Schuldenproblematiek onder uitkeringsgerechtigden

UWV Kennisverslag 2015-1 ONTWIKKELINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID ARBEIDSMARKT EN ARBEIDSPARTICIPATIE PROFESSIONALISEREN DIENSTVERLENING Kenniscentrum UWV April 2015 De digitale versie van het UWV Kennisverslag is te vinden op http://www.uwv.nl/kennis Voor vragen over de publicatie: telefoon (020) 687 51 88 of (020) 687 54 89 © Bronvermelding is verplicht. De informatie in het UKV is aangedragen vanuit de kennisoptiek en betreft dus niet een verantwoording of een weergave van ingenomen beleidsstandpunten van UWV. 27 UWV Kennisverslag 2015-1 3 Schuldenproblematiek onder uitkeringsgerechtigden Hester Houwing Maurice Guiaux Samenvatting Onder uitkeringsgerechtigden van UWV is relatief vaak sprake van schuldenproblematiek. Dit beïnvloedt hun zoektocht naar werk en de naleving van hun verplichtingen aan UWV. Uitkeringsgerechtigden met schulden komen hun verplichtingen minder goed na en gaan minder snel aan het werk. Y Tussen de 4 en 15% van uitkeringsgerechtigden van UWV heeft te maken met een vorm van schulden. Ter vergelijking: bij burgers zonder uitkering ligt dit aandeel op 2 tot 6%. Y Binnen de groep uitkeringsgerechtigden komen schulden het vaakst voor bij eenoudergezinnen en allochtonen. Y Wanneer mensen met een Wajong- of WGA-uitkering schulden hebben, krijgen ze 3 keer vaker boetes en 1,5 keer vaker maatregelen opgelegd dan wanneer ze geen schulden hebben. Y De mate van uitstroom naar werk neemt af wanneer er beslag ligt op de uitkering. Bij Wajongers neemt de uitstroom af met 50% en voor de groep met een WGA-uitkering met 12%. Y Het hebben van schulden eist veel aandacht op en veroorzaakt stress en mogelijk angst. Dit belemmert de oriëntatie op werk. Mogelijk zoeken schuldenaren om deze redenen ook vaak pas laat hulp. Y Gemeenten voeren de schuldhulpverlening uit; UWV heeft als ‘eerste schakel in de keten’ een rol in het informeren, adviseren en doorverwijzen van uitkeringsgerechtigden met schulden. 28 Uitkeringsgerechtigden hebben vaker schulden Armoede en schuldenproblematiek zijn sinds het uitbreken van de economische crisis in 2008 toegenomen. Met name mensen met een laag inkomen hebben ermee te maken: werkenden met lage inkomens, gepensioneerden zonder of met een beperkt aanvullend pensioen en uitkeringsgerechtigden. Onder uitkeringsgerechtigden van UWV is relatief vaak sprake van schuldenproblematiek: zij blijken ongeveer 3 keer vaker dan gemiddeld in 18 de schuldsanering te zitten18. UWV heeft onderzoek laten uitvoeren om inzicht te krijgen in Artikel 4 in UKV 2014-1. Hierin is hoeveel en welke uitkeringsgerechtigden (risico lopen) schulden (te) hebben, hoe dit hun ook een beschrijving opgenomen van verschillende soorten schuldenproblematiek. nalevingsgedrag en oriëntatie op werk beïnvloedt en hoe UWV hier in de dienstverlening rekening mee kan houden. Zie box 3.1 voor een beschrijving van het onderzoek. De antwoorden op deze onderzoeksvragen komen in dit artikel aan de orde. We laten allereerst zien dat tussen de 4 en 15% van de uitkeringsgerechtigden van UWV te maken heeft met meer of minder ernstige schulden. Eenoudergezinnen en mensen van allochtone afkomst hebben vaker te maken met schulden. Verder blijkt dat uitkeringsgerechtigden met schulden vaker met maatregelen en boetes van UWV geconfronteerd worden en minder vaak aan het werk gaan dan uitkeringsgerechtigden zonder schulden. Voor het oplossen van hun schulden zijn burgers in eerste instantie zelf verantwoordelijk. Indien dat niet lukt, zijn gemeenten verantwoordelijk voor de schuldhulpverlening. De rol van UWV spitst zich toe op het informeren van klanten over mogelijke risico’s van schulden en het doorverwijzen naar gemeenten. Uit onderzoek blijkt dat UWV hiernaast ook a) een bijdrage zou kunnen leveren aan het beheersen van schuldenproblematiek door de dienstverlening op onderdelen te intensiveren en de samenwerking met gemeenten te verbeteren, en b) aandacht zou kunnen geven aan de invloed van schuldenproblematiek op re-integratietrajecten. Problematische schulden Wanneer burgers aangeven betalingsachterstanden te hebben of schulden te moeten maken om rond te komen, hoeft de situatie (nog) niet problematisch te zijn. Als het huishoudens op korte termijn lukt hun uitgaven en inkomsten in balans te brengen en de achterstanden in te halen, is er geen sprake van problematische schulden. Wanneer iemand met schulden aanmaningen niet betaalt, kan een schuldeiser beslag laten leggen op (een deel van) de uitkering. De indicator beslaglegging geeft daarom wel aan dat er sprake is van problematische schulden. Het risico op problematische schulden is het hoogst in de bijstand, gevolgd door de uitkeringsgerechtigden van UWV. Afhankelijk van de indicator ligt het risico tussen de 4 en 15% (tabel 3.1). Tabel 3.1 RISICO OP SCHULDEN BIJ UITKERINGSGROEPEN (2010–2012) Een of meer betalingsachterstanden Maakt schulden om rond te komen Beslag op uitkering* Beslag op uitkering* (aantal x 1.000) *2011–2013 Bron: CBS en UWV. Geen uitkering Wajong WAO WIA WW 6% 2% - 9% 5% 9% 29 8% 5% 7% 49 10% 8% 9% 26 15% 4% - WWB 22% 20% - 29 Professionaliseren dienstverlening | 2015-1 Box 3.1 Onderzoek naar schuldenproblematiek Om meer inzicht te krijgen in welke In het onderzoek is de omvang van schulden uitkeringsgerechtigden te maken aan de hand van 3 indicatoren in kaart hebben met welk type schulden en wat gebracht. 2 van de 3 indicatoren komen de gevolgen zijn van het hebben van uit enquêtes van het CBS waarin burgers schulden op nalevingsgedrag en terugkeer zelf aangeven dat zij een risico ervaren naar werk, heeft UWV onderzoek laten op (problematische) schulden doordat zij uitvoeren. Hierin stonden de volgende betalingsachterstanden hebben of schulden onderzoeksvragen centraal: moeten maken om rond te komen. - Wat is de omvang van schulden- De derde indicator, afkomstig van gegevens problematiek bij verschillende van UWV, betreft een beslaglegging op de uitkeringsgroepen van UWV? Zijn er uitkering (zie ook tabel 3.1). Wanneer iemand specifieke risicogroepen voor schulden te met schulden aanmaningen niet betaalt, kan onderscheiden? een schuldeiser beslag laten leggen op (een - Hoe vult UWV zijn rol ten aanzien van deel van) de uitkering. Dit gegeven was bij dit schuldenproblematiek in de praktijk in, onderzoek alleen beschikbaar voor mensen hoe ervaren uitkeringsgerechtigden, met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. UWV-professionals en schuldhulpverleningsprofessionals van gemeenten In het onderzoek is ook gebruikgemaakt van deze invulling en tot welk gedrag leidt korte gespreksverslagen van mensen die dit bij uitkeringsgerechtigden en UWV- belden met het Klantencontactcentrum van professionals? UWV. Dit betreft een niet-representatieve - In hoeverre hangen de schulden van groep van uitkeringsgerechtigden. Bij deze uitkeringsgerechtigden van UWV mensen kunnen verschillende soorten samen met arbeidsparticipatie en schuldenproblematiek spelen: van een naleving van plichten? Welke rol speelt tijdelijk tekort doordat een uitkering op UWV hierin en wat kan UWV doen om zich laat wachten, tot een dreigende uitkeringsgerechtigden te (blijven) uithuiszetting. Daarnaast is in het onderzoek motiveren? gebruikgemaakt van literatuurstudie en van in een database vastgelegde screeningsgegevens over mensen met een uitkering van UWV die zich aanmelden bij een schuldhulpverleningstraject bij een gemeente. Het onderzoeksrapport is te vinden op: http://www.uwv.nl/kennis. 30 Eenoudergezinnen en allochtonen De belangrijkste risicofactoren voor het ontwikkelen van een schuld zijn: kostwinner zijn, geen partner hebben en kinderen hebben. In deze situaties is het moeilijk om een inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid of werkloosheid op te vangen. Daarnaast blijkt dat uitkeringsgerechtigden met een niet-westerse allochtone achtergrond een ongeveer viermaal zo grote kans op schulden hebben als autochtonen. Voor westerse allochtonen is deze kans ongeveer tweemaal zo groot. Ook een lage opleiding en een laag inkomen zijn risicofactoren bij uitkeringsgerechtigden. Vaker regelovertreding Aan de hand van beslagleggingen op de uitkering is vastgesteld of mensen met een Wajong- of een WGA-uitkering schulden hadden in de periode 2011–2013. Wanneer dat het geval is, verhoogt dit de kans op een boete of maatregel (tabel 3.2). Uit een kwantitatieve analyse die ook rekening houdt met andere kenmerken, blijkt dat mensen met beslag op de uitkering ongeveer een driemaal zo grote kans hebben op een boete en een anderhalf maal zo grote kans op een maatregel als mensen zonder schulden. Hieruit kunnen we concluderen dat uitkeringsgerechtigden met schulden hun verplichtingen aan UWV minder vaak nakomen dan uitkeringsgerechtigden zonder schulden. Het gaat dan om zowel de inspannings-/sollicitatieplicht als het doorgeven van wijzigingen in de persoonlijke situatie die invloed hebben op de (hoogte van de) uitkering (de informatieplicht). Wanneer iemand zich niet voldoende inspant om aan het werk te komen, legt UWV een maatregel op: een korting op de uitkering gedurende een bepaalde periode. Als men niet voldoet aan de informatieplicht, wordt een boete opgelegd en het te veel betaalde bedrag aan uitkering wordt verrekend met een lopende uitkering of teruggevorderd. Tabel 3.2 REGELOVERTREDING EN AAN HET WERK GAAN IN WAJONG EN WGA (2011–2013)* Wajong Maatregelen Boetes Werkt Beslaglegging 0,5% 3,5% 0,1% Geen beslaglegging 0,3% 1,0% 0,2% WGA Beslaglegging 0,9% 2,1% 4,0% Geen beslaglegging 0,5% 0,9% 4,9% * Percentage van alle personen in Wajong en WGA die maatregelen of boetes opgelegd kregen of die aan het werk gingen in de periode 2011–2013 Bron: UWV. Kleinere kans op werk Daarnaast blijkt uit vergelijkbare kwantitatieve analyses dat de kans dat uitkeringsgerechtigden aan het werk komen significant afneemt wanneer er sprake is van beslaglegging op de uitkering. Voor de groep met een Wajong-uitkering neemt de kans af met 50% en voor de groep met een WGA-uitkering met 12%. Belemmering oriëntatie op werk De verklaring voor de relatie tussen het hebben van schulden, de naleving van verplichtingen aan UWV en de zoektocht naar werk is complex en kent meerdere dimensies. In het onderzoek is hier aandacht aan besteed in gesprekken met uitvoeringsprofessionals en door literatuurstudie. Omdat schulden veel aandacht opeisen van schuldenaren, krijgen 31 Professionaliseren dienstverlening | 2015-1 andere zaken onvoldoende aandacht. Hierdoor nemen mensen met schulden minder goede beslissingen, vinden ze het lastiger om vast te houden aan plannen en om verleidingen te weerstaan19. Dat heeft gevolgen voor de mate waarin zij hun verplichtingen aan UWV 19 naleven. Mullainathan, S. & Shafir, E. (2013). Schaarste: hoe gebrek aan tijd en geld ons gedrag bepalen. Maven Publishing BV, Amsterdam. Een van de mogelijke oplossingen voor schuldenaren met een uitkering is hun inkomen verhogen, zodat zij (versneld) hun schulden kunnen aflossen of op lange termijn financieel een betere uitgangspositie hebben. Veel schuldenaren geven aan dat de schulden hen belemmeren om gericht te zijn op het zoeken naar werk. Het onderzoek wijst uit dat het hebben van schulden een negatieve invloed heeft op het welbevinden en kan leiden tot stress en angst, slapeloosheid en zelfs depressiviteit. Dit maakt dat men moeite heeft zich te motiveren. En door de opeenstapeling van problemen kunnen uitkeringsgerechtigden zich niet goed focussen op het solliciteren. Uit het onderzoek komt ook een aantal praktische belemmeringen naar voren. Uitkeringsgerechtigden met schulden zeggen bijvoorbeeld dat zij geen geld hebben om een nieuwe computer te kopen, waardoor ze niet kunnen solliciteren. Of dat ze niet genoeg geld hebben om met het openbaar vervoer naar een sollicitatiegesprek te gaan. Schuldenaren en werkgevers Een extra complicerende factor in de re-integratie naar werk is dat schuldenaren minder aantrekkelijk zijn voor werkgevers. Werkgevers hebben administratieve lasten wanneer sprake is van beslaglegging op het inkomen. Daarnaast is er een verhoogd risico op verzuim en verminderde productiviteit van werknemers die schulden (dreigen te) hebben. Uit literatuur blijkt dat een beslaglegging een reden kan zijn om een arbeidscontract niet te verlengen in de proeftijd of van iemand met een tijdelijke aanstelling20. Het hebben van schulden betekent ook dat een aantal functies en sectoren zijn uitgesloten voor 20 schuldenaren. In bepaalde branches en functies (bijvoorbeeld beveiliging) vormt het hebben Madern, T., Bos, J. & Burg, D. van der van schulden een risico voor fraude en chantage. (2012). Schuldhulpverlening in Bedrijf: Financiële problemen op de werkvloer. Nibud, Utrecht. In dit onderzoek is Lange tijd schulden aan werkgevers een aantal stellingen Uit het onderzoek blijkt dat wanneer uitkeringsgerechtigden schuldhulpverlening voorgelegd. Uit de antwoorden op de aanvragen, een groot deel van hen al langer dan 2 jaar schulden heeft (zie figuur 3.1). stelling ‘Werknemers met een tijdelijk contract en financiële problemen krijgen De instroom in een uitkering is in dat geval niet de oorzaak van de schulden, maar geen contractverlenging’, blijkt dat 30% uitkeringsgerechtigden geven wel aan dat dat het moment is geweest dat zij hun het hiermee eens is. schuldenproblematiek als extra problematisch gingen ervaren. Mensen zoeken vaak pas laat hulp voor hun financiële problemen. Naar schatting neemt per 1.000 mensen met een WAO-uitkering slechts 1 persoon contact op met UWV met vragen over het oplossen of voorkomen van schulden; bij de Wajong, WW en WGA zijn dit respectievelijk 2, 3 en 4 personen. Schaamte over het hebben van schulden en het idee het uiteindelijk wel zelf te kunnen (of moeten) oplossen, liggen hieraan ten grondslag. Daarnaast blijkt uit literatuur dat onbekendheid van ondersteuningsmogelijkheden een rol speelt bij de late aanmelding bij schuldhulpverlening. Onder alle type schuldenaren en burgers met een risico op problematische schulden bestaat een beeld dat alleen voor ernstige gevallen de deur voor schuldhulpverlening openstaat. 32 HOELANG HEEFT U AL SCHULDEN? Figuur 3.1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 65% 67% 66% 67% 19% 19% 21% 21% 17% 14% 13% 12% WW AO WWB Werk Langer dan 2 jaar 1 tot 2 jaar Korter dan 1 jaar Bron: Mesis© (2014). Rol UWV Schuldenproblematiek speelt bij een deel van de uitkeringsgerechtigden van UWV. De schulden belemmeren deze klanten in hun terugkeer naar werk. Schulden hangen ook samen met het minder goed nakomen van verplichtingen. UWV kent al langer richtlijnen voor het omgaan met uitkeringsgerechtigden met schulden en onderzoekt hoe die rol verder ingevuld kan worden. In een pilot bij het Klantencontactcentrum Goes is UWV in 2014 gestart met het gerichter oppakken van signalen die wijzen op schuldenproblematiek van uitkeringsgerechtigden en om hun hierbij ondersteuning te bieden. Als een klantadviseur merkt dat een uitkeringsgerechtigde in financiële moeilijkheden zit of dreigt te komen, wordt hij doorverbonden met een schuldhulpverleningsadviseur van UWV. De schuldhulpverleningsadviseur geeft uitkeringsgerechtigden tips om te voorkomen dat zij verder in de problemen komen. Ook verwijst een schuldhulpverleningsadviseur uitkeringsgerechtigden soms door naar schuldhulpverleners of andere instanties. De ervaringen met de pilot zijn positief, al is hiermee de vraag prominenter naar voren gekomen waar de taken van UWV eindigen en die van de gemeente beginnen. Dit sluit aan op de vraag wat de rol van UWV is bij schuldhulpverlening. Op basis van het onderzoek zijn er 3 centrale thema’s benoemd die handvatten bieden bij het invullen van de rol van UWV in deze keten: signaleren en doorverwijzen van burgers met (dreigende) schuldenproblematiek, aandacht voor schuldenproblematiek in re-integratietrajecten en aandacht voor problemen die ontstaan wanneer burgers in financiële problemen boetes of uitkering aan UWV moeten (terug)betalen.