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MODELOS DE DEMOCRACIA DE REFERENCIA

A fin de elaborar los modelos de democracia que pueden servir de referencia a los diversos tipos de gobierno electrónico vamos a usar cuatro tipos de variables, que se fundirán en dos. Una primera línea de tensión axiológica en torno a la que situar los modelos es la que se expresa por el continuum entre gobernabilidad y representación. La preferencia por un valor u otro en el diseño de las instituciones genera resultados ciertamente diferentes en la forma de gobernar dentro de las democracias representativas. Determinados países, situados, a estos efectos, conceptualmente cerca de lo que Lijphart (2000) 5 denomina democracias consensuales, buscan a través de sus instituciones la expresión de la diversidad y la generación de sistemas de contrapesos efectivos frente a las mayorías electorales. Otros -democracias mayoritarias-, priorizan la gobernabilidad y estabilidad sobre la representatividad y el control de las mayorías. La segunda línea de tensión se refiere a las prioridades en las respuestas al déficit de legitimidad. Si bien es cierto que todo gobierno busca respuestas a las dos dimensiones de la legitimidad, siempre predomina una sobre otra en las prácticas políticas. Estamos hablando de la legitimidad de los inputs (o process orien-ted) y la de los outputs, los costos o, en definitiva, los resultados (Goodin, 2003;Scharpf, 2005). En los primeros países -los que priorizan la gobernabilidad-, la legitimidad que se busca prioriza los resultados, mientras que en los segundos, con diseños institucionales más consensuales, se cuidan más los procesos.

Por otra parte, la tercera línea de tensión, que también está mejor representada por un continuum, es la que diferencia normativamente entre democracia agregativa o de mínimos y democracia deliberativa. La primera tiene su expresión inicial en la obra de Schumpeter (1976: 269), para quien la democracia sería simplemente un arreglo institucional por virtud del cual las personas adquieren el poder de tomar decisiones políticas mediante una lucha competitiva por el voto de la gente. Este modelo toma como referencia el mercado y la elección racional egoísta como mecanismo de explicación de las conductas humanas (Downs, 1957) y se centra en el mecanismo del voto como referente esencial para la toma de decisiones políticas. Frente a esto, la democracia deliberativa pone el énfasis en los procedimientos de argumentación y comunicación, en la búsqueda del consenso y el interés general (Bessette, 1994;Manin, 1987;Rawls, 2005;Habermas, 1996;Cohen, 1996). En los modelos agregacionistas se considera que los inputs de la política, los intereses y preferencias, se forman en el ámbito privado y, por tanto, entran en la política como variables fijas; sin embargo, los modelos deliberativos creen en las preferencias como modelos endógenos de los procesos políticos, en suma, que los procesos políticos deliberativos son espacios de construcción de las preferencias individuales y colectivas (Jorba, 2009, 8 y ss.). En el fondo, una de las diferencias más importantes entre uno y otro tipo de visión de la democracia tiene relación con la búsqueda de consenso, en la deliberativa; frente a la renuncia a alcanzar tales absolutos en la otra, con su consiguiente aceptación del principio mayoritario. En el corazón del modelo deliberativo existe la idea de que todos los argumentos en el debate político deben ser respetados y que debe prevalecer la fuerza de la mejor argumentación. La deliberación contrasta con la negociación, donde los argumentos son usados estratégicamente para conseguir maximizar preferencias y los acuerdos se basan en análisis costo-beneficio conside-rando posibles premios y castigos (Elster, 1998;Dryzek, 2000). En todo caso, no olvidemos que hablamos de un continuum en el que en los extremos no suelen existir ejemplos empíricamente reconocibles, de ahí que lo correcto sería hablar de democracias con tendencias más agregativas y democracias con tendencias más deliberativas. Empíricamente, existe una correlación entre modelos institucionales que favorecen los consensos y la representación, y que se preocupan por la calidad de los procesos, y la existencia de espacios de deliberación en los parlamentos, lo cual refuerza la coherencia del modelo utilizado (Steiner et al., 2004).

Del cruce entre los dos continuum analizados surgen cuatro posibles modelos de democracia representativa -pues no hemos pretendido salir de la realidad actualmente existente-(diagrama 1). En un primer cuadrante nos encontraríamos un modelo que asume la democracia de mínimos como referente básico, 6 un modelo que busca la gobernabilidad a través de un marco institucional -el sistema electoral competitivo-que incentiva la coordinación (Hardin, 1999), y que sitúa la eficacia y la eficiencia -productos-en la acción gubernamental como resultado de la competencia por el voto. En una visión minimalista, la democracia no se define por sus policy outcomes, antes bien, los productos son determinados a través de la competencia electoral si ésta se garantiza adecuadamente; en suma, que un sistema verdaderamente competitivo incentiva la eficacia y la eficiencia, que es lo importante para la legitimidad, aun a costa de dejar en segundo lugar la representatividad, con sus componentes participativos, deliberativos y de accountability horizontal y societal. Este modelo, al mismo tiempo, se preocupa esencialmente de resultados como la seguridad pública y jurídica (Hayek, 1981), a efectos de favorecer el eficaz funcionamiento del mercado, base de todo el sistema. No hay preocupación, antes al contrario, por incorporar elementos de unanimidad e interés general en el proceso democrático (Popper, 1963), pues se acepta plenamente la legitimación surgida a través del voto (Przeworski, 1991) e, incluso, se promueve una cierta despolitización del mundo.

El segundo cuadrante (diagrama 1) también asume una democracia con tendencias más agregativas, pero la preocupación por la calidad de los procesos es mucho mayor que en el primer caso. La democracia, se asume, es más compleja que las meras elecciones; también es preciso preocuparse de la gobernanza democrática durante los momentos no electorales y de la organización del Estado en sus relaciones internas y con la ciudadanía (O'Donnell, 2003). La democracia debe asegurar que los gobernantes, una vez elegidos, no abusan del poder que les es legalmente conferido (O'Donnell, 2010). La mayor transparencia y mejores mecanismos de rendición de cuentas del Estado se convierten en criterios clave de legitimación. En este modelo el gobierno, aunque busque legitimación tanto a través de nuevos productos (que estarían esencialmente vinculados a políticas sociales) como a través de procesos, pone mayor énfasis en los procesos de rendición de cuentas. Los gobiernos ponen sus datos a disposición de la ciudadanía y abren vías de diálogo con los ciudadanos para recabar la información ciudadana. Se sigue manteniendo una visión escéptica de la unani-DIAGRAMA 1. Los cuatro modelos de democracia Fuente: Elaboración propia. Modelo 2 midad y el interés general, tampoco se cree en la capacidad transformadora del debate político, pero los actores interesados, con los incentivos y constricciones adecuados que proporciona un marco institucional más complejo y sofisticado que el del modelo previamente enunciado, pueden actuar racionalmente y promover una democracia que funcione de manera más transparente y responsable. En suma, este modelo procura mejorar los mecanismos de representación y dar respuesta a la demanda de proximidad (Rosanvallon, 2010) propia de las democracias consolidadas de los albores del siglo xxi. El tercer cuadrante (diagrama 1) ya implica un cambio en las demandas democráticas. La visión deliberativa de la democracia recupera la preocupación por la justicia y la legitimidad política normativamente considerada. En este caso, se entiende que la democracia no puede alcanzarse sin verdadera igualdad política y ello incluye una real igualdad de oportunidades (Dahl, 1998). De ahí surge la necesidad de asegurar, a través de políticas sociales inclusivas, que los participantes en los discursos y deliberaciones públicas tengan unos bienes básicos (Rawls, 2000) o unas capacidades (Sen, 2010) que les permitan participar en dichas prácticas sin ser sometidos a dominaciones arbitrarias o manipulaciones (Pettit, 1999). Además, la crisis de legitimidad institucional se busca cubrir no sólo con elecciones, sino también con espacios deliberativos donde alcanzar la unanimidad o el consenso a partir de un uso de la razón dialógica y la razonabilidad entre seres libres e iguales. En este modelo es fundamental que la democracia también aporte productos que den respuesta a la necesidad de igualdad de oportunidades que sustenta la justicia y, para ello, los espacios deliberativos deben superar la esfera pública informal, en términos de Habermas (1996, 301) e incorporar a los ciudadanos como usuarios de servicios públicos, residentes en áreas degradadas, destinatarios de políticas y regulaciones (Cohen y Sabel, 1997). Obviamente, estos productos superan la seguridad jurídica y pública del modelo explicado en el primer cuadrante. Podríamos decir que este modelo de democracia es, hasta cierto punto, dependiente de lo que Rawls (2000) denomina "equilibrio reflexivo", en suma, la creencia de que a través de una reflexión personal guiada por una razón objetiva se puede encontrar una solución óptima a los problemas sociales y sobre todo a la injusticia (Manin, 1987).

Finalmente, el modelo propio del cuarto cuadrante (diagrama 1) se mantiene en el tipo deliberativo de democracia, pero conservando su pureza procedimental. La clave es que los productos son legítimos siempre y cuando reciban el asentimiento reflexivo a través de la participación en una auténtica deliberación de todos los afectados por la decisión en cuestión (Dryzek, 2001, 651). Para esto no basta seleccionar a nuestros representantes a través de elecciones masivas y competitivas entre élites partidistas, máxime cuando las elecciones son poco deliberativas (Dryzek, 2001, 652-657). Por ello, en este modelo la clave institucional del proceso es generar espacios deliberativos que se acerquen a las condiciones ideales del discurso y la apertura de vías participativo-deliberativas que conecten la sociedad civil organizada y no organizada con la toma de decisiones públicas y la gestión de los asuntos públicos (Habermas, 1996;. Nuevamente, la unanimidad y el consenso son valores determinantes del grado de legitimidad en las decisiones, pero no están predeterminados por elementos prepolíticos. La incorporación apriorística de productos socialmente deseables al debate le hurta a éste su pureza y su naturaleza puramente política, la confusión de la política y el pensamiento debe evitarse; el juicio y el intercambio razonable de opiniones en una esfera pública agonística es la clave de una vida política en la que los resultados no están predefinidos, aun cuando el sentido común y una mentalidad ampliada nos permitirán, normalmente, conclusiones precisas (Arendt, 1993). De ahí el énfasis procedimental y la preocupación por la calidad de los aspectos discursivos en este último modelo, que en la vida real sólo existe en momentos y espacios puntuales, pero que conectados entre sí pueden aportar bases legitimadoras deliberativas a la toma de decisiones (Parkinson, 2003).

Por último, si conectamos las dos secciones previas, podemos ver que existe una relación teórica e ideológica suficientemente sólida entre los cuatro tipos de e-government previamente descritos y los cuatro modelos de democracia ahora generados (véase diagrama 2). El gobierno electrónico en sentido estricto es coherente con el modelo uno de democracia, con actores plurales y autointeresados a los que hay que aportar productos con economía, eficacia y eficiencia. El e-gobierno abierto y que rinde cuentas es coherente con el modelo dos y su preocupación por la calidad de los procesos. Y ambos son coherentes con modelos de democracia prioritariamente agregativos, en los que los expertos y las élites hacen el trabajo del gobierno y los ciudadanos permanecen como watchdogs and monitors, implicados esencialmente en su vida privada y sus asuntos particulares (Barber, 1998). El e-gobierno inclusivo es coherente con el modelo tres de democracia y su preocupación por generar productos que den respuesta a las necesidades de justicia e imparcialidad. El e-gobierno colaborativo y participativo es coherente con la idea de que los productos son legítimos siempre y cuando reciban el asentimiento a través de la participación. Finalmente, estos dos últimos tipos están más cercanos idealmente a modelos de democracia deliberativa que a la agregativa, modelos en los que los ciudadanos partici- pan en su autogobierno, si no en todos los asuntos y todo el tiempo, al menos en algunos asuntos y parte de su tiempo. Todo eso nos lleva a reforzar la idea de que detrás de las prioridades de un modelo u otro de gobierno electrónico hay una cierta conexión con modelos prioritarios de democracia y que, si los modelos de gobierno electrónico usados en la práctica ponen en riesgo los modelos de democracia y el sistema axiológico prioritariamente asumidos por el gobierno y la sociedad, los modelos tenderán naturalmente a ser recortados y situados en su dimensión más coherente. Pasaremos a continuación a explicar esta afirmación usando la teoría del conflicto de valores e intentando, al mismo tiempo, aportar validación empírica con ejemplos de la vida real.