Agricultura familiar

2030/ Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe Documento nº 15 Agricultura Familiar: de los conceptos a las políticas públicas en América Latina y el Caribe 2030/ Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe Documento nº 15 Agricultura Familiar: de los conceptos a las políticas públicas en América Latina y el Caribe Catia Grisa (UFRGS-PGDR, Red PP-AL) Eric Sabourin (CIRAD, UnB-CDS, Red PP-AL) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Santiago de Chile, 2019 Cita requerida: Grisa, C. y Sabourin, E. 2019. Agricultura Familiar: de los conceptos a las políticas públicas en América Latina y el Caribe. 2030 - Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe, No. 15. Santiago de Chile. FAO. 19 p. Licencia: CC BY-NC-SA 3.0 IGO. En el marco de la Agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, esta serie tiene el propósito de promover un amplio diálogo e intercambio de ideas sobre el desarrollo sostenible e incluyente de la alimentación, la agricultura y las sociedades rurales. Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, ni sobre sus autoridades, ni respecto de la demarcación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO. © FAO, 2019 Algunos derechos reservados. Esta obra se distribuye bajo licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 3.0 Organizaciones intergubernamentales (CC BY-NC-SA 3.0 IGO; https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/ igo/deed.es). De acuerdo con las condiciones de la licencia, se permite copiar, redistribuir y adaptar la obra para fines no comerciales, siempre que se cite correctamente, como se indica a continuación. En ningún uso que se haga de esta obra debe darse a entender que la FAO refrenda una organización, productos o servicios específicos. No está permitido utilizar el logotipo de la FAO. En caso de adaptación, debe concederse a la obra resultante la misma licencia o una licencia equivalente de Creative Commons. 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Fotografía de la portada y contraportada: ©FAO/Claudio Guzmán Introducción Desde 2011, cuando la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) definió que 2014 sería el Año Internacional de la Agricultura Familiar (ONU 2011), dicha noción pasó a ser fortalecida en algunos países y difundida e incorporada en muchos otros. Desconocida por diversos actores y tratada por otras denominaciones (campesinos, pequeños productores, chacareros, pescadores, quilombolas, pueblos originarios, etc.), la agricultura familiar se convirtió en el tema principal de eventos, movilizaciones, estudios académicos, reglamentos y políticas públicas (Samper, Sabourin y Le Coq 2015). Se reconoció la importancia de esta categoría social tanto para la producción sostenible de alimentos y la seguridad alimentaria y nutricional (SAN) como para la erradicación de la pobreza, contribuyendo en gran medida a la realización, en la época, de las Metas del Milenio (FAO 2012a, 2012b; ONU 2011). 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe A partir de las repercusiones y de los cambios en curso, y considerando la necesidad de fortalecer la agricultura familiar en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) promovidos por las Naciones Unidas, en 2017 la Asamblea General de dicho organismo declaró el periodo 2019 a 2028 como la Década Internacional de la Agricultura Familiar (ONU 2018). Así, se reafirma la importancia de la agricultura familiar en el alcance de diversos ODS, dado su papel en la promoción y conservación de la cultura de los territorios, en la preservación de la biodiversidad y del medio ambiente, en la producción de alimentos y en la generación de SAN. También, se subraya que la agricultura familiar debe ser el foco de diversos ODS, considerando la incidencia y la permanencia del hambre, la malnutrición y la pobreza en las zonas rurales (especialmente en grupos integrantes de esta categoría social). Los países de América Latina y el Caribe, no ajenos a estos debates, procesos y cambios, también se identificaron con la noción de agricultura familiar, establecieron definiciones y registros de productores e implementaron institucionalidades y políticas públicas (específicas o no) para esa categoría social. En este capítulo se discute el uso de la noción de agricultura familiar en la región, los desafíos de su definición y los riesgos de su generalización, así como la importancia y los retos de los conceptos y tipologías que marcan la construcción de políticas públicas en América Latina y el Caribe. A su vez, se aborda la repercusión de los entendimientos conceptuales en la estructuración de políticas públicas de apoyo a la agricultura familiar, sus avances y algunos límites; y se examinan algunas perspectivas y se formulan recomendaciones al respecto. 3 1. De los conceptos y tipologías a la diversidad de las agriculturas familiares en América Latina y el Caribe 1.1. El debate académico sobre la agricultura familiar 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe Aunque reconocida y discutida de forma más expresiva a partir de los años noventa del siglo pasado, la noción de agricultura familiar tiene una sociogénesis larga y tributaria de diferentes interpretaciones. Sus raíces están presentes en estudios sociológicos y antropológicos que identificaban características de los grupos sociales (relativa autonomía en relación a la sociedad envolvente, formas de organización y racionalidad no empresariales, centralidad del trabajo familiar), cuyas particularidades garantizarían su permanencia y reproducción en las sociedades modernas. En contraposición, algunos estudios estructuralistas apuntaban las dificultades de reproducción de la pequeña producción sin tecnología e innovación (teoría de la modernización) o cambios estructurales (estudios cepalianos). Por su parte, los enfoques marxistas, inicialmente, se concentraban en su diferenciación social y extinción y, posteriormente, en su permanencia (constantemente desafiada) como producción simple de mercancías (Schneider 2016; Schneider y Escher 2014). Estas interpretaciones alimentaron, y continúan permeando, disputas teóricas en el ámbito de las ciencias sociales. Se pueden citar los debates sobre la resistencia y la permanencia de la agricultura familiar/campesinado, su subordinación y funcionalidad a la dinámica capitalista, las tensiones para su supervivencia o sus diferentes grados de inserción y autonomía en relación a los mercados. Distintas tipologías también intentaron captar su diversidad de activos y estrategias mercantiles (Schneider y Escher 2014; Schneider 2014; Berdegué y Fuentealba 2011; Ploeg 2006; Lamarche 1999, 1993). A pesar de las divergencias, un rasgo común en todos los conceptos y tipologías es el reconocimiento de la familia como elemento estructurador de las relaciones de trabajo y modos de vida (Garner y Campos 2014; Salcedo, de la O Campos, y Guzmán 2014; Berdegué y Fuentealba 2011; Abramovay 1992). De acuerdo con Schneider y Escher (2014, 40) … lo que identifica a campesinos con agricultores familiares es que el trabajo, la producción y la familia forman un conjunto que actúa de forma unificada y sistémica, cultivando organismos vivos y llevando a cabo procesos biológicos a través de los cuales crean condiciones materiales para garantizar su reproducción como grupo social. Eso significa que la organización social y económica, el proceso de trabajo y producción, las relaciones con los mercados y las formas de transmisión patrimonial y acceso a la tierra mediante la herencia, están fuertemente influenciados por relaciones de consanguinidad y parentesco y tributarias tanto de la manera como las familias administran sus recursos como de los valores culturales y simbólicos que definen su identidad. 4 1.2. El debate conceptual en ámbito político e institucional Acompañando y dialogando con el debate académico, diversas organizaciones internacionales pasaron a construir definiciones normativas y tipologías operativas con la finalidad de caracterizar la agricultura familiar para orientar las políticas públicas. Uno de los trabajos pioneros en este sentido fue el estudio conocido como FAO/INCRA, realizado en Brasil en 1994, que conceptuó agricultura familiar y la clasificó en consolidada, en transición y periférica (o de subsistencia) (FAO e INCRA 1994). El estudio consideró en la definición de agricultura familiar criterios como trabajo familiar y área ocupada, y diferenció los tipos de agricultura familiar a partir del ingreso bruto del producto (FAO e INCRA 1994, 1996). Ejemplo para otros países, dicho estudio recomendaba qué políticas serían más eficientes de acuerdo con los tipos de agricultura familiar. 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe En 2007, fruto de los avances en el reconocimiento político e institucional de esta categoría social en el ámbito del Mercosur, la Reunión Especializada en Agricultura Familiar (REAF) definió agricultura familiar como aquella cuya gestión y mano de obra son predominantemente familiares (siendo limitada la utilización de trabajadores contratados); la residencia [de la familia] se encuentra en la finca o en una localidad próxima; y los recursos productivos son compatibles con la capacidad de trabajo de la familia, con la actividad desarrollada y con la tecnología utilizada, de acuerdo con la realidad de cada país (REAF 2007). En 2012, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) también definió la agricultura familiar como aquella que tiene acceso limitado a la tierra y a los recursos de capital; cuya mano de obra —y gestión— es predominantemente familiar; y la principal fuente de ingresos proviene de la agricultura, el bosque, la acuicultura o actividades pesqueras, pudiendo ser complementada con actividades y rentas no agrícolas realizadas en y fuera de la unidad familiar (FAO 2012c). En 2017, la FAO y el Parlamento Latinoamericano y Caribeño (Parlatino) publicaron la Ley Modelo de Agricultura Familiar del Parlatino como base para la formulación de leyes y políticas públicas en la región (FAO y Parlatino 2017), conceptuando agricultura familiar y unidad productiva familiar de la siguiente manera: a. Agricultura familiar: es el modo de vida y trabajo agrícola practicado por hombres y mujeres de un mismo núcleo familiar, a través de unidades productivas familiares. Su fruto es destinado al consumo propio o al trueque y comercialización, pudiendo provenir de la recolección, agricultura, silvicultura, pesca, artesanía o servicios, en diversos rubros, tales como el hortícola, frutícola, forestal, apícola, pecuario, industrial rural, pesquero artesanal, acuícola y de agroturismo. b. Unidad productiva familiar: Es la unidad de explotación rural que depende preponderantemente del trabajo familiar desarrollado sobre determinada área, con independencia de su forma jurídica o régimen de tenencia del predio, administrada y operada directamente por los miembros de la familia, quienes, residiendo en él o en zona cercana, obtienen de ella su principal fuente de ingreso. El área máxima de la explotación y el número de personal contratado, permanente o zafral, serán definidos en la reglamentación, conforme a las peculiaridades de cada región y categoría o rama de actividad (FAO y Parlatino 2017, 37). 5 1.3. El debate legal y operativo en los países A partir de la difusión de la noción de agricultura familiar por medio de organizaciones internacionales y del Año Internacional de la Agricultura Familiar, diversos países pasaron a conceptuar agricultura familiar y establecer leyes y registros de productores. Las leyes nacionales de agricultura familiar determinan, en particular, la definición conceptual de la categoría. Las diferencias significativas de definiciones entre los países se deben, generalmente, a la historia del campesinado y al tipo de base política y social que el gobierno pretende beneficiar (ver Tabla 1 en Anexo). En ciertos casos, se asocian a la categoría, comunidades indígenas y campesinas, comunidades de recolectores, pueblos tradicionales y afrodescendientes y pescadores artesanales, de acuerdo con la fuerza y diversidad de sus movimientos sociales. De forma similar, los registros operan las definiciones de agricultura familiar y garantizan acceso específico a algunas políticas. Iniciados en Brasil, los registros se extendieron a otros países como Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y la República Oriental del Uruguay (Grisa, Sabourin, y Le Coq 2018). Normalmente inspirados en estudios de la FAO (Valencia 2017; Sabourin, Samper y Sotomayor 2015), las diferentes definiciones de los registros de productores parten de tres criterios: a) acceso a la tierra y capital; b) uso de la fuerza de trabajo familiar; c) tener la agricultura/ganadería como principal fuente de la renta familiar, pudiendo ser complementada por otras actividades (Niederle 2017a; Sabourin, Samper y Sotomayor 2015). 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe 1.4. Los desafíos conceptuales: cuando las clasificaciones encuentran e intervienen en la realidad social Si las definiciones normativas son instrumentos importantes en el reconocimiento político e institucional, auxilian en la operacionalización de las políticas públicas y garanticen tratamiento a la agricultura familiar, no son raros los estudios que describen los límites de las tipologías y clasificaciones que no logran dar cuenta de la diversidad de la agricultura familiar. No siempre la realidad social y la diversidad de la agricultura familiar se ajustan a las reglas establecidas. En efecto, como menciona Schneider: “La creación de una norma o regla para ser usada como una definición conduce a algún grado de arbitrariedad o de discriminación porque los criterios de selección, por definición, reducen la diversidad y/o la heterogeneidad con el fin de crear el mayor nivel de homogeneidad posible” (2014, 7). En ese mismo sentido. a partir del análisis de los registros de la agricultura familiar en el marco de la REAF, Niederle afirma que “el principal desafío sigue siendo el manejo de la heterogeneidad social. El espacio constituido por la REAF logró dar voz a una miríada de grupos que habitan el medio rural latinoamericano [...] la flexibilización de los arreglos normativos para dar cuenta de las especificidades de estos grupos todavía es objeto de tensión, así como la readecuación de las políticas públicas” (2017a, 91). El desafío consiste en no establecer definiciones muy rígidas que “tienden a excluir a varios segmentos sociales y acentuar las asimetrías” presentes en el medio rural; ni definiciones excesivamente flexibles y amplias, que se vuelven “instrumentos inocuos, incapaces de clasificar el mundo y orientar la acción pública” (Niederle 2017a, 68), corriendo el riesgo de dar beneficios a grupos no integrantes de la agricultura familiar (profesionales de otras áreas residentes en el medio rural). La construcción dialogada con la diversidad de actores presentes en los países, la apertura para 6 reformulaciones normativas a partir de las realidades dinámicas y el fortalecimiento de espacios de control social pueden ser mecanismos que contribuyan a huir de la “rigidez excluyente” y de la “inclusión no selectiva”. En relación a las tipologías de la agricultura familiar, la clasificación entre agricultura familiar consolidada, en transición y periférica o de subsistencia se ha convertido en una de las más difundidas por las agencias internacionales en la región (IICA 2016; Salcedo, de la O Campos y Guzmán 2014). Aunque reconoce la diversidad de la categoría social, tal diferenciación es marcada por la inserción productiva. Prevalece la interpretación de lo rural como espacio productivo, económico y agrícola. Lo que está en juego en esta interpretación es considerar si es eficiente para el Estado invertir para hacer productivos segmentos que, por diversas razones —voluntarias e involuntarias—, no están insertos en el mundo moderno del trabajo rural y de los mercados de las principales cadenas agrícolas (sistema agroindustrial) (Niederle, 2017b). Reconociendo la diversidad de modos de vida, de contribuciones en términos culturales, ambientales y alimenticios, sería oportuno construir tipologías teniendo en cuenta también criterios multifuncionales y posproductivistas de diversos grupos sociales presentes en el medio rural. 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe A pesar de estas limitaciones, la clasificación entre agricultura familiar consolidada, en transición y periférica o de subsistencia ha sido usada por diferentes países para orientar la elaboración de políticas públicas. Considerando esa clasificación y las características de cada grupo, en general se recomienda enfocar las políticas agrícolas en las categorías consolidada e intermedia, mientras que para los agricultores de subsistencia deberían elaborarse políticas agrarias y sociales (Baquero, Fazzone y Falconi, 2007). A partir del caso brasilero, Guanziroli, Di Sabbato y Vidal afirman que a un número importante de agricultores familiares “le falta capital humano, tierra, agua, infraestructura física y capacitación, para que puedan eventualmente desarrollar actividades agropecuarias de forma eficiente” (2014, 12). Similarmente, Baquero, Fazzone y Falconi (2007) señalan que, en el marco de las restricciones de la agricultura familiar de subsistencia, las oportunidades se dan excepcionalmente, con salida agrícola y gran apoyo externo, y se concentran en el empleo rural no agrícola y en la capacitación para mejorar la inserción laboral y la migración. Sin embargo, persistir con esa perspectiva significa poner la realidad al servicio de la tipología y decretar, como una profecía autocumplida, que para estos agricultores las opciones de trabajo y de renta están fuera de la agricultura, siendo beneficiarios esencialmente de políticas sociales. De acuerdo con datos de Leporati et al. (2014), significaría adoptar tales orientaciones para cerca del 60% de las unidades familiares de América Latina y el Caribe, y gran parte de las comunidades indígenas y etnias originarias y de las unidades encabezadas por mujeres. Varios de esos grupos se reconocen como agricultores, reivindican acciones de inclusión productiva, demandan permanencia en el medio rural y convivencia con la naturaleza y reclaman interpretaciones posproductivistas sobre sí mismos. No se trata aquí de promover políticas agrícolas orientadas hacia mercados de cadenas agrícolas competitivas, sino de promover prácticas agrícolas diversificadas, mantenedoras de la sociodiversidad, promotoras de la SAN, de modos de vida diferenciados y ambientalmente sostenibles, orientadas hacia mercados, valorando cualidades específicas. Wanderley menciona que restringir las acciones agrícolas para los grupos en mayor vulnerabilidad social significa renunciar “al esfuerzo de invertir en la superación de los obstáculos a su desarrollo y en la ampliación de sus potencialidades, como productores agrícolas” (2014, 346), confirmando el destino “periférico” establecido por las tipologías. Por su parte, Leporati et al. afirman que “las diversas necesidades de este sector requieren de una mirada multidimensional que considere la implementación de estrategias intersectoriales orientadas a la superación de la pobreza, y complementadas con programas sectoriales de desarrollo agropecuario que contribuyan al desarrollo sustentable del sector de subsistencia” (2014, 54). 7 2. El reconocimiento de la agricultura familiar y las políticas públicas en América Latina y el Caribe 2.1. Tres generaciones de políticas públicas afectando la agricultura familiar El estudio de Sabourin, Samper y Sotomayor (2015) y el trabajo de Sabourin y Niederle (2017) identifican tres generaciones de políticas que han afectado a la agricultura familiar en América Latina y el Caribe. 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe La primera generación, de los años 1950 a 1990, estuvo marcada por políticas de acceso a la tierra y reforma agraria, asociadas, con más o menos intensidad, a instrumentos de crédito rural y de asistencia técnica. Estas políticas fueron interrumpidas o reducidas por los períodos de dictadura militar o, como en Brasil, Ula República Oriental del Uruguay, Perú y el Estado Plurinacional de Bolivia, transformadas en políticas de colonización de tierras públicas en las fronteras agrícolas de las pampas o de la Amazonia. Sin embargo, Chile, Cuba, México, Brasil, Nicaragua o El Salvador conocieron políticas de reforma agraria. En Perú, Chile y Nicaragua, se observaron fenómenos de contrarreforma agraria y de reconcentración de tierras (Ribeiro 2017; Freguin-Gresh y Pérez 2018). La segunda generación, de los años 1990 a 2014, corresponde a políticas específicas para la agricultura familiar. Según los países, estas políticas se implementaron en distintos momentos, a través de diversas coaliciones de causa (Sabatier y Jenkins, 1993) o aprovechando ventanas de oportunidad (Kingdon 1984), pero siguiendo acciones e iniciativas similares. En general, se trata de leyes o dispositivos de registro de productores familiares, programas de crédito agrícola, capacitación, asistencia técnica y extensión rural, y apoyo a las organizaciones locales (Malleta 2011; Adib y Almada 2017). Llama la atención que las políticas específicas para la agricultura familiar estén más orientadas al apoyo a la producción y a las estructuras internas de las unidades familiares. La tercera generación está configurada por políticas globales de desarrollo sostenible o territorial, de SAN, de combate a la pobreza, de medio ambiente y de respuesta al cambio climático. No se orientan específicamente al segmento de la agricultura familiar, pero ofrecen arreglos de negociación y espacios de participación para esa categoría; son a menudo políticas participativas, consultivas o compensatorias (Samper 2015; Sabourin, Massardier y Sotomayor 2016; Torrens 2018). Surgieron a partir de los años 2000, a ejemplo de la Ley de Desarrollo Rural Sostenible, en México; de programas de desarrollo rural territorial —establecidos primero en Chile, Colombia y Argentina, y luego en Centroamérica (Prorural Incluyente en Nicaragua, plataforma Ecadert) y la República Oriental del Uruguay—; y de políticas de SAN —como Hambre Cero en Brasil, Agricultura Urbana en Cuba o Prohuerta en Argentina. 8 La principal característica común de estas tres generaciones de políticas es el hecho de que no “cayeron del cielo” ni fueron resultado de la “bondad de los gobiernos” —incluso de los gobiernos progresistas—: más bien representaron respuestas a las reivindicaciones de movimientos sociales del campo que, en determinados momentos, lograron formar coaliciones suficientemente amplias en la sociedad para influir en decisiones públicas. Las más recientes manifestaciones fueron los grandes “paros campesinos” en Colombia en 2013 (Alain y Boeuf 2014). El diferencial de las políticas de la tercera generación ha sido su capacidad para movilizar sectores más amplios dentro de la sociedad; por ejemplo, los movimientos sociales orientados por cuestiones como la conservación del medio ambiente, la soberanía y SAN, o consumidores urbanos que defienden la agroecología, la producción orgánica y los circuitos cortos (CEPAL 2014). Los primeros países que implementaron políticas específicas (Chile, Cuba, Brasil) son aquellos donde la larga historia agraria dual (latifundio y minifundio) llevó a los gobiernos a proponer respuestas particulares a los movimientos sociales del campo. De forma distinta, países donde la agricultura familiar o campesina es ampliamente mayoritaria, pero muy diversa (países andinos y México), no tuvieron la misma necesidad y pudieron mantener una política agraria generalista (la misma que para la agricultura empresarial). Sin embargo, el sector campesino sufre actualmente las consecuencias de la globalización, los procesos de modernización dejan en el camino un número importante de productores y la articulación de los movimientos sociales y de las organizaciones internacionales se han hecho cada vez más fuertes. 2.2. Avances y logros de las políticas para la agricultura familiar 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe Las políticas trajeron varios avances para la agricultura familiar y para el desarrollo sostenible, siendo algunos presentados a continuación: • Mayor visibilidad y reconocimiento público La principal contribución de las políticas ha sido el reconocimiento público de la categoría social y su diversidad —con la explicitación de identidades antes marginadas, como sin tierra, indígena, afrodescendientes, pescadores, extractivistas y mujeres rurales, entre otras— contribuyendo a asociar la dignidad y la identidad al hecho de ser agricultor: actualmente, la expresión “agricultor familiar” representa una definición positiva con respecto a las anteriores (pequeño productor, agricultor de subsistencia o de baja renta) (Grisa, Sabourin y Le Coq 2018). • El rol de los marcos regulatorios y de la institucionalidad La agricultura familiar se ha adentrado en el Estado. En varios países, la política de apoyo a la agricultura familiar ha sido objeto de marcos regulatorios y de institucionalidades específicas, lo que se ha traducido en la creación de instituciones especiales, leyes, consejos y registros. Brasil dedicó un ministerio específico a la agricultura familiar, y Argentina y México, una secretaría especial dentro del Ministerio de Agricultura; Argentina, Brasil, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y la República Oriental del Uruguay establecieron registros de productores familiares, garantizando el acceso a la política nacional de agricultura familiar y a beneficios complementarios (De Torres, Arbeletche y Sabourin 2018; Craviotti 2014); Argentina, 2014; Brasil, 2006; Colombia, 2017; Perú, 2015). Colombia, Ecuador, El Salvador y Guatemala establecieron espacios de diálogo con la sociedad civil; Paraguay construyó una política de género en el Ministerio de Agricultura y Ganadería de Paraguay (FAO 2018). Con más o menos formalidad, con más o menos inestabili- 9 dad, esos marcos han garantizado espacios e institucionalidades políticas para generar cambios o construcciones de nuevas políticas y acciones. • Acceso a nuevos recursos financieros y promoción de diálogos más allá de la producción En ciertos países, las políticas focalizadas cuentan con presupuestos específicos para beneficiar a los agricultores familiares, facilitándoles el acceso a financiamientos (Brasil, Chile, República Oriental del Uruguay, Nicaragua). La posibilidad de obtener crédito es una herramienta central para la inversión en la estructuración de las fincas y el acceso a innovaciones tecnológicas, mercadológicas o institucionales. Sin embargo, los financiamientos difieren según los países en función de la fuerza política del movimiento de la agricultura familiar. Así, en los países que recientemente adoptaron una política específica para la agricultura familiar, como Nicaragua y Costa Rica, las organizaciones de agricultores no fueron lo suficientemente fuertes para influir tanto en la dotación de recursos como en su orientación (Valenciano et al. 2015). Por su parte, en Brasil existen créditos específicos según las situaciones de la agricultura familiar (mujeres, jóvenes, suelo semiárido, sistemas agroforestales) y en la República Oriental del Uruguay la asistencia técnica para la ganadería familiar (De Torres, Arbeletche y Sabourin 2018). 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe Más allá de las acciones de apoyo a la producción, han surgido programas y políticas que articulan la producción de los agricultores con actores y problemáticas más amplias (políticas de tercera generación). Son los casos de las políticas que promueven la producción de la agricultura familiar y el consumo saludable de los niños en las escuelas; la comercialización de los productos y la SAN de personas en situación de vulnerabilidad social; el apoyo a la agricultura familiar con circuitos cortos y prácticas más sostenibles; la promoción de la agricultura familiar y el desarrollo de los territorios. Se trata de políticas más complejas e intersectoriales, mediante las cuales, con los mismos recursos, se intervienen varias dimensiones. Con estas políticas, la agricultura familiar sale de lo sectorial, es comprendida en un sistema, se articula con nuevos actores, se fortalece en sus territorios y contribuye con el desarrollo sostenible. • Cambios en los indicadores de desarrollo El reconocimiento político e institucional de la agricultura familiar, el crecimiento de la intervención de los Estados (gobiernos sociales o neodesarrollistas) y el aumento de los precios de productos agrícolas en los mercados internacionales y nacionales, han contribuido en la mejora de algunos indicadores de desarrollo en la primera década de los años 2000. El hambre, la subalimentación y la pobreza han disminuido (CEPAL y FAO 2018; FAO 2015, 2018): Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Paraguay y el Estado Plurinacional de Bolivia han sido países emblemáticos en la reducción de la pobreza rural (FAO 2018). Sin embargo, es importante subrayar que la pobreza rural ha permanecido de manera muy expresiva y la desigualdad sigue siendo un reto importante (Pérez 2011; Schneider 2014), lo que, junto con las crisis económicas y políticas, así como con las opciones políticas de los gobiernos recientes, pueden revertir la tendencia positiva de mejorías en dichos indicadores. 2.3. Limitaciones, desafíos y riesgos de las políticas para la agricultura familiar Aunque ha existido una evolución, las políticas para la agricultura familiar presentan diferentes limitaciones, fragilidades o riesgos: 10 • Prevalencia de la orientación para la producción y para la agricultura moderna Llama la atención que las políticas focalizadas en la agricultura familiar privilegian el apoyo a la producción y la agricultura moderna. Como señalan Aquino y Schneider (2010), el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf ), en Brasil, hace “más de lo mismo”, es decir, establece apoyos para la modernización tecnológica de sistemas de producción integrados a las cadenas de productos agrícolas. En este sentido, Sabourin, Samper y Sotomayor (2015) destacan que las estrategias de las familias rurales pueden pasar por varias actividades económicas, como producción agrícola, pecuaria, extractiva, agroindustrialización, trabajo asalariado, turismo y otros servicios. “También han de reconocer que la agricultura familiar forma parte de un entramado social y cultural complejo y territorialmente diverso, el cual requiere políticas y estrategias de desarrollo integral tanto de la propia agricultura familiar y de los territorios en que es relevante” (Sabourin, Samper y Sotomayor 2015, 32). 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe • La tenencia de la tierra A pesar de que se han desarrollado algunas políticas en este ámbito, permanecen viejos desafíos, como la necesidad de políticas de regulación del mercado y del acceso la tierra, los cuales se han actualizado con nuevas problemáticas, tales como el acaparamiento de tierras y la reivindicación/ reconocimiento de tierras comunales o de comunidades tradicionales. La cuestión de la tierra (fragmentación en algunos lugares y concentración en otros) sigue siendo un problema central y estructural para la agricultura familiar y su futuro. El incremento de los precios de la tierra, el fortalecimiento de la agricultura agroexportadora y los retrocesos de las políticas de reforma agraria por redistribución, han contribuido a dificultar el acceso a la tierra y la sucesión entre generaciones (Fernandes, Rincón y Kretschmer 2018; Baquero y Gómez 2012). • La desarticulación de las políticas públicas En general, las políticas para la agricultura familiar están dispersas en diversas institucionalidades (a veces, internamente en un mismo ministerio), con poco diálogo o coordinación entre ellas (Wesz Jr., Zimmermann y Carreras Ríos 2018; Zegara 2018; Sabourin, Samper y Sotomayor 2015). Las políticas de tercera generación son ejemplos importantes de articulación de políticas públicas, pero todavía son experiencias limitadas. La desarticulación genera pérdida de sinergias, recursos públicos y oportunidades de potencializar resultados; sobreposición de las acciones y redundancia de las acciones del Estado; así como reducción de la eficiencia y eficacia de los actores involucrados (gubernamentales y no gubernamentales) (Repetto y Fernández 2012; Echeverri Perico 2008). • Límites de uso de las tipologías La validación de la tipología de los agricultores familiares de la FAO (2012c) en tres subtipos (consolidado, en transición y periférico o de subsistencia) tuvo el mérito de una notable adaptabilidad a situaciones nacionales bien diferentes, pero mostró limitaciones, e incluso problemas, para considerar la producción para el autoconsumo, la pluriactividad y la diversidad de modos de vida de los agricultores, cuyas contribuciones pueden ir más allá de la producción agrícola (Schneider 2016). En Brasil y Chile, los financiamientos (créditos) beneficiaron principalmente al estrato más moderno, tecnificado e integrado a los mercados, mientras que los productores menos dotados de recursos tienen, sobre todo, acceso a políticas sociales. En este caso, se trata de una simplificación de las posibles contribuciones de los diferentes modos de vida y la exclusión de las posibles oportunidades agrícolas: es importante combinar las políticas sociales con acciones para fortalecer el acceso a los activos y servicios pertinentes para su inclusión productiva y para generar soluciones duraderas a la problemática de la pobreza en los territorios rurales. 11 • Asociación de la agricultura familiar con pobreza Si bien es cierto que una parte de la agricultura familiar (el tipo “periférica o de subsistencia”) presenta vulnerabilidad social, la asociación de las políticas para la agricultura familiar únicamente con políticas sociales puede llevar a un riesgo de tratamiento cada vez más social y menos productivo de las agriculturas familiares y, a mediano plazo, de su expulsión económica, en particular para las más frágiles. Influenciados por tipologías, no es raro encontrar discursos y medidas que orientan las políticas agrícolas al sector no familiar y a la agricultura familiar más consolidada. Los cambios políticos en los gobiernos de la región han fortalecido tales interpretaciones. Nogueira, Urcola y Lattuada consideran que “se están transformando paulatinamente las herramientas de acceso a derechos e inclusión ciudadana (como el Monotributo Social Agropecuario) en instrumentos de asistencia a la pobreza” (2017, 53). Por lo tanto, existe el riesgo de que este segmento sea más consumidor que productor (Malleta 2011; Sabourin, Samper y Sotomayor 2015). 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe • Vulnerabilidad política y competición por recursos con otras categorías de agricultura A pesar del sensible aumento del financiamiento dedicado a la agricultura familiar, se observó que, en la mayoría de los casos, estos dependían de subsidios o préstamos internacionales (Argentina, República Oriental del Uruguay, Colombia) y no estaban garantizados por medio de leyes. Incluso, cuando lo estaban, como en Brasil, el cambio de orientación del gobierno en el 2016 interrumpió y fragilizó 20 años de construcción de instrumentos diversificados de política para la agricultura familiar. En suma, resulta claro que uno de los límites, al tiempo que un desafío y un riesgo, es la vulnerabilidad de las políticas para la agricultura familiar frente a los cambios y dinámicas políticas nacionales e internacionales (Grisa, Sabourin y Le Coq 2018). Más aún, en todos los países de la región el nivel de dotación para apoyo a la agricultura familiar permanece 3. Perspectivas y recomendaciones 3.1. Perspectivas ¿Qué trae el futuro para la agricultura familiar? Fuera de algunas excepciones, el momento actual en la región no es muy favorable para el apoyo a políticas focalizadas en la amplia y diversa categoría de la agricultura familiar y campesina. La crisis económica y financiera ha provocado una reducción de los recursos públicos y, en cuanto al sector agrícola, una concentración del apoyo público a la agricultura empresarial exportadora y proveedora de divisas. En Argentina, Paraguay, Brasil, Perú y Colombia, los cambios políticos han llevado al poder coaliciones políticas ligadas a los intereses del agronegocio y/o poco sensibles a la promoción de la agricultura familiar, a modelos alternativos de agricultura sostenible y a la preservación del medio ambiente. Los cambios políticos en Argentina, Brasil, Perú, Paraguay y Colombia han llevado a una reducción drástica del apoyo a la agricultura familiar, cuando no al desmontaje de políticas específicas, como en Brasil (Niederle et al. 2017; Mattei 2018). Las crisis política, económica y social han paralizado los programas específicos en países como la República Bolivariana de Venezuela (Purcell 2018) y, más recientemente, Nicaragua (Baumeister y Martí i Puig 2018; Freguin-Gresh y Pérez 2018). 12 El objetivo para los próximos años continúa siendo fortalecer la inserción institucional (interlocución con los poderes públicos) o socioeconómica (circuitos de comercialización, organización económica y reconocimiento social), con el fin de contribuir a generar más autonomía económica y jurídica para los agricultores familiares. Aun cuando el contexto político y financiero nacional es poco favorable, la organización y representación jurídica es importante para la interlocución con los gobiernos regionales, provinciales o municipales, y con los financiadores (bancos, cooperación bilateral o internacional, fundaciones). A su vez, la organización económica mediante cooperativas y asociaciones de productores, así como los grupos que comercializan o exploran tierras en común, muestra el camino para constituir a los agricultores familiares en un actor económico. En este sentido, se observan avances notables cuando el apoyo a la producción está acompañado de otros instrumentos. En primer lugar, el apoyo a la comercialización: regulación de precios en Cuba, Brasil y Costa Rica; creación de ferias del productor en Argentina, Brasil, Chile y Cuba; promoción de la agricultura urbana y periurbana en Argentina, Cuba, México; y, por supuesto, compras públicas reservadas a la agricultura familiar. En segundo lugar, se necesitan verdaderos instrumentos de inclusión ciudadana (desde el estado civil, la alfabetización, el acceso a la tierra y a derechos sociales), de programas de fortalecimiento institucional de las organizaciones de agricultores y de políticas sociales complementares o transitorias. Este tipo de modelo funciona en Chile (Instituto de Desarrollo Agropecuario [INDAP], programas de desarrollo territorial, apoyo a la comercialización y gestión empresarial) y la República Oriental del Uruguay (alfabetización y extensión rural digital, Mesas de Desarrollo Rural, acceso de grupos a tierras colectivas). Experiencias promisoras han funcionado en los años 2004-2015 en Argentina y Brasil, y resisten todavía en determinadas regiones, gracias a las políticas locales de las provincias o estados federados (Nogueira, Urcola y Lattuada 2017; Sabourin 2018). 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe 3.2. Recomendaciones para políticas públicas De lo antedicho y del análisis transversal de la literatura más reciente, aunado a ciertas consideraciones más generales, derivamos algunas observaciones propositivas: 1. El abordaje sectorial de la agricultura familiar como actividad productiva es necesario, pero insuficiente para abarcar sus múltiples facetas. Las políticas para la agricultura familiar deben tomar en consideración que las estrategias económicas de las familias campesinas pueden incluir, en mayor o menor grado, además del cultivo y la cría, la pesca artesanal u otras actividades extractivas, el procesamiento artesanal o en pequeñas agroindustrias rurales, el trabajo asalariado u otras relaciones laborales, distintas modalidades de turismo rural, la conservación de la naturaleza y diversos servicios asociados a determinados territorios. 2. Dada la diversidad de la categoría agricultura familiar, de las situaciones y condiciones de producción y de los contextos sociopolíticos, es necesario encontrar y adaptar soluciones a partir de un “mix” de políticas públicas, incluyendo medidas transversales multisectoriales (desarrollo sostenible o territorial, SAN, lucha contra la pobreza), medidas de apoyo a la producción agrícola y acciones de apoyo a actividades no productivas (HLPE 2013). Sin embargo, este tipo de política exige una coordinación intersectorial rigurosa y en todos los niveles (Leyton 2017; Repetto y Fernández 2012). 13 3. También han de reconocer que la agricultura familiar está involucrada en los territorios, cuya estructuración, diversificación y desarrollo fortalecen la propia categoría social. Las unidades productivas de base familiar no deben considerarse de manera aislada, por cuanto forman parte de conjuntos entrelazados por relaciones económicas de proximidad, localización y aglomeración, como también por relaciones sociales de diversa índole (de reciprocidad y colaboración, de parentesco y vecindad, cultura e identidad compartidas, etc.). Las intervenciones en apoyo a la agricultura familiar deben, por consiguiente, reconocer su naturaleza social y territorial, potenciar las economías de escala de sistemas localizados y contribuir a la generación de bienes públicos para favorecer su desarrollo integral. 4. La articulación entre políticas para la agricultura familiar y otras políticas temáticas, como las ambientales, territoriales, de salud, alimentación y SAN, puede generar sinergismos potencialmente significativos y ampliar considerablemente sus alcances. La Agenda 2030 demanda acciones más articuladas, intersectoriales y sistémicas para dar cuenta de las distintas —pero interconectadas— problemáticas actuales de las sociedades (hambre, pobreza, obesidad, alimentación saludable, cambios climáticos, reducción de la sociobiodiversidad, etc.). Las políticas de tercera generación se destacan en este ámbito y se recomienda su ampliación. 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe 5. De hecho, las políticas de tercera generación son importantes para los tiempos actuales. El triunfo de gobiernos conservadores y neoliberales dejan poco espacio para apoyos a las agriculturas familiares y campesinas, comunidades indígenas y pueblos tradicionales. Las propias organizaciones internacionales —Naciones Unidas, Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA), bancos de desarrollo, las ONG— evitan apoyar directamente políticas específicas para la agricultura familiar y campesina en un marco gubernamental hostil a esa categoría en América Latina y el Caribe. Sin embargo, a través de las políticas globales, estas organizaciones pueden mantener un apoyo indirecto o más discreto a tales grupos. 6. Tomando en cuenta las críticas dirigidas a las políticas de modernización agrícola de los años 1970 y 1980 por su uniformidad y su falta de adaptación a las condiciones locales, nos parece necesario, frente a la diversidad de las situaciones nacionales, subregionales y territoriales, promover combinaciones de políticas hechas a la medida, para reflejar las condiciones específicas de los países y de sus agriculturas familiares. Junto con las políticas y subsidiando la formulación de las mismas, las definiciones, registros y tipologías también deben dar cuenta de la diversidad interna y externa a los países. Particularmente, en relación a los registros, se recomienda un equilibrio entre la rigidez excluyente y la inclusión no selectiva, y la construcción/reformulación siempre dialogada con la diversidad de actores. En relación a las tipologías, se sugiere considerar las contribuciones productivas y posproductivistas de la agricultura familiar y evitar la inversión de su uso (colocar la realidad a su servicio). Para las políticas, conceptos y tipologías, se sugiere el fortalecimiento de los espacios de participación y de control social, herramientas importantes para las reivindicaciones, los cambios, el monitoreo y la construcción de programas e instrumentos más próximos a las realidades sociales y a la diversidad de la agricultura familiar. 14 Referencias Abramovay, R. 1992. 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Denominación y criterios de la categoría “agricultor familiar” en algunos países de América Latina y el Caribe. Denominación Superficie y capital Trabajo Gestión o actividad Renta Residencia Pequeño productor agropecuario Límite superior por región Sin asalariado permanente Trabajo directo en la finca Nada dice Nada dice Brasil Agricultor familiar Hasta cuatro módulos fiscales Hasta uno o dos asalariados permanentes Gestión familiar 80% y luego 70% de renta familiar de la finca Residir en la finca o cerca de ella) Chile Agricultor familiar campesino Hasta 12 ha de riego básico y activos < 96.000 USD Familiares trabajan directamente la tierra Trabajar directamente en la finca Renta principal de la unidad agrícola Nada dice Colombia Unidad Agrícola Familiar - UAF UAF con patrimonio familiar Familiar y con derecho a empleados externos agropecuaria, acuícola y forestal Sin límite Nada dice Paraguay Agricultura Familiar Campesina Sin ningún límite Familiar y hasta con 20 trabajadores temporales Gestión por la familia Sin límite En la propia unidad familiar o en comunidades cercanas Uruguay Productor Familiar Hasta 500 ha (índice 100 Coneat) Familiar y hasta 2 salarios permanentes o 500 jornadas/ año Gestión familiar o jefe de familia Renta principal de la finca o jornada laboral en fincas Hasta 50km de la finca PAÍSES Argentina 2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe Fuentes: Elaboración propia a partir de FAO 2012b; CEPAL et al. 2013; Salcedo y Guzmán 2014; Argentina, SAGPyA 1998 y Proinder 2004; Brasil, Ley nº 11.326, 2006; Chile, Instituto de Desarrollo Agropecuario; Colombia, Ley nº 160, 1994; Paraguay, Ley nº 2.419, 2004; Uruguay, Ministerio Ganadería Agrícola y Pesca, 2008, Registro de Productor Familiar, 2009 (Sabourin, Samper, y Sotomayor 2015). 19 CA5087ES/1/06.19