Koordynacja polityk unijnych w Polsce

Przyszłość Europy ma swoich wizjonerów, aktorów i scenariusze rozwoju. Na scenie europejskiej spotykają się różne wizje jej kształtu geopolitycznego, ustrojowego i ekonomicznego. Seria wydawnicza „Wizje Europy” jest próbą refleksji nad kontrowersyjnymi problemami fenomenu europejskości. Punktem ciężkości naszych rozważań są koncepty metodologiczne, ale również oceny rozwiązań normatywnych i kontekst funkcjonalny różnych płaszczyzn europejskiej infrastruktury. Ten projekt został zrealizowany przy wsparciu finansowym Komisji Europejskiej. Projekt lub publikacja odzwierciedlają jedynie stanowisko ich autora i Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za umieszczoną w nich zawartość merytoryczną ISBN 978-83-7545-173-3 

Koordynacja polityk unijnych w Polsce Instytut Nauk Politycznych Uniwersytet Warszawski Koordynacja polityk unijnych w Polsce Redakcja naukowa Renata Mieńkowska-Norkiene Warszawa 2009 Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego Projekt okładki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska Redakcja: Zespół Skład i łamanie: OFI, Warszawa © Copyright by Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2009 Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotograficznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawcy. Wydawca: Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR 03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44 tel. 0-602-247-367. fax 615-34-21 e-mail: ofi[email protected] www.aspra.pl ISBN 978-83-7545-173-3 SPIS TREŚCI Renata Mieńkowska-Norkiene Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Renata Mieńkowska-Norkiene Wprowadzenie: Koordynacja polityk unijnych w Polsce – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia . . . . . . . 9 ROZDZIAŁ I UWARUNKOWANIA KOORDYNACJI W POLSCE Justyna Miecznikowska 1. Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych – europeizacja administracji publicznej państw członkowskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Jowanka Jakubek 2. Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Justyna Miecznikowska 3. Koordynacja polityk wspólnotowych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej Polski . . . 63 ROZDZIAŁ II MECHANIZMY KOORDYNACJI POLITYK WSPÓLNOTOWYCH W POLSCE Jowanka Jakubek 1. Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych?. . 95 Kamila Cholawo-Sosnowska 2. Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji . . . . 115 5 Kamila Cholawo-Sosnowska 3. Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach 147 Monika Poboży 4. Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Justyna Miecznikowska 5. Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii Europejskiej jako jeden z aspektów koordynacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 ROZDZIAŁ III ZNACZENIE KOORDYNACJI POLITYK UNIJNYCH DLA POLSKI Justyna Miecznikowska 1. Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania do pełnienia prezydencji w Radzie Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Krzysztof Tomaszewski 2. Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Renata Mieńkowska-Norkiene 3. Funkcje koordynacji polityk unijnych . . . . . . . . . . . . . 269 Renata Mieńkowska-Norkiene 4. Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce . 277 Renata Mieńkowska-Norkiene Podsumowanie i zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Justyna Miecznikowska Wyjaśnienie wybranych terminów . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 Renata Mieńkowska-Norkiene Wstęp Niniejsze opracowanie stanowi próbę przedstawienia najważniejszych oraz najbardziej aktualnych z punktu widzenia europejskiego i polskiego prawa zagadnień związanych z koordynacją polityk unijnych w Polsce. Zespół badawczy, składający się z pracowników naukowych Instytutu Nauk Politycznych oraz Katedry Europeistyki Uniwersytetu Warszawskiego odpowiada w niniejszej publikacji na pytania nie tylko o sposób koordynowania polskich stanowisk do instytucji europejskich oraz wdrażania europejskiego prawa na poziomie krajowym, ale także o efektywność koordynacji oraz jej znaczenie w kontekście politycznej, społecznej i gospodarczej sytuacji Polski i wyzwań, jakie niesie ze sobą realizacja polskich interesów w Unii Europejskiej. Nowe uwarunkowania prawne koordynacji w Polsce, związane z niedawnym wejściem w życie Traktatu lizbońskiego orazUstawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, dają polskim instytucjom zaangażowanym w koordynację polityk unijnych szansę na zwiększenie efektywności koordynacji oraz lepszą realizację polskich interesów na forum instytucji europejskich. Pytanie, czy ta szansa zostanie wykorzystana, nie uzyska jednak natychmiastowej odpowiedzi. Niewątpliwie jednak odpowiedź taka zacznie być formułowana w trakcie i po polskiej prezydencji w Unii Europejskiej. Z racji na fakt, iż reforma systemu koordynacji została rozpoczęta niedawno, autorzy poszczególnych rozdziałów niniejszej publikacji odnoszą się do niej, jednak w stopniu właściwym dla rzeczywistego wpływu reformy na kształt koordynacji. O ile za7 Renata Mieńkowska-Norkiene łożenia prawno-instytucjonalne reformy wynikają z nowej ustawy koordynacyjnej, o tyle realizacji reform w praktyce nie da się jeszcze zbadać rzetelnie, ponieważ zbyt mało czasu upłynęło od przyjęcia nowych podstaw prawnych polskiej koordynacji. Dlatego z punktu widzenia użyteczności publikacji, jej autorzy odnoszą sie zarówno do sposobu koordynowania polityk wspólnotowych w Polsce sprzed wejscia w życie ustawy reformującej system koordynacji – niemal zbieżnego z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego, jak i do sytuacji w tym zakresie w świetle nowo obowiązujących przepisów prawnych, gdzie polityki wspólnotowe są już politykami unijnymi. Dlatego też w publikacji będą używane zarówno terminy odnoszące się do sytuacji sprzed rozpoczęcia obowiązywania Traktatu lizbońskiego (w szczególności terminy: polityki wspólnotowe, prawo wspólnotowe), jak i te odpowiednie w świetle nowego prawa (np. polityki unijne, prawo unijne). Analogicznie rzecz się ma, jeśli chodzi o terminy i nazwy zdezaktualizowane reformą systemu koordynacji w Polsce z drugiej połowy 2009 r. Niniejsze opracowanie jest przeznaczone dla studentów, badaczy zagadnień integracji europejskiej oraz wszystkich tych, którzy chcą znać podstawowe mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce i wiedzieć, w jaki sposób polskie interesy są reprezentowane w Unii Europejskiej. Renata Mieńkowska-Norkiene Wprowadzenie: Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia Koordynacja polityk najpierw wspólnotowych, a następnie, unijnych (po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego) jako temat opracowań naukowych zyskała na znaczeniu dopiero w połowie lat osiemdziesiątych. Od tego czasu pojęciom „koordynacji”, a także „polityk wspólnotowych” przypisano już bardzo wiele znaczeń, czego konsekwencją jest nie tylko bogactwo definicji i ujęć wyżej wymienionych pojęć, ale także pewien semantyczny nieporządek związany z dużą liczbą ich interpretacji. Nieporządek ten wynika także z faktu, iż oprócz pojęć „koordynacji” i „polityk wspólnotowych” pojawiają się liczne pojęcia o podobnym znaczeniu.. Na przykład duże podobieństwo do definicji pojęcia „koordynacji” widać w niektórych definicjach terminów: europeizacja, europeifikacja1, adaptacja państw członkowskich, dostosowanie się do wymogów członkostwa, transnacjonalizacja, instytucjonalizm historyczny, instytucjonalizm racjonalnego wyboru, brukselizacja2, integracja, harmonizacja, element wielopo1 Por.: ujęcie europeifikacji, w: S.S. Andersen, K.A. Eliassen, Making Policy in Europe: The Europeification of National Policy-Making, London, Thousand Oaks, New Delhi 2001. 2 Por.: D. Allen, Who speaks for Europe? The Search for an Effective and Coherent External Policy, w: J. Peterson, M. Sjursen, A Common Foreign Policy for Europe? Competing Visions of CFSP, London 1998, s. 56–57 oraz M. Wągrowska (red.), Unijna polityka zagraniczna i konstytucja (Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE w świetle Traktatu Konstytucyjnego), Podsumowanie seminarium „Unijna polityka zagraniczna i konstytucja. Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE w świetle Traktatu Konstytucyjnego”, zorganizowanego przez Centrum Stosunków Międzynarodowych i Instytut Spraw Publicznych 23 lutego 2005 r. 9 Wprowadzenie ziomowego rządzenia (z ang. tzw.: „multi-level governance”) i in. Często analizowane przez badaczy znaczenia tych pojęć pokrywają się w jakimś stopniu z pojęciem koordynacji3 lub są na tyle szeroko ujmowane, że koordynacja mieści się w ich znaczeniu. Podobnie wygląda sytuacja, jeśli chodzi o analizy znaczenia pojęcia „polityk wspólnotowych”, które jest często mylnie ujmowane jako całość polityk realizowanych przez Wspólnoty, a nawet całą Unię Europejską4, a w niektórych przypadkach jest utożsamiane z „polityką europejską” i ujmowane jako ogół wszystkich spraw związanych z członkostwem państwa we Wspólnotach. Niejednokrotnie pojęcie „polityk wspólnotowych” obejmuje tylko to, co dotyczy formułowania stanowisk kraju w instytucjach wspólnotowych albo, co również jest ujęciem niepełnym, tylko sferę wdrażania europejskiego ustawodawstwa w określonych dziedzinach funkcjonowania państwa. Dodatkową konfezję w tej materii wprowadził Traktat lizboński, który zniósł pojęcie „polityk wspólnotowych” i włączył je do bardziej ogólnego pojęcia polityk unijnych. Stąd jednym z celów niniejszej publikacji jest wyjaśnienie najważniejszych pojęć związanych z koordynacją polityk wspólnotowych – od wejścia w życie Traktatu lizbońskiego unijnych – i odniesienie ich do sytuacji Polski jako państwa członkowskiego. Kolejnym celem książki jest przedstawienie mechanizmów koordynacji polityk unijnych w Polsce oraz ich znaczenia w świetle obowiązującego prawa i w kontekście specyficznych uwarunkowań koordynacji w Polsce – państwie członkowskim Unii Europejskiej w pełni koordynującym polityki wspólnotowe, a następnie unijne dopiero od nieznacznie ponad pięciu lat. Niewątpliwie wartością dodaną publikacji będzie pokazanie, jak mechanizmy te funkcjonują w praktyce i na ile są efektywne. w Warszawie, s. 7. 3 Na przykład V. Wright w niektórych swoich pracach niemalże utożsamia koordynację i harmonizację polityk wspólnotowych. 4 Np. Rafał Hykawy, por.: R. Hykawy, Koordynacja polityki europejskiej…, op. cit. 10 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia Ujęcia koordynacji W literaturze przedmiotu pojęcie koordynacji jest bardzo rzadko definiowane w sposób projektujący czy sprawozdawczy5, nieco częściej podawana jest jego definicja kontekstowa, najczęściej zaś wyjaśniane jest znaczenie tego słowa w związku wyrazowym „koordynacja polityki europejskiej”, „koordynacja polityk wspólnotowych” lub „koordynacja kwestii/spraw europejskich”. Koordynacja to słowo pochodzące z języka łacińskiego6, powszechnie używane w takim samym znaczeniu także w języku angielskim (ang. „co-ordination”), oznaczające „ustalanie, porządkowanie różnych elementów, czynności dla zapewnienia zgodnego ich współdziałania, wzajemnego dostosowania”7. Koordynacja, jak ją opisuje jeden z portali wiedzy na podstawie słownika języka polskiego, „jest niezbędna we wszelkim złożonym działaniu – warunkiem realizacji zasady oszczędności i uzyskiwania efektu synergetycznego. Jej funkcja wynika z konieczności podziału wartości na współdziałające ze sobą części. Ma ona zabezpieczyć całość przed realizowaniem przez jej części składowe takich celów cząstkowych, które nie byłyby korzystne dla całości”8. Koordynacja jest zatem, w ujęciu teleologicznym, czynnością, która ma na celu doprowadzenie do spójnego i skutecznego funkcjonowania całości dzięki odpowiedniemu działaniu poszczególnych części składowych tejże całości. W niniejszej publikacji pojęcie koordynacji dotyczy działań podmiotów politycznych systemu politycznego Polski jako kraju członkowskie5 Na temat definicji projektujących i sprawozdawczych zob.: K. Ajdukiewicz, Zarys Logiki, Warszawa 1960, s.34–40. 6 W języku łacińskim „ōrdināre” oznacza układać, aranżować. Por.: strona internetowa: WWW.answers.com, sprawdzane 12 maja 2008. 7 Opracowanie internetowego portalu WWW.onet.pl na podstawie Popularnego słownika języka polskiego, red. naukowy prof. dr hab. Bogusław Dunaj, Wydawnictwo Wilga, Warszawa 2000, por. także Słownik Wyrazów Obcych, PWN, Warszawa 1993. 8 Zob.: http://portalwiedzy.onet.pl/128015,,,,koordynacja_co_ordination,haslo. html; sprawdzane 13 grudnia 2006 r. 11 Wprowadzenie go oraz Unii Europejskiej jako specyficznej organizacji ponadnarodowej noszącej znamiona systemu politycznego sui generis9. Koordynacja w tym ujęciu jest realizowana przez podmioty polityczne za pomocą udostępnionych im przez prawo narzędzi i instrumentów10, a ma ona doprowadzić do osiągnięcia możliwie wysokiego poziomu efektywności realizacji określonych interesów tych podmiotów, przede wszystkim: politycznych, społecznych, ekonomicznych11. W większości literatury w jakikolwiek sposób dotykającej tematyki koordynacji działań podmiotów politycznych, koordynacja jest ujmowana jako proces uzgadniania określonych działań (mogą to być także cele pośrednie, zadania itp.), mających doprowadzić do osiągnięcia określonego celu politycznego12. Takie ujęcie koordynacji opiera się na kilku założeniach. Po pierwsze, koordynacja jest procesem, ale jest ona także wyodrębniona jako element pewnej struktury politycznej i zajmuje w tej strukturze określone miejsce (koordynacja jako uzgadnianie działań łączy 9 System polityczny występuje tu w jego „eastonowskiej”, czyli systemowej interpretacji, aczkolwiek w niektórych częściach pracy ujęcie to jest modyfikowane na potrzeby wyjaśniania pewnych elementów oraz procesów w ramach Unii Europejskiej jako systemie politycznym; por.: D. Easton, The Political Systems, New York 1964 oraz A. Antoszewski, Ustrój polityczny, w: A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Leksykon politologii, Warszawa 1999, s. 416, a także S. Hix, The Political System of the European Union, London 2005 i F. W. Scharpf, Regieren in Europa. Effektiv und Demokratisch?, Berlin 1999. 10 Między terminami „narzędzie” i „instrument” nie ma dużej różnicy semantycznej, to znaczy oba oznaczają przyrządy, dzięki którym jakaś czynność może być wykonywana, choć to drugie słowo jest częściej używane na określenie przyrządu do wykonywania czynności wymagających precyzji, skomplikowanych, por.: Internetowy Słownik Języka Polskiego na stronie: http://sjp.pwn.pl/; sprawdzane 26 sierpnia 2007 r. 11 Trzy wymienione tu przymiotniki: „polityczny”, „ekonomiczny” i „społeczny” stosowane są w ich możliwie najszerszym znaczeniu i zawierają w sobie wiele innych określeń dla interesów podmiotów politycznych, np. określenia „ekologiczny”, „psychospołeczny” itp. 12 Por. np.: R. Hykawy, Koordynacja polityki europejskiej..., op. cit, s. 121, także L., Metcalfe, International Policy Coordination and Public Management Reform, International Review of Administrative Sciences 60/1994, s.90–271. 12 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia zatem dwa spojrzenia na nią: jako na proces i jako na strukturę, przy czym żadne z tych podejść nie wyklucza drugiego i oba mieszczą się w klasycznej teorii polityki opierającej się na strukturach i ich wzajemnych powiązaniach)13. Koordynacja o charakterze procesualnym jest, na podstawie powyższego założenia, elementem struktury politycznej, umiejscowionym w przestrzeni wzajemnych powiązań instytucji i zmieniającym się w czasie, w zależności od różnych czynników, najczęściej o charakterze politycznym, ekonomicznym lub społecznym14. Dla przykładu uzgadnianie decyzji między dwiema lub kilkoma instytucjami politycznymi, określone prawem jako opcjonalne, ale wykonywane w praktyce jest koordynacją opartą na powiązaniach strukturalnych15. Po drugie, istnieje więcej niż jeden podmiot koordynacji, ponadto podmioty te wykazują pewien elementarny poziom woli osiągnięcia zgody, dysponując określonymi instrumentami koordynacji, aby było możliwe osiągnięcie celu pośredniego działań koordynacyjnych16. Założenie to opiera się na socjologicznych teoriach niemanipulatywnych procesów uczenia się oraz socjalizacji, a nawet internalizacji pewnych norm i zasad przez podmioty polityczne, dzięki którym mogą zostać osiągnięte polityczne cele17. Właśnie niemanipulatywne uczenie się, nie zakładające, 13 Klasycznymi przedstawicielami tej teorii są Max Weber, Woodrow Wilson, Robert Michels; por.: S. Hix, The Political System…, op. cit, s. 9–10; twierdzenie to można uznać za podzielające zdanie instytucjonalistów. 14 Por.: R. Mieńkowska-Norkiene, Metodologiczne aspekty badania koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Przegląd Europejski 2(19) 2009 s. 54–65. 15 Ciekawy teoretyczny kontekst dla twierdzenia o koordynacji jako procesie i elemencie struktury politycznej stanowią rozważania na temat rządzenia “governance” jako procesu i jako struktury, gdzie koordynacja jest jednym z elementów procesu rządzenia, autorstwa T. A. Boerzel, S. Guttenbrunner i S. Seper w przywoływanym już w tej pracy projekcie NEWGOV – New Modes of Governance w ramach Szóstego Programu Ramowego, Integrated Project, Priority 7 – Citizens and Governance In the Knowledge-based Society, Conceptualizing New Modes of Governance in EU Enlargement 12/D1, op. cit., s. 4–6. 16 Uzgadnianie jest właśnie dążeniem do osiągnięcia zgody. 17 Por.: J. Checkel, Why Comply? Social Learning and European Identity 13 Wprowadzenie że są możliwe jedynie określone preferencje, a znacznie bardziej elastycznie ujmujące kwestie środków do osiągnięcia określonych celów i nakierowane na współpracę związaną z socjalizacją, generuje wolę osiągnięcia zgody, opartą na przekonaniu, że może ona przynieść oczekiwane rezultaty. Koordynacja postrzegana jako uzgadnianie ma jeszcze tę ważną cechę, że opiera się na pełnym przekazie informacji między podmiotami koordynacji jako warunku koniecznym do osiągnięcia zgody. W przeciwnym razie, przy braku lub niepełnej informacji o przedmiocie koordynacji i wykorzystywanych instrumentach koordynacji, może dochodzić do sytuacji, w których podmioty te przestaną sobie wzajemnie ufać i koordynacja przestanie być możliwa18. Sposoby ujmowania koordynacji polityk wspólnotowych w politologii zależą w dużej mierze od metodologicznego podejścia do kwestii konstrukcji Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz ich funkcji, a także od sposobu ujmowania procesu europejskiej integracji. W niniejszej książce Unia Europejska jest ujmowana jako system polityczny sui generis składający się z wielu poziomów rządzenia, czyli tzw.: „multi-level governance”, przy czym poziomem wyjściowym dla analizy koordynacji polityk wspólnotowych jest poziom krajowy. Współczesne teorie koordynacji można podzielić na te stricte bazujące na podejściach reprezentowanych w dyskusjach i postanowieniach ciał i instytucji zajmujących się kwestiami koordynacji i dążącymi do uregulowania kwestii z nią związanych oraz na teorie wynikające z teorii integracji i ogólnych podejść teoretycznych do kwestii funkcjonowania Unii Europejskiej i jej przyszłości. Do tej pierwszej grupy należy teoria tzw.: „Open Change, International Organization 55 (3) 2001, s.553–588. 18 Do takiej sytuacji może dojść na przykład jeśli ministerstwa koordynujące (uzgadniające) przygotowanie określonego stanowiska kraju w Radzie, komunikują się w niewystarczającym stopniu, w wyniku czego tylko jedno z nich przygotowuje stanowisko, drugie zaś unika w przyszłości współpracy lub nawet ją utrudnia. 14 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia Method of Co-ordination” (z ang. otwarta metoda koordynacji), natomiast do tej drugiej należą: teoria międzyrządowa, także w jej wydaniu tzw. liberalnym Andrew Moravcsika19, teoria wspólnotowa, w szczególności w tym jej aspekcie, który określa federację jako docelowy ustrój Unii Europejskiej i neofunkcjonalizm. Teorii należących do obu powyższych kategorii jest tak wiele, że nie sposób zanalizować je tu wszystkie, nawet w ograniczonym zakresie. Z punktu widzenia istoty koordynacji i jej ujęć teoretycznych pomocnych dla dalszych części książki, najważniejsze teorie związane z koordynacją, które zostaną tu omówione to: teoria międzyrządowa, teoria „fuzji” Wesselsa, teoria wspólnotowa, neofunkcjonalizm, wreszcie otwarta metoda koordynacji. W każdej z powyższych teorii nacisk będzie kładziony przede wszystkim na przesłanki określonego kształtu koordynacji jako uzasadnionej w ramach konkretnej teorii, na jej mechanizmy, wreszcie na uwarunkowania jej skuteczności. Teoria międzyrządowa, z którą utożsamiany jest także realizm oraz jego bardziej współczesna wersja, czyli neorealizm20, określa integrację europejską w kategoriach międzynarodowych i określa ją jako współpracę, która w każdej chwili może zostać przerwana, w której najważniejsze motywy dotyczą bezpieczeństwa i pochodnych bezpieczeństwu interesów państw członkowskich, inne natomiast są drugorzędne21. Teoria międzyrządowa, zakładająca, że Unia Europejska jest, przede wszystkim, forum negocjacji państw członkowskich, w związku z czym to właśnie one są autorami europejskiego prawa i to one kształtują samą Unię, akcentuje znaczenie koordynacji jako procesu 19 Por.: A. Moravscik, Preferences and Power in the European Community: a Liberal Intergovernmentalist Approach, Journal of Common Market Studies, 31 1993, s.473–524. 20 Por.: C. Giering, Teorie integracji, w: W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice 2002, s.338–338. 21 Por.: B. Rosamond, Theories of European Integration, w: J. Gover, The European Union Handbook, s. 42. 15 Wprowadzenie przygotowawczego do negocjacji państw na forum Rady Europejskiej i Rady22, dotyczącego jedynie instytucji w takie negocjacje zaangażowanych, natomiast umniejsza jej rolę jako procesu uzgadniania sposobu uczestniczenia przedstawicieli instytucji krajowych w pracach niemiędzyrządowych instytucji europejskich oraz jako procesu współpracy instytucji krajowych w celu efektywnego uczestniczenia w politykach wspólnotowych. Koordynacja w świetle teorii międzyrządowej jest procesem jednokierunkowym, przebiegającym między instytucjami reprezentującymi interesy społeczeństwa (w szczególności instytucjami przedstawicielskimi), które określają interes kraju, a następnie stanowisko mające odzwierciedlać ten interes na forum Rady, a także Rady Unii Europejskiej. Kiedy państwa członkowskie w ramach Rady Europejskiej i Rady Ministrów określają kształt danej polityki i decyzje jej dotyczące są podjęte, koordynacja zasadniczo nie jest potrzebna, ponieważ procesy implementacyjne opierają się już na dotychczasowych instrumentach realizacji polityki krajowej. Główne mechanizmy koordynacji w ujęciu międzyrządowym to zatem mechanizmy zbliżone do typowych mechanizmów realizacji założeń polityki krajowej, czyli określanie jej priorytetów, a następnie przekładanie ich na konkretne propozycje (głównie w ramach współpracy na linii rząd – parlament) gdzie jedyną znaczącą różnicą w porównaniu do mechanizmów polityki krajowej jest udział stałego przedstawicielstwa kraju przy Wspólnotach w procesie koordynacji w charakterze instytucji „racjonalizującej” stanowisko krajowe, zbierającej informacje na temat stanowisk innych państw i negocjującej z przedstawicielami innych krajów określone rozwiązania, 22 Choć głównie mowa tu o Radzie Europejskiej oraz Radzie Unii Europejskiej jako instytucjach międzyrządowych (przy czym Rada Europejska nosi tu nazwę instytucji jedynie umownie, ponieważ oficjalnie nie należy do pięciu traktatowo określonych instytucji Wspólnot), do ciał międzyrządowych znaczących dla kształtu europejskiego prawa należą także konferencje międzyrządowe (z ang. IGC – Intergovernmental Conferences). 16 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia a następnie negocjacje w obronie danego stanowiska na forum Rady. Stałe przedstawicielstwo wpisuje się jednak w proces koordynacji jako jedna z instytucji przygotowujących negocjacje w Radzie Europejskiej, ale przede wszystkim w Radzie, realizując zasadniczy cel koordynacji w ujęciu międzyrządowym, czyli przyczyniając się do solidnego przygotowania się kraju do obrony swoich interesów w ramach tych międzyrządowych instytucji Wspólnot. Efektywność koordynacji w świetle teorii międzyrządowej jest dość łatwo określić na podstawie wyników negocjacji państwa w Radzie Europejskiej i Radzie Unii Europejskiej. Dobre przygotowanie do reprezentowania stanowiska kraju na forum międzyrządowych instytucji Wspólnot, a w rezultacie podjęte w ramach tych instytucji decyzje zgodne z narodowym interesem państwa wskazują na efektywność koordynacji w tym przypadku23. Wobec teorii międzyrządowej wielu badaczy tematu wysuwało liczne zarzuty. Te z nich, które dotyczą koordynacji i wydają się uzasadnione to, przede wszystkim, niewłaściwe spojrzenie na administrację państwową w państwach członkowskich jako bezkrytycznego i pozbawionego samodzielności działania wykonawcy decyzji instytucji krajowych bezpośrednio lub pośrednio wyposażonych w mandat społeczeństwa,24 to także ignorowanie znaczenia uwspólnotowionych instytucji Wspólnot, w szczególności Komisji Europejskiej i ciał doradczych, czyli Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów i możliwości wpływu na nie w procesie koordynacji, to wreszcie nieuwzględnianie roli koordynacji we wdrażaniu prawa europejskiego, czyli od momentu przyjęcia aktu prawnego przez europejską instytucję. Znacząca z punktu widzenia specyficznego podejścia do kwestii koordynacji jest teoria „fuzji” Wolfganga Wesselsa. Teoria ta 23 Por.: H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright, The National Co-ordination of EU Policy Volume 1..., op. cit., s. 4–5. 24 Por.: Tamże, s.5. 17 Wprowadzenie podziela krytykę wobec teorii międzyrządowej przede wszystkim w kwestii ujmowania przedstawicieli państwa członkowskiego w Radzie jako obrońców narodowego interesu, zupełnie zależnych od instytucji krajowych określających ten interes. Według Wesselsa, nie jest właściwe ujmowanie Rady jako ciała międzyrządowego, ponieważ przedstawiciele państw członkowskich w Radzie to urzędnicy, którzy nie postrzegają swojej roli w tej instytucji jako wyłącznie wysłanników swojego kraju, ale jako dobrze przygotowanych do tego merytorycznie i proceduralnie aktywnych uczestników dyskusji i negocjacji w Radzie, broniących stanowiska państwa w zakresie, w jakim uważają to za zasadne, a niejednokrotnie broniące wypracowywanego przez Radę podejścia do danej kwestii przed własnym rządem i parlamentem. Teoria Wesselsa zdaje się bazować na podejściu do urzędników administracji państwowych reprezentujących interesy krajowe w Radzie jako do biurokratów podlegających procesowi socjalizacji w ramach grupy podobnych urzędników reprezentujących różne kraje i zyskujących poczucie przynależności do tej grupy w znacznie większym stopniu niż do grupy wysłanników danego państwa i obrońców jego interesu. W ten sposób, z racji na intensywną współpracę urzędników służby publicznej z różnych państw członkowskich oraz ich poczucie bycia partnerami dla siebie nawzajem, dokonuje się swoista „fuzja” biurokracji z różnych krajów, prowadząca do sytuacji, w której urzędnicy przestają postrzegać procesy podejmowania decyzji na poziomie europejskim jako pole realizacji polityki zagranicznej państwa członkowskiego, a za swoje podstawowe zadanie zaczynają uznawać właściwe proceduralnie realizowanie założonych dla danego spotkania Rady celów i unikanie impasu w obradach25. W istocie międzyrządowość Rady jest jedynie pozorna, w związku z czym koordynacja nie może ograniczać się 25 Por.: W. Wessels, An Ever Closer Fusion? w: Journal of Common Market Studies 35 (2) 1997, s.267–299. 18 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia jedynie do przygotowania „instrukcji” przedstawicielom administracji krajowej w Radzie, a musi obejmować znacznie szerszy zakres działań i uczestniczyć w niej muszą wszystkie instytucje, których dotyczą polityki europejskie. To ujęcie koordynacji, w znacznie większym stopniu niż teoria międzyrządowa, kładzie nacisk na socjologiczne aspekty funkcjonowania instytucji krajowych i europejskich w kontekście integracji. Procesy socjalizacji są tu ważniejsze niż aspekty formalno-prawne, choć te ostatnie nie są, oczywiście, zupełnie ignorowane. Ponadto więcej uwagi niż w teorii międzyrządowej przywiązuje się w teorii „fuzji” do roli krajowej administracji i urzędników krajowej służby publicznej w polityce europejskiej, a polityka ta jest ujmowana zarówno z punktu widzenia jej tworzenia w ramach instytucji europejskich, jak i jej wdrażania już na poziomie krajowym. Takie podejście określa koordynację jako wiele powiązanych ze sobą procesów, zarówno „w górę”, czyli z poziomu administracji państwowej w kierunku instytucji europejskich i „w dół”, czyli z poziomu europejskiego do poziomu krajowego, w które zaangażowanych jest wiele instytucji z różnych obszarów polityk krajowych. Efektywność działania administracji jest tu dużo trudniej zmierzyć niż w przypadku teorii międzyrządowej, ponieważ składa się na nią wiele procesów, jest w nią zaangażowanych wiele instytucji i ich przedstawicieli, ponadto dużo bardziej niż w teorii międzyrządowej złożone są cele, do jakich koordynacja ma doprowadzić, trudniej także utożsamić je z konkretnymi interesami państwa członkowskiego. Ważną z punktu widzenia znaczenia koordynacji dla krajów członkowskich i samej Unii Europejskiej teorią integracji jest teoria wspólnotowa, zakładająca, że integracja polega na przenoszeniu przez państwa członkowskie coraz większych uprawnień na poziom instytucji wspólnotowych, ponieważ instytucje te dobrze zabezpieczają interesy obywateli państw członkowskich 19 Wprowadzenie Unii Europejskiej26. Niektórzy badacze teorii integracji europejskiej nie wymieniają tej teorii jako wspólnotowej, ale utożsamiają ją z federalizmem. W niniejszym ujęciu teoria ta będzie analizowana jako mająca w założeniu doprowadzić do powstania federalnego ustroju Unii Europejskiej. Różne są teoretyczne podstawy teorii wspólnotowej – jedni jej zwolennicy głęboko wierzą w zasadność powstania jednego federalnego systemu politycznego Unii Europejskiej, w którym instytucje Wspólnotowe będą stały na straży ochrony praw obywateli, będą określały kierunki polityki Unii, będą dbały o rozwój gospodarczy Unii, natomiast państwa członkowskie będą stopniowo przenosiły swoje uprawnienia na poziom europejski w stopniu nie podważającym zasady subsydiarności, czyli w stopniu najlepszym z punktu widzenia obywateli europejskich27. Inni zwolennicy uwspólnotowienia Unii opowiadają się za dążeniem do federacji, ponieważ nie widzą dla Unii w jej obecnym kształcie lepszej alternatywy28. Integracja, ich zdaniem, osiągnęła już i tak wysoki poziom i nie ma już możliwości powrotu do sytuacji, w której państwa zupełnie się usamodzielnią, a prawo europejskie obejmuje już na tyle dużo obszarów, że korzystniej ekonomicznie i społecznie jest pogłębiać integrację w sposób zamierzony i przemyślany, ponieważ większe są szanse na wpływanie na ten proces oraz na kontrolowanie jego pośrednich rezultatów, na przykład tego, by federacja oparta była na wartościach liberalnej demokracji. Może to na przykład dotyczyć wsparcia dla działań wspierających uwspólnotowianie kolejnych obszarów polityk dotychczas zarezerwowanych dla państw członkowskich (na przykład polityki społecznej), ale także może się przejawiać zaangażowaniem 26 W niektórych ujęciach teoria wspólnotowa mówi o obywatelstwie europejskim, a nie tylko obywatelstwie państw członkowskich Unii. 27 Zwolennikami tego rodzaju uwspólnotowienia byli np.: Jean Monet czy Altiero Spinelli. 28 Tego rodzaju pogląd wyraził np. Joshka Fischer w swym słynnym wystąpieniu na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie. 20 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia elit politycznych w propagowanie wartości europejskich, w informowanie społeczeństwa o dobrodziejstwach przynależności do Wspólnot, poparcia dla projektów dalszego pogłębiania integracji, na przykład projektu konstytucji europejskiej. Teoria wspólnotowa w niewielkim stopniu akcentuje konieczność obrony interesów krajowych za wszelką cenę, a raczej mówi o konieczności dobrego przygotowania kraju do osiągania kompromisów w ramach instytucji i procesów, w których wciąż państwa członkowskie mogą blokować niewygodne dla nich decyzje. Dla koordynacji oznacza to tyle, że powinna ona obejmować szeroki zakres kwestii poruszanych na forum europejskim, a podmioty koordynacji powinny bardzo dobrze znać preferencje innych państw członkowskich, orientować się w interesach podmiotów nienależących do aparatu państwowego w ramach kraju członkowskiego, powinni także brać odpowiedzialność za osiąganie kompromisów w ramach procesów decyzyjnych i za pogłębianie integracji. W świetle teorii wspólnotowej, koordynacja powinna być rozwinięta i sprawna szczególnie na poziomie europejskim, w mniejszym zaś stopniu na poziomie krajowym, większy też nacisk powinien być kładziony na koordynowanie jako wdrażanie polityk wspólnotowych niż na uzgadnianie stanowisk krajowych, choć ten ostatni aspekt nie powinien być, oczywiście, ignorowany. Neofunkcjonalizm jest dość złożoną teorią integracji, w nielicznych swych aspektach podobna do teorii wspólnotowej, choć nie idąca tak daleko w kwestii głębokości integracji oraz nie podkreślająca jej przemyślanego i zamierzonego charakteru, której klasyczna definicja, stworzona przez Michaela Hodgesa określa procesy integracyjne jako „tworzenie nowych systemów politycznych z dotychczas istniejących odrębnych systemów politycznych”29. Często cytowana neofunkcjonalistyczna defini29 Tłumaczenie własne autorki, zob.: B. Rosamond, Theories of Political Integration, w: J. Gover (red.), The European Union..., op. cit., s.37. 21 Wprowadzenie cja innego zwolennika tej teorii, Ernsta Haasa, ujmuje natomiast integrację jako „proces, w którym aktorzy polityczni w pewnych określonych układach narodowych są przekonywani do przesunięcia ich lojalności, oczekiwań i działań politycznych w kierunku nowego centrum, którego instytucje posiadają lub oczekują jurysdykcji wobec istniejących wcześniej państw narodowych. Rezultatem końcowym procesu integracji politycznej jest nowa wspólnota polityczna, nadrzędna wobec istniejących przed nią”30. Obie powyższe definicje podkreślają znaczenie formowania się nowego systemu politycznego wraz z nowym ośrodkiem władzy instytucjonalnej. Występuje tu, zatem, pewne podobieństwo do teorii wielopoziomowego systemu politycznego, aczkolwiek jedynie z punktu widzenia ujęcia rezultatu integracji, czyli nowych poziomów decyzyjnych poza poziomami w ramach systemu politycznego państwa członkowskiego. Neofunkcjonalizm opiera się na teoriach m.in. Deutscha i Mitrany`ego które składają się na koncepcję integracji stopniowej31. Koncepcja ta zakłada, że „świadomie rozpoczęta przez elitę polityczną współpraca w mało kontrowersyjnych dziedzinach polityki jest wskutek efektu spill-over rozszerzana na inne zakresy spraw i, tym samym, proces integracyjny ulega rozszerzeniu”32. Zasadniczym założeniem teorii neofukcjonalistycznej jest, w związku z tym, przekonanie, że udana współpraca w pewnych dziedzinach czyni państwa członkowskie coraz bardziej zależnymi od siebie nawzajem, nie odstraszając ich jednak od przekazywania na ponadnarodowy szczebel coraz większej ilości swoich kompetencji. Neofunkcjonalizm wyjaśnia w ten sposób proces pogłębiania się 30 Zob.: E. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950–1957, Stanford 1968, s. 16 za: B. Rosamond, Theories of Political Integration, London 2000, s. 12. 31 Por.: C. Giering, Teorie integracji w: W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z..., op. cit., s. 338–340. 32 Por.: Tamże, s. 340. 22 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia integracji33, w szczególności integracji ekonomicznej – od strefy wolnego handlu przez unię celną o wspólnego rynku wewnętrznego, a w końcu do unii gospodarczej i monetarnej – a także wspieranie tego procesu przez organy Wspólnot oraz instytucje na poziomie narodowym34. W ramach teorii neofunkcjonalistycznej, procesy prowadzące do pogłębiania integracji polegają na zmianach odpowiednich mechanizmów instytucjonalnych zabezpieczających interesy krajów członkowskich i instytucji wspólnotowych. Koordynacja w świetle teorii neofunkcjonalistycznej jest bardzo ważnym złożonym procesem, dotyczącym zarówno poziomu krajowego, jak i europejskiego, przebiegającego zarówno „w górę”, jak i „w dół”, w ramach którego przedstawiciele państw członkowskich muszą być bardzo dobrze zorientowani w kwestiach interesów pozostałych państw członkowskich, a także instytucji Wspólnot, muszą uzgadniać na możliwie szerokiej płaszczyźnie interesy, a na ich podstawie stanowiska, własnego państwa i znać doskonale mechanizmy ich efektywnego reprezentowania na forum wspólnotowym, muszą wreszcie wiedzieć, w jaki sposób implementować prawo europejskie, by było to jak najkorzystniejsze dla reprezentowanego kraju. Koordynacja w świetle neofunkcjonalizmu jest całym oddzielnym podsystemem w systemie politycznym Unii Europejskiej, na który z kolei składają się systemy koordynacji poszczególnych państw członkowskich. Koordynacja w tym ujęciu wynika ze złożoności i pewnej samoistności procesów integracyjnych i ma na celu ich „okiełznanie” w taki sposób, aby państwa członkowskie mogły za nimi nadążać i z nich korzystać. Niejednokrotnie wymaga to pewnych zmian na poziomie państwa członkowskiego, które też powinny być koordynowane. Koordynacja w tym ujęciu może 33 Por.: T. Risse, Neofunctionalism, European identity, and the puzzles of European integration, Journal of European Public Policy 12 (2) 2005, s. 291–309. 34 Por.: C. Giering, Teorie integracji w: W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z..., op. cit., s. 338–340. 23 Wprowadzenie być realizowana jedynie przez osoby i instytucje, które dobrze rozumieją przebieg i formalne aspekty integracji europejskiej, w związku z czym, system koordynacji polityk wspólnotowych jest w świetle neofunkcjonalizmu pewną odrębną całością, w ramach której prawo europejskie jest „tłumaczone” na język prawa krajowego oraz w ramach którego podejmowane są środki mające dostosować dotychczasowe krajowe rozwiązania instytucjonalno-funkcjonalne do wymogów prawa europejskiego. Neofunkcjonalizm w politologii można charakteryzować za pomocą terminologii zaczerpniętej z behawioryzmu w psychologii, głównie w kontekście ujmowania decyzji podejmowanych na poziomie europejskim jako bodźców (z ang. „stimula”), które wymagają reakcji (odpowiedzi) państwa członkowskiego na poziomie krajowym („odpowiedź” to z ang. „response”). Po pewnym czasie, w którym państwo członkowskie w odpowiedni sposób reaguje na bodźce z poziomu europejskiego, można już mówić o pewnej automatyczności reakcji i pewnej ich samoistności, a zatem osiągnięciu efektu „spili-over”, czyli zasadniczego założenia teorii neofunkcjonalistycznej35. Celem koordynacji w powyższym ujęciu jest zatem także wprowadzenie pewnej płynności w realizacji polityk europejskich przez państwa członkowskie oraz ograniczenie strachu instytucji realizujących polityki krajowe przed przenoszeniem coraz większej ilości swoich kompetencji na poziom europejski na skutek dostosowywania się do postanowień instytucji europejskich. Jedną z bardzo często analizowanych w literaturze przedmiotu teorii koordynacji jest tzw. „otwarta metoda koordynacji”, której skrót w anglojęzycznych pracach to OMC (z ang. Open Method of Co-ordination)36. Otwarta metoda koordynacji to stosunkowo 35 Por.: B. Rosamond, Theories of Political Integration, w: J. Gover (red.), The European Union..., op. cit., s. 38. 36 Por.: S. Borras, K. Jacobsson, The open method of co-ordination and new governance..., op. cit., s. 185–208. 24 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia nowy twór teoretyczny37, dotyczący sfery koordynacji polityk wspólnotowych w skali makro, czyli na poziomie europejskim, jednak, ponieważ obejmuje on co najmniej kilka poziomów wielopoziomowego systemu politycznego Unii Europejskiej, w sposób nieunikniony dotyczy on także koordynacji na poziomie krajowym w poszczególnych państwach członkowskich Wspólnot. Otwarta metoda koordynacji jest w pewnym sensie podobna do dwóch przedstawionych tu już teorii integracji, mianowicie do teorii wspólnotowej38 oraz do neofunkcjonalizmu, choć w nielicznych tylko aspektach. O otwartej metodzie koordynacji mówi się czasami jako o metodzie wykraczającej poza metodę wspólnotową, podobnej do niej w sensie podstawowych założeń, jednak bardziej międzyrządową oraz w większym stopniu opierającej się na woli państw członkowskich uczestniczenia w procesach koordynacji39. Neofunkcjonalizm metodę tę przypomina jedynie z racji na fakt, iż akcentuje ona znaczenie integracji ekonomicznej jako wyjściowej dla dalszej integracji europejskiej w innych sferach, co więcej, sama jest odpowiedzią właśnie na pewne problemy powstałe w ramach zwłaszcza pierwszego filaru Unii Europejskiej w kontekście funkcjonowania wspólnego rynku oraz integracji ekonomicznej40. Otwarta metoda koordynacji wskazuje na 37 Teoria ta wykształciła się w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, a zyskała na znaczeniu w świetle Strategii Lizbońskiej, zakładającej, że Europa dąży do bycia najbardziej konkurencyjną i szybko rozwijającą się światową gospodarką, opartą na trwałym rozwoju gospodarczym, wysokim zatrudnieniu oraz spójności ekonomiczno-społecznej; por.: http://ue.eu.int/Newsroom/LoadDoc.as p?BID=76&DID=60940&from=&LANG=1, por. także: M. Mazińska, Polityka edukacyjna Unii Europejskiej – od Traktatu z Maastricht do Strategii Lizbońskiej, Przegląd Europejski 2(9)2004, s. 53. 38 Zwanej też w literaturze metodą wspólnotową. 39 Por. np.: A. Schaefer, Beyond the Community Method: Why the Open Method of Coordination Was Introduced to EU Policy-making, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 8 (2004) Nr 13, dostępne także na stronie: http://eiop. or.at/eiop/texte/2004-013a.htm, sprawdzane 14 lipca 2007. 40 Por.: S. Borras, K. Jacobsson, The open method of co-ordination and new governance..., op. cit., s. 186. 25 Wprowadzenie konieczność podjęcia przez państwa członkowskie aktywności na rzecz skierowania koordynacji na poziomie krajowym na tory wzmacniania tych polityk wspólnotowych, które w większym stopniu niż inne przyczyniają się do zwiększenia konkurencyjności Unii Europejskiej wobec innych światowych gospodarek, koncentruje się ona zatem na kwestiach z pierwszego filaru Unii Europejskiej. Ponadto, teoria ta stara się nie tylko wytłumaczyć, ale także znaleźć sposób na ograniczenie tzw. deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, czyli doprowadzić do zwiększenia jej legitymizacji oraz stosowania w większym stopniu zasady subsydiarności41. Ma to polegać głównie na włączeniu w większym stopniu administracji państw członkowskich do procesu koordynowania polityk wspólnotowych, w szczególności ich aspektów ekonomicznych, na poziomie europejskim oraz rozszerzenie płaszczyzny społecznych konsultacji dotyczących wdrażania konkretnych rozwiązań w ramach danej polityki. Główne procedury w ramach otwartej metody koordynacji to: wspólne wytyczne do realizacji w ramach polityk krajowych, połączone z monitorowaniem i ewaluacją postępów tej realizacji, a także procesy wzajemnego uczenia się na podstawie doświadczeń różnych państw, wyłaniające i wdrażające najlepsze praktyki w danych kwestiach42. Otwarta metoda koordynacji jest porównywana z tzw. „miękkim” prawem Unii Europejskiej („z ang. „soft law”), ponieważ, z jednej strony, określa pewne ramy prawne dla procesów wdrażania polityk wspólnotowych w państwach członkowskich przy ich współpracy i w oparciu o szeroką płaszczyznę konsultacji międzyresortowych, społecznych, oraz konsultacji między poziomem europejskim i krajowym itd., z drugiej strony jednak nie dotyczy ona konkretnych 41 Por.: P. Syrpis, Legitimizing European Governance: Taking Subsidiarity Seriously within the Open Method of Coordination, EUI Working Paper LAW No. 2002/10. 42 Por.: S. Borras, K. Jacobsson, The open method of co-ordination and new governance..., op. cit., s. 188. 26 Koordynacja polityk unijnych – konceptualizacja pojęć i znaczenie zagadnienia i wiążących regulacji prawnych, a jedynie prawa o charakterze wytycznych i ogólnych ram działania, gdzie Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie ma możliwości stosowania sankcji wobec przypadków niestosowania lub naruszania tej metody43. Teoria koordynacji w ujęciu otwartej metody koordynacji zakłada monitorowanie przebiegu procesów koordynacji przez krajowe podmioty polityczne i to możliwie najwyższych szczebli, zakłada ona także współpracę podmiotów koordynacji szczebla krajowego z podmiotami szczebla europejskiego, w szczególności przedstawicielami europejskich instytucji – głównie Rady i Komisji Europejskiej. Czyni to koordynację w tym ujęciu procesem opartym na wzajemności zarówno w kwestii inicjatyw koordynacyjnych, jak i oceny dotychczasowych postępów w koordynowaniu określonych polityk. Otwarta metoda koordynacji funkcjonuje na kilku poziomach wielopoziomowego systemu politycznego Unii Europejskiej i, choć dwa najważniejsze z nich to poziom instytucji centralnych państwa narodowego oraz poziom europejskich instytucji, w szczególności tych o charakterze prawotwórczym, jednak metoda ta zakłada także szeroką płaszczyznę współpracy w swoich ramach także z instytucjami szczebli regionalnych i lokalnych44. W niniejszej publikacji zostaną zastosowane różne ujęcia koordynacji, ponieważ dzięki temu uzyskany zostanie pełen obraz uwarunkowań i mechanizmów koordynacji w polskim systemie politycznym.Perspektywa przyjęta dla analiz będzie jednak perspektywą krajową. 43 44 Por.: Tamże, s. 188–189. Por.: Tamże, s. 189. 27 ROZDZIAŁ I UWARUNKOWANIA KOORDYNACJI W POLSCE Justyna Miecznikowska 1. Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych – europeizacja administracji publicznej państw członkowskich Problemy definicyjne Termin „europeizacja” jest w naukach o teoriach integracji europejskiej wieloznacznie definiowany.1 Zdaniem Stanisława Sulowskiego brak jednej precyzyjnej definicji sprawia, że łatwiej można określić, czym nie jest europeizacja, niż czym jest w ujęciu politologicznym2. Zdecydowana większość konceptualizacji 1 Termin europeizacja stosowany jest w naukach społecznych na określenie 1) zmian granic terytorialnych zjednoczonej Europy 2) procesu instytucjonalizacji na szczeblu europejskim 3) rozprzestrzeniania się instytucji europejskich i systemu rządów poza Europą 4) projektu politycznego zmierzającego do stworzenia silnej, zintegrowanej Europy 5) zmian zachodzących w krajowych i regionalnych systemach zarządzania zob. za. J. Olsen, Europeizacja, w: Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, Warszawa 2007, s. 463–483. Przeglądu definicji dokonuje m.in C.M. Radaelli, Whither Europeanization? Concept Stretching and Substabtive Change w: European Integration online Papers 2000, vol. 4, nr 8. Zdaniem niektórych politologów mnogość definicji pojęcia „europeizacja” podważa użyteczność stosowania tego konceptu w wyjaśnianiu zachodzących zjawisk – zob. H. Kassim, Conclusion w: H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright (eds.), The National Coordination…, op. cit., s. 238. 2 S. Sulowski, Państwo narodowe w procesie integracji europejskiej, w: 29 Uwarunkowania koordynacji w Polsce pojęcia „europeizacji”– zamiennie stosowanego z „wpływem Europy” czy też „wpływem procesu integracji europejskiej” jest próbą wyjaśnienia oddziaływania Unii Europejskiej na państwa członkowskie i ich polityki wraz z opisem mechanizmu zmian, jakie się w nich dokonują. Zachodząca interakcja między UE a jej członkami ma charakter skomplikowany i nie oznacza prostej harmonizacji i konwergencji. W wyniku europeizacji dochodzi bowiem do wzajemnej adaptacji między współewoluującymi europejskimi, narodowymi i regionalnymi podmiotami oraz instytucjami, które zmieniając się, we wzajemnej relacji kreują swoje środowisko, jakim jest złożony, wielowarstwowy i policentrystyczny system – Unia Europejska3. Politolodzy Dirk Lehmkuhl i Christoph Knill zdefiniowali europeizację jako obustronne oddziaływanie, systematyczny proces złożony z recepcji i projekcji, który opiera się na ścisłych interakcjach UE i państw członkowskich4. Dwuwymiarowość zachodzących przemian oznacza zachodzącą równocześnie pod wpływem UE adaptację narodowych struktur zarządzania państwem do poziomu europejskiego (downloading) oraz projekcję narodowych preferencji w UE wynikającą z oddziaływania instytucji państwa narodowego na instytucje i mechanizmy unijne (uploading). S. Sulowski europeizacją nazywa systematyczny proces adaptacji starych oraz powstawania (często na wzór unijny) nowych zadań, norm, struktur państw narodowych pod wpływem inte- K.A. Wojtaszczyk (red.), Wstęp, Integracja europejska, Warszawa 2006, s. 74. 3 J.Olsen, Europeizacja, w: Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, Warszawa 2007, s. 476. 4 Zob. Ch. Knill, D. Lemkull, How Europe matters. Different mechanisms of Europeanization, Europeanization Online Papers vol. 3/ 1999 oraz Ch.Knill, D. Lemkull, Die Europäisierung nationaler Staatstätigkeit: Erkenntnisse aus der vergleichenden Policy-Forschung, w: E. Holtmann (Hrsg.), Staatsentwicklung und Policyforschung, Politikwissenschaftliche Analysen der Staaatsfähigkeit, Wiesbaden 2004 30 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... gracji europejskiej5. Im większa jest niezgodność między normami i zasadami europejskimi a tymi, które obowiązują w danym państwie tym większy nacisk na dokonanie zmian. Konsekwencje europeizacji Johan P. Olsen zwraca uwagę, że w Unii Europejskiej mamy zróżnicowane reakcje i wzorce adaptacyjne oraz różny poziom odporności instytucjonalnej na impulsy europejskie, co świadczy o dużej swobodzie podmiotów krajowych6. Choć wpływ Unii jest znaczny to jednak zdolność szczebla europejskiego do penetrowania instytucji krajowych nie jest pełna, uniwersalna ani stała (...). Sygnały płynące z UE są interpretowane i modyfikowane przez krajowe tradycje, instytucje, tożsamość i zasoby, wskutek czego poziom zbieżności i ujednolicenia jest ograniczony7. Konsekwencją zachodzącego procesu europeizacji jest włączenie państwa narodowego w wielopoziomowy system instytucji unijnych, w którym stosunki polityczne realizowane poprzez uzgodnienia zawierane między instytucjami państwa członkowskiego, instytucjami Unii Europejskiej i podmiotami społecznymi8. Państwo narodowe zyskuje nowy obszar politycznego działania – płaszczyznę europejską9. Europeizacji podlega wiele dziedzin państwa narodowego m.in. system rządowy oraz administracyjny. Politolodzy dostrzegają wiele konsekwencji europeizacji systemów rządowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej takich jak: 5 S. Sulowski, Państwo narodowe w procesie integracji europejskiej, w: K.A. Wojtaszczyk (red.), Wstęp, Integracja europejska, Warszawa 2006, s. 72 6 J. Olsen, Europeizacja, w: red. M. Cini, Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007, s. 478. 7 Ibidem, s. 481 8 S. Sulowski, Państwo narodowe w procesie integracji europejskiej, w: K.A. Wojtaszczyk (red.), Wstęp, Integracja europejska, Warszawa 2006, s. 80. 9 R. Sturm, Was ist Europäisierung? Zur Entgrenzung und Einbindung des Nationalstaats im Prozess der europäischen Integration, w: G.F. Schuppert/I. Pernice/U. Haltern (Hrsg.), Europawissenschaft, Baden Baden 2005, s. 103 . 31 Uwarunkowania koordynacji w Polsce 1) wzmocnienie egzekutywy kosztem osłabienia kompetencyjnego legislatywy narodowej (mimo podejmowanych prób włączenia parlamentów w proces podejmowania decyzji w sprawach europejskich), 2) centralizację polityki europejskiej w ramach systemów rządowych – wzrost znaczenia szefa rządu i struktur związanych z jego urzędem, 3) regionalizację państwa narodowego oraz 4) wzmocnienie pozycji urzędników zawodowych w strukturach rządowych poprzez ukształtowanie nowej relacji z politykami10. Europeizacja administracji publicznej Tomasz Grzegorz Grosse definiuje europeizację administracji narodowych jako wpływ prawa i polityk unijnych na sposób działania oraz na struktury organizacyjne administracji państw członkowskich11. Równie istotny drugi wymiar europeizacji to oddziaływanie administracji publicznej państw członkowskich na funkcjonowanie UE za sprawą ich aktywnego uczestnictwa w procesach tworzenia polityk oraz prawa wspólnotowego (m.in. udział w pracach Rady UE, COREPER I i COREPER II). Jacek Czaputowicz europeizację administracji publicznej widzi w rozszerzaniu tematycznym związków między administracjami publicznymi państw członkowskich oraz między państwami a instytucjami unijnym12. Można dostrzec różne źródła europeizacji – poprzez działalność legislacyjną na szczeblu unijnym dokonuje się europeizacja administracji publicznej w państwach człon10 G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 68–69, S. Sulowski, Państwo narodowe w procesie integracji europejskiej [w:] Integracja europejska. Wstęp, K.A. Wojtaszczyk (red.), Warszawa 2006, s. 76–77. 11 T.G. Grosse, Nowe metody zarządzania publicznego w Unii Europejskiej, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 91– 92. 12 J. Czaputowicz, Służba cywilna w procesie integracji europejskiej, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 260. 32 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... kowskich. Europeizacja kadr urzędniczych następuje poprzez udział w procesie decyzyjnym UE, służba cywilna i administracja krajowa podlegają europeizacji zarówno za sprawą współpracy administracyjnej państw członkowskich jak i swobodnego przepływu pracowników, natomiast europeizacja służby cywilnej następuje w wyniku orzecznictwa Sądu do spraw Służby Publicznej i istnienia sieci współpracy administracji krajowych. T.G. Grosse zwraca uwagę na zróżnicowany sposób i zakres europeizacji administracji narodowych13. Inercja oznacza niewielki wpływ, jej przeciwieństwem jest absorpcja polegająca na przejęciu w niezmienionym kształcie norm prawnych i polityk wspólnotowych (moment akcesji państwa do struktur unijnych). Transformacja to najczęściej zachodzący proces, który jest interpretowany jako przyjęcie określonych polityk lub zaleceń formalnoprawnych w sposób uwzględniający narodowe uwarunkowania administracyjne, gospodarczo-społeczne lub polityczne. Transformacja opiera się na dwutorowości oddziaływań na linii UE – państwa członkowskie. Opis zmian w tym wypadku nie ogranicza się do wdrożenia prawa wspólnotowego w danym państwie członkowskim ale uwzględnia także aktywny udział administracji narodowych w ostatecznym formułowaniu i stanowieniu norm prawnych lub rewizji danej polityki unijnej. Siła presji wywieranej przez Unię zależy zarówno od tego czy prawo wspólnotowe ma być w całości włączone do krajowego systemu normatywnego czy też dopuszczona jest przy implementacji swoboda interpretacyjna jak i od samego państwa (potencjał administracyjny i polityczny, a także stan gospodarki)14. Celem zachodzącej europeizacji administracji publicznej nie jest unifikacja zmierzająca do stworzenia jednego wzorcowego modelu instytucjonalno-proceduralno-kadrowego, który obowiązywałby w każdym państwie należącym do Unii. Grzegorz 13 14 Ibidem, s. 93–94. Ibidem, s. 97. 33 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Rydlewski zdecydowanie polemizuje z takim sposobem myślenia, wskazując, że skoro siła uwarunkowań narodowych jest bardzo duża, to zdecydowanie bardziej racjonalne jest założenie, że europeizacja prowadzi poprzez rozwijanie wspólnoty wartości uznawanych za fundamentalne, zadań i standardów do wzmacniania gwarancji wykonywania przez administracje narodowe na podobnym poziomie tych samych zadań15. Płaszczyzny europeizacji administracji publicznej Zdaniem G. Rydlewskiego występują trzy odrębne, choć wzajemnie ze sobą powiązane płaszczyzny europeizacji administracji publicznej w państwie członkowskim: europeizacja standardów, europeizacja zadań, europeizacja rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych prowadząca do ich unifikacji. Jednocześnie stopniowe upodabnianie się administracji publicznej państw członkowskich postrzegać należy jako konsekwencję nie tylko integracji europejskiej ale w dużej mierze efekt akceptacji wspólnych standardów w dziedzinie publicznej (takich jak: zasady demokratycznego państwa prawa oraz podziału władz), a także postępu globalizacji, modernizacji, rewolucji informatycznej oraz w wyniku świadomości wspólnych zagrożeń takich jak: terroryzm polityczny, zorganizowana przestępczość czy nielegalna imigracja16. Europeizacja standardów to proces prowadzący do wykształcenia/akceptacji wspólnych standardów jakościowych – uznawanych za fundamentalne w poszczególnych sferach działalności administracyjnej17. Stanowią one współczesny kanon w państwie 15 G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 72. 16 G. Rydlewski, Problemy europeizacji administracji publicznej, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 108. 17 Konsekwencją europeizacji administracji publicznej są m.in. zmiany w relacjach między polityką i administracją, wzmocnienie znaczenia zasady sub- 34 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... demokratycznym, stąd też ich wdrożenie w państwach członkowskich jest niezależne od starań akcesyjnych danego kraju do UE a raczej jest konsekwencją procesu demokratyzacji życia publicznego. O znaczeniu, jakie Unia przywiązuje do jakościowych standardów dobrej administracji świadczy umieszczenie ich w systemie normatywnym UE poprzez artykuł 41 Karty Praw Podstawowych (prawo do dobrej administracji18), która została ratyfikowana wraz z Traktatem lizbońskim, Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (27 artykułów dot. Zasad postępowania administracji)19 oraz Komunikat Komisji WE w sprawie oceny skutków realizacji z dnia 5 czerwca 2002 r.20 Członkostwo państwa w strukturach unijnych stawia przed wszystkimi uczestnikami życia publicznego wiele wyzwań, ale to od jakości funkcjonowania administracji publicznej w sposób szczególny zależy efektywność uczestnictwa państwa w mechanizmach UE. Obowiązkiem administracji jest przede wszystkim sydiarności, decentralizacja zadań i środków, zmniejszenie pola uznaniowości w decyzjach, zwiększenie przejrzystości działań i dostępu do informacji publicznej. zastępowanie więzów hierarchicznych przez powiązania sieciowe, wykorzystanie możliwości i unikanie niebezpieczeństw związanych z rewolucją informatyczną, włączenie w proces podejmowania decyzji mechanizmów z obszaru dialogu społecznego, tworzenie gwarancji zachowania niezbędnego poziomu etycznego kadr administracji za: G.Rydlewski, Systemy administracji w państwach członkowskich , Warszawa 2007, s. 73. 18 Zob załącznik nr 1. 19 Zob. załącznik nr 2 Europejski Kodeks Dobrej Administracji został opracowany w 1998r. przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Jacoba Sodermana, i uchwalony we wrześniu 2001 roku przez Parlament Europejski, z zaleceniem stosowania w organach i instytucjach Unii. Kodeks zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej, znajdujące zastosowanie w kontaktach instytucji i administracji z obywatelem, jest zbiorem standardów przydatnych do oceny funkcjonowania administracji. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, Publikacja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, Luksemburg 2005, s. 7 za:. www.ombudsman.europa.eu/code/pdf/pl/code2006_pl.pdf (wrzesień 2009). 20 Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, pod red. Z. Brodeckiego, Warszawa 2006, s. 155–156. 35 Uwarunkowania koordynacji w Polsce szybkie i skuteczne przygotowanie się do wypełnienia zadań związanych z członkostwem we Wspólnocie (europeizacja zadań). Konieczność przyjęcia przez państwo acquis communautaire oraz realizacji polityk wspólnotowych zmusza do podjęcia wielu działań reformująco-modernizacyjnych w administracji (europeizacja rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych). Celem zmian jest osiągnięcie kompatybilności organów krajowych z instytucjami unijnymi. Europeizacja zadań/obowiązków administracji narodowych Wyrażona w art. 5 ust 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE – wersja skonsolidowana) (dawniej 5 art TWE) zasada proporcjonalności, pomocniczości oraz równowagi kompetencyjnej, gwarantuje, że w dziedzinach, które nie należą do kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie21. Art. 5 TFUE niesie ze sobą także zobowiązanie, iż żadne działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych. Organizacja krajowego systemu zarządzania sprawami unijnymi związana jest ściśle z realizacją zasady subsydiarności. Członkostwo państwa w Unii Europejskiej wpływa m.in. na pozycję regionów i samorządu terytorialnego. Podstawę prawną zobowiązań administracji względem UE określa zawarta w art. 4 ust. 3 i 4 TUE (dawniej art. 10 TWE) zasada współpracy i lojalności oraz zasada solidarności w stosunkach między państwami członkowskimi a Unią. Obliguje ona państwa członkowskie zarówno do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia realizacji zobowiązań 21 Więcej na temat zasady proporcjonalności zob. J. Maliszewska-Nienartowicz, Rozwój zasady proporcjonalności w europejskim prawie wspólnotowym, „Studia Europejskie” 1/2006, s. 63–82. 36 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... wynikających z traktatu lub z działań podjętych przez instytucje WE jak i niezakłócania systemu instytucjonalnego UE oraz równowagi finansowej, a także powstrzymania się od jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów TWE. W świetle artykułu 4 TFUE obowiązkiem państwa jest przyjęcie koniecznych środków legislacyjnych i wykonawczych oraz ich realizacji, nadzorowania i zobligowania do stosowania przez wszystkie podmioty na jego terenie22. Zaniechanie lub opóźnienie implementacji prawa wspólnotowego może być podstawą do postawienia danego państwa członkowskiego przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości Głównym zobowiązaniem administracji rządowej każdego państwa członkowskiego w Unii Europejskiej wynikającym z acquis communautaire jest zagwarantowanie udziału w unijnym procesie decyzyjnym. Wyzwaniem jest terminowe (zgodnie z kalendarzem politycznym Unii) wypracowanie przez administrację uzgodnionego wcześniej na szczeblu krajowym stanowiska, które odzwierciedla interesy danego państwa oraz opracowanie strategii negocjacyjnej wobec wniosków legislacyjnych Komisji Europejskiej. A. Nowak-Far proaktywnością strategiczną nazywa umiejętne współkształtowanie rozwiązań przyjmowanych przez właściwe organy UE, tak aby uzyskać realny wpływ na wspólnotowe normy prawne oraz szybko dostosować swoje struktury do zmian23. Osiągnięcie tego celu zależy w dużej mierze od dobrej koordynacji działań, profesjonalizmu administracji, współpracy ze środowiskami akademickoeksperckimi, a przede wszystkim od umiejętności programowania planowania strategicznego i identyfikacji interesów narodowych24. 22 A. Nowak-Far, A. Michoński, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s. 20. 23 A. Nowak-Far, Stosowanie acquis de l’Union przez administrację publiczna państw członkowskich, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 119. 24 T.G. Grosse, Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji, Analizy i Opinie nr 14, 2003 Instytut Spraw Publicznych za: http://www. 37 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Administracje narodowe muszą być przygotowane na wyzwanie, jakie stanowi członkostwo w UE oznaczające „niekończący się maraton negocjacyjny”25 Polityka kadrowa stanowi duże wyzwanie wynikające z członkostwa państwa w Unii. Promocja interesów krajowych oraz ocena możliwości ich realizacji na szczeblu unijnym to ważne zadanie administracji publicznej każdego państwa członkowskiego. Niezmiernie istotna jest funkcja implementacji prawa wspólnotowego – art. 288 TFUE (dawniej art. 249 TWE) i art. 132 TFUE (dawniej 110 TWE) oraz realizacja polityk unijnych26. Od prawidłowej realizacji przez państwo członkowskie funkcji implementacyjnej zależy przede wszystkim ocena wydana przez KE wypełniania zobowiązań względem UE. Również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości podkreśla znaczenie administracji narodowych dla prawidłowego i jednolitego stosowania prawa unijnego na poziomie krajowym27. Implementacja odnosi się do przepisów zawartych w traktatach, a także do aktów prawnych wydawanych przez instytucje unijne w ramach stosowania traktatów założycielskich – rozporządzeń, dyrektyw oraz decyzji skierowanych do państwa. To głównie administracja a nie krajowe organy ustawodawcze przygotowuje projekty aktów legislacyjnych oraz wydaje akty konieczne do prawidłowego wdrożenia dyrektyw wspólnotowych28. Stąd ogromne znaisp.org.pl/?v=analyses&b=5&a=17 (kwiecień 2009), zob. też A. Harasimowicz, O potrzebie współpracy administracji i środowisk akademicko-eksperckich w definiowaniu celów długofalowych członkostwa Polski w UE (artykuł do dyskusji), Studia Europejskie 2/2003. s. 86–89. 25 Ibidem, s. 83. 26 Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, pod red. Z. Brodeckiego, Warszawa 2006, s. 427–428 i s. 735–744. 27 Zob. Sprawa 106/77 Administrazione delle Finanze dello Stato przeciwko Simenthal SpA. Zb. Orz. 1978, s. 629, por. W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, Warszawa 2001. 28 A. Nowak-Far, A.Michoński, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych Warszawa 2004, s. 20. 38 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... czenie ma wypracowanie w państwie członkowskim efektywnego systemu transpozycji norm prawa wspólnotowego w krajowy porządek prawny W Traktacie lizbońskim znajduje się nowy Tytuł XXIV (art. 197), który dotyczy współpracy administracji w zakresie implementacji prawa wspólnotowego, wspierania prac państw w działaniach zmierzających do poprawy zdolności administracyjnych. Jakość i efektywność działania administracji publicznej można mierzyć ponadto poprzez realizację tzw. funkcji komplementarnej oznaczającej podejmowanie przez administrację zadań, określonych przez prawo UE jako potencjalne obowiązki lub uprawnieniami (np. aktywność w pozyskiwaniu unijnych funduszy). Realizacja tych zadań wynika z art. 288 TFUE, który nakłada na administracje narodowe państw członkowskich zobowiązanie podjęcia działań umożliwiających osiągnięcie celu zapisanego w dyrektywie. Artur Nowak-Far podkreśla, iż komplementarna funkcja administracji publicznej jest obszarem, w którym najpełniej objawia się europeizacja jej obowiązków. Wypełnienie tej roli jest najlepszym sprawdzianem takich umiejętności jak sprawność wewnątrzorganizacyjna oraz efektywność działania, dzięki którym następuje prawidłowa identyfikacja kluczowych dla danego państwa obszarów, możliwe jest efektywne i adekwatne reagowanie na impulsy od instytucji unijnych oraz przekonywanie i pozyskiwanie sojuszników do rozwiązań przyjmowanych na szczeblu unijnym, które są zgodne z interesem krajowym)29. Z punktu widzenia nowego państwa członkowskiego w UE sprawność działania administracji publicznej na tym polu oznacza m.in. zdolność do zagospoda29 Zob. A. Nowak-Far, A. Michoński, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych Warszawa 2004, s. 27–31 zob. też A. Nowak-Far, Stosowanie acquis de l’Union przez administrację publiczna państw członkowskich, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 126–128. 39 Uwarunkowania koordynacji w Polsce rowania funduszy oraz stymulację aktywności obywateli w tej dziedzinie30. Do zadań administracji publicznej należy ponadto reprezentowanie państwa przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości oraz Sądem I Instancji, a więc obrona interesów krajowych jak i prawidłowe wykonanie wyroków tych organów. Krajowa koordynacja spraw europejskich Obowiązująca w UE autonomia proceduralna (instytucjonalna31) umożliwia na tyle swobodne kształtowanie krajowych struktur instytucjonalnych, by wykonanie prawa Unii Europejskiej na płaszczyźnie krajowej zostało zapewnione. Prawo wspólnotowe szczegółowo nie określa krajowego rozdziału kompetencji ani nie narzuca sposobu działań poszczególnych szczebli administracji (centralnej, terenowej, samorządowej)32. Mimo iż Unia w te kwestie w niewielkim stopniu ingeruje, to w zamian oczekuje, iż administracja publiczna zapewni prawidłowe wywiązanie się państwa członkowskiego z zobowiązań traktowych. Dokonując interpretacji prawa wspólnotowego oraz bogatego orzecznictwa 30 J. Sawicki, Nowe wyzwania jako stymulator przemian polskiej administracji publicznej, w: T. Mołdawa (red.), K.A. Wojtaszczyk, M. Małecki, Administracja publiczna w procesie dostosowywania państwa do Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 50. 31 Orzecznictwo ETS: sprawa 51–54/71 Intrernational Fruit Co, et al. przeciwko Produktschaft voor Groeten en Fruit, zb. Orz. 1971, s. 1108 por. W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, Warszawa 2001. 32 Wyjątkiem są tutaj narzucone rozwiązania proceduralno-organizacyjne w dziedzinach ochrony interesów finansowych UE (system audytu w urzędach administracyjnych, procedury aplikacyjne, decyzyjne i kontrolne) oraz obsługi zadań wykonywanych w imieniu całej wspólnoty (jak np. ochrona granic zewnętrznych UE, walka z terroryzmem czy zorganizowaną przestępczością, napływem narkotyków) za: G. Rydlewski, Europeizacja administracji publicznej w Polsce, w: T. Mołdawa (red.), K.A. Wojtaszczyk, M. Małecki, Administracja publiczna w procesie dostosowywania państwa do Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 46. 40 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości33 A. Nowak-Far podkreśla, iż w UE ocenie podlegają nie kwestie techniczne (sposób organizacji aparatu państwowego) ale sprawność operacyjna administracji narodowej i realizacja przez nią obowiązków wynikających z członkostwa w strukturach unijnych34. Jan Borkowski definiuje koordynację jako proces sformalizowany i uregulowany konstytucyjnymi normami prawnymi, ustawami bądź aktami niższego rzędu, obowiązujący wszystkie strony uczestniczące w kształtowaniu polityki w danej dziedzinie (...) obejmujący wszystkie fazy takiej polityki, a więc programowane, proces decyzyjny, realizację i jej kontrolę35. A. Nowak-Far pojęcie koordynacji krajowej polityki europejskiej odnosi do działań, których uczestnikami są poszczególne instytucje, agencje oraz politycy uczestniczący w jakiejś dotyczącej spraw UE sytuacji decyzyjnej36. Koordynacja działań w ramach polityki integracji europejskiej w państwach członkowskich jest zdeterminowana przez system instytucjonalno-prawny Unii Europejskiej oraz praktykę działania poszczególnych organów unijnych37. Na dobór modelu koordynacji spraw europejskich w państwach mają wpływ takie czynniki jak tradycja, doświadczenia historyczne, system rządów, budowa administracyjno-terytorialna, system administracji, struktura narodowościowa oraz kultura polityczna. Rafał Hykawy zwraca uwagę na fakt, że przyjęte w poszczególnych państwach rozwiązania instytucjonalno-koordynacyj33 Orzeczenie ETS sprawa 106/77 Administazione dell Finanze dello Stato przeciwko Simenthal SpA, Zb. Orz. 1978. s./ 629 – określa zadania administracji narodowej – gwarancja kwestia bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego na terenie całej UE. 34 A. Nowak-Far, Stosowanie acquis de l’Union przez administrację publiczna państw członkowskich, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 117. 35 J. Borkowski, Koordynacja polskiej polityki integracji europejskiej, Studia Europejskie 2/19998, s. 12. 36 A. Nowak-Far, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s. 32–33. 37 Ibidem, s. 18. 41 Uwarunkowania koordynacji w Polsce ne ulegają w trakcie integracji europejskiej ciągłym modyfikacjom38. A. Nowak-Far pojęciem sfer relacyjnych określił obszary, w których administracja publiczna każdego kraju członkowskiego UE wchodzi w stosunki z instytucjami i organami UE, które wymagają od niej podjęcia określonych działań legislacyjnych lub materialno-technicznych39. Pod kątem znaczenia dla funkcjonowania każdego państwa członkowskiego oraz zdolności wywołania określonych, strukturalnych reakcji natury politycznoprawnej wyodrębnione zostały 4 sfery relacyjne: negocjacyjnokoordynująca, legitymizacyjna, implementacyjna i litygacyjna. Ich działania są ze sobą wzajemnie powiązane, a właściwe organy państwa członkowskiego oraz instytucje UE mogą być obecne we wszystkich sferach relacyjnych równocześnie. Sfera negocjacyjno-koordynacyjna Sfera implementacyjna Sfera litygacyjna Sfera legitymizacyjna Graficzne przedstawienie relacji między sferami relacyjnymi; za: A. Nowak-Far, A. Michoński, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s. 154 38 R. Hykawy, Koordynacja polityki europejskiej w państwach członkowskich UE, Biuletyn Analiz UKIE nr 9, maj 2002, s. 122, za: www.ukie.gov.pl (stan maj 2009). 39 A. Nowak-Far, Koncepcja sfer relacyjnych – stosowanie i podstawowe parametry oceny Europejskiej, Przegląd Europejski 1(10) 2005, s. 80–105. 42 Unia Europejska a problem koordynacji polityk unijnych... Głównym celem działań administracji publicznej w ramach strefy koordynacyjno-negocjacyjnej jest efektywne, wydajne i terminowe formułowanie i przedstawianie stanowisk krajowych na gremiach decyzyjnych UE jak i podjęcie starań na rzecz zaangażowania w ten proces partnerów społecznych. Sfera legitymizacyjna niesie ze sobą zadanie zapewnienia demokratycznego wsparcia dla stanowisk formułowanych przez administrację rządową i przedstawianych w rozmaitych gremiach decyzyjnych UE. Determinantami w tym obszarze działania są krajowe regulacje ustalające ustrojową pozycję parlamentu, samorządów oraz partnerów społecznych wobec administracji rządowej. W ramach sfery implementacyjnej administracja ma zapewnić prawu wspólnotowemu skuteczność oraz jednolitości funkcjonowania na całym terytorium państwa. Ostatnia sfera relacyjna – litygacyjna niesie ze sobą obowiązek zagwarantowania przez administrację krajową prawidłowej koordynacja obrony państwa członkowskiego na wypadek sprawy przed ETS oraz Sądem I Instancji oraz ewentualne wspomaganie systemu wymiaru sprawiedliwości w zakresie składania pytań prejudycjalnych. Determinantem właściwego doboru modelu koordynacji jest efektywność przyjętych rozwiązań, gwarantująca iż cała administracja będzie mówić na forum europejskim „jednym głosem”, co nie dopuści m.in. do sytuacji przyjęcia niekorzystnych dla danego państwa decyzji40. G. Rydlewski dostrzega, iż podejmowane w wyniku procesu europeizacji działania modernizacyjne ukierunkowane są na wzmocnienie 5 zdolności administracji narodowych, które decydują o jakości i społecznej użyteczności administracji41. Są to: 1) umiejętność pozyskiwania informacji 40 R. Hykawy, Koordynacja polityki europejskiej w państwach członkowskich UE, Biuletyn Analiz UKIE nr 9, maj 2002, s. 121 za: www.ukie.gov.pl (stan maj 2009). 41 G. Rydlewski, Problemy europeizacji administracji publicznej, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 109–110. 43 Uwarunkowania koordynacji w Polsce i zarządzania nimi wraz ze zdolnością działania w czasie rzeczywistym, 2) tworzenie i realizacja wspólnej polityki (kreatywna współpraca różnych podmiotów gwarantująca legitymizację polityczną i prawną), 3) pokonywanie napięć, umiejętne zarządzanie konfliktem i jego wygaszanie, 4) wzmacnianie synergii wewnątrz struktur instytucjonalnych administracji publicznej (kształtowanie świadomości wspólnego celu, blokada partykularyzmów), 5) gwarancja interaktywnego kontaktu pomiędzy decydentami i adresatami decyzji także w fazie implementacyjnej. Ewolucyjne zmiany, jakie następują w administracjach narodowych widoczne są poprzez podwyższanie kompetencji zwiększonej kadry urzędniczej, zajmującej się sprawami europejskimi, działania mające na celu polepszenie koordynacji działań między różnymi podmiotami, celem m.in. zagwarantowania dobrego obiegu informacji i czytelnych procedur podejmowania efektywnych decyzji. 44 Jowanka Jakubek 2. Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce Unia Europejska jako wyzwanie dla krajowej administracji Członkostwo w Unii Europejskiej zakłada koordynację pracy struktur państwowych zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i na zewnątrz – z innymi państwami członkowskimi oraz z instytucjami unijnymi. W celu osiągnięcia efektywnych mechanizmów współdziałania przyjmuje się specyficzne rozwiązania zarówno w kwestii reprezentacji państwa członkowskiego, jak i uczestnictwa krajowej administracji w skomplikowanych procesach decyzyjnych. Konieczność skutecznej koordynacji polityki europejskiej wynika przede wszystkim z tego, że administracja działa w warunkach zarządzania wielopoziomowego1. W obszarze polityki europejskiej nachodzą bowiem na siebie mechanizmy typowe dla polityki zagranicznej, wewnętrznej, gospodarczej, rolnej, finansowej itd. Proces integracji zachodzi ponadto na różnych poziomach: rządowym, fachowym, ministerialnym, regionalnym. Już członkostwo jest wielkim wyzwaniem dla administracji krajowej, a dodatkowo rozwój ustrojowy UE zobowiązuje państwa członkowskie do dostosowania się i funkcjonowania w nowych realiach prawnych i politycznych. 1 Szerzej na ten temat: J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, Służba Cywilna Nr 10/05; K. Szczerski, Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego. Wyzwania dla rozszerzonej Unii Europejskiej – przypadek Polski, Wyd. Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2005. 45 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Administracja publiczna przez członkostwo w Unii Europejskiej zyskuje nowe narzędzia w krajowym systemie decyzyjnym, szczególnie przy obsłudze polityk wspólnotowych i prawa UE. Dodatkowo, uczestnictwo w instytucjach i procesach prawotwórczych Unii Europejskiej ma istotne konsekwencje organizacyjne dla rządu. W odpowiedzi na wynikające z członkostwa obowiązki oraz możliwe do osiągnięcia korzyści, wszystkie należące do UE państwa ustanowiły nowe struktury i procedury decyzyjne, mające gwarantować dbałość o interesy narodowe. Rządy krajów członkowskich w różny sposób odpowiadają na wyzwania koordynacji2, jednak wspólną cechą jest obecność wyspecjalizowanych struktur oraz przeobrażenia wewnątrz administracji publicznej. Mechanizmy te mają za zadanie monitorować implementowanie decyzji instytucji wspólnotowych w kraju, co wiąże się z koniecznością modyfikacji wewnętrznych struktur administracyjnych po to, by skutecznie wprowadzać w życie akty prawa Unii Europejskiej. Z drugiej strony, struktury owe powinny efektywnie koordynować proces kształtowania stanowiska krajowego i dbać o jego skuteczne i spójne przedstawianie w instytucjach UE. Unia Europejska jest dla kraju członkowskiego podwójnym wyzwaniem. Po pierwsze, należy w skuteczny sposób wprowadzać rozwiązania przyjęte przez instytucje wspólnotowe. Z drugiej strony, państwa wywierają ważny wpływ na funkcjonowanie Unii Europejskiej, współtworząc prawo UE. W zakresie prawa pierwotnego spełniają rolę twórczą, a prawo pochodne współtworzą wraz z organami ponadnarodowymi UE – przy udziale 2 Dla szczegółowej analizy poszczególnych systemów koordynacji polityki europejskiej w państwach członkowskich zob. m.in. H. Kassim (red.): The National Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level, Oxford 2000; H. Kassim: Meeting the Demands of EU Membership. The Europeanization of National Administrative Systems, [w:] K. Featherstone, C.M. Radaelli: The Politics of Europeanisation, Oxford 2003; A. Michoński, A. Nowak-Far: Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004. 46 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce przedstawicieli rządów państw członkowskich w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich w Parlamencie Europejskim3. Do konkretnych wyzwań ustrojowych stojących przed państwem członkowskim należą m.in. konieczność zagwarantowania efektywności prawa UE, umocnienia mechanizmu współpracy między rządem a parlamentem krajowym oraz między rządem a organami samorządu terytorialnego w sprawach UE, a także wzmocnienie mechanizmów gwarantujących jednostkom korzystanie z regulacji unijnych oraz chroniących ich prawa podstawowe. W płaszczyźnie administracyjnej natomiast oczekuje się ogólnego podnoszenia sprawności państwa, warunkującego wydolność jego działania w ramach wzajemnego przenikania się sfery państwowej ze sferą unijną4, a także sprawnych mechanizmów koordynujących krajową politykę europejską. Unia Europejska nie narzuca rozwiązań w tym zakresie. Na temat krajowej koordynacji polityki europejskiej nie ma regulacji na poziomie wspólnotowym, a kwestie związane z funkcjonowaniem administracji krajowych pozostawione są, zgodnie z zasadą subsydiarności, w gestii poszczególnych krajów. Państwa członkowskie, w myśl artykułu 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), są zobowiązane do zastosowania „wszelkich możliwych środków, zarówno ogólnych, jak szczególnych, zapewniających wykonanie zobowiązań wynikających z tego traktatu lub z działań podjętych przez instytucje Wspólnoty”. Zobowiązania te dotyczą wszystkich państw członkowskich, bez względu na to, jak są one zorganizowane wewnętrznie i w jaki sposób dystrybuują odpowiedzialność za ich wypełnia3 Na temat wieloskładnikowego charakteru prawa obowiązującego w Polsce wypowiedział się szeroko Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04. 4 J. Barcz, Konstytucyjne uwarunkowania członkostwa Polski w Unii Europejskiej, w: J. Barcz (red.), System prawa Unii Europejskiej, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2009, s. VII–97. 47 Uwarunkowania koordynacji w Polsce nie pomiędzy krajowe instytucje5. W tej kwestii liczy się przede wszystkim prawidłowa i terminowa realizacja zobowiązań, łącznie z obowiązkiem aktywnego uczestnictwa w pracach organów UE, w których udział przedstawicieli krajowych jest przewidziany. Dodatkowo, z zasady pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym wynika obowiązek państw członkowskich do zagwarantowania efektywności prawu UE, w tym odpowiedniego dostosowania prawa krajowego oraz zdolności krajowej administracji do wykonywania prawa europejskiego. Skuteczna koordynacja tych działań jest kluczowa dla efektywnego funkcjonowania całej administracji na rzecz integracji6. W tym przypadku również za dopuszczalne można uznać różne rozwiązania, byleby były one efektywne i pozwalały na realizację obowiązków wynikających z członkostwa w UE. W efekcie każde państwo dysponuje własnym modelem, osadzonym w odrębnej kulturze, tradycji i historii7. Fakt, iż Unia Europejska pozostawia swobodę kształtowania wewnętrznego systemu koordynacji wykonywania zobowiązań członkowskich, nie oznacza jednak tego, że z członkostwem nie należy wiązać zmian w sferze administracji publicznej8. Przeciwnie – skuteczna adaptacja krajowego systemu koordynowania polityki europejskiej i polityki wpływu na procesy decyzyjne UE pozostaje w ścisłym przełożeniu na pozycję państwa w Unii Europejskiej i stosunki z innymi państwami członkowskimi. 5 Więcej na ten temat m.in. A. Michoński, A. Nowak-Far, Rola administracji rządowej w koordynacji polityki krajowej wobec Unii Europejskiej, Służba Cywilna nr 6/2003, s.7–36; M. Woźniak, Administracja publiczna wobec prawa wspólnotowego (aspekty organizacyjne i kompetencyjne), w: J. Boć i A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009. 6 K. Szczerski, Dynamika systemu europejskiego, Wydawnictwo UJ, Kraków 2008, s. 199. 7 Por.: J. Czaputowicz: Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, „Służba Cywilna” nr 1/2000/2001, s. 22. 8 Inaczej: M. Woźniak, Administracja publiczna…, s. 513. 48 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce Członkostwo w UE jest wręcz jednym z najważniejszych obecnie czynników wpływających na zmianę wewnętrznych relacji ustrojowych w poszczególnych krajach. Unia Europejska, pozostawiając szeroki margines swobody w kwestii zorganizowania aparatu administracyjnego, przez swoją specyfikę narzuca jednak pewne standardy postępowania w kontekście partycypacji w europejskim procesie decyzyjnym. Techniczny, ekspercki charakter wielu aktów prawa wtórnego Unii automatycznie przyznaje większą rolę ekspertom pracującym w administracji – wyspecjalizowanym w danej dziedzinie urzędnikom, a nie formalnie podejmującym decyzje politykom. Specyfika procesu decyzyjnego Unii Europejskiej, a zwłaszcza bogactwo komitetów eksperckich, grup roboczych, komitetów przygotowawczych9, sprawia, że często to urzędnicy de facto podejmują istotne decyzje polityczne. Różnica jakościowa w funkcjonowaniu administracji państwa członkowskiego jest widoczna, gdy porówna się zadania z okresu przed- i poakcesyjnego, szczególnie w wypadku państw, które niedawno przystąpiły do Unii Europejskiej. Przed akcesją największy nacisk położony był na efektywną implementację prawa i polityk europejskich, na kształt których państwo kandydujące nie miało znaczącego wpływu, jako że nie brało udziału w procesie ich wypracowywania. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej ważne znaczenie zaczęła mieć skuteczna obsługa członkostwa, w tym przede wszystkim współdecydowanie w instytucjach i współkształtowanie polityk Unii Europejskiej. Akcent został więc przesunięty z zadań o charakterze administracyjnym, odtwórczym, na polityczne, wymagające merytorycznego zaangażowania oraz wygospodarowania sporych środków kadrowych i finansowych. Trwałą konsekwencją procesu integracji europejskiej jest zatarcie podziału na klasycznie rozumiane funkcje zewnętrzne 9 Szerzej na ten temat m.in. A. Nowak-Far, A. Michoński, Udział administracji krajów członkowskich w komitologii, Służba Cywilna jesień–zima 2004/2005, nr 9. 49 Uwarunkowania koordynacji w Polsce i wewnętrzne państwa i zakwestionowanie scentralizowanego modelu zarządzania polityką w państwie opartym na rządzie na rzecz harmonijnego zarządzania sprawami publicznymi z istotną rolą procedur i struktur administracyjnych10. Zamazywanie się tradycyjnych linii podziału na politykę wewnętrzną i zagraniczną oznacza modyfikację podziału kompetencji i odpowiedzialności. Klasycznie rozumiana domena polityki zagranicznej zostaje rozdystrybuowana pomiędzy ministerstwa liniowe, odpowiedzialne za poszczególne sektory polityki wspólnotowej. Słabnie pozycja ministrów spraw zagranicznych, dotychczas reprezentujących państwo w relacjach zewnętrznych, a rośnie znaczenie wewnętrznej koordynacji w administracji11. Dla oceny, na ile kraj członkowski aktywnie uczestniczy w wypracowaniu polityk Unii Europejskiej istotne znaczenie ma efektywność ram prawnych, a raczej system prawno-instytycjonalny. Za zaskakujące można uznać, że system koordynacji i zarządzania polityką europejską w Polsce nie uległ zasadniczej przebudowie po wejściu Polski do Unii Europejskiej i przez pięć lat członkostwa w dużej mierze powielał wzorce z okresu przedakcesyjnego, opracowane pod kątem negocjacji akcesyjnych i wdrażania acquis communautaire12. Wpłynęły na to w dużej mierze uwarunkowania systemowo-instytucjonalne, a także brak woli i determinacji politycznej do wprowadzenia zasadniczej reformy istniejących procedur. Pozostaje jednak pytanie, na ile po przystąpieniu do UE administracja krajowa poradziła sobie ze zmianą organizacyjną i przestawiła się na nowy schemat działania. Korzystanie ze starych rozwiązań i mechanizmów oznacza raczej brak zarządzania zmianą i niechęć do stosowania innowacji, co może być odbierane jako przeszkoda dla efektywnego koordynowania polityki europejskiej. 10 11 12 K. Szczerski, Dynamika systemu…, s. 166. Ibidem,, s. 154. Ibidem,, s. 161. 50 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce Rozwiązania ustrojowe Przyjęta w 1997 r. Konstytucja RP antycypowała członkostwo w Unii Europejskiej, wprowadzając stosunkowo spójny system przepisów mających zagwarantować legitymację demokratyczną decyzji o przystąpieniu oraz późniejszym decyzjom o zmianie podstaw traktatowych i stosowania prawa UE w polskim porządku prawnym13. Najważniejsze przepisy konstytucyjne z tego punktu widzenia to przede wszystkim art. 9, 90 i 91 Konstytucji RP. Wykładnię proeuropejską ustawy zasadniczej podkreślił dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2003 r. w sprawie konstytucyjności ustawy o referendum ogólnokrajowym14, formułując konstytucyjną zasadę przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami. Kolejnym istotnym krokiem legislacyjnym było uchwalenie tzw. ustaw okołoakcesyjnych. Najważniejsze z punktu widzenia wprowadzanych mechanizmów są: – ustawa z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej15, – ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej16. Władza wykonawcza Przy analizie zmian w państwach członkowskich w związku z przynależnością do Unii Europejskiej, dzięki mocniejszym możliwościom współkształtowania procesu decyzyjnego UE, obserwuje się wzmocnienie rządu i administracji rządowej wobec 13 14 J. Barcz, Konstytucyjne uwarunkowania…, s. VII–75. Sygn. K 11/03. 15 Dz.U. Nr 52, poz. 515. 16 Dz. U. Nr 90, poz. 761. 51 Uwarunkowania koordynacji w Polsce parlamentu i samorządu terytorialnego. Integracja z UE spowodowała m.in. istotne zmiany w zakresie działania Rady Ministrów, związane z poszerzeniem jej sfery działania o prowadzenie polityki wobec UE17. Ważną z tego punktu widzenia kwestią jest także dualizm władzy wykonawczej, przez co egzekutywa nie zawsze działa spójnie i harmonijnie, zaś nierzadko zdarzają się konflikty czy nieporozumienia18. Dla doprecyzowania udziału prezydenta i premiera w kształtowaniu polskiej polityki europejskiej istotne znaczenie miało postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r.19. Trybunał podkreślił, że to Rada Ministrów, na podstawie art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenia Rady Europejskiej, a Prezes Rady Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską i przedstawia ustalone stanowisko. Prezydent z kolei, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej, może, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji20. Udział prezydenta w konkret17 Por. A. Nowak-Far, System koordynacji polityki europejskiej w Polsce – administracja centralna, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE- skuteczniejsza polityka europejska, Raport Instytutu Kościuszki Nr 6/2007; R. Zubek, A core in check: the transformation of the Polish core executive, Journal of European Public Policy 8:6/2001. 18 Szeroko na ten temat pisano w prasie, m.in. M. Margraf, Rząd kontra prezydent: pół roku przepychanek, „Gazeta Wyborcza”, 23.05.2008. 19 Postanowienie z 20 maja 2009 r. w sprawie sporu kompetencyjnego w sprawie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej, sygn. Kpt 2/08. 20 Rola Prezydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” i „gwaranta ciągłości władzy państwowej” została przedmiotowo ukierunkowana – w art. 126 ust. 2 jako: czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Przepis ten wyznacza zakres zadań, jakie konstytucja stawia przed Prezydentem, określając ramy, sferę realizacji i charakter jego ról określonych w art. 126 ust. 1 konstytucji. 52 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce nym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga jego współdziałania z premierem i właściwym ministrem, aby zapewnić jednolitość działań podejmowanych w imieniu państwa w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami21. Trybunał podkreślił ponadto, że prezydent nie ma wyłączności realizacji swoich zadań w formach władczych i w dowolny sposób. Realizując je może sięgać bowiem jedynie po kompetencje określone w konstytucji i ustawach, i to tylko w sytuacji, gdy służy to realizacji konstytucyjnych celów, wyrażonych w art. 126 ust. 2. Prezydencki mandat do uczestnictwa w posiedzeniach Rady Europejskiej jest więc ograniczony zasadniczo do przypadków dyskusji nad zmianami traktatów, przy zachowaniu wymogu współdziałania z Prezesem Rady Ministrów i właściwymi ministrami. W dziedzinie polityki europejskiej to premier, ministrowie i podległa im administracja rządowa zyskują w największej mierze nowe możliwości działania. Tylko premier jest w stanie skutecznie i autorytatywnie koordynować ministerstwa i urzędy, choć nie zawsze korzysta z instrumentów, które po akcesji zyskał jako kierownik rządu. Zaś kompetencje prezydenta, choć ograniczone, lecz egzekwowane poprzez aktywność w dziedzinie polityki europejskiej22 sprawiają, że w praktyce sfera ta stała się domeną swoiście podzieloną między te dwa ośrodki władzy. W związku z tym pojawiają się postulaty, m.in. K. Szczerskiego, aby utworzyć w Kancelarii Prezydenta RP analogiczny do aparatu rządowego Sekretariat Europejski, który miałby gwaZgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji, Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdza, że materia „europejska” (unijna) pozostaje w ścisłym związku z tradycyjnie rozumianą „polityką wewnętrzną” (taką jak: polityka gospodarcza, rolna, transportowa, ekologiczna). Im bardziej przedmiot obrad Rady Europejskiej wiąże się z polityką wewnętrzną, którą prowadzi i za którą politycznie odpowiada Rada Ministrów, tym mniej zasadne jest uczestnictwo w posiedzeniach Rady Europejskiej innych niż Rada Ministrów organów państwa. 22 Szerzej na ten temat: A. Nowak-Far, System koordynacji polityki Polski wobec Unii Europejskiej po akcesji, w: J. Barcz (red.), System prawa…, s. VII–158–159. 21 53 Uwarunkowania koordynacji w Polsce rantować stały obieg informacji i koordynację stanowisk między oboma ośrodkami władzy23. Administracja Kolejną istotną kwestią jest sposób organizacji administracji centralnej i jego wpływ na skuteczność koordynowania krajowej polityki europejskiej. Pojawiają się opinie, że administracyjne problemy związane z akcesją RP do UE w mniejszym stopniu związane są z opóźnieniem harmonizacji czy wprowadzaniem prawa wspólnotowego, a bardziej z odmienną, związaną z utrzymującymi się praktykami Polski Ludowej, kulturą rządzenia i administrowania24. Mechanizmy funkcjonowania rządu i administracji centralnej pochodzą w pewnej mierze wciąż z poprzedniej epoki, utrzymując trwanie wpływu instytucji i praktyk radzieckich, recypowanych w PRL25. Polska administracja niewątpliwie potrzebuje bardziej elastycznego sposobu zarządzania kadrami, szczególnie w obszarze spraw europejskich, gdzie winno wymagać się przede wszystkim bystrości, innowacyjności i wiedzy fachowej z różnych dziedzin, wspomaganej przez pamięć instytucjonalną, którą dysponują urzędnicy o dłuższym stażu26. Z punktu widzenia szczegółowego charakteru decyzji Unii Europejskiej, niezmiernie ważny jest poziom uzgodnień wewnątrzresortowych. Przed przystąpieniem do Unii Europejskiej w poszczególnych ministerstwach uruchomiono Departamenty ds. Unii Europejskiej, koordynujące implementację prawa wspólnotowego we właściwych obszarach. Jako że zadania przedakcesyjne miały głównie aspekt „administracyjny”, odtwórczy, wyspecjalizoK. Szczerski, Dynamika systemu…, s. 155. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 163. 25 Ibidem, s. 200. 26 K. Szczerski, Dynamika systemu…, s. 187; J.K. Jakubek, Politycy i urzędnicy w koordynowaniu krajowej polityki europejskiej, w: „Kontrola Państwowa” Nr 6 (323) listopad–grudzień 2008. 23 24 54 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce wane komórki urzędników przeszkolonych w problematyce Unii Europejskiej zdawały się być dobrym rozwiązaniem. Obecnie problematyka europejska jest obecna przede wszystkim w departamentach merytorycznych, pozostawiając komórkom ds. UE zadania koordynacyjne. Przesunięcie akcentu z aspektów administracyjnych na polityczne postawiło pytanie o kwestie reprezentacji uzgodnionego stanowiska w najważniejszych ciałach decyzyjnych, a także o sposoby szybkiego i efektywnego osiągania jedności pomiędzy organami państwa w kwestii interpretacji interesów kraju w UE i sposobów ich realizacji. Nie do przecenienia są w tym przypadku sprawne kanały informacyjne oraz błyskawiczny obieg wiadomości w administracji rządowej. W tym zakresie spójność stanowiska państwa jest sprawą kluczową, a istnienie dwugłosu czy wielogłosu czyni pozycję negocjacyjną nieczytelną i mało skuteczną. Szybko również może zrazić partnerów z innych państw członkowskich, którzy oczekują konkretnej współpracy w kwestii budowania sojuszy i wspierania nowych inicjatyw europejskich. Od zatrudnionych w administracji rządowej wymaga się coraz więcej, m.in. umiejętności definiowania interesu narodowego oraz formułowania i obrony poglądu na krajową politykę europejską, co jest zadaniem dla polskich urzędników zupełnie nowym. Nie pomagają tutaj stare recepty takie, jak zachowanie klarownego podziału odpowiedzialności poprzez oddzielenie stanowisk politycznych od urzędniczych (konkursowych), ponieważ to właśnie stanowiska urzędnicze przejmują główny ciężar współdecydowania o merytorycznych aspektach krajowej polityki europejskiej27. Parlament Funkcja parlamentów narodowych podkreślona jest w prawie europejskim, a ewolucja ustrojowa UE prowadzi do poszerzenia 27 Szerzej na ten temat: Ibidem. 55 Uwarunkowania koordynacji w Polsce ich roli w Unii Europejskiej28. Parlamenty narodowe, obok funkcji ustawodawczej i wykonawczej, nabywają uprawnienia w nowej sferze – europejskiej, zarówno implementując normy prawa UE do porządku krajowego, jak i współpracując z rządem w sprawach UE. O kształcie uczestnictwa parlamentu w rozstrzyganiu spraw europejskich na poziomie narodowym decydują jednak krajowa konstytucja i ustawy, tworząc prawne ramy współpracy parlamentu z rządem, a także instytucjami UE29. Polski parlament także musiał się przystosować do wykonywania zadań wynikających z członkostwa w UE. Nowe wyzwania, które pojawiły się w związku z integracją z UE, to przede wszystkim udział w procesie stanowienia i wykonywania prawa wspólnotowego, kontrola rządu w sprawach polityki europejskiej oraz kontrola działalności członków rządu w organach Unii Europejskiej30. Dwuizbowość polskiego parlamentu, jak i odmienne zadania ustrojowe przypisane obu izbom, stały się w obszarze spraw europejskich przedmiotem kontrowersji31. Warto zauważyć, że z powodu asymetrii zadań i kompetencji Sejmu i Senatu obie R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004; M. Kruk, E. Popławska (red), Parlamenty a integracja europejska, Warszawa 2002; J. O’Brennan, and T. Raunio (eds), National Parliaments Within the European Union: From Victims of Integration to Purposive Actors?, Routledge 2007, London/New York. 29 R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 303. 30 Ibidem, s. 480; P. Sarnecki, Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polskę praw członkowskich w Unii Europejskiej, Przegląd Sejmowy 5(64)/2004. 31 Ustawa z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej została zaskarżona przez grupę senatorów do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na to, że pozycja Senatu w opiniowaniu aktów prawnych była słabsza niż Sejmu. Trybunał w wyroku z 12 stycznia 2005 r. (sygn. K 24/04) przychylił się do tej opinii, w wyniku czego ustawa została znowelizowana 28 lipca 2005r. Szerzej na ten temat: A Łazowski, The Polish parliament and EU affairs; an effective actor or an accidental Hero, w: J. O’Brennan, and T. Raunio (eds), National Parliaments…; A. Pudło, Udział Sejmu i Senatu w zarządzaniu sprawami Unii Europejskiej, w: J. Barcz (red.), System prawa…, s. VII–167–169. 28 56 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce izby zostały potraktowane jako samodzielne podmioty uczestniczące w procesie decyzyjnym i nie zdecydowano się na utworzenie jednej parlamentarnej Komisji do Spraw Unii Europejskiej32. W efekcie, w Sejmie działa Komisja do Spraw Unii Europejskiej, a w Senacie Komisja Spraw Unii Europejskiej. Obie te komisje – a przez nie obie izby parlamentu – otrzymują od rządu informacje na temat polskiego udziału w pracach organów Unii Europejskiej33, biorą udział w wypracowywaniu polskiego stanowiska w sprawach Unii Europejskiej, we współpracy międzyparlamentarnej w sprawach UE, w ratyfikacji traktatów akcesyjnych i rewizyjnych, w wykonywaniu prawa UE i w opiniowaniu kandydatów na najwyższe stanowiska w UE. W kontekście koordynowania szeroko rozumianej krajowej polityki europejskiej ważne są także prace komisji Parlamentu Europejskiego – pracujący w nich posłowie biorą udział w procesie decyzyjnym Unii, przede wszystkim w procedurze współdecydowania. Aby zapewnić efektywność i spójność prac, powinni oni być na bieżąco informowani o priorytetach rządu i mieć ułatwiony dostęp do odpowiedzialnych za sprawy europejskie urzędników administracji krajowej34. Samorząd terytorialny Upodmiotowienie regionów w politykach Unii Europejskiej powoduje przeniesienie problematyki europejskiej również na niższe poziomy administracji krajowej. Członkostwo w Unii Europejskiej jest nowym czynnikiem wpływającym na relacje między władzami centralnymi a regionalnymi. Władze regionalne R. Mojak, Parlament…, s. 305. Tzw. ogólny i szczególny obowiązek informowania. Por. A. Pudło, Udział Sejmu i Senatu…, s. VII–170–171. 34 Por. M. Szczepanik, Posłowie do Parlamentu Europejskiego – pozycja prawna w kraju oraz współpraca z administracją rządową, Analiza Instytutu Spraw Publicznych nr 94, kwiecień 2009; J. Ćwiek-Karpowicz, P. Kaźmierkiewicz, M. Pucyk, Polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego, Warszawa 2007. 32 33 57 Uwarunkowania koordynacji w Polsce stosują prawo europejskie oraz są odbiorcami środków pochodzących z funduszy regionalnych35 oraz w zakresie doradczym włączone są do kształtowania polityk europejskich, co skutkuje koniecznością uwzględnienia ich głosu także w krajowych systemach koordynowania polityki wobec Unii Europejskiej. Wiąże się to z rozszerzeniem dostępu regionów do informacji na temat rządowej polityki europejskiej, prawem do informowania w kwestiach dotyczących polityki regionalnej, współdecydowaniem o sprawach dla nich istotnych, a także możliwością wywierania wpływu na kształtowanie stanowiska krajowego36. Największe zdolności w tym zakresie widać u podmiotów federacji w państwach federalnych37. Spore zaangażowanie niższych szczebli administracji występuje także w regionach państw objętych dewolucją, które przy okazji egzekwowania dla siebie większych kompetencji w sprawach krajowych, sięgają także do obszaru spraw UE – jak np. w Zjednoczonym Królestwie czy Hiszpanii. Regiony, wykorzystując możliwość uczestnictwa w procesach decyzyjnych w Unii Europejskiej, uruchamiają także mechanizmy lobbingowe w postaci tworzenia w Brukseli biur reprezentujących regionalne interesy oraz promujące poszczególne regiony. W polskim systemie ustrojowym udział jednostek samorządu terytorialnego w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej normuje ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. Mechanizmy ustawowe to w dużej mierze wprowadzenie rozwiązań zagwaJ. Czaputowicz: Implikacje integracji…, op. cit., s. 23. Szerzej na ten temat: F. Skawiński, Reprezentacja interesów regionów w Unii Europejskiej, Warszawa 2008. 37 Szczególnie wzmocniona została w tym kontekście pozycja krajów związkowych w Niemczech po zmianach w ustawie zasadniczej z 2006 r. Por. G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 104–112. 35 36 58 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce rantowanych przez prawo europejskie, uwzględniając udział w sprawowaniu władzy organów regionalnych i lokalnych w warunkach decentralizacji zadań publicznych38. Do najważniejszych zadań ustanowionej ww. ustawą Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego należy wypracowywanie wspólnego stanowiska w zakresie ustalania priorytetów gospodarczych i społecznych, ocena funkcjonowania samorządu terytorialnego w odniesieniu do procesu integracji w ramach UE, analizowanie informacji oraz opiniowanie aktów prawnych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego39. Na mocy uchwały KWRiST z 9 maja 2006 r.40 powołano dziewięć stałych zespołów Komisji, wśród nich także Zespół do Spraw Polityki Europejskiej41. Formą bezpośredniego uczestnictwa samorządu terytorialnego w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej jest udział w Komitecie Regionów. Jest to jest organ doradczy UE, składający się z przedstawicieli władz regionalnych i lokalnych w krajach członkowskich. Konsultacji z Komitetem wymagają wszelkie decyzje UE związane z zagadnieniami takimi jak polityka regionalna, środowisko, edukacja i transport – wszystkie one dotyczą bowiem władz lokalnych i regionalnych. Polscy przedstawiciele w Komitecie Regionów, na mocy ustawy z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Eu38 Decentralizacja, przeprowadzona przede wszystkim w latach 1990 i 1998, odciążyła władzę centralną od zarządzania sprawami lokalnymi i regionalnymi, przekazując te kompetencje odpowiednim samorządom. Szerzej na ten temat m.in. H. Izdebski, Samorząd terytorialny…; J.K. Jakubek, Reforma administracji 1998 roku, „Społeczeństwo i Polityka” 4/2009. 39 Por. A. Gajda, Udział organów samorządowych i partnerów społecznych w zarządzaniu sprawami Unii Europejskiej, w: J. Barcz (red.), System prawa…, s. VII–184–189. 40 Uchwała Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z 9 maja 2006 r. w sprawie regulaminu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, M.P. z 2007 r., Nr 32, poz. 375. 41 A. Gajda, Udział organów samorządowych…, s. VII–188. 59 Uwarunkowania koordynacji w Polsce ropejskiej, mogą być wyznaczani spośród osób będących radnymi gminy, powiatu lub województwa, wójtami (burmistrzami, prezydentami miasta), członkami zarządu powiatu lub członkami zarządu województwa. Polska posiada w Komitecie 21 członków42. Podsumowanie Skuteczna koordynacja krajowego procesu decyzyjnego w sprawach europejskich – zarówno wewnątrz samej administracji centralnej, jak i całej administracji rządowej i samorządowej – jest warunkiem koniecznym jego skuteczności. Ważne jest, by decyzje w tych kwestiach były podejmowane nie tylko kompetentnie w sensie merytorycznym, ale przede wszystkim terminowo. Gdy zostanie przyjęta dyrektywa czy inny akt prawa europejskiego, jest już za późno na reakcję, a opieszałość czy niedokładność w realizowaniu postanowień prawa europejskiego może skutkować sankcjami ze strony Komisji Europejskiej czy odpowiedzialnością przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Współpraca rządu z Brukselą stała się normalnym elementem polityki, a nie czymś wyjątkowym – zaś to, w jaki sposób rząd i administracja są zorganizowane do współpracy europejskiej, jest jednym z elementów oceny ich skuteczności. Przed polską administracją cały czas stoi konieczność ewaluacji efektywności systemu koordynowania polityki europejskiej. Pojawiają się postulaty pożądanych zmian o charakterze strukturalnym – wprowadzenia do Konstytucji postanowień o zasadach współpracy rządu z Sejmem, Senatem i organami samorządu terytorialnego, a najlepiej nowego rozdziału „Polska w Unii Europejskiej”43. 42 Ibidem, s. VII–189–194; A. Gajda, F. Skawiński, Wpływ władz terytorialnych i podmiotów społecznych na kształtowanie polityki europejskiej, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE…, s. 46–58. 43 Rozdział taki mógłby zawierać postanowienia na temat współpracy między 60 Uwarunkowania prawno-ustrojowe koordynacji polityk unijnych w Polsce Nie należy zapominać, że dla skuteczności polityki europejskiej państwa członkowskiego najistotniejsze znaczenie mają zdolności do analizy sytuacji politycznej oraz możliwości działania ex ante, a także negocjacji i reakcji uprzedzających pojawiające się propozycje i inicjatywy. Te umiejętności są często ważniejsze niż zdolności implementacyjne uchwalonych już przepisów44. Uwarunkowania wynikające z przepisów europejskiego prawa traktatowego oraz Konstytucji RP pozostawiają dużo elastyczności do kształtowania takich rozwiązań prawnych i organizacyjnych, które będą jak najskuteczniej realizować zadanie sprawnego koordynowania polityki europejskiej i wpływania na procesy decyzyjne UE. 44 Sejmem i Senatem a Radą Ministrów w sprawach dotyczących Unii Europejskiej, konstytucyjnego umocowania komisji Sejmu i Senatu do spraw Unii Europejskiej, uregulowania zasad współpracy między organami samorządowymi a Radą Ministrów w sprawach Unii Europejskiej, zasad wyborów do Parlamentu Europejskiego, procedury legislacyjnej dotyczącej wykonania prawa UE oraz wyłaniania kandydatów Polski na najważniejsze stanowiska w Unii Europejskiej. J. Barcz, Konstytucyjne uwarunkowania…, S. VII–101–105. K. Szczerski, Dynamika systemu…, s. 161. 61 Justyna Miecznikowska 3. Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej Polski Każde państwo narodowe europeizuje się w jedyny dla siebie sposób. Dynamika i zakres wprowadzanych zmian w państwie pod wpływem integracji europejskiej zależy od wielu czynników. Kluczowe znaczenie ogrywają uwarunkowania prawno-ustrojowe oraz tradycja działania administracji publicznej. Czynniki polityczne, społeczne oraz gospodarcze w istotnym stopniu kształtują politykę europejską państwa, wpływając na priorytezację celów, udział w unijnym procesie decyzyjnym wreszcie na legitymizację podjętych działań koordynacyjnych. Analiza determinantów oddziałujących zarówno na europeizację polityk krajowych jak i na zarządzanie sprawami europejskimi w danym państwie członkowskim UE powinna uwzględnić potencjał polityczny elit krajowych, ich gotowość do budowania ponadpartyjnego kompromisu wokół spraw europejskich, obecność silnych eurosceptycznych ugrupowań na krajowej scenie politycznej, rodzaj dyskursu publicznego oraz umiejętność wypracowywania narodowych strategii politycznych i ich skutecznego negocjowania na szczeblu europejskim1. Podobieństwo programów i zgoda, co do priorytetów w polityce europejskiej jest przesłanką udanej współpracy wszystkich sił politycznych (rządu i opozycji) przy formułowaniu mandatu negocjacyjnego dla polskich przedstawicieli wysyłanych do unijnych gremiów decyzyjnych. 1 T.G. Grosse, Nowe metody zarządzania publicznego w Unii Europejskiej, w: J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008, s. 95. 63 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Jakość przywództwa politycznego wolnego od wewnętrznych konfliktów, wyposażonego w dobry program działania oraz posiadającego zarówno mocne poparcie parlamentarne jak i wysoki poziom poparcia społecznego dla organów władzy państwowej, przekłada się na wysoką jakość funkcjonowania administracji rządowej, skuteczną kontrolę nad agencjami rządowymi oraz skonsolidowane stanowisko w unijnych gremiach decyzyjnych. Silne zaplecze polityczne gwarantuje dobrą komunikację między resortami oraz rezygnację z walki o wpływy różnych segmentów biurokracji, co stanowi przesłankę optymalnego działania w imię interesu ogólnospołecznego2. Percepcja integracji europejskiej w społeczeństwie oceniana na podstawie badań opinii publicznej stanowi cenną informację o stopniu zadowolenia z krajowej koordynacji polityki europejskiej. Stosunek do członkostwa w strukturach unijnych, ocena pozycji państwa w UE, to pochodna odbioru skuteczności unijnych instytucji, ale i krajowych działań. Kapitał ludzki ma największy wpływ na integrację społeczną oraz gospodarczą Polski z Unią Europejską. Sytuacja gospodarcza w znacznym stopniu determinuje krajową politykę europejską, kształtuje m.in. postawę względem kolejnych rozszerzeń terytorialnych, pogłębienia integracji oraz reformy poszczególnych polityk. Problemy natury społecznoekonomicznej w znaczący sposób wpływają na ocenę znaczenia wybranych polityk wspólnotowych, których realizacja utożsamiana jest z ochroną interesu narodowego. Partie polityczne wobec integracji europejskiej – ocena realizacji polskiej polityki europejskiej Polski system partyjny charakteryzuje się dynamiką oraz częstą alternacją władzy3. Z uwagi na niski stopień identyfikacji 2 T.G. Grosse, Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji, Analizy i Opinie nr 14, Instytut Spraw Publicznych za: http://www.isp. org.pl/?v=analyses&b=5&a=17 (kwiecień 2009). 3 Więcej na ten temat zob. M. Migalski, W. Wojtasik, M. Mazur, Polski system partyjny, Warszawa 2006, s. 51–53 i 132–138. 64 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... politycznej wśród wyborców, przekładający się na brak poczucia lojalności względem konkretnego ugrupowania możliwe są duże zmiany na scenie politycznej. O stopniowo osiąganej stabilizacji świadczy, iż najsilniejsze poparcie elektoratu od wyborów do Sejmu i Senatu z 2001r. uzyskują dwa ugrupowania prawicowe Platforma Obywatelska (PO) oraz Prawo i Sprawiedliwość (PiS), natomiast rozbita i osłabiona lewica zasiada na ławach opozycji4. W ciągu ostatnich 8 lat nie powstała żadna relewantna siła polityczna, która mogłaby na trwale włączyć się do rywalizacji partyjnej i zmienić istniejący układ. Ostatnie wybory parlamentarne w 2007 roku przyniosły dalsze istotne rozstrzygnięcia na scenie politycznej. Poza Sejmem, z uwagi na nieprzekroczenie klauzuli zaporowej, pozostały dwa wcześniej rządzące ugrupowania: endecka Liga Polskich Rodzin oraz populistyczna Samoobrona RP, a ich ponowne wkroczenie do rywalizacji partyjnej jest wątpliwe. Ugrupowania prawicowe – chadecka PO i konserwatywne PiS, mimo niewielkiego dystansu ideologicznego nie podejmują ze sobą współpracy przy tworzeniu gabinetów rządowych. Obie partie poszukiwały koalicjantów wśród innych formacji politycznych obecnych w Sejmie, kierując się przede wszystkim pragmatyzmem działania i dążeniem do stworzenia stabilnego rządu. Podobieństwo programowe odgrywało drugorzędne znaczenie, głównym celem pozostawało zminimalizowanie wpływów silnej parlamentarnej opozycji. Stosunek do integracji europejskiej nie stanowił kluczowego obszaru decydującego o rozmowach z potencjalnym koalicjantem. Prawo i Sprawiedliwość rządziła w latach 2005–2007 w koalicji z Ligą Polskich Rodzin (LPR) i Samoobroną, natomiast Platforma Obywatelska po 2007r. stworzyła rząd przy udziale agrarnego Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL). 4 Zob. załącznik nr 1. 65 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Mimo iż polski dyskurs publiczny się zeuropeizował a dynamika polityczna, społeczna i ekonomiczna UE stała się częścią krajowych debat, identyfikacji, struktur politycznych i polityki publicznej5, to polityka europejska poszczególnych partii nie jest kryterium przesądzającym o poparciu wyborców dla danej formacji politycznej. Dopiero podczas ostatniej kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu w 2007 r. ocena polskiej polityki zagranicznej (w tym europejskiej) odgrywała większą rolę w kształtowaniu preferencji elektoratu niż w 2005 r. Często stosunek poszczególnych ugrupowań do integracji europejskiej nie jest czytelny dla wyborców, co znajduje potwierdzenie w sondażach opinii publicznej, w których potencjalny elektorat nie zawsze utożsamia się z obawami danej formacji politycznej (np. wyborcy PiS-u nie podzielali obaw partii, iż Karta Praw Podstawowych (KPP) mogłaby doprowadzić do legalizacji małżeństw homoseksualnych w Polsce zaś elektorat PO, nie wierzył, że Traktat lizboński oznacza podporządkowanie słabszych państw silniejszym6). Inny problem stanowi niski stopień wiedzy, a przede wszystkim zainteresowania Polaków krajowym dyskursem wokół spraw europejskich, nawet jeśli budzi on silne emocje i przyczynia się do podziałów na krajowej scenie politycznej. (np. kwestia ratyfikacji TL). Równocześnie Polacy pozostają społeczeństwem entuzjastycznie podchodzącym do kwestii integracji kraju z Unią Europejską (mimo małej wiedzy na temat TL aż 55% respondentów było za ratyfikacją dokumentu, wierząc, że jest on korzystny dla Polski7). 5 S. Jędrzejwska, M. Ziółkowski, Członkostwo Polski w UE w dyskursie publicznym [w:] 5 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej w perspektywie społecznej, pod red. E. Skotnickiej-Illasiewicz, Warszawa 2009, s. 16 za: www.ukie. gov.pl (sierpień 2009). 6 Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/74/2008, Opinie o Traktacie Lizbońskim, maj 2008, s. 7, za: www.cbos.pl (październik 2009). 7 Ibidem, s. 3. 66 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/74/2008, Opinie o Traktacie Lizbońskim, maj 2008, s. 2, za: www.cbos.pl (październik 2009) Analiza programów europejskich głównych polskich partii politycznych prowadzi do wniosku, iż żadne ugrupowanie nie kwestionuje warunków akcesji do Unii Europejskiej, podnosząc korzyści, jakie czerpie Polska z udziału w procesie integracji europejskiej. Wyjątek stanowi eurosceptyczna Liga Polskich Rodzin, której elektorat z roku na rok systematycznie topnieje. Większość partii popiera koncepcję „Europy Ojczyzn”, postulującą współpracę międzyrządową suwerennych państw członkowskich8. Jedynie lewicowe i centrolewicowe siły polityczne otwarcie deklarują gotowość utworzenia europejskiego państwa federalnego. Będąc za wzmocnieniem metody wspólnotowej opowiadają się za realizacją pełnej integracji na płaszczyźnie politycznej, prawnej i gospodarczej. Wszystkie partie popierają rozszerzenie Unii na wschód o Ukrainę, Mołdawię, a w przyszłości także o zdemokratyzowaną Białoruś. Ugrupowania zgodnie podkreślają, iż rolą Polski jest postulowanie budowy wschodniego wymiaru polityki zewnętrznej Unii oraz wpływanie na stosunki tej ostatniej z Rosją. 8 Zob. załącznik nr 2. 67 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Od 2005 r. polityka europejska przestała być obszarem ponadpartyjnego konsensusu i kontynuacji9. Widoczny jest wyraźny spór między dwoma czołowymi ugrupowaniami na polskiej scenie politycznej: Prawem i Sprawiedliwością a Platformą Obywatelską, który wynika z odmiennego definiowania interesu narodowego oraz roli Polski w Unii Europejskiej. Jeszcze przed objęciem steru rządów w 2005 r. PiS w sposób szczególny negowało prowadzoną od 1989 r. politykę europejską jako pozbawioną ducha suwerenności. Ugrupowanie zapowiadało zerwanie z bezwarunkowym euroentuzjazmem, uległością i biernością działań środowisk lewicowych, dostrzegając konieczność odrzucenia polityki stronnictwa białej flagi i lobbystycznych układów, które służą interesom zewnętrznym pozostającym w sprzeczności z polską racją stanu10. Zgodnie z założeniami PiS, pozycja Polski i wykorzystanie zalet członkostwa w Unii zależy od determinacji w obronie polskich interesów: Naszym zamierzeniem jest budowa silnej Rzeczypospolitej posiadającej na arenie międzynarodowej pozycję godną dużego europejskiego narodu11. Wraz z dojściem do władzy we wrześniu 2005 r. PiS podjęło się przebudowy polskiej polityki zagranicznej, tworząc solidne fundamenty rozwoju nowoczesnej polskiej służby dyplomatycznej wolnej od peerelowskich służalczych nawyków i niebezpiecznych powiązań12. Działania te spotykały się z krytyką opozycyjnych ugrupowań znajdujących się zarówno po lewej jak i po prawej stronie sceny politycznej. Wspólnie przyjęta w maju 2006 r. przez trzy partie 9 P.M. Kaczyński, Polska polityka zagraniczna w latach 2005–2007: co po konsensie? Ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych, Warszawa 2008, s. 21–40, za: www.isp.org.pl (październik 2008). 10 „Europa solidarnych narodów.” Program polityki europejskiej Prawa i Sprawiedliwości, czerwiec 2004, s. 1 za: www.pis.org.pl (wrzesień 2006). 11 Program 2005 Prawa i Sprawiedliwości, s. 39 za: www.pis.org.pl/program. php (wrzesień 2006). 12 Program 2007 Prawa i Sprawiedliwości, s. 51, za: www.pis.org.pl/program. php (wrzesień 2007). 68 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... polityczne: Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD), Demokratów oraz Socjaldemokrację Polską Deklaracja w sprawie miejsca i roli Polski w Unii Europejskiej była ostrą krytyką ich zdaniem niespójnej i chaotycznej polityki europejskiej prezydenta Lecha Kaczyńskiego oraz rządu tworzonego przez koalicję PiS, Samoobrony i LPR13. Zdaniem środowisk centrolewicowych antyeuropejska retoryka oraz agresywny kurs polityki władz osłabiał pozycję międzynarodową Polski, prowadząc do jej samoizolacji oraz wzrostu niechęci ze strony europejskich partnerów: (...) Polska stała się »chorym człowiekiem Europy« pozbawionym zaufania i kojarzonym z najgorszymi instynktami – egoizmem, nacjonalizmem i krótkowzrocznością14. Liderzy trzech ugrupowań (Wojciech Olejniczak, Marek Borowski oraz Janusz Onyszkiewicz) apelowali o zmianę kursu polityki europejskiej na rzecz większego otwarcia i podjęcia konstruktywnej współpracy w ramach Unii. W programie wyborczym z 2007r. Platformy Obywatelskiej zawarto negatywną ocenę polityki zagranicznej pod rządami PiS, która źle służyła naszym narodowym interesom, nie wykorzystywała naszego potencjału, nie wykorzystywała możliwości, jakie dało nam członkostwo w UE, była prowadzona niekompetentnie, nie spełniła uzasadnionych aspiracji Polaków, pogorszyła pozycję i wizerunek naszego kraju w Europie i świecie15. Platforma zapowiedziała, że polityka europejska prowadzona przez jej rząd będzie nastawiona na odzyskanie utraconego wizerunku lidera przemian w Europie. Chce prowadzić politykę aktywną, tak aby 13 Deklaracja została przyjęta jako stanowisko I Kongresu Socjaldemokracji Polskiej 13–14 maja 2006 r., s. 1 za: www.sdpl.pl/index.php/ida/116 (kwiecień 2007). 14 Program wyborczy Lewicy i Demokratów „Nowa polityka, nowa nadzieja”, Warszawa, 9 września 2007, s. 62 za: www.lid.org.pl/serwis/content/view/17/64 (wrzesień 2007). 15 Program wyborczy Platformy Obywatelskiej „Polska zasługuje na cud gospodarczy. By żyło się lepiej wszystkim” Warszawa 2007, s. 74 za: www.platforma.org/pl/program (marzec 2008). 69 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Polska była postrzegana w Europie jako państwo odpowiedzialne, przyjazne i życzliwe wobec swojego otoczenia, budzące szacunek swym wkładem w budowanie lepszej Europy i świata16. Dyskurs publiczny wokół ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego/ Traktatu lizbońskiego Szczególnie silna polaryzacja polskiej sceny politycznej zarysowała się wokół oceny znaczenia i skutków przyjęcia Traktatu konstytucyjnego dla Unii i Polski, dzieląc stronnictwa na zwolenników tego dokumentu jak i jego zagorzałych przeciwników17. Partie różnił już stosunek do procedury ratyfikacji traktatu. Część ugrupowań opowiadała się za rozpisaniem ogólnonarodowego referendum w tej kwestii, a część chciała ratyfikacji dokumentu przez parlament. Z postulatem referendum występowały nie tylko środowiska przeciwne ratyfikacji, ale i popierające przyjęcie traktatu partie lewicowe na czele z prezydentem Aleksandrem Kwaśniewskim, świadome faktu, że w 2004/2005 roku poparcie dla traktatu oscylowało wokół 70%18. Marek Migalski porównując partie polityczne pod kątem ich stosunku do integracji europejskiej (w tym do Traktatu konstytucyjnego w latach 2004–2006) zaproponował wyznaczenie linii od ugrupowań nastawionych euroentuzjastycznie (SLD) po te cechujące się największym eurosceptycyzmem (LPR)19: Ibidem, s. 80. Zob. załącznik nr 3. 18 Obawy zwolenników ratyfikacji budził zgodnie z art. 125 ust 3 konstytucji wymóg uzyskania niezbędnego kworum podczas referendum (50% uprawnionych do głosowania). Odpowiedni udział lektoratu planowano zagwarantować poprzez połączenie terminu referendum z I turą wyborów prezydenckich. Zob. J.Barcz, Polska wobec reformy ustrojowej UE w: Pięć lat członkostwa Polski w UE . Zagadnienia polityczno-ustrojowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2009. s. 200. 19 M. Migalski, Stosunek polskich ugrupowań parlamentarnych do integracji z Unią Europejską, w: M. Migalski, W. Wojtasik, M. Mazur, Polski system partyjny, Warszawa 2006, s. 124. 16 17 70 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... SLD – SdPl – UP – PD – PO – PiS – PSL – Samoobrona – LPR Partie na polskiej scenie politycznej różnił m.in. stosunek do Karty Praw Podstawowych, zakresu reformy instytucji unijnych oraz kwestii poszerzenia liczby obszarów objętych metodą wspólnotową. Największe kontrowersje wśród partii budziła zaproponowana w Traktacie konstytucyjnym nowa formuła podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie UE. Wprowadzony mechanizm głosowania (system podwójnej większości), oznaczał odejście od ustalonego na konferencji w Nicei 26 lutego 2001r. systemu głosów ważonych. Rozgoryczenie wielu ugrupowań budził fakt, iż pogorszenie politycznych warunków członkostwa postrzeganych jako degradacja pozycji Polski w UE nastąpiło już po przystąpieniu kraju do Unii. Niektórzy uważają, że Europa powinna się zjednoczyć jeszcze bardziej. Inni sądzą że zjednoczenie Europy już zaszło za daleko. A jakie jest Pana(i) zdanie/ Proszę wskazać Pana(i) poglądy korzystając ze skali 0 do 10 Potencjalne elektoraty Zjednoczenie Europy już zaszło za daleko (0–4) Europa powinna się Trudno Opinia amzjednoczyć powiebiwalentna jeszcze dzieć (5) bardziej (6–10) w procentach PSL 31 17 46 6 SLD 26 20 51 3 PiS 25 30 38 7 PO 10 24 65 1 Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/105/2009, Dylematy związane z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, Warszawa, lipiec 2009, s. 6, za: www.cbos.pl (październik 2009) 71 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Po odrzuceniu Traktatu konstytucyjnego w referendum przez Francuzów (maj 2005 r.) i Holendrów (czerwiec 2005 r.) dalsza procedura ratyfikacji została w Polsce wstrzymana. Niechętna traktatowi koalicja złożona z PiS, LPR i Samoobrony długi czas nie podejmowała dyskusji nad dokumentem uznając go za „martwy”, a kontynuowanie procedury ratyfikacji za bezprzedmiotowe20. Dopiero podczas prezydencji niemieckiej w I połowie 2007 r. Polska sprecyzowała swoje stanowisko wobec nowego traktatu rewizyjnego oraz aktywniej włączyła się w negocjacje nad zakresem reform. Samoobrona postrzegała Traktat konstytucyjny jako niekorzystny dla Polski, bo ograniczający suwerenność i gwałcący interesy narodowe państw członkowskich21. Samoobrona RP powołując się na art. 4 ust. 1 Konstytucji RP Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu domagała się przeprowadzenia referendum ogólnonarodowego w sprawie ratyfikacji dokumentu, argumentując, że dyskusje polityków prowadzone w atmosferze kłótni i pomówień nie wyczerpują formuły debaty publicznej22. Liga Polskich Rodzin w wydanej w 2004 r. publikacji pt. Odrzućmy unijną konstytucję przedstawiła argumenty za odrzuceniem Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy23. Ugrupowanie zarzucało, że Traktat ma wyraźnie lewicowy, wolnomularski charakter, który objawia się brakiem w preambule odniesień do Boga (Invocatio Dei) oraz do kwestii fundamentalnych dla europejskiej cywilizacji i tożsamości takich jak wartości mo20 Będąca integralną częścią traktatu Karta Praw Podstawowych była krytykowana przez LPR za promowanie indywidualizmu oraz zasady niedyskryminacji mniejszości (w tym seksualnych. 21 Stanowisko Samoobrony RP z 30 maja 2005 r. za: www.samoobrona.org.pl (styczeń 2006). 22 Stanowisko Samoobrony RP w sprawie ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego z 1 kwietnia 2008, za www.samoobrona.org.pl (październik 2008). 23 W. Wierzejski, Wartości, cele i prawa podstawowe Unii Europejskiej w Traktacie Konstytucyjnym, w: Odrzućmy unijną konstytucję! Warszawa 2004, s. 7, za: www.lpr.pl/11/odrzucmy-unijna_konstytucje.pdf (luty 2007) 72 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... ralne, rodzinne, narodowe czy chrześcijańskie. Wśród negatywnych skutków przyjęcia Traktatu konstytucyjnego ocenianego jako dyktat środowisk, nieuwzględniający polskiego interesu narodowego Liga wymieniła m.in. osłabienie pozycji i ograniczenie swobody działania polskiego parlamentu, rządu i sądów, zmniejszenie kontroli państwa polskiego nad instytucjami UE, a nawet możliwość wystąpienia konfliktów na tle cywilizacyjnym wynikających z różnic światopoglądowych oraz odmiennego systemu wartości moralnych w Polsce i w UE. Największe obawy budziły podejrzenia, iż konstytucja UE wzmacnia ponadnarodowy charakter instytucji unijnych w celu zbudowania i umocnienia Unii jako federalnego superpaństwa24. LPR krytykowała system podwójnego liczenia głosów (państwa i czynnik demograficzny), uznając, że preferuje Niemcy25. Pełen aprobaty stosunek ugrupowań lewicowych do Traktatu konstytucyjnego był konsekwencją postrzegania dokumentu jako kompromisu równoprawnych partnerów i podstawy do reformowania UE oraz lepszego nią zarządzania i sprostania wyzwaniom globalizacji26. Pozytywny odbiór traktatu wynikał także z faktu, iż został on podpisany w Rzymie 29.10.2004 r. przez polityków lewicy: ówczesnego premiera Marka Belkę oraz ministra 24 Argumenty na poparcie tej tezy LPR dostrzegała w decyzji o nadaniu UE osobowości prawnej oraz atrybutów państwowości, w uznaniu wyższości prawa unijnego nad prawem krajowym, a także w poważnym ograniczeniu zasady jednomyślności na rzecz głosowania większością kwalifikowaną w Radzie UE. Zob. P. Sulowski, Konstytucja Unii Europejskiej jako konstytucja państwa ponadnarodowego w: Odrzućmy unijną konstytucję! Warszawa 2004, s. 8, za: www.lpr. pl/11/odrzucmy-unijna_konstytucje.pdf (luty 2007) 25 Stanowisko Zarządu Głównego Ligi Polskich Rodzin w odniesieniu do konstytucji europejskiej za: www.lpr.pl (wrzesień 2007) 26 Deklaracja Krajowej Konwencji Programowej SLD w sprawie przyszłości Europy i konstytucji europejskiej, w: Biuletyn Zeszyt Programowy SLD 1.01.2006– 31.05.2007 za www.sld.pl (czerwiec 2007) zob. też Stanowisko Krajowej konwencji Programowej SLD w sprawie polskiej polityki europejskiej wypracowane w panelu dyskusyjnym 2–3 czerwca 2007, Warszawa, za: www.sld.pl (czerwiec 2007) 73 Uwarunkowania koordynacji w Polsce spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza. Centrolewicowe ugrupowania domagały się od prezydenta L. Kaczyńskiego i rządu udziału w debacie europejskiej na temat przyszłości traktatu27. Cztery centrolewicowe ugrupowania (SLD, Socjaldemokracja Polska, Partia Demokratyczna–demokraci.pl oraz Unia Pracy) tworzące od września 2006 r. do marca 2008 r. porozumienie: Lewica i Demokraci (LiD) zgodnie apelowały za jak najszybszym przyjęciem nowego Traktatu rewizyjnego, odcinając się od rządowych zapowiedzi blokowania przyjęcia traktatu ze względu na system głosowania w Radzie UE. Stanowisko Platformy Obywatelskiej ewoluowało w trakcie dyskusji nad traktatem konstytucyjnym od niechętnej oceny dokumentu po aprobatę późniejszego Traktatu rewizyjnego przyjętego w Lizbonie. PO odeszła od swojego radykalnego i bezkompromisowego hasła „Nicea albo śmierć” oraz krytyki eurokonstytucji, którą głosiła będąc w opozycji do rządu SLD (przed 2005 r.) na rzecz jednoznacznie proeuropejskiego stanowiska. Część propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym spotkała się z akceptacją ugrupowania: wzmocnienie pozycji PE w procesie ustawodawczym, wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, zapewnienie udziału parlamentów narodowych w kontroli legislacji UE, rozszerzenie zakresu głosowania większościowego. Ostro skrytykowany został brak odwołania do chrześcijaństwa w preambule dokumentu, a także wprowadzony nowy system głosowania. Zdaniem Platformy nicejski system głosów ważonych w Radzie UE najpełniej gwarantował realizację zasady równości wszystkich państw i obywateli zjednoczonej Europy oraz chronił system równowagi i współdziałania państw, które są czymś więcej niż prostą pochodną czynnika demograficznego28. 27 Zob. Dbajmy o miejsce Polski w Europie. Deklaracja ośmiu europarlamentarzystów z PD i SdPl, „Gazeta Wyborcza” z 19 grudnia 2005, zob. B. Geremek, Traktat zamiast konstytucji, „Dziennik” z 6 lutego 2007 28 Państwo dla obywateli. Plan rządzenia 2005–2009, Warszawa, grudzień 2005, s. 257 za: www.platforma.org (wrzesień 2006). Redaktorami są: Jan Maria 74 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... Polskie Stronnictwo Ludowe – określające się „proeuropejskim realistą” krytycznie odnosiło się do Traktatu konstytucyjnego za brak odwołania do wartości chrześcijańskich. Stronnictwo obawiało się ponadto, że traktat zagwarantuje dominację najsilniejszym państwom Unii oraz zmniejszy wpływy Polski. PSL pozostawała ugrupowaniem niechętnym ratyfikacji. W deklaracji programowej partii Stawiamy na normalność – Polska lepszych szans, przyjętej 15 kwietnia 2007 r. PSL uznało potrzebę ustanowienia konstytucji UE, w której określony zostałby m.in. model społeczny oraz opracowane zasady warunkujące dbałość o kapitał społeczny i solidarność europejską29. Partia poparła plan powołania wspólnej polityki zagranicznej i obronnej oraz propozycje reformy instytucjonalnej UE polegającej na umocnieniu PE i KE. Z wyjątkiem SLD wszystkie ugrupowania głosowały w Sejmie V kadencji za przyjęciem uchwały wspierającej rząd Jarosława Kaczyńskiego w walce o umieszczenie pierwiastkowego systemu liczenia głosów (inaczej system równego wpływu) w nowym traktacie reformującym Unię Europejską. Forsowana przez polski rząd propozycja zastąpienia kryterium demograficznego nową formułą obliczana głosów ważonych wynikała z braku zgody na zawarty w Traktacie konstytucyjnym system podejmowania decyzji w RUE większością kwalifikowaną w oparciu o tzw. system podwójnej większości jako godzący w interes narodowy Polski. Kierując się interesem narodowym opozycyjna PO udzieliła ekipie rządzącej poparcia, wzmacniając jej stanowisko negocjacyjne przed konferencją międzyrządową, która odbyła się w dniach 21–22 czerwca 2007 r. w Brukseli30. Rokita, Maciej Jankowski, Stefan Kawalec, Bartłomiej Piotrowski, Joanna Wasicka, Paweł Wojciechowski. 29 Deklaracja programowa Polskiego Stronnictwa Ludowego „Stawiamy na normalność – Polska lepszych szans” przyjęta na Nadzwyczajnym IX Kongresie PSL, Warszawa, 15 kwietnia 2007r., s. 2 za: www.psl.org.pl/download/deklaracja_programowa.pdf (maj 2007). 30 Postulat zastąpienia podwójnej większości formuła pierwiastka wysunął 75 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Niemniej w późniejszej ocenie unijnego szczytu oraz osiągnięć negocjacyjnych rządu partie bardzo się różniły. Rządząca partia Prawo i Sprawiedliwość z prezydentem Lechem Kaczyńskim za sukces uznawała przyjęty kompromis: utrzymanie systemu nicejskiego w Traktacie lizbońskim przez kolejne 10 lat aż do 2017 r. oraz wzmocnienie tzw. mechanizmu z Joaniny, pozwalającego na tymczasową blokadę decyzji w UE przez grupę państw. Koalicyjna Liga Polskich Rodzin podczas debaty sejmowej dała natomiast wyraz swojemu rozczarowaniu ustaleniami konferencji. Dla Platformy rezygnacja z pierwiastkowego systemu głosowania, który Polska zamierzała pod groźbą weta przeforsować, zdezawuowała wcześniejsze stanowisko i ośmieszyła polskich negocjatorów. PO domagała się natychmiastowej dymisji Anny Fotygi, minister spraw zagranicznych, czyniąc ją odpowiedzialną za porażkę negocjacyjną rządu. Podczas kolejnego spotkania Rady Europejskiej w październiku 2007 r. rząd polski poparty przez większość ugrupowań opozycyjnych obstawał za włączeniem mechanizmu z Joaniny, nazywanego „hamulcem bezpieczeństwa” do tekstu Traktatu lizbońskiego (lub do protokołu) tak aby zagwarantować, iż ewentualne zmiany byłyby wprowadzane przez RUE tylko jednomyślnie. Polski postulat został zrealizowany. Duże emocje i spory (głównie za sprawą ostrej krytyki związków zawodowych i środowisk lewicowych) toczyły się natomiast na polskiej scenie politycznej wokół inicjatywy rządu przyłączenia się Polski do protokołu brytyjskiego (Protokół nr 30) w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych (KPP) oraz włączenia do protokołu jednostronnej deklaracji wyłączającej działanie art. 1 ust 2 Protokołu w stosunku do Polski. Później zarówno prezydent L. Kaczyński jak i opozycyjna PiS oczekiwali zapewniania, iż osiągnięcia negocjacyjne rządu (kompromis z Joaniny oraz Protokół w sprapolityk PO Jacek Saryusz Wolski a dopiero z czasem pomysł został zaaprobowany przez PiS. 76 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... wie stosowania KPP) nie zostaną zaprzepaszczone. Postulowano przyjęcie przez Sejm ustawy gwarantującej, że zmiany w TL wymagają zachowania trybu przewidzianego w art. 90 konstytucji (konieczność zgody rządu, prezydenta oraz obu izb parlamentu). W wyniku tzw. kompromisu w Juracie przyjętego przez premiera i prezydenta w marcu 2008 r. Sejm przyjął uchwałę w dniu 1.04.2008 r. określającą, iż zmiana lub odstąpienie w TL z ustaleń dot. formuły z Joaniny jak i obowiązywania KPP wymagają zachowania trybu przewidzianego dla postępowania w przypadku przekazania kompetencji władzy państwowej organizacjom międzynarodowym31. W ramach procedury art. 90 konstytucji RP Sejm VI kadencji podjął decyzję o przyjęciu Traktatu lizbońskiego w drodze ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację traktatu przez prezydenta. Wyłączone spod dyscypliny partyjnej głosowanie nad traktatem w dniu 1 kwietnia 2008 r. ujawniło rozłam wewnętrzny w klubie PiS. Ostatecznie Sejm uchwalił ustawę o ratyfikacji Traktatu z Lizbony. Głosowało 452 posłów, 384 było za, przeciw 56 [tylko posłowie z PiS], wstrzymało się 12 deputowanych. Tym samym została osiągnięta wymagana do uchwalenia ustawy większość 2/3 głosów wynosząca 30232. Po zakończonym głosowaniu w Parlamencie nad ustawą ratyfikacyjną LPR zapowiedziała gotowość do stworzenia szerokiego ruchu ludowego broniącego suwerenności państwa, zachęcając do współpracy tych parlamentarzystów, którzy głosowali przeciwko traktatowi33. 31 J. Barcz, Polska wobec reformy ustrojowej UE w: Pięć lat członkostwa Polski w UE. Zagadnienia polityczno-ustrojowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2009. s. 215. 32 Zob. załącznik nr 4. 33 Apel był skierowany do polityków z PiS-u, związanych z „Radiem Maryja” i „Naszym Dziennikiem”. 77 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/74/2008, opinie o Traktacie Lizbońskim, maj 2008, s. 3, za: www.cbos.pl (październik 2009) Rząd Donalda Tuska chciał jak najszybszego dopełnienia procesu ratyfikacji Traktatu lizbońskiego poprzez złożenie pod dokumentem podpisu prezydenta RP. Polskie społeczeństwo w większości opowiadało się za ratyfikacją dokumentu (55% respondentów w maju 2008 r. chciało zatwierdzenia traktatu przez prezydenta, podczas gdy zdeklarowanych przeciwników było jedynie 8%). Z ostrą krytyką ze strony PO jak i ugrupowań lewicy spotkało się opóźnienie wynikające z zamrożenia procedury ratyfikacji przez Lecha Kaczyńskiego po tym jak Irlandia w czerwcu 2008 r. odrzuciła traktat w referendum34. Sejm przyjął 11 lipca 2008 r. rezolucję będącą skierowanym do prezydenta wnioskiem o uwzględnienie woli obu izb i zakończenie procedury ratyfikacji. Traktat lizboński ostatecznie został podpisany przez L. Kaczyńskiego dopiero 10 października 2009 r. 34 Zob. www.platforma.org. (wrzesień 2008) oraz Stanowisko SLD wobec wyniku referendum w Irlandii z 29.08.2008 za http://lubuskie.sld.org.pl (wrzesień 2008). 78 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... Koordynacja z perspektywy sytuacji społecznej Półwiecze komunizmu w dużym stopniu ukształtowało bierną postawę Polaków względem władzy państwowej. Istniejące legalnie organizacje młodzieżowe, zawodowe, branżowe poddane były kontroli i indoktrynacji przez komunistyczne władze. Konsekwencją niechęci do angażowania się w działania w PRL-u był niski stopień aktywności społecznej, tendencja do wycofywania się z polityki oraz apatia obywatelska widoczną szczególnie na tle społeczeństw Europy Zachodniej35. Akcesja Polski w 2004 r. do Unii Europejskiej, ale przede wszystkim transformacja systemowa wraz z reformami gospodarczymi wpłynęły na stopniowe zmiany mentalne zachodzące w polskim społeczeństwie. Nadal jednak na tle zjednoczonej Europy Polacy wykazują małe zainteresowanie uczestnictwem w życiu publicznym. Wyraźnie widoczna jest bierność obywatelska, mimo iż z badań przeprowadzonych przez CBOS wynika, że aż 85% respondentów deklaruje silny związek z Polską, z narodem (80%), a około 77% z własną wsią i miastem, z regionem 69,6%, z Europą 63,3%36. Pomimo zapewnień o istnieniu silnych więzi społecznych Polacy rzadko wychodzą z inicjatywami obywatelskimi, co w dużej mierze wynika z niskiego poczucia możliwości wpływania na losy kraju (około 65% respondentów wyraża taką opinię). Od początku lat 90. wzrosła liczba osób przekonanych o sile oddziaływania zwykłych ludzi na sprawy publiczne ogólnokrajowe (z 7% w roku 1992 r. do 30% w 2008 r.37) Odrobinę wyższe jest poczu35 Edukacja obywatelska w Niemczech i Polsce, pod red. K.E. Siellewa-Kolbowska¸ A. Łada, J. Ćwiek-Karpowicz, Warszawa 2008, s. 57. 36 Polacy rzadko identyfikują się z partiami lub innymi organizacjami społecznymi (brak związku widzi około 82% respondentów) CBOS, Komunikat z badań, BS/24/2008, Więzi społeczne i wzajemna pomoc (społeczno-psychologiczny kontekst życia Polaków), Warszawa, styczeń 2008, s. 2 za: www.cbos.pl (październik 2009) 37 CBOS, Komunikat z badań, BS/15/2008, Czy obywatele mają wpływ na sprawy publiczne, Warszawa, styczeń 2008, s. 2 za: www.cbos.pl (październik 2009). 79 Uwarunkowania koordynacji w Polsce cie wpływu Polaków na sprawy lokalne, opinię taką deklaruje 39% badanych. Zdecydowanie poprawiła się wiara w ludzi, czyli przekonanie, że niektóre problemy swojej społeczności można rozwiązać pracując z innymi – w 2008 r. twierdziło tak 65% badanych, podczas gdy jeszcze w 2002 r. myślało tak 50% zapytanych38. Prawie połowa społeczeństwa polskiego twierdzi, że największy wpływ na ich życie ma krajowy szczebel władzy publicznej (47%), jedynie co dziesiąty badany wskazywał szczebel europejski 11% (średnia unijna 13%)39. W tym kontekście niepokojący jest wynik badania Eurobarometru ukazujący bardzo niski poziom zaufania Polaków do instytucji krajowych. Siedmiu na dziesięciu respondentów nie ufa rządowi (71%), a jedynie co piąty darzy go zaufaniem. Zdecydowanie negatywnie oceniany jest Sejm (75%) oraz partie polityczne (aż 81% wynosi poziom nieufności w społeczeństwie). Niski stopień zaufania Polaków do rządu, prezydenta i parlamentu potwierdzają także regularnie przeprowadzane badania CBOS-u40. Konsekwencją postawy niechętnej wobec polityki i polityków jest niska (w porównaniu z Europą Zachodnią) frekwencja w trakcie wyborów do Sejmu i Senatu oraz do Parlamentu Europejskiego, a także małe zainteresowanie uczestnictwem w refe38 A.Soboń-Smyk, 20 lat III sektora w Polsce- kilka faktów z badań, za: http:// wiadomosci.ngo.pl (listopad 2009). 39 Eurobarometr 71 wiosna 2009 za: ec.europa.eu/public_opinion/archives/ eb/eb71/eb71_pl_pl_exec.pdf 40 We wrześniu 2009 stopień poparcia dla rządu wynosił 39% (odnotowany wzrost pozytywnych ocen), co czwarty respondent deklaruje się jako przeciwnik rządu za: Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/125/2009, Stosunek do rządu we wrześniu, Warszawa, wrzesień 2009, s. za: www.cbos.pl (październik 2009) Szczególnie krytycznie oceniana jest praca posłów (66%) stosunek do Senatu uległ poprawie ( krytykuje II izbę parlamentu 51%). Ocena urzędu Prezydenta RP utrzymuje się na stałym poziomie 63% negatywnie ocenia pracę prezydenta RP. Za: CBOS, Komunikat z badań BS/126/2009, Oceny instytucji publicznych, Warszawa, wrzesień 2009, za: www.cbos.pl (październik 2009). 80 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... rendach ogólnokrajowych. Polacy unikają także innych działań politycznych: stronią od podpisywania petycji (zaledwie 5,5%), rzadko kontaktują się z rządowymi czy samorządowymi politykami (6%) oraz nie biorą udziału w demonstracjach (uczestniczy w nich tylko 1,4%)41. Poczucie wyalienowania z polityki dominuje na polskiej wsi, gdzie zaledwie co trzeci badany deklaruje zainteresowanie sprawami publicznymi (w dużych miastach jest to 50%) Mimo niskiego stopnia aktywności obywatelskiej w Polsce pod koniec 2008 r. zarejestrowanych w REGON było ponad 70 tysięcy organizacji, stowarzyszeń i fundacji (bez Ochotniczych Straży Pożarnych42) ale szacować należy, że realna ich liczba wynosi między 40–50 tysięcy43. Najbardziej popularne w 2008 r. obszary działań polskich organizacji pozarządowych to „sport, turystyka, rekreacja i hobby” (38%), następnie „edukacja i wychowanie” (12,8%), „kultura i sztuka” (12,7%), „usługi socjalne, pomoc społeczna” (11,2%). „Prawo i jego ochrona, prawa człowieka oraz działalność polityczna” została wskazana jako główne pole aktywności przez 2% organizacji (natomiast jako jeden 41 M. Gumkowska, Ile aktywności obywatelskiej w Polsce? Publikacja z 19.09.2008, Stowarzyszenie Klon/ Jawor za: http://wiaodmosci.ngo.pl (listopad 2009). 42 Ochotnicza Straż Pożarna ze względu na swoją specyfikę nie jest uwzględniana w statystyce organizacji pozarządowych. OSP zrzeszają prawie 700 tys. członków, w tym blisko 500 tys. czynnych strażaków, angażują się intensywnie w działalność społeczną i kulturalną– przy OSP działa około 800 orkiestr strażackich, 300 zespołów artystycznych, 250 zespołów sportowych, 1 tys. izb pamięci oraz kilka muzeów, a także współfinansowana z UE sieć 480 skomputeryzowanych centrów oświatowo-kulturalnych, organizują akcje charytatywne i humanitarne (honorowe kluby krwiodawców, zbiórki na rzecz powodzian, finały wielkiej orkiestry świątecznej pomocy). Za: Polska wieś. Raport o stanie polskiej wsi 2008, pod red. J. Wilkina i I. Nurzyńskiej, Warszawa 2009, Fundacja na rzecz Rozwoju Polskiego Rolnictwa, s. 175 za: www.fdpa.org.pl (czerwiec 2009). 43 Oficjalne rozmiary (na podstawie rejestru REGON) III sektora są mocno zawyżone z uwagi na fakt, że część organizacji, choć zakończyła swą działalność to nadal figuruje w spisie zob. za: M. Gumkowska. Odcinek 1: NGOs: ile zarejestrowanych, a ile aktywnych, Stowarzyszenie Klon/Jawor, publikacja z 04.02.2009 za: http://wiadomosci.ngo.pl. 81 Uwarunkowania koordynacji w Polsce z obszarów działania 7,6%), które w dużej mierze koncentrują się na promocji postaw obywatelskich i demokratycznych44. Kooperacja, która rozwija się między polską administracją publiczną, samorządami a III sektorem oparta jest głównie na wymianie informacji oraz finansowaniu przez ministerstwa, urzędy wojewódzkie, marszałkowskie, powiaty i gminy działań podejmowanych przez organizację pozarządowe. Do rzadkości należą inne formy współpracy jak powoływanie zespołów i konsultowanie projektów aktów prawnych45. Z roku na rok sukcesywnie spada liczba zakładanych nowych organizacji i fundacji. Od paru lat maleje także grupa osób, deklarujących chęć działania w wolontariacie oraz udziału w akcjach społecznych – jeszcze w 2005 r. w pracę wolontaryjną angażowało się 23,2% Polaków a w 2008r. już tylko 11,3%46. Jedynie co piąty Polak jest gotowy zaangażować się dobrowolnie i bezinteresownie na rzecz swojego najbliższego środowiska, kościoła, i osiedla, miasta itp, przy czym w 2004 r. odsetek był wyższy i wynosił 24%. Wybory do Parlamentu Europejskiego Frekwencja 2005 2009 20,87% 23,53% Referenda Frekwencja Konstytucyjne w 1997 r. 42,86% Akcesyjne w 2003 r. 58,85% 44 M. Gumkowska, J. Herbst, Odcinek 7: Czym zajmują się organizacje? Stowarzyszenie Klon/ Jawor, publikacja z 30.03.2009 za: http://wiadomosci.ngo.pl (listopad 2009). 45 M. Gumkowska, Organizacje pozarządowe jako partner administracji publicznej, Ekonomia Społeczna Teksty 2006, s. 6 za: www.ekonomiaspoleczna.pl. (listopad 2009). 46 A. Soboń-Smyk, 20 lat III sektora w Polsce – kilka faktów z badań, za: http://wiadomosci.ngo.pl (listopad 2009) 82 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... Wybory parlamentarne 1989 1991 1993 1997 2001 2005 2007 Frekwencja 62,70% 43,20% 52,13% 47,93% 46,29% 40,57% 53,88% O tym jak ważne jest uczestnictwo obywateli w oddolnych, niezależnych od państwa dobrowolnych organizacjach, stowarzyszeniach i fundacjach i ich zaangażowanie w rozwiązywanie publicznych problemów zdają sobie sprawę nie tylko władze krajowe, ale i Unia Europejska. Poprzez inicjatywy europejskie (podejście Leader na obszarach wiejskich) Unia stara się zachęcić obywateli do aktywnego udziału w kształtowaniu strategii członkostwa danego państwa w Unii oraz do sprawowania większego poziom kontroli nad działaniami administracji rządowej i samorządowej. Za sprawą unijnych inwestycji strukturalnych jak i napływu zagranicznych przedsiębiorców w Polsce powstały nowe miejsca pracy, przyczyniając się do zmniejszenia bezrobocia w porównaniu z okresem przedakcesyjnym prawie o połowę (z 20% w 2003 r. do 10,5% w 2009 r.). W wyniku dobrej koniunktury w ciągu ostatnich 5 lat podniósł się poziom zamożności Polaków, wzrosła płaca minimalna oraz zwiększył się popyt wewnętrzny w kraju (w tym także na dobra luksusowe). Zmniejszył się o 3% udział ludności żyjącej poniżej relatywnej granicy ubóstwa jak i o 4% udział ludności żyjącej w skrajnej biedzie. W sposób zdecydowany poprawiła się – za sprawą unijnej pomocy przydzielanej z Europejskiego Funduszy Rozwoju Obszarów Wiejskich – sytuacja na wsiach. Istotny wpływ na obniżenie stopy bezrobocia w Polsce miała także migracja zarobkowa do starych państw członkowskich UE, obejmująca około 2 mln osób. Zwiększona ilość wyjazdów zagranicznych za pracą z jednej strony przyniosła korzyści w postaci 83 Uwarunkowania koordynacji w Polsce podniesienia poziomu zamożności społeczeństwa, ale wśród negatywnych konsekwencji należy wymienić utratę z rynku pracy osób młodych, wykształconych, mobilnych i przedsiębiorczych, a także wzrost liczby rozwodów oraz eurosierot (dzieci wychowywanych przez dziadków lub dalszą cześć rodziny, ponieważ rodzice w celach zarobkowych opuścili kraj) Wskaźniki rozwoju gospodarczego w dużym stopniu kreują społeczną percepcję członkostwa danego pastwa w UE, która wynika ze wzrastającej świadomości uzyskanych korzyści. Polacy, jak wykazują kolejne edycje badania Eurobarometru, są w grupie obywateli UE najbardziej pozytywnie nastawionych do członkostwa w Unii Europejskiej (poparcie oscyluje wokół 60%) oraz zadowolonych z biegu spraw w Unii (52%)47. Wyniki sondaży Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS) wykazują jeszcze wyższy poziom poparcia, oscylujący wokół 80 punktów procentowych48. Polacy już w 3 roku członkostwa zauważyli pozytywne zmiany wynikające z akcesji, później akceptacja dla integracji sukcesywnie rosła a od 2008 r. utrzymuje się na stałym wysokim poziomie 85%. W ciągu 5 lat członkostwa odsetek zwolenników integracji wzrósł o 21 %, natomiast odsetek przeciwników zmniejszył się o 20 punktów procentowych. Część ekspertów przyczyn tak pozytywnego podejścia Polaków do Unii doszukuje się w chłodnej kalkulacji zysków i strat. Polacy są zadowoleni z procesu integracji kraju ze strukturami Unii, bo na co dzień widzą wymierne ekonomiczne korzyści akcesji (inwestycje w infrastrukturę, ochronę środowiska, obszary wiejskie, rozwój przedsiębiorczości)49. Pozytywna percepcja członkostwa 47 Unijna średnia poparcia dla członkostwa wynosi 53% Za: Eurobarometr 71 wiosna 2009 za: ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb71/eb71_pl_pl_ exec.pdf (sierpień 2009). 48 Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/64/2009, Bilans pięciu lat członkostwa Polski w UE, Warszawa, kwiecień 2009, s. 2 za: www. cbos.pl (październik 2009). 49 R. Hykawy, Próba bilansu pięciu lat członkostwa Polski w Unii Europej- 84 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... w UE wynika zatem z zaniku emocjonalnego stosunku do Unii na rzecz zracjonalizowanej oceny, co sprzyja trwałości postaw impregnowanych na presję bieżących wydarzeń50. Polacy oceniają przystąpienie do UE jako drugie po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. najważniejsze wydarzenie ostatniego stulecia51. Na euroentuzjazm Polaków nie mają wpływu zmieniające się ekipy rządowe (zadowolenie z integracji nie osłabło nawet w latach 2005– 2007 gdy u steru rządów było PiS wraz eurosceptyczną LPR). Negatywnie akcesję ocenia zaledwie co dziesiąty respondent (liczba utrzymuje się od lat na stałym poziomie). Zdecydowanie dominuje opinia, że Polska skorzystała na wejściu do UE – pogląd taki reprezentuje 74% Polaków, podczas gdy średnia unijna jest 56%52. W Polsce jest dwa razy niższy (14%) niż przeciętnie w Unii odsetek osób negatywnie nastawionych do pozostania w Unii. Przy czym korzyści z akcesji postrzegane są bardziej w postaci zysku dla kraju (74%) niż w wymiarze osobistym (51%). Mimo, iż Polska jako jedyny kraj członkowski odnotowała w 2009 r. wzrost gospodarczy, to i tak skutki międzynarodowego kryzysu finansowego są odczuwalne w polskiej gospodarce, co wpływa na pogorszenie ekonomicznych korzyści przynależności do struktur integracyjnych (z 75% w 2008 r. na 67% respondentów). Natomiast nadal wysoko oceniane są polityczne korzyści wynikające z członkostwa w Unii (pozycja Polski w Europie (74%) i bezpieczeństwo (65%)53. skiej w: Pięć lat członkostwa Polski w UE. Zagadnienia polityczno-ustrojowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2009. s. 226 50 E. Skotnicka-Illasiewicz, Społeczna akceptacja członkostwa Polski w Unii Europejskiej, w: red. E. Skotnickiej-Illasiewicz, 5 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej w perspektywie społecznej, Warszawa 2009, s. 34. 51 PAP, Połowa Polaków uważa okres po 1989 r. za najlepszy w XX wieku 5.11./2008 r. 52 Za: Eurobarometr 71 wiosna 2009 za: ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb71/eb71_pl_pl_exec.pdf (sierpień 2009). 53 CBOS, Komunikat z badań BS/64/2009, Bilans pięciu lat członkostwa Polski w UE, Warszawa, kwiecień 2009, s.11 za: www.cbos.pl (październik 2009). 85 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/64/2009, Bilans pięciu lat członkostwa Polski w UE, Warszawa, kwiecień 2009, s.1 za: www.cbos.pl (październik 2009) Stosunek do członkostwa Polski w UE – analiza potencjalnych elektoratów partii politycznych Potencjalne elektoraty PO SLD PiS PSL Zwolennicy członkostwa Polski w UE w% 100 100 88 88 Przeciwnicy członkostwa Polski w UE w % Niezdecydowani w % 0 0 8 8 0 0 4 4 Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/105/2009, Dylematy związane z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, Warszawa, lipiec 2009, s. 3, za: www.cbos.pl (październik 2009) Poparcie dla członkostwa Polski w UE wyraża zdecydowana większość zdeklarowanych wyborców wszystkich głównych partii politycznych. Istnieją wyraźne różnice w postrzeganiu UE przez różne grupy ekonomiczno-społeczne, choć przewaga osób zadowolonych 86 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... niż kwestionujących członkostwo jest zdecydowana. Oceny efektów integracji są tym lepsze, im młodszy wiek, większa miejscowość, w której mieszka respondent, oraz im wyższy jest jego status społeczno-ekonomiczny. Najmniejsza akceptacja dla Unii jest wśród osób najstarszych, najsłabiej wykształconych, o niskich dochodach, mieszkających na wsiach lub w małych miastach oraz wśród rolników. Z największą aprobatą Unia Europejska spotyka się wśród młodzieży, studentów, osób wykształconych o wysokich dochodach, mieszkańców dużych aglomeracji miejskich, wśród kadry kierowniczej, specjalistów oraz właścicieli firm54. Jesteśmy na drugim miejscu wśród państw członkowskich, które pozytywnie odbierają sytuację w Unii dużo powyżej średniej unijnej (34%). Wiara Polaków w siłę przebicia kraju na forum europejskim przewyższa średnią dla wszystkich krajów w UE o 3 punkty procentowe i wynosi 61%. Maleje natomiast grupa osób przekonana, że interesy Polski są w Unii dobrze uwzględniane (39%) – wynik jest poniżej średniej unijnej (44%). Z drugiej zaś strony z badań przeprowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych w 2008 r. wynika, że Polacy w przeważającej większości pozytywnie oceniają polską politykę europejską55. Aż 69% badanych jest zdania, że dąży ona do realizacji własnych interesów, ale z poszanowaniem innych państw, działa na rzecz pogłębienia integracji (59%), przyczynia się do lepszej współpracy w Europie (55%). Krytyczne wypowiedzi części respondentów nawiązujące do konfrontacyjnej polityki europejskiej rządów PiS, czyniły Polskę odpowiedzialną za zahamowanie integracji europejskiej (21%), zaostrzenie sporów i napięć w Europie (28%), realizację własnych interesów kosztem innych państw (21%). 54 CBOS, Komunikat z badań BS/64/2009, Bilans pięciu lat członkostwa Polski w UE, Warszawa, kwiecień 2009, s.5–6 za: www.cbos.pl (październik 2009). 55 Polska-Niemcy. Wzajemny wizerunek i wizja Europy, pod red. L. Kolarskiej-Bobinskiej i A. Łady, Warszawa 2009, s. 149. 87 Uwarunkowania koordynacji w Polsce Polacy w większości są zadowoleni z działalności UE. Najprzychylniej oceniana jest działalność zjednoczonej Europy na rzecz demokracji i pokoju w świecie (22%), ochrony środowiska naturalnego (22%), wspierania rolnictwa (21%), równouprawnienia kobiet i mężczyzn (20%) oraz walki z terrorem (20%). Niepokojący jest odnotowany w ostatnich badaniach Eurobarometru stopniowy spadek zaufania Polaków do instytucji UE (68% w 2007 r. i 62% w 2009 r.)56. Polacy ufają Parlamentowi Europejskiemu oraz Komisji Europejskiej częściej niż przeciętny obywatel UE. Mimo iż obie instytucje są pozytywnie oceniane, to bardzo niewielu respondentów deklarowało wiedzę na temat ich funkcjonowania57. Dla coraz większej grupy Polaków zjednoczona Europa stanowi punkt odniesienia przy budowaniu własnej tożsamości. Obok patriotyzmu narodowego i lokalnego (regionalnego) stopniowo rozwija się w Polakach poczucie „europejskości”. Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/105/2009, Dylematy związane z funkcjonowaniem Unii Europejskiej, Warszawa, lipiec 2009, s. 7, za: www.cbos.pl (październik 2009) 56 Eurobarometr 71 wiosna 2009 za: ec.europa.eu/public_opinion/archives/ eb/eb71/eb71_pl_pl_exec.pdf 57 CBOS, Komunikat z badań BS/54/2009, Postrzeganie instytucji unijnych, Warszawa, kwiecień 2009, s. 4 za: www.cbos.pl (październik 2009). 88 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... Koordynacja z perspektywy sytuacji gospodarczej Bilans 5 lat członkostwa Polski w UE jest zdecydowanie pozytywny. W ostatnich latach wysokiej koniunktury gospodarczej na świecie Polska ze wzrostem PKB na poziomie 6,6% w roku 2007 i 4,8% w roku 2008 była zdecydowanym liderem wśród krajów europejskich58. Raport Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), opublikowany w listopadzie 2009 r. przewiduje, że pomimo głębokiego kryzysu gospodarczego na świecie Polska jako jedno z nielicznych państw odnotuje wzrost gospodarczy. W okresie recesji na świecie dodatni PKB jest wynikiem braku zależności polskiej gospodarki od handlu zagranicznego oraz konsekwencją dużego popytu wewnętrznego. Zdaniem ekspertów z OECD PKB Polski wzrośnie w 2009 r. roku o 1,4%, a w latach 2010/11 odpowiednio o 2,5% i 3,1%59. Tym samym Polska byłaby jedynym państwem UE z dodatnim PKB. Polską sytuację gospodarczą w latach 2004–2009 charakteryzuje stabilny wzrost PKB, niski poziom inflacji (w 2008 r. 4,2% przy średniej unijnej 3,3%) przy jednoczesnym wysokim deficycie sektora finansów publicznych (w 2008 r. 3,9% PKB), stabilny sektor bankowy oraz niskie zadłużenie sektora prywatnego. Światowa recesja spowodowała wznowienie dyskusji w Polsce na temat konieczności wprowadzenia zmian w programie przyjęcia wspólnej waluty (tzw. mapa drogowa). Mimo, że niekwestionowanym faktem jest świadomość iż pełne uczestnictwo w Unii Gospodarczej i Walutowej leży w strategicznym interesie kraju, to część polityków zwraca uwagę na ogromne trudności związane ze spełnieniem kryteriów konwergencji w okresie recesji gospodarczej. W wyniku zarówno kryzysu jak i wysokiego de58 http://inwestor.msp.gov.pl/portal/si/165/6782/Informacje_o_Polsce.html (listopad 2009). 59 http://inwestor.msp.gov.pl/portal/si/164/8022/OECD_wzrost_gospodarczy _w_Polsce_w_2009.html (listopad 2009). 89 Uwarunkowania koordynacji w Polsce ficytu budżetowego przystąpienie Polski w najbliższym okresie dostrefy euro jest mało realne. Polska jest beneficjentem pomocy płynącej z UE w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, przeznaczonej na odrobienie zaległości rozwojowych. Fakt ten determinuje w dużym stopniu postawę polskiego rządu podczas trudnych negocjacji nad unijnym budżetem. Polska w koalicji z innymi nowymi państwami członkowskimi oraz m.in. państwami basenu Morza Śródziemnego na szczytach Rady Europejskiej apeluje o realizację zasady solidarności, domagając się przyznania pomocy na poprawę spójności ekonomicznej, społecznej, terytorialnej oraz wzrost konkurencyjności biedniejszych regionów w Unii. Cały obszar Polski został zakwalifikowany do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu 1 „Konwergencja”. Działania podejmowane ukierunkowane są na przyspieszenie konwergencji najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich60 za sprawą tworzenia nowych miejsc pracy, rozwoju innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, poprawy jakości środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności funduszy61. Wiele regionów Polski położonych wzdłuż wewnętrznych oraz zewnętrznych granic lądowych Unii objętych jest pomocą w ramach celu 3 „Europejska współpraca terytorialna”, zmierzającą do umocnienia współpracy transgranicznej i międzyregionalnej oraz wymianie doświadczeń na właściwym szczeblu terytorialnym (m.in. programy: Województwo Zachodniopomorskie – Meklemburgia Pomorze Przednie – Brandenburgia oraz Województwo Lubuskie – Brandenburgia). 60 Są to państwa członkowskie lub regiony o PKB per capita poniżej 75% średniej unijnej. 61 zob. Rozdział II art 3 pkt 2 w Rozporządzenie Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylające Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L. 210 z 31.7.2006), w: Zbiór aktów prawnych WE w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na lata 2007–2013, MRR, Warszawa 2006. 90 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... W 2008 r. PKB mierzony na 1 mieszkańca stanowił 57% średniej unijnej (kwota 12,6 tys euro, podczas gdy średnia unijna to ok. 26 tys). Polska według wysokości PKB per capita jest na 24 miejscu w Unii Europejskiej, wyprzedzając jedynie Łotwę, Bułgarię i Rumunię. Przy powolnym tempie wzrostu PKB (2% rocznie) Polska potrzebować będzie jeszcze nawet 30 lat, aby zlikwidować dystans względem innych państw członkowskich i osiągnąć unijny poziom62. Dodatkowo w Polsce istnieją duże różnice poziomu rozwoju gospodarczego między regionami. Pięć wschodnich województw: warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie oraz świętokrzyskie, to jedne z najbiedniejszych regionów w Unii Europejskiej, które za zgodą Komisji Europejskiej objęte zostały w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007– 2013, dodatkowym Programem Operacyjnym „Rozwój Polski Wschodniej.” W ramach perspektywy finansowej na lata 2007–2013 Polsce przyznano 67,3 mld euro, co wraz ze środkami krajowymi daje do zagospodarowania kwotę 85 mld euro. Wsparcie finansowe przeznaczone jest w ramach 6 krajowych oraz 16 regionalnych programów operacyjnych głównie na rozwój infrastruktury, budowę dróg, mostów, sieci kolejowej, ochronę środowiska (oczyszczalnie ścieków, utylizację śmieci, bezpieczeństwo energetyczne, rozwój kanalizacji), inwestycje na rzecz polskiej kultury (budowa sal koncertowych, renowacja zabytków) oraz rozbudowę infrastruktury szkolnictwa wyższego, walkę z bezrobociem i dyskryminacją społeczną. 62 D. Styczek, Polsce daleko do bogatych państw, Dziennik finansowy. The Wall Street Journal. Polska, z 26.06.2009, s. 3. 91 Uwarunkowania koordynacji w Polsce System wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2007–2013 Program operacyjny PO Infrastruktura i Środowisko 16 Regionalnych PO PO Kapitał Ludzki PO Innowacyjna Gospodarka PO Rozwój Polski Wschodniej PO Pomoc Techniczna Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej Wartość mln euro 27 913,7 16 555,6 9 707,2 8 254,9 2 273,8 16,7 731,1 Polska jest krajem rolniczym, obszary wiejskie stanowią 93,4% terytorium państwa (z tego tereny rolnicze stanowią 54 % całości). Aż 38,6 % populacji Polski zamieszkuje obszary wiejskie (podczas gdy średnia unijna wynosi 26,6%). Około 15% całkowitej liczby zatrudnionych utrzymuje się z rolnictwa; ludność aktywna zawodowo w rolnictwie (około 2 mln). Problemem polskiej wsi jest znaczne rozdrobienie gospodarstw. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Polsce wynosi 8,8 ha; ale dominujące są małe gospodarstwa o wielkości 1 – 5 ha (58,7%) stanowiące zaledwie 16,5 % ogółu użytków rolnych. Podczas gdy największe gospodarstwa o wielkości ponad 20 ha stanowiły w 2007 r. zaledwie 7% a użytkowały 43,6% ogółu użytków rolnych. Polska wieś zmaga się z bezrobociem jawnym i ukrytym. Udział ludności wiejskiej w ogólnej liczbie osób pozostających bez pracy wynosi 44,5%. Mieszkańcy wsi są zagrożeni ubóstwem w większym stopniu niż mieszkańcy miast. Prawie 1/4 gospodarstw domowych rolników znajduje się poniżej ustawowej granicy ubóstwa. W miastach odsetek ten wynosi ok. 10%. Około 1/10 mieszkańców wsi wegetuje poniżej minimum egzystencji. Polska należy do grupy państw popierających reformę Wspólnej Polityki Rolnej, zmierzającą do ukierunkowania w większym niż dotychczas stopniu przepływu środków finansowych 92 Koordynacja polityk unijnych z perspektywy sytuacji politycznej, społecznej... na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich. Wraz z modernizacją, wdrażaniem nowych technologii i rozwiązań oraz w wyniku przeobrażeń strukturalnych podniosła się efektywność polskiego rolnictwa. Polski rząd zdecydowanie sprzeciwia się renacjonalizacji polityki rolnej oraz wprowadzeniu zmian oznaczających odejście od przyjętych w Traktacie Rzymskim zasad (solidarności finansowej, preferencji wspólnoty, jedności rynku). Składane m.in. przez rząd Wielkiej Brytanii propozycje liberalizacji rynku produktów rolnych, zniesienia ochrony granicznej oraz wprowadzenia systemu oszczędności budżetowych oznaczających redukcję wsparcia dla rolników napotykają na sprzeciw i krytykę rządu w Warszawie, gdyż uderzają w polskie interesy narodowe. ROZDZIAŁ II MECHANIZMY KOORDYNACJI POLITYK UNIJNYCH W POLSCE Jowanka Jakubek 1. Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? Rozwiązania koordynacyjne w różnych państwach członkowskich są w dużej mierze podporządkowane wymogom procesu decyzyjnego Unii Europejskiej, a przede wszystkim jego aspektom technicznym, w tym szybkości. Nie oznacza to jednak, że przyjęte mechanizmy są jednakowe – wpływ na ukształtowanie krajowych procedur mają m.in. przeanalizowane w niniejszej publikacji polityczne, gospodarcze, społeczne i ustrojowe uwarunkowania koordynacji.. Częstym polem napięć w ramach tych ostatnich jest walka Ministerstwa Spraw Zagranicznych, aby objąć zakresem swoich kompetencji sprawy europejskie, przy jednoczesnym zjawisku ograniczania zadań MSZ na tym polu. W przypadku koordynowania polityki europejskiej, kompetencje tego ministerstwa są często wynikiem kompromisu międzyinstytucjonalnego, w którym albo MSZ obejmował swoim zasięgiem sprawy UE, albo dzielił je z innym wyspecjalizowanym organem, albo przekazywano więcej uprawnień pozostałym mini- 95 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce sterstwom1. We wszystkich przypadkach uczestnikami procesów koordynacyjnych są ministerstwa sektorowe oraz inne organy, które mają zapewniony głos decyzyjny w strukturach Unii Europejskiej2. Państwa Unii Europejskiej wypracowały różne sposoby zarządzania procesem swojego członkostwa. W krajowych modelach koordynacji polityki europejskiej do stałych elementów instytucjonalnych można zaliczyć: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Stałe Przedstawicielstwo przy UE, ministerstwo lub urząd ds. europejskich, urząd premiera lub kanclerza, ministerstwa liniowe, komitety międzyministerialne oraz parlament krajowy3. Podobne instytucje, występujące na poziomie krajowym oraz łącznikowe w Brukseli4, formują się w państwach członkowskich UE zróżnicowane modele koordynowania polityki europejskiej. Występują rozwiązania od bardziej scentralizowanych (z ministerstwem wiodącym, urzędem premiera w centrum zarządzania – Wielka Brytania, Francja) po zdecentralizowane (jak w wypadku Niemiec – z Urzędem Kanclerskim, departamentami lustrzanymi monitorującymi ministerstwa, zaangażowaniem zarówno Ministerstwa Finansów, jak i Ministerstwa Spraw Zagranicznych, oraz znaczącą rolą krajów związkowych)5. Różnorodność występujących w Europie modeli skłania do przeprowadzenia analizy, jaki model kształtuje się w Polsce i w którym kierunku zmierza. Polski system kształtowania i koordynowania krajowej polityki europejskiej od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej 1 A. Nowak-Far, A. Michoński, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, op. cit., s. 140. 2 Jak parlament krajowy czy samorząd terytorialny. 3 F. Jasiński, J. Skoczek, Koordynacja polityki integracyjnej w Polsce, w: A. Łazowski (red.), Unia Europejska: prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2003, s. 531. 4 Stałe Przedstawicielstwo krajowe, reprezentacje interesów regionalnych etc. 5 Szerzej na ten temat: H. Kassim (red.): The National Co-ordination of EU Policy…, op. cit. 96 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? 1 maja 2004 r. ulega przeobrażeniom organizacyjnym. Najnowszym i najdalej idącym jest reforma rządowego systemu koordynacji polityki europejskiej i umiejscowienie centrum koordynacyjnego w Ministerstwie Spraw Zagranicznych6. Funkcjonujące od 2004 roku – a w dużej mierze przeniesione z okresu przedakcesyjnego – rozwiązania ulegają zmianom, a w zasadzie uporządkowaniu, w celu lepszego wykonywania zadań związanych z obsługą polskiego członkostwa w Unii Europejskiej. Można bowiem uznać, że Polska dobrze opanowała „reaktywne” uczestnictwo w procesach decyzyjnych UE, polegające na implementowaniu prawa i wymogów Unii Europejskiej do systemu krajowego, ćwicząc to z powodzeniem w okresie przedakcesyjnym. Jednak rola pełnoprawnego państwa członkowskiego i uczestnika procesów decyzyjnych postawiła przed krajowymi instytucjami nowe wyzwania i stworzyły potrzebę wypracowania nowych mechanizmów oraz szybkiego policy-learning. Polityka europejska państwa członkowskiego ma złożony wymiar i działania w jej zakresie podejmuje się zarówno w sferze zewnętrznej, jak i wewnętrznej7. W polskim systemie wciąż utożsamiana jest jednak bardziej z polityką zagraniczną niż wewnętrzną, pomimo zróżnicowania tej materii – w jej skład wchodzą kwestie zarówno polityczne, jak np. traktatowe, ustrojowe czy dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, jak i – w przewadze – techniczne, wymagające daleko idącego zaangażowania ministerstw sektorowych. 6 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz.U. Nr 161, Poz. 1277). Co warte odnotowania, zmiany w organizacji administracji publicznej są wprowadzone ustawą, a nie jak poprzednio – w 2004 r. – zarządzeniem prezesa Rady Ministrów, co w pewnej mierze zmniejsza elastyczność do wprowadzania ewentualnych korekt. 7 Na problem zatarcia granicy między polityką zagraniczną i krajową, inherentny dla krajowych procesów koordynacji polityki europejskiej, wskazują m.in. A. Nowak-Far i A. Michoński, Krajowa administracja…, s. 138. 97 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Mechanizmy koordynowania polityki europejskiej w administracji krajowej W Polsce, podobnie jak w innych państwach przystępujących do Unii Europejskiej, zaangażowanie w koordynowanie polityki europejskiej rosło w sposób dynamiczny. Powstały na początku lat 90. XX wieku urząd Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej8, skupiał całą decyzyjność w sprawach UE w niewielkim kręgu zaangażowanych w procesy integracyjne osób. Z czasem, a szczególnie w miarę przystępowania do kolejnych etapów procesu akcesyjnego, konieczne stawało się coraz większe zaangażowanie merytoryczne administracji publicznej. Cezurą instytucjonalną było utworzenie w 1996 roku Komitetu Integracji Europejskiej (KIE)9, wraz z urzędem – UKIE. Komitet Integracji Europejskiej podporządkowany był premierowi, więc na tym etapie krajowa polityka wobec UE została wyłączona spod kompetencji ministra spraw zagranicznych10. Nagromadzenie spraw o charakterze technicznym spowodowało, że formuła KIE musiała być w 2001 roku uzupełniona poprzez utworzenie Zespołu Przygotowawczego KIE (ZPKIE), działającego w sprawach wymagających szybkiej merytorycznej reakcji. W celu bliższej współpracy odnośnie implementacji prawa wspólnotowego, ZPKIE obradowało pod przewodnictwem podsekretarza stanu, podczas gdy KIE miało zajmować się najbardziej istotnymi decyzjami o charakterze politycznym, również tymi dotyczącymi strategii negocjacyjnej. Większą efektywność współpracy merytorycznej w ZPKIE udało się osiągnąć poprzez zaangażowanie fachowego personelu administracyjnego, w tym prawników pracujących w ministerstwach sektorowych. 8 Ustanowiony mocą Uchwały Nr 11/91 Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1991 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej 9 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 1996 r.) 10 A. Nowak-Far, A. Michoński, Krajowa administracja…, s. 145. 98 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? Polityczna formuła KIE dość szybko została przysłonięta bieżącymi zadaniami o charakterze merytorycznym, w związku z tym w przededniu pełnego członkostwa zadecydowano o technicznej reformie systemu decyzyjnego, powołując przy Radzie Ministrów Komitet Europejski11 do podejmowania najważniejszych rozstrzygnięć politycznych związanych z uczestnictwem w europejskim procesie decyzyjnym. Niespójnością w polskim systemie koordynacyjnym po 2004 roku był wciąż istniejący formalnie Komitet Integracji Europejskiej – w myśl ustawy o KIE, będący na czele organów koordynujących politykę rządową w sprawach europejskich12. Organ ten od momentu przystąpienia do UE praktycznie nie funkcjonował jako ośrodek zarządzający procesami integracyjnymi, a jego funkcje od 2004 r. przejął Komitet Europejski Rady Ministrów. Jak pokazywała praktyka, uzgodnienia KERM stawały się niejako automatycznie stanowiskiem rządu. Formuła Komitetu Integracji Europejskiej zdała się wyczerpać w okresie przedakcesyjnym13. Komitet Integracji Europejskiej – zastąpiony później przez KERM – działał jako swoista formacja Rady Ministrów, podejmująca decyzje w sprawach integracji Polski z UE. UKIE z kolei zapewniał instytucjonalną i merytoryczną obsługę przygotowań do członkostwa. Utworzony w październiku 1996 r. urząd od początku pełnił funkcje koordynacyjne wobec wszystkich ministerstw i instytucji bezpośrednio zaangażowanych w proces inte11 Na mocy zarządzenia nr 30 prezesa Rady Ministrów z 23.03.2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów (MP nr 14, poz. 223, ze zm.). 12 Art. 1 ustawy z 8.08.1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. z 30.08.1996 r.): Komitet Integracji Europejskiej, zwany dalej „Komitetem”, jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski do standardów europejskich, jak również koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej. 13 Szerzej na ten temat, w: A. Nowak-Far, System koordynacji polityki Polski wobec Unii Europejskiej po akcesji, w: J. Barcz (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, s. 154–157. 99 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce gracji Polski z Unią Europejską. Podstawowym zadaniem UKIE było zapewnienie realizacji zadań dotyczących programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską, działań dostosowawczych Polski do standardów europejskich oraz działań administracji w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej. Do głównego obszaru odpowiedzialności tego urzędu należała obsługa ciał politycznych, takich jak Komitet Europejski Rady Ministrów i zapewnienie spójności polskiego stanowiska w administracji zarówno w aspekcie wewnątrzkrajowym, jak i w instytucjach Unii Europejskiej. UKIE funkcjonował w warunkach autonomii organizacyjnej wobec Ministerstwa Spraw Zagranicznych, a jego ważną funkcją stawała się obsługa ministra spraw zagranicznych w zakresie spraw dotyczących polityki wobec Unii Europejskiej, a także koordynowanie pracy nad projektami stanowisk rządu oraz wspieranie departamentów koordynacyjnych ministerstw. Z dniem 1 stycznia 2010, na mocy Ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich, UKIE uległ likwidacji, a jego prawa i obowiązki przejęło Ministerstwo Spraw Zagranicznych14. Premier jako zwierzchnik krajowej administracji15 Podobnie jak w innych krajach Unii Europejskiej, wewnątrz rządu za programowanie polityczne oraz strategię odpowiada premier oraz Rada Ministrów jako całość16. Premier wspomagany jest w wypełnianiu tych funkcji przez organy o charakterze 14 Art. 18 i 19 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz. U. Nr 161, poz. 1277. 15 W tym miejscu jedynie sygnalizuję najważniejsze kwestie dotyczące roli premiera jako szefa całej administracji rządowej – warto pamiętać o ważnych kwestiach dotyczących uczestnictwa premiera w podejmowaniu decyzji w Radzie Europejskiej, a także jego relacji z prezydentem w tym kontekście, a także roli premiera podczas sprawowania przez kraj prezydencji. 16 Z kilkoma wyjątkami gdzie odpowiedzialność spoczywa na prezydencie, np. we Francji (choć i tam w okresie kohabitacji zwiększa się rola premiera w stosunku do prezydenta). 100 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? centralnym i międzyresortowym (sekretariaty) oraz komitety międzyministerialne. W dziedzinie spraw unijnych rządowa polityka najczęściej korzysta z komitetowej metody pracy, charakterystycznej dla procesu decyzyjnego UE17. Rzadziej zdarza się, by jakaś wyjątkowo kontrowersyjna kwestia stała się przedmiotem dyskusji na posiedzeniu Rady Ministrów. Rola premiera jako szefa krajowej administracji jest kluczowa w kształtowaniu krajowego stanowiska i strategii wpływania na proces decyzyjny Unii Europejskiej, jednak jego zaangażowanie postrzegane jest nierzadko jako niewystarczające18. Premier koordynacją poziomą w rządzie zajmuje się de facto tylko w sytuacjach nadzwyczajnych, kryzysowych. Bieżąca działalność w tym zakresie prowadzona jest przede wszystkim przez jego pion pomocniczy w KPRM, jak również szefów doradców politycznych poszczególnych gabinetów. W sytuacjach awaryjnych premier oczywiście może interweniować, a hierarchiczne podporządkowanie w Radzie Ministrów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że posiada on zawsze głos rozstrzygający. Podobnie zresztą w innych państwach europejskich, premier ma zagwarantowaną rolę kierowniczą i interwencyjną we wszystkich kwestiach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. Ta dość naturalna „nieobecność” premiera, który jest obarczony zbyt wieloma zadaniami krajowymi by zajmować się na co dzień efektywnym kształtowaniem polskiego stanowiska, jest wykorzystywana przez prezydenta, który również uczestniczy w kształtowaniu polskiej polityki europejskiej i często reprezentuje Polskę na posiedzeniach Rady Europejskiej19. Cecha braku 17 W Polsce kolejno: Komitet Integracji Europejskiej, Komitet Europejski Rady Ministrów, Komitet do Spraw Europejskich. 18 Szerzej na ten temat: A. Nowak-Far, System koordynacji polityki europejskiej w Polsce – administracja centralna, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska, Raport Instytutu Kościuszki 2007, nr 6, s. 11–27. 19 Szerzej na ten temat: A. Nowak-Far, System koordynacji polityki Polski 101 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce bieżącej koordynacji polityki europejskiej przez premiera nie jest jednak specyfiką polskiego systemu, gdyż w większości krajów ze względu na presję czasu, bieżącą koordynację przejęło ministerstwo spraw zagranicznych lub wyspecjalizowany urząd. W relacjach ciał decyzyjnych Unii Europejskiej i państw członkowskich, podstawową rolę odgrywa podległy premierowi rządowy aparat administracyjny. Ministerstwa muszą zapewnić koordynację swoich działań i stanowisk zarówno w wymiarze zewnętrznym (pomiędzy sobą), jak i wewnętrznym (między departamentami). Kolejnym wyzwaniem jest utrzymywanie ciągłych kontaktów ze Stałym Przedstawicielstwem w Brukseli, które powinno posiadać na bieżąco informacje na temat kształtowania stanowiska krajowego w odpowiednich kwestiach. Stałe Przedstawicielstwo przy UE jest istotnym ogniwem pośredniczącym między organami krajowymi a Unią Europejską, utrzymuje formalne i nieformalne kontakty z organami Unii, innymi państwami członkowskimi i może podejmować skuteczne działania ex ante20. Stałe Przedstawicielstwo jest ponadto odpowiedzialne za udział w COREPER II (pion polityczny)21 i COREPER I (pion techniczny)22. wobec Unii Europejskiej po akcesji, w: J. Barcz (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, s. 158–159. 20 Szerzej na ten temat: Z. Czubiński: Koordynacja polityki europejskiej Polski wobec Unii Europejskiej w Brukseli. Rola i miejsce Stałego Przedstawicielstwa RP przy UE, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska, raport nr 6 Instytutu Kościuszki, październik 2007 r., s. 59–67. 21 COREPER – Komitet Stałych Przedstawicieli – jest organem przygotowującym prace Rady Unii Europejskiej i forum konsultacyjnym. W skład COREPER II wchodzą Stali Przedstawiciele państw członkowskich przy UE w randze ambasadorów. COREPER II przygotowuje spotkania Rad: ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, do Spraw Wewnętrznych i Sprawiedliwości, ds. Gospodarczych i Finansowych. Szerzej na temat COREPER m.in. J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2003 s. 165; F. Hades-Renshaw, H. Wallace, The Council of Ministers, Palgrave Macmillan 2006, s. 72–82. 22 W skład COREPER I wchodzą Stali Przedstawiciele państw członkowskich przy UE w randze zastępców ambasadorów którego członkami są przed- 102 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? Rezydenci państwa członkowskiego w Brukseli23 spełniają coraz większą rolę w budowaniu pozycji kraju. We wszystkich państwach UE widoczna jest stała tendencja do rozbudowy przedstawicielstwa w Unii Europejskiej, zarówno pod względem kadrowym, jak i instytucjonalnym. Liczba zatrudnionych na przestrzeni lat 1958–2004 wzrosła ponad pięćdziesięciokrotnie24. Kraje takie, jak Niemcy, Austria, Finlandia, Holandia, Francja zatrudniają kilkudziesięciu (Niemcy powyżej 100) zawodowych dyplomatów, uczestniczących nie tylko w prezentowaniu stanowiska państwa, ale monitorujących interesujące państwo dziedziny, a także wypełniających funkcje informacyjne i raportujące, łącznie z legendarnym w Brukseli chodzeniem na lancze. System brukselski jest ukierunkowany na działania nieformalne, dyplomatyczne – stąd w tych mechanizmach ogromna rola dyplomatów państw członkowskich, a więc i tendencja do rozrostu stałych przedstawicielstw i zatrudniania w nich coraz większej liczby zawodowych urzędników. Komitet Europejski Rady Ministrów a Komitet Integracji Europejskiej – poziom polityczny/strategii Komitet Europejski Rady Ministrów, jako wewnątrzkrajowe centrum koordynacji rządowego stanowiska w procesach decyzyjnych Unii Europejskiej, został powołany w 2004 r.25 jako stały komitet Rady Ministrów o kompetencjach opiniodawczo-doradczych i pomocniczych. Jego powołanie miało usprawnić system, stawiciele-eksperci państw członkowskich. COREPER I przygotowuje spotkania Rad: ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Ochrony Zdrowia i Spraw Konsumenckich, ds. Konkurencyjności, ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii, ds. Rolnictwa i Rybołówstwa, ds. Środowiska, ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury. 23 Mowa o ambasadorach – stałych przedstawicielach przy UE – wspomaganych przez fachowych urzędników zatrudnionych w tych placówkach. 24 Z 27 w 1958 r. do 1498 w 2004 za: F. Hayes-Renshaw, H. Wallace, The Council of Ministers, s. 235. 25 Na mocy zarządzenia nr 30 prezesa Rady Ministrów z 23.03.2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów (MP nr 14, poz. 223, ze zm.). 103 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce który skomplikował się na skutek nie działającego w zakładany sposób Komitetu Integracji Europejskiej. Formalnie na czele KERM stał przewodniczący KIE, czyli prezes Rady Ministrów26, wiceprzewodniczącym był sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej, a członkami sekretarze lub podsekretarze stanu w ministerstwach, do których zakresu działania należą sprawy integracji europejskiej27. Obsługę prac KERM zapewniał UKIE. Zadaniem Komitetu Europejskiego było przygotowywanie, uzgadnianie lub opiniowanie projektów rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub prezesa Rady Ministrów związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz podejmowanie rozstrzygnięć i zajmowanie stanowisk w sprawach dotyczących członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, prezesa Rady Ministrów i innych organów, a także wyrażanie opinii albo udzielanie rekomendacji projektom dokumentów rządowych, które będą przedstawione Radzie Ministrów lub prezesowi Rady Ministrów do rozpatrzenia. Rozstrzygnięcia i stanowiska KERM stawały się stanowiskami lub rozstrzygnięciami Rady Ministrów28. Jako że materia europejska stawała się coraz bardziej obecna w całej administracji, coraz liczniej pojawiały się departamenty ds. UE w poszczególnych ministerstwach sektorowych. Wiedza i umiejętności związane z procesami decyzyjnymi Unii Europejskiej stawały się coraz bardziej istotnymi kwalifikacjami urzędników zatrudnionych w departamentach merytorycznych ministerstw i urzędów centralnych. Departamenty europejskie w ministerstwach zajmują się w coraz większej mierze koordy26 Z wyjątkami, np. w latach 2006–2007 na czele KERM jako przewodnicząca KIE stała Minister Spraw Zagranicznych. 27 § 2.1. zarządzenia nr 30 prezesa Rady Ministrów z 23.03.2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów (MP nr 14, poz. 223, ze zm.). 28 § 3.4. zarządzenia nr 30 prezesa Rady Ministrów z 23.03.2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów (MP nr 14, poz. 223, ze zm.). 104 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? nowaniem przepływu informacji między departamentami merytorycznymi, wyznaczając w pionie urzędniczym osobę odpowiedzialną za koordynację polityki europejskiej (np. dyrektora departamentu). Do kwestii merytorycznych, czyli uczestnictwa w wypracowywaniu krajowego stanowiska w danej sprawie, wyznaczani są urzędnicy-eksperci w poszczególnych jednostkach urzędu. Proceduralny udział pionu urzędniczego ministerstw krajowych w europejskim procesie decyzyjnym polega na pracy urzędników w grupach roboczych Unii Europejskiej. Urzędnicy państwa członkowskiego, którzy biorą udział w posiedzeniach tych grup, muszą prezentować spójne stanowisko. W tym celu otrzymują od rządu instrukcje – obligatoryjnie w wypadku dyskusji nad nowymi projektami aktów prawnych UE29. Wyjazd urzędnika zawsze poprzedzony jest przesłaniem agendy organu UE, który patronuje danej grupie roboczej. Przed wyjazdem odbywa się kilka, a czasem nawet kilkanaście spotkań poprzedzających, zanim zapadnie decyzja. Dodatkowo ministerstwa zasięgają opinii organów współpracujących30. Instrukcje muszą być formułowane w sposób czytelny i klarowny, urzędnik jednak dysponuje pewną dozą swobody; niejednokrotnie instrukcja jest dostosowana do ewentualnej dyskusji. Gwarancją spójności stanowiska krajowego jest także to, że w razie intensywnej dyskusji i pojawienia się możliwości nowego kompromisu, musi być on potwierdzony przez państwo członkowskie – urzędnicy nie dysponują aż tak szerokim mandatem, aby bez porozumienia zmieniać swoje instrukcje. Ten stan rzeczy jest w pełni szanowany przez organy Unii i w takich sytuacjach odkłada się sprawę do następnego posiedzenia, przed którym przesyła się nowe propozycje na piśmie. 29 Natomiast w sprawach mniej istotnych (np. szkolenia, raporty informacyjne) instrukcje mogą, ale nie muszą się pojawić. 30 Np. w przypadku Ministerstwa Finansów są to Komisja Nadzoru Finansowego i Narodowy Bank Polski. 105 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Instrukcje na obrady grup roboczych podpisują dwie osoby: najczęściej dyrektor departamentu (pion urzędniczy/merytoryczny) oraz sekretarz/podsekretarz stanu (pion polityczny). W praktyce stanowisko najczęściej opracowuje sam urzędnik, kierując się interesem kraju oraz opiniami ciał współpracujących. Rzadko zdarza się, by ów dokument był kwestionowany przez polityka, choć w razie ewentualnego konfliktu to do niego należy zdanie rozstrzygające31. Instytucjom administracji rządowej towarzyszy zaangażowanie obu izb parlamentu, jednak wpływ Sejmu i Senatu na kształtowanie stanowiska rządowego nie zawsze jest efektywny. Parlamenty narodowe w Unii Europejskiej znajdują się w pozycji defensywnej, tracąc znaczną część swoich kompetencji do stanowienia prawa na rzecz Wspólnot.32 Krajowe legislatywy jednak umiejętnie bronią swoich uprawnień33, opierających się głównie na procedurach opiniowania i akceptowania stanowiska państwa, które wypracowuje rząd. W zależności od tego, jak silną moc wiążącą ma opinia parlamentu, europejskie rządy w mniejszym lub większym stopniu są uzależnione od otrzymania zielonego światła ze strony legislatywy34. 31 Szerzej na ten temat: J.K. Jakubek, Politycy i urzędnicy w koordynowaniu krajowej polityki europejskiej, Kontrola Państwowa Nr 6 (323), listopad-grudzień 2008, s. 117 – 135. 32 A. Pudło, Udział Sejmu i Senatu w zarządzaniu sprawami Unii Europejskiej, w: J. Barcz (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, s. 165. Szerzej na temat roli parlamentów narodowych m.in. w: M. Kruk, E. Popławska (red.), Parlamenty a integracja europejska, Warszawa 2002; R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004; J. O’Brennan, T. Raunio (red.), National parliaments within the European Union; from victims of integration to purposive actors?, Routledge 2007. 33 Uprawnienia te są poszerzane również w prawie traktatowym Unii Europejskiej, w myśl przezwyciężenia deficytu demokratycznego – szerzej na ten temat J.J. Węc, Udział Parlamentu RP w tworzeniu krajowej polityki europejskiej. Współpraca rządu z Parlamentem RP w tworzeniu krajowej polityki europejskiej, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska, raport nr 6 Instytutu Kościuszki, październik 2007 r., s. 29–30. 34 Konsekwencją braku akceptacji stanowiska rządowego przez parlament 106 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? W Polsce, zasady współdziałania rządu i parlamentu w związku z członkostwem w UE reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r.35 Parlament otrzymuje od rządu do opiniowania dokumenty UE które podlegają konsultacjom z państwami członkowskimi, wysłuchuje informacji rządu o udziale Polski w pracach UE, a także zapoznaje się z projektami stanowisk rządu w odniesieniu do projektów aktów prawnych UE. Te dokumenty i stanowiska są dyskutowane na posiedzeniach Komisji ds. UE Sejmu oraz Komisji Spraw UE Senatu36. Wpływ na proces decyzyjny Unii Europejskiej ma także samorząd terytorialny. Współpracując z rządem w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a także uczestnicząc bezpośrednio w Komitecie Regionów Unii Europejskiej i działając poprzez przedstawicielstwa w Brukseli, reprezentanci samorządu lokalnego i regionalnego mają prawo wyrażać opinie i zajmować stanowiska w dotyczących ich sprawach37. może być nieudzielenie mandatu przedstawicielowi rządowemu (przy silniejszej pozycji parlamentu w sprawach polityki europejskiej, jak np. w Danii) lub konieczność przedstawienia przyczyn tego stanu rzeczy (wytłumaczenia się) przez odpowiedniego ministra przed komisją ds. europejskich (przy słabszej pozycji parlamentu, jak np. w Polsce). 35 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, znowelizowana 8 września 2005 r. Dz. U. Nr 52/2004 z późn. zm. 36 Porównanie roli Sejmu i Senatu w okresie przed- i poakcesyjnym m.in. w: J.K. Jakubek, Polish experiences with European policy coordination 1991– 2006, w: M. Myant, T. Cox (red), Reinventing Poland. Economic and political transformation and evolving national identity, Routledge 2008, s. 96 i 100–101; A. Łazowski, The Polish Parliament and EU affairs: a concise actor or an accidental hero? W: J. O’Brennan, T. Raunio (red.), National parliaments within the European Union; from victims of integration to purposive actors?, Routledge 2007; F. Jasiński, J. Skoczek, Koordynacja polityki integracyjnej w Polsce, w: A. Łazowski (red.), Unia Europejska: prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2003, s. 536–541. 37 Szerzej na ten temat: A. Gajda, F. Skawiński, Wpływ władz terytorialnych i podmiotów społecznych na kształtowanie polityki europejskiej, w: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE – skuteczniejsza polityka europejska, raport nr 6 Instytutu Kościuszki, październik 2007 r., s. 46–58; A. Gajda, Udział organów samorządowych i partnerów społecznych w zarządza- 107 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce System koordynacji od 2010 r. – Komitet do Spraw Europejskich, MSZ. Do najważniejszych problemów funkcjonowania polskiego modelu koordynacji polityki europejskiej po przystąpieniu do UE zaliczano głównie: brak konsultacji międzyresortowych, niespójny mechanizm uzgadniania stanowisk między jednostkami administracji rządowej szczebla centralnego, dezorganizację pracy urzędników, słabą współpracę polskiej administracji z polskimi posłami do Parlamentu Europejskiego, brak spójnego stanowiska wobec UE, słabą skuteczność w reprezentowaniu polskich interesów38. Polski system był również skomplikowany przez dość trudną do zdefiniowania rolę Komitetu Integracji Europejskiej, jako że od momentu przystąpienia do UE jego zadania przejął Komitet Europejski Rady Ministrów. Z punktu widzenia reprezentacji interesów w Brukseli, problematyczne było również zdarzające się zbyt późne przyjmowanie instrukcji przez KERM39. Z punktu widzenia współpracy rządu z parlamentem, oprócz dość słabych mechanizmów prawnych gwarantujących parlamentarną legitymizację stanowiska rządowego, problematyczna jest koordynacja działań między sejmową i senacką Komisją ds. Unii Europejskiej. Prowadzi to do możliwości powstania sprzecznych stanowisk obu tych komisji40. Czynnikiem osłabiającym pozycję parlamentu jest ponadto stosunkowo niewielka dolegliwość sankcji parlamentarnych dla przedstawicieli rządu przy niezastosowaniu się do instrukcji komisji Sejmu i Senatu41. niu sprawami Unii Europejskiej, w: J. Barcz (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, s. 181–200. 38 Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE…, s. 9. 39 O ile bowiem grupy robocze nie zawsze potrzebują stanowiska KERM, to na poziomie COREPER jest ono konieczne. Instrukcje rządowe powinny być ponadto na tyle klarowne, by ambasador miał pełną jasność co do stanowiska krajowego i na miejscu mógł w sposób najbardziej efektywny realizować jego cele. 40 Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE…, s. 9. 41 Na podst. Art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rze- 108 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? Wobec problemów widocznych po przystąpieniu do UE, formułowano postulaty mające uporządkować kwestie instytucjonalne i ułatwić proces decyzyjny. Postulowano m.in. przekształcenie UKIE w Sekretariat Europejski Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; likwidację KIE i podział KERM na dwie formacje odpowiadające COREPER I i COREPER II; uruchomienie silniejszych mechanizmów administracyjnych, w tym podkreślenie roli premiera jako ostatecznej instancji rozstrzygającej konflikty i decydującej o kształcie polskiego stanowiska; aktywizację departamentów merytorycznych w ministerstwach, a także większe oparcie się na grupach zadaniowych – reprezentantach ministerstw i różnych specjalizacji42. Ponadto, centralizacja systemu w postaci przekazania kluczowych uprawnień interwencyjnych premierowi, miała zapewnić większe możliwości reagowania w sytuacjach kryzysowych. Naprzeciw ograniczeniom i brakom systemu w pierwszych pięciu latach członkostwa w UE ma wyjść reforma, której założenia instytucjonalne zawiera Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich43. Nowa struktura koordynacji krajowej polityki europejskiej oraz umiejscowienie od 2010 r. centrum koordynującego w Ministerstwie Spraw Zagranicznych została wprowadzona nie tylko z powodu wyżej wymienionych słabości systemu oraz faktu, że od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej rozwiązania organizacyjne nie uległy fundamentalnej przebudowie. Wiele wskazuje na to, że rozpoczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. 2004 nr 52 poz. 515, z późn. zm.) w przypadku, gdy stanowisko Rady Ministrów nie uwzględnia opinii Sejmu, przedstawiciel Rady Ministrów ma obowiązek „niezwłocznie wyjaśnić przyczyny rozbieżności”. 42 A. Nowak-Far, Uwarunkowania instytucjonalne polityki Polski w UE w sferze gospodarczej, w: J. Czaputowicz (red), Polityka zagraniczna Polski. Unia Europejska, Stany Zjednoczone, sąsiedzi, Warszawa 2008, s. 61, a także: Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UE…, s. 11– 27, 43 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz.U. Nr 161, Poz. 1277). 109 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce częcie przygotowań do prezydencji mającej nastąpić w drugim półroczu 2011 roku stało się dla polskiej administracji critical juncture44, czyli punktem krytycznym, wymuszającym reformę i przygotowanie aparatu administracyjnego do prowadzenia przewodnictwa w Unii Europejskiej. Prezydencja jako czynnik przyspieszający reformę może być interpretowana jako podporządkowanie nowego systemu zadaniom związanym z przewodnictwem w Unii Europejskiej, co niekoniecznie może się okazać rozwiązaniem korzystnym długofalowo. Nieco inne zadania wykonywane są przez krajową administrację podczas, a inne poza prezydencją, tak więc funkcjonalność systemu może ulec dużej zmianie. Z drugiej jednak strony, pod rządami Traktatu z Lizbony państwo prezydencji ma ograniczoną rolę do spełnienia, a stabilność i funkcjonalność rozwiązań w administracji krajowej jest jednym z najważniejszych czynników skuteczności i sprawności działania. Zgodnie z przyjętą ustawą, która szerzej zostanie przeanalizowana w jednym z kolejnych rozdziałów niniejszej książki, poświęconym reformie systemu koordynacji w Polsce, Komitet Europejski Rady Ministrów został zastąpiony przez Komitet do Spraw Europejskich45. Ustawa przesądziła także o połączeniu Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej z Ministerstwem Spraw Zagranicznych, w wyniku czego powstało „nowe MSZ”, składające się z dwóch działów administracji rządowej: „sprawy zagraniczne” i „członkostwo RP w UE”46. Nowe MSZ posiada 44 Szerzej na temat pojęcia critical juncture, w: B. Lippert, G. Umbach, Europeanization of CEE Exectutives: EU Membership Negotiations as a Shaping Power, Journal of European Public Policy 8 (6), 2001, s.980–1012. Autorki odwołują się co prawda do negocjacji akcesyjnych (przystąpienia i zakończenia) jako punktu krytycznego dla europeizacji i kształtowania wewnętrznego układu sił w administracjach krajowych państw Europy Środkowo-Wschodniej, ale pojęcie może być zastosowane również do innego momentu jakim niewątpliwie jest prezydencja, jej przygotowanie, system i innowacje. 45 Od 1 stycznia 2010 r. 46 Dział „członkostwo RP w UE” zastąpiło dotychczasowy dział „integracja 110 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? znacznie więcej kompetencji – koncentruje się w nim całość polityki zagranicznej i europejskiej. Przyjmowane w Polsce rozwiązania mają w zamyśle dążyć do modelu hiszpańskiego, opartego na relatywnie znacznej roli organów kolegialnych w procesie koordynacji oraz kontroli zarówno premiera, jak ministra spraw zagranicznych nad tym procesem47. W efekcie koordynacja polityki europejskiej – i odpowiedzialność za jej priorytetyzację – została powierzona ministrowi spraw zagranicznych, który nie ma podobnego do premiera uprawnienia koordynowania polityk wewnątrz rządu, niemniej jednak z przysługującym premierowi systemowo prawem interwencji. Nowy system koordynacji krajowej polityki europejskiej zakłada, że o rozstrzyganiu spornych stanowisk decyduje przede wszystkim Komitet do Spraw Europejskich (następca KERM), działający pod kierunkiem ministra spraw zagranicznych48. Można jednak zakwestionować celowość takiego posunięcia, jako że – jak już wspomniano – minister spraw zagranicznych nie dysponuje nadrzędnymi uprawnieniami względem innych działów administracji, więc nie posiada instrumentów, które mogłyby dyscyplinować lub wręcz narzucać pewne stanowiska innym organom administracji. Jedynymi organami posiadającymi tak daleko idące uprawnienia jest premier i Rada Ministrów, które w przyjętej regulacji nie są ujęte jako centralne organy koordynujące49. W zhierarchizowanej strukturze polskiej administracji europejska”. 47 Uzasadnienie do projektu ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, s. 2. 48 „ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, reprezentowany przez Sekretarza do Spraw Europejskich, będącego sekretarzem stanu w urzędzie obsługującym tego ministra” – art. 2 ust. 2 pkt 1 Ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich. 49 Nie można tak interpretować przepisu o fakultatywności upoważnienia Komitetu do Spraw Europejskich przez Radę Ministrów, ponieważ trudno w praktyce wyobrazić sobie przejęcie wszystkich funkcji koordynujących politykę europejską przez już zanadto obciążoną Radę Ministrów. W uzasadnieniu ustawy jeszcze w fazie projektu pojawiło się stwierdzenie, że „proponowany nowy 111 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce rządowej jednolite stanowisko najłatwiej wprowadzić za pomocą twardszych mechanizmów nadzoru a nawet kierownictwa, podczas gdy równorzędna pozycja organu odpowiedzialnego za koordynację polskiego stanowiska może nie być wystarczającym motywatorem do załatwiania na czas określonych spraw50. Praktyka, szczególnie w okresie przedakcesyjnym, pokazała, że nierzadko potrzebna jest instancja interwencyjna, wyposażona w mechanizmy nacisku, która dopilnuje by zobowiązania polskiej administracji były realizowane terminowo i rzetelnie. Polska, w ciągu pięciu lat po uzyskaniu członkostwa w Unii Europejskiej, nie wypracowała dotąd ukształtowanego modelu koordynacji polityki europejskiej. Do końca 2009 r. w dużej mierze korzystano z doświadczeń okresu przedakcesyjnego. Największe zmiany bez wątpienia zaszły wewnątrz ministerstw, dostosowujących się do nowych ról w warunkach członkostwa. Nowe rozwiązania porządkują te procesy i przygotowują system instytucjonalno-decyzyjny do funkcjonowania nie tylko w warunkach członkostwa, ale i prezydencji. Można ponadto zaryzykować twierdzenie, że daleko idąca decentralizacja procesu decyzyjnego w sprawach europejskich jest warunkiem koniecznym jego skuteczności. Ważne jest, by decyzje w tych kwestiach były podejmowane nie tylko kompetentnie w sensie merytorycznym, ale przede wszystkim terminowo – bo gdy zostanie przyjęta dyrektywa czy inny akt prawa europejskiego, jest już za późno na reakcję. Współpraca rządu z Brukselą stała się normalnym elementem polityki, a nie czymś wyjątkowym – a to, w jaki sposób rząd i administracja są zorgasystem koordynacji spraw europejskich spowoduje, że większość problemów i spornych stanowisk będzie podlegała rozstrzygnięciu na szczeblu komitetu, zaś do najwyższego szczebla politycznego (Rady Ministrów) będą docierały wyłącznie najważniejsze z nich” – Uzasadnienie do projektu ustawy…, s. 3. 50 Z drugiej jednak strony, sieciowość i równorzędność mechanizmów administracyjnych, często spotykana w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej, staje się coraz częściej obecna w rozwiązaniach instytucjonalnych oraz mentalności polskiej administracji. 112 Czy istnieje polski model koordynacji polityk unijnych? nizowane do współpracy europejskiej, jest jednym z elementów oceny ich skuteczności. W państwach Unii Europejskiej nie ma uniwersalnego modelu koordynowania krajowej polityki europejskiej, bo pomimo podobnych wymogów procesu decyzyjnego UE, istnieje wiele uwarunkowań historycznych, ustrojowych czy związanych z racją stanu poszczególnych krajów członkowskich, które wpływają na różnorodność rozwiązań instytucjonalnych. Istnieją jednak pewne cechy, które w określonych warunkach wzmacniają funkcjonalność administracji i zdolność do wpływania na decyzje Unii Europejskiej i korzystając z nich, można wzmocnić głos państwa członkowskiego w europejskich procesach decyzyjnych. W warunkach polskiej administracji kierownicza pozycja premiera jest na tyle kluczowa, że warto zagwarantować jego ostateczny głos przy rozstrzyganiu ewentualnych konfliktów co do priorytetów polskiego stanowiska. Czy powierzenie tej funkcji ministrowi spraw zagranicznych jest rozwiązaniem skutecznym, można się będzie przekonać po wypełnieniu nowych ram prawnych praktyką. Kamila Cholawo-Sosnowska 2. Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Cele i zadania Unii Europejskiej oraz kompetencje jej instytucji w zakresie stanowienia prawa wynikają ze złożonej struktury UE, która opierała się jak dotąd na trzech filarach. W pierwszym filarze działały dwie organizacje międzynarodowe – Wspólnoty, mające wspólne instytucje: Wspólnota Europejska i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom)1. Na obszarze I filaru realizowane były założenia związane przede wszystkim z gospodarczą i monetarną integracją państw członkowskich UE, w tym m.in. z powstaniem rynku wewnętrznego, na którym urzeczywistniana jest swoboda przepływu osób, towarów, usług i kapitału, oraz z budową Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW). Tym dwu celom służyły stale rozwijane i obejmujące coraz to nowe dziedziny, tzw. polityki i działania wspólnotowe, które wspomagały funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz spójność gospodarczo-społeczną. Dla realizacji założeń Wspólnot Europejskich powołane zostały organy ponadnarodowe, które dysponują różnymi kompetencjami w zależności od obszaru działania, działając dla dobra wspólnego, z poszanowaniem zasady subsydiarności. Niezależnie od tego Unia obejmowała drugi filar – Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB) oraz trzeci filar – Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych. Oba te filary, stanowiąc w znacznej mierze obszar współpracy między1 Do 2002 r. w tym filarze działała jeszcze najstarsza Wspólnota – Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS). Traktat ją stanowiący był jednak zawarty na 50 lat i wygasł w 2002 r., natomiast zakres kompetencji EWWiS został przejęty przez Wspólnotę Europejską. 115 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce rządowej państw członkowskich UE, dopełniały działania rynku wewnętrznego, UGiW oraz wspólnotowych polityk. Stosownie do struktury Unii Europejskiej skomplikowana jest również jej podstawa prawna. Składają się na nią przede wszystkim trzy traktaty: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE) i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA) oraz Traktat o Unii Europejskiej (TUE). Traktaty te były wielokrotnie zmieniane na mocy traktatów rewizyjnych – Traktatu z Amsterdamu i Traktatu z Nicei oraz Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (który nie wszedł ostatecznie w życie), a także ostatniego – podpisanego 13 grudnia 2007 r. – Traktatu z Lizbony. Traktat lizboński wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2009 r., rewidując TUE i TWE2, a jednocześnie zmieniając zasadniczo strukturę i funkcjonowanie Unii Europejskiej. Przede wszystkim przekształca Unię w jednolitą organizację międzynarodową, znosząc jej trójfilarową strukturę oraz nadaje jej osobowość prawną3. Ze względu na moment czasowy, w którym przygotowana została niniejsza publikacja (tj. krótko po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego i przy niedługim czasie funkcjonowania Unii Europejskiej w nowych warunkach prawnych), w dalszej części rozdziału przedstawiony zostanie stan prawny UE sprzed wejścia w życie Traktatu lizbońskiego, z jednoczesnym uwzględnieniem istotniejszych zmian w nim przewidzianych. Zakres przedmiotowy Cele Unii Europejskiej Zgodnie z dotychczasowym art. 2 TUE, Unia stawia sobie następujące cele: • popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wyso2 Zmianie ulega również nazwa TWE na „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. 3 Traktat lizboński likwiduje WE, a poza UE pozostawia EWEA (EURATOM). 116 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji • • • • kiego poziomu zatrudnienia i doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju, zwłaszcza poprzez utworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, umocnienie gospodarczej i społecznej spójności oraz ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, obejmującej docelowo jedną walutę; potwierdzanie swej tożsamości na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby prowadzić do wspólnej obrony; umacnianie ochrony praw i interesów obywateli jej państw członkowskich poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii; utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobieganie i zwalczanie przestępczości; pełne zachowanie dorobku wspólnotowego i jego rozwój, z uwzględnieniem zakresu, w jakim ustanowione polityki i formy współpracy wymagają zrewidowania w celu zapewnienia skuteczności mechanizmów i instytucji Wspólnoty Europejskiej. Polityki wspólnotowe Kompetencje Unii Europejskiej obejmują bardzo szeroki zakres spraw, wkraczając praktycznie w każdą dziedzinę działalności władz publicznych państw członkowskich. Zgodnie z dotychczasowym art. 2 TWE, zadaniem Wspólnoty było, przez ustanowienie wspólnego rynku, unii gospodarczej i walutowej oraz urzeczywistnianie określonych w Traktacie wspólnych polityk lub działań, popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości mężczyzn i kobiet, stałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjno117 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce ści i konwergencji dokonań gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podwyższania poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między państwami członkowskimi. W celu realizacji powyższych zadań, działalność Wspólnoty obejmowała, na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie: • zakaz opłat celnych i ograniczeń ilościowych między państwami członkowskimi w przywozie i wywozie towarów, jak również wszelkich innych środków o skutku równoważnym; • wspólną politykę handlową; • rynek wewnętrzny, charakteryzujący się zniesieniem między państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału; • środki dotyczące wjazdu i przemieszczania się osób; • wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa; • wspólną politykę w dziedzinie transportu; • system zapewniający niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym; • zbliżanie ustawodawstw krajowych w stopniu koniecznym do funkcjonowania wspólnego rynku; • wspieranie koordynacji polityk zatrudnienia państw członkowskich w celu wzmocnienia ich efektywności poprzez realizację wspólnej strategii zatrudnienia; • politykę w sferze społecznej, obejmującą Europejski Fundusz Społeczny; • wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej; • politykę w dziedzinie środowiska naturalnego; • wzmacnianie konkurencyjności przemysłu Wspólnoty; • wspieranie badań naukowych i rozwoju technologicznego; • zachęcanie do tworzenia i rozwijania sieci transeuropejskich; • przyczynianie się do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia; 118 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji • przyczynianie się do osiągnięcia wysokiej jakości edukacji i kształcenia zawodowego oraz rozkwitu kultur państw członkowskich; • politykę w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju; • stowarzyszanie z krajami i terytoriami zamorskimi w celu zwiększenia wymiany handlowej i wspólnych starań na rzecz rozwoju gospodarczego i społecznego; • przyczynianie się do wzmocnienia ochrony konsumentów; • środki w dziedzinach energetyki, ochrony ludności i turystyki. Dla osiągnięcia postawionych celów, działania państw członkowskich i WE polegały na przyjęciu polityki gospodarczej opartej na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. Jednocześnie działania te obejmowały nieodwołalne ustalenie kursów wymiany walut, prowadzące do ustanowienia jednej waluty, jak również określenie oraz prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i polityki wymiany walut, których głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, oraz wspieranie ogólnych polityk gospodarczych we Wspólnocie, zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. WE działała w granicach kompetencji powierzonych jej Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych. Natomiast w dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, podejmowała działania, zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) oraz proporcjonalności. Na mocy Traktatu lizbońskiego zasadniczo przejęto zakres reform proponowany w traktacie konstytucyjnym, czyli co do istoty zachowane są obecnie obowiązujące regulacje TWE, przy czym ten zakres działania Unii reguluje – ze względu na zniesienie WE – Traktat o Funkcjonowaniu UE4 (TFUE). Najistot4 w Części III zatytułowanej „Polityki i działania wewnętrzne Unii”. 119 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce niejsze zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk UE dotyczą niezakłóconej konkurencji, potwierdzenia znaczenia usług świadczonych w interesie ogólnym, polityki zabezpieczenia społecznego, polityki ochrony środowiska naturalnego, polityki energetycznej oraz UGiW. Ponadto, w istotnym zakresie zmodyfikowano regulacje dotyczące budżetu UE. Warto dodać, że poza omówionymi zmianami wprowadzanymi do TUE i TWE przez Traktat lizboński, traktat ten objaśnia i precyzuje zasady podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania, a wykonywanie tych kompetencji podlega – jak dotychczas – zasadom pomocniczości i proporcjonalności.5 Wyraźnie sprecyzowany został podział kompetencji, jakimi dysponuje Unia na dziedziny: kompetencji wyłącznych6, kompetencji dzielonej7 i działań wspierających, koordynujących i uzupełniających8. Zakres i warunki wykonywania kompetencji UE określają postanowienia Traktatów odnoszące się do każdej dziedziny (w art. 3–6 TFUE). Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa WPZiB, którą w TUE (z Maastricht) państwa członkowskie 5 Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane UE w Traktatach należą do państw członkowskich. 6 w dziedzinach: unia celna, ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, wspólna polityka handlowa, a także w pewnym zakresie w zawieraniu umów międzynarodowych. 7 w obszarach: rynek wewnętrzny, polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w TfUE, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych, środowisko naturalne, ochrona konsumentów, transport, sieci transeuropejskie, energia, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w Traktacie. 8 w następujących dziedzinach: ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego, przemysł, kultura, turystyka, edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, ochrona ludności, współpraca administracyjna 120 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji UE zobowiązały się wspólnie określać i realizować, miała służyć wzmocnieniu tożsamości Europy i jej niezależności, a to z kolei ma sprzyjać wspieraniu pokoju, bezpieczeństwa oraz postępu w Europie i na świecie. Zgodnie z dotychczasowym art. 11 TUE (Tytułu V) wśród celów WPZiB znalazły się: ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności Unii (zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych), umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszystkich formach, utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego (zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz zasadami Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym dotyczących granic zewnętrznych), popieranie współpracy międzynarodowej, rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawa, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. Unia osiąga powyższe cele poprzez: określanie zasad i ogólnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, decydowanie o wspólnych strategiach, przyjmowanie wspólnych działań, przyjmowanie wspólnych stanowisk, umacnianie systematycznej współpracy między państwami członkowskimi w prowadzeniu ich polityki9. Kompetencje Unii w zakresie WPZiB obejmują wszelkie dziedziny dotyczące polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony10 (Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony – WPBiO). Podstawą prawną decyzji o wysłaniu misji w ramach WPBiO są tzw. misje petersberskie. Wśród najważniejszych zmian wprowadzonych Traktatem lizbońskim z zakresie przedmiotowym, obok pozbawienia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa charakteru jednego z filarów 9 10 D. artykuł 12 TUE. Nowy art. 24 (dawny art. 11) TUE. 121 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Unii, znajduje się: rozszerzenie zakresu misji petersberskich11, ustanowienie stałej współpracy strukturalnej, która będzie umożliwiać nawiązanie wzmocnionej współpracy między grupą państw, mającą większą wydolność obronną (ale w ramach instytucjonalnych Unii, a nie poza nią), rozszerzenie możliwości podejmowania wzmocnionej współpracy, czy też ustanowienie tzw. klauzuli sojuszniczej, zobowiązującej do udzielenia pomocy w przypadku agresji12. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (w tym działania dotychczas realizowane w ramach III filaru) Działania w ramach PWBiS obejmują polityki związane z urzeczywistnieniem swobody przepływu osób, w tym polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji, współpracę sądową w sprawach cywilnych i inne polityki odnoszące się do przepływu osób (Tytuł IV TWE) oraz współpracę objętą dotychczasowym III filarem UE, tj. policyjną i sądową w sprawach karnych (Tytuł I TWE). O ile wspomniane polityki na rzecz swobody przepływu osób objęte są – od wejścia w życie Traktatu amsterdamskiego – metodą wspólnotową, to z uwagi na wrażliwość dziedzin objętych III filarem, które ściśle wiąże się z wykonywaniem suwerenności państwowej, są one – podobnie, jak w II filarze – jednoznacznie wyłączone z działalności WE i objęte współpracą międzyrządową, w której decyzje podejmowane są w jednomyślnym głosowaniu. 11 Obejmują od tej pory: wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów. 12 Zastrzeżenia dotyczą natomiast zagwarantowania państwom członkowskim swobody w zakresie kształtowania i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, w tym członkostwa państwa w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. 122 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Środki prowadzące do PWBiS zawarte zostały we wspomnianym Traktacie amsterdamskim, który przewidział po raz pierwszy jego realizację. Obszar wolności ma zapewnić swobodny przepływ osób na terytorium państw członkowskich, ochronę praw człowieka i zwalczanie wszelkich form dyskryminacji. Obszar bezpieczeństwa ma na celu zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego przez wspólne działanie państw członkowskich w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz poprzez zapobieganie i zwalczanie rasizmu i ksenofobii13. W ramach obszaru sprawiedliwości zadaniem UE stało się zapewnienie obywatelom UE równego dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz popieranie współpracy między władzami sądowymi państw członkowskich. Zasadnicza reforma przewidziana Traktatem lizbońskim polega na ujęciu obecnych dwóch dziedzin PWBiS (Tytułu IV TWE i filaru III UE) jednolitym reżimem prawnym organizacji międzynarodowej, którą staje się formalnie Unia14. Utrzymano przy tym poszanowanie funkcji państw członkowskich, m.in. mających na celu utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpieczeństwa narodowego oraz zastrzeżono, że w szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego. 13 Cel ten osiągany jest poprzez zwalczanie przestępczości, w szczególności terroryzmu, handlu ludźmi, przestępstw przeciwko dzieciom, przemytu narkotyków i broni, korupcji i nadużyć finansowych. Walce tej sprzyjać ma podjęcie przez państwa członkowskie ściślejszej współpracy policji, organów celnych i innych właściwych organów (prowadzonej zarówno bezpośrednio, jak i za pośrednictwem Europolu) oraz organów sądowych i innych właściwych organów (w tym za pośrednictwem Eurojust), a także zbliżanie, w miarę potrzeby, normy prawa karnego w państwach członkowskich UE. 14 Ponadto, przewidziano nowe formy uruchomienia wzmocnionej współpracy, umocniono status Eurojust oraz ustanowiono podstawę prawną powołania Prokuratury Europejskiej do zwalczania przestępstw przeciwko interesem finansowym Unii, z możliwością poszerzenia tych kompetencji o zwalczanie poważnej przestępczości o charakterze transgranicznym, umocniono kontrolę demokratyczną nad PWBiS poprzez wzmocnienie roli parlamentów narodowych, które będą mogły kontrolować działalność Unii w tej dziedzinie. 123 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Priorytety Polski w UE Podczas pięcioletniego okresu członkostwa Polski w Unii Europejskiej priorytety naszego państwa w dużej mierze wynikały z jego specyfiki jako nowego kraju członkowskiego będącego w procesie transformacji i doganiania europejskiej czołówki w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego. Polska dołączyła do Unii jako „rozpędzonego pociągu”, poruszającego się według mechanizmów i specyficznych zasad gry wypracowanych w ciągu wielu lat procesu integracji. Dlatego pierwszy okres członkostwa to „odrabianie lekcji” i uczenie się europejskiej logiki współpracy15. W związku z tym wśród priorytetów polityki europejskiej Polski w latach 2004–2009 znalazły się te, które skupiały się przede wszystkim wokół wykorzystywania szans i ograniczenia kosztów wynikających z członkostwa w UE oraz sprawnej adaptacji do funkcjonowania w charakterze państwa członkowskiego. Główne priorytety Polski w dotychczasowym okresie członkostwa naszego państwa w strukturach unijnych można zawrzeć w następujących obszarach aktywności UE: • trzy wielkie i bardzo ważne dla UE debaty: finansowa (w latach 2004–2005)16, w sprawie podstaw prawych i reform instytucjonalnych UE (w latach 2004–2007)17 oraz w sprawach 15 K. Smyk, Perspektywa polityczna, w: Polityczny wymiar członkostwa Polski w Unii Europejskiej, 5 lat Polski w Unii Europejskiej, UKIE, Warszawa 2009, s. 379. 16 Debata finansowa warunkowała finansowy bilans członkostwa w UE przez kolejnych siedem lat, objętych Nową Perspektywą Finansową. Nasz kraj opowiadał się za wizją Europy solidarnej, zgodnie z którą budżet UE powinien wspierać wyrównywanie poziomu rozwoju między państwami członkowskimi. Ostateczne rozstrzygnięcia Rady Europejskiej w XII 2005 r. były bardzo korzystne dla Polski, która stała się największym beneficjentem środków z unijnego budżetu. Szerzej zob. K. Smyk, Perspektywa polityczna, op.cit., s. 379–380. 17 Polska podczas debaty rozpoczętej jeszcze przed przystąpieniem naszego kraju do Unii przywiązywała znaczną wagę do formalnych aspektów warunkujących pozycję państwa w procesie decyzyjnym. Ostatecznie tekst traktatu uzgodniony w X 2007 r. odzwierciedlał zakładane przez negocjatorów zmody- 124 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji energetyczno-klimatycznych (w 2008 r.)18; • polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, w tym przede wszystkim jej wymiar wschodni19 oraz konsekwentne opowiadanie się za dalszym rozszerzeniem UE o wszystkie państwa europejskie, które wyrażą taką wolę i spełnią kryteria członkostwa w UE; • polityki sektorowe, głównie dotyczące rynku wewnętrznego, zwłaszcza swobodny przepływ usług i osób20, a także polityki energetycznej, w tym kwestia bezpieczeństwa energetycznego21. fikowane cele, dotyczące m.in. sposobu głosowania w RUE i zawarcia w prawie pierwotnym trybu zmiany tzw. mechanizmu z Joaniny czy przyłączenia się do Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych wobec Zjednoczonego Królestwa. Zob. P. Świeboda, Polska polityka europejska w latach 2004–2009. Priorytety, interesy, strategiczne wybory i sposób realizacji, ekspertyza przygotowana na zlecenie UKIE, s. 8 za: K. Smyk, Perspektywa polityczna, op.cit., s. 386. 18 Podczas posiedzenia Rady Europejskiej (RE) w X 2008 r. Polska zbudowała koalicję 9 państw z Europy Środkowej i Wschodniej, doprowadzającej do dobrego dla naszego kraju ustalenia, że ostateczne decyzje w sprawie pakietu podejmuje RE na zasadzie jednomyślności. Dzięki temu podczas szczytu RE w grudniu 2008 r. możliwa stała się realizacja najważniejszych postulatów Polski, które znacząco zmodyfikowały strukturę zaproponowanego przez Komisję Europejską w II 2008 r. pakietu energetyczno-klimatycznego, co pozwoliło ochronić interesy Polski przed jego potencjalnie negatywnymi skutkami w średnim okresie. Szerzej zob. K. Smyk, Perspektywa polityczna, op.cit., s. 382. 19 Szczególne miejsce wśród priorytetów Polski zajmuje polityka UE wobec wschodnich sąsiadów, w tym rozwój stosunków UE z Ukrainą. Pierwszą polską inicjatywą o dużej skali politycznej, która zapoczątkowała zmianę w funkcjonowaniu UE było Partnerstwo Wschodnie, które dotyczy pogłębienia współpracy dwustronnej i rozwoju współpracy wielostronnej między Unią Europejską a Ukrainą, Mołdową, Gruzją, Białorusią, Armenią i Azerbejdżanem (przy założeniu otwarcia tej inicjatywy również na Rosję). 20 Polska aktywnie uczestniczyła w pracach nad tzw. dyrektywą usługową, opowiadając się za zniesieniem wielu barier w przepływie usług oraz stale i konsekwentnie opowiadała się za swobodą przepływu osób i dopuszczeniem obywateli Polski do rynków pracy państw UE. Brała również aktywny udział w pracach nad śródokresowym przeglądem Strategii Lizbońskiej w 2005 r., przeglądem rynku wewnętrznego w 2007 r. oraz w pracach nad projektem dyrektywy o czasie pracy, prowadzonych w 2008 r. i jeszcze niezakończonych. 21 W II 2006 r. nasz kraj ogłosił ideę tzw. paktu muszkieterów, którego istotą była zasada solidarności i wzajemnej pomocy umawiających się stron wobec naruszenia stałości dostaw ropy, prądu i gazu. Polska popiera również rozwiąza- 125 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce W kręgu priorytetów Polski pozostaje kwestia przystąpienia naszego kraju do strefy euro jako wyraz włączania się w dalsze etapy integracji i w związku z tym umacniania jego roli w UE. Mimo przyjęcia w październiku 2008 r. „mapy drogowej” wprowadzenia euro przez Polskę, zakładającej wstąpienie do strefy w 2012 r., realna data przyjęcia nowej waluty odsuwa się jednak w czasie. Przed nami stoją również inne ważne zadania, na czele z tym priorytetowym, jakim jest Prezydencja UE w 2011 r., która stanowi najpoważniejszy instrument oddziaływania na UE, jakim Polska będzie dysponowała w najbliższych latach. To z kolei wiąże się z koniecznością zaplanowania kolejnych działań i wyboru strategicznych priorytetów, uwzględniających przyszły rozwój agendy politycznej UE. Zakres podmiotowy Na mocy dotychczasowego art. 3 TUE, Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego. Instytucją całej UE była dotychczas jedynie Rada Europejska, która nadaje impulsy niezbędne do jej rozwoju, określając w tej mierze ogólne kierunki polityczne. Zadania powierzone Wspólnocie Europejskiej wykonywały natomiast Parlament Europejski, Rada UE, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy, które realizują swoje uprawnienia zgodnie z warunkami i celami przewidzianymi w TWE (obecnie TFUE), działając przy tym w granicach uprawnień przyznanych jej tym traktatem, a także w TUE oraz w późniejszych traktatach i aktach zmieniających je lub uzupełniających. Instytucje WE były niejako wypożyczane przez Unię Europejską, która w szczególnia wzmacniające III filar europejskiej polityki energetycznej (bezpieczeństwo dostaw energii). 126 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji ności czuwała nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Za zapewnienie takiej spójności są odpowiedzialne (i współpracują w tym celu) przede wszystkim Rada i Komisja, które gwarantują realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji. W celu wykonywania kompetencji Unii instytucje przyjmują akty praw wiążącego i niewiążącego (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie). Traktat lizboński – z racji likwidacji WE – w sposób jednoznaczny określa w nowym art. 13 TUE ramy instytucjonalne Unii, do których włącza wszystkie wyżej wymienione instytucje, a także Europejski Bank Centralny. Na mocy tego samego artykułu utrzymane zostaje również funkcjonowanie dwóch głównych organów o charaterze doradczym: Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów, które wspomagają Radę, Komisję i Parlament Europejski. Rada Europejska Rada Europejska (RE) nadaje impuls dalszemu rozwojowi integracji europejskiej poprzez określanie nowych obszarów integracji, wydaje ogólne zalecenia polityczne oraz gwarantuje spójność działań UE we wszystkich dziedzinach. Zajmuje się przede wszystkim takimi kwestiami, których rozwiązanie na niższym szczeblu decyzyjnym (Rada UE) byłoby często niemożliwe. Ponadto stanowi forum wymiany poglądów i osiągania konsensusu bez formalnego podejmowania decyzji. W skład RE wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich oraz przewodniczący Komisji. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich i członek Komisji. Każde państwo ma zatem dwa miejsca. RE zbiera się co najmniej dwa razy w roku pod przewodnictwem szefa państwa lub rządu państwa członkowskiego, które przewodniczy Radzie. 127 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Na zakończenie posiedzenia plenarnego RE przyjmuje w drodze konsensusu uchwały o charakterze politycznym, zwane oświadczeniami końcowymi, deklaracjami, konkluzjami bądź wnioskami Prezydencji. Może również wydawać: zalecenia skierowane do instytucji kierowniczych w celu podjęcia przez nie działań oraz wspólne strategie, które są instrumentami realizacji działań w ramach WPZiB UE. Na mocy Traktatu lizbońskiego przejęto propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym dotyczące: nadania RE formalnego statusu instytucji Unii oraz ustanowienia stanowiska Przewodniczącego RE, który – zastępując rotacyjną Prezydencję na szczeblu RE – przewodniczy jej obradom oraz zapewnia „przygotowanie” i „ciągłość” jej prac. Rada Unii Europejskiej Rada UE (RUE) jest głównym organem legislacyjnym i decyzyjnym Unii, składającym się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich, upoważnionych do podejmowania działań w imieniu rządu w danym państwie. Ma ona charakter organu międzyrządowego, którego zadaniem jest realizacja wynikających z traktatów celów UE, a zarazem reprezentowanie i ochrona interesów państw członkowskich. RUE posiada kompetencje prawotwórcze w ramach wszystkich dziedzin objętych działaniem UE, zapewnia koordynację ogólnych polityk gospodarczych państw członkowskich, zawiera umowy międzynarodowe w imieniu UE, współpracuje z Parlamentem Europejskim w zakresie uchwalania budżetu. Posiada kompetencje kreacyjne i kontrolne wobec innych organów UE. Każde z państw członkowskich reprezentowane jest w RUE przez jednego przedstawiciela szczebla ministerialnego, zatem obecnie Rada liczy 27 członków. Skład RUE zmienia się w zależności od przedmiotu obrad. W sumie funkcjonuje dziewięć konfiguracji RUE: Rada ds. ogólnych i stosunków zewnętrznych, którą tworzą ministro128 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji wie spraw zagranicznych państw członkowskich oraz osiem rad sektorowych, w skład których wchodzą różni ministrowie resortowi22. Może również spotykać się w składzie szefów państw lub rządów. Rada UE działa poprzez takie instytucje, jak: Komitet Stałych Przedstawicieli oraz Sekretariat Generalny. Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) jest najważniejszym organem pomocniczym Rady. Przygotowuje sesje Rady UE i wykonuje inne powierzone mu zadania23. Komitet pracuje w dwóch formułach: w składzie ambasadorów państw członkowskich akredytowanych przy UE (tzw. COREPER II, właściwy dla spraw politycznych, odpowiedzialny za przygotowanie obrad Rady ds. Ogólnych oraz ECOFIN-u), oraz w składzie zastępców ambasadorów (tzw. COREPER I, odpowiedzialny za sprawy legislacyjno-techniczne czy też mniej kontrowersyjne). Na zapleczu Rady pracują liczne grupy robocze i komisje ekspertów (komitety doradcze), złożone z ekspertów krajowych administracji państw członkowskich (urzędników średniego szczebla) i wspomagane przez pracowników stałych przedstawicielstw przy UE24. Procedura decyzyjna w RUE jest wielostopniowa. W samej Radzie są rozpatrywane tylko te kwestie, co do których nie osiągnięto kompromisu w działających na zapleczu Rady grupach roboczych i w COREPER. Rozstrzyga, w zależności od rodzaju spraw, zgodnie z zasadą: zwykłej większości (w sprawach mniej istotnych – proceduralnych i organizacyjnych), większo22 1) sprawy gospodarcze i finansowe (ECOFIN), 2) wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne (JHA), 3) zatrudnienie, polityka społeczna, ochrona zdrowia i konsumenta, 4) konkurencyjność (rynek wewnętrzny, przemysł i badania), 5) transport, telekomunikacja i energetyka, 6) rolnictwo i rybołówstwo, 7) ochrona środowiska, 8) edukacja, młodzież i kultura. 23 W praktyce odpowiada za sprawne funkcjonowanie UE oraz przygotowuje projekty aktów prawnych RUE. 24 Zadaniem grup roboczych jest szczegółowa analiza propozycji Komisji oraz przygotowanie decyzji COREPER-u i Rady (większość negocjacji jest przeprowadzanych właśnie na tym szczeblu). 129 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce ści kwalifikowanej, która stała się regułą – w sprawach o dużym ciężarze gatunkowym25, bądź jednomyślności26. Najistotniejsza zmiana wprowadzona Traktatem lizbońskim, która wzbudziła najwięcej kontrowersji, dotyczyła formuły podejmowania w RUE decyzji większością kwalifikowaną27. Do innych głównych zmian zaliczyć należy: wprowadzenie 18–miesięcznej prezydencji zbiorowej trzech państw oraz ustalenie składów RUE. Komisja Europejska Komisja Europejska jest ponadnarodową instytucją zarządzająco-wykonawczą UE o niespotykanych rozwiązaniach, zarówno w odniesieniu do jej statusu prawnego, struktury, jak i kompetencji. Jest organem kolegialnym (na czele z przewodniczącym), powoływanym na pięcioletnie kadencje. W jej skład wchodzi obecnie 27 członków, po jednym przedstawicielu każdego państwa członkowskiego. Członkowie Komisji są mianowani spośród obywateli państw członkowskich ze względu na swoje ogólne wysokie kompetencje. W wykonywaniu swoich funkcji komisarze są niezależni i działają w ogólnym interesie UE (mają status funkcjonariuszy międzynarodowych)28. Muszą cieszyć się zaufaniem Parlamentu, który może całą KE (nie poszczególnych członków) zmusić do ustąpienia29. 25 Głosy każdego państwa są ważone, a ich przydział określają Traktaty (Polska dysponuje 27 głosami). 26 Odbywa się w kluczowych sprawach, jak np. rozszerzenie Unii, rewizja Traktatów, stowarzyszenie państw trzecich, harmonizacja podatków, jako dominująca zasada w dotychczasowych filarach UE, w sprawach dotyczących „żywotnego interesu” dla któregokolwiek z państw członkowskich. 27 Do 31 X 2014 r. obowiązywać ma nadal obecna formuła, wprowadzona na mocy Traktatu nicejskiego; od 1 XI 2014 r. zacznie obowiązywać formuła oparta na tzw. podwójnej większości. Więcej m.in. w: J. Barcz (red. naukowa), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Departament Dokumentacji Europejskiej i Publikacji UKIE, Warszawa 2008. 28 W okresie wykonywania swoich obowiązków nie mogą przyjmować wskazówek od jakiegokolwiek rządu lub innego organu czy organizacji, bądź też podejmować żadnej działalności zawodowej (nawet nieodpłatnej). 29 Każdy członek KE posiada jeden głos, a decyzje podejmowane są bez- 130 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Komisja zbiera się przynajmniej raz w tygodniu w Brukseli na posiedzeniach tajnych, zwoływanych przez jej Przewodniczącego. Działalność komisarzy jest wspierana przez liczne organy pomocnicze, o charakterze wykonawczym, doradczym i administracyjno-technicznym30. Część z nich jest wspólnymi organami Rady i Komisji. Bardzo szerokie kompetencje Komisji sprowadzają się do czterech zasadniczych funkcji: f. legislacyjnej31, f. wykonawczej i zarządzania UE (KE prowadzi bieżącą politykę UE), f. kontrolnej32, f. reprezentowania interesów UE na zewnątrz33. Na mocy Traktatu lizbońskiego Komisja ma się składać z przewodniczącego, Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (jako jej wiceprzewodniczącego) i trzynastu komisarzy europejskich wybranych na podstawie równej rotacji między państwami członkowskimi z prawem udziału w głosowaniach oraz komisarzy bez prawa głosu, pochodzących z pozostałych państw członkowskich. Komisja w nowym składzie ma zacząć działać od 1 listopada 2014 r.34 Ponadto wybór Przewodniczącego KE powierzono Parlamenwzględną większością głosów. Od 1 I 2007 r. stanowi ona 14 głosów, przy takim samym kworum. Wszyscy członkowie Komisji są równouprawnieni. 30 Najważniejsze są dyrekcje generalne, które są zorganizowane branżowo i są nadzorowane przez poszczególnych komisarzy. Liczba DG jest zmienna i zależna od zakresu kompetencji UE (obecnie 27). 31 KE inicjuje i przygotowuje większość aktów prawa na podstawie bezpośredniego upoważnienia traktatowego lub na mocy upoważnień udzielanych w aktach prawnych; uczestniczy w tworzeniu prawa przez RUE i Parlament; ma prawo do samodzielnego podejmowania uchwał. 32 Jako „strażnik traktatów” KE zapewnia wykonanie ich postanowień; w przypadku naruszenia prawa, ma możliwość skierowania sprawy do TS, przed którym jest stroną broniącą traktatów europejskich. 33 KE jest odpowiedzialna za nawiązywanie i utrzymywanie stosunków dyplomatycznych z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi oraz prowadzenie negocjacji, w granicach ustalonego przez RUE mandatu. 34 Traktat lizboński odsuwa w czasie pomniejszony skład i rotacyjny wybór KE, który, na mocy Protokołu w sprawie poszerzenia UE dołączonego do Traktatu nicejskiego, miał zacząć obowiązywać od 1 XI 2009 r. 131 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce towi Europejskiemu (w tym formalnie powiązano tę nominację z wynikiem wyborów do PE, co w praktyce już funkcjonuje). Parlament Europejski Parlament Europejski (PE) jest instytucją o ponadnarodowym charakterze, składającą się z przedstawicieli obywateli państw członkowskich UE. Stanowi jedyne w świecie zgromadzenie międzynarodowe wyłaniane od 1979 r. w demokratycznych, powszechnych i bezpośrednich wyborach, odbywających się jednocześnie we wszystkich państwach członkowskich Unii. Deputowani do PE wybierani są na pięcioletnią kadencję, na podstawie różnych w poszczególnych państwach procedur wyborczych. Obecnie liczba członków Parlamentu wynosi 73635. Deputowani wykonują swój mandat niezależnie – nie są związani żadnymi instrukcjami i są odpowiedzialni politycznie jedynie w kontekście wyborczym. Od 2004 r. mandatu deputowanego do PE nie można łączyć z członkostwem w parlamencie krajowym36. Europarlamentarzyści nie zasiadają według krajów pochodzenia, ale zgodnie z kluczem partyjnym, tzn. we frakcjach partyjnych (grupach politycznych), bliskich ideologicznie ich własnym partiom. Członkostwa we frakcji nie determinuje zatem przynależność narodowa37. 35 Każde państwo członkowskie posiada stałą liczbę miejsc: maksymalnie – 99, a minimalnie – 5 (miejsca są podzielone proporcjonalnie do liczby mieszkańców każdego kraju). Polska dysponuje 50 miejscami. 36 Obowiązuje tu również zasada niepołączalności mandatu eurodeputowanego z innymi sprawowanymi funkcjami w instytucjach UE czy też członkostwem w rządzie państwa członkowskiego bądź zarządzaniem przedsiębiorstwem publicznym. 37 Niektórzy posłowie nie należą do żadnej grupy politycznej (niezrzeszeni). Funkcjonują tu również grupy łączone, tworzone przez deputowanych z różnych grup, których łączą wspólne zainteresowania daną kwestią. 132 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Wśród kompetencji PE można wyróżnić trzy podstawowe rodzaje uprawnień parlamentarnych: prawodawcze38, budżetowe39, kontrolne40. Poza głównymi uprawnieniami PE, do jego kompetencji należą: funkcje kreacyjne, współpraca z parlamentami narodowymi państw członkowskich UE, utrzymywanie bliskich stosunków z parlamentami państw trzecich, delegowanie swoich przedstawicieli do wspólnych organów o charakterze przedstawicielskim, utworzonych na podstawie umów międzynarodowych zawartych przez WE. W Traktacie lizbońskim przejęto rozwiązania proponowane w Traktacie konstytucyjnym, które sprowadzają się do sprecyzowania liczby posłów oraz zasad rozdziału miejsc między państwa członkowskie41. Trybunał Sprawiedliwości Trybunał Sprawiedliwości (TS) stanowi jeden z najstarszych i najbardziej stabilnych organów WE. Jest organem sądowni38 PE nie posiada typowego dla parlamentów krajowych uprawnienia, jakim jest inicjatywa ustawodawcza, może jednak zwracać się do KE o przedkładanie wszelkich stosownych projektów uchwał, niezbędnych dla realizacji założeń traktatowych, a także uczestniczy wraz z Radą UE w procesie prawodawczym UE. 39 PE podejmuje wspólnie z RUE decyzję w sprawach budżetu, który jest podpisywany przez Przewodniczącego PE; kontroluje prawidłowość wydatków funduszy publicznych, udziela KE absolutorium z realizacji budżetu. 40 PE dokonuje demokratycznej kontroli nad wszystkimi przejawami działalności UE, m.in. sprawuje kontrolę polityczną nad KE, ma uprawnienia kontrolne wobec RUE, EBC, powołuje tymczasową Komisję Dochodzeniową, wnosi skargi do TS, przyjmuje petycje od obywateli UE lub innych osób zamieszkałych lub pracujących na obszarze UE, powołuje na okres swojej kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego mogą być kierowane skargi dotyczące złego zarządzania w czasie działań instytucji i organów UE, z wyjątkiem TS i SPI działających w swojej roli sądowej. 41 Podział miejsc w ramach powyższych przedziałów uzgodniono podczas spotkania RE 18–19 X 2007 r. na podstawie propozycji PE. Pewne modyfikacje wyniknęły z tego, że pod naciskiem Włoch dodano im jedno miejsce, nie zmieniając zaproponowanego podziału i ustalonych progów (tj. do górnego pułapu 750 miejsc nie będzie wliczany przewodniczący PE; de facto więc liczba posłów będzie wynosiła 751). 133 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce czym UE, sprawującym kontrolę nad poszanowaniem prawa wspólnotowego przy interpretacji i stosowaniu traktatów oraz zapewniającym spójność wspólnotowego systemu prawnego. Do kompetencji TS należy rozstrzyganie sporów dotyczących interpretacji i stosowania prawa UE oraz wydawanie opinii prawnych. Kontroluje legalność aktów instytucji UE, wydaje opinie na temat umów międzynarodowych. Stroną sporu przed TS mogą być: instytucje i organy WE, państwa członkowskie, państwowe osoby prawne i fizyczne, funkcjonariusze międzynarodowi. Traktat lizboński, przejmując postanowienia Traktatu konstytucyjnego dotyczące tej instytucji, przewiduje, że Trybunał Sprawiedliwości UE jest instytucją sądowniczą Unii i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz, że składa się z trzech sądów: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu I Instancji oraz Sądu do spraw Służby Publicznej42. Wyraźnie wskazano na ograniczenia kompetencji sądów unijnych w zakresie WPZiB i PWBiS43. Główne organy pomocnicze: Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów Komitet Ekonomiczno-Społeczny (KE-S) jest organem doradczym KE, RUE i PE, złożonym z przedstawicieli gospodarczych i społecznych grup tzw. zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, w tym m.in. reprezentantów pracodawców, pracowników (związków zawodowych) oraz innych podmiotów (m.in. rolników, rzemieślników, wolnych zawodów i konsumentów). Członkowie KE-S reprezentują zatem szerokie spektrum interesów gospodarczych, społecznych i kulturalnych w swoich krajach pochodzenia. Komitet przedstawia opinie w sprawie propozycji 42 Przy czym TS i Sąd I Instancji należy uznać za odrębne instytucje, natomiast sądy wyspecjalizowane umocowane są przy Sądzie I Instancji. 43 Przewidziano również powołanie specjalnego komitetu złożonego z siedmiu prawników o uznanej kompetencji, zadaniem którego byłoby opiniowanie kandydatów na stanowiska sędziów i rzeczników generalnych Trybunału, Sądu I Instancji i sądów wyspecjalizowanych. 134 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji legislacyjnych UE oraz sporządza opinie z inicjatywy własnej dotyczące kwestii objętych zainteresowaniem KE-S. Pełni rolę „pomostu” pomiędzy instytucjami UE a społeczeństwem obywatelskim, wspomagając jego organizacje poprzez zorganizowany dialog z tymi grupami w państwach członkowskich UE i w pozostałych krajach na całym świecie. Komitet Regionów (KR) jest również organem doradczym trzech głównych instytucji UE, składającym się z przedstawicieli wybieralnych władz regionalnych i lokalnych w krajach członkowskich44, którzy są nominowani przez rządy państw Unii. Członkowie Komitetu muszą posiadać mandat władz, które reprezentują, lub muszą być przed nimi politycznie odpowiedzialni. Zadaniem KR jest wyrażanie poglądów na temat aktów prawnych UE z perspektywy lokalnej i regionalnej. Komitet czyni to poprzez wydawanie opinii dotyczących wniosków legislacyjnych Komisji. KE i RUE mają obowiązek konsultacji z KR zagadnień mających bezpośrednie znaczenie dla władz lokalnych i regionalnych, tj. dotyczących polityki regionalnej, ochrony środowiska, edukacji i transportu. Mogą zwracać się o jego opinię również w każdej innej sprawie. Ponadto Komitet może z własnej inicjatywy wydawać opinie i przedstawiać je KE, RUE i Parlamentowi45. Kompetencje instytucji w zakresie stanowienia prawa UE Podział kompetencji instytucji UE w zakresie stanowienia prawa UE przebiega w zróżnicowany sposób, w zależności od źródeł tego prawa. Dokonywanie zmian w prawie pierwotnym może następować w wyniku reformy strukturalno-prawnej UE lub zawierania tzw. 44 często zwierzchników władz regionalnych, burmistrzów czy prezydentów miast 45 KE-S i KR liczą po 344 członków (liczba członków z poszczególnych państw w przybliżeniu odzwierciedla ich liczbę ludności). Powoływani są oni przez RUE na 4-letnią (zgodnie z Traktatem lizbońskim na 5-letnią), odnawialną kadencję. 135 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce traktatów akcesyjnych. Procedura dokonywania zmian w traktatach założycielskich WE i UE uregulowana jest w art. 48 TUE46. Przy czym procedurę tę zmienia w zakresie bardzo istotnym Traktat lizboński, w który wprowadza pojęcie „Zwykłej procedury zmiany” i uzupełnia ją trzema elementami47. Wprowadzona zostaje również tzw. uproszczona procedura zmiany. Procedurę uchwalania zmian w prawie pierwotnym w wyniku zawierania traktatów akcesyjnych reguluje natomiast art. 49 TUE48. Jeśli chodzi o procedurę uchwalania aktów praw pochodnego, to należy zwrócić uwagę na różnice w tym względzie w dotychczasowych I oraz II i III filarze, wynikające z samej odmienności między tymi filarami. W przypadku I filaru instytucje, które posiadały kompetencje w zakresie stanowienia prawa pochodnego określał art. 249 TWE. Należały do nich: Parlament Europejski wspólnie z Radą UE, Rada UE oraz Komisja Europejska. 46 Inicjatywa przysługuje rządowi każdego z państw członkowskich oraz KE, zaś forum dla przygotowywania zmian w traktatach stanowi konferencja przedstawicieli państw członkowskich (Konferencja Międzyrządowa – IGC). Zmiany traktatowe uzgadniane są w trakcie IGC „za wspólnym porozumieniem” państw członkowskich. Warunkiem wejścia nowego traktatu w życie jest jego ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie. 47 Propozycje zmiany traktatów muszą być notyfikowane parlamentom krajowym państw członkowskich; RE może (lecz nie musi) zwołać Konwent poprzedzający IGC; wprowadza się rodzaj procedury monitorującej postęp w procesie ratyfikacji traktatu rewizyjnego (jeżeli po upływie 2 lat 4/5 państw ratyfikowałoby traktat, a jedno lub więcej miałoby trudności, sprawę kieruje się do RE). Ponadto, PE uzyskał prawo, wespół z rządem każdego państwa członkowskiego i KE, do przedkładania RE propozycje zmiany części lub wszystkich postanowień Części III TFUE (zgoda PE jest także wymagana, aby RE mogła nie zwoływać konwentu). 48 Państwo ubiegające się o członkostwo w UE, które spełnia jego kryteria, składa wniosek RUE (w składzie RE), która podejmuje decyzję w sprawie, stanowiąc jednomyślnie, po zasięgnięciu opinii KE oraz po otrzymaniu zgody PE, wyrażonej bezwzględną większością głosów jego członków. Warunki przyjęcia oraz wynikające z tego przyjęcia dostosowania w traktatach UE są przedmiotem negocjacji, a następnie znajdują wyraz w umowie pomiędzy państwami członkowskimi a państwami ubiegającymi się o członkostwo, która podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. 136 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Instytucją odgrywającą pierwszoplanową rolę w stanowieniu prawa pochodnego pozostaje niewątpliwie Rada UE, choć w wyniku kolejnych zmian traktatowych stopniowo w tym procesie wzrasta rola i znaczenie Parlamentu Europejskiego49. Podstawowym zadaniem i uprawnieniem Komisji Europejskiej jest nadal przygotowywanie projektów nowych aktów prawa wspólnotowego i występowanie z inicjatywą prawodawczą. Posiada ona także kompetencje w zakresie wydawania własnych aktów prawnych. Natomiast w ujęciu politycznym poszczególne instytucje wyrażają różne interesy, które są zarazem fundamentem i siłą napędową integracji. Rada reprezentuje interesy państw członkowskich, Komisja interes wspólny, Parlament Europejski interesy narodów państw należących do Unii, a Trybunał Sprawiedliwości dba o przestrzeganie prawa50. W procesie tworzenia prawa wspólnotowego biorą także udział organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, w szczególności Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów. Przepisy dotyczące tworzenia prawa w II i III filarze były znacznie mniej rozbudowane niż w przypadku aktów objętych I filarem. W tych filarach punkt ciężkości spoczywał na współpracy między państwami członkowskimi – był więc to model wzorowany na prawie międzynarodowym, nie zaś model wspólnotowy. W obszarze objętym dotąd III filarem, organem tworzącym prawo jest Rada UE, natomiast za tworzenie aktów prawnych objętych wcześniej II filarem odpowiedzialne są Rada UE i Rada Europejska, które podejmują decyzje mające znaczenie strate49 Przepisy TWE dawały podstawę do wyodrębnienia czterech procedur tworzenia prawa na tym etapie, w zależności od tego, jaka rola przypadała w nich PE (konsultacji, współpracy, współdecydowania, zgody). Przy czym na mocy Traktatu z Lizbony PE staje się równoprawnym uczestnikiem procesu legislacyjnego, sprawując funkcję prawodawczą wspólnie z Radą. Wprowadzona zostaje jednolita zwykła procedura legislacyjna oparta – z niewielkimi modyfikacjami – na dotychczasowej procedurze współdecydowania. 50 K. Wójtowicz, Funkcja kontrolna Sejmu w zakresie integracji europejskiej, „Przegląd Sejmowy”, 3(86)/2008, s. 79. 137 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce giczne. Rada UE w większości przypadków podejmuje decyzje w powyższych obszarach jednomyślnie, aczkolwiek przepisy traktatowe przewidują w coraz większej liczbie przypadków głosowanie większością kwalifikowaną. W procedurach II i III filaru, Komisja Europejska dzieliła inicjatywę prawodawczą z państwami członkowskimi, a rola Parlamentu Europejskiego pozostawała ograniczona jedynie do funkcji konsultacyjnych. Ponadto w III filarze kompetencje Trybunału Sprawiedliwości zostały zrównane z jego kompetencjami w zakresie dotychczasowych polityk wspólnotowych51. O ile Traktat lizboński rozszerza zakres stosowania metody wspólnotowej na polityki w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (w tym dotychczasowy III filar UE)52, o tyle Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa ma podlegać w dalszym ciągu szczególnym zasadom i procedurom. Mimo bowiem posiadania przez Unię kompetencji w zakresie określania i realizowania tej polityki (w tym stopniowego określania wspólnej polityki obronnej), decyzje w tej dziedzinie podejmowane mają być zasadniczo jednomyślnie (o ile traktaty nie przewidują w konkretnej kwestii inaczej)53. Inne zasadnicze elementy reformy WPZiB w zakresie przedmiotowym, przewidziane w Traktacie lizbońskim dotyczą przede wszystkim ustanowienia funkcji Wysokiego Przedstawiciela do 51 TS mu tu prawo dokonywania wykładni traktatu, mającej odniesienie do kwestii, które nie naruszają suwerenności państw członkowskich. 52 W całym obszarze zacznie obowiązywać procedura prawodawcza, w której Rada stanowi większością kwalifikowaną (trudniej będzie jednak osiągnąć tę większość), a w dziedzinach szczególnie „wrażliwych” zachowana zostanie jednomyślność. Stosowane będą również jednolite instrumenty prawne, odpowiadające obecnym rozporządzeniom, dyrektywom i decyzjom (ustanowiono jednak 5-letni okres przejściowy od chwili wejścia w życie Traktatu lizbońskiego, podczas którego obecne instrumenty prawne III filaru UE mają zostać przekształcone we wspomniane akty prawne). 53 Nie jest możliwe przyjmowanie w tej dziedzinie aktów prawodawczych; Wysoki Przedstawiciel, PE i KE mogą działać jedynie w ramach określonych traktatami, a sądy unijne mają tu bardzo ograniczoną kompetencję. 138 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa54, pełniącego jednocześnie funkcję Wiceprzewodniczącego KE i komisarza ds. stosunków zagranicznych, który będzie dysponował (oprócz państw członkowskich) inicjatywą ustawodawczą w zakresie WPZiB. Udział parlamentu narodowego (Sejmu i Senatu RP) w stanowieniu prawa UE W wyżej przedstawionym, bardzo uproszczonym schemacie, procesu legislacyjnego UE nie ma miejsca na jakiekolwiek działanie tradycyjnego prawodawcy, tj. parlamentu narodowego. Przekazanie kompetencji prawotwórczych na rzecz Unii Europejskiej wiąże się więc z poważnym ograniczeniem roli parlamentów narodowych w procesie tworzenia prawa powszechnie obowiązującego na terenie państw członkowskich i stanowi – obok braku demokratycznej legitymizacji rozstrzygnięć prawodawczych podejmowanych przez Komisję i Radę oraz istnienia przewagi Rady nad Parlamentem Europejskim w procesie stanowienia prawa — jeden z przejawów zjawiska, zwanego „deficytem demokracji”55. Aby zmniejszyć rozmiary tego zjawiska – poza podjęciem decyzji o wyborze Parlamentu Europejskiego w wyborach powszechnych56 – włączono również parlamenty narodowe w proces tworzenia prawa WE. 54 w miejsce Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, pełniącego zarazem funkcję Sekretarza Generalnego RUE. 55 Por. P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 420. Za: B. Pawłowski, Sejmowa Komisja do Spraw Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy”, 3(74)/2006, s. 173. 56 Paradoksalnie jednak, przekształcenie PE z organu międzyparlamentarnego w organ parlamentarny, wybierany w powszechnych wyborach, spowodowała pozbawienie parlamentów narodowych nawet tego bardzo szczątkowego wpływu bezpośredniego na proces stanowienia prawa UE, jakim było delegowanie własnych deputowanych do prac w PE. Por. C. Mik, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a nowa regulacja działania Sejmu i Senatu, referat z konferencji „Polska w Unii Europejskiej: Sejm i Senat w nowej sytuacji” zorganizowanej przez Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 5 maja 2004 r. w Warszawie, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2004, t. 4, nr 3, s. 11–56. Za: B. Pawłowski, op.cit. 139 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Najważniejszą regulacją wspólnotową w zakresie udziału parlamentów narodowych w procesie tworzenia prawa w UE jest Protokół w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej, który stanowi załącznik do Traktatu amsterdamskiego. W protokole tym zapewniono aktywny udział parlamentów narodowych w działaniach UE, w tym zwiększono możliwość wyrażania ich opinii odnośnie unijnych projektów aktów prawnych. Dokument ten nałożył na Komisję Europejską obowiązek informowania parlamentów narodowych o wszystkich zamierzonych działaniach w ramach UE, w tym planowaniu legislacyjnym. Postanowiono, że kraje członkowskie Unii w drodze uregulowań konstytucyjnych bądź ustawowych same określą szczegółowo zakres i tryb współudziału w procesach decyzyjnych UE. Przewidziano również wzmocnienie współpracy pomiędzy parlamentami narodowymi w ramach Konferencji komisji wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych (COSAC). Nadaną w ten sposób parlamentom narodowym pozycję podtrzymała deklaracja dołączona do Traktatu nicejskiego, która była punktem wyjścia dla prac Konwentu Europejskiego, następnie stanowiła jeden z protokołów dołączonych do Traktatu konstytucyjnego, a ostatecznie do Traktatu lizbońskiego57. W związku z powyższym, proces wypracowywania stanowisk Polski wobec projektów nowych aktów prawa UE na poszcze57 Do parlamentów narodowych odnosi się wiele postanowień Traktatu lizbońskiego oraz dwa protokoły dołączone do Traktatu: Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej i Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Szczególnie istotny jest mechanizm kontrolowania zasady pomocniczości. Parlamenty narodowe nie otrzymały możliwości zablokowania przyjęcia aktu prawnego (mogą jedynie wyrażać wątpliwości co do zgodności projektu aktu prawnego z tą zasadą), niemniej procedura ta może ułatwić w istotny sposób zablokowanie jego przyjęcia, o ile zostanie uruchomiona przez parlamenty narodowe (wiele będzie więc zależało od efektywności ich działania). Zachowują ponadto wszystkie istotne kompetencje przyznawane im przez Traktat konstytucyjny, dotyczące m.in. monitorowania działań w ramach PWBiS, kontroli stosowania tzw. procedur kładek, kontroli stosowania tzw. zasady elastyczności, otrzymywania informacji o wniosku o członkostwo w UE. 140 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji gólnych etapach prac w Radzie pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem współpracy rządu z parlamentem w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE. Zasady takiej współpracy określiła ustawa z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej58, która wchodząc w życie 31 marca 2004 r., stała się istotnym elementem mechanizmu koordynacji polityki europejskiej, zapewniając ściślejszą parlamentarną kontrolę nad działalnością rządu w sprawach europejskich. Ustawa nałożyła na Radę Ministrów obowiązek współpracy z Sejmem i Senatem oraz ustanowiła obowiązki i uprawnienia tych izb lub ich organów, w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii w następującym zakresie: • informowania o udziale Polski w pracach UE Podstawowym obowiązkiem Rady Ministrów wobec Sejmu i Senatu jest informowanie o udziale Polski w pracach UE nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy59. Ponadto, informację w sprawie związanej z członkostwem Polski w UE Rada Ministrów przedstawia odpowiednio Sejmowi lub Senatowi, na żądanie Sejmu lub jego Komisji ds. Unii Europejskiej, Senatu lub jego Komisji Spraw Unii Europejskiej. • współpracy w zakresie stanowienia prawa UE W ramach tej współpracy rząd jest zobowiązany przekazywać Sejmowi i Senatowi dokumenty i projekty związane z tworzeniem prawa wspólnotowego60 (niezwłocznie po ich otrzymaniu), a takDz.U. z 2004 r. nr 52 poz. 515 ze zm. art. 3 ust. 1 ustawy. 60 Należą do nich: projekty aktów prawnych UE, projekty umów międzynarodowych, dokumenty UE podlegające konsultacjom z państwami członkowskimi (np. białe i zielone księgi, komunikaty KE oraz ich oceny sformułowane przez organy UE), plany pracy RUE, roczne plany legislacyjne KE oraz ich ocena dokonana przez PE i RUE, projekty decyzji przedstawicieli państw członkowskich, projekty aktów niemające mocy prawnej, w szczególności propozycje wytycznych w dziedzinie unii gospodarczej i pieniężnej oraz zatrudnienia, oraz projekty 58 59 141 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce że przedstawiać wstępne stanowiska rządu w tych sprawach61. Do projektów stanowisk rządu, ustawa nakazuje dołączanie uzasadnienia obejmującego ocenę przewidywanych skutków prawnych, społecznych, gospodarczych i finansowych danego aktu prawa unijnego, a także informację o rodzaju procedury legislacyjnej dotyczącej jego przyjmowania oraz o trybie głosowania w Radzie UE. Przekazywanie tych dokumentów i stanowisk jest niezbędne ze względu na wykonywanie przez parlament obowiązków w zakresie stanowienia prawa UE, a w szczególności odnosi się to do konieczności wyrażenia opinii do projektu aktu prawnego przez właściwe organy Sejmu i Senatu. • współpracy w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo UE W związku z tym, że prawo UE często wymaga wydania odpowiedniego aktu prawnego, aby nadać skuteczności przepisom unijnym, bardzo ważne znaczenie ma współpraca rządu i Sejmu w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo UE. Zgodnie z art. 11 ustawy inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie posiada Rada Ministrów, na której spoczywa główny obowiązek wnoszenia do Sejmu – nie później niż zasadniczo na 3 miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa UE – projektów ustaw wykonujących prawo unijne62. • współpracy w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE Na mocy art. 12 ustawy, rząd zobowiązany jest do przedkładania do zaopiniowania przez Sejm propozycji kandydatur na niektóre stanowiska w UE63. Wyrażenie opinii w tej sprawie należy aktów mających znaczenie dla wykładni i stosowania prawa UE. 61 art. 6 ust.1 pkt 2 i następne ustępy art. 6 ustawy 62 Rola parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, w: Sejm a Unia Europejska, Witryna edukacyjna Kancelarii Sejmu, Wszechnica Sejmowa, http:// edukacja.sejm.gov.pl/sejm-i-poslowie/sejm-a-unia-europejska. 63 W tym członka KE, członka TO, sędziów TS i SPI, rzecznika generalnego TS, członków KE-S i KR, dyrektora w EBI, przedstawiciela RP w COREPER. 142 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji do zadań Komisji ds. Unii Europejskiej, która może wydać opinię w ciągu 21 dni bądź zrezygnować z opiniowania konkretnej kandydatury. Ogólną tendencją w państwach członkowskich UE jest ustanawianie w parlamentach krajowych wyspecjalizowanych komisji parlamentarnych zajmujących się sprawami europejskimi. Zakres kompetencji tych komisji w poszczególnych państwach jest jednak różny64. Zadaniami Sejmu i Senatu w zakresie członkostwa Polski w UE zajmują się odpowiednio sejmowa Komisja do Spraw Unii Europejskiej oraz senacka Komisja Spraw Unii Europejskiej. Sejmowa Komisja do Spraw Unii Europejskiej (SUE) Komisja do Spraw Unii Europejskiej jest jedną ze stałych komisji sejmowych. Posiada szczególne kompetencje na tle innych komisji sejmowych, a poza tym wyróżnia się licznym składem uwzględniającym w stopniu proporcjonalnym reprezentację ugrupowań politycznych w Sejmie (klubów oraz porozumień liczących co najmniej 15 posłów). W jej skład może bowiem wchodzić nawet 46 posłów (w praktyce liczba ta wynosi 44 posłów). Komisja może powoływać podkomisje stałe i nadzwyczajne w celu szczegółowego rozpatrzenia określonej sprawy lub projektu (obecnie w SUE działają: 1 podkomisja stała65 oraz cztery podkomisje nadzwyczajne66). B. Pawłowski, op.cit, s. 173–174. Podkomisja stała ds. wykorzystania środków Unii Europejskiej. 66 Podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Podkomisja nadzwyczajna do opracowania komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego oraz ustawy o referendum ogólnokrajowym, Podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. 64 65 143 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Zadania i obowiązki Komisji zostały określone w Regulaminie Sejmu RP oraz we wspomnianej ustawie z dnia 11 marca 2004 r. W zakresie uprawnień SUE mieści się m.in. możliwość wywierania wpływu na Radę Ministrów w sprawach przedstawianych na forum UE, a także wyrażanie stanowiska w imieniu Sejmu we wspomnianych sprawach dotyczących działań Rady Ministrów, podejmowanych przez jej przedstawicieli w Radzie UE. Najważniejsze znaczenie ma opinia SUE o projekcie aktu prawa UE67. Senacka Komisja Spraw Unii Europejskiej Wspomniana ustawa z 2004 r. nadała Komisji Spraw Unii Europejskiej, która należy do stałych komisji senackich, podobne uprawnienia w zakresie spraw, związanych z członkostwem RP w UE, jakimi dysponuje w Sejmie SUE. Ma ona prawo zajmowania stanowisk i wyrażania opinii na temat projektów aktów prawnych UE, projektów umów międzynarodowych, których stroną mają być Unia, WE lub ich państwa członkowskie, oraz planów pracy Rady UE, rocznych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej, a także rozpatrywania informacji i innych dokumentów przedkładanych przez Radę Ministrów. Istotną część udziału parlamentów narodowych w procesie podejmowania decyzji na forum UE stanowi również ich międzyparlamentarna współpraca w sprawach UE68. 67 Prace SUE nad unijnymi dokumentami są przedstawiane w internetowej bazie danych „Dokumenty UE rozpatrywane przez Komisję do Spraw UE” (baza SUE), w której rekordem jest opis przebiegu całego postępowania z danym dokumentem UE. Taki rekord jest następnie podłączany do bazy IPEX. 68 Przedstawiciele parlamentu polskiego uczestniczą w takich jej formach, jak: Konferencja Przewodniczących Parlamentów UE (KPPUE), Konferencja Komisji Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych (COSAC), Spotkania Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi, Współpraca międzyparlamentarna państw Grupy Wyszehradzkiej w sprawach UE, Spotkania przewodniczących parlamentów państw Partnerstwa Regionalnego, Spotkania komisji do spraw europejskich parlamentów Estonii, Litwy, Łotwy i Polski, Spotkania komisji do spraw europejskich parlamentów państw Trójkąta Weimarskiego, Środkowoeuropejski Szczyt Przewodniczących Parlamentów, Eurośródziemnomorskie Zgromadzenie Parlamentarne (EMPA), Międzyparlamentarna Wymia- 144 Zakres przedmiotowy i podmiotowy koordynacji Koordynacja działań krajowej administracji publicznej w ramach procesu podejmowania decyzji w UE Jak zostało wspomniane wcześniej, z uwagi na objęcie kompetencjami Unii Europejskiej bardzo szerokiego zakresu spraw, wkracza ona praktycznie w każdą dziedzinę działalności władz publicznych państw członkowskich. Tworzy ona także osobny system prawa, które wymaga z jednej strony wdrożenia lub uzupełnienia w prawie krajowym, a z drugiej – zapewnienia jego poszanowania, zarówno przez podmioty prywatne, jak przez władze publiczne każdego szczebla w procesie tworzenia i wykonywania prawa krajowego. Jednocześnie zasady funkcjonowania Unii, mimo stopniowego rozszerzania kompetencji Parlamentu Europejskiego pochodzącego z bezpośrednich wyborów, oparte są wciąż w znacznej mierze na uzgodnieniach między rządami państw członkowskich. Wymaga to budowy systemu koordynacji, który z jednej strony pozwala zachować kompetencje i decydujący głos poszczególnych organów rządu we właściwych im sprawach, a jednocześnie zapewnia państwu przemawianie na forum instytucji Unii jednym głosem i prezentowanie spójnego stanowiska. Musi to być zatem system łączący zasady właściwe dla prowadzenia polityki wewnętrznej z cechami polityki zagranicznej69. W związku z tym można stwierdzić, że w procesie wypracowywania decyzji na szczeblu UE duże znaczenie zyskują nie tylko profesjonalni urzędnicy zatrudnieni przez instytucje europejskie, zwłaszcza Komisję Europejską, ale również zaplecze administracyjne poszczególnych państw członkowskich70. na Informacji w Sprawach UE (IPEX). 69 Uzasadnienie do projektu ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Druk nr 1614, Warszawa, 20 stycznia 2009 r., s. 2. 70 T.G. Grosse, Rola administracji publicznej w procesie integracji europejskiej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 4/2003, s. 132. 145 Kamila Cholawo-Sosnowska 3. Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE W interesie każdego państwa członkowskiego leży aktywne uczestnictwo w procesie tworzenia prawa Unii Europejskiej, jest to bowiem jedyny sposób na zapewnienie sobie wpływu na kształt przyjmowanych rozwiązań prawnych i kierunki dalszego rozwoju acquis1. Administracje państw członkowskich UE uczestniczą w znacznym stopniu w tworzeniu polityk oraz prawa wspólnotowego i mogą wpływać na efekty funkcjonowania UE. Urzędnicy krajowi są obecni na każdym etapie prac unijnych instytucji i we wszystkich obszarach ich aktywności2. W różnych systemach koordynacji polityki europejskiej – niezależnie od przyjętego modelu (scentralizowanego czy zdecentralizowanego) – do stałych elementów instytucjonalnych można zaliczyć: ministerstwo spraw zagranicznych, stałe przedstawicielstwo przy UE, ministerstwo lub urząd ds. europejskich, urząd premiera lub kanclerza, ministerstwa liniowe, komitety międzyministerialne oraz parlament krajowy3. W Polsce jeszcze przed akcesją stworzony został wewnętrzny system koordynacji i uzgadniania polskiego stanowiska, który ma zapewniać terminowe wypracowywanie spójnego stanowi1 M. Godłoza (red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Opis procedur tworzenia prawa w Unii Europejskiej. Procedury w Polsce, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s. 35. 2 T.G. Grosse, Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji, „Analizy i Opinie”, Nr 14, październik 2003, Instytut Spraw Publicznych, s. 4. 3 F. Jasiński, J. Skoczek, Koordynacja polityki integracyjnej w Polsce, w: A. Łazowski (red.), Unia Europejska: prawo instytucjonalne i gospodarcze, wyd.3, Warszawa 2007, s. 531. 147 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce ska wobec kwestii uzgadnianych i rozstrzyganych na forum instytucji unijnych4. Przyjęte ostatecznie rozwiązania, choć opierają się w pewnym zakresie na doświadczeniach innych państw członkowskich, mają swoją specyfikę5. W polskim modelu krajowej koordynacji polityki europejskiej widoczne są dwie przeciwstawne tendencje – z jednej strony centralizm procesu technicznego (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej – UKIE), z drugiej – rozproszenie procesu merytorycznego (wyspecjalizowane komórki ministerstw sektorowych)6. Dotychczasowy system jest w dużej mierze oparty na dwóch instytucjach: Komitecie Europejskim Rady Ministrów – KERM (decyzje polityczne) i Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej (koordynacja merytoryczna). W procesie wypracowywania stanowisk wobec projektów nowych aktów prawa UE uczestniczą wszystkie ministerstwa i urzędy centralne, a także partnerzy społeczni, z którymi poszczególne instytucje, właściwe w konkretnych sprawach, na bieżąco konsultują projekty stanowisk wobec poszczególnych spraw (dotyczy to m.in. białych i zielonych ksiąg, komunikatów Komisji Europejskiej oraz projektów aktów prawnych)7. Wypracowane zostały także ramy współpracy z parlamentem umożliwiające posłom i senatorom udział w procesie koordynacji, jednak wpływ Sejmu i Senatu na kształtowanie stanowiska rządowego nie zawsze jest efektywny8. Równole4 Polska w Unii Europejskiej – doświadczenia pierwszego roku członkostwa, UKIE, Warszawa 2005, s. 54. 5 Zasady i mechanizmy funkcjonowania systemu koordynacji określone zostały w przyjętym przez Radę Ministrów 4 marca 2003 r. dokumencie „System koordynacji polityki europejskiej w okresie poprzedzającym członkostwo Polski w UE” i uznane za obowiązujące po 1 maja 2004 r. 6 J. Jakubek, Politycy i urzędnicy w koordynowaniu krajowej polityki europejskiej, „Kontrola Państwowa”, NIK, Nr 6(323), Warszawa listopad–grudzień 2008, s. 125. 7 Polska w Unii Europejskiej – doświadczenia pierwszego roku członkostwa, op.cit., s. 54–55. 8 Przy analizie zmian w państwach członkowskich w związku z przynależnością do UE, na plan pierwszy wysuwa się wzmocnienie rządu i administracji 148 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE gle rząd współpracuje z przedstawicielami Polski do Parlamentu Europejskiego, a przedmiotem tych nieformalnych konsultacji, dyskusji oraz wymiany informacji są kwestie najistotniejsze z punktu widzenia polskich interesów. Rola Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej Poza wymienionymi instytucjami systemu koordynacji polityki europejskiej na szczeblu krajowym, należy przyjrzeć się bliżej również Stałemu Przedstawicielstwu RP przy UE, który stanowi istotne ogniwo pośredniczące między organami krajowymi a Unią Europejską. Stałe Przedstawicielstwa utrzymują bowiem formalne i nieformalne kontakty z organami Unii, innymi państwami członkowskimi i mogą podejmować skuteczne działania ex ante, a ponadto są odpowiedzialne za udział w Komitecie Stałych Przedstawicieli: COREPER I (pion polityczny) i COREPER II (pion techniczny). Stałe Przedstawicielstwo Rzeczypospolitej Polskiej jest placówką dyplomatyczną reprezentującą interesy Polski w Unii Europejskiej od uzyskania w niej członkostwa z dniem 1 maja 2004 r. (przekształcone z Przedstawicielstwa RP przy UE9). Nie jest to jednocześnie klasyczna placówka dyplomatyczna, jak wszystkie dwustronne ambasady, lecz raczej agenda administracji rządowej za granicą, a de facto polska administracja rządowa w miniaturze. rządowej wobec pozostałych segmentów władzy. Parlamenty narodowe znajdują się w pozycji defensywnej, chociaż mniej lub bardziej umiejętnie bronią swoich uprawnień, opierających się głównie na procedurach opiniowania i akceptowania stanowiska państwa, które wypracowuje rząd. W zależności od tego, jak silną moc wiążącą ma opinia parlamentu, rząd w mniejszym lub większym stopniu jest uzależniony od otrzymania zielonego światła ze strony legislatywy. Zob. J. Jakubek, op.cit., s. 125–126. 9 Szerzej o rozwoju i roli polskiego Przedstawicielstwa w procesie integracji Polski z UE na stronie internetowej Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej, http://www.brukselaeu.polemb.net/index. php?document=25 149 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Głównym zadaniem pracowników Stałego Przedstawicielstwa (na czele z jego kierownikiem, a zarazem Stałym Przedstawicielem przy UE) jest pełnoprawny udział, wraz z reprezentantami administracji krajowej, w tworzeniu wspólnotowego prawa oraz w dyskusjach prowadzonych w ramach Unii nad głównymi kierunkami jej rozwoju. Stałe Przedstawicielstwo bierze zatem udział w pracach właściwych instytucji i organów Unii Europejskiej, popierając realizację celów i zasad jej funkcjonowania przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów Polski i jej obywateli. Ważnym zadaniem pracowników Przedstawicielstwa jest również analizowanie bieżącej i planowanej działalności UE w różnych obszarach, a także przekazywanie właściwym instytucjom w Polsce informacji i ocen dotyczących tej działalności wraz z sugestiami odpowiednich działań. Niezwykle istotna funkcja Przedstawicielstwa dotyczy lobbowania na korzyść dogodnych dla Polski rozwiązań w procesie legislacyjnym na forum Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz wśród krajów członkowskich10. Rezydenci danego państwa w Brukseli spełniają coraz większą rolę w budowaniu pozycji kraju; stąd we wszystkich państwach członkowskich widoczna jest stała tendencja do rozbudowy przedstawicielstwa w Unii Europejskiej, zarówno pod względem kadrowym, jak i instytucjonalnym. System brukselski jest ukierunkowany na działania nieformalne, dyplomatyczne – stąd w tych mechanizmach ogromna rola dyplomatów państw członkowskich, a więc i tendencja do rozrostu stałych przedstawicielstw i zatrudniania w nich coraz większej liczby zawodowych urzędników11. Zatrudnienie w placówce polskiej osiągnęło na początku 2006 r. poziom ok. 120 osób, z czego ok. 70 to pracownicy 10 Strona Stałego Przedstawicielstwa RP przy UE, http://www.brukselaeu.polemb.net/index.php?document=25. 11 Liczba zatrudnionych w latach 1958–2004 wzrosła ponad pięćdziesięciokrotnie. Zob. J. Jakubek, op.cit., s. 125. 150 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE merytoryczni (dyplomaci) funkcjonujący w wydziałach12. Warto zaznaczyć, że w Wydziale ds. parlamentarnych pełnią swoje obowiązki przedstawiciele Kancelarii Sejmu i Kancelarii Senatu RP przy UE. Celem ustanowienia funkcji Przedstawiciela jest zapewnienie Sejmowi i Senatowi, a w szczególności ich komisjom ds. UE, bieżącego dostępu do informacji o pracy instytucji unijnych i o przebiegu wspólnotowego procesu legislacyjnego. Do obowiązków Przedstawicieli należy: reprezentowanie – w ramach posiadanych uprawnień – Kancelarii w Parlamencie Europejskim, Komisji Europejskiej i Radzie, w odpowiednich przedstawicielstwach państw członkowskich, jak również w Stałym Przedstawicielstwie RP przy UE, informowanie Sejmu lub Senatu o działalności PE oraz odpowiednich instytucji UE o sprawach będących w zakresie zainteresowań ich organów, w szczególności o przebiegu procesu legislacyjnego w odniesieniu do projektów aktów prawa UE opiniowanych przez komisje: sejmową i senacką, przekazywanie członkom i organom PE informacji o działalności Sejmu i Senatu RP, udzielanie pomocy organizacyjnej i merytorycznej w kontaktach pomiędzy organami i przedstawicielami Sejmu i Senatu a organami i członkami PE. Wpływ krajowych przedstawicieli na prace Komisji Europejskiej (znaczenie komitologii) Pierwszym etapem procedury tworzenia prawa pochodnego jest przygotowanie projektu aktu prawnego i wystąpienie z inicjatywą prawotwórczą, do czego – z nielicznymi wyjątkami – upoważniona jest jedynie Komisja Europejska, która przedkłada 12 Wydziały: ds. stosunków zewnętrznych; ds. europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony; ds. parlamentarnych i prawnych; ds. prasy i informacji; ds. wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych; budżetu i finansów; ds. rolnictwa i rybołówstwa; ekonomiczno-handlowy; ds. polityki regionalnej i spójności; infrastruktury; ds. polityki socjalnej i ochrony zdrowia; ds. nauki, badań naukowych i edukacji; ochrony środowiska; ds. społeczeństwa informacyjnego i telekomunikacji. 151 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce projekt wraz z uzasadnieniem właściwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych13. Impulsy dla sporządzenia projektu mogą wypływać głównie z dokumentów kierunkowych Rady Europejskiej/Rady UE bądź pochodzić od państw członkowskich lub rozmaitych grup interesów. W sformułowaniu tekstu projektu zwykle uczestniczą w różnych formach przedstawiciele państw członkowskich. Poza tym, Komisja Europejska prowadzi konsultacje z innymi licznymi podmiotami (instytucjami UE, środowiskami politycznymi i zawodowymi, pozarządowymi). Szczególną rolę odgrywają w tym procesie stałe komitety, powoływane decyzją Rady UE lub Komisji na podstawie odpowiedniego artykułu dyrektywy lub rozporządzenia oraz grupy ekspertów powoływanych ad hoc, w skład których wchodzą zwykle dwaj przedstawiciele właściwych resortów, przedstawiciele nauki oraz czasami sektora prywatnego państw członkowskich. Ciała te nie podejmują żadnych decyzji, pełnią raczej funkcje opiniodawczo-doradcze. Poznawanie stanowisk poszczególnych państw na tym wczesnym etapie jest jednak z punktu widzenia KE niezwykle istotne, pozwala bowiem na ocenę szans danego projektu na przyjęcie przez RUE i na szukanie kompromisów, zanim projekt zostanie formalnie zgłoszony. Na tym etapie UKIE, właściwe resorty oraz Stałe Przedstawicielstwo RP przy UE często podejmują również działania o charakterze nieformalnym, mające na celu uzyskanie na jak najwcześniejszym etapie dostępu do projektu aktu prawnego, 13 Prawo inicjatywy w zakresie prawodawstwa europejskiego jest statutowym obowiązkiem KE, niedopełnienie którego może skutkować postawieniem jej przed TS. Za przygotowane projektu aktu prawnego odpowiada formalnie komisarz – członek Komisji, w którego kompetencjach znajduje się regulowany obszar. W niektórych przypadkach inicjatywa legislacyjna KE zostaje niejako wymuszona przez inne instytucje zaangażowane w proces decyzyjny: PE oraz RUE. W tym wypadku KE zobowiązana jest rozpatrzyć wniosek RUE lub Parlamentu i w razie uznania jego zasadności, przedłożyć odpowiedni projekt aktu prawnego. Za przygotowane projektu aktu prawnego odpowiada formalnie komisarz – członek Komisji, w którego kompetencjach znajduje się regulowany obszar. 152 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE który został przekazany przez Komisję Europejską RUE i/lub PE (jeszcze przed jego oficjalnym przekazaniem Polsce przez Sekretariat Generalny RUE). Wcześniejsze zebranie informacji na temat przewidywanego kształtu projektu aktu prawnego pozwala na przygotowanie wstępnego stanowiska i skrócenie czasu na jego wypracowanie po formalnym przekazaniu projektu Polsce14. W tym celu UKIE codziennie monitoruje m.in. bazę danych PreLex15, a także proces przygotowywania przez Komisję projektu aktu prawnego (we współpracy ze Stałym Przedstawicielstwem). W tym drugim przypadku UKIE interesuje w szczególności: przygotowanie projektu przez właściwą Dyrekcję Generalną Komisji, prace nad projektem w komitetach eksperckich KE (eksperci krajowi współpracują ze Stałym Przedstawicielstwem), a także zatwierdzanie projektów aktów prawnych przez Kolegium Komisarzy16. W tym miejscu warto przyjrzeć się bliżej samej procedurze komitologii w UE, która – jak widać – jest ważną formą uczestnictwa administracji rządowych państw członkowskich w procesie decyzyjnym UE, w tym już na wstępnym etapie procesu legislacyjnego oraz w implementacji prawa przez Komisję Europejską. 14 Powodem tych działań są narzucone terminy przygotowania propozycji stanowiska przez krajowe organy wobec projektu aktu prawnego, które są niezwykle krótkie i rygorystycznie przestrzegane. Powoduje to, że opracowanie oraz formalne uzgodnienie w ustawowym terminie stanowiska rządu stanowi bardzo trudne zadanie. 15 W bazie PreLex umieszczane są wszystkie dokumenty urzędowe (projekty, zalecenia i komunikaty) przesyłane przez Komisję do instytucji posiadających kompetencje w zakresie tworzenia prawa (RUE oraz – w zależności od procedury – PE), a także Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz EBC. Konstrukcja bazy PreLex stwarza szerokie możliwości jej przeszukiwania. Na szczególną uwagę zasługuje możliwość śledzenia procesu podejmowania decyzji w odniesieniu do dokumentów przygotowanych przez KE. 16 UKIE stara się uzyskać informacje o porządku obrad Kolegium, o projektach aktów prawnych i teksty tych projektów, które przekazuje właściwemu ministerstwu z prośbą wszczęcie prac w celu wypracowania stanowiska rządu. 153 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Pojęcie to odnosi się do wspomnianych specjalnych komitetów złożonych z przedstawicieli państw członkowskich oraz procedur stosowanych w ramach infrastruktury wspomagającej KE w wykonywaniu powierzonych jej przez Radę UE funkcji prawodawczych o charakterze wykonawczym lub (w najsłabszej postaci) konsultacyjnym17. Główną podstawę prawną tej procedury stanowi – poza unormowaniami traktatowymi – Decyzja Rady 1999/468/WE z 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji18. Procedury komitologiczne mają przede wszystkim na celu zapewnienie udziału państw członkowskich UE w korzystaniu przez Komisję Europejską z jej uprawnień we wspomnianym zakresie. Zachowana dzięki temu równowaga instytucjonalna polega na tym, że interesy krajowe są reprezentowane nie tylko w odniesieniu do uchwalania aktów delegujących, ale także aktów wykonawczych, przyjmowanych na podstawie uzyskanych delegacji. Na tym tle komitologia może być rozumiana jako forma kontroli Komisji przez państwa członkowskie19. Zgodnie ze wspomnianą Decyzją Rady z 1999 r. ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji, Komisja wykonuje swoje uprawnienia przy użyciu procedur: doradczej, zarządzającej oraz regulacyjnej. Uczestnictwo w procedurach komitologicznych wymaga od członków UE bardzo dobrego przygotowania logistycznego i organizacyjnego ich administracji rządowych, bowiem ze względu na ich kom17 Szacuje się, iż około 80% decyzji w UE zapada na poziomie eksperckim. Zob. Informacja ws. komitetów i grup eksperckich wspomagających Komisję Europejską i Radę Unii Europejskiej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 6 stycznia 2004 r., www.ukie.gov.pl (wydruk w zbiorach autora). 18 Przyjęta w rezultacie ustaleń podjętych na szczycie w Amsterdamie, a następnie zapisanych w Protokole dołączonym do Traktatu amsterdamskiego (Dz. U. L 184, 17.07.1999 r., s. 23, z późn. zm.). 19 A. Michoński, A. Nowak-Far, Administracja Unii Europejskiej. Udział administracji krajów członkowskich Unii Europejskiej w komitologii, „Służba Cywilna”, jesień-zima 2004/2005, Nr 9, s. 67. 154 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE petencje wynikające z prawa krajowego, to właśnie one są odpowiedzialne za zapewnienie reprezentacji interesów krajowych w znacznej liczbie intensywnie działających komitetów. W najbardziej podstawowym wymiarze oznacza to, że rządowa administracja musi: monitorować zmiany dotyczące liczby i kompetencji funkcjonujących w ramach komitologii komitetów, zapewniać ich stabilną, a więc niepodlegającą koniunkturom politycznym obsadę przez dobrze przygotowanych merytorycznie i znających języki robocze UE urzędników resortów odpowiedzialnych za daną kwestię (co oznacza konieczność uzgodnienia w tej mierze podziałów kompetencyjnych), wypracować sprawny system wewnątrzresortowej obsługi swych przedstawicieli (tak, by dysponowali oni dobrze opracowanymi oraz wystarczająco elastycznymi mandatami negocjacyjnymi), a także wypracować system wtórnej kontroli udziału przedstawicieli krajowych w poszczególnych komitetach, opartej na bardzo szybkim składaniu przez nich sprawozdań oraz zapewnianiu systemu konsumpcji zawartych w nich informacji, służących wypracowaniu lub korekcie polityki danego ministerstwa w określonej sprawie20. Z uwagi na to, że członkami komitetów mogą zostać tylko specjaliści w ściśle określonych dziedzinach, ich wybór powierzony jest właściwym ministerstwom i urzędom centralnym, z jednoczesnym przyporządkowaniem odpowiedzialności instytucjonalnej za współpracę z poszczególnymi gremiami. W tym zakresie 6 stycznia 2004 r. przyjęte zostały w Polsce dwa dokumenty pt: Informacja nt. składu i trybu powoływania członków komitetów współpracujących z Komisją Europejską i Radą Unii Europejskiej21 oraz Przyporządkowanie ministerstwom i urzędom centralnym komitetów współpracujących z Komisją EuroIbidem, s. 68. Zawiera wykaz komitetów wymienionych w załącznikach do Aktu o Przystąpieniu oraz projekt ich przyporządkowania poszczególnym ministerstwom i urzędom centralnym. Obejmuje komitety wspierające proces decyzyjny w RUE, jak również komitety współpracujące z KE w przygotowywaniu projektów aktów prawnych. 20 21 155 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce pejską w ramach procedury komitologii22. Eksperci zasiadający w komitetach lub grupach eksperckich działają w oparciu o instrukcje otrzymane od właściwych ministerstw, które ponadto przygotowują sprawozdania z posiedzeń tych komitetów. Przygotowanie i prezentacja polskiego stanowiska w Radzie UE Po przygotowaniu i formalnym przedłożeniu przez Komisję Europejską projektu nowego aktu prawa wspólnotowego, pracę nad nim rozpoczynają inne instytucje zaangażowane w europejski proces decyzyjny, tj. Rada UE i Parlament Europejski. Zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej pomiędzy przedstawieniem przez Komisję projektu aktu prawnego Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE a datą jego wpisania do porządku obrad Rady powinno upłynąć przynajmniej 6 tygodni, jednak termin ten nie zawsze jest respektowany. Okres ten powinien być wykorzystany przez rząd państwa członkowskiego na realizację wewnętrznych procedur współpracy rządu z parlamentem23. Prace nad projektem nowego aktu prawa wspólnotowego w Radzie obejmują zwykle trzy etapy: prace w grupie roboczej, prace na poziomie COREPER oraz posiedzenie samej Rady, natomiast prace w Parlamencie Europejskim koncentrują się głównie w odpowiednich komisjach. Rada UE i jej organy pomocnicze są oczywistym obszarem aktywności państw członkowskich, które dzięki swoim przedstawicielom prezentują swoje opinie wobec projektowanych zmian w prawie UE, szukają sojuszników dla swoich stanowisk i budują koalicje interesów. Zaplecze administracyjne państw człon22 Dokument zawiera wykaz tylko tych komitetów, które wspierają KE w realizacji jej uprawnień wykonawczych. 23 w trakcie tego okresu – na posiedzeniach grupy roboczej – można również zgłaszać zastrzeżenia parlamentarne 156 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE kowskich ma wpływ na prace tak samej RUE jak i komitetów ministerialnych przygotowujących pracę Rady (m.in. COREPER I i II oraz ECOFIN), a także jej grup roboczych. W posiedzeniach grup roboczych mających charakter stricte ekspercki, uczestniczą przedstawiciele ministerstwa wiodącego dla danego zagadnienia lub pracownicy odpowiedniego pionu Stałych Przedstawicielstw przy UE, w posiedzeniach COREPER biorą udział ambasadorowie akredytowani przy UE (COREPER II) lub ich zastępcy (COREPER I), natomiast w posiedzeniach RUE – ministrowie odpowiedzialni za obszar tematyczny, właściwy dla danej formacji RUE. Na każdym z wymienionych etapów prac w Radzie, polska administracja opracowuje stanowisko wobec projektu aktu prawnego i za pośrednictwem swoich przedstawicieli uczestniczących w pracach poszczególnych ciał prezentuje je na szczeblu wspólnotowym. Procedura uzgadniania stanowiska krajowego rozpoczyna się od szczebla urzędniczego (np. spotkania dyrektorów departamentów), następnie jest ono potwierdzane na szczeblu politycznym (sekretarzy/podsekretarzy stanu odpowiedzialnych za sprawy UE w ministerstwach sektorowych – w Polsce jest to KERM, funkcjonujący jako komitet stały RM). W dziedzinie spraw unijnych rządowa polityka najczęściej korzysta z komitetowej metody pracy, charakterystycznej dla procesu decyzyjnego UE. Rzadziej zdarza się, by jakaś kontrowersyjna kwestia stała się przedmiotem dyskusji na posiedzeniu rządu. Tendencja jest wręcz przeciwna (ze względu na szczegółowość i ekspercki charakter, decyzje nierzadko „schodzą” niżej, do poziomu urzędniczego, wymykając się często spod kontroli władzy politycznej)24. Formalne prace nad projektem rozpoczynają się w dniu przekazania go państwom przez Sekretariat Generalny Rady. W Pol24 J. Jakubek, op.cit., s. 124. 157 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce sce projekt przekazywany jest za pośrednictwem UKIE do właściwych ministerstw i urzędów centralnych – zgodnie z przyjętym podziałem kompetencji – za pomocą systemu obiegu dokumentów „koordynacja”. Przekazywany jest również do Sejmu i Senatu w trybie art. 6 ustawy z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej25. Przesyłając dokumenty, UKIE wskazuje jednocześnie instytucje, które powinny współuczestniczyć w opracowaniu stanowiska oraz termin, w którym stanowisko powinno być przygotowane26. Terminy te wynikają ze wspomnianej ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem (w odniesieniu do projektów legislacyjnych) lub z tempa prac instytucji UE (dokumenty pozalegislacyjne). Od tego momentu właściwe ministerstwa i urzędy centralne rozpoczynają prace nad projektem stanowiska, w miarę możliwości wykorzystując informacje i analizy zebrane na wcześniejszych etapach. Stanowisko wobec danego projektu wraz z jego uzasadnieniem oraz pewnymi dodatkowymi elementami znajduje swoje odzwierciedlenie w tzw. instrukcji dla przedstawiciela Polski na daną grupę roboczą, COREPER lub Radę. Proces wypracowywania instrukcji jest koordynowany przez UKIE, który opracował jednolity dla wszystkich gremiów unijnych (niezależnie od ich szczebla) wzór instrukcji oraz dba o spójność i kompletność stanowisk. Z drugiej zaś strony monitoruje, by w uzgodnienia włączone były wszystkie niezbędne podmioty oraz by dotrzymane były terminy prac wynikające z kalendarza posiedzeń poszczególnych grup roboczych. Na forum grup roboczych Rady Polska reprezentowana jest przez ekspertów (w randze do dyrektora departamentu włączDz.U. Nr 52 z 2004, poz. 515 z późn. zm. Dokumenty dostarczane są wyłącznie w formie elektronicznej (za pośrednictwem systemu U32 Mail/Extranet198) i w tej samej formie są dystrybuowane przez UKIE do właściwych merytorycznie instytucji. 25 26 158 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE nie) zatrudnionych w administracji publicznej. Instrukcje na posiedzenia grup roboczych przygotowywane są przez ministerstwo/urząd centralny wiodący dla danej tematyki27. Decyzje w sprawie odpowiedzialności instytucjonalnej za poszczególne grupy podejmowane są przez KERM, na wniosek UKIE28. Po zakończeniu prac nad dokumentem na etapie grupy roboczej sprawa przedstawiana jest do dalszych prac na forum Komitetu Stałych Przedstawicieli COREPER I lub COREPER II. Przygotowywanie instrukcji koordynowane jest przez UKIE (COREPER I) oraz MSZ (COREPER II). Treść tych instrukcji opiera się na wkładach do poszczególnych punktów przewidzianych w agendzie posiedzenia Komitetu Stałych Przedstawicieli, opracowanych przez resorty wiodące29. Projekty tych instrukcji przedkładane są do akceptacji KERM, a następnie przesyłane do Stałego Przedstawicielstwa RP przy UE odpowiednio przez UKIE oraz MSZ. Kolejnym po COREPER etapem procesu decyzyjnego UE jest rozpatrzenie lub przyjęcie dokumentu przez Radę UE. Przedstawiciele Polski uczestniczący w pracach poszczególnych formacji 27 Uzgodnienia odnoszące się do prac grup roboczych Rady prowadzone są w trybie roboczym, głównie z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach kwestie dotyczące prac grup roboczych Rady są wnoszone na szczebel KERM – dzieje się tak w przypadku utrzymywania się rozbieżności, których nie udało się rozstrzygnąć w trybie roboczym. Są to jednak sporadyczne przypadki. 28 Imienna lista ekspertów w grupach roboczych prowadzona jest w UKIE (w formie bazy danych dostępnej on-line). 29 Instrukcje UKIE, przygotowane dla przedstawiciela Polski w COREPER I, obejmują zagadnienia znajdujące się w kompetencjach Rady ds. Konkurencyjności, ds. Środowiska Naturalnego, ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii, ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury, ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich i części spraw z zakresu Rady ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Natomiast instrukcje opracowywane przez MSZ na COREPER II obejmują tematy, które na kolejnych etapach procesu decyzyjnego rozpatrywane są przez Radę ds. Gospodarczych i Finansowych, ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz podczas części dotyczącej stosunków zewnętrznych Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. 159 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce RUE wyposażeni są w instrukcje, przygotowywane przez resort odpowiedzialny za obsługę ministra, który bierze udział w spotkaniu. Odbywa się to przy współpracy innych resortów i urzędów centralnych, do kompetencji których należą projekty aktów prawnych omawiane na danej Radzie (podział instytucjonalnej odpowiedzialności za przygotowanie instrukcji zaprezentowano w Tabeli: Przygotowywanie instrukcji na poszczególne formacje Rady – podział zadań w ramach administracji w Polsce)30. Po zakończeniu uzgodnień międzyresortowych projekty instrukcji przekazywane są do UKIE celem przedłożenia KERM. Warto odnotować, że wymóg opracowania instrukcji i poddania go uzgodnieniom międzyresortowym dotyczy także tzw. nieformalnych posiedzeń Rady UE31. Podobnie jak w przypadku instrukcji na grupy robocze, tak w przypadku opracowywania instrukcji na posiedzenia Rady eksperci UKIE aktywnie uczestniczą w tych pracach, wspierając właściwe instytucje wiedzą ekspercką oraz monitorując aspekty proceduralne. UKIE na bieżąco monitoruje także porządki obrad COREPER I i COREPER II oraz formacji Rady UE. W przypadku, gdy do porządku obrad wprowadzony zostanie projekt aktu prawnego, w stosunku do którego Sejm i Senat nie wydały swoich opinii, a od dnia przekazania projektu przez Sekretariat Generalny Rady nie upłynęło 6 tygodni, UKIE przekazuje informację o potrzebie zgłoszenia zastrzeżenia parlamentarnego w danej kwestii. Załącznikiem do instrukcji przedkładanej KERM jest informacja o stanowisku, jakie rząd zamierza zająć podczas każdego 30 Wszystkie instrukcje zawierają informacje o przedstawicielu Polski, szczegółowe stanowisko do zaprezentowania podczas dyskusji (z ewentualnym marginesem negocjacyjnym), a także elementy do wykorzystania zależnie od przebiegu dyskusji. Instrukcja zawiera także szczegółowe uzasadnienie stanowiska Polski (do wiadomości delegata). 31 M. Tabor, J. Skoczek, Zarządzanie procesem członkostwa Polski w UE, w: Polityczny wymiar członkostwa Polski w Unii Europejskiej, 5 lat Polski w Unii Europejskiej, UKIE, Warszawa 2009, s. 457. 160 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE kolejnego posiedzenia Rady w odniesieniu do projektów aktów prawa UE przewidzianych w porządku obrad danego posiedzenia. Informacja ta, po przyjęciu przez KERM, przekazywana jest do Sejmu i Senatu w realizacji obowiązku zasięgania opinii parlamentu bezpośrednio przed rozpatrzeniem projektu aktu prawnego w Radzie32. Stanowisko rządu powinno odpowiadać wzorowi ustalonemu przez UKIE i zawierać m.in. takie elementy, jak: tryb głosowania nad nim w Radzie, resort wiodący dla projektu oraz resorty współpracujące, treść stanowiska wraz z uzasadnieniem oraz przewidywane skutki prawne, społeczne, gospodarcze i finansowe projektowanej regulacji. Po każdym posiedzeniu grupy roboczej, COREPER czy Rady, uczestniczący w nim przedstawiciel Polski zobowiązany jest przygotować sprawozdanie z jego przebiegu, zawierające opis dyskusji oraz wynikające z niej wnioski dla Polski33. Warto zwrócić uwagę na fakt, że o ile instrukcje i sprawozdania z posiedzeń grupy roboczej zatwierdzane są na poziomie wiodącego resortu, zgodnie z wewnętrznymi procedurami, o tyle już instrukcje i sprawozdania z posiedzeń COREPER oraz Rady wszystkich formacji wymagają akceptacji na poziomie rządu. Organem upoważnionym do zatwierdzania tych dokumentów jest KERM34. Ibidem, s. 458. W przypadku posiedzeń COREPER oraz RUE, sprawozdania w praktyce przygotowywane są przez pracowników Stałego Przedstawicielstwa lub resortu, wchodzących w skład delegacji towarzyszącej odpowiednio ambasadorowi (jego zastępcy) lub ministrowi, a następnie przedkładane do akceptacji przewodniczącemu delegacji. 34 KERM, jakkolwiek wyposażony w prawo do prowadzenia formalnych głosowań, pracuje na zasadzie consensusu i jedynie w bardzo ograniczonym zakresie wykorzystywany jest instrument głosowania. Dlatego też dokumenty, co do których po konferencji dyrektorów oraz po dyskusji na forum KERM utrzymują się rozbieżności, kierowane są w miarę możliwości do dalszych uzgodnień (nie dotyczy to dokumentów terminowych, takich jak np. projekty instrukcji). Wzorem prac instytucji UE punkty obrad uzgodnione na szczeblu dyrektorów departamentów oznaczane są w porządku obrad jako tzw. pkt A, natomiast dokumenty wymagające szczegóło32 33 161 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Procedurą uzgodnień międzyresortowych objęte są także prace nad stanowiskiem Polski na spotkania Rady Europejskiej. Prace nad dokumentem prowadzone są wspólnie przez UKIE i MSZ, w ścisłej współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów. W prace angażowane są często także inne ministerstwa, zależnie od szczegółowych tematów zaproponowanych do dyskusji przez prezydencję. Dokument ten nie zawiera elementów do wygłoszenia ani do wykorzystania zależnie od przebiegu dyskusji. Jest on natomiast informacją o politycznym stanowisku Polski do tematów zaproponowanych przez prezydencję. KERM rozpatruje informację o stanowisku Polski na RE, zaś Rada Ministrów rozpatruje samo stanowisko, rekomendując je przedstawicielowi Polski. Po posiedzeniu opracowywana jest informacja o przebiegu i wynikach RE, wraz z wnioskami. Dokument ten jest przyjmowany przez KERM35. Współpraca rządu z Sejmem i Senatem w wypracowywaniu polskiego stanowiska wobec projektu aktu prawnego UE36 Proces wypracowywania stanowisk Polski wobec projektów nowych aktów prawa UE na poszczególnych etapach prac w Radzie pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem współpracy rządu z parlamentem w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE. Podstawę prawną tej współpracy stanowi wspomniana wcześniej ustawa z 11 marca 2004 r. Przygotowany przez właściwe resorty oraz zaakceptowany przez KERM projekt stanowiska rządu w odniesieniu do projektu aktu prawnego UE wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji jest przesyłany do właściwych komisji Sejmu i Senatu, w celu wydania opinii. Projekt stanowiska powinien być przedstawiony nie później niż w ciągu 14 dni od ich formalnego otrzywego omówienia i rozsądzenia ewentualnych rozbieżności sygnowane są literą „D”. Zob. M. Tabor, J. Skoczek, op.cit., s. 454. 35 M. Tabor, J. Skoczek, op.cit., s. 458. 36 Zagadnienie to zostało również przedstawione w podrozdziale 2. 162 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE mania przez Polskę. Jeżeli wyznaczony przez Komisję Europejską termin na zgłoszenie przez państwa członkowskie opinii wobec projektu aktu UE jest krótszy niż 42 dni, Rada Ministrów zobowiązana jest do przedstawienia projektu aktu prawnego oraz swojego stanowiska niezwłocznie, tak, aby Sejm i Senat miały na wyrażenie opinii nie mniej niż 2/3 czasu określonego przez Komisję dla państw członkowskich37. Sejmowa Komisja do spraw UE (SUE) i senacka Komisja Spraw UE mają prawo wyrazić opinię o projekcie aktu prawnego w terminie 21 dni od dnia przekazania projektu stanowiska przez rząd. Niewyrażenie w określonych terminach przez parlament opinii, która ma charakter fakultatywny, uważa się za jej niezgłoszenie. Jeżeli SUE nie wyraziła opinii, przedstawiciel rządu uczestniczący w posiedzeniu RUE zgłasza zastrzeżenie parlamentarne w stosunku do projektu aktu prawnego38. Opinia komisji wyrażana jest na trzech etapach prac w Radzie UE: na początku prac legislacyjnych, jak najwcześniej po publikacji projektu (art. 6 ustawy)39, w trakcie procesu stanowienia prawa (art. 8 ustawy)40 oraz bezpośrednio przed posiedzeniem RUE (art. 9 i 10)41. Co do zasady, opinie parlamentu są podstawą, na której rząd ma oprzeć swoje stanowiska, nie mają one jednak charakteru bezwzględnie wiążącego. W przypadku gdy rząd nie zasięgnął M. Godłoza (red.), op.cit., s. 42. Zastrzeżenia parlamentarne zgłaszane są również wówczas, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: po pierwsze, opinia Sejmu była odmienna od stanowiska, które rząd prezentował w Sejmie, i po drugie, KERM (w uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów) nie podjął decyzji utrzymującej lub modyfikującej dotychczasowe stanowisko rządu. 39 Opinia zawiera akceptację bądź jej brak wobec przedstawionych rozwiązań i może formułować zalecenia dla RM. 40 Rząd informuje o przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz o stanowisku rządu w trakcie tych procedur. 41 Stanowisko rządu wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji jest przekazywane na piśmie, a ponadto przedstawiciel rządu prezentuje je na posiedzeniu komisji. 37 38 163 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce opinii komisji przed Radą UE lub jej nie uwzględnił, ma obowiązek niezwłocznie wyjaśnić przyczyny rozbieżności między własnym stanowiskiem a uzyskaną opinią42. Stanowisko rządu, które uzyskało pozytywną opinię Sejmu i Senatu, jest natomiast podstawą przygotowywania i prezentowania szczegółowego stanowiska Polski w odniesieniu do poszczególnych kwestii omawianych w trakcie posiedzenia grupy roboczej, COREPER oraz samej Rady. Zasadą jest zasięganie opinii komisji przez każdym posiedzeniem RUE, jednakże istnieją przypadki, kiedy rząd może zająć stanowisko w trakcie posiedzenia RUE bez zasięgania opinii Sejmu43. Rola organów regionalnych i lokalnych w koordynowaniu polityki europejskiej Udział władz regionalnych i lokalnych w procesie decyzyjnym UE Władze samorządowe państw członkowskich nie biorą bezpośredniego udziału w podejmowaniu decyzji w UE, ale ich opinia 42 Jeśli opinia Sejmu, wyrażona w trybie art. 6 ust. 3, jest odmienna od projektu stanowiska rządu, resort wiodący przedstawia KERM propozycję reakcji na opinię wyrażoną przez Sejm. Po pierwsze, instytucja wiodąca może zaproponować uwzględnienie opinii Sejmu. Decyzję w tej sprawie podejmuje KERM, a w uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów. Wówczas w organach przygotowawczych Rady UE prezentowane jest stanowisko uwzględniające opinię Sejmu. Po drugie, resort wiodący może zaproponować utrzymanie dotychczasowego stanowiska rządu. W tym wypadku właściwy minister przedstawia członkom KERM informację wyjaśniającą przyczyny rozbieżności między stanowiskiem rządu a opinią Sejmu. 43 Możliwość takiego postępowania dopuszcza się jedynie w wyjątkowych sytuacjach, uzasadnionych organizacją prac organów UE. Wówczas po posiedzeniu Rady przedstawiciel resortu wiodącego zobowiązany jest przedstawić SUE informację na temat stanowiska zajętego przez rząd na forum Rady oraz informację o przyczynach, dla których nie zasięgnięto opinii Sejmu w normalnym trybie. Informacja ta jest wcześniej zatwierdzana przez KERM. Ustawa wyłącza możliwość niezasięgnięcia przez rząd opinii Sejmu przed posiedzeniem Rady w sprawach, w których stanowi ona jednomyślnie, oraz w sprawach, które pociągają za sobą znaczne obciążenia dla budżetu państwa. 164 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE brana jest pod uwagę i nie jest dla tego procesu obojętna. Włączone one zostały w proces decyzyjny przez rozwiązania przyjęte w Traktacie z Maastricht, na mocy którego m.in. powołany został w 1994 r. Komitet Regionów (KR) – jeden z najważniejszych organów opiniodawczo-doradczych w UE, reprezentujący władze samorządu terytorialnego państw członkowskich44. KR konsultowany jest w sprawach projektów aktów prawnych w dziedzinach mających znaczenie na poziomie lokalnym i regionalnym. Mimo że opinia Komitetu nie jest prawnie wiążąca, może istotnie wpływać na proces decyzyjny w UE, a dzięki jakości swoich opinii Komitet uzyskał znaczącą pozycję w UE45. Regiony, wykorzystując możliwość uczestnictwa w procesach decyzyjnych w Unii Europejskiej, uruchamiają również mechanizmy lobbingowe w postaci wysłanych do Brukseli urzędników tworzących biura reprezentowania interesów regionalnych46. Lobbing ten polega przede wszystkim na wykorzystywaniu środków nieformalnych (informacji, opinii, ekspertyz), tak, by wpłynąć na formalny proces podejmowania decyzji – głównie przez Komisję i Parlament Europejski – dotyczących spraw istotnych z punktu widzenia regionów (polskich województw, powiatów i gmin)47. Obecnie funkcjonuje w Brukseli ponad dwieście przedstawicielstw, biur łącznikowych lub informacyjnych, reprezentujących prawie wszystkie regiony europejskie. Zatrudnieni w nich pracownicy otrzymują instrukcje z regionu oraz zobowiązani są do składania regularnych raportów ze swej działalności48. 44 Zasiada tu 21 przedstawicieli z Polski (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, marszałkowie województw, radni). 45 W swoich pracach Komitet kieruje się 3 podstawowymi zasadami: subsydiarności, bliskości i partnerstwa. 46 J. Jakubek, op.cit., s. 129. 47 A. Wyrozumska, Rola organów regionalnych i lokalnych oraz partnerów społecznych, w: J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków zarządzania i administracji, Warszawa 2008, s. 386–387. 48 Biura wspomagają działalność nie tylko jednostek lokalnych (przede wszyst- 165 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Innym ważny zjawiskiem jest zrzeszanie się władz regionalnych i lokalnych na poziomie europejskim w celu realizowana własnych interesów w UE49. Siła oddziaływania stowarzyszeń reprezentujących często poważną liczbę regionów jest znacznie większa niż pojedyncze działania. Mogą one skuteczniej wpływać na Komisję Europejską czy prezentować swoje interesy w pracach Komitetu Regionów i wpływać na jego opinie50. Udział władz regionalnych i lokalnych w polityce europejskiej na szczeblu krajowym Pomimo że najbardziej znaczące relacje między politykami i urzędnikami zachodzą w centrum krajowej administracji oraz na styku z instytucjami Unii Europejskiej, upodmiotowienie regionów w kontekście polityki europejskiej (czy polityki europejskiej sensu largo) owocuje przeniesieniem owej problematyki również na niższe poziomy administracji51. Członkostwo w UE wpływa na relacje między władzami centralnymi a regionalnymi, jako że władze centralne najczęściej transponują prawo wspólnotowe (jeśli jest to konieczne, tj. w wypadku dyrektyw), podczas gdy władze regionalne implementują to prawo oraz są odbiorcami środków pochodzących z funduszy regionalnych52. Regiony są włączone do kształtowania i implementowania polityki europejskiej, co skutkuje koniecznością uwzględnienia ich głosu także w krajowych systemach koordynowania polityki UE. kim władz regionalnych i lokalnych), ale również innych podmiotów, takich jak regionalne izby przemysłowo-handlowe, szkoły wyższe i placówki oświatowe, instytuty naukowo-badawcze. Tworzone są ponadto związki celowe działające na rzecz promocji regionu, w celu lepszej identyfikacji wspólnych interesów i koordynacji prac. Zob. A. Wyrozumska, op.cit., s. 387. 49 Przykładami takich stowarzyszeń są: AFBR – Stowarzyszenie Europejskich Regionów Przygranicznych, AER – Zgromadzenie Regionów Europejskich, CEMR – Rada Europejskich Miast i Regionów i in. 50 A. Wyrozumska, op.cit., s. 389. 51 J. Jakubek, op.cit., s. 129. 52 J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, „Służba Cywilna” nr 1/2000/2001, s. 23. 166 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE Wiąże się to z rozszerzeniem dostępu regionów do informacji na temat rządowej polityki europejskiej, prawem do informowania w kwestiach dotyczących polityki regionalnej, współdecydowaniem o sprawach dla nich istotnych, a także możliwością wywierania wpływu na kształtowanie stanowiska krajowego53. W Polsce kontakty między rządem a organizacjami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego przybierają wiele różnych form, np. spotkań premiera, ministrów i wiceministrów z marszałkami województw, udziału w ogólnopolskich Kongresach Samorządu Terytorialnego RP, kongresach wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, Kongresie Miast Polskich, zjazdach poszczególnych organizacji samorządowych. Po stronie administracji rządowej najważniejszymi partnerami organizacji samorządowych są: ministrowie właściwi: ds. administracji publicznej, ds. finansów publicznych czy ds. rozwoju regionalnego54. Podstawową instytucją w relacji rząd–samorząd jest w Polsce Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, działająca na podstawie ustawy z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach RP w Komitecie Regionów UE55. Komisja stanowi forum wypracowywania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego także w kwestiach związanych z członkostwem Polski w UE. W jej skład wchodzą przedstawiciele strony rządowej i strony samorządowej w równej liczbie56. Komisja odpowiada za problemy związane z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego oraz generalnie z jego funkcjonowaniem, w tym sprawy leżące w kompetencjach UE i organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem. W tym zakresie instytucja ta m.in.: opiniuje projekty aktów norJ. Jakubek, op.cit. A. Wyrozumska, op.cit., s. 391. 55 Dz.U. Nr 90, poz. 759. 56 Stronę samorządową stanowią w Komisji wyznaczeni przedstawiciele ogólnopolskich organizacji samorządowych. 53 54 167 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce matywnych, programy i inne dokumenty rządowe dotyczące problematyki samorządu terytorialnego oraz ocenia stan jego funkcjonowania w odniesieniu do procesu integracji w ramach UE, w tym wykorzystywania przez jednostki samorządowe środków finansowych57. Sprawy związane z członkostwem w UE mogą być także konsultowane i opiniowane przez samorząd w sektorowych instytucjach opiniodawczo-doradczych rządu, w których zasiadają przedstawiciele ogólnopolskich organizacji samorządowych58. Mimo że samorząd nie jest w tych organach jedyną grupą interesu, jego przedstawiciele mogą zabiegać o uwzględnienie interesów samorządowych w uchwalanych przez nie opiniach i zaleceniach. Szczególnym obszarem uprawnień samorządu terytorialnego w sprawach europejskich jest polityka rozwoju, prowadzona przez różne szczeble władz publicznych wyłanianych w trybie politycznym, a tym samym wymagająca właściwej koordynacji działań tych wszystkich szczebli na rzecz zapewnienia spójności polityce rozwoju59. Konsultacje z partnerami społecznymi Europejski dialog społeczny w procesie decyzyjnym UE Dialog społeczny na poziomie europejskim, który pełni przede wszystkim funkcję komplementarną wobec dialogu prowadzonego na szczeblu narodowym, zakorzenił się mocno w procesie decyzyjnym UE i stał się ważnym elementem unijnej strategii zarządzania. Partnerzy społeczni mają do dyspozycji konkretne instrumenty pozwalające im włączać się w proces stanowienia prawa wspólnotowego. Europejski dialog społeczny obejmuje: trójstronne uzgodnieA. Wyrozumska, op.cit., s. 392. Należą do nich: Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych, Naczelna Rada Zatrudnienia, Rada Działalności Pożytku Publicznego, Rada Narodowego Funduszu Zdrowia, Rada ds. Autostrad. 59 Szerzej na temat roli organów regionalnych, w: F. Skawiński, Reprezentacja interesów regionów w Unii Europejskiej, Warszawa 2008. 57 58 168 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE nia partnerów społecznych z Komisją Europejską oraz innymi organami UE (Trójstronny Szczyt na Rzecz Wzrostu i Zatrudnienia, dyskusje pomiędzy partnerami społecznymi a instytucjami UE), obligatoryjne procedury konsultacji zagadnień z obszaru polityki społecznej oraz dialog autonomiczny (w tym sektorowy bądź w ramach określonego zawodu) mogący prowadzić do zawierania porozumień zbiorowych. Partnerami europejskiego dialogu społecznego są reprezentatywne na poziomie unijnym organizacje: związków zawodowych (ETUC i jej federacje branżowe oraz CESI) oraz pracodawców (BusinessEurope – pracodawcy prywatni, CEEP – sektor publiczny, UEAPME – małe i średnie przedsiębiorstwa). Do organów UE, w których reprezentowani są partnerzy społeczni należy Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, a także komitety Komisji Europejskiej (DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans)60 oraz agencje UE61. Polscy przedstawiciele zasiadają w ponad 100 gremiach w strukturach europejskiego dialogu społecznego, wśród których najważniejsze to: wspomniany Komitet Ekonomiczno-Społeczny62, powołane przez Komisję Europejską Komitety Dialogu Sektorowego oraz inne nieformalne grupy robocze63. 60 Komitet Europejskiego Funduszu Społecznego, komitety: doradczy i techniczny ds. swobodnego przepływu pracowników, komitet doradczy ds. równości szans kobiet i mężczyzn, komitet doradczy ds. bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy, komitet doradczy ds. zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących. Zob. Wykaz instytucji unii europejskiej z udziałem partnerów społecznych (we właściwości mpips), Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (departament dialogu i partnerstwa społecznego), stan na styczeń 2009 r. 61 Rada Zarządzająca Centrum Europejskiego ds. Rozwoju Kształcenia Zawodowego, Rada Administracyjna Europejskiej Fundacji ds. Poprawy Warunków Życia i Pracy, Rada Administracyjna Agencji Europejskiej ds. Bezpieczeństwa i Zdrowia w Miejscu Pracy. Zob. Wykaz instytucji UE z udziałem partnerów społecznych, op.cit. 62 W skład KE-S wchodzi 21 przedstawicieli z Polski (wszyscy przedstawiciele Komisji Trójstronnej oraz m.in. Krajowej Izby Gospodarczej, Krajowego Związku Rolników, Organizacji i Kółek Rolniczych, Federacji Związków Pracodawców-Dzierżawców i Właścicieli Rolnych). 63 W komitetach i radach ze strony polskiej zasiadają przedstawiciele organi- 169 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Poza potencjalną reprezentacją na forum organów UE, partnerzy mają rzeczywistą możliwość prowadzenia konsultacji oraz sposobność nadawania kształtu dyrektywom i zawierania europejskich umów zbiorowych na różnych poziomach, na podstawie specjalnej ścieżki konsultacyjnej w oparciu o dotychczasowe art. 137–139 TWE (nowe art. 153–155 TFUE)64. Rola partnerów społecznych w europejskiej polityce na poziomie krajowym W Polsce – dla zapewnienia udziału partnerów społecznych w przygotowywaniu stanowisk prezentowanych w negocjacjach na forum wspólnotowym – opracowany został mechanizm konsultacji wzorowany na obowiązującym od 1991 r. prawie opiniowania krajowych projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw przez związki zawodowe i organizacje pracodawców. Mechanizm ten obowiązuje od 23 listopada 2004 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz o zmianie niektórych innych ustaw65. Zgodnie z przepisami znowelizowanej ustawy o związkach zawodowych oraz znowelizowanej ustawy o organizacjach pracodawców66, organizacje pracownizacji reprezentatywnych na poziomie krajowym (BCC, KZZ, KPP, NSZZ „Solidarność”, OPZZ, PKPP oraz ZRP). 64 Zgodnie z d. art. 138 (nowym art. 154) Komisja ma zadanie popierania konsultacji między partnerami społecznymi na poziomie Unii i podejmuje wszelkie właściwe środki w celu ułatwienia ich dialogu, zapewniając stronom zrównoważone wsparcie. Konsultacje z partnerami mają na celu zapoznanie z dokumentami przygotowanymi przez KE oraz zebranie informacji dotyczących stanowiska w odniesieniu do dyskutowanych zagadnień przed przygotowaniem projektu aktu prawnego. Wewnątrz Komisji Europejskiej, konsultacji z partnerami polegają: Zielona i Biała Księga, propozycje aktów prawnych i dokumentów pozalegislacyjnych oraz komunikaty KE. 65 Dz.U. Nr 240, poz. 2407. 66 Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.854 z późn. zm. oraz Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach praco- 170 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE ków i pracodawców, reprezentowane w Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, mają prawo opiniowania dokumentów konsultacyjnych UE, w szczególności białych ksiąg, zielonych ksiąg i komunikatów, oraz projektów unijnych aktów prawnych w zakresie zadań objętych zadaniami związków zawodowych i organizacji pracodawców67. W celu usprawnienia mechanizmu konsultacji z partnerami społecznymi w procesie wypracowania i prezentacji stanowiska rządu w odniesieniu do dokumentów dyskutowanych na forum UE oraz koordynacji jej przebiegu, w ramach Trójstronnej Komisji utworzono Zespół konsultacyjny ds. Unii Europejskiej. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele oddelegowani przez każdą z organizacji uczestniczących w pracach Komisji Trójstronnej. Do jego zadań należy konsultowanie i formułowanie pytań w sprawach unijnych do strony rządowej68. W zależności od poruszanych kwestii, na spotkania są zapraszani przedstawiciele innych resortów w celu przekazania partnerom społecznym dawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 z późn. zm.). 67 Organy władzy i administracji państwowej kierują dokumenty konsultacyjne UE oraz projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związków i organizacji, określając termin przedstawienia opinii (są one przekazywane na odpowiedni adres elektroniczny, wskazany przez właściwy organ statutowy związku/organizacji). Zob. Opiniowanie dokumentów europejskich, w: Uprawnienia partnerów społecznych w procesie legislacji, „Dialog Społeczny”, http://www.dialog.gov.pl/node/129. 68 Podczas inauguracyjnego posiedzenia Zespołu podjęto decyzję, że spotkania poświęcone będą przeglądowi konkretnych aktów prawnych, które są konsultowane przez partnerów społecznych i będą się skupiały na wyjaśnieniu wątpliwości odnośnie proponowanych regulacji. W trakcie kolejnych posiedzeń Zespół zajmował się m.in.: projektami ustawy o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE (tzw. ustawy horyzontalnej), omówieniem prac nad zmianą dyrektywy 2003/88/WE dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, projektem dyrektywy o usługach na rynku wewnętrznym UE, przeglądem projektów aktów prawnych i dokumentów pozalegislacyjnych UE podlegających konsultacjom z partnerami społecznymi. Zob. więcej: Zespół konsultacyjny ds. Unii Europejskiej, „Dialog Społeczny”, http://www.dialog.gov.pl/komisja_trojstronna/zespoly/ue 171 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce informacji dotyczących konkretnych zagadnień (np. projektów aktów prawnych, dokumentów pozalegislacyjnych). Odrębnym zagadnieniem pozostaje brak w Polsce wspólnej instytucji i procedur autonomicznego dwustronnego ponadsektorowego dialogu społecznego, co stanowi problem tak na etapie wdrażania, jak też respektowania zapisów porozumień europejskich przez członków poszczególnych organizacji69. Współpraca z polskimi deputowanymi do Parlamentu Europejskiego W kontekście polityki europejskiej wybijają się jeszcze inne aspekty relacji polityków i urzędników. Jednym z nich są prace komisji Parlamentu Europejskiego – pracujący w nich politycy (posłowie) biorą udział w procesie decyzyjnym Unii. Posłowie do PE odgrywają zatem ważną rolę w integracji kraju z UE. Mogą być pewnego rodzaju „pasem transmisyjnym” idei i polityki europejskiej wewnątrz partii krajowych70. Wobec zwiększającej się roli PE w unijnym procesie decyzyjnym71, coraz ważniejsza dla końcowego efektu negocjacji staje się komunikacja posłów do PE z przedstawicielami administracji rządowej, prowadzącymi negocjacje w Radzie UE. Aby zapewnić efektywność i spójność prac, powinni oni być zatem na bieżąco informowani o priorytetach rządu i otrzymywać szybkie wskazówki w sytuacjach wątpliwych. Współdziałanie administracji rządowej z Parlamentem Europejskim polega m.in. na utrzymywaniu kontaktów z przewodni69 Zob. E. Doboszyńska, Europejskie labirynty dialogu, Dialog. Pismo Dialogu Społecznego 2/2006, lipiec 2006, s. 78. 70 Polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego, Instytut Spraw Publicznych, http://www.isp.org.pl/?v=page&id=373&ln=pl, sprawdzane 12 grudnia 2009. 71 Na mocy Traktatu z Lizbony PE staje się równoprawnym uczestnikiem procesu legislacyjnego, sprawując funkcję prawodawczą „wspólnie z Radą”. Wprowadzona zostaje jednolita procedura legislacyjna oparta, z niewielkimi modyfikacjami, na dotychczasowej procedurze współdecydowania. Traktat rozszerza jej zakres na niemal wszystkie obszary prawa europejskiego, z najistotniejszą modyfikacją w sprawach wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. 172 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE czącymi klubów parlamentarnych, sprawozdawcami parlamentarnymi, a także polskimi deputowanymi do PE. Nie chodzi tu o sprowadzenie eurodeputowanych do roli biernych wykonawców polityki rządu. Są oni niezależni w wykonywaniu mandatu, niemniej, jeśli stanowisko rządu ich przekonuje, mogą odegrać istotną rolę w procesie decyzyjnym. Stąd wobec polskich deputowanych podejmowane są takie działania, jak: informowanie o stanowiskach rządu wobec projektów legislacyjnych i najważniejszych dokumentów pozalegislacyjnych, informowanie o stanowiskach rządu wobec najważniejszych problemów dyskutowanych w UE (np. reforma Wspólnej Polityki Rolnej), organizowanie okresowych spotkań z premierem i członkami rządu72. Aktywna reprezentacja parlamentarna na forum PE jest zatem jednym z istotnych aspektów polskiej polityki europejskiej, dlatego też warto przyjrzeć się pracom polskich deputowanych do PE podczas 5-letniego okresu członkostwa Polski w UE. Analiza skuteczności eurodeputowanych jest bowiem zarazem oceną pewnego obszaru polskiej polityki europejskiej73. Wpływ polskich parlamentarzystów na politykę europejską był widoczny, niemniej trzeba podkreślić, że w większości koncentrowali oni swoją działalność na kwestiach pozalegislacyjnych74. Jednoznacznie pozytywnie należy ocenić zmniejszenie począt72 A. Wyrozumska, Rola rządu, w: J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, op.cit., s. 378. 73 W okresie poprzedniej kadencji PE powstały m.in. takie dokumenty, jak raport Instytutu Kościuszki pt. „Dwa i pół roku polskiej obecności w Parlamencie Europejskim. Ocena siły polskich partii politycznych we frakcjach PE”, marzec 2007 oraz raport Instytutu Spraw Publicznych pt. „Polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego. Aktywność i wpływ na krajową scenę polityczną”, lipiec 2007. 74 Polscy deputowani do PE charakteryzowali się w tym okresie dość dużą aktywnością, stopniowo poszerzając swoją specjalizację ze spraw polityki wschodniej na inne, najbardziej istotne strategicznie zagadnienia polityki zagranicznej UE, a także energię i klimat oraz naukę i badania. Zob. K. Smyk, Perspektywa polityczna, w: Polityczny wymiar członkostwa Polski w Unii Europejskiej, 5 lat Polski w Unii Europejskiej, UKIE, Warszawa 2009, s. 388. 173 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce kowego rozproszenia polskich deputowanych pomiędzy frakcje polityczne PE, co z kolei wiąże się z możliwością zwiększenia się ich wpływu na proces decyzyjny w PE75. Sporym osiągnięciem jest także fakt, że Polakom udało się uzyskać w poprzedniej kadencji PE znaczącą, bo 3-osobową reprezentację w prezydium PE, a w obecnej kadencji – stanowisko Przewodniczącego PE. Jeżeli natomiast chodzi o współpracę między posłami do Parlamentu Europejskiego a administracją rządową, to poziom tej współpracy nie był zadowalający. Współpraca z posłami do PE była dotychczas słabo wkomponowana w system polskiej polityki europejskiej, realizowanej przez kolejne rządy, w związku z czym rezultaty współdziałania zależały w znacznym stopniu od wiedzy i inicjatywy poszczególnych posłów i urzędników. Rozwój takiej współpracy i wymiany informacji, w tym regularne spotkania przedstawicieli najwyższych władz z posłami do PE, są dobrą okazją do przedstawienia rządowych strategii i priorytetów, a także do podkreślenia roli PE w procesie decyzyjnym UE. Tym samym mogłyby ułatwić skuteczność działania zarówno administracji rządowej jak i posłom do PE w ramach polityki europejskiej76. Odpowiednio wczesna identyfikacja problemów, które będą obiektem europejskiej debaty i przedstawienie swoich postulatów jest kwestią kluczową dla skutecznego działania w ramach unijnego procesu decyzyjnego. Im szybciej stanowisko zacznie być promowane na arenie europejskiej, tym większe są szanse, że postulaty rządu znajdą odzwierciedlenie w ostatecznych rozwiązaniach aktu prawnego. Ta sama reguła odnosi się do PE: im wcześniej polscy posłowie otrzymają stanowisko rządu, 75 Szerzej: Raport Instytutu Kościuszki pt. „Dwa i pół roku polskiej obecności w Parlamencie Europejskim …”, op.cit., http://www.ik.org.pl/raporty/czy-polscyeurodeputowani-sa-skuteczni.html. 76 Szczególnie w pierwszych latach członkostwa Polski w UE często zdarzało się administracji rządowej reagować ze znacznym opóźnieniem na inicjatywy Komisji. Tym samym stanowisko rządu docierało również po czasie do PE. 174 Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE tym większe mają szanse na jego skuteczne promowanie77. Działalność polskich europosłów, którzy „lobbują” na rzecz interesów Polski wymaga także kontaktów z agendą administracji rządowej w Brukseli – Stałym Przedstawicielstwem RP przy UE78. Choć posłowie polscy są dla administracji rządowej głównymi partnerami w Parlamencie Europejskim, to może ona z powodzeniem adresować swoje postulaty do wszystkich parlamentarzystów, niezależnie od ich przynależności krajowej. W tym zakresie polscy eurodeputowani mogą dostarczać cennych informacji o rozwoju dyskusji na forum PE oraz stanowiskach przedstawicieli grup i partii politycznych. Tego typu dane mogą pomóc reprezentantom rządu w przygotowaniu swojej pozycji w czasie negocjacji w Radzie UE79. Z punktu widzenia realizacji celów polskiej polityki europejskiej kontakty deputowanych do PE z posłami krajowymi mają dużo mniejsze znaczenie niż współpraca z rządem. Tutaj w sposób naturalny komunikacja odbywa się głównie wewnątrz poszczególnych partii politycznych. Chociaż posłowie do PE mają prawo uczestniczenia w komisjach sejmowych i senackich, współpraca między posłami europejskimi i narodowymi w tym formalnym wymiarze rozwijała się niemrawo80. Słabe kontakty między posłami do PE oraz krajowymi odzwierciedlają ograniczoną rolę, jaką w polityce europejskiej Polski odgrywają obecnie Sejm i Senat. Traktat lizboński oferuje jednak nowe możliwości zaangażowania się parlamentów narodowych w politykę 77 M. Szczepanik, Posłowie do Parlamentu Europejskiego – pozycja prawna w kraju oraz współpraca z administracją rządową, Instytut Spraw Publicznych, „Analizy i Opinie”, Nr 94, kwiecień 2009, s. 4. 78 M. Bukała, Zaplecze administracyjno-techniczne polskich partii i parlamentarzystów w PE, w: „Dwa i pół roku polskiej obecności w Parlamencie Europejskim …, op.cit., s. 41. 79 Jest to współpraca w dużej mierze nieformalna i oparta na dobrej woli obu stron. Zob.: M. Szczepanik, op.cit., s. 2. 80 Posłowie do PE sporadycznie brali udział w posiedzeniach komisji parlamentarnych. 175 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce europejską i od momentu jego wejścia w życie posłowie do PE mogą dostarczać parlamentarzystom krajowym cennych informacji. Wśród rekomendowanych na przyszłość działań w zakresie udziału polskich eurodeputowanych w polityce europejskiej wskazywane jest też m.in. utrzymanie przyjętego od początku poprzedniej kadencji zwyczaju spotkań całej polskiej delegacji w ramach Koła Polskiego, które stanowi nieformalne forum informacyjno–konsultacyjne, zajmujące się tematami służącymi ważnym i wspólnym interesom Polski w UE. Nowy mechanizm koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE Założenia reformy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach Unii Europejskiej zostaną obszernie przeanalizowane w jednym z kolejnych rozdziałów, należy jednak zwrócić uwagę, iż w ramach zreformowanego systemu koordynacji znaczącej zmianie uległ mechanizm koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE. Zgodnie z nowymi rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o Komitecie do Spraw Europejskich z 2009 r., mechanizm procesu koordynacji zakłada z jednej strony zasadę uzgadniania stanowisk poszczególnych ministrów w sprawach wymagających sformułowania jednolitego stanowiska RP wobec UE, a z drugiej – wprowadza ustawową zasadę, że uzgodnione w ten sposób stanowisko stanowi mandat dla ministra kierującego działem administracji rządowej, który wiąże go w działaniach podejmowanych wobec organów i instytucji Unii. Opisany mechanizm jest spójny z kolegialnym charakterem Rady Ministrów i kolegialnym charakterem rozstrzygnięć rządu oraz zasadami jego pracy, określonymi w ustawie o Radzie Ministrów oraz w regulaminie pracy Rady Ministrów81. 81 176 Uzasadnienie do projektu ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE Reforma zakłada oparcie systemu koordynacji o dwa poziomy kompetencyjne: Rady Ministrów – w odniesieniu do spraw o najważniejszym znaczeniu dla obsługi polskiego członkostwa w UE oraz poziom Komitetu do Spraw Europejskich, którego zakres zadań został określony w ustawie. Jej celem jest ponadto zaangażowanie wszystkich ministerstw i innych urzędów centralnych w obsługę spraw unijnych, w podejmowanie decyzji realizujących strategię polskiego członkostwa w UE, z zapewnieniem każdemu urzędowi, na czele z kompetencją Prezesa Rady Ministrów, stosownych uprawnień i możliwości decyzyjnych82. Natomiast powierzenie działu „sprawy zagraniczne” oraz „sprawy członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” jednemu ministrowi (spraw zagranicznych) niesie ze sobą dostosowanie instytucjonalno-prawne aparatu urzędniczego wpierającego tego ministra, usytuowanego dotąd zarówno w UKIE, jak i w MSZ. Zespoły urzędników, które dotychczas pracowały równolegle zostaną scalone w departamenty, które w optymalny sposób zajmą się koordynacją wypracowywania polskiego stanowiska do prezentowania w najważniejszych organach UE, w tym zapewnią obsługę prac Komitetu do spraw Europejskich. związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Druk nr 1614, Warszawa, 20 stycznia 2009 r. 82 Ibidem. 177 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Tabela: Przygotowywanie instrukcji na poszczególne formacje Rady – podział zadań w ramach administracji w Polsce Formacja Rady Instytucja odpowiedzialna Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych Ministerstwo Spraw Zagranicznych we współpracy z UKIE Rada ds. Gospodarczych i Finansowych Ministerstwo Finansów Rada ds. Rolnictwa i RyboMinisterstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi łówstwa Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji we współpracy z Ministerstwem Sprawiedliwości Ministerstwo Infrastruktury we współRada ds. Transportu, Tele- pracy z Ministerstwem Gospodarki oraz komunikacji i Energii Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji Ministerstwo Gospodarki we współpraRada ds. Konkurencyjności cy z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego Rada ds. Środowiska Ministerstwo Środowiska Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej we współpracy z Ministerstwem Zdrowia oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury Ministerstwo Edukacji Narodowej we współpracy z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego Źródło: M. Tabor, J. Skoczek, Zarządzanie procesem członkostwa Polski w UE, w: Polityczny wymiar członkostwa Polski w Unii Europejskiej, 5 lat Polski w Unii Europejskiej, UKIE, Warszawa 2009, s. 457. 178 Schemat: Dotychczasowa procedura koordynacyjna polskiej polityki europejskiej w Radzie UE Mechanizmy koordynacji stanowisk Polski w instytucjach UE 179 Źródło: M. Tabor, J. Skoczek, Zarządzanie procesem członkostwa Polski w UE, w: Polityczny wymiar członkostwa Polski w Unii Europejskiej, 5 lat Polski w Unii Europejskiej, UKIE, Warszawa 2009, s. 461. Monika Poboży 4. Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce Zobowiązanie do wdrażania prawa Unii Europejskiej Zapewnienie efektywności prawu Unii Europejskiej jest podstawowym obowiązkiem państw członkowskich wynikającym z zasady lojalnej współpracy (solidarności), która została zapisana w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej1. Konsekwencją tej zasady są dwojakiego rodzaju zobowiązania, którymi związane są państwa członkowskie. Po pierwsze mają one obowiązek podjąć wszelkie środki o charakterze ogólnym lub szczegółowym, aby zagwarantować skuteczność postanowieniom zawartym w traktatach i aktach wydawanych przez instytucje UE (obowiązek pozytywny). Jednocześnie państwa mają ułatwiać wykonanie zadań Unii Europejskiej, a w celu tym udzielają sobie wzajemnego wsparcia. Z drugiej strony muszą powstrzymać się od jakichkolwiek działań, które utrudniałyby czy uniemożliwiały realizację tych zadań (obowiązek negatywny). Zasada solidarności jest zatem wyrazem dążenia do zapewnienia prawu unijnemu maksymalnej efektywności w działaniach podejmowanych przez państwa członkowskie. Państwa, które aspirują do członkowstwa w Unii Europejskiej i do niego się przygotowują, obowiązek przyjęcia i poszanowania prawa unijnego podejmują na długo przed osiągnięciem statusu 1 Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 115 z 9.05.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008 :115:0013:0045:PL:PDF. 181 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce członka. Polska przyjęła na siebie takie zobowiązanie na podstawie układu stowarzyszeniowego, który został podpisany 16 grudnia 1991 r.2 Zgodnie z art. 68 tego aktu państwo polskie zobowiązało się do dostosowania istniejącego jak również przyszłego swojego ustawodawstwa do prawa Wspólnot Europejskich3, co jednocześnie uznano za warunek integracji gospodarczej ze Wspólnotami. W Układzie Europejskim wskazano także, w jakich w szczególności dziedzinach prawa wspólnotowego Polska powinna osiągnąć zbieżność prawną ze Wspólnotami4. Handlowa część układu stowarzyszeniowego, ze względu na brak konieczności ratyfikacji ze strony państw członkowskich, weszła w życie wcześniej tj. 1 marca 1992, pozostałe postanowienia pełną skuteczność uzyskały dopiero 1 lutego 1994 r. A zatem obowiązek dostosowania prawa wewnętrznego do prawa wspólnotowego państwo polskie realizuje już od 1992 r. Z dniem wejścia w życie traktatu akcesyjnego, czyli z momentem uzyskania statusu państwa członkowskiego (1 maja 2004 r.), Polska jest w pełni związana całością prawa Unii Europejskiej – traktatami a także aktami instytucjonalnymi5. W konsekwen2 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony, Dz. U. z 1994 r., Nr 11, poz. 38, http://isap.sejm.gov.pl/De tailsServlet?id=WDU19940110038. 3 Polska wówczas zobowiązała się do dostosowania swojego prawa do prawa wspólnotowego – Unia Europejska wówczas jeszcze nie istniała, została powołana Traktatem z Maastricht, który podpisano 2 lutego 1992 r., a wszedł w życie 1 listopada 1993 r. 4 Były to następujące dziedziny: prawo celne, prawo o spółkach, prawo bankowe, rachunkowość przedsiębiorstw, opodatkowanie, własność intelektualną, ochronę pracownika w miejscu pracy, usługi finansowe, zasady konkurencji, ochronę zdrowia i życia ludzi, zwierząt i roślin, ochronę konsumenta, pośredni system opodatkowania, przepisy techniczne i normy, transport i środowisko naturalne, art. 69 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony, loc.cit. 5 Art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczy- 182 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce cji wraz z przystąpieniem do Unii stała się także adresatem wszystkich dotychczasowych dyrektyw i decyzji skierowanych do państw członkowskich i objęta została obowiązkiem ich przestrzegania6. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że choć po akcesji obowiązek poszanowania prawa unijnego pozostaje aktualny, to rola Polski w tym zakresie uległa istotnej zmianie. Do momentu osiągnięcia stanu członkostwa Polska była zobowiązana do dostosowania swojego prawa do prawa unijnego, bez możliwości wpływania na jego treść. Był to więc z założenia proces jednostronny, który państwo musiało realizować jako warunek przystąpienia do Unii. Po osiągnięciu tego celu Polska wdraża przepisy, w których uchwaleniu bierze udział. Poddaje się normom prawnym, które sama współkształtuje jako pełnoprawny uczestnik unijnych procedur decyzyjnych. Obowiązkowi wdrożenia podlegają przede wszystkim akty prawnie wiążące przyjmowane przez instytucje Unii Europejskiej (prawo wtórne). Należą do nich rozporządzenia, dyrektywy oraz decyzje7. W związku z charakterem i zasięgiem obowiązywania tych aktów, do ich wdrożenia wymagane jest zastosowanie odmiennych mechanizmów. Najwięcej czynności legislacyjnych jest związanych z realizacją dyrektyw. Akty te wiążą bowiem państwa członkowskie wyłącznie co do celu, jaki ma zostać osiągnięty, pozostawiając adresatom wybór środków i metod. pospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20040900864. 6 Art. 53 i 54 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, loc.cit. 7 Art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 115 z 9.05.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:PL:PDF. 183 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce W konsekwencji skuteczność dyrektyw jest całkowicie uzależniona od aktywności państw członkowskich, które przepisy dyrektyw muszą przenieść na grunt prawa krajowego poprzez wydanie odpowiednich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych. Proces ten nazywa się transpozycją, czyli wprowadzeniem dyrektyw do porządku wewnętrznego. Tylko wówczas można osiągnąć cel dyrektywy i zapewnić efektywne wykonanie jej postanowień. W ramach przyjmowania przepisów wewnętrznych transponujących dyrektywę, istnieją różne sposoby formułowania treści norm krajowych. Warto wspomnieć o metodzie gold-plating8. Jest to sytuacja, w której ustawa wdrażająca dyrektywę reguluje kwestie, o których dyrektywa nie wspomina, co jest wyrazem swobody państw członkowskich w zakresie środków, jakie są podejmowane, aby zrealizować cel dyrektywy. Oznacza to także możliwości ustanowienia wyższych standardów w ramach prawa wewnętrznego od tych przewidzianych w dyrektywie9. Innym rodzajem aktu są rozporządzenia, które zgodnie z definicją traktatową mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. A więc w przeciwieństwie do dyrektyw rozporządzenia wiążą adresatów 8 M. Kapko, Zapewnienie skuteczności prawa Unii Europejskiej w polskim systemie prawnym, w: J. Barcz (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 112. 9 Należy pamiętać, że ustanowienie takich wyższych standardów może prowadzić do nałożenia na przedsiębiorców i obywateli bardziej uciążliwych wymogów niżby to wynikało z prawa wspólnotowego. Przykładem jest znowelizowany kodeks pracy w związku z dyrektywą Rady 89/391/EWG z 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. Nowe przepisy krajowe nałożyły na każdego pracodawcę obowiązek wyznaczenia pracownika odpowiedzialnego za ochronę przeciwpożarową i ewakuację pracowników, który miałby co najmniej średnie wykształcenie i ukończony kurs ochrony przeciwpożarowej. Było to praktycznie równoznaczne z zatrudnieniem strażaka w każdym zakładzie pracy, niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników. Gdy tymczasem dyrektywa wymagała aby pracodawca wyznaczył pracowników odpowiedzialnych za udzielanie pierwszej pomocy, zwalczanie pożarów i ewakuację. 184 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce w całości, a nie tylko odnośnie celów, jakie mają być osiągnięte. I ponieważ są stosowane bezpośrednio, nie wymagają transpozycji, czyli odrębnego wprowadzania do prawa krajowego. Nie znaczy to, że państwa są zwolnione z implementacji rozporządzeń, czyli ich praktycznego wdrożenia. Może się bowiem okazać, że aby zapewnić efektywność przepisom rozporządzenia państwo członkowskie powinno wydać dodatkowe akty prawne np. sankcjonujące zachowania sprzeczne z rozporządzeniem. Jednak już sam fakt opublikowania tego aktu prawa wtórnego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej sprawia, że jego postanowienia obowiązują bezpośrednio w prawie wewnętrznym i nie są do tego konieczne działania państw członkowskich10. Warto w tym miejscu podkreślić różnicę między transpozycją a implementacją, która jest istotna w kontekście mechanizmów wdrażania prawa unijnego w państwach członkowskich. Transpozycja jest zabiegiem polegającym na wprowadzeniu aktu prawa unijnego do porządku krajowego, przełożenia go na język prawa wewnętrznego. Implementacja to pojęcie szersze, oznaczające wdrożenie prawa UE, zapewnienie mu skuteczności przy pomocy wszelkich możliwych środków i mechanizmów. Jednym z nich może być transpozycja11. A więc mając na uwadze całość prawa unijnego, wszystkie źródła prawa składające się na ten system należy uznać, że państwa członkowskie muszą je implementować – zapewnić pełną skuteczność, natomiast niektóre akty wymagają transpozycji. Należą do nich przede wszystkim dyrektywy. Decyzje mają najczęściej charakter aktów indywidualnych tj. posiadają konkretnego adresata i dotyczą konkretnej sytuacji. 10 W związku z przystąpieniem Polski do UE i wraz z momentem akcesji prawo unijne w zakresie w jakim wywołuje skutek bezpośredni zaczęło w ten sposób obowiązywać na terytorium Polski. Por. 5 lat Polski w Unii Europejskiej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, http://5lat.ukie.gov.pl/wp-content/ uploads/2009/03/piec_lat_polski_w_unii_europejskiej.pdf, s. 476. 11 Por. M. Cini, Wdrażanie polityki europejskiej, w: M. Cini, Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007, s. 487–489. 185 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce W związku z tym wiążą w całości adresatów, do których są skierowane. Traktat lizboński wprowadził możliwość wydawania decyzji o charakterze generalnym. W przypadku tego typu decyzji sposób ich wdrożenia może wymagać transpozycji. W związku z powyższymi uwagami dotyczącymi różnicy między transpozycją a implementacją, nazwę nadaną procesowi wdrażania prawa unijnego w Polsce (Procedura Transpozycji Wspólnotowych Aktów Prawnych do Polskiego Porządku Prawnego)12 – należy uznać za zbyt wąską i nieprecyzyjną. Procedura ta dotyczy bowiem nie tylko transpozycji dyrektyw, ale także wdrażania pozostałych aktów prawa unijnego, które wymagają implementacji (a nie transpozycji), co zresztą w opisie procedury zostało wyraźnie zaznaczone. Podkreślenia wymaga także fakt, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości obowiązuje zakaz transpozycji rozporządzeń, a działanie sprzeczne z tą zasadą stanowi naruszenie prawa unijnego13. A więc choć rozporządzenia objęte są wymienioną procedurą, pamiętać trzeba, że nie podlegają transpozycji. Dodatkowo po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego, czyli od 1 grudnia 2009 r., nie należy posługiwać się w odniesieniu do aktów prawnych przyjmowanych w ramach Unii Europejskiej przymiotnikiem „wspólnotowy”. Na mocy Traktatu lizbońskiego Wspólnota Europejska (d. EWG) przestała istnieć, a jej sukcesorem prawnym stała się Unia Europejska14. A zatem przy okazji kolejnej rewizji polskiej 12 Procedura Transpozycji Wspólnotowych Aktów Prawnych do Polskiego Porządku Prawnego. Dokument przyjęty przez Komitet Europejski Rady Ministrów w dniu 11 października 2005 r., http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/ 0/12D8749D7D5A307DC12573A2003C3808/$file/INTP_Procedura_transpozycji_wspolnotowych_aktow_prawnych_do_polskiego_porzadku_prawnego.pdf. 13 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod! CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=61973J0034. 14 Zaznaczyć jednak należy, że dokument przyjęty przez Komitet Europejski Rady Ministrów w dniu 27 kwietnia 2007 r., będący zmianą dotychczasowej Procedury Transpozycji nosi nazwę Modyfikacja Procedury Transpozycji Aktów 186 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce procedury wdrażania prawa unijnego, należałoby rozważyć modyfikację jej nazwy. Konieczność zmiany prawa krajowego może mieć inne źródło niż akt wtórnego prawa unijnego. Polska procedura wdrażania prawa UE słusznie więc zakłada uwzględnienie także orzeczeń sądów Unii, uwag Komisji i państw członkowskich w związku z wszczęciem postępowania z tytułu naruszenia prawa unijnego przez państwo członkowskiego, rozstrzygnięć podjętych w ramach systemu SOLVIT oraz uwag Komisji lub państw członkowskich w zakresie notyfikacji technicznej15. Zgodnie z art. 260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), jeśli Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań traktatowych, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Do środków tych należą przede wszystkim działania legislacyjne, mające na celu wyeliminowanie prawa krajowego sprzecznego z unijnym. Obowiązek taki może mieć charakter bezpośredni tj. wynikać z orzeczeń, wydanych w sprawach, których stroną było dane państwo. Może też mieć charakter pośredni tj. być skutkiem wyroków, które zapadły w pozostałych sprawach. Z kolei Komisja Europejska jako organ monitorujący czy państwa przestrzegają prawo unijne, ma prawo wszcząć procedurę przeciwko państwu, które naruszyło przepisy UE16. Zgodnie z art. 258 TFUE Komisja najpierw przy pomocy środków administracyjnych próbuje nakłonić takie państwo do usunięcia naruszenia (faza administracyjna procedury), przesyłając mu swoje pisemne uwagi i wzywając do naprawienia niezgodności. Prawnych Unii Europejskiej, http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/9C8459909 3C91CA8C12573A2003C34E5/$file/INTP_Procedura_transpozycji_aktow_prawnych_Unii_Europejskiej.pdf. 15 Ibidem, s. 4-5. 16 Art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, loc.cit. 187 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Jeśli to nie da rezultatu Komisja może złożyć przeciwko państwu skargę do Trybunału Sprawiedliwości (faza sądowa). Taka kompetencja przysługuje również innemu państwu członkowskiemu, które najpierw musi zwrócić się do Komisji, a jeśli ta nie podejmie sprawy samo może złożyć skargę do Trybunału17. Aby uniknąć postępowania sądowego państwo winno uwzględnić uwagi Komisji lub państwa członkowskiego, co może prowadzić do konieczności podjęcia działań legislacyjnych. System SOLVIT ma na celu rozwiązywanie praktycznych problemów obywateli związanych z funkcjonowaniem prawa unijnego. W tym celu istnieje sieć krajowych centrów SOLVIT, które zajmują się sprawami zgłaszanymi przez obywateli i przedsiębiorców i próbują znaleźć w określonym terminie odpowiednie rozwiązanie. W ramach rozpatrywania wpływających wniosków i formułowania rozstrzygnięć może się okazać, że rzeczywistym problemem jest przepisy krajowy sprzeczny z prawem unijnym, a nie sposób jego zastosowania czy błędna interpretacja organów administracji publicznej. W takim przypadku powstanie konieczność podjęcia odpowiednich działań naprawczych, mających na celu zmianę prawa krajowego. System notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej i innym państwom członkowskim został ustanowiony w celu wyeliminowania barier w swobodnym przepływie towarów, usług i przedsiębiorczości w ramach Unii Europejskiej. W związku z tym państwa członkowskie przekazują Komisji i sobie nawzajem projekty aktów zawierających przepisy techniczne tj. takie, które w szczególności zawierają specyfikacje techniczne lub inne wymagania, dotyczą usług, zakazu produkcji czy ograniczenia obrotu produktów. Na czas przekazania i formułowania uwag proces legislacyjny jest wstrzymywany, a Komisja i państwa członkowskie mają wówczas możliwość przekazania 17 Art. 259 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, loc.cit. 188 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce opinii o tym czy notyfikowany projekt przepisu technicznego może tworzyć bariery w ramach wspomnianych swobód rynku wewnętrznego18. Uwagi takie mogą mieć wpływ na krajową procedurę wdrażania aktów unijnych. Orzeczenia sądów unijnych, uwagi Komisji lub państw członkowskich w ramach procedury z art. 258/259 TFUE, rozstrzygnięcia zapadające w ramach systemu SOLVIT oraz uwagi Komisji i państw członkowskich w ramach notyfikacji technicznej to jednak nie wszystkie przypadki, które mogą powodować dostosowanie prawa polskiego do unijnego. Takie działanie może przykładowo być wynikiem uwag formułowanych w ramach rozpatrywania przez Parlament Europejski petycji. Każdy obywatel Unii Europejskiej jak również osoba fizyczna zamieszkująca na terytorium państw członkowskich oraz prawna mająca w nich siedzibę może złożyć skargę do Parlamentu Europejskiego mieszczącą się w obszarze działania prawa unijnego. Komisja Petycji, która skargą się zajmuje, w przypadku, kiedy dotyczy ona państwa członkowskiego, badając sprawę może przekazać swoje uwagi państwu członkowskiemu. Gdyby takie stanowisko Komisji Petycji trafiło do polskich władz, mogłoby stanowić asumpt do podjęcia działań naprawczych o charakterze legislacyjnym. Podobny skutek mogłyby wywrzeć uwagi Komisji Europejskiej formułowane wobec państw członkowskich w ramach prowadzonych przez nią procedur administracyjnych (np. w zakresie prawa konkurencji). One też mogłyby stać się podstawą zmiany prawa wewnętrznego. Wydaje się jednak, że choć polska procedura wdrożeniowa wymienia poza aktami prawa wtórnego, wyłącznie orzeczenia sądów wspólnotowych, uwagi Komisji lub państw członkowskich 18 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, Dz. U. Nr 239, poz. 2039, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20022392039. 189 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce w ramach procedury z art. 258/259 TFUE, rozstrzygnięcia systemu SOLVIT oraz uwagi Komisji i państw członkowskich w zakresie notyfikacji technicznej, to gdyby zaistniała potrzeba podjęcia legislacyjnych działań wdrożeniowych wynikających z innych sytuacji, nie powinno być formalnych przeszkód we włączeniu projektów odpowiednich aktów prawnych do procedury. Należy jednak zauważyć, że w ramach obowiązku wdrożenia prawa unijnego, podstawowym i priorytetowym zadaniem państw członkowskich pozostaje jednak transpozycja dyrektyw. Instytucją kontrolującą ten proces jest Komisja Europejska, której państwa mają notyfikują, jakie środki podjęły w celu transpozycji dyrektyw. I Komisja kwestie te traktuje w sposób zasadniczy19, co dwa miesiące monitorując stan transpozycji dyrektyw w poszczególnych państwach członkowskich. Służą temu dwie bazy prowadzone przez Sekretariat Generalny Komisji – Tabela wyników rynku wewnętrznego (Internal Market Scoreboard) i Baza Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych. Ze sprawozdań dotyczących krajowych środków wykonawczych publikowanych sukcesywnie przez Komisję wynika, że zgodnie ze stanem na listopad 2009 roku państwa przyjęły środki wykonawcze do 98,6% dyrektyw. W przedstawionym rankingu Polska znalazła się na dwudziestym czwartym miejscu (98,2% transponowanych dyrektyw) – nie notyfikowała środków wykonawczych do trzydziestu dyrektyw20. Przy czym wszystkie nowe państwa członkowskie uplasowały się na wyższych pozycjach. W poprzednich latach Polska lepiej radziła sobie z transpozycją dyrektyw. Pod koniec 19 Por. Zalecenie Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE), Dz. Urz. L 98 z 16.04.2005, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:L:2005:098:0047:0052:PL:PDF. 20 Progress in notification of national measures implementing all directives in force, http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_country_na_20091124_en.pdf. 190 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce 2008 roku zajmowała dwudziestą drugą pozycję (dwadzieścia siedem niewdrożonych dyrektyw); pod koniec 2007 r. była to pozycja osiemnasta (szesnaście niewdrożonych dyrektyw); pod koniec 2006 r. – czwarta (czternaście niewdrożonych dyrektyw); pod koniec 2005 r. – druga (osiem niewdrożonych dyrektyw); a pod koniec 2004 r. – czwarta (czterdzieści jeden niewdrożonych dyrektyw)21. Widać zatem, że w publikowanych przez Komisję rankingach na tle pozostałych państw członkowskich Polska wykazuje tendencję spadkową w zakresie transponowania dyrektyw. Potwierdzają to również informacje o transpozycji dyrektyw dotyczących funkcjonowania rynku wewnętrznego, zamieszczone przez Komisję Europejską w Internal Market Scoreboard22. W połowie 2009 roku średni deficyt w tym zakresie w UE był na poziomie 1%. Dwadzieścia spośród dwudziestu siedmiu państw członkowskich było poniżej lub blisko tej granicy, jednak Polska dwukrotnie ją przekroczyła, odnotowując deficyt w zakresie braku transpozycji dyrektyw na poziomie 2.1%, co było gorszym wynikiem w porównaniu do lat poprzednich. Komisja uznała taką sytuację za szczególnie martwiącą23. W raporcie 5 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej przygotowanym przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej wskazuje się na cztery podstawowe przyczyny pogarszających się z roku na rok efektów Polski w transponowaniu dyrektyw24. Po pierwsze należy do nich zmiana uwarunkowań politycznych. Osiągnięcie celu w postaci akcesji wyhamowało tempo prac dostosowawczych. Przestały być zadaniem priorytetowym w ramach prac legislacyjnych. Ewentualne opóźnienia nie zagrażały już członkostwu Polski w UE, co było podstawowym celem polskiej polityki zagranicznej po 1989 roku. http://ec.europa.eu/community_law/directives/archmme_dna_en.htm. Internal Market Scoreboard, July 2009, No 19, http://ec.europa.eu/internal_market/score/docs/score19_en.pdf. 23 Ibidem, s. 12. 24 5 lat Polski w Unii …., s. 498–450. 21 22 191 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Po drugie zabrakło zdecydowanych decyzji politycznych lub były one odsuwane w czasie, zwłaszcza w zakresie wrażliwych sfer społecznych, w których Polska utrzymywała przepisy wewnętrzne sprzeczne z prawem unijnym. Po trzecie po przystąpieniu Polski do UE zmieniła się rola sejmowej Komisji Europejskiej. Przed akcesją sprawowała ona nadzór nad wszystkimi ustawami dostosowującymi przepisy krajowe do unijnych i dbała o szybkie zakończenie procesu legislacyjnego w Sejmie. Po akcesji została zastąpiona przez Komisję ds. Unii Europejskiej, która skoncentrowała się na udziale w unijnych procedurach decyzyjnych, oddając sejmowym komisją branżowym zadania związane z wdrożeniem prawa unijnego. W ten sposób nastąpiło zdecentralizowanie legislacyjnego procesu wdrożeniowego na poziomie parlamentu. Po czwarte wreszcie po osiągnięciu członkostwa, pomimo znacznego zwiększenia zadań z nim związanych, na dotychczasowym poziomie utrzymano zasób administracyjno-kadrowy odpowiedzialny za przygotowywanie projektów aktów prawnych implementujących prawo unijne. Opisane w raporcie UKIE uwarunkowania nie mogą jednak stanowić usprawiedliwienia dla braków we wdrażaniu prawa Unii Europejskiej w Polsce. Państwa członkowskie nie mogą bowiem powoływać się na wewnętrzne trudności polityczne czy społeczne i uchylić się w ten sposób od odpowiedzialności prawnej za naruszenie prawa unijnego. Nie należy także zapominać, że oprócz dwóch opisanych powyżej mechanizmów w zakresie kontroli transpozycji dyrektyw, mających charakter informacyjny, do dyspozycji Komisji pozostaje znacznie silniejsze uprawnienie – możliwość złożenia skargi do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko państwu członkowskiemu. 192 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce System koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce Od strony instytucjonalnej Polska do wdrażania prawa wspólnotowego zaczęła się przygotowywać wcześnie, bowiem jeszcze przed podpisaniem Układu Europejskiego. Zespół Harmonizacji Prawa przewidziano już w ramach urzędu Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej, pierwszego organu koordynującego sprawy integracji europejskiej, powołanego przez Radę Ministrów w 1991 r.25 Wzrost zadań wynikających z przygotowywania do członkostwa i negocjacji akcesyjnych oraz konieczność opracowania bardziej szczegółowych metod koordynacji także w zakresie dostosowania prawa polskiego do unijnego doprowadziły do powołania ustawą z 1996 roku Komitetu Integracji Europejskiej (KIE) i Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE)26. Oba organy zastąpiły Pełnomocnika i jego urząd także w zakresie zadań związanych z wdrożeniem przepisów UE. Koordynowanie i programowanie działań dostosowawczych do standardów europejskich stało się wręcz podstawowym celem, dla którego został ustanowiony KIE27. Cztery z dziewięciu zadań KIE wymienionych w ustawie dotyczyły szeroko rozumianego procesu dostosowania prawa polskiego do unijnego28. W tym zakresie KIE przedstawiał Radzie Ministrów: założenia programów dostosowawczych, projekty aktów prawnych dotyczących dostosowania jak również sprawozdania z przebiegu realizacji progra25 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 796. 26 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, Dz. U. Nr 106, poz. 494, z późn. zm., http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU 19961060494. 27 Art. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, loc.cit. 28 Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, loc.cit. 193 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce mów dostosowawczych29. Ponieważ KIE był organem złożonym z członków Rady Ministrów, w praktyce zadania koordynacyjne były realizowane przez jednostkę pomocniczą – UKIE. To UKIE od momentu powstania był de facto najważniejszym organem koordynującym proces wdrażania prawa unijnego30. Na etapie negocjacji akcesyjnych (1998–2002) centrum koordynacji w zakresie osiągania zbieżności prawa polskiego z unijnym stał się Pełnomocnik Rządu ds. Negocjacji o Członkostwo (Główny Negocjator), który funkcjonował w ramach Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jego zaplecze eksperckie stanowiły UKiE oraz Ministerstwo Spraw Zagranicznych. A zatem w okresie negocjacji akcesyjnych istniały trzy ośrodki koordynacyjne w zakresie wdrażania prawa UE – Główny Negocjator, UKIE oraz Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Sytuacja taka powodowała nakładanie się kompetencji31. Zakończenie negocjacji akcesyjnych i podpisanie traktatu akcesyjnego otworzyło nowy etap w stosunkach między Polską a Unią Europejską. Do wejścia w życie traktatu akcesyjnego państwo polskie miało status aktywnego obserwatora, co oznaczało, że jego przedstawiciele mogli uczestniczyć w posiedzeniach instytucji oraz gremiów unijnych i na ich forum zabierać głos. Po wejściu w życie traktatu akcesyjnego Polska uzyskała pełne prawo brania udziału w unijnych procedurach decyzyjnych. Mimo zmiany statusu państwa, a w związku z tym charakteru zadań do wykonania (z biernego dostosowywania do czynnego uczestnictwa), rozwiązania instytucjonalne służące wdrażaniu prawa unijnego nie zmieniły się w stosunku do tych, które funkcjonowały w okresie przedczłonkowskim. Aktualne były przepi29 Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, loc.cit. 30 A. Nowak-Far, System koordynacji polityki Polski wobec Unii Europejskiej po akcesji, w: J. Barcz (red.), op.cit., Warszawa 2009, s. 154. 31 A. Nowak-Far, A. Michoński, Krajowa administracja w unijnym procesie decyzyjnym, Warszawa 2004, s. 146–147. 194 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce sy o KIE i UKIE, choć ustawa powołujące te instytucje wyraźnie mówiła o procesie dostosowania prawa krajowego do unijnego, i w tym zakresie była anachroniczna, wynikała bowiem z przedakcesyjnych obowiązków Polski. W związku z powyższym w praktyce działalność KIE zaczęła wygasać, a jego rola tracić na znaczeniu także odnośnie mechanizmów wdrażania prawa unijnego. Wzmocnieniu natomiast uległa pozycja UKiE, który wciąż zajmował się merytoryczną obsługą bieżących zadań implementacyjnych32. Rolę KIE przejęła natomiast nowa instytucja – Komitet Europejski Rady Ministrów (KERM) powołany przez premiera 23 marca 2004 r.33 jako organ doradczo-opiniodawczy oraz pomocniczy Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE. Na czele KERM stanął przewodniczący KIE, którym był premier; wiceprzewodniczącym był Sekretarz KIE, czyli szef UKIE; natomiast członkami byli sekretarze lub podsekretarze stanu w ministerstwach, których zakres działania obejmował sprawy integracji europejskiej. W zakresie procedur wdrażania prawa unijnego do zadań KERM należało wyrażanie opinii albo udzielanie rekomendacji projektom dokumentów rządowych, które były przedstawiane Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów. W szczególności rozpatrzeniu przez KERM podlegały: harmonogramy prac legislacyjnych związanych z wdrażaniem prawa UE do prawa polskiego, informacje w sprawie stanu realizacji tych harmonogramów oraz projekty ustaw wdrażających34. Obsługę prac KERM zapewniał UKIE – Sekretariat Europejski35. A. Nowak-Far, System koordynacji …, s. 154–155. Zarządzenie Nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów, M.P. Nr 14, poz 223, z późn. zm., http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20040140223. 34 § 3 ust. 1 i 2, zarządzenia Nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów, loc.cit. 35 § 4 zarządzenia Nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 r. 32 33 195 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce W związku z osiągnięciem przez Polskę członkostwa w UE 11 marca 2004 r. przyjęto również ustawę, która określiła zasady współpracy rządu z parlamentem w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej, w tym reguły dotyczące przedkładania przez rząd projektów aktów wdrażających prawo unijne36. Jednocześnie zmiany dokonane w Regulaminie Sejmu i Senatu doprowadziły do ustanowienia specjalnej ścieżki legislacyjnej dla projektów aktów wdrażających przedkładanych parlamentowi. Między innymi przyjęto rozwiązanie legislacyjne umożliwiające nowelizację wielu aktów normatywnych w wyniku jednej ustawy (tzw. ustawa horyzontalna). Pozwoliło to na szybkie wprowadzanie bardzo wielu drobnych zmian w większej ilości aktów prawnych37. Aby usprawnić procedurę wdrażania prawa Unii Europejskiej i zarazem dostosować się do zaleceń Komisji Europejskiej dotyczących transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie, 26 października 2004 r. KERM powołał stanowisko Krajowego Koordynatora Transpozycji Dyrektyw (KKTD) i funkcję tę powierzył Sekretarzowi KIE. Jednostką obsługującą KKTD został Departament Prawa UE w UKIE. Doświadczenie pierwszych lat członkostwa utrwaliły system koordynacji wdrażania prawa unijnego, który instytucjonalnie opierał się na KERM i UKIE. Jednocześnie brak praktycznej obecności KIE, de iure przecież istniejącego oraz aspiracje Ministerstwa Spraw Zagranicznych dotyczące szerszego włączenia go w kwestie koordynowania spraw unijnych, doprowadziły do w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów, loc.cit. 36 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 52, poz. 515, z późn. zm., http://isap.sejm.gov.pl/D etailsServlet?id=WDU20040520515. 37 5 lat Polski w Unii …, s. 497. Pierwsza ustawa znowelizowała aż 107 innych ustaw – Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 96, poz 959, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=W DU20040960959. 196 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce istotnych zmian instytucjonalnych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r., która weszła w życie 1 stycznia 2010 r.38 uchyliła ustawę z 1996 r. o KIE i UKIE, doprowadzając tym samym do likwidacji tych instytucji. Powołała natomiast nowy organ – Komitet ds. Europejskich (KSE), który funkcjonuje w strukturze MSZ i podlega Ministrowi Spraw Zagranicznych. Komitet ten przejął dotychczasowe zadania zarówno KIE i UKIE jak też KERM, w tym także dotyczące wdrażania prawa unijnego. W konsekwencji również KERM ulegnie likwidacji, choć do tego niezbędne jest wydanie przez Prezesa Rady Ministrów odpowiedniego zarządzenia. Jednak od 1 stycznia 2010, kiedy to zaczął funkcjonować KSE, w praktyce KERM przestał prowadzić swoją działalność. W konsekwencji zadania związane z koordynacją procesu implementacji prawa unijnego do prawa krajowego oraz kontrolą aktów przygotowywanych przez rząd pod kątem zgodności z prawem UE weszły w zakres działania MSZ i są wykonywane na podstawie upoważnienia Rady Ministrów przez KSE. Zgodnie z ustawą na czele KSE stoi Przewodniczący, którym jest Minister Spraw Zagranicznych, reprezentowany przez Sekretarza do Spraw Europejskich, czyli w praktyce to ten ostatni kieruje pracami KSE. Skład KSE jest analogiczny do składu KERM – są to ministrowie reprezentowani przez sekretarzy lub podsekretarzy stanu oraz Szef Kancelarii PRM albo wyznaczony przez niego sekretarz lub podsekretarz stanu39. Mając na uwadze powyższe zmiany, a przede wszystkim likwidację UKIE, KIE i KERM należy dodać, że odnośnie procedury wdrażania aktów prawa unijnego funkcję KKTD pełni obecnie Sekretarz do Spraw Europejskich, on także przejął dotychczasowe zadania Sekretarza KIE. 38 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz. U. Nr 161, poz. 1277, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20091611277. 39 Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, loc.cit. 197 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Procedura wdrażania prawa Unii Europejskiej – etap rządowy W ramach procedury wdrażania prawa unijnego do prawa polskiego oraz mechanizmów, jakie w tym celu mają zastosowanie, należy wyróżnić etap rządowy i parlamentarny. Za przygotowanie projektów aktów wykonujących prawo UE odpowiedzialna jest Rada Ministrów. To ona przedkłada Sejmowi projekty odpowiednich ustaw40. Zanim to zrobi projekt jest wypracowywany w ramach procedur rządowych, natomiast jego złożenie w Sejmie rozpoczyna etap prac parlamentarnych. Procedura przygotowywania przez rząd projektów aktów prawnych zmierzających do implementowania prawa unijnego została przyjęta przez KERM 11 października 2005 r., a następnie zmodyfikowana 27 kwietnia 2007 r.41 Dotyczy ona, jako to już wcześniej zostało zaznaczone, nie tylko implementacji aktów unijnego prawa wtórnego, ale również orzeczeń sądów unijnych, uwag Komisji i państw członkowskich w zakresie procedury z art. 258/259 TFUE, rozstrzygnięć podjętych w ramach systemu SOLVIT oraz uwag Komisji lub państw członkowskich w zakresie notyfikacji technicznej. Ponieważ jednak procedura została odrębnie ustalona dla normatywnych aktów instytucji unijnych oraz pozostałych przypadków, z których wynika obowiązek dostosowania prawa polskiego, sytuacje te zostaną omówione oddzielnie. Procedura wdrażania unijnych aktów prawa wtórnego Przygotowanie do implementacji aktu unijnego zgodnie z procedurą przyjętą przez KERM winno się rozpocząć już na 40 Art. 11 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej 41 Procedura Transpozycji Wspólnotowych Aktów Prawnych do Polskiego Porządku Prawnego, loc.cit. oraz Modyfikacja Procedury Transpozycji Aktów Prawnych Unii Europejskiej, loc.cit. 198 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce etapie projektowania aktu unijnego, w którym to procesie aktywnie uczestniczą polscy przedstawiciele. Właśnie wtedy ministerstwo uczestniczące w pracach komitetu lub grupy roboczej, mając na uwadze przyszłą implementację przygotowywanego aktu unijnego, powinno podjąć dwojakiego rodzaju działania. Po pierwsze winno dokonać analizy krajowych rozwiązań społeczno-gospodarczych w zakresie regulowanym projektowanym aktem unijnym, w szczególności przeprowadzić konsultacje z organizacjami związkowymi i pracodawców. Po drugie współpracując z ministerstwami zainteresowanymi ze względu na przedmiot projektowanego aktu, winno dokonać wstępnej analizy sposobu implementacji i określić trudności oraz zagrożenia, jakie na tym tle mogą się pojawić. Procedura implementacji sensu stricto zostaje uruchomiona na podstawie publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej unijnego aktu prawnego. Odpowiedzialnym za bieżące monitorowanie Dziennika Urzędowego UE jest KKTD, który na tej podstawie wpisuje nowo uchwalone akty unijne do harmonogramu prac legislacyjnych. W harmonogramie umieszczane są następujące informacje: • nazwa aktu unijnego; • termin na jego wdrożenie (wynikający z treści aktu); • ministerstwo wiodące, które będzie odpowiedzialne za merytoryczne prowadzenie prac nad projektem wdrażającym – jest ono wskazywane przez KSE42 na wniosek KKDT; • ministerstwo, które przygotowało stanowisko rządu i uczestniczyło w pracach nad aktem unijnym na poziomie UE; • termin przyjęcia projektu aktu wdrażającego przez KSE oraz Radę Ministrów. 42 Mając na uwadze fakt, że omawiana procedura została przyjęta przed wejściem w życie ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich, która od 1 stycznia 2010 r. wprowadziła istotne zmiany instytucjonalne a także to, że Procedura nie została jeszcze zmieniona w związku z ustawą, wszędzie gdzie w Procedurze pojawia się odniesienie do KERM lub UKIE, w niniejszym opracowaniu organy te zostały zamienione na KSE. 199 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Co do zasady nie później niż tydzień po opublikowaniu aktu unijnego w Dzienniku Urzędowym43 KKTD zwraca się do ministerstwa wiodącego z wnioskiem o uzupełnienie harmonogramu prac legislacyjnych o wskazanie: • ewentualnego ministerstwa współpracującego przy przygotowywaniu projektu aktu wdrażającego, mając na uwadze treść aktu unijnego; • aktów prawnych, które wymagać będą nowelizacji oraz takich które będą musiały być uchwalone w związku z implementacją aktu unijnego; • orientacyjnego terminu, w którym ministerstwo wiodące prześle do uzgodnień międzyresortowych projekt aktu wdrażającego; • zakresu implementacji aktu unijnego tj. czy wszystkie przepisy aktu unijnego będą wymagać implementacji a w przypadku udziału ministerstwa współpracującego, jaki będzie jego udział. W terminie miesiąca ministerstwo wiodące przekazuje swoją opinię KKTD dotyczącą konieczności, bądź jej braku, podjęcia działań legislacyjnych w celu implementacji aktu UE. Jeśli uzna za konieczne podjęcie prac legislacyjnych, wówczas w terminie kolejnego miesiąca jest zobowiązane przekazać: • uzupełniony, w uzgodnieniu z ministerstwem współpracującym, harmonogram prac legislacyjnych; • założenia do tabeli zbieżności dla całego implementowanego aktu tj. przy pomocy jakich aktów zostaną implementowane poszczególne przepisy aktu unijnego; • w uzasadnionych przypadkach wskazówki odnośnie terminu przedstawienia pod obrady KSE założeń do projektowanego aktu. 43 Termin przesłania do ministerstwa wiodącego wydłuża się do miesiąca w odniesieniu do niektórych decyzji i rozporządzeń dotyczących bieżącego zarządzania sprawami rolnictwa, Modyfikacja Procedury Transpozycji Aktów Prawnych Unii Europejskiej, loc.cit., s. 7. 200 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce Na tej podstawie KKTD uzupełnia harmonogram, który następnie jest zatwierdzany przez KSE. KKTD raz w miesiącu przedstawia KSE harmonogram prac legislacyjnych wdrażających prawo unijne – odrębnie dla ustaw i rozporządzeń. Harmonogramy te po zatwierdzeniu przez KSE służą monitorowaniu prac legislacyjnych mających na celu implementację prawa UE. Następnie ministerstwo wiodące przystępuje do przygotowania projektu aktu wdrażającego. Poniżej zostanie omówiona procedura, w której implementacja aktu unijnego wymaga przyjęcia ustawy lub ustawy i na jej podstawie również rozporządzenia. Przypadek, w którym dla implementacji niezbędne jest wydanie wyłącznie aktów wykonawczych (rozporządzeń) zostanie potraktowany oddzielnie, ponieważ w tym wypadku procedura implementacji wykazuje pewne różnice. Zanim ministerstwo wiodące lub współpracujące opracuje projekt aktu ustawy implementującej dokonuje oceny skutków regulacji, czyli konsekwencji prawnych, finansowych, społecznych i politycznych, jakie może spowodować projektowany akt. Ministerstwo ma również obowiązek, w zakresie, w jakim wynika to z obowiązujących przepisów, skonsultować przygotowywane zmiany z organizacjami związkowymi, organizacjami pracodawców oraz innymi, które mogą mieć wpływ na dany akt prawny. Dodatkowo, jeśli w trakcie opracowywania projektu ustawy pojawi się konieczność dokonania notyfikacji organowi UE (w szczególności Komisji), ministerstwo wiodące lub współpracujące informuje o tym KKTD (w celu modyfikacji terminu przekazania projektu do uzgodnień międzyresortowych) i dokonuje notyfikacji. Jeśli implementacja unijnego aktu prawnego wymagać będzie zmiany więcej niż jednego aktu prawnego, wówczas obowiązkiem ministerstwa wiodącego jest zebranie wszystkich aktów implementujących i łączne ich przesłanie do uzgodnień międzyresortowych. Ministerstwo wiodące może także przedstawić projekt 201 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce jednego aktu prawnego, uwzględniający treści zmian poszczególnych aktów prawa krajowego, przekazane przez ministerstwa współpracujące. Podkreślić jednak trzeba, że etap uzgodnień międzyresortowych rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy ministerstwo wiodące dysponuje projektem/projektami w pełni implementującymi dany akt unijny. Wówczas oprócz projektu/projektów do uzgodnień międzyresortowych przesyła: • uzasadnienie dla każdego z projektów; • ocenę skutków regulacji do każdego z projektów z informacją o konieczności dokonania notyfikacji; • tabelę zbieżności dla całego aktu implementowanego, czyli zestawienie przedstawiające przepisy implementowane i postanowienia mające je implementować; • opinię wstępną na temat każdego z projektów dotyczącą zgodności z prawem UE, wydaną przez ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące. Jeśli unijny akt prawny ma być implementowany przy pomocy nie tylko ustawy ale także rozporządzeń wydanych na jej podstawie, ich projekty są przesyłane wraz z ustawą i rozpatrywane łącznie. Działanie takie ma zapewnić spójność i kompletność czynności wdrażających, tak by implementacja określonego aktu UE została dokonana za jednym razem przez wszystkie niezbędne w tym celu akty krajowe zarówno wyższego jak i niższego rzędu. Na etapie uzgodnień międzyresortowych projekty ustaw podlegają ocenie pod kątem zgodności z prawem UE, której dokonuje KSE. Nie dotyczy to projektów aktów wykonawczych dołączonych do ustaw. Na tym etapie są one bowiem przedstawiane łącznie z ustawami wyłącznie w celu zapewnienia kompletności implementacji, i tylko pod tym kątem są oceniane przez KKTD. Po uzgodnieniach międzyresortowych projekty ustaw implementujących są przekazywane pod obrady KSE a także Rządowego Centrum Legislacji, gdzie mogą być przedmiotem oceny 202 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce ze strony Komisji Prawniczej. Następnie trafiają na forum Rady Ministrów, gdzie są ostatecznie przyjmowane. Jeśli implementacja dokonuje się w drodze kilku aktów prawa krajowego i udział w procesie legislacyjnym bierze kilka ministerstw, na posiedzeniu KSE i Rady Ministrów rolę wnioskodawcy projektu pełni ministerstwo wiodące, jednak za prezentację poszczególnych treści składowych projektu odpowiedzialni są właściwi ministrowie. Dodać trzeba, że na tym etapie prac akty wykonawcze, które mają być wydane na podstawie przedstawionych ustaw nie są przedmiotem przyjęcia przez KSE a następnie Radę Ministrów, bowiem ich ostateczna treść zależeć będzie od wersji ustawy, którą uchwali parlament. Dopiero uchwalenie ustawy przez Sejm i Senat, podpisanie przez prezydenta oraz opublikowanie w Dzienniku Ustaw otwiera drogę do wydania rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej. I dopiero wówczas ministerstwo wiodące rozpoczyna prace nad jego ostatecznym brzmieniem. Zanim projekt rozporządzenia zostanie przekazany do uzgodnień międzyresortowych należy w nim uwzględnić ewentualne zmiany dotyczące delegacji ustawowej, jakie pojawiły się w ostatecznej wersji ustawy. Po uzgodnieniach międzyresortowych projekt rozporządzenia jest przyjmowany przez KSE a następnie Radę Ministrów – dotyczy to jednak wyłącznie aktów wykonawczych Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Rozporządzenia ministrów są przez nich podpisywane, po uprzednim przekazaniu KKTD oraz ministerstwu wiodącemu a także uzyskaniu opinii Sekretarza do Spraw Europejskich odnośnie zgodności z prawem unijnym. Opisana powyżej procedura implementacji aktów unijnych poprzez ustawy (i ewentualnie rozporządzenia wydane na ich podstawie) dotyczy również sytuacji, jeśli do implementacji aktu unijnego nie jest konieczne wydanie ustawy a wyłącznie jednego lub kilku aktów wykonawczych. Przygotowywanie takiego rozporządzenia implementującego przebiega według powyżej 203 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce przedstawionych reguł – poczynając od wyznaczenia ministerstwa wiodącego oraz współpracujących, poprzez ocenę skutków regulacji i ewentualną notyfikację aż do uzgodnień międzyresortowych. Dalszy tryb postępowania zależy jednak od tego czy rozporządzenie będzie wydane przez ministra czy też Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. W pierwszym przypadku projekt rozporządzenia nie podlega przyjęciu przez KSE i Radę Ministrów. Przed jego podpisaniem jest przekazywany do ministerstwa wiodącego i KKTD. Jeśli natomiast sytuacja dotyczy projektu rozporządzenia Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, po uzgodnieniach międzyresortowych konieczne jest jego przyjęcie przez KSE a następnie RM. Jednocześnie podpisanie rozporządzenia lub jego uchwalenie (w przypadku rozporządzeń Rady Ministrów) kończy proces transpozycji. Akt jest publikowany w Dzienniku Ustaw i wchodzi w życie we wskazanym terminie lub w ciągu 14 dni. Po publikacji rozporządzenia ministerstwo koordynujące jest zobowiązane do niezwłocznego notyfikowania w Bazie Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych. Procedura wdrażania orzeczeń sądów unijnych, uwag Komisji i państw członkowskich oraz rozstrzygnięć systemu SOLVIT 28 grudnia 2004 r. KERM przyjął Procedurę koordynacji udziału Polski w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Sądem Pierwszej Instancji oraz Trybunałem EFTA, według której wszelkie orzeczenia sądów UE oraz uwagi Komisji formułowane w ramach procedury przeciwko państwom członkowskim są przekazywane do Sekretarza do Spraw Europejskich, których jest Koordynatorem tej procedury. Dalszy tryb postępowania zależy od tego, czy orzeczenie zostało wydane w sprawie, której stroną jest Polska. Jeśli tak, Sekretarz do Spraw Europejskich na najbliższym posiedzeniu KSE przedstawia sprawę, a Komitet decyduje o dalszym przekazaniu orze204 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce czenia właściwemu ministrowi. Ten w terminie trzech tygodni przedstawia harmonogram działań, mających na celu wykonanie wyroku. Jeśli przekazane orzeczenie zostało wydane w sprawie, w której stroną nie była Polska wówczas Sekretarz do Spraw Europejskich przekazuje orzeczenie właściwemu ministrowi, który w ciągu miesiąca jest zobowiązany przedstawić harmonogram prac legislacyjnych, koniecznych ze względu na tezy orzeczenia. Uwagi i pisma Komisji Europejskiej oraz państw członkowskich wydawane w ramach procedury z art. 258/259 TFUE są przekazywane przez polskie Stałe Przedstawicielstwo przy UE Sekretarzowi do Spraw Europejskich, który zdaje relacje KSE. Jeśli KSE uzna konieczność podjęcia działań legislacyjnych, zleca uzupełnienia harmonogramu prac legislacyjnych o dodatkowe akty. Nad systemem SOLVIT pieczę sprawuje Minister Gospodarki. Centrum SOLVIT Polska obsługuje Departament Europejskich Spraw Gospodarczych Ministerstwa Gospodarki. Jeśli z problemów zgłoszonych Centrum SOLVIT przez obywateli innych państw członkowskich wynikać będzie sprzeczność prawa polskiego z unijnym, Minister Gospodarki po zaopiniowaniu przez KKTD przekazuje całość dokumentacji ministerstwu właściwemu ze względu na przedmiot sprawy i informuje o tym KKTD. Termin przekazania dokumentacji do ministerstwa KKTD wpisuje do harmonogramu prac legislacyjnych. Ministerstwo, do którego sprawa trafiła ma natomiast miesiąc na przedstawienie na forum KSE czy konieczne jest podjęcie działań legislacyjnych w celu usunięcia wskazanych niezgodności. Jeśli zaistnieje konieczność podjęcia działań legislacyjnych, KSE zobowiązuje ministerstwo właściwe (wiodące) do przedstawienia KSE w terminie miesiąca harmonogramu prac legislacyjnych. W ramach przygotowywania projektu aktu wdrażającego prawo unijne może powstać konieczność dokonania notyfikacji technicznej. Wówczas ministerstwo właściwe projektujące przepisy 205 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce techniczne jest zobowiązane przekazać taki projekt koordynatorowi krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, którym jest Minister Gospodarki. On następnie notyfikuje akty prawne zawierające przepisy techniczne Komisji Europejskiej. Przy czym notyfikacji dokonuje się w terminie umożliwiającym uwzględnienie uwag sformułowanych przez Komisję i/lub państwa członkowskie oraz wprowadzenie zmian do przygotowywanego projektu. Koordynator krajowego systemu notyfikacji w terminie 3 miesięcy od dnia notyfikacji przekazuje właściwemu ministrowi stanowisko dotyczące projektu aktu, przedstawione przez Komisję lub inne państwo członkowskie bądź informację o braku stanowiska44. Stanowisko przekazane ministrom przez krajowego koordynatora, ministrowie biorą pod uwagę w dalszych pracach nad projektem45. Jeśli w związku z rozstrzygnięciem sprawy w ramach systemu SOLVIT lub w związku z orzeczeniem sądu unijnego albo uwag Komisji czy państw członkowskich KSE podejmie decyzję o wpisaniu danego aktu do harmonogramu prac legislacyjnych lub o przyjęciu harmonogramu prac legislacyjnych w tym konkretnym celu, konieczne jest jednoczesne uzupełnienie harmonogramu przyjmowania ustaw/rozporządzeń implementujących prawo unijne, prowadzonego przez KKTD. Na podstawie decyzji KSE KKTD wpisuje do tego harmonogramu datę orzeczenia sądu unijnego, uwag Komisji albo państw członkowskich lub przekazania sprawy SOLVIT ministerstwu wiodącemu. Ponadto wpisuje: numer sprawy, tytuł unijnego aktu prawnego i adres publikacyjny, termin zakończenia prac legislacyjnych, ministerstwo wiodące, akty prawa 44 Termin ten może ulec wydłużeniu, w szczególności, jeśli w okresie tym Komisja zgłosi zamiar skorzystania z inicjatywy prawodawczej w sprawach będących treścią notyfikowanego projektu. 45 § 8–10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, loc.cit. 206 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce krajowego, które musiałby ulec zmianie, termin przekazania przez ministerstwo wiodące do uzgodnień międzyresortowych projektu aktu wdrażającego, termin przyjęcia przez KSE i Radę Ministrów projektu aktu. KKTD przedstawia uzupełniony harmonogram do zatwierdzenia KSE. Po zaakceptowaniu zmienionego harmonogramu przez KSE dalsze prace legislacyjne przebiegają zgodnie z wcześniej opisaną procedurą dla przyjmowania przez rząd projektów ustaw i rozporządzeń wdrażających prawo unijne. Po zakończeniu każdego etapu prac legislacyjnych, w przypadku wdrażania orzeczeń sądów unijnych (z wyjątkiem orzeczeń niedotyczących bezpośrednio Polski), uwag Komisji Europejskiej lub państw członkowskich oraz rozstrzygnięć SOLVIT, ministerstwo wiodące informuje właściwe służby Komisji o przebiegu prac. Terminowość prac legislacyjnych na podstawie harmonogramu na bieżąco monitoruje KKTD, przedstawiając sprawozdanie KSE. Obieg i dostęp do dokumentów Bazą danych, która zapewnia wymianę informacji w ramach administracji publicznej o sposobie i terminach wdrażania prawa Unii Europejskiej do prawa polskiego jest System Transpozycji Prawa Europejskiego e-step. Pozwala on także na monitorowanie procesu implementacji. W bazie gromadzone są wszelkie dane na temat wdrożenia aktów unijnych od ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej do publikacji krajowego aktu implementującego w Dzienniku Ustaw. Jest to także źródło wiedzy dla obywateli na temat implementowanych i implementujących aktów, z którego mogą korzystać od 1 lipca 2009 r. pod adresem www.e-step.pl. 207 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce Procedura wdrażania prawa Unii Europejskiej – etap parlamentarny Parlamentarny etap prac nad ustawami wdrażającymi prawo Unii Europejskiej reguluje ustawa z 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej46 oraz Regulaminy Sejmu i Senatu47. Rządowy projekt ustawy implementującej akt UE, przyjęty w drodze procedury opisanej powyżej jest przekazywany Marszałkowi Sejmu nie później niż trzy miesiące przed upływem terminu implementacji wynikającego z prawa unijnego. Jeśli termin ten przekracza sześć miesięcy, projekt rządowy musi trafić do Sejmu nie później niż pięć miesięcy przed upływem tego terminu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów może wnieść projekt bez zachowania wyżej wskazanych terminu. Do tego potrzebna jest jednak opinia sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej48. Rada Ministrów składając projekt ustawy wdrażającej prawo unijne ma obowiązek zaznaczyć jego charakter. Jeśli są to projekty ustaw pochodzące od innych organów, obowiązek ustalenia czy służą one wykonaniu prawa UE ciąży na Marszałku, który zanim skieruje projekt do pierwszego czytania jest zobowiązany 46 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, loc.cit. 47 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, M. P. z 2009 r., nr 5, poz. 47, http://isap.sejm. gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20090050047, Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczpospolitej Polskiej, M. P. z 2002 r., nr 54, poz. 741, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP2 0020540741. 48 Art. 11 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, loc.cit. 208 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce to ustalić49. Jest to konieczne ze względu na fakt, że projekty tego typu ustaw są traktowane priorytetowo, tak aby było możliwe ich przyjęcie zgodnie z ustalonym harmonogramem, wynikającym z terminów zapisanych w prawie unijnym. W związku z powyższym projekty ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej są rozpatrywane w ramach odrębnej ścieżki legislacyjnej50. Marszałek Sejmu, nadając bieg takiemu projektowi, ustala jednocześnie kalendarz prac sejmowych, przy uwzględnieniu terminów wykonania prawa UE. Chodzi o zapewnienie terminowego wdrożenia. W tym celu odpowiedni harmonogram prac ustalić musi również właściwa komisja sejmowa, do której trafia projekt51. Aby ten odrębny, szybki tryb legislacyjny mógł być zachowany Rada Ministrów nie powinna przekazywać projektu aktu implementującego przepisy unijne z innymi projektami ustaw, w przeciwnym razie może to prowadzić do opóźnienia prac legislacyjnych w Sejmie. Należy także zauważyć, że ustawy wdrażające prawo unijnej nie są objęte zasadą dyskontynuacji. tj. jeśli w danej kadencji Sejm nie zdąży uchwalić projektu, Sejm nowej kadencji kontynuuje jego rozpatrywanie. Postępowanie takie również służy likwidowaniu barier stojących na drodze do terminowego wdrożenia prawa UE. Uchwalona przez Sejm ustawa implementująca prawo unijne także w Senacie jest poddana odrębnej ścieżce legislacyjnej podyktowanej harmonogramem wyznaczonym przez Marszałka Senatu52. Komisja senacka, która rozpatruje taką ustawę może 49 Art. 95a ust. 2 i 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, loc.cit. 50 Rozdz. 5a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, loc.cit. 51 Art. 95c uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, loc.cit. 52 Art. 68 ust. 2 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 209 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce zwrócić się do Komisji Spraw Unii Europejskiej o wyrażenie opinii53, podobne uprawnienia ma Marszałek Senatu przed poddaniem pod głosowanie poprawki do ustawy, jeżeli zachodzi wątpliwość co do zakresu poprawki54. Zakończenie procedury wdrażania prawa Unii Europejskiej Podpisanie przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej i opublikowanie w Dzienniku Ustaw ustawy uchwalonej przez Sejm i Senat wdrażającej prawo unijne kończy procedurę implementacji. O fakcie tym ministerstwo wiodące informuje KKTD. Jeśli w świetle rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych opublikowana ustawa wymaga notyfikacji koordynator krajowego systemu notyfikacji (Minister Gospodarki) notyfikuje ustawę w terminie 45 dni od jej wydania. Natomiast w przypadku, gdy aktem implementowanym była dyrektywa, ministerstwo wiodące niezwłocznie po publikacji ustawy w Dzienniku Ustaw notyfikuje fakt transpozycji dyrektyw w Bazie Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych. Przy czym jeśli dyrektywa jest transponowana przy pomocy ustawy i rozporządzenia, dopiero notyfikacja rozporządzenia czyni ją kompletną. Podsumowanie Podsumowując omawianie procedury implementacji prawa unijnego w polskim porządku prawnym należy stwierdzić, że jest to proces koordynowany dwustopniowo – na szczeblu Krajowego Koordynatora Transpozycji Dyrektyw i KSE oraz na szczeblu 1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczpospolitej Polskiej, loc.cit. 53 Art. 68 ust. 1a uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczpospolitej Polskiej, loc.cit. 54 Art. 54 ust. 4a uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczpospolitej Polskiej, loc.cit. 210 Mechanizmy koordynacji wdrażania prawa Unii Europejskiej w Polsce międzyministerialnym. Za koordynację międzyministerialną odpowiada ministerstwo wiodące, natomiast sporne kwestie (związane np. z opóźnieniami w transpozycji) są rozstrzygane w łonie Komitetu do Spraw Europejskich na wniosek ministerstwa wiodącego, które odpowiada za nadzór nad pozostałymi ministerstwami w zakresie wdrażania określonego aktu unijnego. Tak skonstruowana procedura implementacji oznacza silną pozycję ministerstw. KKTD jest organem ustalającym harmonogram prac, natomiast KSE jest organem nadzorującym przebieg procesu implementacji, jego terminowość, zajmuje się także rozstrzyganiem kwestii spornych, jakie pojawią się na poziomie ministerialnym. Natomiast za merytoryczną koordynację procesu implementacji odpowiada właściwe ministerstwo i właściwy minister. Można więc uznać, że proces ten ma charakter zdecentralizowany. To ministerstwo wiodące koordynuje uzgodnienia międzyresortowe jak również przedstawia projekt aktu wdrażającego na forum KSE oraz Rady Ministrów, odpowiadając w pełni za jego merytoryczną stronę. Justyna Miecznikowska 5. Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii Europejskiej jako jeden z aspektów koordynacji Od sprawnej koordynacji działań podejmowanych przez służbę cywilną Unii Europejskiej zależy sukces procesu integracji1. Na funkcjonariuszach wspólnotowych spoczywa odpowiedzialność za dobrą strukturalną komunikację oraz za wdrożenie i zastosowanie w instytucjach unijnych podejmowanych na szczeblu politycznym decyzji. Specjalistyczna obsługa zadań związanych z funkcjonowaniem UE umacnia wpływ urzędników tworzących europejski korpus służby cywilnej na przyjmowane prawodawstwo. Pojęcie urzędnika Unii Europejskiej odnosi się do osoby, która w jednej z instytucji wykonuje stałą pracę, została mianowana na to stanowisko, po przejściu odpowiednich procedur rekrutacyjnych (określonych w regulaminie pracowniczym), decyzją organu, który w każdej instytucji ma prawo wydawania decyzji w tym zakresie2. Funkcjonariuszem wspólnotowym nie jest oddelegowany do pracy w instytucjach ekspert narodowy, personel lokalny w przedstawicielstwach Komisji Europejskiej czy Parlamentu Europejskiego ani pracownicy najmowani za pośrednictwem firm zewnętrznych. Zatrudnieni w instytucjach i agencjach wspólnotowych funkcjonariusze – tworząc europejski korpus służby cywilnej, działają w oparciu o prawo pierwotne oraz unijne dyrektywy i rozporządzenia. Ich prawa i obowiązki wraz 1 A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Statut prawny urzędników Unii Europejskiej, w: „Służba Cywilna” 9/2005, s. 75. 2 Za: J. Itrich-Drabarek, Ścieżki kariery urzędników Unii Europejskiej i Polski, w: „Przegląd Europejski” 1(16) 2008, s. 45. 213 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce z systemem rekrutacji na poszczególne stanowiska publiczne oraz kwestie wynagrodzenia i świadczeń wynikających z zabezpieczenia socjalnego określa Statut Funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich nazywany Regulaminem Pracowniczym (Rozporządzenie WE, Euratom nr 2265/2002)3. Niezależni od władz zewnętrznych urzędnicy europejscy pełnią funkcję służebną wobec obywateli UE. Funkcjonariusze nie reprezentują państw, z których pochodzą. Z chwilą podjęcia pracy w instytucjach i agendach unijnych urzędnicy mają kierować się interesem wspólnotowym. Najlepszą w tym kontekście gwarancją dobrze wykonywanej pracy przez funkcjonariuszy wspólnotowych jest związanie ich z Unią wartościami etycznymi, kształtowanie etosu urzędniczego4. Mylne jest jednakże założenie, że interes wspólnotowy pozostaje zawsze w konflikcie z interesem krajów członkowskich, a unijni urzędnicy nieustannie narażeni na podejmowanie trudnych wyborów. Możliwa jest nawet sytuacja, że dążąc do uprzywilejowania państwa, z którego pochodzą (kraj słabszy ekonomicznie i społecznie) działają zgodnie z interesem UE5. Prawodawca unijny oczekuje natomiast, iż funkcjonariusze lojalni wobec Wspólnoty i kierujący się w swoich działaniach powagą sprawowanej funkcji będą powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek działań, mogących naruszyć powagę urzędu. Ich niezawisłość od państw, których są obywatelami chroniona jest na wiele sposobów, m.in. immunitetem jurysdykcyjnym wobec wszystkich czynności podejmowanych z tytułu obowiązków służbowych jak i licznymi przywilejami: m.in. zwolnieniem z formalności związanych z imigracją i rejestracją ob3 Rozporządzenie WE, Euratom nr 2265/2002 Dz.U. L 347 z 20.12.2002, str. 1 za: www.eur-lex.europa.eu. Integralną część wielokrotnie nowelizowanego (92 razy) Regulaminu stanowi jedenaście aneksów dot. m.in. warunków pracy urzędników, systemu emerytalno-rentowego, postępowania konkursowego oraz postępowania dyscyplinarnego. 4 A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Statut..., op.cit. s. 74. 5 Ibidem. s. 76. 214 Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii... cokrajowców, czy też zwolnieniem z wszelkich opłat i podatków osobistych i rzeczowych z wyjątkiem podatków pośrednich6. Z powodu wysokich wynagrodzeń (które nie podlegają krajowym obciążeniom fiskalnym), a także wielu ulg i dodatków socjalnych wobec biurokracji unijnej kierowany jest często zarzut, że nadmiernie rozbudowana i nieprzejrzysta struktura urzędnicza przekłada własne korzyści (utrzymanie lukratywnych posad) nad dobro ogółu7. Częsta krytyka działań biurokracji w Brukseli idzie w parze z zarówno z postulatem ograniczenia liczby zatrudnionych w UE urzędników, a tym samym zmniejszeniem obciążenia budżetowego i przeniesieniem kompetencji na rzecz służby cywilnej w państwach członkowskich. Urzędnik wspólnotowy podlega kontroli wewnętrznej oraz finansowej w trakcie wykonywania swoich obowiązków zawodowych, a nawet po zakończeniu służby. Zgodnie z art. 11 Statutu funkcjonariusz Wspólnot Europejskich zobowiązuje się, że bez pozwolenia organu powołującego nie przyjmuje od jakiegokolwiek rządu lub z jakiegokolwiek źródła spoza instytucji, do której należy, jakichkolwiek tytułów, odznaczeń, wyróżnień, przywilejów, prezentów lub jakiegokolwiek rodzaju wynagrodzeń. Ponadto nie może uczestniczyć, bezpośrednio ani pośrednio, w przedsiębiorstwach podlegających kontroli instytucji, w której jest zatrudniony, lub mających z nią związki, w sposób, którego natura lub skala mogłaby ograniczyć jego niezależność podczas wykonywania obowiązków służbowych. Wysokie gratyfikacje finansowe za wykonywaną pracę urzędniczą wynikają z art. 12 statutu, w myśl którego dodatkową działalność o charakterze zarobkowym lub niezarobkowym poza instytucją lub realizować jakiekolwiek zadania poza terytorium Wspólnoty wymaga Encyklopedia Unii Europejskiej, Warszawa 2004. s.139. E. Latoszek. M. Proczek, Specyfika biurokracji Unii Europejskiej, w: K. Zuba (red.), Biurokracja fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, Toruń 2007, s. 151. 6 7 215 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce zezwolenia organu powołującego, które jest udzielane tylko gdy taka działalność lub takie zadania nie ograniczą niezależności tego urzędnika, ani nie będą szkodliwe dla działalności Wspólnot. Urzędnicy mają pozostać niezawiśli od państw, z których się wywodzą, nie mogą także przyjmować żadnych instrukcji od rządów narodowych. Niemniej po zakończeniu służby w instytucjach mogliby być zatrudniani przez administracje państw narodowych z uwagi na pozyskane doświadczenie i wiedzę na temat mechanizmów funkcjonowania instytucji unijnych. Mimo braku istnienia parytetu w instytucjach unijnych miejsc przeznaczonych dla obywateli poszczególnych państw członkowskich dokładane są starania, aby zachować reprezentatywność narodowościową w instytucjach zarówno przy nominacji jak i przy przyznawaniu awansów8. Jedynie Komisja Europejska jeszcze przed rozszerzeniem terytorialnym UE z 2004r. określiła w perspektywie następnych 7 lat (do roku 2010) liczbę miejsc przypadających na nowe państwa członkowskie w oparciu o liczbę ludności, ważoną liczbę głosów w RUE oraz liczbę mandatów przypadających w PE. Polsce została przyznana największa pula stanowisk do obsadzenia w Komisji Europejskiej z nowych państw członkowskich, która wynosi 1341 miejsc (w tym 16 dyrektorów na poziomie A2 oraz 74 kierowników średniego szczebla)9. J. Itrich-Drabarek, Ścieżki kariery..., op.cit., s. 46. J. Czaputowicz, Służba cywilna w instytucjach Unii Europejskiej, w: „Służba Cywilna” 6/2003, s. 58 –60 za: www.usc.gov.pl (listopad 2008). 8 9 216 Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii... za: J.Czaputowicz, Służba cywilna w instytucjach Unii Europejskiej w: Służba Cywilna 6/2003, s. 50 Od stycznia 2003r. w wyniku reformy unijnego systemu służby cywilnej zaczęło działać Europejskie Biuro Selekcji Personelu (EPSO – European Personnel Selection Office), powołane w dniu 26 czerwca 2002 r.10 i odpowiedzialne za prze10 http://europa.eu/epso/. 217 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce prowadzenie sformalizowanego doboru i rekrutacji kandydatów do pracy w instytucjach i agencjach unijnych. Tym samym zerwano z dotychczasową praktyką polegająca na oddzielnej procedurze rekrutacyjnej do Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Trybunału Sprawiedliwości11. Wszyscy kandydaci na stanowiska urzędnicze w instytucjach lub agencjach unijnych muszą spełnić podstawowe kryteria. Zalicza się do nich wymóg posiadania obywatelstwa jednego z państw członkowskich UE, korzystanie z pełni praw obywatelskich, uregulowany stosunek do służby wojskowej, znajomość dwóch języków urzędowych UE w zakresie niezbędnym do realizacji powierzonych obowiązków, odpowiednie wykształcenie jak i posiadane doświadczenie zawodowe w zależności od stanowiska12. Każdemu państwu członkowskiemu z chwilą akcesji do Unii Europejskiej przyznawana jest zgodna z zasada równowagi geograficznej określona liczba stanowisk obsadzanych w drodze nominacji lub wyboru, a poza zwykłym trybem konkursowym stosowanym przy zatrudnianiu urzędników13. Na mocy traktatu akcesyjnego podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Polska ma zagwarantowane następujące stanowiska w głównych instytucjach UE oraz organach pomocniczych: 1 komisarz (a także co najmniej 1 dyrektor generalny lub jego zastępca) w Komisji Europejskiej14, 50 deputowanych w Parlamencie Europejskim 11 J. Czaputowicz, Służba cywilna w instytucjach Unii Europejskiej, w: „Służba Cywilna” 6/2003, s. 48 za: www.usc.gov.pl ( listopad 2008). 12 Zgodnie z zasadą niedyskryminacji zawartą w art. 27 Regulaminu Pracowniczego, urzędnicy są wybierani bez względu na rasę, przekonania polityczne, filozoficzne i religijne, płeć lub orientację seksualną oraz bez względu na ich stan cywilny lub sytuację rodzinną. Głównym kryterium zatrudnienia urzędnika w drodze rekrutacji pozostają jego umiejętności, drobiazgowo sprawdzane poprzez testy i rozmowy kwalifikacyjne. 13 por. M. Małecki, K. Tomaszewski, Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 57–60. 14 Pierwszym polskim komisarzem w latach 2004–2009 była Danuta Hübner – komisarz ds. polityki regionalnej, która od lipca 2009 z uwagi objęty mandat 218 Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii... (w kadencji 2004–2009 Polska miała 54 mandaty), 1 sędzia w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości, 1 sędzia w Trybunale Pierwszej Instancji, 1 audytor w Trybunale Obrachunkowym, 1 członek Rady Ogólnej w Europejskim Banku Centralnym (jest nim Prezes Narodowego Banku Polskiego) oraz w Europejskim Banku Inwestycyjnym, 21 przedstawicieli środowisk gospodarczych i grup społecznych w Komitecie Ekonomiczno-Społecznym, 21 przedstawicieli \ władz regionalnych i lokalnych w Komitecie Regionów, 2 przedstawicieli w Europejskim Banku Inwestycyjnym (w Radzie Gubernatorów – minister finansów, gospodarki lub skarbu oraz 1 przedstawiciel w Radzie Dyrektorów) oraz 1 przedstawiciel (ekspert w dziedzinie energii nuklearnej) w Komitecie Naukowo-Technicznym EUROATOM-u. Poza procedurą konkursową są również obejmowane stanowiska przedstawicieli Polski w zarządach i komitetach technicznych lub naukowych agencji wspólnotowych15 oraz członkowie poselski do Parlamentu Europejskiego zastępował Paweł Samecki. Od listopada 2009 r. w nowym składzie Komisji Europejskiej komisarzem ds. budżetu został Janusz Lewandowski. 15 Są to: Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej (CdT), Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA), Europejska Agencja Bezpieczeństwa Transportu Lotniczego (EASA) Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA), Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa na Morzu (EMSA), Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA), Europejska Agencja Kolejowa (ERA), Europejska Agencja Leków (EMEA), Europejska Agencja Praw Podstawowych (FRA), Europejska Agencja Środowiska (EEA), Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (FRONTEX), Europejska Fundacja Kształcenia (ETF), Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy (EUROFOUND), Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC), Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), Europejskie Centrum Rozwoju Szkolenia Zawodowego (Cedefop), Europejski Instytut ds. Równości Mężczyzn i Kobiet (w przygotowaniu), Europejski Organ Nadzoru Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej (GSA), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (Znaki Towarowe i Wzory) (OHIM), Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa (CFCA), Wspólnotowy Urząd Odmian Roślin (CPVO) dane za: http://europa.eu/agencies/community_agencies/index_pl.htm (grudzień 2009). 219 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce gabinetu komisarza (5–8 osób), stanowiska asystentów posłów do Parlamentu Europejskiego oraz stanowiska doradców politycznych16. W przypadku ww. stanowisk oczekuje się, że obejmujący je politycy, prawnicy ekonomiści, eksperci będą kierować się interesem nie tyle własnego państwa, lecz dobrem wszystkich obywateli Unii Europejskiej. Odrębną kwestię stanowi fakt, że część polskich przedstawicieli niezależnie od piastowanych w instytucjach unijnych stanowisk uczestniczy także w krajowym życiu politycznym. Tak było w przypadku polskich eurodeputowanych (2004–2009), wielu z nich działało aktywnie nie tylko w Parlamencie Europejskim, ale także na polskiej scenie politycznej, np. poprzez współkształtowanie programów europejskich partii krajowych oraz udział w debacie o polskiej polityce europejskiej17. Instytut Spraw Publicznych zwrócił uwagę na niezadowalający podczas I kadencji PE z udziałem polskich eurodeputowanych poziom współpracy między polskimi reprezentantami w PE a parlamentarzystami krajowymi. Powodem słabych kontaktów miedzy dwoma stronami było oprócz obiektywnych przeszkód (liczne obowiązki wynikające z mandatu poselskiego) istniejące współzawodnictwo i zazdrość o wyższe wynagrodzenie czy też lepsze warunki pracy. Brakuje również zinstytucjonalizowanej koordynacji działań między eurodeputowanymi a administracją rządową, co w dużej mierze wynika z nie docenienia znaczenia PE przez urzędników krajowych oraz przekonania, iż ta instytucja odgrywa niewielką rolę w unijnym procesie podejmowa16 G. Kacprowicz, Obywatele polscy w instytucjach Unii Europejskiej w okresie przedakcesyjnym i po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, w: „Przegląd Europejski” 1(16) 2008, s. 55. 17 Obiektywne próby zmierzenia aktywności i efektywności działań polskich reprezentantów w Europarlamencie zostały podjęte w publikacja Instytutu Spraw Publicznych autorstwa Melchiora Szczepanika, Elżbiety Kacy i Agnieszki Łady pt. Bilans aktywności polskich posłów do Parlamentu Europejskiego. Cele osiągnięcia, wnioski na przyszłość, Warszawa 2009. 220 Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii... nia decyzji. Przede wszystkim nie ma zapewnionego dobrego przepływu informacji ani regularnych spotkań delegacji eurodeputowanych z premierem i przedstawicielami resortów, które mogłyby służyć wspieraniu (swoistemu lobbowaniu) przez eurodeputowanych na forum PE postulatów zbieżnych z rządowymi18. Wielu zwolenników ma postulat powołanie w ramach Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej jednostki odpowiedzialnej za współpracę z posłami do PE19, która odpowiednio wcześnie przedstawiałaby posłom do PE uzasadnione stanowisko polskiego rządu w wybranej sprawie, oraz systematycznie informowałaby o priorytetach RP. Opublikowany w listopadzie 2009 r. przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej cykliczny raport na temat stanu zatrudnienia polskich obywateli w instytucjach i agencjach Unii Europejskiej w pełni ukazuje dynamikę zachodzących zmian20. Zauważalny jest sukcesywny wzrost ogólnej liczby Polaków pracujących w instytucjach i agendach UE, w ciągu 6 miesięcy – od kwietnia do października 2009 stan zatrudnienia zwiększył się o ponad 7%. Według zebranych przez UKIE danych po ponad 5 latach członkostwa w Unii w instytucjach i agencjach pracuje 2199 polskich obywateli, co oznacza w porównaniu z 2005 r. wzrost zatrudnienia o 230%. Aktualny (październik 2009) stan zatrudnienia w poszczególnych instytucjach unijnych: W Komisji Europejskiej zatrudnionych jest 63,6% ogółu Polaków, czyli łącznie 1398 osób. Największą grupę (919 osób) stanowią urzędnicy, pozostali to pracownicy na czas określony (257) 18 M. Szczepanik, Posłowie do Parlamentu Europejskiego – pozycja prawna w kraju oraz współpraca z administracją rządową, Analizy i Opinie nr 94 kwiecień 2009. s. 2 za: www.isp.org.pl ( kwiecień 2009). 19 G. Kacprowicz, Obywatele polscy w instytucjach Unii Europejskiej..., op.cit., s. 87–88. 20 UKIE, Informacja n temat stanu zatrudnienia polskich obywateli w instytucjach europejskich z dnia 17 listopada 2009 za: www.ukie.gov.pl (grudzień 2009). 221 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce oraz pracownicy kontraktowi (222). Komisja jako jedyny organ wspólnotowy określiła w Komunikacie z 2003r. (COM (2003) 436) limit miejsc dla pracowników z poszczególnych państw członkowskich do 2010 r. (dla Polski wynosi on 1341). W październiku 2009 r. stopień wykorzystania puli dla obywateli Polski wynosił 88%, wiele stanowisk kierowniczych pozostaje jednakże nadal nieobsadzonych przez Polaków (limit wykorzystany zaledwie w 69%) lub też na stanowiskach szefów wydziałów lub równorzędnych (jedynie w 54% wykorzystana pula). Od kwietnia 2009 r. o 6,6% nastąpił wzrost zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych. W Sekretariacie Generalnym Rady UE pracuje 95 polskich obywateli, z czego mamy 93 urzędników. W Parlamencie Europejskim zatrudnienie odnalazło 278 osób z Polski (głównie są to urzędnicy –147 osób, asystenci eurodeputowanych –76 osób, pracownicy na czas określony –26 osób i pracownicy kontraktowi –29 osób). W Trybunale Sprawiedliwości oraz Sądzie I Instancji pracuje ogółem 66 polskich obywateli (45 osób to urzędnicy, 19 osób pracownicy na czas określony oraz 2 osoby to pracownicy kontraktowi). W Komitecie Ekonomiczno-Społecznym ogółem pracuje 25 osób, z czego 23 to urzędnicy. W Komitecie Regionów pracują 34 osoby. W Europejskim Trybunale Obrachunkowym zatrudnionych jest 37 osób (urzędnicy w tej grupie to 32 osoby). W Europejskim Banku Centralnym pracuje w 21 polskich obywateli a w Europejskim Banku Inwestycyjnym zatrudnienie ma 17 osób z Polski, przy czym dane mogą odbiegać od rzeczywistości, ponieważ obie instytucje od października 2006 r. nie przekazywały UKIE aktualnych danych do raportu. Wszystkim państwom członkowskim zależy na tym, aby ich obywatele zasilali struktury administracyjne UE. Państwa członkowskie zdają sobie jednak sprawę z faktu, iż poziom kom222 Udział przedstawicieli polskiej administracji w pracach instytucji Unii... petencji kadry z danego kraju kształtuje ich wizerunek w Unii21. Umiejętnie prowadzonej polityce kadrowej służy udostępnianie szczegółowej informacji na temat procedur rekrutacyjnych oraz stawianych wymagań, szkolenia i programy przygotowawcze do konkursów w instytucjach unijnych organizowane przez rządy narodowe oraz promocja kandydatów na szczeblu unijnym. Z drugiej zaś strony swoistym wyzwaniem jest odpływ do Brukseli najlepiej wyszkolonej i wykwalifikowanej kadry urzędniczej i jako konsekwencja tego zjawiska osłabienie administracji krajowej. Podejmowane przez rząd RP działania zmierzają do zwiększenia obecności polskich obywateli w instytucjach unijnych działa również rząd RP. Od 2008 r. na stronie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej rząd RP deklarował możliwość udzielenia poparcia polskim kandydatom w staraniach o uzyskanie pozytywnego wyniku konkursu na stanowiska kierownicze wysokiego szczebla22. Celem wzmocnienia europejskiej polityki personalnej UKIE informuje na bieżąco o ogłaszanym przez instytucje i agendy unijne naborze kandydatów na nowe stanowiska pracy, podaje zasady rekrutacji na wybrane stanowiska – łącznie z umieszczeniem na stronie urzędu przykładowych testów kwalifikacyjnych. Zachęca się studentów także i absolwentów wyższych uczelni do odbywania praktyk i staży zawodowych w instytucjach unijnych absolwentów. W ciągu ostatnich 5 lat nastąpił istotny wzrost liczby polskich obywateli w instytucjach unijnych, co w dużej mierze wynika z atrakcyjności finansowej pracy w Brukseli, chęci podwyższenia kwalifikacji zawodowych czy też podjęcia wyzwania współpracy w ramach organizacji międzynarodowej. Obecnie 1971 osób z Polski pracuje w instytucjach unijnych (a więc 89,7% ogó21 J. Czaputowicz, Służba cywilna w instytucjach..., op.cit., s. 64 za: www.usc. gov.pl (listopad 2008). 22 http://www.cie.gov.pl/www/serce.nsf/0/ed97130b66190b1dc125749f004d9 db9?open (listopad 2009). 223 Mechanizmy koordynacji polityk unijnych w Polsce łu zatrudnionych), podczas gdy w agencjach zatrudnionych jest zaledwie 228 osób (10,3% ogółu). Dla porównania: w pierwszym roku po akcesji Polski do struktur unijnych prace w instytucjach odnalazło 904 polskich obywateli a w agencjach 52 osoby. Z danych liczbowych wynika, że progres w 2009 r. oznaczał wzrost zatrudnienia w instytucjach o 218% i o 438% w agencjach. W ciągu czterech ostatnich lat (2005–2009) nieznacznie wrosła liczba delegowanych ekspertów narodowych z 55 na 61 osób – pracujących głównie przy Komisji Europejskiej i Sekretariacie Rady UE oraz Trybunale Sprawiedliwości, oraz w wybranych agencjach UE. ROZDZIAŁ III ZNACZENIE KOORDYNACJI POLITYK UNIJNYCH DLA POLSKI Justyna Miecznikowska 1. Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania do pełnienia prezydencji w Radzie Unii Europejskiej Obowiązek sprawowania 6-miesięcznej prezydencji w Radzie UE (RUE) przez wszystkie państwa członkowskie ma z założenia wykształcić oraz umocnić w nich świadomość zbieżności interesów i celów Unii jako Wspólnoty. Wiele państw poczucie pełnego członkostwa osiąga dopiero po I prezydencji1. Mimo iż, rotacyjne objęcie przewodnictwa nie zapewnia żadnych przywilejów ani korzyści, to jest traktowane jako istotne wydarzenie kształtujące wizerunek danego państwa w Europie. Role i zadania prezydencji Pierwsze przewodnictwo Polski w Unii Europejskiej przypada na drugą połowę 2011r2. Dużym wyzwaniem jest równoczesne pełnienie przez państwo członkowskie podczas prezydencji 1 5 lat Polski w Unii Europejskiej, Publikacja Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009, s. 463 za: www.ukie.gov.pl (stan lipiec 2009). 2 Decyzją Rady UE z 1 stycznia 2007r. (nr 1/2007) ustalono obecnie obowiązującą kolejność sprawowania prezydencji w Radzie do połowy 2020r. 225 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski funkcji: lidera politycznego działającego na rzecz postępu integracji, skutecznego i bezstronnego negocjatora (tzw. funkcja „honest broker”– uczciwego maklera) oraz sprawnego, zorientowanego zadaniowo organizatora prac całej Unii (zob. tabela nr 1)3. Przewodnictwo umożliwia działanie na rzecz realizacji strategicznych celów w polityce europejskiej danego państwa poprzez doprowadzenie do zawarcia kompromisów, w które wpisane będą narodowe preferencje. Państwa muszą kontynuować działania podejmowane wcześniej ale przewodnictwo również określa priorytety prezydencji, czyniąc z nich sprawy istotne także z punktu widzenia danego członka Wspólnoty. Państwo członkowskie może zaprezentować się w ciągu 6 miesięcy jako kraj zaangażowany w proces integracji europejskiej i inicjator nowych działań UE w ważnych obszarach. Prezydencja jest więc swoistym sprawdzianem i stanowić będzie „najlepsze potwierdzenie skuteczności i dojrzałości polskiej administracji rządowej w sprawach europejskich”4. Przez pryzmat powodzenia lub porażki prezydencji oceniana jest zdolność do wywiązywania się z zobowiązań państwa członkowskiego. 3 Zastrzyk, Rozmowa z Mikołajem Dowgielewiczem – Pełnomocnikiem rządu ds. przygotowań polskiej prezydencji w Radzie UE, Polski Kalendarz Europejski. Magazyn Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana nr 122/2009, s. 7 za: www. schuman.org.pl (stan sierpień 2009). 4 Odpowiedź Jana Borkowskiego sekretarza stanu w MSZ z dnia 6 lutego 2009 r. z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów na interpelację nr 7341 w sprawie systemu i przyszłego kalendarza prezydencji poszczególnych państw członkowskich, s. 1 za: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/04FAEB48 (stan wrzesień 2009). 226 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... Funkcje prezydencji narodowej (przed zmianami wprowadzonymi Traktem z Lizbony) Lider Negocjator Opracowanie celów politycznych (nadanie nowych impulsów, rozwiązanie problemów) Poszukiwanie konsensusu na forum Rady Europejskiej i RUE oraz w kontakReprezentowanie UE w retach z KE i PE lacjach z państwami trzecimi i na forum międzyna- Pełnienie funkcji rodowym mediatora w procesie decyzyjnym Zapewnienie sprawności i ciągłości prac Rady UE Kreowanie dobrej atmosfery Podpisywanie protokołu z posiedzeń i aktów prawnych Przekazywanie Parlamentowi Europejskiemu informacji o sprawach związanych z II i III filarem Organizator Kierowanie pracami Rady Europejskiej oraz RU, a także COREPER-u Opracowanie programu operacyjnego i agendy spotkań Organizacja spotkań Zwoływanie konferencji międzyrządowych Organizowanie spotkań grup i komitetów roboczych Za: J.Borkowski, Prezydencja RP w Unii Europejskiej. Prezentacja multimedialna. za: www.psl.org.pl/wielkopolska/forum/pliki/.../prezydencja _2011.pps Analiza wyzwań i trudności Zbliżająca się prezydencja Polski wymaga wcześniejszego uregulowania wielu kwestii, które mogłyby zakłócić realizację przewodnictwa w Radzie UE. Przygotowania powinny mieć charakter systemowy i kompleksowy, prowadzący do zapewnienia jak najskuteczniejszej realizacji polskiej polityki europejskiej. Eksperci przestrzegają przed działaniami nastawionymi jedynie na spełnienie doraźnych celów operacyjnych 5. 5 T.G. Grosse, Ocena przygotowań rządowego programu przygotowań w UE. Brief programowy Instytutu Kościuszki, luty 2009 za: www.ik.org.pl (stan czerwiec 2009). 227 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski Problemy, z którymi musi się zmierzyć polski rząd i administracja publiczna to: wyznaczenie celów politycznych, wybranie modelu prezydencji, przygotowanie kadry urzędniczej i zaplecza logistycznego oraz zreformowanie systemu koordynacji polityki europejskiej wraz ze wskazaniem rozdziału kompetencji między poszczególnymi decydentami. Wyzwanie stanowi zarówno krajowy kalendarz polityczny – przewidujący na jesieni 2011r. elekcję do Sejmu i Senat6 jak i działanie w nowym systemie instytucjonalnym, który został wprowadzony wraz z wejście w życie Traktatu lizbońskiego. Strategia sprawowania przewodnictwa oraz wyznaczenie celów i głównych zadań musi zostać przeprowadzone ponad podziałami politycznymi. Wypracowanie konsensusu międzypartyjnego jest ważne ze względu na perspektywę wyborów parlamentarnych w II połowie 2011r. Możliwa zmiana ekipy rządzącej i realizującej prezydencję w żaden sposób nie powinna zdestabilizować sprawowania przez Polskę przewodnictwa w Unii ani stanowić pretekst do rywalizacji wyborczej, gdyż negatywnie odbiłoby się to zarówno na efektywności przewodnictwa jak i na odbiorze zagranicznym polskiego przewodnictwa w RUE 7. Część polityków proponuje jednak, aby planowane wybory parlamentarne zostały przyspieszone (pierwsza połowa 2011r.8) lub opóźnione (np. przeprowadzone dopiero wiosną 2012r.) tak, aby ani kampania wyborcza ani wynik elekcji nie wpłynęły na realizację zadań prezydencji9. Zdaniem W.Olejniczaka w warunkach pol6 I posiedzenie Sejmu bieżącej (VI) kadencji odbyło się 5 listopada 2007 r. a to oznacza, że termin wyborów zostanie wyznaczony zgodnie z konstytucja między 8 października a 1 listopada 2011r. 7 T.G. Grosse, Ocena przygotowań rządowego programu..., op.cit., s 5. 8 zob. Program Prawa i Sprawiedliwości „Nowoczesna Solidarna Bezpieczna Polska”, Kraków 2009, s. 179 za: www.pis.org.pl/dokumenty.php (stan wrzesień 2009). 9 Dr Krzysztof Szczerski na konferencji organizowanej przez Instytut Kościuszki w maju 2008 t. wysunął propozycję przeprowadzenia wyborów parlamentarnych łącznie z wyborami prezydenckimi na jesieni 2010 r. czyli rok 228 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... skich nie da się przeprowadzić dobrze i skutecznie prezydencji w czasie kampanii wyborczej, należy więc podjąć zobowiązanie już dzisiaj, przez wszystkie formacje polityczne, by wybory odbyły się przed prezydencją, czyli najpóźniej w pierwszej połowie 2011r.10 Interesującym postulatem wysuniętym przez dr Krzysztofa Szczerskiego jest równoczesne funkcjonowanie dwóch rządów: europejskiego skupionego na realizacji przewodnictwa w Radzie UE oraz wewnętrznego, skoncentrowanego na zadaniach krajowych. Innym poddawanym szerokiej dyskusji pomysłem byłoby dokonanie zamiany z innym państwem terminu przewodniczenia w Radzie UE, tak aby albo uniknąć wyborów i ewentualnej zmiany u steru władzy11. Wicemarszałek Sejmu i wiceprzewodniczący opozycyjnego Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Jerzy Szmajdziński, chcąc uniknąć przekładania wyborów opowiada się za zamianą terminami z Danią i realizacją prezydencji w I połowie 2012 roku12. W podobnym duchu wypowiadał się poseł Karol Karski13. Przeciwnicy tego rozwiązania podkreślają, że z dynawcześniej przed objęciem prezydencji w UE. www.ik.org.pl/wytyczne_dla _przygotowania_polskiej_prezydencji_w_ue_w_2011 (zapis konferencji) – stan maj 2008. Natomiast dr T.G. Grosse zaproponował trzy rozwiązania: przeprowadzenie wyborów na wiosnę 2012 r. lub ich przyspieszenie o pół roku przy utrzymaniu dotychczasowej kadry urzędników odpowiedzialnych za prezydencję do czasu jej ukończenia albo przeniesienie na jesień 2010 r. 10 Informacja PAP z 06.11.2008 Mikołaj Dowgielewicz, Polska prezydencja będzie kosztowała 300 mln złotych za: www.pap.pl (stan czerwiec 2009), s. 2. 11 Zgodnie z art.203 TWE Rada UE stanowiąc jednomyślnie na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego może podjąć decyzję o zmianie terminu prezydencji wprowadzając modyfikacje w ustalonej wcześniej kolejności. W latach 2005–2006 Niemcy i Finlandia zamieniły się prezydencjami ze względu na kalendarz wyborczy. Za: Polski Kalendarz Europejski. Magazyn Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana nr 122/2009, s. 15 za: www.schuman.org.pl (stan sierpień 2009). 12 J. Szmajdziński, Ratujmy polską prezydencję, „Gazeta Wyborcza” z 16.01.2009 za: http://lewica.kluby.sejm.pl/index.php?option=com_content&view=article&i d=420&Itemid=9 (stan czerwiec 2009). 13 Informacja PAP z 06.11.2008 Mikołaj Dowgielewicz, Polska prezydencja będzie kosztowała 300 mln złotych za: www.pap.pl (stan czerwiec 2009), s. 2. 229 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski miką prac UE wynika iż w II połowie 2011r. rozstrzygane będą istotne z punktu widzenia Polski kwestie jak m.in. perspektywa finansowa na lata 2014–2020, kształt Wspólnej Polityki Rolnej po 2014r. oraz reforma Wspólnej Polityki Rybackiej, a także Partnerstwo Wschodnie. Funkcja przewodniczącego stwarzałaby Polsce możliwość zaakcentowania własnego stanowiska. Ponadto sukces polityczny polskiego przewodnictwa byłby wyjątkową szansą na promocję Polski w Europie. Pełnomocnik rządu do spraw przygotowana organów administracji rządowej i sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie UE – Minister Mikołaj Dowgielewicz podczas wystąpienia w Sejmie (listopad 2008) argumentował za utrzymaniem przez rząd terminu prezydencji, ponieważ Polska jako duże państwo jest liderem w trio i świadomie z tej pozycji nie powinna rezygnować14. „Gdybyśmy z tego zrezygnowali oddalibyśmy także pewien kapitał polityczny, który zyskujemy i w związku z tym nie mamy zamiaru tego zrobić. Uważamy, że dla skutecznego przeprowadzenia prezydencji i dla skutecznego realizowania naszych priorytetów, obecny układ kalendarzowy jest najlepszy”. Eksperci zwracają uwagę na jeszcze jeden aspekt, który może utrudnić sprawowanie prezydencji. Polskie przewodnictwo w Radzie UE będzie realizowane zgodnie z przepisami Traktatu lizbońskiego a więc już w nowym systemie instytucjonalnym. Planowany podział zadań między trio państw sprawujących kolejno prezydencję: Polska-Dania-Cypr) a Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz Stałego Przedstawiciela UE ds. WPZB może rodzić spory kompetencyjne15. Wobec braku doświadczenia w funkcjonowaniu nowego systemu – hybrydowej prezydencji (powstałej z połączenia stałego przewodnictwa w RUE i w Radzie ds. Zagranicznych oraz z prezydencji narodowej) tym bardziej wskazane Ibidem, s. 2. T.G. Grosse, Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Analizy i Opinie nr 71/09.2009 za: www.isp.org.pl. 14 15 230 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... byłoby merytoryczne i logistyczne przygotowanie strony polskiej do sprawowania nowych funkcji w UE16. Należy jednakże mieć świadomość, że nowy system osłabi dotychczasowy zakres wpływów politycznych prezydencji narodowej17. Rządowy Program przygotowań Rzeczypospolitej Polskiej do objęcia i sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej zwraca uwagę na jeszcze jedną trudność wynikającą ze sprawowania prezydencji w drugiej połowie roku, ze względu na jej efektywnie krótszy czas trwania (sierpniowa przerwa wakacyjna oraz okres poprzedzający święta Bożego Narodzenia ograniczają możliwości prowadzenia prac)18. Niezwykle istotne jest przeprowadzenie modernizacji administracji różnego szczebla, wraz z dokonaniem zmian instytucjonalnyh, przygotowaniem szkoleń kadry urzędniczej – czyli podjęciem działań zmierzających do poprawy koordynacji polityki europejskiej w Polsce. W tym celu Polska od wiosny 2007r. prowadziła intensywne konsultacje z państwami, które już sprawowały prezydencję i z których doświadczeń rząd w Warszawie mógłby skorzystać. Prezydencja stanowi bowiem duże wyzwanie dla rządu 16 Najpoważniejszą zmianą wprowadzoną przez Traktat z Lizbony będzie zmniejszenie kompetencji szefa państwa lub rządu kraju obejmującego rotacyjną prezydencję narodową. Część dotychczasowych uprawnień zostałaby przekazana Stałemu Przedstawicielowi Rady Europejskiej. Uszczuplone zostałyby także obowiązki ministra spraw zagranicznego państwa sprawującego przewodnictwo, w wyniku przejęcia kompetencji w zakresie koordynowania zewnętrznych działań UE w stosunkach z państwami trzecimi i na forum międzynarodowym przez Wysokiego Przedstawiciela ds. polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa Unii. Prezydencja narodowa koncentrowałaby się na przewodniczeniu pracom jedynie Rady UE i jej organom pomocniczym z pominięciem Rady Europejskiej. Zob. Katarzyna Smyk, Reforma systemu prezydencji w Traktacie z Lizbony, s. 12 za: www.biuletyn.ukie.gov.pl (stan lipiec 2009). 17 T.G. Grosse, Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej, op.cit., s. 4. 18 Program przygotowań Rzeczypospolitej Polskiej do objęcia i sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskie. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 stycznia 2009 r., s.5 za: http://prezydencjaue.gov.pl/do-pobrania (stan sierpień 2009). 231 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski oraz administracji publicznej, zobowiązując ją do ścisłej i harmonijnej współpracy z instytucjami unijnymi. Przewiduje się, ze zarówno w Polsce jak i w Stałym Przedstawicielstwie RP w Brukseli w prace zaangażowanych będzie do 2011r. około 1500 osób. Jan Tombiński – ambasador nadzwyczajny i pełnomocny Stały Przedstawiciel RP przy UE zaapelował o zbudowanie silnego zespołu w Stałym Przedstawicielstwie RP przy UE, które będzie w stanie obsługiwać wszystkie grupy robocze i panować nad szeregiem zagadnień, którym zajmują się poszczególne formacje Rady19. Dobra komunikacja oraz swoista synergia działań z instytucjami unijnymi okazuje się szczególnie cenną umiejętnością, gdy podczas prezydencji dochodzi do nieoczekiwanych wydarzeń takich jak kryzys polityczny lub gospodarczy. Zdaniem Ambasadora J. Tombińskiego w Polsce brak jest sprawnego i efektywnego systemu wymiany dokumentów między ministerstwami, co praktycznie uniemożliwia koordynację stanowisk. Z tego względu wymagana jest tutaj natychmiastowa reforma i poprawa kanałów komunikacyjnych. Wyzwaniem logistycznym jest bez wątpienia organizacja spotkań w kraju sprawującym prezydencję (średnio około 120) jak i spotkań w Strassburgu, a także w innych państwach członkowskich. Polska planuje przeprowadzić połowę spotkań na szczeblu ministerialnym oraz eksperckim i roboczym poza Warszawą, w tych miastach, które zarówno będą ubiegały się o lokalizację istotnych wydarzeń jak i spełnią wysokie wymagania organizacyjne. Przy okazji przygotowań do pełnienia przez Polskę prezydencji warto poprawić zarządzanie polityką europejską oraz jednoznacznie rozstrzygnąć spory kompetencyjne między Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, Kancelarią Prezydenta a Mini19 J. Tombiński, stan przygotowań do polskiej prezydencji w 2011r. Partnerstwo wschodnie. Sprawozdanie Rady Programowej Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej, 22–23 kwietnia 2009, Bruksela, s. 10–11, za: http://www. pomorskie-eu.pl/pl/dokumenty.php (stan wrzesień 2009). 232 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... sterstwem Spraw Zagranicznych i innymi instytucjami. Koordynacja działań jest tym bardziej konieczna, iż w ciągu ostatnich dwóch lat nie tylko pogorszył się wizerunek Polski w Europie, ale i sami Polacy coraz krytyczniej oceniają realizację polityki europejskiej przez elity rządzące20. Zdaniem Tomasza G. Grosse celem poprawy funkcjonowania administracji publicznej, a tym samym zwiększenia efektywności polityki europejskiej Polski należy opracować strategiczny, wieloletni program rządu na rzecz dobrego rządzenia. Jego powodzenie warunkuje zmianę wizerunku polskiej administracji zarówno w kraju jak za granicą, w tym, co najistotniejsze przed najważniejszymi partnerami z Unii Europejskiej. Perspektywa sprawowania prezydencji w RUE jest czynnikiem mobilizującym do podjęcia szeroko zakrojonych działań. To zadanie długofalowe, wymagające strategicznego podejścia, klarownego określenia priorytetów i sekwencji wdrażania poszczególnych działań21. Dobre rządzenie w polskiej administracji publicznej mogłoby być osiągnięte wraz ze spełnieniem pięciu warunków. Według T.G. Grossa są to22: 1) transparentność administracji (szeroka informacja o działaniach instytucji publicznych oraz przeciwdziałanie korupcji); 2) partycypacja społeczna (oznaczająca zwiększony udział obywateli i organizacji społecznych w pracach administracji przy równoczesny uwzględnieniu zrównoważonej reprezentacji różnych interesów grupowych); 20 Najnowsze badania opinii publicznej: Eurobarometr wiosna 2009 wskazują, że Polacy są na tle średniej unijnej jednym z najbardziej nieufnych narodów wobec własnych instytucji krajowych. Rządowi nie ufa aż 71 % respondentów za: http/ europedireckt.um.warszawa.pl (sierpień 2009) 21 T.G. Grosse, Czy Polska potrzebuje dobrego rządzenia? Analizy i Opinie nr 85, wrzesień 2008, s. 7 za: www.isp.org.pl (maj 2009). 22 Ibidem, s. 5–6. 233 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski 3) rozliczalność administracji (odpowiedzialność polityczna za skuteczność realizowania polityk i usług publicznych); 4) efektywność administracji (gromadzenie wiedzy i stale wzmacnianie potencjału administracji); 5) koherencja polityk publicznych (wzmacnianie instrumentów koordynacji działań między wieloma instytucjami oraz szczeblami zarządzania publicznego). Dr T.G.Grosse jest zdania, że lepsza koordynacja polityki zagranicznej i europejskiej na forum rządu zapewni wzmocnione MSZ po likwidacji UKIE. Usprawniona powinna zostać koordynacja działań między MSZ a Stałym Przedstawicielstwem RP w Brukseli23. Będące w ramach MSZ strategiczne centrum, oparte na strukturach kadrowych dawnego UKIE prowadziłoby monitoring prac w Unii pod kątem związków z politykami krajowymi oraz łączyłoby funkcję koordynacji z pracami programowymi i analitycznymi w zakresie polityk europejskich. Kolejnym krokiem proponowanym przez tego eksperta byłoby powołanie podlegającego MSZ Sekretariatu polskiej prezydencji. Prof. Artur Nowak-Far postuluje konieczność profesjonalizacji kadr urzędniczych, od których przygotowania i wyszkolenia zależy w dużej mierze realizacja przewodnictwa. Modernizacja administracji nie powinna jednak oznaczać głębokiej modyfikacji systemu, ale tylko jego usprawnienie24. Niezbędnym działaniem, zdaniem Prof. A.Nowaka-Fara, jest opracowanie takich rozwiązań instytucjonalnych, które przełamałyby podział resortowy prowadzenia polityki europejskiej. Sugerowanym rozwiązaniem byłoby rozbicie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów na KERM I (odpowiedzialne za przygotowanie wytycznych na posiedzenia COREPER I) i KERM II (odpowiedzialne za COREPER II). T.G. Grosse, Ocena przygotowań rządowego programu..., op.cit., s. 5. za: www.ik.org.pl/wytyczne_dla _przygotowania_polskiej_prezydencji_w_ ue_w_2011 (zapis konferencji) – stan maj 2008. 23 24 234 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... Podobnie sceptycznie do radykalnych przeobrażeń w systemie koordynacji odnosi się dr Krzysztof Szczerski, który krytykuje planowane włączenie UKIE do MSZ jako krok, który doprowadzi do omyłkowego utożsamienia polityki europejskiej tylko z polityką zagraniczną. Rozwiązaniem skutecznym, które mogłoby zapobiec brakom kadrowym w administracji jest zdaniem K.Szczerskiego odejście od sztywnej formuły modelu służby cywilnej na rzecz tzw. funkcjonalnej stabilizacji w administracji polegającej na wyodrębnieniu stanowisk o charakterze zdaniowym wraz z możliwością podpisywania kontraktów z pracownikami25. Do debaty zarówno nad dyplomatycznym wymiarem prezydencji jak i zakresem działań organizacyjnych i administracyjnych włączyły się organizacje pozarządowe oraz ośrodki akademickie26. Wspólną refleksją ośrodków pozarządowych jest konstatacja, że administracja rządowa powinna w większym stopniu wykorzystywać zarówno potencjał wiedzy polskich NGOsów jak i rozbudowane kanały komunikacyjne z partnerami europejskimi podczas przygotowań do objęcia prezydencji w RUE. Rząd powinien przed i podczas prezydencji w większym niż obecnie wymiarze współpracować z polskimi rządu think tankami, które wyposażone są w zaplecze merytoryczne i organizacyjne do przygotowania niezależnych analiz. Instytut Spraw Publicznych, w swoim raporcie z 2008 r. pt. Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym27 szczegółowej analizie poddał dotychczasową współpracę polskiej admiIbidem. 9 maja 2008 r. odbyła się w Warszawie konferencja „Polska prezydencja w Unii Europejskiej w 2011r.” zorganizowana przez Instytut Kościuszki i Katedrę Prawa Europejskiego SGH za: www.ik.org.pl. 27 Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008, za: www. isp.org.pl (stan maj 2009). 25 26 235 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski nistracji rządowej z tzw. III sektorem – z organizacjami pozarządowymi m.in. podczas kampanii informacyjnych dot. kwestii europejskich. Rekomendacje poparto analizą dobrych praktyk współpracy administracji badanych krajów (Słowenii, Francji i Szwecji) z sektorem pozarządowym. Raport zwrócił uwagę na bogate doświadczenie polskich organizacji pozarządowych w zakresie podnoszenia społecznej świadomości i kształtowania postaw proeuropejskich oraz fakt, iż III sektor cieszy się dużym zaufaniem w Polsce, co umożliwia skuteczniejsze dotarcie do szerokiej grupy podmiotów. Instytut Spraw Publicznych zdecydowanej krytyce poddał brak stabilnych długofalowych mechanizmów współpracy między sektorem pozarządowym a administracją publiczną na poziomie centralnym. Wśród wniosków zawartych w części końcowej raportu zawarto postulat połączenia administracji z organizacjami pozarządowymi strukturą sieciową wraz z wypracowaniem jasnych stałych zasad komunikacji. Wśród propozycji ISP na uwagę zasługuje apel do rządu o skupienie działań na jednym przyjętym priorytecie prezydencji oraz wskazanie na promocję idei integracji państw leżących na wschodzie Europy ze strukturami europejskimi. ISP zaapelował, aby współpraca z trzecim sektorem na rzecz polskiej prezydencji w RUE składała się z czterech obszarów działań: konsultacje (priorytetów i strategii działania przed i trakcie sprawowania prezydencji), organizacja kampanii informacyjnej (o celach oraz osiągnięciach prezydencji adresowana do ośrodków opiniotwórczych a przez nie do polskiej opinii publicznej28), promocja celów i osiągnięć za granicą (np. poprzez organizacje międzynarodowych konferencji, publikacje i udział w działaniach międzynarodowych sieci europejskich organizacji pozarządo28 ISP rekomenduje, aby kampania informacyjna była podporządkowana dwóm kluczowym zagadnieniom: 1)Polska w okresie lipiec – grudzień 2011 sprawuje prezydencję w Radzie UE, 2) Znaczenie Unii Europejskiej w życiu przeciętnego obywatela. 236 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... wych), oraz przygotowanie strategii kooperacji między rządem a trzecim sektorem (umożliwienie spełnienia przez organizacje pozarządowe i ich przedstawicieli roli „ambasadorów” polskiego przewodnictwa w RUE)29. Jedna z wielu propozycji przedstawiona przez ISP w raporcie dotyczyła organizacji ogólnopolskiej konferencji dla organizacji pozarządowych na temat możliwości kooperacji podczas przewodnictwa Polski w UE, na której zostałaby powołana Grupa Kontaktowa Prezydencja 2011” – czyli sieć organizacji, zajmujących się tematyką europejską i zainteresowanych współpracą podczas polskiego przewodnictwa30. Pierwszy etap przygotowań do pełnienia prezydencji w RUE Jednym z pierwszych posunięć rządu w sprawie polepszenia koordynacji działań administracji było powołanie z dniem 15 lipca 2008 r. Pełnomocnika rządu do spraw przygotowana organów administracji rządowej i sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie UE31, którym został szef Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) – sekretarz stanu Mikołaj Dowgielewicz. Do najważniejszych zadań powierzonych pełnomocnikowi a wymienionych w §2 rozporządzenia należy: • Koordynowanie działań organów administracji rządowej w zakresie przygotowania do sprawowania przewodnictwa w RUE. • Opracowanie projektu rządowego programu przygotowań do objęcia i sprawowania prezydencji. 29 Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administracji publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008. za: www. isp.org.pl (stan maj 2009), s. 95. 30 Ibidem, s. 96. 31 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15.07.2008 w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do spraw przygotowania organów administracji rządowej i sprawowania przez RP przewodnictwa w Radzie UE (Dz. U. z dnia 25 lipca 2008 r.) za: http://prezydencjaue.gov.pl/ (stan czerwiec 2009). 237 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski • Koordynowanie prac związanych z oszacowaniem wysokości środków niezbędnych na wydatki związane ze sprawowaniem przewodnictwa. • Koordynowanie działań organów administracji rządowej w zakresie szkolenia i doskonalenia zawodowego kadry administracyjnej i służb publicznych związanych ze sprawowaniem przewodnictwa w RUE. • Koordynowanie współpracy z instytucjami odpowiedzialnymi za przygotowanie do sprawowania przewodnictwa w RUE państw mających wspólnie z RP sprawować przewodnictwo grupowe.(współpraca z Danią i Cyprem, które sprawują prezydencję w 2012 roku). • Utrzymywanie kontaktów i wymiana doświadczeń z organami administracji państw członkowskich, które prowadziły (Finlandia,. Niemcy, Szwecja, Czechy) lub prowadza przygotowania do sprawowania przewodnictwa w RUE. Pełnomocnik przedstawia Komitetowi Europejskiemu Rady Ministrów oraz Radzie Ministrów do analizy i oceny projekty związane z realizacją powierzonych mu zadań jak oraz kwartalne sprawozdania ze swojej działalności. Na mocy § 5 rozporządzenia powołano 4 zespoły opiniująco-doradcze złożone z urzędników pochodzących z ministerstw i instytucji zainteresowanych daną problematyką. Zespoły są odpowiedzialne za: zarządzanie zasobami ludzkimi, budżet, logistykę i bezpieczeństwo oraz promocję i kulturę. Inne organy administracji rządowej są zobowiązane do współdziałania i udzielania pomocy pełnomocnikowi, przede wszystkim jednak monitorowaniem przygotowań do pełnienia przez RP prezydencji w RUE zajmuje się istniejący od października 2008 r. w ramach UKIE Departament Koordynacji Przygotowań Obsługi Przewodnictwa Polski w RUE32. 32 Zarządzenie Nr 99 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 września 2008 r. zmieniające zarządzenie w sprawie nadania statutu urzędowi Komitetu Integracji Europejskiej (M.P. 2008 nr 68 poz. 609) za: www.ukie.gov.pl (stan czerwiec 2009). 238 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... Departament zajmuje się realizacją działań w ramach 3 aspektów: szkolenia i zarządzanie zasobami ludzkimi, obsługi prac zespołów rządowych i składania propozycji nowych działań, utrzymywania współpracy zewnętrznej i kontaktów międzynarodowych (czerpanie z doświadczeń państw, które prowadziły lub prowadzą przygotowania do sprawowania prezydencji). Do innych zadań nowego departamentu UKIE należy: 1) monitoring stanu zatrudnienia obywateli polskich w instytucjach UE, 2) prowadzenie spraw związanych z delegowaniem przedstawicieli Polski do pracy w instytucjach UE w charakterze ekspertów narodowych 3) monitorowanie wybranych aspektów związanych z obsługa techniczną (m.in. tłumaczenia) prac instytucji UE, 4) organizacja szkoleń dla osób chętnych do udziału w konkursach na urzędników europejskich, 5) współpraca m.in. z Kolegium europejskim w Brugii i Natolinie, Europejskim Instytutem Uniwersytetu we Florencji oraz Europejskim Instytutem Administracji Publicznej w Maastricht, a także 6) stworzenie i prowadzenie bazy danych o polskich ekspertach, absolwentach kolegium w Brugii i Natolinie33. Rządowy program przygotowań do objęcia i sprawowania prezydencji Jednym z pierwszych działań pełnomocnika było przedstawienie 13 stycznia 2009 r. programu przygotowań RP do objęcia i sprawowania przewodnictwa w RUE34. Program precyzuje, 33 § 27 ust. 1 Zarządzenie nr 3/2009 Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej z dnia 10 sierpnia 2009 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Komitetu Integracji Europejskiej za: www.ukie.gov.pl. 34 Pełnomocnik Rządu do spraw Przygotowania Organów Administracji Rządowej i Sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską Przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Program przygotowań Rzeczypospolitej Polskiej do objęcia i sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskie. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 stycznia 2009 r. Tekst ostateczny za: http://prezydencjaue.gov.pl/do-pobrania (maj 2009). 239 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski przed jakimi wyzwaniami stoi polska administracji w perspektywie najbliższych trzech lat (2009–2011) celem przygotowania Polski do objęcia przewodnictwa w RUE. Program przewiduje 4 obszary działania: 1. wypracowanie priorytetów politycznych (opracowanie własnej listy celów, współpraca z instytucjami UE, współpraca z państwami sprawującymi prezydencję w ramach trio35 oraz państwem sprawującym przewodnictwo w RUE bezpośrednio przed Polską (Węgry); 2. zapewnienie dobrej logistyki i organizacji spotkań; 3. zarządzanie zasobami ludzkimi (wyznaczenie członków korpusu prezydencji, ustalenie harmonogramu szkoleń centralnych i uzupełniających, opracowanie systemu motywacyjnolojalnościowego); 4. informacja i promocja (opracowanie strategii komunikacyjnej zorientowanej na kształtowanie wizerunku Polski w Europie oraz rozpowszechnianie informacji o UE w społeczeństwie polskim – poprzez stworzenie internetowego serwisu o przygotowaniach do prezydencji, uruchomienie strony polskiej prezydencji, wybór symboliki polskiego przewodnictwa – logo). W pierwszym obszarze działania celowy jest regularny monitoring stanu prac (na dwa lata przed prezydencją) nad propozycjami legislacyjnymi w instytucjach UE w kontekście oceny, które z propozycji mają szanse pojawić się na agendzie prezydencji. Przegląd prac pomógłby oszacować skalę i natężenie prac w danej dziedzinie na poszczególnym forum. Sformułowanie 35 W dniu 20 maja 2009 r. odbyło się w siedzibie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej seminarium programowe poświęcone przygotowaniom do prezydencji trio Polska-Dania-Cypr. W spotkaniu udział wzięli Kim Jorgensen – podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Danii, Andreas Moleskis – koordynator przygotowań Cypru do prezydencji w UE w 2012 roku oraz Minister Mikołaj Dowgielewicz, Pełnomocnik rządu ds. polskich przygotowań do prezydencji w 2011 roku.za: (http://prezydencjaue.gov.pl) stan wrzesień 2009. 240 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... listy priorytetów (wraz z tzw. listami wariantowymi) powinno poprzedzić gruntowna analiza stanowisk państw w ramach trio i trio poprzedzającym polską prezydencję, a także pozostałych państw. Proponowane inicjatywy polityczne, z którymi mogłaby Polska to Partnerstwo Wschodnie, kwestie energetyczne czy problematyka ochrony praw własności intelektualnej UE. Wybór miejsc, w których odbywałaby się spotkania podczas polskiej prezydencji zostałby dokonany w oparciu o wyznaczone kryteria: dogodna lokalizacja (lotnisko z siecią połączeń), teren obiektu (m.in. kwestia miejsc dla samochodów), centrum konferencyjne, obsługa prasowa, zaplecze gastronomiczne, hotele o wysokim standardzie (również gwarancja zakwaterowania dla dziennikarzy zagranicznych). Również istotne przy wyznaczeniu miejsc spotkań są kwestie bezpieczeństwa – określone w porozumieniu odpowiednich służb i jednostek odpowiedzialnych w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa (policji, BOR-u, Straży Granicznej, terenowych struktur zarządzania kryzysowego, Państwowej Służby Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej). W miejscach spotkań zagwarantowana musi być skuteczna wymiana informacji na etapie realizacji spotkania pomiędzy organizatorami a właściwymi służbami, w tym zapewnienie wczesnego informowania odpowiednich służb o programach, planach i miejscach pobytu gości; Urzędnicy zaangażowani w przygotowania tworzą tzw. korpus prezydencji. Są oni podzieleni w zależności od realizowanych zadań na przewodniczących grup roboczych i ich zastępców, delegatów krajowych, koordynatorów merytorycznych oraz koordynatorów organizacyjnych. Stabilna i wyszkolona kadra to istotny element powodzenia prezydencji. Szkolenia z zakresu j. angielskiego i francuskiego ewentualnie j. niemieckiego oraz z wiedzy na temat Unii Europejskiej oraz tzw. umiejętności miękkich (negocjacje zarządzania czasem i informacją) mają 241 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski zapewnić dobre przygotowanie kadry zarządzającej36. Program przygotowań przewiduje wprowadzenie systemu lojalnościowo -motywującego, gwarantującego nie tylko zaangażowanie osób gotowych dalej doskonalić się zawodowo, oraz zdecydowanych na pracę w sektorze publicznym ale także utrzymanie stałego korpusu pracowników, dysponujących doświadczeniem zawodowym i umiejętnościami, co stanowi ważną przesłankę wysokiej jakości pracy i optymalizacji nakładów. Dodatkową motywacją byłby dodatek specjalny kwartalnie wypłacany członkom korpusu służby cywilnej a także perspektywa nagrody wypłaconej po zakończeniu sprawowania prezydencji37. Program rządowy przewiduje przygotowanie strategii komunikacyjnej (informacyjnej i promocyjnej) wewnętrznej – skierowanej do społeczeństwa polskiego oraz komunikacji zewnętrznej – skierowanej do środowiska międzynarodowego. Adresatem komunikacji wewnętrznej będą: 1) przedstawiciele administracji różnego szczebla, 2) środowiska opiniotwórcze (media, ugrupowania polityczne, środowiska akademickie, grupy eksperckie, środowisko biznesu, związki zawodowe), 3) Polacy w kraju 4) Polacy mieszkający zagranicą. Adresatem komunikacji zewnętrznej będą natomiast: 1) kraje UE, 2) kraje pozostające z nami w trio: Dania i Cypr, 3) instytucje UE. Poprzez opracowany centralnie program kulturalny jak i turystyczny, realizowany podczas przewodnictwa w RUE, Polska nie tylko będzie prezentować swój dorobek kulturalny, ale i promować się jako kraj atrakcyjny turystycznie38. 36 5 lat Polski w Unii Europejskiej, Publikacja Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009. s. 465 za: www.ukie.gov.pl (stan lipiec 2009). 37 Program przygotowań Rzeczypospolitej Polskiej do objęcia i sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskie. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 stycznia 2009 r., s. 38 za: http://prezydencjaue.gov.pl/dopobrania (stan sierpień 2009). 38 Program przygotowań Rzeczypospolitej Polskiej do objęcia i sprawowa- 242 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... Dr Tomasz G. Grosse oceniając krytycznie rządowy program przygotowań Polski do objęcia i sprawowania przewodnictwa w RUE zauważył, że dokument jest „kompetentny w warstwie urzędniczej (...) a zachowawczy pod względem politycznym”39. Podstawowe zarzuty to brak propozycji uwzględniających potrzebę powołania nowej instytucji w zakresie koordynowania polityki europejskiej między najważniejszymi ośrodkami politycznymi. Pokładano oczekiwania, iż dokument przyczyni się do poprawy mechanizmów koordynacyjnych w kontekście planowania polityki zagranicznej i europejskiej. Skrytykowane zostało pominięcie w programie priorytezacji politycznych celów polskiej prezydencji oraz zbytnią powściągliwość administracji w zaproponowaniu innowacyjnych pomysłów programowych na czas prezydencji wynikająca, jak przypuszcza T.G.Grosse z braku odpowiedniego zaplecza merytorycznego40. Pochwalony został natomiast szczegółowy (rozpisany na wiele stron) wieloetapowy plan szkoleń dla urzędników z zakresu wiedzy o Unii Europejskiej, negocjacji oraz znajomości języków obcych wraz z opisem oczekiwanych umiejętności. Nie skonkretyzowano postulatu włączenia oraz zinstytucjonalizowania współpracy środowisk eksperckich i organizacji społecznych z administracją nie tylko podczas przygotowań, ale i realizacji zadań prezydencji Szczególnie cenne byłoby podjęcie i zinstytucjonalizowanie współpracy z polskimi NGOsami przy działaniach informacyjnych i promocyjnych. Za ewidentną słabość programu T.G. Grosse wskazał niewystarczające plany dotyczące monitoringu (w tym także niezwykle ważnego monitoringu antykryzysowego) i analizy poszczególnych polityk europejskich, co pozwali na m.in. budowanie koalicji i pozyskiwanie nia przewodnictwa w Radzie Unii Europejskie. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 stycznia 2009 r., s. 51–52 za: http://prezydencjaue.gov.pl/ do-pobrania (stan sierpień 2009). 39 T.G. Grosse, Ocena przygotowań rządowego programu..., op.cit., s. 2–3. 40 Ibidem, s. 4. 243 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski sojuszników na arenie europejskiej przy zawieraniu porozmień politycznych41. Zagadnieniom tym poświecono w programie zaledwie kilka zdań pod koniec dokumentu. Realizacja przyjętych założeń Powołano specjalną stronę internetową http://prezydencjaue. gov.pl, informującą o stanie przygotowań władz RP do pełnienia prezydencji w RUE wraz z kalendarzem odliczającym dni do 1.07.2011 r. (początek polskiego przewodnictwa). Natomiast z dniem 1 lipca 2011 roku to: http://www.pl2011.eu będzie oficjalną stroną prezydencji polskiej w RUE. Chcąc wykorzystać doświadczenia innych państw, które już sprawowały prezydencję lub się do niej przygotowują organizowane są szkolenia dla polskich urzędników z udziałem administracji innych krajów dotyczące aspektów organizacyjnych (m.in. w listopadzie i grudniu 2008 r. UKIE we współpracy z Fundacją Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej) 42. W lipcu 2009 r. dokonano wyboru miejsc, gdzie odbędą się spotkania krajowe podczas polskiej prezydencji43. Celem przeprowadzenia obiektywnej oceny propozycji obiektów ze wszystkich województw wyznaczono międzyresortowy zespół doradczy ds. logistyki i bezpieczeństwa oraz wyłoniono komisję złożoną z przedstawicieli Biura Ochrony Rządu, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Centrum Informacji Rządu, UKIE oraz policji. Zadaniem komisji było przeprowadzenie wizyt w kandydujących regionach i analiza na ile zaproponowane miejsca spełniają kryteria wyznaczone w rządowym programie przygotowań do obIbidem, s. 6. 5 lat Polski w Unii Europejskiej, op.cit., s. 464, za: www.ukie.gov.pl (stan lipiec 2009). 43 Dokument Rady Ministrów „Obiekty rekomendowane jako miejsca spotkań krajowych podczas polskiej prezydencji w RUE w 2011r” za: http://prezydencjaue.gov.pl (stan październik 2009). 41 42 244 Koordynacja polityk unijnych w debacie publicznej a przygotowania... jęcia i sprawowania prezydencji. Ostatecznie akceptację Rady Ministrów uzyskały: Gdańsk, Katowice, Kraków, Łódź, Poznań, Rzeszów, Sopot, Toruń, Bydgoszcz, Warszawa oraz Wrocław. Krzysztof Tomaszewski 2. Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce System koordynacji polityki europejskiej w Polsce został ustanowiony na mocy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej1. Stanowiła ona do końca roku 2009 zasadnicze wsparcie dla działań organów administracji rządowej w procesie realizacji zadań wynikających z decyzji o wstąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej2. Po akcesji Polski do UE system oparty na przepisach tej ustawy zapewniał podejmowanie decyzji i reagowanie na nowe wyzwania, jednakże nie był w pełni dostosowany do okoliczności, jakie wiązały się z nowym statusem Polski jako członka Unii Europejskiej. Przede wszystkim nie gwarantował, że przedstawiciele Polski będą przemawiać na forum instytucji Unii Europejskiej jednym głosem i prezentować spójne stanowisko. Z uwagi na powyższe ograniczenia, funkcjonujący na mocy ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej został, po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, uzupełniony za pomocą dodatkowych instrumentów prawnych zawartych w przepisach ustawy o Radzie Ministrów3. Zastosowanie tych rozwiązań w praktyce wskazało jednak na liczne ograniczenia i trudności w sprawnym wykonywaniu zadań wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej4. Dz. U. Nr 106, poz. 494 oraz z 2001 r. Nr 154, poz. 1800. Od dnia 1 stycznia 2010 roku obowiązująca stała się: Ustawa o Komitecie ds. Europejskich z dnia 27 sierpnia 2009 roku (Dz.U.09.161.1277). 3 Ustawa o Radzie Ministrów z dnia 8 sierpnia 1996 r., Dz.U.03.24.199 j.t. 4 Wątpliwości dotyczyły przede wszystkim pozycji Komitetu Europejskiego 1 2 247 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski Nieunikniona zatem stała się potrzeba gruntownej zmiany obowiązujących przepisów oraz stworzenia nowych ram prawnych koordynacji polityki europejskiej rządu. Wprowadzenie nowelizacji stało się tym bardziej uzasadnione, iż Polska ma w perspektywie sprawowanie prezydencji w Unii Europejskiej. Zadanie to stanowi szczególne wyzwanie dla administracji każdego państwa członkowskiego. Od rozwiązań przyjętych w systemie krajowym zależy, w jakim stopniu państwo sprawujące prezydencję jest w stanie podołać tej roli. Jak już wspomniano, kompetencje Unii Europejskiej obejmują bardzo szeroki zakres spraw, wkraczając niejednokrotnie w każdą dziedzinę działalności władz publicznych państw członkowskich. Unia stanowi ponadto osobny system prawa, które wymaga z jednej strony wdrożenia lub uzupełnienia w prawie krajowym, a z drugiej zapewnienia jego poszanowania zarówno przez podmioty prywatne, jak przez władze publiczne każdego szczebla w procesie tworzenia i wykonywania prawa krajowego. Ta sytuacja implikuje potrzebę zbudowania takiego systemu koordynacji, który z jednej strony pozwoli zachować kompetencje i decydujący głos poszczególnych ministrów we właściwych im sprawach, a jednocześnie zapewni możliwość przemawiania państwu członkowskiemu jednym głosem na forum Unii oraz prezentowania spójnego stanowiska, które zostało wypracowane w sposób zapewniający konsultację wszystkich zainteresowanych podmiotów. Głównym wyzwaniem przy projektowaniu nowego systemu koordynacji było przede wszystkim połączenie Rady Ministrów w systemie organów administracji rządowej, zwłaszcza braku precyzyjnego rozgraniczenia kompetencji, szczególnie w stosunku do Komitetu Rady Ministrów i Ministra Spraw Zagranicznych. Niejasne było również określenie odpowiedzialności służb administracyjnych mających za zadanie obsługę administracyjną członkostwa Polski w Unii Europejskiej, czy wreszcie pozostawanie w obrocie prawnym przepisów i instytucji de facto nie funkcjonujących, np. Komitetu Integracji Europejskiej, którego ustawowy skład i zadania po akcesji Polski do UE przestały odpowiadać wymogom nowej sytuacji. 248 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce zasad właściwych dla prowadzenia polityki wewnętrznej z zasadami wykonywania polityki zagranicznej. Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż takiego systemu nie da się utożsamić z żadną z tych dwóch sfer działalności, w związku z czym mechanizmy stanowiące o jego istocie, muszą mieć swoją specyfikę, odmienną od klasycznych mechanizmów działania władz państwowych5. Przesłanki reformy systemu koordynacji polityki europejskiej – zasadnicze wyzwania i cele Jak już wspomniano w jednym z poprzednich rozdziałów, Polska nie poszła w kierunku jednego, w pełni obranego modelu koordynacji kwestii europejskich. W państwach członkowskich Unii Europejskich istnieją zróżnicowane modele, których wspólną cechą jest zaangażowanie w pierwszej kolejności dwóch podmiotów – szefa rządu i ministra spraw zagranicznych, z silniejszą pozycją jednego bądź drugiego z tych ośrodków (choć nie jest to regułą bez wyjątków)6. Różna jest też rola organów kolegialnych na szczeblu ministerialnym lub niższym, reprezentujących wszystkie lub tylko wybrane resorty. raz jeszcze należy podkreślić, iż w tym kontekście z punktu widzenia polskich doświadczeń szczególnie interesujący może być model hiszpański. Charakteryzuje się on stosunkowo silną pozycją organów kolegialnych w procesie koordynacji. Ogólna kontrola nad tym procesem sprawowana jest zarówno przez premiera, jak i ministra spraw zagranicznych. W obliczu prezydencji w Unii Europejskiej, polska administracja potrzebuje zasadniczej reformy w odniesieniu do obsługi 5 Ten szczególny charakter zasad funkcjonowania w sferze integracji europejskiej dotyczy nie tylko administracji rządowej – wystarczy przywołać tu dla przykładu zasady współpracy Rządu z Sejmem i Senatem Rzeczypospolitej Polskiej w tych sprawach. 6 Zob. szerzej na ten temat: R. Hykawy, Koordynacja polityki europejskiej..., zob. bibliografia. 249 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski problematyki unijnej, aby mogła ona szybko i efektywnie reagować na wyzwania wynikające z członkostwa. Przeanalizowane już częściowo w rozdziale o roli prezydencji zmiany muszą polegać przede wszystkim na stworzeniu takich uwarunkowań formalnych, które zaangażują praktycznie wszystkie ministerstwa i inne urzędy centralne w obsługę spraw unijnych oraz w podejmowanie decyzji realizujących strategię Polski w Unii Europejskiej. Na bazie dotychczasowych doświadczeń wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, jak również z okresu przedakcesyjnego można wnioskować, jakie są najbardziej pożądane cechy, które powinien posiadać system koordynacji spraw europejskich. Takie cechy stanowią wypadkową rozwiązań przyjętych w administracji krajowej i są odzwierciedleniem jej specyfiki. Dotyczy to przede wszystkim relacji między władzą ustawodawczą oraz wykonawczą. Polska administracja cechuje się wysokim poziomem sformalizowania mechanizmów decyzyjnych. Rozstrzygnięcia zapadają – w głównej mierze – na posiedzeniach organów kolegialnych lub w formie pisemnej, na szczeblu co najmniej sekretarzy stanu. Odformalizowanie tego systemu7, mimo zauważanej progresji, wciąż jednak jest bardziej wyzwaniem, aniżeli odzwierciedleniem rzeczywistego stanu rzeczy. Z uwagi na powyższe, istotne wydaje się zwrócenie uwagi na następujące kwestie, które powinny stanowić wytyczne w zakresie reformowania modelu koordynacji polityki europejskiej w Polsce: 1. System koordynacji polityki europejskiej powinien być oparty na decyzjach ciał kolegialnych, złożonych z przedstawicieli wszystkich członków Rady Ministrów (wobec bardzo szerokiego zakresu kompetencji Unii nie wydaje się zasadne wykluczenie z góry żadnego z ministrów). Ponadto, ze wzglę7 Odformalizowanie rozumiane m.in. jako np. elektroniczny obieg dokumentów, obniżenie szczebla decyzyjnego. 250 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce du na wymagania konstytucyjne niezbędne wydaje się zapewnienie rozstrzygającej roli premiera w procesie koordynacji, a także możliwości odwołania do decyzji rządu w szczególnie istotnych lub spornych sprawach. 2. Z punktu widzenia specyfiki polskiej administracji korzystne wydaje się ponadto przyjcie koordynacji określanej mianem „silnej”, czyli obejmującej nie tylko sprawny obieg informacji i mechanizm uzgadniania stanowisk poszczególnych członków rady ministrów, ale również merytoryczną ocenę propozycji przedstawianych przez podmioty odpowiedzialne za kierowanie poszczególnymi działami administracji. 3. Istnieje potrzeba wykreowania specjalnego ośrodka eksperckiego, który stanowiłby swoisty punkt odniesienia procesu koordynacji. Powinien on być ukierunkowany na monitorowanie ogólnych wymogów wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, a także na aspekty techniczne podejmowanych działań. Połączenie w jednym ośrodku wszystkich mechanizmów koordynacji, zarówno formalnej (obieg dokumentów, uzgadnianie stanowisk), jak merytorycznej, i to we wszystkich istotnych dziedzinach: gospodarczej, politycznej i prawnej pozwoliłoby uzyskać szereg korzyści i prowadziło do bardziej efektywnego działania. Zaistniałaby przede szans na szybką wymianę informacji, akumulację wiedzy i spójność podejmowanych działań, co – w konsekwencji – stanowiłoby wartość dodaną przewyższającą sumę wysiłków kilku ośrodków wykonujących te same zadania oddzielnie. 4. Dodatkowym atutem tak projektowanego systemu mogłoby być powiązanie funkcji koordynacyjnej z prowadzeniem polityki europejskiej sensu stricto (czyli jej kształtowaniem). Tego rodzaju rozwiązanie wymagałoby jednak uwzględnienia w możliwie bezkonfliktowy sposób roli wszystkich zainteresowanych podmiotów: premiera, właściwych ministrów odpowiedzialnych za kwestie poszczególnych resortów oraz 251 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski Ministra Spraw Zagranicznych, który ponosi generalną odpowiedzialność za politykę zewnętrzną państwa. Zastosowanie tych wytycznych do budowania nowego modelu koordynacji spraw europejskich w Polsce mogłoby wpłynąć na podniesienie efektywności mechanizmów politycznych, a w konsekwencji również zwiększyć znaczenie naszego państwa na forum wspólnotowym. Porównanie poprzednich i nowych rozwiązań w zakresie systemu koordynacji W roku 2008 rząd podjął działania zmierzające do modyfikacji systemu koordynacji polityki europejskiej w Polsce poprzez zainicjowanie prac nad nową ustawą8. Zaproponowany w dokumencie mechanizm koordynacji działalności rządu w sprawach unijnych przyjmuje, jako nadrzędną, zasadę uzgadniania stanowisk poszczególnych ministrów w sprawach wymagających sformułowania jednolitego stanowiska Polski wobec Unii Europejskiej. Taki mechanizm jest spójny z kolegialnym charakterem Rady Ministrów oraz zasadami jej pracy, określonymi w ustawie o Radzie Ministrów9 oraz w regulaminie pracy Rady Ministrów10. Reforma zakładała za, że system koordynacji będzie oparty o dwa poziomy kompetencyjne: 8 Zgłoszony przez Rząd projekt nosił nazwę: Ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. W efekcie prac legislacyjnych, projekt ten – po licznych zmaianach – został przyjęty jako: ustawa o Komitecie ds. Europejskich z dnia 27 sierppnia 2009 roku (Dz.U.09.161.1277). Wejście w życie niniejszej ustawy oznaczało jednocześnie zmiany w następujących ustawach: ustawie z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych, ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program dla Odry – 2006”, ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej, ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. 9 Zob. Ustawa o Radzie Ministrów z dnia 8 sierpnia 1996 r., Dz.U.03.24.199 j.t. 10 Zob. Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r.: Regulamin pracy Rady Ministrów, M.P.02.13.221. 252 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce • Rady Ministrów – w odniesieniu do wszystkich spraw związanych z polskim członkostwem w Unii Europejskiej; • Komitetu do Spraw Europejskich, który – w zakresie spraw wskazanych w ustawie – będzie mógł działać z upoważnienia Rady Ministrów. Zasadnicze znaczenie w nowym systemie koordynacji będzie spełniać Rada Ministrów, która może upoważnić Komitet do Spraw Europejskich do rozstrzygania bądź uzgadniania określonych spraw w jej imieniu. Jednocześnie Rada Ministrów zachowa pełną swobodę w decydowaniu o udzieleniu takiego upoważnienia, co jest zgodne z jej konstytucyjnym umocowaniem. Brak uzgodnienia stanowiska w określonej sprawie na forum Komitetu do Spraw Europejskich będzie skutkować automatycznym „przeniesieniem sprawy do rozstrzygnięcia na szczebel Rady Ministrów”11. Szczególną rolę projekt przypisuje Prezesowi Rady Ministrów, który z racji swoich konstytucyjnych kompetencji powinien odpowiadać za kierowanie problematyką europejską na szczeblu rządowym. Zakładany system koordynacji ma doprowadzić do takiej sytuacji, w której domeną rządu będzie rozstrzyganie jedynie kluczowych kwestii, zamiast ingerowania w sprawy poszczególnych resortów. Przesłanką do przyjęcia takiego rozwiązania jest przekonanie – w duchu zasady subsydiarności – iż wiele kwestii może zostać załatwione na niższym szczeblu decyzyjnym, co nie tylko przyspieszy czas reakcji, ale ponadto przyczyni się do zwiększenia odpowiedzialności resortów za podejmowane decyzje. W nowej ustawie nie podjęto próby zdefiniowania szczególnego mechanizmu pracy rządu w odniesieniu do spraw koordynacji europejskiej, wychodząc z założenia, że istniejące w tej mierze uregulowania ustawy o Radzie Ministrów oraz regula11 Zob. projekt Ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, www.sejm.gov. pl, nr druku 1614. 253 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski min pracy Rady Ministrów są wystarczające i adekwatne do oczekiwań. W dotychczasowym modelu zarządzania sprawami europejskimi Komitet Europejski Rady Ministrów12 spełniał funkcję opiniodawczo-doradczą i pomocniczą wobec rządu. Jego rola została de facto (choć nie de jure) wzmocniona z powodu praktycznie „nieobecnego” Komitetu Integracji Europejskiej oraz z uwagi na brak innego ośrodka koordynacji spraw europejskich. Powołanie na mocy nowej ustawy Komitetu do Spraw Europejskich i precyzyjne określenie jego zadań ma, w perspektywie, umożliwić formalne umocowanie tego szczebla koordynacji w systemie prawa polskiego. W nowej koncepcji koordynacji, obsługa spraw europejskich należeć będzie do ministra właściwego do spraw członkostwa Polski w Unii Europejskiej i zastępującego go w pracach Komitetu sekretarza europejskiego jako bezpośrednio odpowiedzialnych za kierowanie systemem koordynacji polityki europejskiej. W tak zaprojektowanym modelu, sekretarz europejski zajmie stanowisko sekretarza stanu w urzędzie, który przejmie zadania związane z obsługą Komitetu Europejskiego (Ministerstwo Spraw Zagranicznych)13. Jego partnerami będą sekretarze i podsekretarze stanu odpowiedzialni za obsługę spraw wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej w poszczególnych resortach administracji rządowej14. 12 powołany zarządzeniem nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 r. 13 Sekretarzowi stanu ds. europejskich powinni podlegać – w zakresie jego kompetencji – podsekretarze stanu w MSZ i dyrektorzy departamentów MSZ odpowiedzialni za prowadzenie wymiarów europejskich w sferach: bilateralnej i wielostronnej. 14 Proponowany model koordynacji obsługi spraw europejskich pozycjonuje sekretarza stanu ds. europejskich w MSZ jako podmiot odpowiedzialny za kierowanie pracami nowego Komitetu Europejskiego na szczeblu „pośrednim”. Taka pozycja odzwierciedla znaczenie tej funkcji jako pośrednika między szczeblem urzędniczym i politycznym oraz precyzyjnie wskazuje na zakres zadań, za które ponosi odpowiedzialność. 254 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce Wejście w życie nowej regulacji spowoduje jednocześnie likwidację istniejącego dotychczas Komitetu Europejskiego Rady Ministrów, jako zbędnego organu opiniodawczo-doradczego Rady Ministrów. Dotychczasowe funkcjonowanie Komitetu Integracji Europejskiej jako kolegialnego organu administracji stanowi dobry przykład ilustrujący niedostosowanie istniejących rozwiązań do potrzeb administracji, mimo ich formalnej zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej15. Z racji swojego składu i zadań, przynajmniej tych, które z formalnego punktu widzenia zachowały aktualność po akcesji Polski do Unii Europejskiej, Komitet Integracji Europejskiej można scharakteryzować jako niefunkcjonujący w praktyce kolegialny organ administracji rządowej. W tej perspektywie dalsze istnienie tego organu, który równolegle do rządu miałby obsługiwać na szczeblu politycznym tę część problematyki europejskiej wydaje się niepotrzebne. Likwidacja urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) wiąże się ze zmianami w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. W resorcie tym powstaną specjalne komórki organizacyjne, które będą zapewniać obsługę zadań ministra właściwego do spraw członkostwa Polski w Unii Europejskiej16. Wejście w życie nowej ustawy będzie oznaczało szereg zmian, m.in. nastąpi: • likwidacja urzędu Komitetu Integracji Europejskiej i przeniesienie jego pracowników do Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Przeniesienie to będzie równoznaczne z przeniesieniem działalności do innego urzędu, a tym samym likwidacją 15 Konstytucja RP z dn. 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 97.78.483 z dnia 16 lipca 1997roku). 16 Pracownicy tych komórek organizacyjnych nie będą wchodzili w skład służby zagranicznej (będzie do nich stosowana wyłącznie ustawa o służbie cywilnej). Pracownicy UKIE, którzy nie zostaną zatrudnieni w komórkach organizacyjnych zapewniających obsługę działu „członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” zostaną włączeni do służby zagranicznej. 255 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski dotychczasowego urzędu, jako odrębnej jednostki organizacyjnej; • przeniesienie pracowników urzędu Komitetu Integracji Europejskiej do Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Niezbędnym rozwiązaniem jest wyłączenie znacznej części z nich spod rygorów ustawy o służbie zagranicznej (w tym z obowiązku podejmowania pracy w placówkach zagranicznych), czemu służy wydzielenie, w ramach Ministerstwa Spraw Zagranicznych, komórek organizacyjnych, w których nie działa służba zagraniczna; • przeniesienie limitów i środków na wynagrodzenia dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe z UKIE do Ministerstwa Spraw Zagranicznych; • przejęcie przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych mienia skarbu państwa znajdującego się w dyspozycji urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. Z dniem wejścia w życie projektowanej ustawy Ministerstwo Spraw Zagranicznych wstąpi również w prawa i obowiązki, które wynikają z umów i porozumień zawartych przez ten urząd; • pracownicy UKIE, zatrudnieni na stanowiskach nieobjętych mnożnikowym systemem wynagradzania17, zgodnie z propozycjami projektu ustawy, staną się pracownikami gospodarstwa pomocniczego Zarządu Obsługi Ministerstwa Spraw Zagranicznych. W związku z powyższymi zmianami narzuca się również potrzeba wprowadzenia nowego działu administracji rządowej: „członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” i jednoczesnego zniesienia działu „integracja europejska”. Dalsze istnienie tego działu wydaje się nieuzasadnione z uwagi na naturalną i faktyczną dekoncentrację problematyki europejskiej obsługiwanej przez wszystkie resorty administracji rządowej. 17 256 Np. stanowiska robotnicze i obsługi technicznej. Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce Przykładem rozwiązania, które można by zastosować w tym przypadku, jest określone w ustawie o działach administracji rządowej18 unormowanie kompetencji ministrów kierujących poszczególnymi działami administracji, nakazujące ministrom prowadzenie kontaktów zagranicznych w zakresie własnych kompetencji przy jednoczesnym silnym zaakcentowaniu funkcji koordynacyjnej ministra spraw zagranicznych. Ponieważ „sprawy europejskie” są domeną działania wszystkich ministrów, a w szerszym kontekście – całej administracji rządowej, wyodrębnianie specjalnego działu administracji obsługującego to zagadnienie nie jest zasadne. W dziale „członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej”, powinny zostać zdefiniowane – przede wszystkim – zadania wspierające obsługę spraw unijnych przez poszczególne działy administracji rządowej. Dział ten winien obejmować trzy podstawowe dziedziny spraw: • udział rządu lub jego przedstawicieli w pracach organów Unii Europejskiej, jej organów pomocniczych, w szczególności Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER), a także Rady Europejskiej. Udział rządu w pracach tych organów polega zarówno na bezpośrednim uczestnictwie jego przedstawicieli w posiedzeniach tych organów, jak i na wyrażaniu stanowiska w stosunku do projektów aktów prawnych i innych dokumentów rozpatrywanych przez te organy, a podlegających konsultacji z państwami członkowskimi; • informowanie społeczeństwa o idei i procesie integracji w Europie, a także o polityce, jaką w tym zakresie prowadzi Rada Ministrów. Informacja ta powinna dotyczyć nie tylko propagowania idei integracji europejskiej, ale przede wszystkim praktycznych aspektów integracji, wywierających bezpośredni wpływ na warunki życia obywateli (np. uprawnienia przy18 Ustawa o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku, Dz.U.07.65.437 j.t. 257 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski sługujące obywatelom UE; perspektywy dla przedsiębiorstw na wspólnym rynku; możliwości wykorzystania wsparcia finansowego z funduszy europejskich); • wypełnianie przez Polskę zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego. Szereg instrumentów prawnych Unii Europejskiej wymaga przeniesienia (transpozycji do krajowego porządku prawnego) lub wykonania w krajowym porządku prawnym. W tym kontekście, działalność sekretarza stanu ds. członkostwa RP w UE będzie dotyczyć przede wszystkim następujących zagadnień: koordynacji działań innych ministrów w procesie wdrażania prawa wspólnotowego (przede wszystkim przez stworzenie warunków do kompletnego i terminowego wykonania tych zobowiązań, a także informowanie o opóźnieniach lub nieprawidłowościach), kontroli zgodności opracowywanych przez administrację rządową projektów aktów normatywnych (w tym umów międzynarodowych) oraz obsługi prawnej i administracyjnej w związku z udziałem przedstawicieli Polski w postępowaniach przed sądami Unii Europejskiej. Dodatkową dziedziną działalności ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej będą zadania, określane jako wewnętrzne w ramach administracji, tak krajowej, jak europejskiej. Z jednej strony chodzi tu o przygotowanie polskiej administracji do wykonywania zadań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Przygotowanie to polega przede wszystkim na działalności szkoleniowej, informacyjnej i doradczej w zakresie zasad funkcjonowania Unii Europejskiej, zadań i obowiązków administracji krajowej, jak i sposobu kształtowania relacji z instytucjami Unii. Sfera ta obejmować będzie również przygotowanie do sprawowania przewodnictwa Polski w Unii Europejskiej, w drugiej połowie 2011 r. Z drugiej strony zakres działalności ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej będzie także 258 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce obejmować monitorowanie i wspieranie stanu zatrudnienia obywateli polskich w instytucjach wspólnotowych. Silna reprezentacja na szczeblu urzędniczym w tych instytucjach ma dla każdego państwa znaczenie prestiżowe. Formy działania ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej będą odbiegać od typowych zadań ministra kierującego działem administracji rządowej. Zadania w dziale „sprawy członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” powinny mieć przede wszystkim charakter koordynacji, wspierania, a niekiedy kontroli działalności innych ministrów. W związku z powyższym istnieje potrzeba uregulowania w ustawie niektórych form działania ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, odbiegających od zadań poszczególnych ministrów. Obejmuje to także obowiązek informowania ustawodawcy o polityce Rady Ministrów w zakresie spraw europejskich. Nowa ustawa zakłada, że działy „członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” oraz „sprawy zagraniczne” zostaną ustawowo powierzone jednemu ministrowi (ministrowi spraw zagranicznych). W ocenie projektodawcy funkcjonujący do tej pory w Polsce system instytucjonalnego oddzielenia kompetencji europejskich nie okazał się rozwiązaniem optymalnym i godnym kontynuowania, czego dowodem było chociażby doświadczenie związane z negocjowaniem Traktatu lizbońskiego (TFUE). Gwarancją skuteczności prowadzenia polityki zagranicznej i „unijnej” jest planowane w ustawie połączenie w jednym ręku funkcji ministra właściwego do spraw zagranicznych oraz ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej wsparte przez nowe Ministerstwo Spraw Zagranicznych, w którym wszystkie instrumenty prowadzenia polityki w ramach i wobec Unii Europejskiej oraz państw członkowskich Unii będą skupione w jednym pionie polityki europejskiej: bilateralnej, regionalnej i wspólnotowej. 259 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski Takie rozwiązanie, choć wydaje się pragmatyczne, nałoży na MSZ dość rozległe obowiązki. Powstaje pytanie, czy poza dodatkowymi obowiązkami MSZ otrzyma odpowiednią sumę środków finansowych z budżetu państwa na sprawne działanie oraz czy resort ten będzie w stanie sprostać złożonym wyzwaniom, jakie wiążą się z wypracowaniem stanowiska w zakresie polityki europejskiej. Dotychczas działania tego resortu koncentrowały się głównie na realizacji zadań wynikających z działu „sprawy zagraniczne”. Tymczasem koordynacja oznacza konieczność dysponowaniaspecjalistyczną wiedzą w wielu dziedzinach, wynikających z obszaru kompetencji Unii Europejskiej. Niewątpliwie nadzieją, że plany związane z nowym systemem koordynacji, będą realizowane sprawnie napawa fakt, że szeregi MSZ zasilone zostaną przez pracowników UKIE, którzy mają znaczne doświadczenie w zakresie administrowania sprawami europejskimi. Otwartą jednak pozostaje kwestia, czy tradycyjne zagadnienia związane z polityką zagraniczną nie będą zasadniczym priorytetem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, co odbiłoby się – z pewnością – niekorzystnie na efektywności koordynowania spraw europejskich. Na etapie projektowania ustawy trudno jest udzielić rzetelnej odpowiedzi na powyższe kwestie. Wydaje się, iż sprawa ta powinna być przedmiotem szczególnej refleksji twórców ustawy, zwłaszcza jeśli chodzi o projektowanie budżetu zadaniowego dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Nowy system koordynacji spraw europejskich w kontekście zmiany obowiązujących przepisów Mimo przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i zmian, jakie wiążą się z członkostwem w tej organizacji, ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej19 nie była 19 Ustawa o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku, Dz.U.07.65.437 j.t. 260 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce gruntownie nowelizowana w zakresie obejmującym szeroko rozumianą administrację spraw zagranicznych. Tymczasem, nowe zadania stojące przed służbą zagraniczną (wynikające m.in. z problemów globalnych, niezdefiniowanych w pełni w połowie lat dziewięćdziesiątych, kiedy ustawodawca określił zakres zadań działu „sprawy zagraniczne”) oraz wejście w życie ustawy o służbie zagranicznej powodują, że zakres zadań realizowanych w ramach działu „sprawy zagraniczne” powinien zostać zmodyfikowany, w taki sposób, aby określał możliwie najszersze spektrum działań polskiej dyplomacji. Zaplanowana została – w związku z tym – zmiana dotycząca ust. 1 art. 32 ustawy o działach administracji rządowej. Ma ona w zasadniczej mierze charakter porządkujący i systematyzujący. W dotychczasowym brzmieniu zadaniem działu „sprawy zagraniczne” jest reprezentowanie i ochrona interesów zarówno Rzeczypospolitej Polskiej, jak i polskich obywateli i polskich osób prawnych20. Pojęcie reprezentacji nie zostało wprawdzie zdefiniowane ustawowo, niemniej jednak w ujęciu prawno-administracyjnym reprezentacja jest jedną z kompetencji organów administracji publicznej, wynikającą z przepisów ustaw21. O ile uprawnienie 20 art. 32 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku, Dz.U.07.65.437 j.t. 21 Kompetencja ta stanowi materię ustawową. Wystarczy wskazać, że odnośne uprawnienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z art. 133 Konstytucji, z kolei kompetencja Ministra Spraw Zagranicznych została zapisana w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o działach administracji rządowej. Pełnomocny przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej reprezentuje Rzeczpospolitą Polską na podstawie mianowania przez Prezydenta opartego wprost o przepis Konstytucji – jest to sui generis pełnomocnictwo publicznoprawne udzielone przez głowę państwa ambasadorowi, w zakresie posiadanych przez nią kompetencji do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej. Reprezentacja jest kompetencją prawa administracyjnego, podobnie jak kierowanie, nadzór, czy też koordynacja – w przypadku organów administracji publicznej właściwym aktem określającym zakres kompetencji służących wykonywaniu ich zadań jest ustawa. 261 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski ministra spraw zagranicznych do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w przepisach prawa międzynarodowego, to odnośne uprawnienie do reprezentowania obywateli polskich, a także polskich osób prawnych, może wywoływać pewne wątpliwości. Konstytucyjnie rozdzielona sfera sprawowania władzy publicznej i sfera autonomii podmiotów prywatnych, przez tę władzę administrowanych, nie daje podstaw do sformułowania tezy, że organ władzy publicznej może reprezentować poszczególnych obywateli i osoby prawne wobec bliżej nieokreślonych podmiotów zagranicznych, jak zdaje się sugerować obecne brzmienie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy22. Przeciwnie, prawo międzynarodowe respektuje autonomię jednostki, w tym jej samodzielną reprezentację także wobec własnego państwa, czego znamiennym przykładem jest uznanie zdolności sądowej jednostek przed sądami i trybunałami międzynarodowymi. Czym innym jest bowiem reprezentacja dobra wspólnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska, a czym innym reprezentacja osób fizycznych i prawnych obdarzonych autonomią woli i ponoszących zindywidualizowaną odpowiedzialność za swoje działania. Z uwagi na wzrastającą liczbę spraw przed sądami i trybunałami międzynarodowymi oraz konsekwencje zapadających wyroków dla polskiego systemu prawa, uzasadnione wydaje się, aby ta problematyka została zapisana bezpośrednio w przepisach ustawy. Ponadto, na uwagę zasługuje również fakt, że na ministrze spraw zagranicznych spoczywają zadania wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki23. 22 Ustawy o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku, Dz.U.07.65.437 j.t. 23 zob. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej 262 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce Odrębnego zaznaczenia w przepisach ustawy wymaga ponadto problematyka reprezentowania Polski przed organami sądowymi Unii Europejskiej, w szczególności w sprawach naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej24. W zakresie działu „sprawy zagraniczne” pojawia się propozycja wprowadzenia obszaru o szerszym znaczeniu, obejmującym całe spektrum działań podejmowanych na rzecz kształtowania wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej. Do nowych zadań polskiej polityki zagranicznej należą m.in.: międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju oraz zagraniczna pomoc humanitarna należą. Polska realizuje je zarówno w relacjach dwustronnych, jak i w ramach wspólnych działań podejmowanych przez Unię Europejską, których ramy zostały określone w dokumencie „Europejski konsensus w sprawie rozwoju”25. Zgodnie z zapisami Strategii Polskiej Współpracy na rzecz Rozwoju, przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 21 października 2003 r., do szczegółowych zadań realizowanych przez służbę zagraniczną w zakresie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju należą: • przygotowanie i wdrażanie założeń polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju z uwzględnieniem priorytetów sektorowych i geograficznych oraz wyborem kanałów dystrybucji środków pomocowych, jak również założeń polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju w zakresie spraw środowiska i gospodarki wodnej; zwłoki, Dz.U.04.179.1843. 24 W proponowanych zmianach postulowane jest, aby zadanie to zostało wyraźnie zapisane w przepisach ustawy o działach administracji rządowej i powierzone Ministerstwu Spraw Zagranicznych. 25 „The European Consensus on Development” [zob. Official Journal C 46, 24.02.2006]. Dokument ten przyjęty przez Unię Europejską w 2005 r., określił – po raz pierwszy – wspólne cele, zasady i wartości przyświecające przekazywaniu pomocy rozwojowej przez Unię Europejską (państwa członkowskie i Wspólnotę Europejską), a także podstawowe zasady przekazywania pomocy rozwojowej przez Unię Europejską. 263 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski • sporządzanie okresowych planów w zakresie współpracy rozwojowej; • wypracowywanie ogólnych programów pomocowych wobec poszczególnych państw i regionów oraz zawieranie ramowych porozumień dwustronnych z priorytetowymi biorcami pomocy, • przygotowywanie propozycji budżetowych; • udział we współpracy międzynarodowej w zakresie formułowania polityki rozwojowej Unii Europejskiej oraz koordynacji działań pomocowych w ramach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju i systemu Narodów Zjednoczonych; • współpraca z pozostałymi międzynarodowymi organizacjami i funduszami pomocowymi, z wyjątkiem międzynarodowych instytucji finansowych; • monitorowanie funkcjonowania wielostronnych programów i funduszy pomocowych pod kątem skuteczności realizacji wyznaczonych celów oraz efektywności zarządzania powierzonymi środkami; • koordynacja w zakresie zbierania i prezentowania danych statystycznych nt. polskiej pomocy rozwojowej oraz sporządzanie sprawozdań statystycznych dla Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD i innych instytucji międzynarodowych; • uzgadnianie priorytetów współpracy międzynarodowej jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie współpracy rozwojowej; • nadzór nad realizacją programów zwiększania krajowego potencjału wykonawczego w zakresie pomocy rozwojowej oraz kształcenia w zakresie administrowania tą pomocą; • koordynacja działań innych resortów w zakresie pomocy rozwojowej. Wypełnianie przez ministra spraw zagranicznych roli koordynatora działań administracji rządowej w zakresie zapewnienia spójności i jednolitości polityki zagranicznej Polski wymaga stworzenia instrumentarium pozwalającego na skuteczne wy264 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce konywanie tej kompetencji. Perspektywa historyczna związana ze stosowaniem przepisów ustawy o działach administracji rządowej pozwala na sformułowanie wniosku o niedostatecznym umocowaniu Ministra Spraw Zagranicznych w roli koordynatora administracji rządowej w zakresie współpracy z zagranicą. Jako główną przyczynę takiego stanu wypada wskazać brak ustawowego katalogu instrumentów zapewniających możliwość pełnienia tej roli wobec innych organów administracji rządowej w dziedzinie współpracy zagranicznej. Wprowadzając zmiany do ustawy o działach administracji rządowej należy zatem odnieść się do czterech zasadniczych instrumentów koordynacji wykonywanej przez ministra spraw zagranicznych na rzecz zapewnienia spójności i jednolitości polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej: • ustawowe usankcjonowanie – stosowanej od lat praktyki – systematycznego przedkładania przez Ministra Spraw Zagranicznych dokumentu o charakterze programowym, określającego kierunki i cele polskiej polityki zagranicznej oraz promocji interesów Rzeczypospolitej Polskiej na dany rok. Tradycja corocznego prezentowania Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej przez ministra spraw zagranicznych podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej sięga okresu międzywojennego, a dokładniej początków odrodzonej państwowości polskiej, i jest jednym z nielicznych przykładów utrwalonego w praktyce polskiego parlamentaryzmu i praktyce funkcjonowania polskiej administracji zwyczaju26. Zapi26 Pierwsze exposé polskiej polityki zagranicznej przed Sejmem wygłosił w dniu 30 lipca 1919 r. Ignacy Jan Paderewski, pełniący wówczas funkcję kierownika Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Prezesa Rady Ministrów. Oprócz Szefa Rządu Minister Spraw Zagranicznych jest jedynym ministrem, który prezentuje wobec Wysokiej Izby kierunki i priorytety polskiej polityki zagranicznej, działając tym samym w imieniu Rządu. W okresie międzywojennym Minister Spraw Zagranicznych wygłaszał exposé przed pełnym składem Wysokiej Izby na posiedzeniu plenarnym bądź przed Sejmową lub Senacką Komisją Spraw Zagranicznych. Exposé stanowiło wówczas rodzaj informacji, jaką Rząd 265 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski sanie w ustawie utrwalonego zwyczajem mechanizmu przygotowania i prezentowania corocznie informacji o podstawowych kierunkach i celach polskiej polityki zagranicznej oraz wyznaczenie w przepisach ustawy terminu na przyjęcie przez rząd dokumentu będącego podstawą wygłoszenia tej informacji wzmocni koordynację polityki zagranicznej i przyczyni się do usprawnienia pracy rządu. Proponowany termin graniczny przyjęcia przez rząd takiego dokumentu powinien przypadać na drugą połowę grudnia, co pozwoliłoby na wygłoszenie przez ministra spraw zagranicznych exposé na początku następnego roku. • opiniowanie i przedkładanie Prezesowi Rady Ministrów opinii na temat rocznych i wieloletnich planów współpracy zagranicznej ministrów. Wprowadzeniu tego instrumentu będzie towarzyszył obowiązek sporządzania takich planów, co w znacznym stopniu przyczyni się do zapewnienia spójności działań organów administracji rządowej w sferze współpracy z zagranicą, a Prezesowi Rady Ministrów stworzy prosty, lecz skuteczny instrument kierowania pracami Rady Ministrów w tej dziedzinie. • współuczestniczenie ministra spraw zagranicznych w istotnych (z punktu widzenia interesów Polski) relacjach międzynarodowych organów administracji rządowej. Ta kompetencja – mająca, co do zasady, charakter techniczny i wspomagający – jest wykonywana również obecnie, choćby poprzez przedstawiał ustawodawcy. Co do zasady exposé było adresowane do parlamentarzystów, niemniej jednak jego adresatem w nie mniejszym stopniu pozostawała opinia publiczna oraz – co należy podkreślić – inne państwa, których pełnomocni przedstawiciele z zasady przysłuchują się exposé podczas wystąpienia ministra spraw zagranicznych w Sejmie. Obecność korpusu dyplomatycznego na sali obrad Sejmu w tym dniu stanowi także element opisywanego zwyczaju. W przełomowych momentach historycznych wystąpienie ministra spraw zagranicznych przed Sejmem przybiera charakter zapowiedzi reakcji Polski na określoną sytuację międzynarodową – wystarczy przywołać w tym miejscu pamiętne exposé ministra spraw zagranicznych Józefa Becka z dnia 5 maja 1939 r. 266 Reforma systemu koordynacji polityk unijnych w Polsce konsultacyjną rolę MSZ oraz obsługę zagranicznej działalności organów władzy publicznej przez polskie placówki zagraniczne. • określenie ustawowej kompetencji ministra spraw zagranicznych do opracowywania i przedkładania Radzie Ministrów wieloletnich strategii w dziedzinie szeroko rozumianych spraw zagranicznych. Kompetencja ta koresponduje ze skupieniem całości problematyki stosunków z zagranicą w ramach działu administracji rządowej „sprawy zagraniczne”. Podsumowanie Zgodnie z zamierzeniami reformy nowa ustawa powinna przyczynić się do znacznego usprawnienia funkcjonowania administracji rządowej oraz uproszczenia trybu podejmowania decyzji w kluczowych sprawach z zakresu polityki zagranicznej i spraw wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Nowy system koordynacji spraw europejskich spowoduje, że gros problemów i spornych stanowisk będzie podlegało rozstrzygnięciu na szczeblu Komitetu, zaś do najwyższego szczebla politycznego (Rady Ministrów) będą docierały wyłącznie najważniejsze z nich. Taki system unowocześni obsługę polityki europejskiej przez polską administrację. Znacznemu wzmocnieniu ulegnie także koordynacyjna rola ministra spraw zagranicznych, który, dysponując – po raz pierwszy – ustawowymi instrumentami koordynacji, będzie mógł efektywnie czuwać nad skuteczną realizacją polityki zagranicznej. W ten sposób zostanie wypełniona istniejąca obecnie luka w przepisach kompetencyjnych, polegająca na nieokreśleniu instrumentów koordynacji polskiej polityki zagranicznej wykonywanej przez ministra spraw zagranicznych. 267 Renata Mieńkowska-Norkiene 3. Funkcje koordynacji polityk unijnych W każdym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich koordynacja spełnia co najmniej kilka funkcji obok tej zasadniczej, czyli funkcji usprawniania procesu realizacji polityk wspólnotowych przez te kraje i, tym samym, efektywnego członkostwa. W państwach tzw. „starej piętnastki” pewne funkcje koordynacji mają mniejsze znaczenie niż w tzw. „nowych” państwach członkowskich, ponieważ zanalizowane już w niniejszej pracy procesy europeizacji i udziału w realizacji polityk wspólnotowych osiągnęły tam poziom nie wymagający udziału takich nakładów, jak w przypadku Polski. Przykładem może być tu funkcja katalizująca koordynacji. Państwa członkowskie z długimi tradycjami efektywnej koordynacji nie muszą wykorzystywać jej do realizacji swoich celów politycznych, ponieważ procesy koordynacyjne są już w dużej mierze automatyczne i niezależne od sytuacji politycznej.1 Nowe kraje członkowskie, w tym Polska, wykorzystują koordynację do realizacji reform politycznych, co potwierdza w ich przypadku katalizującą funkcję koordynacji. Funkcja legitymizująca Koordynacja polityk wspólnotowych może spełniać rolę legitymizującą te polityki, przyczyniając się tym samym do legitymi1 Wyjątkiem jest tu Belgia, która, pomimo, iż jest państwem założycielskim Wspólnot, wciąż wykorzystuje swoją politykę europejską i jej koordynację jako czynnik spajający różne elementy jej, coraz bardziej zagrożonej rozpadem, federacyjnej konstrukcji. Por.: doniesienia prasowe i z portali internetowych z lipca i grudnia 2008 r., np.: http://www.racjonalista.pl/index.php/s,11/t,15177 czy http:// wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Premier-Belgii-oskarzony-o-naciski-podal-rzaddo-dymisji,wid,10686527,wiadomosc.html, sprawdzane 20 grudnia 2008. 269 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski zacji całej Unii jako systemu politycznego oraz redukując deficyt demokratyczny, na jaki wskazują liczni badacze oraz obywatele Unii Europejskiej2. Zanim jednak zostanie tu zanalizowana legitymizująca funkcja koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce, należy najpierw określić, czym jest w tym kontekście legitymizacja i na jakich płaszczyznach można rozpatrywać wpływ koordynacji na nią. Istnieją dwa bardzo ważne ujęcia legitymizacji, które mają odniesienie do kwestii koordynacji polityk wspólnotowych, mianowicie ujęcie Seymoura Martina Lipseta, określające legitymizację jako „wysiłki podejmowane w celu wywołania i utrzymania opinii, że istniejące instytucje polityczne są najbardziej odpowiednie i właściwe dla społeczeństwa”3, a także ujęcie Karla Deutscha, odnoszące się do legitymizacji jako skutecznego rządzenia, przynoszącego dobrobyt suwerenowi4. Ujęcie Lipseta, choć niebezpośrednio, wskazuje na fakt, iż legitymizacja może dotyczyć nie tylko społeczeństwa, ale także podmiotów uczestniczących w koordynacji. Oznacza to, iż przekonanie o tym, iż instytucje polityczne w ich kształcie w danym momencie są właściwe i odpowiednie w określonej sytuacji, mogą wyrażać także Ci, którzy w różnym stopniu mają wpływ na te instytucje. A zatem ujęcie Lipseta łączy ustrojową i socjologiczną perspektywę legitymizacji. Modyfikując podejście Lipseta w odniesieniu do koordynacji polityk wspólnotowych, można by stwierdzić, iż do podmiotów legitymizacji można by zaliczyć podmioty z różnych poziomów wielopoziomowego systemu politycznego Unii Europejskiej, czyli zarówno społeczeństwa państw członkowskich, jak i przedstawicieli instytucji różnych szczebli uczestniczą2 Por.: K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy, zob. bibliografia. 3 Por.: S. M. Lipset, Homo Politicus Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1998, s. 35–72. 4 Por.: K. Bachman, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy…, op. cit., s. 26. 270 Funkcje koordynacji polityk unijnych cych w koordynacji. Koordynacja w tym ujęciu łączy instytucje z różnych poziomów mieszając ich role podmiotów legitymizujących i legitymizowanych w zależności od tego, w ramach którego z poziomów są ujmowane. Ujęcie Deutscha z kolei wskazuje na efektywną koordynację jako niewątpliwy czynnik legitymizujący system polityczny Unii Europejskiej, zakładając przy tym, iż im większa efektywność koordynacji, tym bardziej legitymizuje ona system UE. Dokładne założenia pomiaru i wyniki badań dotyczących efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce zostaną przeanalizowane w ostatnim rozdziale niniejszej pracy. Powyższa krótka konceptualizacja pojęcia legitymizacji służy dwóm zasadniczym celom, mianowicie ukazaniu, że legitymizacja odnosi się do podmiotów uczestniczących w procesach koordynacji w równym stopniu, jak do innych podmiotów władzy, a także, że jest ona jednym z elementów procesu legitymizacji władzy na różnych poziomach systemu Unii Europejskiej. Należy przy tym pamiętać, iż legitymizacja w odniesieniu do koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich wymaga kompleksowego podejścia z uwzględnieniem wielu takich kwestii, jak: miejsce instytucji koordynujących w systemie politycznym państwa członkowskiego, procesualny charakter koordynacji, cele koordynacji, wreszcie specyfika systemu koordynacji w danym kraju oraz wspomniana już efektywność koordynacji. W tym miejscu należy podkreślić, iż niniejszy podrozdział stawia sobie za cel znalezienie takiej formuły legitymizacji koordynacji polityk wspólnotowych, która nie tylko tłumaczy sposób legitymizowania systemu politycznego Unii za pomocą koordynacji, ale która także ma potencjał określenia możliwości redukowania deficytu demokratycznego w Unii Europejskie przy udziale koordynacji, czyli pomija wszystkie te ujęcia legitymizacji, które nie są związane z władzą demokratyczną, opartą na rządach prawa5. Wydaje się, 5 Są bowiem jeszcze takie rodzaje legitymizacji, jak Weberowska legitymizacja charyzmatyczna czy legitymizacja tradycyjna, badacze są jednak zgodni, iż 271 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski że zmodyfikowana formuła Lipseta w połączeniu z teorią Deutscha i pewnymi elementami teorii Webera i Eastona powinny stanowić dobre narzędzie dla zbadania legitymizującej roli koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich ogólnie, a przy uwzględnieniu specyfiki koordynacji oraz jej szczególnych uwarunkowań także w Polsce. Taki sposób ujęcia legitymizacji zarówno pokaże znaczenie koordynacji jako jednego z jej aspektów ustrojowych, jak i określi znaczenie koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce z socjologicznego punktu widzenia w myśl stwierdzenia Romano Prodiego, byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej, z 1999 r., że „na końcu to, co interesuje obywateli to nie kwestia kto rozwiązuje problemy, lecz fakt, że są one rozwiązane”6. Z racji na fakt, iż legitymizacja najważniejszych instytucji uczestniczących w tworzeniu prawa Unii Europejskiej jest niewystarczająca, by móc mówić o ich demokratyczności, również z racji na to, iż akty prawne tych instytucji nie są w pełni legitymizowane, a udział społeczeństw państw członkowskich Wspólnot w ich tworzeniu, podobnie, jak stopień rozumienia procesów prawotwórczych i integracyjnych niewielki, koordynacja polityk wspólnotowych na poziomie krajowym jest tym, co legitymizuje wpływ członkostwa we Wspólnotach na instytucje krajowe i obywateli państw członkowskich. Legitymizacja koordynacji w jej aspekcie ustrojowym dotyczy następujących kwestii: 1. priorytetów koordynacji i tego, na żadnej z nich nie można odnieść do systemu politycznego Unii Europejskiej. Por.: M. Orzechowski, Polityka, władza, panowanie…, op. cit., s. 349–355, także A.M. Muntean, The European Parliament’s Political Legitimacy and the Commission’s ‘Misleading Management’: Towards a ‘Parliamentarian’ European Union?, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 4, No. 4, May 18, 2000 oraz K. Bachman, Konwent o przyszłości Europy Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy…, op. cit., s.28. 6 Zob.: K. Bachman, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy…, op. cit., s. 29, za: P. Magnette, European governance and civic participation. Can the European Union be politicisized?, Jean Monet Working Paper 6, 2001, s. 3, dostępne także na stronie: http://www. jeanmonnetprogram.org/papers/01/010901.html, sprawdzane 12 stycznia 2007. 272 Funkcje koordynacji polityk unijnych ile są prawomocne i zgodne z priorytetami polityki krajowej, określonymi przez instytucje o wysokim stopniu legitymizacji, 2. szybkości i kompleksowości przygotowań do reprezentowania stanowiska krajowego w instytucjach europejskich oraz do wdrażania europejskiego prawa do prawa krajowego, 3. charakteru rozwiązań prawno-instytucjonalnych towarzyszących koordynacji i będących jej następstwem, 4. rezultatów koordynacji w kontekście zaspokojenia potrzeb i interesów interesariuszy koordynacji i jej rezultatów.7 Legitymizacja koordynacji w kontekście socjologicznym dotyczy natomiast tego, w jaki sposób społeczeństwo postrzega koordynację i, poprzez nią, instytucje i procesy prawotwórcze na poziomie europejskim8. Jeśli chodzi o powyższe aspekty legitymizacyjne koordynacji, należy je rozpatrywać zarówno w kontekście koordynacji stanowisk Polski w instytucjach europejskich, jak i w kontekście wdrażania polityk wpsólnotowych na poziomie krajowym. Niezależnie od tego, jak z formalnego punktu widzenia wyglądają możliwości reprezentowania interesów państw członkowskich na forum instytucji europejskich, szybkość i skuteczność przełożenia tych interesów na jasne i oparte o szeroką płaszczyznę uprzednich uzgodnień z interesariuszami danego obszaru stanowisko kraju w danej kwestii, czyli, innymi słowy, dobrze skoordynowane stanowisko, ma zasadnicze znaczenie dla efektywności realizacji tychże interesów, a tym samym legitymizację rozumianą jako Deutschowską skuteczność realizacji interesów suwerena. Skuteczna koordynacja wdrażania prawa europejskiego może natomiast legitymizować działania instytucji koordynacji z poziomu krajowego i cały system koordynacji w państwie członkowskim, ale możliwość odwołania się do instytucji poziomu europejskie7 Por.: K. Maryl, Implementacja jako formuła legitymizacji UE, w: K.A. Wojtaszczyk (red.), Legitymizacja procesów integracji europejskiej, Warszawa 2005, s. 140. 8 Por.: Ibidem, s. 140. 273 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski go w sytuacji, gdy koordynujące instytucje krajowe nie wykonują należycie swoich zadań, legitymizuje system instytucji europejskich, w ramach którego obywatele mogą bronić swoich praw poprzez skargę do Komisji, a następnie sprawy przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Koordynacja działań na poziomie krajowym w sytuacji, w której interesy obywateli nie mogły być realizowane przez niewdrożenie lub niewłaściwe wdrożenie prawa europejskiego, również legitymizuje system implementacji prawa europejskiego, pozwalając skutecznie wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące stosowania prawa wspólnotowego. W powyzszym kontekście należy zauważyć, iż Polska koordynuje kwestie związane z dostarczaniem wyjaśnień Komisji Europejskiej i Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości w sytuacjach, gdy obywatele wnoszą skargi na państwo polskie do tych instytucji. Funkcja racjonalizująca Racjonalizacja jest terminem z zakresu nauk społecznych, szczególnie często przypisywanym naukom z zakresu psychologii, oznaczającym pozorne rozumowe rozwiązanie jakiejś kwestii poprzez albo obniżenie dążeń albo deprecjonowanie wartości pożądanej rzeczy9. W kontekście koordynacji polityk wspólnotowych, należałoby rozpatrywać koordynację jako znaczącą dla dwóch zasadniczych grup: jej uczestników oraz społeczeństw państw członkowskich. Polityki wspólnotowe w Polsce – kraju o młodej i jeszcze nie w pełni dojrzałej demokracji, o nie w pełni ukształtowanym społeczeństwie obywatelskim, a przy tym dużym przywiązaniu do z trudem wywalczonej suwerenności, są swego rodzaju „ciałem obcym”, które wdziera się do systemu polityk krajowych. Koordynacja służy, między innymi, względnie bezbolesnemu wprowadzaniu prawa regulującego polityki euro9 274 Jest to psychologiczne ujęcie Kozieleckiego i Reykowskiego. Funkcje koordynacji polityk unijnych pejskie do prawa krajowego, aby nie wpłynęły one negatywnie na system polityczny państwa, w szczególności instytucje władcze i społeczeństwo. Koordynacja porządkuje procesy wnikania europejskich regulacji do regulacji krajowych i dba o to, by były one względnie zbieżne z interesami kraju. Przykładem racjonalizacyjnej roli koordynacji jest „oswajanie” obywateli Polski ze zwiększaniem swobód w ramach wspólnotowego rynku wewnętrznego i koniecznością dostosowania się do nich. Polska, podobnie jak kilka innych państw Europy Środkowej i Wschodniej, z powodu wprowadzenia swobody przepływu osób po przystąpieniu do Wspólnot Europejskich ucierpiała z powodu odpływu siły roboczej do zamożniejszych państw członkowskich. Koordynacja kwestii związanych z otwarciem rynków, umożliwiła Polsce przygotowanie się na stawienie czoła sytuacji odpływu siły roboczej i takiego wdrażania polityk, by brak pracowników wypełnić. Polska, koordynując kwestie związane ze wspólnym rynkiem międzyresortowo, przyśpieszyła wdrażanie pewnych rozwiązań w ramach prawa europejskiego, dzięki którym można było łatwiej zatrzymać potencjalnych emigrantów, którzy mieli większe perspektywy zarobkowe w kraju w ramach działalności gospodarczej. Koordynacja pomaga w racjonalizowaniu także innych skutków członkostwa, na przykład konieczności restrukturyzacji stoczni, mających dla Polaków znaczenie symboliczne czy ponoszenia wysokich kosztów ochrony środowiska, czego przykładem był konflikt o Dolinę Rospudy czy konieczność ograniczenia limitów CO2. Koordynacja polityk wspólnotowych oswaja także społeczeństwo z członkostwem i jego konsekwencjami, przede wszystkim, poprzez skuteczne reprezentowanie interesów swoich krajów i uświadamianie społeczeństwu w ten sposób, iż członkostwo nie jest tak naprawdę bardzo trudne i wymagające i nie musi oznaczać utraty kontroli nad prawem własnego kraju. Bardzo ważną rolę odgrywa tu możliwość udziału obywateli w procesach koordynacji, na przy275 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski kład w ramach samorządów albo instytucji partnerstwa społecznego. Im bardziej w procesy koordynacji są włączone szerokie grupy społeczeństwa, tym większa racjonalizacyjna rola koordynacji. Dla samych urzędników biorących udział w koordynacji, jej efektywność jest największym bodźcem racjonalizującym. Funkcja katalizująca Koordynacja polityk wspólnotowych także katalizuje pewne procesy, które w Polsce nie odbywałyby się w takim tempie i zakresie gdyby nie koordynacja właśnie. Państwo polskie – wymagające reform w wielu dziedzinach, w szczególności w ramach ochrony zdrowia, polityki społecznej, polityki ochrony środowiska, polityki energetycznej i innych, nie jest w stanie wyłącznie za pomocą własnych środków i zasobów zrealizować takie reformy. Wsparcie ze strony Unii Europejskiej w tej kwestii dotyczy nie tylko pomocy finansowej, której koordynacja może znacząco wpłynąć na efektywność w realizacji reform, ale także pomocy w postaci wprowadzenia dodatkowego elementu przymusu dla realizacji pewnych zmian i procesów. Wdrażanie europejskiego prawa wymaga dostosowania do niego prawa krajowego, a odpowiednia koordynacja tego procesu może doprowadzić do pożądanych, choć niepopularnych społecznie zmian. Przykładem jest choćby wspomniana już kwestia restrukturyzacji polskich stoczni czy ograniczenie pomocy publicznej dla niektórych przedsiębiorstw i w określonym zakresie. Katalizująca rola koordynacji przejawia się także w wykorzystaniu funduszy strukturalnych. Koordynacja umożliwia jak najlepsze ich wykorzystanie, z uwzględnieniem interesariuszy z poziomu krajowego, poziomów regionalnych oraz lokalnych. Dzięki koordynacji samorządy włączają się w procesy programowania, a przede wszystkim, wykorzystywania funduszy, przyśpieszając w ten sposób rozwój regionalny i lokalny. Brak koordynacji mógłby skutkować brakiem takiej aktywności na poziomie regionów. 276 Renata Mieńkowska-Norkiene 4. Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce Autorzy najbardziej chyba znanej publikacji na temat koordynacji polityki europejskiej w państwach członkowskich Wspólnot – Kassim, Peters i Wright – umieścili w swoim opracowaniu dość znaczące zdanie na temat efektywności koordynacji. Według nich, „kwestia efektywności – tego, co znaczy w konteście Unii Europejskiej i czy istnieje recepta na sukces w postaci konkretnej strategii narodowej – choć stanowi niewątpliwie ważne zagadnienie, pozostaje wyjątkowo problematyczna”1. W istocie, w zwiazku z tym, iż efektywność koordynacji dotyczy wielu kwestii związanych z interesami narodowymi państw członkowskich w konfrontacji z interesami Wspólnot Europejskich jako całości, nie jest łatwo ją określić. Sama koordynacja także podlega ciągłym zmianom w każdym z państw członkowskich, jako że, zgodnie z analizą dokonaną w niniejszej publikacji, jest uwarunkowana różnymi czynnikami, ponadto brak jednolitego modelu koordynacji, jaki przyjmowałyby wszystkie państwa członkowskie, a harmonizacja w tym zakresie następuje raczej powoli. Niemniej jednak, zostało dotychczas podjętych kilka prób określenia poziomu efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich w oparciu o różne czynniki, dzięki czemu, choć w przybliżeniu, można zdiagnozować sytuację polskiej koordynacji w tym kontekście. 1 Por.: E. Bouquet, National Coordination of EU Policy Is Poland following the French Path?, Working Paper Research Unit EU Integration, FG 1 2006/06 Mai 2006 SWP Berlin za: H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright (red.), The National Coordination…, op. cit., s. 254. 277 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski Jednym z najbardziej znanych narzędzi badania efektywności koordynacji spraw europejskich w państwach członkowskich (do pewnego stopnia także w państwach kandydujących) jest tzw. skala Metcalfe’a2. Les Metcalfe, były profesor Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej w Maastricht, stworzył specjalne narzędzie badania efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich, dzięki któremu możliwe jest określenie stopnia takiej efektywności w skali 1–9, a także wyciągnięcie wniosków, na jakie elementy procesu koordynacji należałoby położyć większy nacisk albo które z tych elementów zmienić, by koordynacja została wyżej oceniona w skali zwanej, od nazwiska twórcy, tzw. skalą Metcalfe’a. Skala Metcalfe’a, dzięki swej uniwersalnej konstrukcji, może być użytecznym narzędziem także do mierzenia stopnia przygotowania państwa do sprawowania prezydencji, czyli podjęcia szczególnego wysiłku koordynacyjnego. Narzędzie stworzone przez Metcalfe’a zakłada istnienie różnych stopni efektywności procesu koordynacji, od stopnia przygotowanej ogólnej strategii do stopnia niezależnego podejmowania decyzji przez daną instytucję lub organizację. Zanim zostaną tu przedstawione szczegółowe wyniki analizy efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w Poslce w oparciu o skalę Metcalfe’a, warto zwrócić uwagę na dwie ogólne kwestie, w świetle których wyniki analizy należy interpretować, a mianowicie: kwestię 1. dotyczącą podniesienia ogólnych zdolności koordynacyjnych w Polsce od momentu przystąpienia do Wspólnot, w szczególności jeśli chodzi o koordynację wertykalną, a także kwestię 2. jako największy problem koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce określającą niewystarczająco wysoki poziom koordynacji horyzontalnej, zarówno w ramach administracji centralnej, jak i regionalnej, wpływający zasadniczo na ogólny poziom efektywności koordynacji3. 2 Zob.: L. Metcalfe, Trends in European Public Administration, Statsforvaltningens Internationalisering, Stockholm 1993. 3 Por.: EU-8 Public Administration Reform and Capacity in the EU-8 Po- 278 Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce Poniższy diagram pokazuje stopnie skali Metcalfe’a wraz z ich krótkim opisem. Warto zwrócić uwagę, iż, choć nie ma państwa, którego koordynacja polityk wspólnotowych osiągnęłaby poziom dziewiąty, czyli najwyższy, jednak skala ma, oprócz charakteru opisowego także znaczenie aksjologiczne, pokazując, jaki może być ideał koordynacji. Rysunek: Skala koordynacji polityki autorstwa Lesa Metcalfe’a 9. Ogólna strategia 8. Określenie priorytetów 7. Ustawienie parametrów działania 6. Arbitraż w kwestiach różnic politycznych 5. Poszukiwanie porozumienia w sprawie polityk 4. Unikanie znaczących różnic między organizacjami 3. Konsultacje z innymi organizacjami (feedback) 2. Komunikacja z innymi organizacjami 1. Niezależne podejmowanie decyzji w ramach organizacji Rysunek na podstawie: Raport Banku Światowego. EU-8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation?..., op. cit., s. 2. Powyższa skala została stworzona przez Metcalfe’a w oparciu o założenie, iż, z racji na wielość aktorów na scenie systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej różnych poziomów, koordynacja jest niezbędna, aby było możliwe zarządzanie Unią i państwami członkowskimi w jej ramach w taki sposób, by osiągać cele państw członkowskich i Unii jednocześnie4. Zarządzanie to nie to samo, co rządzenie, jak podkreśla autor skali – to umożliwianie niezależnym instytucjom funkcjonowanie w taki sposób, land Background Paper September 2006, Report Number: 36930-GLB. 4 Por.: L. Metcalfe, Building Capacities for Integration: The Future Role of the Commission, Lecture given at the Schuman-Seminar: Maastricht in Maastricht, the Treaty Revisited, held at the Provincial Government House, Maastricht on 13 May 1996, dostępny na stronie: http://aei.pitt.edu/827/01/1.htm; sprawdzane 12 grudnia 2009. 279 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski aby wykonywały przyjęte przez siebie, a nie narzucone z góry zadania, jednak w sposób, który nie będzie prowadził do spięć i nieporozumień z innymi instytucjami. Oczywiście zadania muszą być wytyczone w oparciu o cele całej Unii, co oznacza, iż wytyczenie zadań to również działanie wymagające koordynacji i wynikające ze współzależności instytucji w koordynację zaangażowanych5. Co również ważne, powyższa skala jest tak skonstruowana, że osiągnięcie jej wyższych poziomów nie jest możliwe bez osiągnięcia niższych, a zatem nie ma możliwości, by w danym kraju członkowskim istniała zunifikowana strategia działania różnych instytucji uczestniczących w koordynacji, a nie było sprawności w ich wzajemnej komunikacji. Najważniejsze, co należy podkreślić w kontekście zastosowania skali do badania stopnia efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich Wspólnot to fakt, iż, z racji na zaangażowanie wielu instytucji w koordynację, o jej efektywności w danym kraju można mówić dopiero wówczas, jeśli osiągnie przynajmniej piąty poziom w skali, czyli poziom poszukiwania porozumienia w sprawie polityk. O naprawdę wysokiej efektywności można mówić przy poziomie siódmymósmym, jednak taki osiągają jedynie Francja i Wielka Brytania (ta ostatnia jest jednak nieco niżej niż Francja). Zdecydowanie nisko na skali Metcalfe’a plasują się Polska i Słowacja – jest to poziom drugi, miejscami trzeci (osiąga go jednak głównie Słowacja), czyli poziom komunikacji. Barierą dla Polski w osiągnięciu wyższego poziomu okazuje się na przykład próba przezwyciężenia różnic między organizacjami zaangażowanymi w koordynację. Dla porównania, wśród nowych państw członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej najwyżej plasuja się państwa bałtyckie: Litwa i Łotwa osiągają poziom piąty, Estonia plasuje się natomiast około poziomu czwartego, głównie z racji na zdecentralizowaną 5 280 Por.: Ibidem. Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce konstrukcję systemu instytucjonalnego koordynacji i sporą niezależność ministerstw i agencji rządowych w ramach koordynacji – czasem prowadzącą do braku woli współpracy międzyministerialnej. Metcalfe mówi o spadku efektywności w wielu nowych państwach członkowskich w porównaniu z okresem przedczłonkowskim – ma to miejsce na przykład w Estonii, na Węgrzech i w Czechach6. W przypadku Polski tendencja wydaje się odwrotna, choć poziom efektywności koordynacji wciąż pozostaje bardzo niski. Skala Metcalfe’a jako narzędzie pomiaru efektywności koordynacji wyznaczyła jej wskaźniki, tzw. „benchmarki”, czyli poziomy, do których państwa członkowskie powinny dążyć, ponieważ wiadomo z doświadczenia innych państw, iż są one osiągalne. Benchmarki7 te, a także podobne benchmarki określone w ramach tzw. „Common Assessment Framework” Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej8, wskazują, na jakim poziomie plasują się państwa członkowskie w kwestii efektywności koordynacji, ale także, co ważniejsze, pokazują jakie standardy efektywności państwa te spełniają. I tak do standardów tych należą, m. in. sytuacje, w których: oczekiwania poszczególnych instytucji są jasno wyartykułowane i związane z różnymi poziomami koordynacji: rządowym, ministerstw, agencji, departamentów i indywidualnymi, cele poziomu rządowego i ministerialnego są jasne 6 Por.: O. Vidlakova, Performance and regulation in public administration, paper presented at the conference: A performing public sector, Leuven University, Belgium 1–3 June 2006. 7 Słowo “benchmark” pochodzi z języka angielskiego i dotyczy zazwyczaj ekonomii. Jego znaczenie częściowo odpowiada polskiemu słowu „wskaźnik”, przy czym słowo „wskaźnik” nie oddaje tego elementu znaczenia słowa „benchmark”, które ocenia ten wskaźnik jako pozytywny, to znaczy taki, do osiągnięcia którego powinno się dążyć. W związku z powyższym w dalszej części pracy słowo „benchmark” będzie używane w oryginale. 8 Zob.: Common Assessment Framework na stronie: www.eipa.nl/CAF, sprawdzane 21 kwietnia 2008, por. również publikację Banku Światowego na ten temat: Increasing Government Effectiveness, Publication of Word Bank, Moscow 2005. 281 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski i znajdują odbicie w celach i planach niższych szczebli, istnieje wyraźny podział odpowiedzialności za różne zadania w ramach systemu koordynacji i wszystkie podmioty systemu są świadomi, kto i za co jest odpowiedzialny, oczekiwane rezultaty określonych działań są zdefiniowane przed wykonaniem tych działań, aby była pełna jasność co do oczekiwań wobec podmiotów realizujących dane działania, muszą także zostać udostępnione odpowiednie zasoby, aby możliwe było realizowanie działań w ramach koordynacji, istnieje pewien zasób elastyczności w działaniach podmiotów koordynacji, aby możliwe było szybkie przystosowanie się do nieprzewidzianych sytuacji, istnieje system audytu wewnętrznego, kontroli i doskonalenia funkcjonowania administracji, wreszcie istnieje możliwość zmobilizowania odpowiednich zasobów ludzkich, jeśli zaistnieje taka konieczność. Według Metcalfe’a, dopóki powyższe benchmarki odpowiadają stopniom koordynacji na jego skali według kryterium: „występuje” lub ”nie występuje”, można mówić o efektywności lub jej braku w danych kwestiach. Tymczasem według założeń twórców Common Assessment Framework, można wobec każdego z nich zastosować stopnie występowania, to znaczy: „jest planowany”, „jest zaplanowany i wykonywany”, „jest zaplanowany, wykonywany i sprawdzany”, wreszcie „jest zaplanowany, wykonywany, sprawdzany i odpowiednio poprawiany i dostosowywany”. Jest jeszcze piąty, najwyższy stopień efektywności wyżej określonych benchmarków, gdy spełniony jest stopień czwarty, a całość jest tak funkcjonująca, że stanowi integralną całość z ogólną strukturą organizacji albo systemu, w którym występuje, w przypadku koordynacji polityk wspólnotowych będzie to głównie system polityczny państwa członkowskiego, ale także wielopoziomowy quasi system polityczny Unii Europejskiej, dla którego efektywnego funkcjonowania koordynacja polityk wspólnotowych ma niebagatelne znaczenie. Jeśli chodzi o wszystkie benchmarki, to Polska spełnia je 282 Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce w bardzo niewielkim stopniu, uzyskując poziom 0,5, wynikający z rozlicznych problemów, jakie pojawiaj się w systemie koordynacji kwestii europejskich w Polsce. Przede wszystkim problemy te są związane z: brakiem przejrzystości w mianowaniu urzędników, różnych szczebli, którzy biorą udział w określaniu strategii i w ocenie jej wykonania w systemie koordynacji. W większości przypadków urzędnicy ci są mianowani przez przedstawicieli sfery polityki9. Brakuje systemu oceny pracowników różnych szczebli administracji10 zaangażowanych w koordynację, przez co w wielu przypadkach trudno ocenić realną jakość ich pracy w systemie. Długotrwała i nieprzynosząca zamierzonych rezultatów reforma administracji publicznej, szczególnie w zakresie planowania strategicznego, niska centralizacja systemu koordynacji, niejasności związane z sytuacją UKIE jako dotychczas centralnej instytucji koordynacji nie pozwalają na osiągnięcie pożądanego poziomu w kontekscie wspomnianych powyżej banchmarków, których realizacja dałaby Polsce pewność, iż administracja „mówi jednym głosem” – jak w literaturze przedmiotu określa się cel koordynacji stanowisk do europejskich instytucji. Efektywność w zakresie podziału odpowiedzialności między departamenty i urzędników również nie jest wystarczająca, by Polska osiągnęła przynajmniej zadowalający poziom efektywności koordynacji. Podobnie ma się kwestia elastyczności w działaniu całego systemu administracji i koordynacji w jej ramach, ale także poszczególnych urzędników. W tej kwestii, jak się okazuje, wszystkie nowe państwa członkowskie, czyli te, które przystąpiły do Wspólnot w 2004 r. radzą sobie co najwyżej średnio, ponieważ zbyt mało efektywny jest system delegowania odpowiedzialności i, co nawet ważniejsze, egzekwowania wykonania określonych zadań. Niestety, w niemal wszystkich tych krajach, 9 Por.: EU-8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation?..., op. cit., s.19. 10 Takie systemy mają zostać wprowadzone w latach 2007–2009. 283 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski a Polska nie jest tu wyjątkiem, administracja publiczna jest uważana za miejsce, z którego bardzo trudno jest zostać usuniętym, niezależnie od osiągnięć, co obrazuje niski poziom delegowania i egzekwowania odpowiedzialności za konkretne zadania w ramach systemu koordynacji. To prowadzi z kolei do niskiej motywacji w realizacji takich zadań przez urzędników11. Podsumowując kwestię efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce według skali Metcalfe’a oraz benchmarków Common Assessment Framework, niestety, Polska pozostaje jednym z najmniej efektywnych państw członkowskich, porównywalnym w tej kwestii ze Słowacją. Najlepiej radzą sobie tu, natomiast, państwa bałtyckie. Co dość znaczące, Polska jako jeden z niewielu państw członkowskich widziana jest jako kraj o dobrze działającej maszynerii administracyjnej, forsującej interes narodowy na forum Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Taki obraz Polski pojawia się często wśród komentatorów szczytów europejskich lub polityków krajów członkowskich. Tymczasem, jak piszą autorzy raportu Banku Światowego na temat zdolności polskiej administracji, wrażenie to jest mylne, ponieważ najgłośniejsze sprawy związane z obroną polskiego interesu miały charakter polityczny, dotyczący często polityki najwyższego szczebla (np. „Nicea albo śmierć” czy kwestia pakietu klimatycznego), gdy tymczasem, w świetle rzeczywistych polskich interesów, brakowało efektywnej koordynacji wewnątrz administracji, dzięki której polskie postulaty byłyby realistyczne i bazowały na szerokich konsultacjach krajowych i z innymi państwami członkowskimi w ich zakresie12. 11 Por.: EU-8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation?..., op. cit., s.26. 12 Ibidem, s.30. 284 Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce EU-8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation?..., op. cit., s.29. Les Metcalfe i Eduardo Zapico Goñi zauważyli podczas jednego z seminariów dotyczących koordynacji polityk wspólnotowych na poziomie krajowym, jakie odbyło się w Polsce13, że efektywność koordynacji polityk wspólnotowych może być postrzegana w danym kraju przez różne środowiska w różny sposób, w zależności od kultury organizacji administracji w tych państwach, ale także kultury danego kraju w ogóle. Przykładowo w Belgii informacja, iż grupie przedstawicieli belgijskiej administracji krajowej w instytucjach europejskich udało się osiągnąć kompromis w jakiejś kwestii odbierana jest jako informacja o sukcesie, tymczasem ta sama informacja w Wielkiej Brytanii zostałaby uznana za porażkę i „poddanie się”. Wynika to z różnego podejścia negocjacyjnego administracji tych państw do kwestii, o których decydują instytucje europejskie, ale także podejścia społeczeństwa do integracji europejskiej – podejścia sceptycznego i dość kontrastowo traktującego możliwość realizacji interesów na forum europejskim albo jako 13 Por.: M. Łabędzka (red.), Narodowa koordynacja polityk wspólnotowych w Unii Europejskiej, Materiał z seminarium pod tym samym tytułem, zorganizowanego przez Instytut Europejski w Łodzi…, op. cit., s.50–56. 285 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski zakończoną pełnym powodzeniem albo niezrealizowaniem stanowiska w dokładnie takim kształcie, jaki nadała mu administracja krajowa i, tym samym, porażkę. Jasny obraz efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce uzyska się dopiero przy wzieciu pod uwagę kultury organizacji polskiej administracji oraz systemu zarządzania nią, na tę kulturę wpływającego. Podejść do kwestii kultury organizacji administracji w różnych krajach jest bardzo wiele. W niniejszym opracowaniu nie ma miejsca na ich przedstawienie, w związku z czym zostanie przyjęte założenie, iż najlepszym podejściem będzie ujęcie administracji Polski w świetle teorii tzw. „nowego publicznego zarządzania”, czyli modelu stosowanego coraz powszechniej w państwach Unii Europejskiej, a od lat dziewięćdziesiątych XX wieku stosowanego w Stanach Zjednoczonych14. Jest to model, w ramach którego administracja powinna być profesjonalna i zorientowana na osiąganie jak najlepszych wyników, mierzonych głównie w odniesieniu do klientów administracji, czyli obywateli. W ujęciu nowego publicznego zarządzania znacznie większe znaczenie ma efektywność funkcjonowania administracji publicznej niż jej skuteczność, ponieważ rezultaty pracy urzędników mierzy się nie tylko ich osiągnięciami, ale także stosunkiem tych osiągnięć do nakładu pracy i innych zasobów w daną usługę15. Jedną z cech funkcjonowania administracji publicznej w tym ujęciu jest kultura organizacji administracji w oparciu o zasoby ludzkie, 14 Por.: L. Lynn, A Critical Analysis of the New Public Administration, International Public Management Journal 1998 no. 1, s. 107 i następne, por. także: J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, opublikowane w: Jednostka, państwo, administracja. Nowy wymiar, jako materiały z Międzynarodowej Konferencji Naukowej w Olszanicy 23–26 maja 2004 r., Rzeszów 2004, s. 469–490, a także w: Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Białymstoku 2003, nr 2, s.28–46. 15 Por.: J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management…, op. cit. 286 Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce w ramach których urzędnicy przyjmowani są do pracy na zasadzie konkursów, ich struktura jest nie wyłącznie hierarchiczna, ale także tzw. „płaska” – w zależności od materii, a role menedżerów nie sprowadzają się wyłącznie do tradycyjnych, związanych z kierowaniem16, ale także do bycia, m.in. architektami konsensusu, interpretatorami wartości lokalnych czy wzorami etycznego postępowania17. Kultura organizacyjna administracji w takim ujęciu powinna się cechować elastycznością, innowacyjnością, nastawieniem na rozwiązywanie problemów i przedsiębiorczością. Kultura w organizacji administracji wzorca nowego zarządzania publicznego opiera się na elastyczności, dość „płaskiej” strukturze grup urzędników zajmujących się danymi kwestiami, na świadomym uczestniczeniu urzędników w określonych działaniach, na makro-, a nie mikroperspektywie podchodzenia do kwestii zadań administracji, wreszcie na wykorzystaniu nowoczesnych technologii. Zarządzanie administracją publiczną w Polsce sprzyja zatrudnianiu i utrzymaniu pracowników, w szczególności wyższego i niższego szczebla, z kilku powodów. Po pierwsze, wielu pracowników instytucji systemu koordynacji rekrutuje się z Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, gdzie ścieżka kariery jest wyraźnie wyjaśniana i gdzie przyszli urzędnicy zyskują świadomość, iż ich praca nie zyska wynagrodzenia na poziomie sektora prywatnego, jednak pewność zatrudnienia może być czynnikiem rekompensującym. Młodsi pracownicy, szczególnie w obliczu kryzysu gospodarczego, są raczej przywiązani do pracy w administracji publicznej, pracownicy najwyższego szczebla podobnie, z racji na status specjalistów, ci ostatni jednak, niestety, często stają się obiektem niekorzystnych dla ich kariery decyzji poli16 Por.: H. Mintzberg, The Managers Job: Folklore and Fact, w: D. Pugh, Organization Theory. Selected Readings, London 1990, s. 223 i dalej. 17 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management…, op. cit. 287 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski tycznych, w związku z czym nie są także bezwzględnie przekonani o stałości swojej pozycji18. Jest wiele obszarów, w których konieczne jest udoskonalenie systemu funkcjonowania adminsitracji publicznej w Polsce, dzięki czemu koordynacja polityk wspólnotowych będzie bardziej efektywna. Są to w szczególności: obszar strategiczny – niezbędne jest określenie planu udoskonalenia i profesjonalizacji administracji publicznej do 2015 roku, obszar rekrutacji i szkolenia pracowników administracji, a także planowania ich ścieżek kariery i, co ważne, ujednolicenie procedur w powyższych kwestiach dla wszystkich instytucji uczestniczących w koordynacji, wreszcie zmniejszenie politycyzacji sfery administracji publicznej, w szczególności w obszarach, gdzie urzędnicy powinni mieć pewność zatrudnienia i bodźce motywacyjne do pracy w instytucjach koordynujących19. Istnieje także wiele innych aspektów efektywności koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce, które zasługują na przywołanie jako znaczące w szczególności w kontekście wdrażania polityk wpsólnotowych, na przykład kwestia poziomu legislacji kwestii koordynacji (czyli liczby zmian wprowadzanych do aktów prawnych bezpośrednio lub pośrednio związanych z koordynacją i, tym samym, pewna przewidywalność sytuacji w systemie koordynacji) czy też kwestia efekywności wykorzystania funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Z racji na ograniczoną objętość niniejszej publikacji, a także rozliczne opracowania poświęcone wyłącznie zagadnieniom legislcyjnym oraz związanych z absorpcją funduszy, nie zostaną one tu opracowane kompleksowo. Na uwagę zasługuje jedynie fakt, iz Polska wypada na tle innych „nowych” państw członkowskich w tym zakresie raczej średnio, to znaczy stopień absorpcji funduszy struktural18 Por.: EU-8 Public Administration Reform and Capacity in the EU-8…, op. cit., s.23. 19 Por.: Ibidem, s.25. 288 Efektywność koordynacji polityk unijnych w Polsce nych jest znacznie lepszy u progu 2010 roku niż w 2006 roku, jednak jest on wciąż niezadowalający w porównaniu do takich krajów, jak Łotwa, Estonia czy Węgry.20 Podsumowania członkostwa Polski w Unii Europejskiej, dokonywane po pięciu latach od momentu wstąpienia do Wspólnot Europejskich (np. autorstwa UKIE czy instytucji naukowobadawczych) pokazują zarówno niewątpliwe osiągnięcia Polski w kwestii koordynacji polityk wspólnotowych, w szczególności szybkie dostosowywanie się do nowych warunków funkcjonowania w Unii Europejskiej bez zatracenia poczucia interesu narodowego, jak i pewne braki, jakich wciąż nie udało się nam przezwyciężyć. W wielu kwestiach Polska musi podjąć wysiłek modernizacyjny, w szczególności w kwestii zwiększenia efektywności obrony interesu narodowego przy jednoczesnym uniknięciu etykiety „głównego hamulcowego integracji europejskiej”, jaką kilkukrotnie Polsce przypięto. Wydaje się, że reforma systemu koordynacji, przeprowadzona w 2009 roku jest jedną z prób takiej modernizacji. Czas pokaże, na ile udaną. 20 Por.: World Bank QER EU8, February 2006. 289 Renata Mieńkowska-Norkiene Podsumowanie i zakończenie Jak w pierwszych zdaniach wprowadzenia do swojej monografii na temat koordynacji polityki europejskiej w krajach członkowskich ujmują H. Kassim, G. Peters i V. Wright, „słowo koordynacja używane w odniesieniu do sektora publicznego ma pozytywne konotacje. Rządy, których działania są dobrze koordynowane uważane są za bardziej skuteczne, mające mniej konfliktów wewnętrznych i realizujące mniej zbędnych programów, a także wykorzystujące mniej publicznych zasobów i w bardziej racjonalny sposób dla osiągnięcia celów swoich politycznych działań”1. Znaczenia koordynacji dla państw członkowskich Unii Europejskiej nie da się zatem przecenić, a im bardziej jest ona efektywna, tym większe szanse na realizację ineresów tych państw w Unii Europejskiej. Znaczenie to dla Polski można określić wykorzystując stosunkowo rzadko w politologii używane narzędzie, jakim jest analiza SWOT. Poniższa anliza przeprowadzona dla koordyncji w Polsce będzie próbą określenia, choć częściowo, jakie są silne, słabe strony koordynacji w Polsce, a także szanse i zagrożenia, jakie koordynacja ze sobą niesie dla polskiego systemu politycznego i ineresów Polski w Unii Europejskiej. 1 Zob.: H. Kassim, B.G. Peters, V. Wright, The National Co-ordination of EU Policy, Volume 2..., op. cit., s. 1. 291 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski Silne strony 1. Koordynacja przygotowań do członkostwa, będąca mniej skomplikowaną, wstępną fazą koordynacji w jej obecnym kształcie i znaczeniu, „zbliżyła” kwestie europejskie do kwestii krajowych w Polsce po okresie PRL, stając się w ten sposób bodźcem do europeizacji pewnych elementów jej polityk oraz do formułowania swoich celów politycznych i administracyjnych w taki sposób, aby zwiększyć szanse na członkostwo we Wspólnotach Europejskich. 2. Koordynacja polityk wspólnotowych ułatwia Polsce formułowanie priorytetów jej polityk krajowych pod kątem członkostwa we Wspólnotach, a co się z tym wiąże, w dużej mierze redukuje zakres obszarów, w ramach których Polska musi w całości określać daną dziedzinę działania władzy wyłącznie w oparciu o własne interesy i cele. Oznacza to mniejszy wysiłek dla władzy krajowej i konieczność ponoszenia mniejszych nakładów na dyplomację i działania bilateralne. 3. Koordynacja polityk wspólnotowych zmniejsza wyrazistość różnic politycznych między różnymi partiami i opcjami politycznymi, co zwiększa szanse systemu politycznego na funkcjonowanie w oparciu o niezaburzane ciągłymi zmianami na scenie politycznej reguły. Ma to duże znaczenie dla Polski jako państwie o nie w pełni dojrzałej demo- 292 Słabe strony 1. Słabością systemu koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce jest fakt, iż system koordynacji musi być ściśle podporządkowany procedurom tworzenia europejskiego prawa oraz jego wdrażania, to zaś nie pozwala Polsce na pełną swobodę w jego tworzeniu i kształtowaniu. Funkcjonowanie europejskich instytucji wymusza na państwach członkowskich bardzo konkretne działania koordynacyjne, przy czym nie zawsze brane są pod uwagę możliwości danego państwa i jego zasoby administracyjne. 2. Słabą stroną koordynacji z punktu widzenia państw Polski jest fakt, iż w jej ramach następuje proces tzw. „socjalizowania się” urzędników uczestniczących w koordynacji na poziomie europejskim z grupą urzędników, którzy nie myślą już w kategoriach interesu narodowego, ale europejskiego. Proces ten polega na niezbyt restrykcyjnym trzymaniu się przez urzędników instrukcji krajowych w sytuacji, gdy stanowisko krajowe wyraźnie nie przystaje do standardów pozostałych państw i zawiera postulaty nierealizowalne w kontekście istniejących koalicji w ramach danej instytucji. Urzędnicy, którzy często uczestniczą w obradach instytucji europejskich i mają duże doświadczenie w podejmowaniu na ich forum decyzji (dotyczy to także osób towa- Podsumowanie i zakończenie kracji, w ramach której zmiany na scenie politycznej są częste i występuje większa rotacja w gabinetach rządowych niż w przypadku ukształtowanych demokracji tzw. „starej piętnastki”. Koordynacja zmusza siły polityczne do postępowania według pewnych zasad, których naruszenie może być związane z sankcjami ze strony instytucji europejskich – nie tylko własnego suwerena, czyli narodu. 4. Niewątpliwą silną stroną koordynacji polityk wspólnotowych jest fakt, iż dzięki niej łatwiej jest instytucjom władzy realizować polityki krajowe, w szczególności wdrażać reformy, które w przeciwnym razie byłoby trudno przeprowadzić nie tylko ze względu na ich możliwą niepopularność społeczną, ale także z racji na brak know-how, w jaki sposób efektywnie i możliwie niskonakładowo takie reformy należy przeprowadzać. W ramach koordynacji polityk wspólnotowych, które w wielu przypadkach są już tożsame w pełni lub w określonym stopniu z politykami krajowymi, wdrażanie określonych rozwiązań jest łatwiejsze, bo jest realizowane w ramach już istniejącego systemu. 5. Silną stroną systemu koordynacji jest również jego względna stałość i przewidywalność zarówno dla samych instytucji koordynujących i społeczeństwa kraju członkowskiego, jak i dla partnerów z innych państw członkowskich oraz państw trzecich. Ponieważ system koordynacji w każdym państwie członkowskim zależy nie rzyszącym formalnym przedstawicielom państwa członkowskiego w danej instytucji, na przykład asystentów albo ekspertów), przestają się w pełni utożsamiać jedynie z rolą reprezentanta własnego kraju, a zaczynają postrzegać się jako urzędnicy europejscy realizujący interesy całej Unii. 3. Jedną ze słabości koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce są pewne braki w legitymacji samego procesu, co czyni go nieprzejrzystym wobec suwerena, czyli polskiego społeczeństwa. Ta słabość koordynacji nie jest jednak jednoznaczna, bowiem patrząc z innej perspektywy, określonej w poprzednim rozdziale, koordynacja może legitymizować samo członkostwo we Wspólnotach Europejskich. Istnieją jednak takie aspekty koordynacji w Polsce, które świadczą o braku legitymizacji, na przykład zbyt niewielki udział parlamentów narodowych w koordynacji, zbyt rzadkie konsultacje z przedstawicielami regionów i społeczeństwa obywatelskiego w ramach koordynacji, zbyt duży udział w koordynacji urzędników nie w pełni zorientowanych w rzeczywistych potrzebach społeczeństwa wynikających z członkostwa i, jednocześnie, zbyt niewielka ilość rzetelnych badań opinii publicznej dotyczących zakresu i treści koordynacji. Częściowo wynika to z podstawowej słabości koordynacji w Polsce, czyli jej zbyt krótkiemu funkcjonowaniu w warunkach członkostwa 293 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski tylko od prawa krajowego, które stanowi jego podstawę, ale także od trudniej zmienialnego prawa europejskiego, nie istnieje niebezpieczeństwo gwałtownych zmian w kształcie polityk realizowanych w danym państwie, a regulowanych prawem krajowym podporządkowanym europejskiemu. Takie zmiany są, oczywiście możliwe, ale albo w ramach gwałtownych przewrotów zagrażających całemu systemowi politycznemu albo w ramach procedur, które zabezpieczają różnych interesariuszy przed ich negatywnymi skutkami albo ostrzegają przed nimi. Na przykład europejska zasada solidarności nie pozwala na nagłe wprowadzanie niekorzystnych dla państwa członkowskiego zmian bez okresu, w ramach którego jego system koordynacji może się na takie zmiany przygotować. 6. Niewątpliwie silną stroną koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce jest włączenie w proces tworzenia polityk i realizowania interesów krajowych na forum europejskim różnych interesariuszy procesu koordynacji, czyli partnerów społecznych, samorządów czy na przykład instytucji administracji centralnej zainteresowanych koordynowaną kwestią. A zatem siłą koordynacji jest to, że dzięki niej w proces tworzenia prawa na różnych szczeblach wielopoziomowego systemu politycznego Unii Europejskiej są włączani jego interesariusze, a zatem proces ten staje się bliższy obywatelom. 294 4. Dosyć znaczącą słabością koordynacji w państwach bałtyckich jest brak systemu jej monitoringu i ewaluacji, co oznacza, że błędy popełniane w jej ramach przekładają się od razu na niższy stopień realizacji interesów tych krajów. De facto kontrola przebiegu koordynacji ma charakter polityczny, co nie służy profesjonalizacji całego jej proesu i uzaleznia ją od sytuacji politycznej. Podsumowanie i zakończenie 7. Proces koordynacji usprawnia pracę administracji publicznej w Polsce i wymusza podnoszenie kwalifikacji pracowników administracji. Z racji na to, iż proces koordynacji przebiega na różnych poziomach – w tym na poziomie europejskim, gdzie niezbędna jest znajomość języków obcych i specyfiki funkcjonowania europejskich instytucji, urzędnicy szczególnie nowych państw członkowskich, które dopiero niedawno w pełni zmieniły ustrój administracji publicznych i uniezależniły systemy polityczne od systemu radzieckiego, muszą dostosować swoje kwalifikacje do wymagań członkostwa w Unii. 8. koordynacja w Polsce bazuje na już istniejących modelach; Polska może sprawdzać, jakie elementy różnych modeli można wykorzystać w koordynacji i na tej podstawie doskonalić swój sytem koordynacji. Co ważne, systemy koordynacji polityk wspólnotowych są ciągle europeizowane, co oznacza, iż mogą one w dłuższej perspektywie funkcjonować podobnie we wszystkich państwach członkowskich i eliminować w ten sposób wiele problemów dotychczas w nich występujących. 9. Koordynacja polityk wspólnotowych daje narzędzia do wykorzystania pomocy strukturalnej Wspólnot – bez takich narzędzi, sprawdzonych w innych państwach członkowskich, wykorzystanie pomocy według kryteriów narzucanych przez instytucje europejskie byłoby bardzo trudne. 295 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski 10. Niewątpliwą siłą koordynacji jest również fakt, iż po to, aby była ona skuteczna, w ramach funduszy europejskich przeznaczane są na wzmocnienie zdolności administracyjnych specjalne środki finansowe. Wspomniane już fundusze Phare w okresie przedakcesyjnym, a obecnie także część funduszy strukturalnych przeznaczana jest na wzmocnienie administracji państw członkowskich, dzięki czemu koordynacja może być realizowana efektywnie bez ponoszenia bardzo dużych nakładów finansowych na podniesienie zdolności administracyjnych. Szanse 1. Za szansę wynikającą z koordynacji dla Polski należy uznać jej coraz większą rolę wśród państw członkowskich. Efektywna koordynacja może dać Polsce status atrakcyjnego partnera koalicji i inicjatyw na poziomie europejskim, w szczególności biorąc pod uwagę dużą liczbę głosów, jakie Polska ma w Radzie. Oczywiście nie tylko koordynacja ma wpływ na taką potencjalną atrakcyjność, jednak jest ona jednym z czynników kształtujących wiarygodność państwa jako potencjalnego partnera i efektywnie działającego w ramach systemu Unii, przewidywalnego członka. Koordynacja ułatwia także współpracę multilateralną z innymi państwami członkowskimi w wielu kwestiach, dzięki czemu Polska może mieć większą szansę na efektywność 296 Zagrożenia 1. Ważnym zagrożeniem dla Polski może być wykorzystywanie przez podmioty koordynacji swojej w niej roli dla realizowania partykularnych interesów, w szczególności dla wzmocnienia swojej roli politycznej. Takie zagrożenia występują w szczególności, jeśli chodzi o premiera i jego kancelarię, ministerstwo spraw zagranicznych i poszczególne ministerstwa. Tendencje do przejmowania kontroli nad koordynacją występują i mogą się nasilać wraz ze wzrostem jej znaczenia. Przykładem tego może być reforma systemu koordynacji w Polsce, wcielająca UKIE do MSZ. Z jednej strony, ma ona doprowadzić do wzrostu efektywności koordynacji, z drugiej jednak grozi zbytnim wzmocnieniem roli MSZ w systemie koordynacji. W kontekście tego zagrożenia mieści się tak- Podsumowanie i zakończenie w realizacji współpracy z innymi państwami członkowskimi. 2. Dzięki koordynacji Polska ma możliwość efektywnego wykorzystania wsparcia strukturalnego Unii Europejskiej, którego wdrażanie wymaga spójnego działania różnych instytucji krajowych w ramach określonych ram czasowych i w zbieżności z perspektywami finansowymi związanymi z wydatkowaniem unijnego budżetu. Koordynacja daje Polsce, która jest znaczącym beneficjentem pomocy strukturalnej per capita, możliwość dopasowania jej do rzeczywistych potrzeb 3. Pewną szansą dla Polski dzięki koordynacji jest także udział we wsparciu państw trzecich, w szczególności państw wschodnioeuropejskich w dążeniach do demokratyzacji i przyjmowaniu zasad funkcjonujących w państwach Unii. Nie bez znaczenia jest także koordynowanie udziału w dysponowaniu funduszami przeznaczonymi dla takich państw jak Ukraina czy Białoruś, na przykład środkami programu Tacis czy programami twinningowymi w ramach Phare. że kwestia przejrzystości koordynacji i jej legitymizacji, mianowicie może się w Polsce pojawić problem braku takiej legitymizacji z racji na dążenie za wszelką cenę do podniesienia efektywności koordynacji. Uniknięcie takiego zagrożenia byłoby możliwe przy położeniu pewnego nacisku na wzmocnienie procedur demokratycznych w kontroli koordynacji, te jednak mogą doprowadzić do zbytniego jej upolitycznienia i spowodować kolejne zagrożenie. 2. Właśnie manipulowanie koordynacją dla korzyści politycznych jest kolejnym zagrożeniem, z jakim może zderzyć się Polska. Podobnie, jak w przypadku innych państw członkowskich, które niedawno wstąpiły do Wspólnot Europejskich, w Polsce mocno widoczny jest wpływ sfery polityki na administrowanie w ramach koordynacji, co prowadzi czasami do tego, iż w ramach koordynacji nie zawsze są realizowane interesy państwa w ramach jego racji stanu, a raczej dochodzi do walki politycznej z wykorzystaniem koordynacji. 3. Kolejnym zagrożeniem może być brak środków budżetowych i zasobów do kontynuowania koordynacji, co może doprowadzić do utraty efektywności w koordynowaniu polityk wspólnotowych i, tym samym, do nieefektywnego członkostwa we Wspólnotach. Takie środki i zasoby mogą stanowić pewien problem w obliczu kryzysu finansowego, który pociągnął za sobą kryzys gospodarczy. To ozna- 297 Znaczenie koordynacji polityk unijnych dla Polski cza również zagrożenie zmniejszenia środków na niezbędne szkolenia i kursy dla pracowników administracji publicznej uczestniczących w procesach koordynacji. Kryzys może zatem wpłynąć negatywnie na koordynację z racji na fakt, iż jej główne podmioty, czyli instytucje administracji publicznej, przestaną angażować się w tak dużym stopniu jak dotychczas w te elementy ich działalności, które dotyczyły koordynacji, a zaczną w większym stopniu koncentrować się na działaniach zmierzających do przeciwdziałania kryzysowi i znalezienia oszczędności. Może to doprowadzić nawet do zmniejszenia zaangażowania urzędników w obrady instytucji na szczeblu europejskim, ograniczenia inwestowania w rozwój elektronicznych systemów zarządzania danymi i dokumentami itp. 4. W związku z powyższtym, zagrożeniem mogą być reformy systemu koordynacji, destabilizujące dotychczasowy podział obowiązków i odpowiedzialności. Wspomniana reforma włączająca UKIE do MSZ uznawana jest za zagrożenie koordynacji polityk wspólnotowych w Poslce, w szczególności przygotowań Polski do sprawowania prezydencji w Unii Europejskiej, z racji na fakt, iż urzędnicy UKIE uzyskają w ramach MSZ nowy status i nowe wynagrodzenia, w większości przypadków mniej atrakcyjne niż dotychczasowe*. * Por.: Polska prezydencja zagrożona, Wiadomości portalu „Gazety Bankowej” z dnia 02.02.2010 r., dostępne na stronie: http://gb.pl/strona-glowna/aktualnosci/ polska-prezydencja-zagrozona.html, dprawdzane 02.02.2010 r. 298 Podsumowanie i zakończenie W świetle powyższej analizy SWOT, a także analiz, jakie zostały dokonane w niniejszej publikacji, jej autorzy mają nadzieję, iż dostarczyli Państwu bogatego źródła wiedzy na temat licznych aspektów koordynacji polityk wspólnotowych w Polsce. Justyna Miecznikowska Wyjaśnienie wybranych terminów System pierwiastkowy (system równego wpływu) – stworzona przez matematyków z Uniwersytetu Jagiellońskiego koncepcja głosowania w RUE. Formuła oparta na zasadzie Penrose’a. Zgodnie z tym systemem głos każdego kraju członkowskiego UE obliczany jest na podstawie pierwiastka kwadratowego z liczby ludności. Polska posiadająca 38 mln obywateli miałaby 6 głosów, a 80 milionowe Niemcy 9 głosów. System miałby wzmacniać małe i średnie kraje a osłabia największe. System podwójnej większości – przyjęty w Traktacie ustanawiającym konstytucję dla Europy oraz w Traktacie lizbońskim system podejmowania decyzji w Radzie UE. System polega na tym, że decyzje zapadają wtedy, gdy dany projekt uzyska poparcie co najmniej 55% państw, ale nie mniej niż 15 z 27, reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii. Koncepcja kładzie nacisk na aspekt demograficzny – stąd popierana jest przede wszystkim przez państwa duże: Niemcy oraz Francję. System nicejski (system głosów ważonych) – polega rozliczaniu większości kwalifikowanej w Radzie UE w oparciu o tzw. głosy ważone przyznane poszczególnym państwom. System wzmacnia w procesie decyzyjnym państwa średnie i małe w Unii Europejskiej. Polska (38 mln obywateli) podobnie jak i Hiszpania posiadają po 27 głosów ważonych, jedynie dwa głosy mniej niż 63-milionowa Francja i 80-milionowe Niemcy, które mają po 29 głosów. 301 Justyna Miecznikowska „Nicea albo śmierć” – słowa wypowiedziane przez posła Platformy Obywatelskiej – Jana Marię Rokitę podczas debaty sejmowej w dniu 18 września 2003 r., w odpowiedzi na artykuł Andrzeja Olechowskiego pt. Czy warto umierać za Niceę? („Rzeczpospolita” z 12.09.2003), w którym autor przekonywał, że dalszy upór Polski w negocjacjach przy utrzymaniu mechanizmu głosowania w Radzie UE przyjętym podczas konferencji w lutym 2001r. w Nicei jest błędem. Hasło Nicea albo śmierć, było później trwale kojarzone z obroną polskich interesów narodowych przez PO, która żądała od lewicowego rządu Leszka Millera utrzymania na grudniowym szczycie Unii w Kopenhadze w 2003 r. przyjętego w Nicei systemu podejmowania decyzji w Radzie UE, odrzucając zaproponowany przez Konwent Konstytucyjny system podwójnej większości jako mniej korzystny dla Polski. Mechanizm (formuła) z Joaniny/Janiny – nazwa od miasta w Grecji, gdzie w 1994 r. zawarto porozumienie dotyczące sposobu głosowania w Radzie Unii Europejskiej. Mechanizm został włączony do Traktatu Amsterdamskiego (obowiązywał do 1.05.2004) Podczas szczytu UE w Kopenhadze w czerwcu 2007r przyjęto nową wersję kompromisu, która będzie obowiązywać od 2014 roku. Mechanizm pozwoli mniejszości krajów UE na podwyższenie wymogów dotyczących większości potrzebnej w procesie decyzyjnym do wydania aktu prawnego przez Radę. Wprowadzona przez Trkatt mniejszość blokująca musi liczyć co nnjamniej 4 państwa reprezentujące 35% populacji UE. Jeśli grupie członków Rady nie wystarczy głosów do zablokowania określonej uchwały, będą mogły mimo to odwlekać podjęcie decyzji w tej sprawie przez „rozsądny czas”. Warunkiem będzie odpowiednia wielkość tej grupy (do 2017: kra302 Wyjaśnienie wybranych terminów je reprezentujące co najmniej 75% ludności lub 75% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej – np. 26% potencjału demograficznego UE; od 2017: 55% ludności lub 55% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej np. 19% potencjału demograficznego Unii). Organizacje pozarządowe – według ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z dnia 29 maja 2003 r.) są to organizacje, które nie są jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i nie działają w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia. Organizacją pozarządową nie są: partie polityczne; związki zawodowe i organizacje pracodawców; samorządy zawodowe; fundacji, których jedynym fundatorem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (z wyjątkami), fundacje utworzonych przez partie polityczne, kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889, z późn. zm.). Autonomia proceduralna (instytucjonalna) – na tyle swobodne kształtowanie krajowych struktur instytucjonalnych, by wykonanie prawa Unii Europejskiej na płaszczyźnie krajowej zostało zapewnione. Prawo wspólnotowe szczegółowo nie określa krajowego rozdziału kompetencji ani nie narzuca sposobu działań poszczególnych szczebli administracji. Determinantem jest efektywność systemu i skuteczna realizacja zadań wynikających z członkostwa państwa w strukturach unijnych. 303 Justyna Miecznikowska Europeizacja administracji publicznej państwa członkowskiego – wpływ prawa i polityk unijnych na sposób działania oraz na struktury organizacyjne administracji państw członkowskich oraz równoczesne oddziaływanie administracji narodowych na funkcjonowanie UE za sprawą ich aktywnego uczestnictwa w procesach tworzenia polityk oraz prawa wspólnotowego. Europejskie standardy administracji – wspólne standardy jakościowe – uznawane za fundamentalne w poszczególnych sferach działalności administracyjnej. Są kanonem w państwie demokratycznym. Zawarte są w systemie normatywnym Unii Europejskiej poprzez artykuł 41 Karty Praw Podstawowych (prawo do dobrej administracji), Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. oraz Komunikat Komisji WE w sprawie oceny skutków realizacji z dnia 5 czerwca 2002 r. Funkcja komplementarna administracji publicznej – funkcja administracji narodowej wyrażająca się w obszarze stosowania prawa wspólnotowego. Oznacza podejmowanie zadań, określonych przez prawo UE jako potencjalne obowiązki lub uprawnienia (np. aktywność w pozyskiwaniu funduszy strukturalnych) Służba cywilna – zbiór urzędników, którzy służą społeczeństwu i państwu, posiadają odpowiednie kwalifikacje, kierują się systemem wartości, norm i procedur oraz są rekrutowani na drodze egzaminów lub konkursów. Istnieją dwa podstawowe modele zatrudnienia w służbie cywilnej: tzw. model kariery – urzędnik stopniowo pokonuje kolejne szczeble hierarchii urzędniczej a o podjęciu pracy decyduje egzamin lub konkurs. Państwo gwarantuje określone wynagrodzenie i emeryturę oraz tzw. model stanowisk, 304 Wyjaśnienie wybranych terminów w którym istotne znaczenie ma doświadczenie nabytego poza sektorem administracji publicznej. Mniejsze znaczenie mają w tym przypadku wymagania formalne a stosunek pracy jest mniej stabilny. Wynagrodzenie może być negocjowane i zależeć od wyników pracy. Kategorie urzędnicze w instytucjach unijnych: istnieje podział na AD („administratorzy”) – urzędnicy odpowiedzialni za politykę i unijne prawo (istnieje 12 stopni) oraz AST („asystenci”) – wykonujący funkcję wspomagające – prace administracyjne i sekretarskie (11 stopni). Każdy ze stopni dzieli się na pięć poziomów. Najwyższe stanowiska to stopnie AD 16 i AD 15. Kandydaci wyłonieni z konkursu zatrudniani są początkowo na okres próbny (9 miesięcy), a po jego pomyślnym zakończeniu zostają mianowani na stanowisko w kategorii określonej w ogłoszeniu konkursowym. Eksperci narodowi delegowani do pracy w instytucjach oraz agencjach UE – kandydaci na ekspertów mogą kierować nie tylko instytucje administracji publicznej wszystkich szczebli ale także organizacje pozarządowe oraz instytucje naukowo-badawcze. Kandydaci musza zostać zatwierdzeni przez Komitet Europejski Rady Ministrów, a następnie po uzyskaniu akceptacji rządowej są zgłaszani Stałemu Przedstawicielstwu RP przy UE. Celem tej formy współpracy jest przekazanie przez ekspertów narodowych specjalistycznej wiedzy i doświadczenia zawodowego instytucjom i agencjom unijnym. Oddelegowany przez instytucję krajową do pracy w instytucjach unijnych (na okres od 6 miesięcy do nawet 4 lat) ekspert narodowy pobiera zarówno wynagrodzenie od instytucji macierzystej jak i objęty jest przez nią ubezpieczeniem społecznym. 305 Justyna Miecznikowska Korpus prezydencji – tworzą urzędnicy administracji narodowej zaangażowani w przygotowania do objęcia przez RP prezydencji w RUE. Urzędnicy są oni podzieleni w zależności od realizowanych zadań na przewodniczących grup roboczych i ich zastępców, delegatów krajowych, koordynatorów merytorycznych oraz koordynatorów organizacyjnych. Prezydencja (przewodnictwo) w Radzie UE – wprowadzony do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957r. obowiązek półrocznego przewodniczenia UE. Belgia jako pierwsze państwo członkowskie sprawowała prezydencję w okresie od 1.01. – 30.06.1958. Trio – przewidziany Traktatem z Lizbony system prezydencji grupowej sprawowanej przez 3 państwa w okresie 18 miesięcy. Trio oznacza współpracę i koordynację działań 3 państw, sprawujących po sobie przewodnictwo w RUE oraz opracowujących wspólny program działania. Praktyka sprawowania prezydencji w ramach trio została zapoczątkowana w latach 2007–2008 przez Niemcy, Portugalię i Słowenię. Pojęcie „trio” nie jest tożsame z terminem „trojka”. Trojka to obecnie funkcjonujący system reprezentacji UE w relacjach międzynarodowych przez: państwo pełniące prezydencję, Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz przedstawiciela Komisji Europejskiej. 306 Bibliografia Monografie i opracowania • Ajdukiewicz K., Zarys Logiki, Warszawa 1960. • Andersen S.S., Eliassen K. A., Making Policy in Europe: The Europeification of National Policy-Making, London, Thousand Oaks, New Delhi 2001. • Barcz J. (red.), System prawa Unii Europejskiej, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2009. • Barcz J. (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Departament Dokumentacji Europejskiej i Publikacji UKIE, Warszawa 2008. • Bouquet E., National Coordination of EU Policy Is Poland following the French Path?, Working Paper Research Unit EU Integration, FG 1 2006/06 Mai 2006 SWP Berlin. • Cini M., Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007. • Czaputowicz J. (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, Warszawa 2008. • Ćwiek-Karpowicz J., Kaźmierkiewicz P., Pucyk M., Polscy posłowie do Parlamentu Europejskiego, Warszawa 2007. • Doboszyńska E., Europejskie labirynty dialogu, Dialog. Pismo Dialogu Społecznego 2/2006, lipiec 2006, s. 74–80. • Featherstone K., Radaelli C.M., The Politics of Europeanisation, Oxford 2003. • Godłoza M. (red.), Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Opis procedur tworzenia prawa w Unii Europejskiej. Procedury w Polsce, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005. 307 Bibliografia • Grosse T.G., Euro 2011: Polska prezydencja w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Analizy i Opinie nr 71/2009. • Grzeszczak R., Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004. • Hykawy R., Koordynacja polityki europejskiej w państwach członkowskich UE, Biuletyn Analiz UKIE nr 9, maj 2002. • Internal Market Scoreboard, July 2009, No 19, http:// ec.europa.eu/internal_market/score/docs/score19_en.pdf. • Itrich-Drabarek J., Ścieżki kariery urzędników Unii Europejskiej i Polski, Przegląd Europejski 1(16) 2008. • Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 163. • Jakubek J.K., Politycy i urzędnicy w koordynowaniu krajowej polityki europejskiej, Kontrola Państwowa 6 (323), listopadgrudzień 2008. • Kacprowicz G., Obywatele polscy w instytucjach Unii Europejskiej w okresie przedakcesyjnym i po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Przegląd Europejski 1(16) 2008. • Kassim H. (red.), The National Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level, Oxford 2000. • Knill Ch., Lemkull D., Die Europäisierung nationaler Staatstätigkeit: Erkenntnisse aus der vergleichenden Policy-Forschung. [w:] Holtmann E. (Hrsg.), Staatsentwicklung und Policyforschung, Politikwissenschaftliche Analysen der Staaatsfähigkeit, Wiesbaden 2004. • Latoszek E., Proczek M., Specyfika biurokracji Unii Europejskiej w: Zuba K.(red.), Biurokracja fenomen władzy politycznej w strukturach administracyjnych, Toruń 2007. • Lippert B., Umbach G., Europeanization of CEE Exectutives: EU Membership Negotiations as a Shaping Power, Journal of European Public Policy 8 (6), 2001. 308 Bibliografia • Łazowski A. (red.), Unia Europejska: prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2003. • Małecki M., Tomaszewski K., Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa 2005. • Michoński A., Nowak-Far A., Rola administracji rządowej w koordynacji polityki krajowej wobec Unii Europejskiej, Służba Cywilna nr 6/2003. • Mieńkowska-Norkiene, R., Metodologiczne aspekty badania koordynacji polityk wspólnotowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Przegląd Europejski 2(19)2009, s. 54-65. • Myant M., Cox T. (red), Reinventing Poland. Economic and political transformation and evolving national identity, Routledge 2008. • Nowak-Far A., Michoński A., Udział administracji krajów członkowskich w komitologii, Służba Cywilna jesień–zima 2004/2005, nr 9. • Nowak-Far A., Michoński A., Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004. • O’Brennan J., Raunio T. (red), National Parliaments Within the European Union: From Victims of Integration to Purposive Actors?, Routledge 2007, London/New York. • Olsen J., Europeizacja, [w:] Cini M., Unia Europejska – organizacja i funkcjonowanie, red. Warszawa 2007. • Progress in notification of national measures implementing all directives in force, http://ec.europa.eu/community_law/ docs/docs_directives/mne_country_na_20091124_en.pdf. • Rydlewski G., Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 104–112. • Sarnecki P., Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polskę praw członkowskich w Unii Europejskiej, Przegląd Sejmowy 5(64)/2004. 309 Bibliografia • Skotnicka-Illasiewicz E. (red.), 5 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej w perspektywie społecznej, Warszawa 2009. • Sturm R., Was ist Europäisierung? Zur Entgrenzung und Einbindung des Nationalstaats im Prozess der europäischen Integration, Europawissenschaft, Schuppert G.F./ Pernice I./ Haltern U. (Hrsg.), Baden Baden 2005. • Szczepanik M., Posłowie do Parlamentu Europejskiego – pozycja prawna w kraju oraz współpraca z administracją rządową, Analiza Instytutu Spraw Publicznych nr 94, kwiecień 2009. • Szczerski K., Dynamika systemu europejskiego, Wydawnictwo UJ, Kraków 2008, s. 199. • Usprawnienie kształtowania się polskiego stanowiska w UEskuteczniejsza polityka europejska, Raport Instytutu Kościuszki Nr 6/2007. • Wągrowska M. (red.), Unijna polityka zagraniczna i konstytucja (Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE w świetle Traktatu konstytucyjnego), Podsumowanie seminarium „Unijna polityka zagraniczna i konstytucja. Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE w świetle Traktatu konstytucyjnego”, zorganizowanego przez Centrum Stosunków Międzynarodowych i Instytut Spraw Publicznych 23 lutego 2005 r. w Warszawie. • Zubek R., A core in check: the transformation of the Polish core executive, Journal of European Public Policy 8:6/2001. Akty prawne i dokumenty • Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Dz. 310 Bibliografia • • • • • • • • U. z 2004 r., nr 90, poz. 864, Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20040900864. Modyfikacja Procedury Transpozycji Aktów Prawnych Unii Europejskiej, http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/9C84 599093C91CA8C12573A2003C34E5/$file/INTP_Procedura_ transpozycji_aktow_prawnych_Unii_Europejskiej.pdf. Procedura Transpozycji Wspólnotowych Aktów Prawnych do Polskiego Porządku Prawnego. Dokument przyjęty przez Komitet Europejski Rady Ministrów w dniu 11 października 2005 r., http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/12D8749D7 D5A307DC12573A2003C3808/$file/INTP_Procedura_transpozycji_wspolnotowych_aktow_prawnych_do_polskiego_porzadku_prawnego.pdf. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, Dz. U. Nr 239, poz. 2039, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20022392039. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 115 z 9.05.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:PL:PDF. Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 115 z 9.05.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0013:0045:PL:PDF. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0 001:0331:PL:pdf . Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, M. P. z 2009 r., nr 5, poz. 47, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP200 90050047. Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczpospolitej Polskiej, M. P. 311 Bibliografia • • • • • • • • z 2002 r., nr 54, poz. 741, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServle t?id=WMP20020540741. Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony, Dz. U. z 1994 r., nr 11, poz. 38, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServ let?id=WDU19940110038. Traktat o Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 321E z 29.12 2006, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:PL:pdf. Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 52, poz. 515, z późn. zm., http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id =WDU20040520515. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz. U. Nr 161, poz. 1277, http://isap.sejm.gov.pl/Det ailsServlet?id=WDU20091611277. Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, Dz. U. Nr 106, poz. 494, z późn. zm., http://isap.sejm. gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19961060494. Uzasadnienie do projektu ustawy o rządowym systemie koordynacji spraw związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Druk nr 1614, Warszawa 20 stycznia 2009 r. Zalecenie Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/WE), Dz. Urz. L 98 z 16.04.2005, http:// eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:200 5:098:0047:0052:PL:PDF. Zarządzenie Nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów, M. P. Nr 14, poz 223, z późn. zm., http://isap.sejm.gov.pl/DetailsSe rvlet?id=WMP20040140223.