Noções de Administração Pública

Ministério da Educação Escola Técnica Aberta do Brasil Escola Técnica da Universidade Federal do Paraná Noções de Administração Pública Ciro Bächtold Cuiabá, 2008 Comissão Editorial Profª Drª Maria Lucia Cavalli Neder - UFMT Profª Drª Ana Arlinda de Oliveira - UFMT Profª Drª Lucia Helena Vendrusculo Possari - UFMT Profª Drª Gleyva Maria Simões de Oliveira - UFMT Prof. M. Sc. Oreste Preti - UAB/UFMT Profª Esp. Mércia Freire Rocha Cordeiro Machado - ET-UFPR Designer Educacional Ana Arlinda de Oliveira Ficha Catalográfica B124n Bächtold, Ciro Noções de Administração Pública / Ciro Bächtold. Cuiabá: EdUFMT; Curitiba: UFPR, 2008. 110p.: il. ; color. ISBN 1. Administração Pública 2. Administração Pública - Textos didáticos I. Título. CDU - 35(075) UNIDADE HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1 Para iniciarmos, é importante um comentário geral sobre a disciplina. Nosso objetivo é trabalhar noções básicas que nos auxiliem a entender o papel do Estado e avaliar a situação em que nos encontramos. O objetivo não é atacar ou defender o Governo e suas instituições, mas tratar de conhecer um pouco mais da instituição que cuida dos interesses do povo e que merece ser estudada. Está ficando normal aparecerem, nos meios de comunicação, denúncias sobre desvio ou mau uso do dinheiro público. Pessoas se utilizam de cargos públicos unicamente para lograr proveito pessoal. Sim, é dinheiro nosso, dos cidadãos que contribuem com tributos, que são transferidos para o Governo, no intuito de possibilitar a administração pública. Ficamos revoltados com isso, não é mesmo? O pior é que, se você não liga para isso, é mais uma prova de que a corrupção está tão instalada em nossa cultura, e razão por que nossa imagem no exterior não é das melhores. Grande parte da população está indiferente e alguns chegam a dizer: “Se eu estivesse lá, faria a mesma coisa!”. Por culpa disso, a opinião pública majoritariamente vê, de modo pejorativo, a figura do político, como aquele que está lá para legislar em causa própria e para tirar proveito de seu cargo. É hora de combater a corrupção e os maus políticos, envolvendo cada vez mais pessoas boas e honestas no processo eleitoral. Se as pessoas boas não querem se incomodar, os maus irão governá-las e incomodá-las. Quando isso vai mudar? Quando a população receber instrução e participar mais ativamente na administração pública. Precisamos, cada vez mais, de gente boa e honesta participando para mudar essa realidade. Tem gente boa na política, mas é preciso saber separar o joio do trigo, uma boa de uma má administração, um bom de um mau governante. É hora de despertar! Nós somos importantes neste processo e precisamos melhorar nosso país. Nosso conhecimento sobre a administração pública será enriquecido se estudarmos outras ciências como Antropologia (estudo do homem e seus características físicas, cultural ou social), Arqueologia (estudo da antiguidade), Sociologia (estudo dos agrupamentos humanos e as leis que os regem), Filosofia (estudo da causa e conseqüência dos fatos), Psicologia (estudo das manifestações da alma, a vida de relação do homem), Direito (estudo das leis, ciência social e jurídica), Política (estudo do governo dos povos), Economia (estudo da produção, distribuição e consumo de riquezas), Geografia (estudo dos lugares), entre outras ciências como História (estudo dos fatos que ocorreram com a humanidade). Gilberto Cotrim, em seu livro História e Consciência do Mundo, faz a seguinte citação: “Estudar história é adquirir consciência do mundo e dos homens. Consciência do que fomos para transformar o que somos”. Como tudo começou? Qual sua opinião? É polêmico e várias são as teorias sobre a origem da vida humana na Terra. Alguns acreditam na Teoria da Evolução de Charles Darwin, publicada em seu livro a Origem das Espécies (1836), em que o homem é fruto da evolução das espécies. Quem é adepto ao cristianismo (grande maioria no Brasil) cre na Teoria da Criação, em que Deus ao homem, conforme segue: Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 13 “Criou Deus, pois, o homem à sua imagem, à imagem de Deus o criou: homem e mulher os criou. E Deus os abençoou, e lhes disse: Sede fecundos, multiplicai-vos, enchei a terra e sujeitai-a; dominai... Gêneses 1.27-28 Livro Bíblia que trata da criação do mundo, do homem e da civilização). Você sabia que a Bíblia Sagrada é uma rica fonte de informações sobre Administração? Há ainda outras teorias sobre a origem da vida na Terra, mas é inquestionável que a vida humana surgiu na Terra há milhões de anos e, com o passar do tempo, tornou-se necessária a instituição de regras de convivência entre os homens, nem sempre harmoniosas, e a administração pública passou por transformações significativas, sempre se adaptando às mais diversas correntes de pensamentos e formas de governo, respeitando a vontade e a cultura dos povos. Vale o adágio popular: “A Administração tem a cara do governante, e o governante a cara do povo”. Referências pré-históricas acerca das magníficas construções erigidas durante a Antigüidade no Egito, na Mesopotâmia, na Assíria, testemunharam a existência em épocas remotas de dirigentes capazes de planejar e guiar os esforços de milhares de trabalhadores em monumentais obras que perduram até nossos dias, como as pirâmides do Egito. Os papiros egípcios, atribuídos à época de 1.300 a.C, já indicam a importância da organização e da administração da burocracia pública no Antigo Egito. Na China, as parábolas de Confúcio sugerem práticas para a boa administração pública (CHIAVENATO, 2003, p.26). A Criação de Adão – Pintura de Michelangelo, no teto da Capela Sistin.(residência oficial do Papa) Piramides - Egito Esfinge - Egito Muralhas da China Podemos citar ainda outras grandes realizações, como a Muralha da China ou as esculturas Maias no México, as construções Incas em Macchu Picchu – Peru, enfim muitas outras obras maravilhosas construídas pela ação da sociedade humana. Você já parou para imaginar quanto trabalho eles tiveram para construir tudo isso? Edificação Maia 14 Edificação Inca Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold A sociedade, em sua evolução, tem passado por momentos de grandes transformações, exigindo cada vez mais dos governantes e de sua equipe de trabalho. A satisfação das necessidades da população é o motivo principal da existência de um governo, e este deve esforçar-se para atender ao povo que legitimou este poder. Houve `` descobrimentos de terras´´e civilizações que desapareceram; períodos de escravatura e revoluções de libertação. Enfim, a história humana é rica em acontecimentos, mas sempre a administração pública esteve presente, adaptando-se à vontade e, muitas vezes, à necessidade do governo. O estudo da administração pública é fascinante, concorda? A boa notícia é que não se necessita de alto grau de instrução ou cultura para aprender. Basta ter vontade e determinação. Fique atento ao noticiário, acompanhando os temas que dizem respeito à administração pública! Seção1 - A Administração Pública na Pré-História Nem o homem das cavernas escapou da Administração Pública! Você sabia que a pré-história retrata a época do surgimento do homem na Terra e se estende até o período do surgimento da escrita? 1 – Período Paleolítico (Idade da Pedra Lascada) O homem precisou aprender a cooperar e a se organizar socialmente. Da eficiência dessa organização dependia sua alimentação e segurança. A liderança era exercida pela força física. Surgiram então os primeiros clãs (grupo formado por famílias descendentes de ancestrais comuns). Era normal a vida nômade, e buscavam a alimentação sempre em novas fontes, quando o local de residência apresentava escassez de recursos. Homens das cavernas no território da atual Rússia (livro soviético sobre História da Rússia; sem copyrights desde a dissolução da URSS) - http://pt.wikipedia.org/wiki 2 – Período Neolítico (Idade da Pedra Polida) O homem passou a interferir decisivamente no meio ambiente. Organizou-se para cultivar a terra, obtendo plantas, e passou também a domesticar animais, controlando sua fonte de alimentação. Evoluiu para uma fase sedentária. Foi uma das maiores transformações da história humana. A partir deste momento, o homem passou a dominar técnicas que permitiam sua fixação. Antonio Pedro, no livro História Geral, 1995, escreve o seguinte: “Não havia distinção social entre os membros do grupo: todos trabalhavam e o produto era consumido igualmente por todos. Havia somente uma divisão sexual do trabalho: as mulheres teciam, cuidavam das plantações e faziam pequenos cestos, enquanto os homens cuidavam dos animais e construíam casas. A necessidade de proteção levou à formação de grupos sociais mais complexos: as tribos”. Ou seja, enquanto as Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 15 mulheres cuidavam dos filhos e afazeres domésticos, os homens cuidavam da proteção e sustento. Nesse período, até mesmo as ferramentas de trabalho eram comuns. A necessidade de maior controle da agricultura e criação de animais fez surgir a divisão do trabalho e a especialização de funções. E eu que pensava que divisão do trabalho era coisa nova! Por exemplo, veja a lição de divisão do trabalho que Moisés recebeu de seu sogro Jetro (Êxodo 18.13-27). 3 – Período dos Metais (Idade dos Metais) A partir daí, surgiu a civilização, que é o estabelecimento dos homens sobre uma área continuamente possuída e cultivada, vivendo em construções habitadas, com regras e uma cidade comum. Começaram a surgir as primeiras cidades, com populações que se aproximavam de 2.000 habitantes. Nas sociedades civilizadas aparecem as propriedades privadas, e aqueles que possuem propriedade se tornam ricos, e os que nada acumulam passam a depender dos ricos e ser explorados. A Administração Pública que até então era exercida por todos, na organização e controle sobre a alimentação e segurança contra os animais selvagens e os invasores, deu espaço para o surgimento: De classes sociais: passou a existir a figura dos ricos e pobres, a dos senhores e escravos. Do nascimento do Estado: estabelecimento de um governo que administra para o povo e controla a força militar (exército) sob determinado território. Seção 2 - Os Elementos Fundamentais do Estado “ O Estado, admito-o com satisfação, é a obra mais nobre do homem; mas o homem, livre e honesto, é, digo-o como que a este mundo, a obra mais nobre de Deus...” (Pedro Salvatti Netto) Agora vamos relembrar alguns conceitos importantes! Governo – Ato ou efeito de administrar, sistema político que dirige um Estado com poder soberano. É a organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento das normas que estabelece como condição para a convivência social; Povo – conjunto de habitantes de determinado local. Representa o elemento humano, comum a todas as sociedades; Território – Extensão de terra que está sob direção de um governo. 16 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold O Estado é governado por uma minoria, cuja força provém da combinação do poder econômico (riqueza), político (força) e ideológico (saber). O Estado é a organização político-administrativo-jurídica e detém força para impor normas e exigir seu cumprimento à sociedade civilizada. Não havendo uma verdadeira democracia (poder emanado da maioria do povo), o Estado, ao administrar, tende a beneficiar os interesses das classes dominantes. Ainda com relação ao Estado, é normal alguns autores lhe atribuir um quarto elemento: Soberania: Poder absoluto e indivisível de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu povo, e de fazer cumprir suas decisões, inclusive pela força, se necessário. Seção 3 - Importância Histórica da Administração Pública Nos povos antigos, as histórias, lendas e culturas eram transmitidas aos demais integrantes da população por meio das reuniões em que o povo se sentava para ouvir as tradições repassadas por um líder carismático. Assim muitas histórias e experiências acabavam sendo esquecidas ou deliberadamente omitidas, perdendo-se no tempo. A escrita revolucionou a História, pois os acontecimentos e experiências passaram a ficar registrados, mas ainda sempre na versão do narrador. Hoje, as experiências ocorrem ininterruptamente em todos os lugares, e as informações vão se avolumando. A notícia está disponível on-line praticamente no exato momento de sua ocorrência. Transmissões ao vivo registram fatos para todo o planeta. Antes não tínhamos a informação, hoje temos tantas que não sabemos onde encontrar o que queremos. Prova disso é que faz o maior sucesso os buscadores na Internet. O que é buscador? Buscador é uma ferramenta virtual que permite encontrar na Internet palavras, frases, assuntos ou temas que quero pesquisar. SABER M Alguns buscadores que eu utilizo, você pode encontrar nos sitio: www.google.com.br e www.uol.com.br. É inegável que a sociedade passou por profundas transformações. E a troca de experiências fez evoluir as relações humanas e também as relações no Estado. O conceito de Estado moderno está estreitamente vinculado com a noção de poder institucionalizado, isto é, o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituição e não em um indivíduo. Assim, podemos dizer que, no Estado Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 17 moderno, não há poder absoluto, pois mesmo os governantes devem se sujeitar ao que está estabelecido na lei. Com o tempo, os pequenos clãs e vilas passaram a se organizar, estabelecendose as cidades, reinos e impérios. Assim a administração pública começou a ganhar complexidade. A população evoluiu de 250 milhões de pessoas, na época da Antiguidade Clássica, para 500 milhões pelos meados do século XVII, um bilhão em 1850, dois bilhões em 1940, mais de 4 bilhões antes de 1980, 5,8 bilhões em 1996 e, hoje, estima-se que a população supera a marca de 6,6 bilhões. A população mundial cresce rapidamente e faz com que desafios apareçam aos administradores públicos, exigindo políticas públicas eficientes. São os desafios da administração pública moderna. Em uma época de complexidade, mudança e incerteza como a que atravessamos nos dias de hoje, a Administração se tornou uma das mais importantes áreas da atividade humana. Vivemos em uma civilização em que predominam as organizações e na qual o esforço cooperativo do homem é a base fundamental da sociedade. E a Fonte: http://www.vestigios.hpg.ig.com.br/prehistoria.htm tarefa básica da Administração é a de fazer as coisas por meio das pessoas, de maneira eficiente e eficaz. Nas organizações – seja nas indústrias, comércio, organizações de serviços públicos, hospitais, universidades, instituições militares, seja em qualquer outra forma de empreendimento humano, a eficiência e a eficácia com que as pessoas trabalham em conjunto para conseguir objetivos comuns dependem diretamente da capacidade daqueles que exercem a função administrativa (CHIAVENATO, 2003, p. 26). A administração está em constante mutação. Por isso, o administrador público que, estando no poder, quer acomodação, desconhece administração. Vivemos tempos em que muitos são os problemas a serem resolvidos. E cada vez maior a necessidade da população. Muitos se deixam vencer pelos problemas e, assim, perdem grande oportunidade, pois é nesses momentos que mais se espera do administrador público. Como cidadão, quantas vezes você já foi mal-atendido pela administração pública? Conte sua história aos colegas. Analisando a frase de Chiavenato (2003, p.10) do texto, qual a diferença para um administrador público entre eficiência e eficácia. Por que o administrador público não tem atendido às necessidades da maioria da população? 18 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold Seção 4 - Conceito de cidadania Este conceito é importante para a administração pública. Ser cidadão é fazer valer seus direitos e cumprir seus deveres. Você sabia que a palavra cidadão tem origem no latim e deriva da palavra Civitas (cidade) e tem relação com a palavra grega politikos, aquele que habita na cidade? “A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social” (DALLARI, 1998, p. 14). Leia com atenção o texto: Em sua origem grega, cidadão denominava o habitante da Pólis que exercia a política, ou seja, participante das discussões das questões decisivas à Pólis (organização, funcionamento e ordenamento jurídico). Possuía direitos e deveres. Eram excluídos os escravos, as mulheres, os velhos e as crianças. Estes não possuíam cidadania. Apenas o cidadão grego participava da democracia. Na época medieval, a cidadania era exercida pelo rei, pelo clero e pela nobreza. As demais classes sociais não possuíam direitos sociais, eram posses do rei. No Estado moderno, as revoluções sociais tinham por objetivo a busca de direitos para todas as classes sociais. Com o surgimento do capitalismo, continua a divisão de classe social, contudo mais difusa, pois todos são iguais perante à lei. No Brasil, vivemos num Estado Democrático de Direito, em que exercemos a democracia mediante a participação no debate público e possuímos cidadania. Vimos, então, que a cidadania, em seus primórdios, era exercida apenas por algumas classes sociais, as que detinham poder. A desigualdade social sempre gerou direitos às classes que detinham o poder. Os excluídos socialmente não possuíam direito a ter direitos. (Texto extraído da apostila Educação Fiscal, disponível no site www.fazenda.mg.gov.br em 2005) Leia com atenção o texto: Uma pesquisa divulgada pelo IBOPE,[em 25-11-03, traz dados preocupantes sobre nossas relações de cidadania. Indica que 56% dos brasileiros não têm vontade de participar das práticas capazes de influenciar nas políticas públicas. Por outro lado, 35% nem têm conhecimento do sejam essas práticas e 26% acham esse assunto “chato demais” para se envolver com ele. Nem tudo está perdido: 44% dos entrevistados manifestaram algum interesse em participar para a melhoria das atividades estatais, e entendem que o poder emana do povo como está previsto na Constituição. A pesquisa anima, de forma até surpreendente, quando mostra Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 19 que 54% dos jovens (entre 16 e 24 anos) têm interesse pela coisa pública. Interesse que cai progressivamente à medida que a idade aumenta. A pesquisa ajuda a desmontar a idéia que se tem de que o jovem é apático ou indiferente às coisas do seu país. Fonte: www.advogado.adv.br/estudantesdireito/fadipa/marcossilviodesantana/cidadania.htm, acesso em 04 -01-2008) SABER M Leia no sítio http://www.fazenda.mg.gov.br/cidadaos/educacao_fiscal/ as cartilhas: Tudo às Claras e Turma da Cidadania “Ser cidadão é fazer valer seus direitos.” A pesquisa demonstra que os jovens têm “interesse pela coisa pública” De que forma o jovem pode participar para melhorar as condições sociais do País? Para mudar a imagem que os brasileiros têm sobre a política, o que seria necessário fazer? 1) Relacione alguns exemplos do cotidiano em que essas condições devem prevalecer. Responda à questão: Todas as pessoas tem direito à cidadania de fato? Em caso de dúvida releia o texto 2) Leia jornais ou noticiários da TV e faça um apanhado de fatos que demonstrem a violação dos direitos do cidadão. Escreva um texto narrando o fato e comentando com suas impressões. Seção 5 - Formas de Governo Vamos relembrar a grande influência dos filósofos na Organização do Estado. Os filósofos tiveram grande influência na organização do Estado. Sócrates (470-399 a.C), filósofo grego, já apresentava noções de administração em seus ensinamentos. Platão (427-347 a.C), no livro A República, expõe uma forma democrática de governo e administração pública. A administração pública exige que seja adotado uma forma de governo que é o modo pelo qual o poder se organiza e se exerce. São três as tipologias 20 clássicas das formas de governo: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu. Aristóteles (384-322 A.C.), filósofo grego, na obra A Política (Politéia) comenta sobre a organização do Estado. Divide as formas de governo em puras e impuras, conforme a autoridade seja exercida, tendo em vista o bem geral ou somente o interesse dos governantes. As formas puras – São formas boas de governo e todas visam ao bem comum: Monarquia: governo bom de uma só pessoa; Aristocracia: governo bom de poucas pessoas; Democracia (Politéia): governo bom de muitos (o povo no poder). As formas impuras – São formas más de governo: Tirania: corrupção da monarquia, governo mau de um só, visa ao interesse do monarca; Oligarquia – corrupção da monarquia, governo mau de poucos, visa ao interesse do grupo dominante; Demagogia (Democracia) – corrupção da democracia, governo mau de muitos, visa ao interesse particular da maioria, sem se importar com os demais. Aristóteles chegou a indicar uma ordem hierárquica entre as formas de governo, distinguindo entre as melhores e piores. A pior forma de governo é a degeneração da melhor, de modo que as degenerações das formas que seguem a melhor são cada vez menos graves. A classificação de Aristóteles segue a seguinte ordem: monarquia, aristocracia, democracia, demagogia, oligarquia e tirania. Talvez você esteja discordando da classificação feita por Aristóteles. Dê sua opinião? Pesquise mais sobre essas formas de governo. Maquiavel (1469-1527). Filósofo italiano. Na obra O príncipe (1532), escreve: “Todos os Estados, todos os domínios que tem havido e que há sobre homens foram e são repúblicas ou principados”. Na visão dualista de Maquiável, principado era o nome dado ao reino ou monarquia (ele utiliza muito a expressão príncipe), a república denominava à aristocracia e a democracia. A república se caracteriza pela eletividade periódica do chefe de Estado, pluralidade de funções e responsabilidade, e a monarquia pela hereditariedade e vitaliciedade, irresponsabilidade e unipersonalidade das funções. Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 21 Montesquieu (1689-1755). Filósofo francês. Divide as formas de governo em monarquia, república e despotismo. Considera que cada uma das três formas possíveis de governo é animada por um princípio: a democracia se baseia na virtude, a monarquia na honra, e o despotismo no medo. Hans Kelsen, no livro Teoria Geral do Direito e do Estado (séc. XIX), afirma: “Se o critério da classificação é o modo, como segundo a constituição, a ordem jurídica é criada, então é mais correto distinguir, em vez de três, dois tipos de constituição: a democracia e a autocracia”(KELSEN, 1998, p. 405407). E segue explicando que será um Estado democrático se houver maior liberdade política e Estado autocrático se a liberdade política for pequena. Quando as leis são feitas com a participação popular, são democráticas. Porém, quando as leis são elaboradas sem a participação daqueles que deverão cumpri-las, são autocratas. Veja a diferença no quadro abaixo: Estado Democrático Estado Autocrático Maior liberdade política Menor liberdade política Leis elaboradas com participação popular Leis elaborada sem a participação popular SABER M Leia: A República (Platão); O Príncipe (Maquiavel); A Política (Aristóteles)- você pode encontrar estas obras no site.www.dominiopublico.gob.br Seção 6 – Sistemas Atuais de Governo Nesta seção, apresentaremos os dois sistemas de governo existentes na democracia. Parlamentarismo – É o sistema de governo em que o chefe de Estado não é o chefe de Governo. O chefe de Estado ocupa a posição mais alta de representação, não participando das decisões políticas. O chefe de governo é convidado pelo chefe de Estado para compor o governo e aprovado parlamento, recebendo o título de primeiro-ministro (Inglaterra), chanceler (Alemanha) ou presidente do conselho (Espanha). Quando há uma crise, pode o parlamento substituir o chefe de Governo. No sistema de governo do Parlamentarismo, é necessário ter o apoio da maioria no Poder Legislativo (parlamento) para governar. Quando o governo perde esta maioria, pode o parlamento exigir a dissolução do governo, substituindo-o. No Parlamentarismo, os membros podem optar entre permanecer no apoio ao chefe de governo, também podem optar por antecipar a eleição do novo chefe de governo. 22 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold Presidencialismo – É o sistema de governo em que o chefe do Poder Executivo é eleito para cumprir um mandato e acumula as funções de chefe de Estado e chefe de governo. Assim, não há dependência com relação ao Poder Legislativo, já que, no Parlamentarismo, o chefe de governo necessita de aprovação parlamentar. No presidencialismo, é possível governar mesmo sem a ter a maioria no Poder Legislativo. Assim, enquanto no parlamentarismo o chefe do governo depende da maioria na Câmara para continuar do poder, no presidencialismo o governo é menos dependente e os parlamentares buscam a aproximação, por convicção ideológica ou na esperança de lograr benefício com o Poder Executivo. No Brasil foi realizado um Plebiscito em 1993 em que o povo escolheu continuar com o regime presidencialista. Seção 7 - Divisão dos Poderes No princípio, o Rei tinha amplos poderes sobre tudo e todos. Já imaginou nossos governantes com toda essa tinta na caneta? Quem seria maluco a ponto de fazer oposição? E a democracia e a cidadania existiriam? Precisamos valorizar nossos direitos, muitos deram sua vida por eles. Nesta aula, estudaremos alguns pensadores que produziram idéias sobre a divisão de poder. Entre os pensadores, citamos: Aristóteles (384-322 A.C.) Foi o primeiro a comentar sobre a divisão estrutural do Estado em sua obra A Política, porém não explicitou a divisão dos poderes, limitando-se a comentar que na estrutura deveria haver a assembléia dos cidadãos, os magistrados e os juízes. John Locke (1632-1704) Manifestou-se pela divisão dos poderes, tomando como base a Constituição inglesa. Segundo Locke, o Poder Legislativo é o que tem o direito de determinar a forma como se deve empregar o poder público, para proteger a comunidade e seus membros de arbitrariedades dos governantes. Defendia também que o Poder Legislativo devia estar separado do Poder Executivo. Montesquieu (1689-1755) No livro Espírito das leis (1748), defendeu a tripartição dos poderes do Estado em Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, dividindo as funções e atribuições do Estado a cada um desses poderes, que devem ser harmônicos e independentes entre si. Segundo SALDANHA (2006, p. 38), Montesquieu demonstrou a separação dos poderes e, além de julgar necessário a harmonia entre eles, defendia uma limitação para que uns não paralisassem aos outros. O autor ainda faz uma Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 23 uma referência importante ao livro Teoria Geral do Estado, de Darcy Azambuja (1959), citando: “a organização política dos Estados modernos não consagra a separação absoluta de poderes no sentido em que pretendeu realizá-la a assembléia revolucionária francesa. Há separação de órgãos e especialização de funções, mas também há cooperação entre os órgãos, exatamente para o fim que Montesquieu almejava: para que o poder limite o poder. Assim, a função legislativa é desempenhada principalmente pelo órgão legislativo, o Parlamento, mas o órgão executivo coopera na função, propondo leis, limitando-o e negando a sanção ou vetando as leis. O órgão judiciário igualmente, porque pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei. Por sua vez, o Legislativo colabora com o Executivo e limita-o, pois muitos atos deste têm seu foco dependente da aprovação daquele. Além disso, cada órgão exerce, em especial, sua função peculiar, porém não exclusivamente, pois pratica atos que, por sua natureza, pertencem a funções diversas” (SALDANHA, 2006, p.39). Vamos estudar um pouco mais a divisão do poder, apresentando as principais instâncias de poder que organizam a sociedade civil no Brasil. PODER LEGISLATIVO – Tem o poder de legislar, ou criar leis. O Poder Legislativo na maioria das repúblicas e monarquias é constituído por um congresso, parlamento, assembléias ou câmaras. Outra atribuição importante dos legisladores é fiscalizar as ações do Poder Executivo. As leis são elaboradas de forma abstrata, geral e impessoal, pois são feitas para todas as pessoas e não devem atender a interesses ou casos individuais. O Poder Legislativo é o poder-símbolo do regime democrático representativo. A amplitude e diversidade da representação dos diversos segmentos faz do parlamento uma verdadeira síntese da sociedade. É no Legislativo que a sociedade se encontra mais bem espelhada, com presença mais visível no âmbito dos poderes constituídos para governá-la e protegê-la. Por esta razão, a história do Poder Legislativo encontra-se no centro da história de um país. Prédio do Congresso Nacional Plenário da Câmara dos Deputados Fotos: Reynaldo Stavale - http://www2.camara.gov.br/internet/bancoimagem PODER EXECUTIVO - É a quem compete a gestão de ações e recursos, visando ao bem comum. É quem tem a responsabilidade por administrar o bem público. 24 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold Por isso, quando falamos em administração pública já pensamos nas ações do Poder Executivo. É o poder que tem maior destaque, com volume maior de recursos e maior número de funcionários para atingir os objetivos propostos. Talvez você discorde desta afirmação de que o Poder Executivo é o de maior destaque. Mas responda sinceramente a esta pergunta: Quem é a pessoa mais importante em seu município? A população pode não conhecer todos os vereadores ou o juiz da cidade, mas certamente conhecerá o prefeito. Assim como a pessoa mais conhecida no país é o presidente da república. Na administração pública, algumas normas são criadas especificamente visando à gestão e ao controle das atividades administrativas do governo, como é o caso, aqui no Brasil, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/00), que estabelece limites para os gastos públicos e prevê responsabilização do gestor. PODER JUDICIÁRIO - É o poder que tem o objetivo de julgar, ou seja, fazer justiça. Está vinculado a dirimir conflitos de interesses ou o julgamento de atos de ocupantes do Poder Legislativo ou Executivo com relação ao cumprimento da legislação. Ao Poder Judiciário compete o poder de julgar os conflitos que surjam no País em face das leis elaboradas pelo Poder Legislativo. Cabe ao Poder Judiciário aplicar a lei – que é abstrata, genérica e impessoal – a um caso específico que envolva algumas pessoas em um conflito qualquer e decidir, de forma isenta e imparcial, quem tem razão naquela questão. O processo judicial é o modo por meio do qual o Poder Judiciário exerce a função de solucionar conflitos de interesse. Para resolver os conflitos, o Poder Judiciário se utiliza das leis elaboradas pelo Poder Legislativo, dos costumes vigentes em nossa sociedade e da jurisprudência, isto é, do conjunto de decisões anteriores já emitidas pelo próprio Poder Judiciário, além da doutrina. (Fonte: Luiz Henrique Vogel, Ricardo Martins e Rejane Xavier - O Poder Legislativo no Brasil, um estado republicano, democrático e representativo, disponível no site http://www2.camara.gov.br/conheca/poderlegislativo.pdf). Funções Legislativa Preponderantes Funções Específicas Principal Normativa Acessórias Administrativa Judicativa Controle Interno Executiva Principal Administrativa Acessórias Normativa Judicativa Controle Interno Judiciária Principal Judicativa Acessórias Administrativa Normativa Controle Interno Fonte: (SILVA, 2004. página 23) Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 25 Seção 8 - Definindo Administração Pública Você pode definir o que é Administração Pública? Muitas vezes sabemos o que é, mas não sabemos explicar. Então quero dar minha contribuição para que você possa elaborar esta definição. A palavra administração vem do latim ad (direção) e minister (obediência), ou seja, o administrador dirige obedecendo à vontade de quem o contratou. Assim, o administrador público vai conduzir seu trabalho procurando atender à necessidade da população que o elegeu (obediência ao seu objetivo). Para ficar mais fácil entender, vamos fazer uma comparação. Acredito que você já ouviu falar de apartamentos com área privada e área comum, mesmo que não more em edifício. A área privada é aquela que será utilizada somente pelos proprietários do imóvel ou por aqueles que eles queiram receber. É uma área reservada. Já a área que será utilizada por todos os que moram no prédio é denominada área comum. É o espaço que todos no prédio poderão utilizar, também chamada área pública. No edifício, os moradores elegem um representante, visando ao bem comum e harmonia entre os moradores, para tratar os conflitos e dar atenção às reclamações, tentando resolver os problemas existentes. Essa pessoa é o síndico, que irá responder por questões relacionadas com o prédio e com sua administração. É verdade que as regras são estabelecidas em reuniões com os moradores, mas cabe ao síndico aplicar as normas estabelecidas. De cada morador será cobrada uma taxa, o condomínio, para custear os serviços que serão prestados e são comuns a todos. É uma forma de administração pública, em que as regras são estabelecidas e devem ser cumpridas, e os bens comuns são geridos visando ao benefício de todos. É interessante como a simples administração de um prédio possui inúmeras semelhanças com a administração de nosso município, Estado e país. Em todos os países, qualquer que seja sua forma de governo ou organização política, existe uma administração pública. É a administração pública que permite aos governantes cumprir as funções básicas do governo, de forma a tratar o bem público da melhor maneira possível. Peter F. Drucker, guru da administração, disse: “Não existem países desenvolvidos e países subdesenvolvidos, e sim países que sabem administrar a tecnologia e os recursos disponíveis e potenciais, e países que ainda não o sabem”. O que é Administração Pública? Administração Pública é o planejamento, organização, direção e controle dos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum. Hely Lopes Meirelles define assim administração pública: “Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”. 26 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold “Nada pode ser politicamente certo se for moralmente errado” (Daniel O'Connel). Quando se fala em aparelhamento do Estado, automaticamente imaginamos a estrutura do Estado voltada para atendimento de suas tarefas essenciais, visando ao bem comum. É a organização definida pelo governo que por meio da prestação de seus serviços, busca atender à expectativa da população que lhe concedeu o poder. É o governo em ação! Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-Membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995, Governo Federal). A gestão pública será tanto melhor quanto mais pessoas boas e honestas participarem do processo eleitoral. A população deve receber instrução e participar mais ativamente da administração pública para aprender a distinguir o bom do mau governante. A gestão pública existe desde a origem do homem na Terra. A satisfação da necessidade da população deve ser a preocupação principal do governante. O estudo da administração pública é fascinante, inicie agora mesmo os seus estudos, fique atento ao noticiário, acompanhando os temas que envolvem a administração pública. A Gestão pública já existia na pré-história. Período Característica Paleolítico Vida Nômade e organização para alimentação e segurança. Neolítico Vida Sedentária e trabalho em grupo com distinção sexual do trabalho, sociedade comunista. Metais Surgimento da civilização, regras e cidade em comum, propriedade privada e o surgimento de classes sociais. Nascimento do Estado. Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 27 Elementos Fundamentais do Estado: Governo, Povo, Território e Soberania. O conceito de Estado moderno está estreitamente vinculado com a noção de poder institucionalizado, isto é, o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituição e não em um indivíduo. Assim, podemos dizer que no Estado moderno, não há poder absoluto, pois mesmo os governantes devem se sujeitar ao que está estabelecido na Lei. A tarefa básica da Administração é a de fazer as coisas por meio das pessoas de maneira eficiente e eficaz. A administração pública está em constante mutação e o gestor público deve estar preparado esse desafio. Ser cidadão é fazer valer seus direitos e cumprir seus deveres A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Formas de Governo segundo Aristóteles As formas puras – São formas boas de governo e todas visam o bem comum: Monarquia: governo bom de uma só pessoa; Aristocracia: governo bom de poucas pessoas; Democracia (Politéia): governo bom de muitos (o povo no poder). As formas impuras – São formas más de governo: Tirania: Corrupção da monarquia, governo mau de um só, visa o interesse do monarca; Oligarquia – Corrupção da monarquia, governo mau de poucos, visa o interesse do grupo dominante; Demagogia (Democracia) – Corrupção da democracia, governo mau de muitos, visa o interesse particular da maioria, sem se importar com os demais. Sistemas de governo atuais: Parlamentarismo – É o sistema de governo em que o Chefe de Estado não é o Chefe de Governo. No Sistema de Governo do Parlamentarismo é necessário ter o apoio da maioria no Poder Legislativo (parlamento) para governar. Quando o governo perde esta maioria, pode o parlamento exigir a dissolução do governo, substituindo-o. Presidencialismo – É o sistema de governo em que o Chefe do Poder Executivo é eleito para cumprir um mandato e acumula as funções de Chefe de Estado e Chefe de governo. São três os poderes constituídos no Brasil: Poder Executivo - É a quem compete à gestão de ações e recursos, visando o bem comum. É quem tem a responsabilidade por administrar o bem público. 28 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold RESPONDA ÀS QUESTÕES ABAIXO E CONFIRA AS RESPOSTAS, NO GABARITO, NO FINAL DO LIVRO Havendo dúvidas retome o conteúdo 1 - Qual das obras abaixo não está contemplada no texto de introdução da disciplina? a) b) c) d) e) A Muralha da China. As Pirâmides e Esfinge no Egito. As construções do Império Romano na Itália. As construções Incas no Peru. Esculturas Maias no México. 2 – A Administração Pública no Período Paleolítico (Idade da Pedra Lascada) tinha como principais características: a) Garantia da ordem e estabelecimento de responsabilidades, de quem responderia pela plantação, pela domesticação dos animais, pela caça, pelo preparo dos alimentos e pela segurança do grupo. b) A divisão das famílias, permitindo que as regras sejam estabelecidas nos grupos de acordo com a hierarquia estabelecida na descendência. c) A organização de forma a eleger, dentre os membros, o líder que tem o direito de atribuir responsabilidades entre os membros dos grupos. d) A necessidade de maior controle da agricultura e criação de animais fez surgir à divisão do trabalho e a especialização de funções. e) Cooperação e a organização social. Da eficiência dessa organização dependia sua alimentação e segurança. O poder era exercido pela força física. 3 – O surgimento de classes sociais e nascimento do Estado ocorreu quando? a) No Período Paleolítico (Idade da Pedra Lascada). b) No Período dos Metais (Idade dos Metais). c) No Período Neolítico (Idade da Pedra Polida). d) A partir do surgimento da escrita, na Idade Antiga. e) Não se sabe ao certo em que época ocorreu a divisão das classes sociais. 4 – O que é governo? a) É o ato ou efeito de administrar, sistema político que dirige um Estado com poder soberano. É a organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento das normas que estabelece como condição para a convivência social. b) É a organização político-administrativo-jurídica e detém força para impor normas e exigir seu cumprimento à sociedade civilizada. c) É o poder absoluto e indivisível de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu povo, e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela força, se necessário. d) É o mesmo que administração, ou seja, é planejar, organizar, dirigir e controlar recursos para atingir os objetivos da organização. e) Nenhuma das alternativas anteriores está correta. Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 29 5 – Qual alternativa abaixo apresenta a melhor definição de Governo? a) É uma minoria, cuja força provém da combinação do poder econômico (riqueza), político (força) e ideológico (saber). b) É a organização político-administrativo-jurídica e detém força para impor normas e exigir seu cumprimento à sociedade civilizada. c) É a verdadeira democracia (poder emanado da maioria do povo). O Estado, ao administrar, tende a beneficiar os interesses das classes dominantes. d) É a organização necessária para o exercício do poder e leva a população ao cumprimento das normas que estabelece como condição para a convivência social. e) Seus elementos fundamentais são: Governo, Povo e Território. Alguns autores acrescentam ainda o elemento Soberania 6 – Segundo Aristóteles, quais são as formas puras de governo? a) São as formas de governo que permitem ao governante um poder absoluto; b) São as formas más de governo. c) São formas boas de governo e todas visam ao bem da elite governamental; d) Tirania, Oligarquia e Demagogia. e) Monarquia, Aristocracia e Democracia. 7 – Qual alternativa abaixo não é verdadeira sobre o Parlamentarismo? a) O chefe de Governo tem menos dependência do Poder Legislativo que no sistema presidencialista. b) É o sistema de governo em que o chefe de Estado não é o chefe de governo. c) Quando há uma crise, pode o Parlamento substituir o Chefe de Governo. d) O chefe de governo pode receber diferentes títulos, dependendo de seus país, como por exemplo: primeiro-ministro (Inglaterra), chanceller (Alemanha) ou presidente do conselho (Espanha). e) O chefe de Estado ocupa a posição mais alta de representação, não participando das decisões políticas. 8 – Qual alternativa abaixo não se aplica ao Presidencialismo? a) Não há dependência com relação ao Poder Legislativo, já que no Parlamentarismo o chefe de governo necessita de aprovação. b) É o sistema de governo em que o chefe do Poder Executivo é eleito para cumprir e acumula as funções de chefe de Estado e chefe de governo. c) Os parlamentares descontentes com o governo, mesmo sendo em maioria no Poder Legislativo, devem esperar a data estipulada às próximas eleições para tentar assumir o poder. d) O governo depende de uma base parlamentar para que possa governar. Caso esta base não exista, é necessário a troca do chefe do poder executivo, seja por meio da renúncia do presidente, seja por meio do impeachment. 30 Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold e) O governo é menos dependente e os parlamentares buscam a aproximação, por convicção ideológica, no intuito auxiliar ou na esperança de lograr benefício com o poder executivo. 9 – Com relação ao Poder Legislativo, leia com atenção as alternativas e responda: I) Na maioria das repúblicas e monarquias, é constituído por um congresso, parlamento, assembléias ou câmaras. II) As leis são elaboradas de forma geral e pessoal, pois são feitas para todas as pessoas atendendo aos interesses do legislador que representa o povo. III) É o poder-símbolo do regime democrático representativo. IV) Tem o poder de legislar, ou criar leis, e também fiscalizar as ações do Poder Executivo. V) É o poder que tem maior destaque, pois é responsável pela legislação que será seguida por toda a sociedade. a) As alternativas I, II,III e IV estão corretas. b) As alternativas II e V estão incorretas. c) Todas as alternativas estão corretas. d) Apenas a alternativa III está incorreta. e) As alternativas II, III e V estão incorretas. 10 – Qual alternativa abaixo apresenta inverdade sobre o Poder Executivo? a) É a quem compete a gestão de ações e recursos, visando ao bem comum; b) Tem a responsabilidade por administrar o bem público. c) É quem executa as leis, não cabendo ao executivo criar leis, e sim cumprilas. d) É o poder que tem maior destaque, principalmente no sistema presidencialista. e) É o volume de recursos e maior número de funcionários para atingir os objetivos propostos. 11 – Qual a alternativa que apresenta a melhor definição de administração pública? a) É a administração da res pública (coisa pública). b) Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços. c) É o planejamento, organização, direção e controle dos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral, visando ao bem comum. d) É a administração das questões importantes para o público, deve limitarse ao interesse comum, deixando questões sociais para a comunidade. e) É a solução de conflitos na área da administração pública, e visa à direção dos negócios que interessam a população. Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 31 12 – Qual dos princípios abaixo, que deve ser seguido pela administração pública, não foi mencionado pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988? a) Impessoalidade. b) Moralidade. c) Supremacia do interesse público. d) Legalidade. e) Publicidade e eficiência. 32 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold UNIDADE TEORIA DA ADMINISTRAÇÃO 2 Está preparado para mais um pouco de história? A Administração, como ciência, começou a surgir após a Revolução Industrial, no século XVIII. O estudo da Administração começou a ser realizado a partir das transformações ocorridas nas relações de produção e trabalho, que afetaram a vida em sociedade. O que é administração? Administração é uma ciência que, por meio de suas técnicas, permite planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar os recursos visando atingir aos objetivos propostos. Sendo a administração pública uma ramificação da administração, utiliza-se de suas técnicas, porém de uma forma mais adequada às suas peculiaridades. Quando tudo vai bem, dizemos que há boa administração. Mas quando a situação não está boa, costumamos dizer que nosso governo não está administrando bem. Com o passar do tempo e respeitando as características locais, como aspectos sociais, costumes, cultura, legislação, recursos financeiros e restrições ambientais, a Administração se mostrou poderosa ferramenta para que o governo atinja seus objetivos institucionais. Nos dias atuais, conhecer as técnicas de administração é fator essencial para um bom governante. Seção 1 - Funções da Administração Veja no quadro as funções da administração: PROCESSO OU FUNÇÃO DESCRIÇÃO Planejamento Planejamento é o processo de definir objetivos, atividades e recursos. Organização Organização é o processo de definir o trabalho a ser realizado e as responsabilidades pela realização; é também o processo de distribuir os recursos disponíveis segundo algum critério. Direção Execução é o processo de realizar atividades e utilizar recursos para atingir os objetivos. O processo de execução envolve outros processos, especialmente o processo de direção, para acionar os recursos que realizam as atividades e os objetivos. Controle Controle é o processo de assegurar a realização dos objetivos e identificar a necessidade de modificá-los. Fonte: MAXIMIANO, 2000, p. 2) A entidade (empresa) disponibiliza os recursos disponíveis, traduzidos por: pessoas, dinheiro, material, conhecimento, equipamentos e tecnologia. Utilizando as funções da Administração, procurará atingir seus objetivos organizacionais, conforme quadro, a seguir: Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 35 Entidade Planejamento Organização Direção Controle Recursos Humanos; Financeiros; Materiais; Tecnológicos; Informações. Definir a missão Formular os Objetivos; Definir os planos; Programas as atividades. Dividir o trabalho; Designar as atividades; Agrupar as atividades em órgãos e cargos; Definir autoridade e responsabilidade; Designar pessoas; Coordenar os esforços; Comunicar; Motivar; Liderar; Orientar. Definir padrões Monitorar os desempenhos; Avaliar o desempenho Ação corretiva. Fonte(Adaptado de CHIAVENATO, 2003, P. 168) Seção 2 - As Principais Teorias Administrativas e Seus Enfoques Você sabe como tudo começou? Quase todas as teorias administrativas nasceram na iniciativa privada, na tentativa de obter um diferencial competitivo, talvez porque raramente se viu, na Administração pública, a preocupação com a eficiência da realização das tarefas ou circunstâncias que obrigassem a melhoria de procedimentos, em virtude da competitividade ou visando à lucratividade. No setor público, não há ameaça do mercado consumidor relacionado com os serviços prestados e o bem não é do governante, mas de todos. Dessa forma, as grandes descobertas da administração encontraram, como ambiente mais propício, as empresas privadas. Abaixo está apresentado um quadro com as principais teorias administrativas com seu principal enfoque ÊNFASE Nas Tarefas TEORIA ADMINISTRATIVA Administração Científica PRINCIPAIS ENFOQUES Racionalização do trabalho no nível operacional Organização Formal Teoria Clássica Princípios gerais da administração Teoria Neoclássica Funções do administrador Organização formal burocrática Teoria da Burocracia Racionalidade organizacional Na Estrutura Múltipla abordagem: Organização formal e informal. Teoria Estruturalista Análise intra-organizacional e análise interorganizacional Organização informal. Teoria das Relações Humanas Motivação, liderança, comunicações e dinâmica de grupo. Estilos de administração Nas Pessoas Teoria das decisões. Teoria do Comportamento Integração dos objetivos organizacionais e Organizacional individuais Teoria do Desenvolvimento Mudança organizacional planejada Organizacional Abordagem de sistema aberto Análise intra-organizacional e análise ambiental. Teoria Estruturalista Abordagem de sistema aberto. No Ambiente Análise ambiental (imperativo ambiental) Teoria da Contingência Abordagem de sistema aberto. Administração da tecnologia (imperativo Na Tecnologia Teoria da Contingência tecnológico) Caos e complexidade Competitividade Novas Abordagens na Administração Aprendizagem organizacional Capital Intelectual. Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 12. 36 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Ênfases no Estudo da Administração Cada teoria administrativa foi extraordinária e trouxe avanços na forma de gerenciar recursos em sua época. Assim, estudar as teorias da administração traz um aprendizado importante e interessante. As teorias da administração foram elaboradas com o passar do tempo, sempre com aplicação científica, e a cada nova teoria que surgiu, foi com o intuito de adaptar as organizações para sua realidade. É interessante observar, que na grande maioria das vezes, eram preservados muitos dos conceitos trazidos pelas teorias já existentes. Prova disso é que ainda hoje são utilizadas técnicas que foram difundidas pelas primeiras teorias da Administração. Para facilitar a compreensão do quadro das principais teorias administrativas, procure identificar cada teoria estudada e sua aplicação em seu ambiente de trabalho. Ênfase nas Tarefas É a administração voltada para aumentar a eficiência operacional, por meio de mudança na forma de realizar a produção. Há preocupação com a racionalização do trabalho. Foi o marco para o desenvolvimento da administração. Em 1776, ao publicar A riqueza das Nações, Adam Smith já fazia algumas referências à vantagem da divisão do trabalho, mas sem comprovação científica. Ênfase na Estrutura É o estudo da Administração que procura adequar a estrutura da organização para melhor atender a seus objetivos. A proposta é melhorar a eficiência por meio de uma reestruturação organizacional. Ênfase nas Pessoas Tem como foco principal as relações humanas no trabalho. É a ciência voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor. Preconiza o aumento da produtividade e a satisfação dos funcionários quando o ambiente de trabalho é adequado para atender às necessidades humanas. Ênfase no Ambiente É o estudo que leva em consideração as influências do ambiente externo na organização. Tem o mérito de preparar a empresa para adaptar-se às variáveis externas, que até então não eram levadas em conta. Ênfase na Tecnologia Com o desenvolvimento tecnológico, tornou-se necessário o estudo da influência da tecnologia na empresa. É a ciência que trata da aplicação da tecnologia na organização, visando a seu melhoramento. Ênfase na Competitividade Trata da adaptação organizacional em uma época de constantes transformações, visando atender às necessidades de seus consumidores, ofertando produtos e Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 37 preço mais baixo. Nas próximas aulas, apresentaremos novos conhecimentos a respeito das teorias da Administração pública. a) Teoria da Administração Científica Foi a primeira teoria da Administração a surgir. Foi proposta por Frederick Winslow Taylor (1856-1915), engenheiro americano, com base em estudos da fadiga humana, tempos e movimentos. Publicou, em 1911, os princípios da Administração Científica. Foto de domínio Público: http://pt.wikipedia.org/wiki 38 Foi uma revolução na época e serviu para o início do estudo sobre a eficiência na administração. Destacam-se ainda nesta escola: Frank e Lilian Gilbreth, Henry Lawrence Gantt, Carl Barth, Harrington Emerson, entre outros, e ainda Henry Ford, este usando princípios da administração científica, criou a primeira linha de montagem móvel, um marco na forma de produção. Para você ter uma idéia, um veículo que levava 12 horas e 28 minutos para ser fabricado, com as inovações de Ford, passou a ser fabricados em 1 hora e 33 minutos. Seleção Científica do trabalhador: Deve desempenhar a tarefa mais compatível com suas aptidões. A mestria da tarefa, resultado de muito treino, é importante para o funcionário (que é valorizado) e para a empresa (que aumenta sua produtividade). Tempo-padrão: O trabalhador deve atingir no mínimo a produçãopadrão estabelecida pela gerência. É muito importante contar com parâmetros de controle da produtividade, porque o ser humano é naturalmente preguiçoso. Se seu salário estiver garantido, ele certamente produzirá o menos possível. Plano de incentivo salarial: A remuneração dos funcionários deve ser proporcional ao número de unidades produzidas. Essa determinação se baseia no conceito de Homo economicus, que considera as recompensas e as sanções financeiras as mais significativas para o trabalhador. Trabalho em conjunto Os interesses dos funcionários (altos salários) e da administração (baixo custo de produção) podem ser conciliados por meio da busca do maior grau de eficiência e produtividade. Quando o trabalhador produz muito, sua remuneração aumenta e a produtividade da empresa também. Gerentes planejam, operários executam O planejamento deve ser de responsabilidade exclusiva da gerência, enquanto a execução cabe aos operários e seus supervisores. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Divisão do trabalho uma tarefa deve ser dividida no maior número possível de subtarefas. Quanto maior e mais simples a tarefa, maior será a habilidade do operário em desempenhála. Ao realizar um movimento simples repetidas vezes, o funcionário ganha velocidade em sua atividade, aumentando o número de unidades produzidas e elevando seu salário de forma proporcional a seu esforço. Supervisão Também deve ser funcional, ou seja, especializada por áreas. A função básica do supervisor é controlar o trabalho dos funcionários, verificando o número de unidades produzidas e o cumprimento da produçãopadrão mínima. Ênfase na eficiência Existe uma única maneira certa de executar uma tarefa (best way). Para descobri-la, a administração deve empreender um estudo de tempos e métodos, decompondo os movimentos das tarefas executadas pelos trabalhadores. Fonte: Ferreira, 2002, p.15-16). A pessoa que transformou o debate sobre a eficiência num grupo de princípios e técnicas foi Frederick Whinslow Taylor, cujas contribuições se concentram entre as mais importantes da história das teorias e práticas da administração (MAXIMILIANO, 2000,p. 56). SABER M Filme recomendado: Tempos Modernos (Charles Chaplin), é uma crítica bem- humorada, contra o rigor da teoria Administração científica. Você dará boas risadas! b) Teoria Clássica Foi apresentada em 1914, por Henri Fayol (1841-1925), engenheiro turco que viveu em Paris e lá desenvolveu esta teoria de administração. O quadro a seguir identifica os 14 princípios que as empresas devem atender para melhorar sua eficiência, segundo Fayol: Foto de domínio Público: http://pt.wikipedia.org/wiki Divisão do Trabalho Autoridade e responsabilidade Consiste na especialização das tarefas e das pessoas para aumentar a eficiência; Autoridade é o direito de dar ordens e o poder de esperar obediência. A responsabilidade é uma conseqüência natural da autoridade e significa o dever de prestar contas. Ambas devem estar equilibradas entre si; Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 39 Disciplina Depende de obediência, aplicação, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos; Unidade de comando Cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. É o princípio da autoridade única; Unidade de direção Uma cabeça e um plano para cada conjunto de atividades que tenham o mesmo objetivo; Subordinação dos interesses individuais aos gerais Remuneração do Pessoal Os interesses gerais da empresa devem sobrepor-se aos interesses particulares das pessoas; Deve haver justa e garantida satisfação para os empregados e para a organização quanto à retribuição; Centralização Refere-se à concentração da autoridade no topo da hierarquia da organização; Cadeia escalar É a linha de autoridade que vai do escalão mais alto ao mais baixo em função do princípio do comando; Ordem Um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a ordem material e humana; Eqüidade Amabilidade e justiça para alcançar a lealdade do pessoal; Estabilidade do pessoal Iniciativa Espírito de equipe A rotatividade do pessoal é prejudicial para a eficiência da organização. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer no cargo, tanto melhor para a empresa; A capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoalmente o seu sucesso; A harmonia e a união entre as pessoas são grandes forças para a organização. (Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003,p. 83). Defendia que as empresas deveriam ter seis funções: a)Funções administrativas – Integrando e controlando as demais funções, aparecem em posição de destaque com caráter gerencial; b)Funções técnicas – Estão vinculadas a produção de bens ou serviços; 40 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold c)Funções comerciais – Exercem atividades de compra-e-venda; d)Funções financeiras – Cuidam dos recebimentos e pagamentos na empresa; e)Funções de segurança – Visam preservar o patrimônio da empresa; f)Funções contábeis – Tratam dos registros, avaliação e controle do patrimônio. O quadro abaixo apresenta as funções da administração, segundo Fayol: Previsão Avalia o futuro e o aprovisionamento dos recursos em função dele; Organização Proporciona tudo o que é útil ao funcionamento da empresa e pode ser dividida em organização material e organização social; Comando Leva a organização a funcionar. Seu objetivo é alcançar o máximo retorno de todos os empregados no interesse dos aspectos globais do negócio. Coordenação Controle Harmoniza todas as atividades do negócio, facilitando seu trabalho e sucesso. Sincroniza coisas e ações em proporções certas e adapta meios aos fins visados; Consiste na verificação para certificar se tudo ocorre em conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos. O objetivo é localizar as fraquezas e erros no intuito de retificá-los e prevenir a recorrência. Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 81) Os princípios da Teoria Clássica, formulada por Henri Fayol, apresentam idéias para melhorar a Administração pública em seu todo? Quais desses princípios poderiam ser usados na administração pública hoje? c) Teoria das Relações Humanas Com as empresas visando cada vez mais à produtividade, os funcionários passaram a ser mais e mais exigidos. Era perceptível a falta de interesse pelo trabalho em virtude da monotonia dos serviços realizados, a ponto de haver alta rotatividade nos ambientes de trabalho. O que não era bom para empresa, que teria que treinar novo funcionário, com isso causando perda de produtividade, nem para os funcionários. Foi o ambiente propício para o desenvolvimento de estudos referentes às relações humanas, levando para o ambiente de trabalho contribuições da Psicologia (ciência que estuda o comportamento humano). Aí podemos destacar o estudo de Kurt Lewin (1890-1947), sobre a Psicologia dinâmica: toda necessidade cria um estado de tensão e uma predisposição à ação. Quando a tensão é excessiva, pode tumultuar a percepção do ambiente e desorientar o comportamento. Kurt Lewin foi um dos principais inspiradores para a criação da Teoria das Relações Humanas. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 41 George Elton Mayo (1880-1949), australiano, filósofo e médico, professor em Harvard, é considerado o fundador desta teoria. Em 1924, a Academia Nacional de Ciências dos Estados Unidos fez uma pesquisa para verificar a correlação entre produtividade e iluminação do local de trabalho, dentro dos pressupostos da administração científica. Pouco antes, Mayo conduzira uma pesquisa em uma indústria têxtil com elevadíssima rotatividade de pessoal, ao redor de 250% ao ano, que havia tentado inutilmente vários esquemas de incentivo salarial. Mayo introduziu um intervalo de descanso, delegou aos operários a decisão sobre horários de produção e contratou uma enfermeira. Em pouco tempo, emergiu um espírito de grupo, a produção aumentou e a rotatividade do pessoal diminuiu (CHIAVENATO, 2003). Elton Mayo começou a se interessar, em 1923, pela rotatividade de pessoal e pela queda de produtividade. A partir dos anos vintes, percebia-se nas empresas americanas o que se convencionou chamar de “spleen industrial”: um abatimento moral dos trabalhadores, com perda de interesse pelo trabalho, fadiga e monotonia. Como continuação de uma série de estudos anteriores, entre 1927 e 1929, Mayo desenvolveu experimentos com grupos de trabalhadores da área de montagem de relés da indústria Hawthorne, da Western Eletric. A experiência se baseava na alteração de uma variável da condição de trabalho (iluminação, pausas, jornadas de trabalho), enquanto outras permaneciam constantes. Como a produtividade aumentava tanto no grupo experimental quanto nos outros, a conclusão foi a de que fatores físicos influenciam menos a produção do que os emocionais. O simples fato de mostrar, pela presença dos cientistas e pelas experiências, que havia interesse pelas condições dos operários, incentivava-os a se interessar novamente pelo trabalho, (FERREIRA, 2002). Veja no quadro abaixo as principais conclusões sobre os princípios básicos da Teoria das Relações Humanas. O nível de produção é resultante da integração social Quanto maior for a integração social, maior será a disposição de produzir. Comportamento social dos empregados O comportamento do indivíduo se apóia no grupo. Recompensas e sanções sociais Os trabalhadores são avaliados pelo grupo, recebendo aprovação ou punição. Grupos informais Constituem a organização humana da empresa, nem sempre coincidindo com a formal. Relações humanas O comportamento é influenciado por atitudes e normas informais existentes no grupo. Importância do conteúdo do cargo O conteúdo e a natureza do trabalho têm influência sobre o moral do trabalhador. Ênfase nos aspectos emocionais Elementos emocionais não planejados e irracionais do comportamento humano merecem atenção especial. Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003. Procure conhecer, de modo mais profundo, aspectos dessa teoria. 42 d) Teoria Burocrática O que você entende por burocracia? Como surgiu? Por que ela existe? Será ela necessária? Vamos às respostas, pois temos muito a aprender! A partir da década de 1940, as críticas feitas tanto à Teoria Clássica – pelo seu mecanicismo – como à Teoria das Relações Humanas – por seu romantismo ingênuo – revelaram a falta de uma teoria da organização sólida e abrangente que servisse de orientação para o trabalho do administrador. Alguns estudiosos foram buscar nas obras de um economista e sociólogo já falecido, Max Weber, a inspiração para essa nova teoria da organização. Surgiu, assim, a Teoria da Burocracia na Administração (CHIAVENATO,2003). A Teoria burocrática é a teoria de administração que mais teve aplicação na administração pública. Seus princípios são aplicados em todas as empresas, mas às vezes temos a nítida impressão de que ela foi desenvolvida para ser aplicada na administração pública. Ao mencionar burocracia, já imaginamos morosidade, lentidão, filas, guichês, protocolos, papelório, estrutura inchada e não raramente imaginamos órgãos públicos, o império da burocracia. Mas a concepção Weberiana de burocracia é a eficiência no atendimento e resolução de problemas com agilidade, por haver clara definição de atribuições e responsabilidades, bem como padronização no fluxo de tarefas e soluções. Acredito que Marx Weber imaginou perfeito o que os homens encheram de defeitos. Segundo Weber, existem três tipos de Sociedade: Maximilian Weber Economista político e sociólogo Alemão.(1864-1920) Foto de domínio público http://en.wikipedia.org/wiki a) Sociedade Tradicional: É a sociedade natural, que provém do próprio ambiente em que a pessoa inserida. Pode ser proveniente de vínculo sanguíneo ou dependência patrimonial. Como a família, os patriarcas, senhores feudais e monarcas absolutistas. Assim, o poder é herdado ou delegado e aceito pela sociedade com base na tradição, usos e costumes do povo. b) Sociedade Carismática: É aquela em que, voluntariamente, o indivíduo resolve ingressar, motivado por ideologias. Sejam exemplos a Igreja e os partidos políticos. O poder é estabelecido com base no carisma (poder de influência) e aceito pela população pelas virtudes da liderança. c) Sociedade Burocrática: Defendida por Weber como a ideal. As regras são impessoais e estão centradas em normas e processos, e não nas pessoas. Por isso, são mais racionais e menos pessoais. O poder é impessoal e estabelecido em normas formais aceito pela população por serem justas; baseadas em critérios técnicos previamente estabelecidos. Você sabe a diferença entre autoridade e poder? Podemos definir poder de duas maneiras: como Max Weber, segundo o qual poder é a capacidade de controlar indivíduos, eventos ou recursos, fazendo com Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 43 que aconteça aquilo que a pessoa quer, a despeito de obstáculos ou oposições, ou como a capacidade para influenciar decisões, pessoas e o uso de recursos. Neves (2008) afirma que no contexto da Administração Pública moderna, ter poder não significa ter autoridade. Vejamos o que diz um dos fundadores da sociologia, Max Weber, em sua obra intitulada – A Teoria da Organização Econômica e Social. Neste livro, Weber enunciou a diferença entre poder e autoridade. O que é poder? É a faculdade de forçar ou coagir alguém a fazer sua vontade, por causa de sua posição ou força, mesmo que a pessoa preferisse não fazer. Como diz Hunter (2004), o mundo está cheio disso. “Faça isso ou despedirei você”, ”Faça isso ou bombardearemos você”. Em outras palavras “Faça isso senão...”. O que é autoridade? È a habilidade de levar as pessoas a fazer de boa-vontade o que você quer por causa de sua influência pessoal. Autoridade é o poder concedido pela instituição. É possível ter poder e não ter autoridade, mas não é possível ter autoridade e não ter poder. Podemos distinguir três tipos de poder: Poder legítimo: é o conferido pela posição ocupada na organização. Inclui, quase sempre, dois poderes que o complementam: o poder de recompensa e o coercitivo, ou de punição, instrumentos para o exercício do poder legítimo. Poder referente: corresponde à influência exercida pelo líder em virtude da afeição e do respeito que as pessoas têm por ele, em razão de suas qualidades, como seu caráter, a força de sua personalidade, sua coragem, sua capacidade de agir e sua ousadia.. Os líderes carismáticos têm esse tipo de poder no mais alto grau. Poder do saber: baseado nos conhecimentos que a pessoa tem. Inclui os conhecimentos técnicos, a experiência e o poder da informação. Algumas pessoas não repassam informações para continuar detendo este tipo de poder (LACOMBE & HEILBRON, 2006). Sobre os três tipos de poder: o poder legítimo, o poder referente e o poder do saber. Releia o texto e responda: Você conhece pessoas que exercem esses tipos de poder? 44 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold A missão do administrador público é a de ser intermediador, facilitador, líder da construção do desenvolvimento, na busca constante de qualidade de vida para a população. O que é melhor? Ter um administrador público com autoridade, ou com poder? O Sistema Burocrático No sistema burocrático, a subordinação não é as pessoas, e sim as normas estabelecidas dentro da organização. Os cargos devem ser preenchidos por mérito (concurso, eleição, nomeação), baseando-se em procedimentos formais revestidos de legalidade. Dessa forma, qualquer pessoa dentro da estrutura pode aspirar a uma ascensão profissional. Embora tenham existido administrações burocráticas no passado, somente com a emergência do Estado Moderno - o exemplo mais próximo do tipo legal de dominação - é que a burocracia passou a prevalecer em tão larga escala. Todavia, a burocratização não se limita à organização estatal, pois embora Weber tenha elaborado o conceito de burocracia a partir de sua sociologia política, ele usou o conceito de modo mais abrangente, englobando as demais instituições sociais além da administração pública. Weber notou a proliferação de organizações de grande porte, tanto no domínio religioso (a Igreja) como no educacional (a Universidade), ou no econômico (as grandes empresas), que adotaram o tipo burocrático de organização, concentrando os meios de administração no topo da hierarquia e utilizando regras racionais e impessoais, visando à máxima eficiência. Weber identifica três fatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna burocracia: 1. O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática. 2. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. 3. A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de administração: que serviu como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. "A razão decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização” (CHIAVENATO, 2003, p. 262). Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 45 As principais características da burocracia: As ênfases da burocracia, segundo Weber, são seguintes: formalização (obediência a normas, rotinas, regras e regulamentos); divisão do trabalho; hierarquia; impessoalidade; profissionalização e competência técnica dos funcionários (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 473). Vantagens da burocracia: 1 - Racionalidade para alcançar os objetivos. 2 – Precisão na definição do cargo e conhecimento dos deveres. 3 – Rapidez nas decisões (cada um conhece os trâmites). 4 – Uniformidade de resposta (está prescrita na norma). 5 – Uniformidade de rotinas e procedimentos, favorecendo a padronização, a redução de custos e erros, pois as rotinas são definidas por escrito. 6 – Continuidade da organização na substituição de pessoas. 7 – Redução de atrito entre as pessoas, todos conhecem os limites de responsabilidade e o que é exigido da função. 8 – Confiabilidade, pois as decisões são previsíveis e impessoais (seguem as normas). 9 – Benefícios para os funcionários, pois são motivados a seguir carreira na organização. (Fonte: Adaptado de CHIAVENATO, 2003, p. 26)6. Desvantagens da burocracia: 1 – Apego excessivo às normas e regulamentos. 2 – Excesso de formalismo e de papelório. 3 – Resistência às mudanças. 4 – Despersonalização do relacionamento. 5 – Decisão nem sempre tomada por quem mais conhece o assunto. 6 – Criatividade e liberdade cedem lugar ao estrito cumprimento das regras. 7 – Exibição de sinais de autoridade. 8 – Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público. (Fonte: CHIAVENATO, 2003, p.269-270). e) Teoria Comportamental Uma das teorias da administração que mais tem aplicação na Administração pública é a Teoria Comportamental ou Behaviorista – (behavior – comportamento). Esta Teoria tem grande influência da Psicologia, seguindo o princípio do estímulo-resposta. A abordagem comportamental, também denominada orgânica ou humanística, deu ênfase ao tratamento favorável aos empregados, em vez de só focalizar seudesempenho ou produtividade (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRO JR, 1998, p. 49). Alguns estudos se destacaram, na análise do comportamento humano na organização, como Kurt Lewin, Douglas McGregor, Herbert A. Simon, Chirs Argyris, 46 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Frederick Herzberg, Chester Barnard, Abraham H. Maslow, esta criou uma hierarquia de necessidades, Apresentaremos os aspectos da teoria da Hierarquia de Necessidades de Maslow. Fisiológicas - alimento, repouso, abrigo, sexo; Segurança - segurança, proteção contra o perigo, doença, incerteza, desemprego; Auto Realização Sociais - relacionamento, amizade, aceitação, afeição, compreensão, consideração; Estima Sociais Estima - status e prestígio, confiança, progresso, apreciação e admiração dos colegas. O elogio é a forma mais simples, barata e eficaz para motivar o funcionário; De Segurança Fisiológicas Auto-Realização – auto-realização e desenvolvimento, excelência pessoal, competência. (Adaptado de: CHIAVENATO 2003, p.332) O que motiva as pessoas são as necessidades insatisfeitas. O progresso é causado pelo esforço das pessoas para satisfazer às suas necessidades. As pessoas sempre têm necessidades insatisfeitas. Quando uma necessidade prioritária é satisfeita, ainda que não o seja à saciedade, outras emergem e ocupam o primeiro lugar na lista de prioridades (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 312). No quadro abaixo, estudaremos os sistemas administrativos, segundo Likert: Sistemas De Administração Variáveis Principais Processo decisorial Sistema de Comunicações Relações Interpessoais 1 2 3 4 Autoritáriocoercitivo AutoritárioBenevolente Consultivo Participativo Totalmente centralizado na cúpula da organização. Centralizado na cúpula, mas permite alguma delegação, de caráter rotineiro. Consulta aos níveis inferiores, permitindo participação e delegação. Totalmente descentralizado. A cúpula define políticas e controla os resultados Muito precário. Somente comunicação verticais e descendentes carregando ordens. Relativamente precário, prevalecendo comunicações descendentes sobre as ascendentes. A cúpula procura facilitar o fluxo no sentido vertical (descendente e ascendente) e horizontal. Sistemas de comunicação eficientes são fundamentais para o sucesso da empresa. Provocam São toleradas, com condescendência. Organização informal é considerada uma ameaça à empresa. Certa confiança nas pessoas e nas relações. A cúpula facilita a organização informal sadia. Trabalho em equipes. Confiança mútua, participação e envolvimento grupal intensos. desconfiança. Organização informal é vedada e considerada prejudicial. Cargos confinam as pessoas. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 47 Continuação da tabela Sistemas De Administração Variáveis Sistemas de Recompensas e Punições 1 2 3 4 Utilização de punições e medidas disciplinares. Obediência estrita aos regulamentos Internos. Raras recompensas (estritamente salariais). Utilização de punições e medidas disciplinares, mas com menor arbitrariedade. Recompensas salariais e raras recompensas sociais. Utilização de recompensas materiais (principalment e salários). Recompensas sociais ocasionais. Raras punições ou castigos. Utilização de recompensas sociais e recompensas materiais e salariais. Punições são raras e, quando ocorrem, são definidas pelas equipes. Fonte: Chiavenato,2003. p.342. f) Teoria Estruturalista Você está percebendo a evolução das teorias? Como as contribuições se somam tornando a empresa mais consistente? A teoria Estruturalista surgiu a partir de críticas à rigidez e impessoalidade da teoria da burocracia de Weber, que tendia a transformar uma organização num sistema fechado. Os estruturalistas, foram precursores da abordagem sistêmica, isto é, visualização da organização como sistema aberto, em permanente interação com o ambiente externo no qual está inserida. O principal autor dessa teoria, Amitai Etzioni, procurou ainda definir tipos de organizações conforme as atividades executadas (LACOMBE & HEILBORN, 2006). Os estruturalistas vêem a organização como uma unidade social grande e complexa, onde interagem muitos grupos sociais (FERREIRA, 2002). Enfoque no homem organizacional – aquele que executa vários papéis em diferentes organizações. Observe o quadro com as principais características do Estruturalismo Submissão do indivíduo à socialização Conflitos inevitáveis 48 O desejo de obter recompensas materiais e sociais (como prestígio, reconhecimento de seus pares, etc) faz com que o indivíduo aceite desempenhar vários papéis sociais em seu trabalho. Isso é possível graças à existência de diversos grupos dentro da mesma organização. Os conflitos entre os interesses dos funcionários e os objetivos da empresa são inegáveis. Ao considerar os aspectos racionais e irracionais das necessidades empresariais e individuais, os conflitos podem ser reduzidos, mas não eliminados. Sua minimização pode tornar o trabalho mais suportável, apesar de não satisfatório. Por outro lado, se forem disfarçados, os conflitos se expressarão de outras formas, como abandono do emprego ou aumento do número de acidentes. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Submissão do indivíduo à socialização O desejo de obter recompensas materiais e sociais (como prestígio, reconhecimento de seus pares, etc) faz com que o indivíduo aceite desempenhar vários papéis sociais em seu trabalho. Isso é possível graças à existência de diversos grupos dentro da mesma organização. Conflitos inevitáveis Os conflitos entre os interesses dos funcionários e os objetivos da empresa são inegáveis. Ao considerar os aspectos racionais e irracionais das necessidades empresariais e individuais, os conflitos podem ser reduzidos, mas não eliminados. Sua minimização pode tornar o trabalho mais suportável, apesar de não satisfatório. Por outro lado, se forem disfarçados, os conflitos se expressarão de outras formas, como abandono do emprego ou aumento do número de acidentes. Fonte: Ferreira, 2002, p. 60-61. “Os conflitos entre os interesses dos funcionários e os objetivos da empresa são inegáveis”. Por que você pensa que isso acontece? Cite alguns exemplos. Segundo a Teoria Estruturalista, há três tipos de poder: o poder legítimo, o poder referente e o poder do saber. Releia o texto e responda: Você conhece pessoas que exercem esse tipo de poder? Você já passou por situações nas quais as pessoas exerceram algum desses tipos de poder? ANOTE. g) Teoria de Sistemas Foi lançada pelo biólogo alemão Ludwig von Bertalanffy em 1937, partindo do pressuposto que há uma integração entre todos os ramos do conhecimento. A abordagem sistêmica vê a organização como um todo integrado, constituída de parte que interagem entre si, e inserida numa ambiente com o qual interage permanentemente (LACOMBE & HEILBORN, 2006). As principais características são: homem funcional (os papéis são mais enfatizados que a pessoa em si), conflitos de papéis (as pessoas não agem em função do que são, mas em função dos papéis que representam), incentivos mistos (equilíbrio entre incentivos monetários e não monetários), equilíbrio integrado (dada a complexidade, qualquer ação sobre uma unidade da empresa atingirá todas as outras unidades), estado estável - para evitar a entropia, isto é, a tendência ao desgaste, à desintegração e ao aumento da aleatoriedade) (FERREIRA, 2002) Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 49 Observe o esquema Economia Entrada Processamento Saídas Político/Legal Tecnologia economia Feedback Cultura e Sociedade Concorrência Fonte: FERREIRA, 2002, p. 62. Tipos de Sistemas - Os sistemas podem ser fechados ou abertos. Um sistema fechado não interage com o ambiente externo e, portanto, não é influenciado pelo que está ocorrendo nesse ambiente. Por outro lado, um sistema aberto, como uma organização, tende sempre a ter um relacionamento dinâmico com seu ambiente, recebendo vários inputs, transformando-os de alguma forma para chegar ao produto final (outputs). Receber os inputs na forma de material, energia e informação, levando em conta a retroinformação em relação ao produto final, permite ao sistema aberto compensar e evitar o processo de declínio. Além disso, o sistema aberto se adapta a seu ambiente, mudando o processo de sua estrutura e componentes internos, assim que surge a necessidade. (Megginson, Mosley & Pietri Jr, 1998, p. 56). A importância desta teoria na Administração Pública está em preocupar-se com o resultado; a retroalimentação para a flexibilização do planejamento; a necessidade da integração, cooperação, comprometimento das partes, nas quais estas formam o todo administrativo e o todo organiza as partes na consecução dos objetivos. h)Teoria das Contingências Surgiu em virtude das incertezas provocadas pelo ambiente externo na organização. A teoria da contingência enfatiza que não há nada absoluto nas organizações ou na teoria administrativa; tudo é relativo, tudo depende. A abordagem contingencial explica que existe uma relação funcional entre as condições do ambiente e as técnicas administrativas apropriadas para o alcance eficaz dos objetivos da organização. As variáveis ambientais são as variáveis independentes, enquanto as técnicas administrativas são as variáveis dependentes, dentro de uma relação funcional (Ferreira, 2002, p. 101). A essência dos estudos de Joan Woodward é que não existe uma única maneira certa de montar a estrutura organizacional; existem sempre várias alternativas, e a melhor depende de cada caso específico. A conclusão é que, para uma organização obter bom desempenho, sua estrutura organizacional deve ser 50 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold projetada de modo a se ajustar às demandas situacionais que derivam da tecnologia que está sendo usada, de sua posição mercadológica, de sua diversidade de produtos, da velocidade de mudanças, e de seu tamanho (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 428). Tom Burns, apresentou dois tipos de estruturas organizacionais: Sistema mecânico – é aquele no qual as especializadas funcionais têm uma classificação rígida, assim como as obrigações, as diversas responsabilidades e o poder. A hierarquia de comando é bem-definida, sustentando um fluxo de comunicação que transmite informações de baixo para cima e ordens de cima para baixo. Sistema Orgânico – apresenta maior flexibilidade. As atribuições de obrigações, são responsabilidades e poder mais adaptáveis. A comunicação tende a ser um fluxo de mão dupla, transmitindo consultas de cima para baixo de baixo para cima. Como as empresas estão sujeitas às mudanças ambientais, devem estar preparadas para se adaptar a elas. Uma organização com sistema mecânico pode ser adequada a situações ambientais estáveis; já uma organização com sistema orgânico se mostra mais flexível a novas situações ambientais. As organizações costumam adotar sistemas que se situam em algum ponto da escala formada pelos sistemas orgânico e mecânico. (FERREIRA, 2002, p. 103). “A melhor estrutura de organização é a mais simples possível. O que torna uma estrutura de organização “boa” são os problemas que ela não cria. Quanto mais simples for a estrutura, menos coisas sairão erradas” (Peter F. Drucker). O que tem de importante esta teoria para a administração pública? Seção 3 - Desenvolvimento Organizacional No decorrer das décadas de 1960 e 1970, foi desenvolvida uma técnica, denominada desenvolvimento organizacional, com o objetivo de conseguir implantar mudanças de forma eficaz. Trata-se de complexa estratégia educacional, baseada na experiência, que emprega os meios mais amplos possíveis de comportamento, e que tem por finalidade mudar as crenças, as atitudes, os valores e a estrutura das organizações, de modo que elas possam se adaptar melhor aos novos mercados, tecnologias e desafios e ao próprio ritmo vertiginoso de mudança. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 423). A palavra-chave no Desenvolvimento Organizacional é mudança. Se o ambiente científico-tecnológico e mercadológico fosse estável e previsível, não haveria Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 51 pressões para mudanças. Se os objetivos organizacionais e individuais fossem integrados, as necessidades de mudanças também seriam minimizadas. Assim, o desenvolvimento organizacional foi inicialmente visto como uma estratégia ou programa de ação voltado para gerenciar o processo de mudança organizacional. (Ferreira, 2002, p.67) No quadro abaixo os principais pressupostos do Desenvolvimento Organizacional: Constante e rápida mutação do ambiente O mundo moderno caracteriza-se por mudanças rápidas, constantes e em uma progressão explosiva. Há mudanças científicas, tecnológicas, econômicas, sociais, políticas, etc. Necessidade de contínua adaptação O indivíduo, o grupo, a organização e a comunidade são sistemas dinâmicos e vivos de adaptação, ajustamento e reorganização, como condição básica de sobrevivência em um ambiente em contínua mudança. Interação entre indivíduo e organização. A organização é um sistema social. O indivíduo pode permanecer inativo se o contexto em que vive e trabalha lhe é restritivo e hostil, impedindo o crescimento e a expansão de suas potencialidades. Se a organização for um ambiente capaz de satisfazer as exigências dos indivíduos, esses poderão crescer, expandir-se e encontrar satisfação e auto-realização ao promover os objetivos da organização. A mudança deve ser planejada. Para mudar uma empresa, é necessário mudar a empresa toda envolvendo todos os seus membros em compromisso conjunto. É necessário que aqueles que a dirigem liderem a mudança para que a atitude positiva à mudança seja comunicada de cima para baixo. A necessidade de participação e de comprometimento. A mudança planejada é uma conquista coletiva e não o resultado do esforço de poucas pessoas. Compreensão da natureza humana. As ciências do comportamento permitem localizar e criar o ambiente de trabalho ótimo, em que cada pessoa possa dar sua melhor contribuição e, ao mesmo tempo, ter consciência do seu potencial. A variedade de modelos e estratégias de DO Existem vários modelos e estratégias para situações ou problemas em função do diagnóstico feito. O DO é uma resposta às mudanças É um esforço educacional complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e estrutura da organização, de tal maneira que essa possa se adaptar às demandas ambientais, caracterizadas por novas tecnologias, novos mercados, novos problemas e desafios. A qualidade mais importante da organização é a sua sensibilidade: a capacidade para mudar frente às mudanças de estímulos ou situações. Fonte: CHIAVENATO, 2003, p. 381 Motivos de resistência às mudanças: Insegurança, ameaça, predisposição natural, pontos falhos na proposta de mudança, forma do processo de mudança, falta de comunicação. (Ferreira, 2002, p. 71-72) Existem outras teorias da administração que merecem estudo como: A Administração Estratégica, Administração por Objetivos, Administração Participativa, Administração Japonesa, Administração Empreendedora, Administração Virtual, e outras que você poderá pesquisar. 52 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Principais Teorias de seu enfoque ÊNFASE TEORIA ADMINISTRATIVA PRINCIPAIS ENFOQUES Nas tarefas Administração Científica Racionalização do trabalho no nível operacional Teoria Clássica Teoria Neoclássica Organização Formal Princípios gerais da administração Funções do Administrador Na Estrutura Teoria Burocracia Teoria Estruturalista teoria das Relações Humanas Operação formal burocrática Racionalidade organizacional Múltipla abordagem: Organizacional formal e informal. Análise intra-organizacional e análise interoganizacional Organizacional informal Motivação, liderança, comunicação e dinâmica de grupo Teoria do comportamento e individuais Estilos de administração Teoria das decisões Integração dos objetivos organizacionais Teoria do Desenvolvimento Organizacional Mudança organizacional planejada Abordagem de sistema aberto Teoria do Desenvolvimento Operacional Mudança organizacional planejada abordagem de sistema aberto Teoria Estruturalista Análise intra-organizacional e análise ambiental Abordagem de sistema aberto Teoria da Contigência Análise ambiental (imperativo ambiental) Abordagem de sistema aberto Na Tecnologia Teoria da Contigência Administração da Tecnologia (imperativo Tecnológico) Competitividade Novas Abordagens na Administração Caos e complexidade Aprendizagem organizacional Capital Intelectual Nas pessoas No Ambiente Ênfases no Estudo da Administração Ênfase nas tarefas - É a administração voltada para aumentar a eficiência operacional, através de mudança na forma de realizar a produção. Há preocupação com a racionalização do trabalho. Ênfase na estrutura - É o estudo da administração que procura adequar a estrutura da organização para melhor atender a seus objetivos. Ênfase nas Pessoas - É a ciência voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor; Ênfase no ambiente - É o estudo que leva em consideração as influências do ambiente externo na organização. Ênfase na Tecnologia - É a ciência que trata da aplicação da tecnologia na organização, visando o seu melhoramento. Ênfase na Competitividade - Trata da adaptação organizacional em uma época de constantes transformações, visando atender às necessidades de seus consumidores, produtos e serviços com melhor qualidade e preço mais baixo. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 53 SÍNTESE: Teoria da Administração Científica – Proposta por Frederick W. Taylor em1911. Ênfase nas tarefas. Pressupostos básicos: Seleção Científica do Trabalho; Tempo padrão; Plano de incentivo salarial; Trabalho em conjunto; Gerentes planejam e operários executam; Divisão do trabalho; Supervisão; Ênfase na eficiência. Teoria Clássica – Proposta por Henry Fayol em 1914. Ênfase na estrutura. Pressupostos básicos: Divisão do trabalho; Autoridade e responsabilidade; Disciplina; Unidade de comando; Unidade de direção; Subordinação dos interesses individuais aos gerais; Remuneração do pessoal; Centralização; Cadeia escalar; Ordem; Eqüidade; Estabilidade do pessoal; Iniciativa; Espírito de equipe. Funções nas empresas – Administrativas, técnicas, comerciais, financeiras, segurança e contábeis. Teoria das Relações Humanas – Proposta por George Elton Mayo. Ênfase nas pessoas. Princípios básicos: O nível de produção é resultante da integração social; Comportamento social dos empregados; Recompensas e sanções sociais; Grupos informais; Relações humanas; Importância do conteúdo do cargo; Ênfase nos aspectos emocionais. Teoria Burocrática – Aplicação das idéias de Mark Weber. Teoria com maior aplicação na administração pública. Ênfase na estrutura. Sociedade – Tradicional, Carismática e Burocrática. Diferença de autoridade e poder Poder - é uma faculdade pela qual se exige que alguém faça a sua vontade, nem que seja contrária a dele. Poder pode ser legítimo, 54 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold referente ou do saber. Autoridade - é uma habilidade pela qual se motiva as pessoas a fazerem o que é necessário, de boa vontade, por inspiração e conhecimento de sua verdadeira finalidade. O resultado, dessa forma, torna-se muito melhor. O Sistema Burocrático – Características principais: Subordinação as normas internas da organização; Cargos preenchidos por mérito; Divisão do trabalho; Hierarquia; Impessoalidade; Profissionalização; Competência técnica. Teoria Comportamental – Aplicação da psicologia baseada no estímulo e resposta. Ênfase nas pessoas. Ênfase ao tratamento favorável aos empregados, em vez de só focalizar seu desempenho ou produtividade Surgimento da hierarquias das necessidades de Maslow: 1 – Fisiológicas; 2 – Segurança; 3 – Sociais; 4 – Estima; 5 – Auto-realização. Teoria Estruturalista – Apresentada por Amitai Etzioni – Ênfase na estrutura. Premissas básicas: Submissão do indivíduo à socialização; Conflitos inevitáveis; Hierarquia e comunicações; Incentivos mistos. Teoria de Sistemas – Apresentada por Ludwig von Bertalanffy em 1937. Integração entre todos os ramos do conhecimento. Ênfase nas tarefas. Principais características: Homem funcional. Conflitos de papéis. Incentivos mistos. Equilíbrio integrado. Estado estável (para evitar a entropia – tendência ao desgaste, à desintegração e ao aumento da aleatoriedade). Teoria das Contingências – Surgiu pela influência do ambiente externo na organização. A conclusão é que para uma organização obter bom desempenho, sua estrutura organizacional deve ser projetada de modo a se ajustar às demandas situacionais que derivam da tecnologia que está sendo usada, da sua posição mercadológica, da sua diversidade de produtos, da velocidade de mudanças, e do seu tamanho. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 55 Desenvolvimento Organizacional – Surgiu com o objetivo de conseguir implantar mudanças de forma eficaz. A palavra chave é mudança. Principais pressupostos: Constante e rápida mutação do ambiente; Necessidade de contínua adaptação; Integração entre indivíduo e organização; A mudança deve ser planejada; A necessidade de participação e comprometimento; Compreensão da natureza humana; Variedade de modelos e estratégias; Resposta às mudanças. RESPONDA ÀS QUESTÕES ABAIXO E CONFIRA AS RESPOSTAS, NO GABARITO, NO FINAL DO LIVRO Havendo dúvida, retorne ao conteúdo. 13 – Qual das alternativas abaixo que trata sobre a Administração não é verdadeira? a) A administração como ciência começou a surgir após a Revolução Industrial, no século XVI; b) Com o passar do tempo e respeitando as características locais como aspectos sociais, costumes, cultura, legislação, recursos financeiros e restrições ambientais, a administração mostrou-se uma poderosa ferramenta para que o governo atinja seus objetivos institucionais; c) Sendo a administração pública uma ramificação da administração, utiliza-se de suas técnicas, porém de uma forma mais adequada às suas peculiares; d) O estudo da administração começou a ser realizado a partir das transformações ocorridas nas relações de produção e trabalho, que afetaram a vida em sociedade; e) Conhecer as técnicas de administração é fator essencial para um bom governo. 14 – Quais são as funções da administração? I. Planejamento, controle, comando e coordenação. II. Organização, controle, planejamento e direção. III. Planejamento, organização, direção e inovação. IV.Organização, planejamento, precisão e direção. V. Liderança, motivação, empreendedorismo e controle de qualidade. Responda: a) A alternativa I é correta; b) A alternativa II é correta; c) A alternativa III está correta; d) A alternativa IV é correta; e )A alternativa V está correta. 56 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 15 – Quais das Teorias administrativas abaixo davam ênfase à estrutura organizacional? a) Teoria da Administração Científica e Teoria da Administração Participativa; b) Teoria Clássica e Teoria Burocrática; c) Teoria das Relações Humanas e Teoria do Comportamento Organizacional; d) Teoria da Contingência e Teoria do Desenvolvimento Organizacional; e) Teoria da Administração por Objetivos e Teoria da Administração Estratégica. 16 – Assinale a alternativa que apresenta a definição de uma teoria administrativa com ênfase nas tarefas: a) É o estudo da administração que procura adequar a estrutura da organização para melhor atender a seus objetivos; b) Tem como foco principal as relações humanas no trabalho. É a ciência voltada para tornar o ambiente de trabalho melhor; c) É o estudo que leva em consideração as influências do ambiente externo na organização; d) É a administração voltada para aumentar a eficiência operacional, através de mudança na forma de realizar a produção; e) Trata da adaptação organizacional em uma época de constantes transformações, visando atender às necessidades de seus consumidores, ofertando produtos e serviços com melhor qualidade e preço mais baixo. 17 – Qual das alternativas abaixo não se refere a uma característica da Teoria da Administração Científica? a) Seleção científica do trabalhador – cada trabalhador deve desempenhar a tarefa mais compatível com suas aptidões; b) Divisão do trabalho - quanto maior e mais simples a tarefa, maior será a habilidade do operário em desempenhá-la; c) Ênfase na eficiência - existe uma única maneira certa de executar uma tarefa, a empresa deve procurar atingir esta maneira; d) Gerentes planejam e operários executam - o planejamento deve ser de responsabilidade exclusiva da gerência, enquanto a execução cabe aos operários e seus supervisores; e) Tempo Padrão - os interesses dos funcionários (altos salários) e da administração (baixo custo de produção) podem ser conciliados por meio da busca do maior grau de eficiência e produtividade. 18 – Com relação à Teoria Clássica, qual alternativa abaixo está correta? a) Foi apresentada por Henri Fayol, engenheiro francês que expôs os doze princípios que as empresas devem seguir para melhorar sua eficiência; b) Um dos princípios diz respeito à cadeia escalar - refere-se à concentração da autoridade no topo da hierarquia da organização e a escala de trabalho para os operários; c) Um dos princípios diz respeito à ordem - um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a ordem material e humana; Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 57 d) Unidade de direção - cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. É o princípio da autoridade única; e) Autoridade e responsabilidade - depende de obediência, aplicação, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos; 19 – Quais são as funções da administração segundo Henry Fayol? a) Planejamento, organização, direção e controle; b) Planejamento, coordenação, organização e direção; c) Previsão, coordenação, direção e controle; d) Previsão, organização, comando, coordenação e controle; e) Planejamento, organização, comando, direção e coordenação. 20 – Lendo o texto sobre a Teoria das Relações Humanas, qual a alternativa abaixo não é verdadeira? a) É considerado fundador o australiano George Elton Mayo, filósofo e médico; b) A Teoria das Relações Humanas surgiu a partir da experiência na cidade americana de Western, na empresa Hawthorne Eletric; c) Alguns de seus princípios básicos são: comportamento social dos empregados, relações humanas, o nível da produção é resultante da integração social; d) O princípio da importância do conteúdo do cargo diz que o conteúdo e a natureza do trabalho têm influência sobre o moral do trabalhador; e) Um dos princípios ensina que a ênfase nos aspectos emocionais planejados e irracionais do comportamento humano merecem atenção especial. 21 – Das alternativas abaixo, qual não é uma característica da Teoria Burocrática? a) Ênfase nos grupos informais; b) formalização (obediência a normas, rotinas, regras e regulamentos); c) divisão do trabalho; d) impessoalidade; e) profissionalização e competência técnica dos funcionários. 22 – Qual alternativa é uma desvantagem da burocracia? a) Rapidez nas decisões (cada um conhece os trâmites); b) uniformidade de rotinas e procedimentos, favorecendo a padronização, a redução de custos e erros, pois as rotinas são definidas por escrito; c) despersonalização do relacionamento; d) racionalidade para alcançar os objetivos; e) Confiabilidade, pois as decisões são previsíveis e impessoais (seguem as normas). 23 – Assinale a alternativa abaixo representa um problema reduzido pela aplicação da teoria burocrática em uma empresa: a) Apego excessivo às normas e regulamentos; 58 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold b) imprecisão na definição do cargo e conhecimento dos deveres; c) dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público; d) decisão nem sempre tomada por quem mais conhece o assunto; e) criatividade e liberdade cedem lugar ao estrito cumprimento das regras. 24 – Qual a alternativa que apresenta em ordem crescente a hierarquia das necessidades de Abraham Maslow? a) Fisiológicas, sociais, de segurança, estima e auto-realização; b) sociais, fisiológicas, de segurança, estima e auto-realização; c) fisiológicas, de segurança, estima, auto-realização e sociais; d) segurança, fisiológicas, estima, sociais e auto-realização; e) fisiológicas, de segurança, sociais, estima e auto-realização. 25 – Assinale a alternativa que apresenta a informação correta com relação à teoria dos sistemas administrativos de Rensis Likert: a) No sistema autoritário-coercitivo, o sistema de comunicação é relativamente precário, prevalecendo comunicações descendentes sobre as ascendentes; b) No sistema autoritário-benevolente, as relações interpessoais apresentam certa confiança nas pessoas e nas relações. A cúpula facilita a organização informal sadia; c) No sistema consultivo, o processo decisorial realiza consulta aos níveis inferiores, permitindo participação e delegação; d) No sistema participativo, há a utilização de punições e medidas disciplinares. Obediência deve ser estrita aos regulamentos Internos. As raras recompensas são estritamente salariais; e) No sistema participativo, com relação à comunicação, a cúpula procura facilitar o fluxo no sentido vertical (descendente e ascendente) e horizontal. 26 – De acordo com as características do Estruturalismo, relacione a segunda coluna com as definições apresentadas na primeira. a) Submissão do indivíduo à socialização ( ) sua minimização pode tornar o trabalho mais suportável, apesar de não satisfatório. b) Conflitos inevitáveis ( ) suas disfunções são consideradas um custo inevitável, custo esse que poderá ser reduzido mas não eliminado c) Hierarquia e comunicações ( ) faz com que o indivíduo aceite desempenhar vários papéis sociais em seu trabalho. d) Incentivos mistos ( ) os indivíduos, sendo seres complexos, precisam se realizar em diversos aspectos. A seqüência correta é: a)a, b, c, d; b) b, a, d, c; c) b, c, a, d; Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold d) c, b, a, d; e) d, b, c, a. 59 27 – De acordo com o conteúdo que foi estudado sobre as Teorias de Sistemas e das Contingências, qual alternativa abaixo não é verdadeira? a) Os sistemas podem ser fechados ou abertos. Um sistema fechado não interage com o ambiente externo e um sistema aberto tende sempre a ter um relacionamento dinâmico com seu ambiente; b) A teoria da contingência enfatiza que não há nada absoluto nas organizações ou na teoria administrativa; tudo é relativo, tudo depende; c) O sistema aberto se adapta a seu ambiente, mudando o processo de sua estrutura e componentes internos, assim que surge a necessidade; d) Sistema mecânico é aquele no qual as especializadas funcionais têm uma classificação rígida, assim como as obrigações, as diversas responsabilidades e o poder; e) Sistema orgânico apresenta menor flexibilidade, sendo as atribuições de obrigações, responsabilidades e poder mais rígidos. 28 – Com relação ao Desenvolvimento Organizacional, qual alternativa não é verdadeira? a) Para mudar uma empresa, é necessário mudar apenas a direção da empresa. É necessário que aqueles que a dirigem liderem a mudança. Mudando a direção, estará a mudança implantada, uma vez que os subordinados sempre seguem a diretoria. b) A palavra-chave no Desenvolvimento Organizacional é mudança. Se o ambiente científico-tecnológico e mercadológico fosse estável e previsível, não haveria pressões para mudanças; c) Motivos de resistência às mudanças: insegurança, ameaça, predisposição natural, pontos falhos na proposta de mudança, forma do processo de mudança, falta de comunicação; d) É um esforço educacional complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e estrutura da organização, de tal maneira que essa possa se adaptar às demandas ambientais; e) O mundo moderno se caracteriza por mudanças rápidas, constantes e em uma progressão explosiva. Há mudanças científicas, tecnológicas, econômicas, sociais, políticas, etc. 60 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold UNIDADE FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO APLICADAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3 As quatros funções da administração são: Planejamento, Organização, Direção e Controle. Vamos agora estudar como elas são aplicadas na administração pública. Esta função da administração é tão importante que está presente em toda a legislação que norteia a administração pública, seja com o nome de Planejamento, Orçamento, seja com algum outro nome técnico utilizado para traduzir a preocupação do governo com a previsão de utilização de recursos para o desempenho da difícil missão de gerir os recursos públicos. Seção 1 - Planejamento O que é planejamento? Planejamento é a função da administração que estabelece os objetivos a serem atingidos e também como fazer para alcançar êxito nesta tarefa. “Se planejar é sinônimo de conduzir conscientemente, não existirá então alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos da circunstância. Negar o planejamento é negar a possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja ele qual for.” (MATUS,1993, p. 14). Segundo SALDANHA (2006 p. 23), o planejamento geralmente aparece como a primeira função administrativa, exatamente por ser aquela que serve de base para as demais. Determinando previamente o que se deve fazer, quais os objetivos a serem atingidos, quais controles serão adotados e que tipo de gerenciamento será pertinente para alcançar resultados satisfatórios. “Trata-se, pois, de um modelo teórico para a ação futura. Começa com a determinação dos objetivos e detalha os planos necessários para atingi-los da melhor maneira possível. Planejar é definir os objetivos e escolher antecipadamente o melhor curso de ação para alcançá-los. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em que seqüência.” (CHIAVENATO, 2003, p. 167-168). O planejamento apresenta uma hierarquia e pode ocorrer em três níveis distintos Planejamento Estratégico Planejamento Tático Planejamento Operacional Planejamento Estratégico - É mais abrangente e tem a característica de envolver toda a organização e ser elaborado para um período longo. Por estabelecer objetivos gerais, tem um grau de detalhamento menor. Origina os planejamentos táticos. É um exemplo do Planejamento estratégico o Plano Plurianual (PPA). Que é uma lei orçamentária elaborada no primeiro ano de mandato com validade até Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 63 o primeiro ano de mandato da próxima gestão. Assim, o chefe do Poder Executivo em seu primeiro ano de mandato ainda está cumprindo o que foi planejado no PPA da gestão anterior, cumprindo o princípio da continuidade. As etapas do planejamento estratégico – para obter êxito na implantação do planejamento estratégico, a empresa deve seguir uma série de etapas que assegurem a coerência do processo. Considerando-se que busca partir de uma situação atual para alcançar uma situação ideal, deve levar em consideração a conjuntura presente, os objetivos que pretende atingir, os recursos de que dispõe para tanto, o ambiente em que se encontra, a estratégia que será adotada para executar a mudança, as formas de mensuração e controle dos resultados, etc. (FERREIRA, 2002, P. 118). Quando se fala em planejamento estratégico, é comum, em qualquer literatura do gênero, a utilização da ferramenta SWOT do inglês (Strenghts, Weaknesses, Opportunities e Threats) que quer dizer: Pontos Fracos, Pontos Fortes, Oportunidades e Ameaças. Ou seja, analisar fatores internos e externos, para a realização do planejamento. O planejamento estratégico é uma das peças, se não for a principal, da administração estratégica, mas não pode ser confundido com essa. Pois a administração estratégica contém o planejamento estratégico, mas o planejamento não contém a administração. Basta você lembrar que planejamento é só uma parte da administração. Planejamento Tático – É o planejamento de médio prazo, geralmente um ano, e se caracteriza por definir metas departamentais. Procura adequar-se e recebe orientação do planejamento estratégico e tem grau de detalhamento maior. São exemplos de planejamento tático a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). São leis orçamentárias que estimam a arrecadação e definem onde serão aplicados os recursos. Planejamento Operacional – É o planejamento de curto prazo, elaborado para aplicação imediata. Geralmente visa atender a necessidade momentânea, caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. Visa atingir aos objetivos propostos no planejamento tático. Segundo SALDANHA (2006, P. 35), o planejamento operacional se utiliza de metas específicas, programas, procedimentos, métodos ou normas. Na administração pública é comum a elaboração de decretos, portarias ou leis, para o cumprimento das metas previstas no planejamento operacional. SABER M 64 Visite o sítio do município de Vitória no Espírito Santo. www.vitoria.es.gov.br/orcamento Lá você vai encontrar PPA, LDO, LOA de vários exercícios, além de outros documentos interessantes Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Observe um modelo esquematizado de planejamento. Objetivos gerais Premissas Diagnósticos Estimativas básicas (Legislação) Cenário Políticas Planos Estratégicos Objetivos (Plano Plurianual) setoriais Procedimentos Plano Tático (LDO) Orçamento Plano Operacional (LOA) Cronogramas Programas/projetos Adaptado de Lacombe & Heilborn, 2006. p. 167. O planejamento deve levar em consideração alguns fatores: a)Fatores internos – Estrutura da organização, recursos financeiros disponíveis, quantidade e qualidade dos funcionários, históricos anteriores, prioridade dos objetivos a serem alcançados, entre outros. b)Fatores externos – Legislação vigente, política econômica, condição social da população, expectativa da população, reivindicações da comunidade, entre outros. Há dois grupos de fatores que afetam o processo de planejamento: 1. Fatores incontroláveis, os elementos que não têm uma causa direta e localizável. Por exemplo: o crescimento da população, o ambiente político e as pressões sociais. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 65 2. Fatores controláveis, os elementos sobre os quais a organização tem algum controle por meio das decisões de seus administradores. Por exemplo: a pesquisa, localização dos edifícios e relações organizacionais. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI Jr, 1998, p. 177). a) Objetivos do Planejamento Leia e analise: Muitas vezes, nas críticas da mídia, dos políticos, dos candidatos, dos empresários, dos trabalhadores e do público em geral, o governo é visto como uma entidade distante, que “suga os recursos do povo”. Na verdade, porém, o governo é uma entidade que coleta recursos por meio dos impostos cobrados de uma parte da população, para transferir esses recursos para outra parte da população (GIAMBIAGI & ALÉM, 1999, p. 44). Atualmente, isso ocorre de que maneira? Quais são os programas de governo que estão em consonância com esta fala? Recentemente, qual foi o centro da discussão sobre impostos no Brasil? Pense bastante. Converse com outras pessoas sobre esse tema. Analise as notícias veiculadas pelos meios de comunicação. Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc). O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se há elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto. Entre as funções destacadas no Orçamento Público, aparecem: Função alocativa – É a oferta bens e serviços públicos que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes. Além de criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (alguns produtores poderiam se sentir desmotivados devido ao alto risco ou custo), por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios ou monopólios) e corrigir os efeitos negativos da produção. Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, mediante a tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população. Encontrar o equilíbrio neste ponto é difícil, mesmo porque os produtores podem ter resistência à expansão de suas atividades, por ter parte de sua renda redistribuída para terceiros. 66 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites). Para Santos (2006), a principal utilização da função estabilizadora dos gastos públicos é refletiva com a política de investimentos do governo: “Em períodos de recessão econômica, tais políticas aumentam os gastos públicos e os investimentos, diretamente ou pelos incentivos à iniciativa privada, com o intuito de inverter o ciclo depressivo da economia de mercado. O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.” (SALDANHA, 2006, p. 79). Seção 2 - Organização do Estado Para que o Estado possa atender à sua finalidade, necessita organizar-se. Ou seja, é necessária uma estrutura para que atenda a suas finalidades. Assim, uma das formas encontradas foi a divisão político-administrativa. a) Divisão Político-administrativa no Brasil O Brasil tem 8,5 milhões de quilômetros quadrados de território, ocupando quase a metade (47%) da área da América Latina. O País possui 20% da biodiversidade mundial, sendo exemplo desta riqueza a Floresta Tropical Amazônica, com 3,6 milhões de quilômetros quadrados. A organização político-administrativa compreende três poderes, o Judiciário, o Executivo e o Legislativo, e o princípio da autonomia entre União, Distrito Federal, 26 estados e 5.563 municípios (IBGE/2003). Em quinto lugar entre os países mais populosos do mundo, com 50 milhões de famílias ou cerca de 180 milhões de brasileiros (2004), 81% dos habitantes ocupam áreas urbanas. A taxa de fecundidade, que chegou a 6,3 em 1960, é de 2,3 filhos por casal. Esta queda, associada à melhoria dos indicadores sociais e da qualidade de vida, fará com que a maioria da população tenha entre 15 e 44 anos nas próximas quatro décadas. Isso representará um dos maiores mercados de trabalho e de consumo entre os países das Américas. (http://www.brasil.gov.br/pais/sobre_brasil/). Você deve estar se perguntando onde encontrei todos esses dados. Entre no site acima e descubra muito mais informações interessantes sobre nosso país. Um país com extensão territorial tão grande, precisa ter uma divisão administrativa para atender aos anseios de sua população. A divisão político-administrativa é apresentada na Constituição Federal de 1988 Art. 18 - A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 67 República – Forma de governo em que é eleito um representante para ser o chefe de estado, com característica da eleição periódica deste representante. Federação - é o nome atribuído à união de Estados diferentes em torno de uma administração única, onde cada um dos Estados federados perde a sua soberania em si, em face de uma soberania de um Estado Federal. (http://pt.wikipedia.org) Assim, a administração pública é exercida em cada um dos três níveis, ou seja, a administração pública pode ser Federal, Estadual ou Municipal. Para cada um dos níveis de administração há atribuições gerais e específicas. Em Nível Federal – É a administração pública realizada pela União, pessoa jurídica de direito público que representa o governo federal. Em Nível Estadual – Administração pública realizada pelos Estados e o Distrito Federal, pessoas jurídicas de direito público. Em Nível Municipal – A administração pública realizada pelos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, constituídos no Município. CF/88 - Art. 30 - Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 68 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold SABER M Para aprofundar o conhecimento sobre esse assunto leia os Artigos 20 a 29 da Constituição Federal de 1988 b) Divisão dos Poderes no Brasil No Brasil, a separação e independência entre os poderes foi estabelecida, pela primeira vez, pela Constituição outorgada de 1824, que regeu o País até o fim da Monarquia (1822-1889). Contudo, além dos três poderes tradicionais, o Legislativo (dividido em Senado e Câmara), o Executivo e o Judiciário, esta criou um quarto poder, o Moderador (cujo exercício era privativo do Imperador). Esse poder foi abolido pela primeira Constituição da República, em 1891. (VOGEL, MARTINS e XAVIER - O poder legislativo no Brasil, um Estado republicano, democrático e representativo). No Brasil, a Constituição Federal de 1988 assim estabelece: Art. 2º - São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Na estrutura do Estado brasileiro, o exercício do poder é atribuído a órgãos distintos e independentes, cada qual com uma função, prevendo-se ainda um sistema de controle entre eles, de modo que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituição. Como atribuição típica, o Poder Legislativo elabora leis; o Poder Executivo administra, ou seja, realiza os fins do Estado, adotando concretamente as políticas para este fim; e o Poder Judiciário soluciona conflitos entre cidadãos, entidades e o Estado. Vale registrar que o Tribunal de Contas da União, assim como os dos Estados e dos Municípios, não integra a estrutura do Poder Judiciário. Os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares e de orientação do Poder Legislativo e sua função é auxiliá-lo no exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entes. Ordem Jurídica Você acha que o Ministério Público pertence ao Poder Judiciário? Então leia com atenção o texto abaixo. A Constituição de 1988 criou, ainda, o Ministério Público com a função de defender a ordem jurídica e zelar pelo cumprimento da lei. Além de representação na União, nos Estados e Distrito Federal, atua, também, nas áreas Militar e do Trabalho. O Ministério Público é um órgão do Poder Executivo, embora em situação peculiar, devido à independência em relação a este e aos demais poderes do Estado, tem como função a "defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis". Fonte: http://www.brasil.gov.br Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 69 PODER LEGISLATIVO – Compõe o Poder Legislativo (art. 44 da Constituição Federal de 1988) a Câmara dos Deputados (com representantes do povo brasileiro), o Senado Federal (com representantes dos Estados e do Distrito Federal), e o Tribunal de Contas da União (órgão que presta auxílio ao Congresso Nacional nas atividades de controle e fiscalização externa). O Congresso Nacional tem como principais responsabilidades elaborar as leis e proceder à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta. A organização do Poder Legislativo em duas casas, denominada bicameralismo, é tradição constitucional brasileira desde o período monárquico (1822-1889). Uma das funções mais importantes do bicameralismo é permitir que, por meio do trâmite e da discussão das matérias na Câmara e no Senado, uma Casa possa revisar e aperfeiçoar os trabalhos da outra. O sistema bicameral adotado pelo Brasil prevê a manifestação das duas Casas na elaboração das normas jurídicas. Isto é, se uma matéria tem início na Câmara dos Deputados, o Senado fará a sua revisão, e vice-versa, à exceção de matérias privativas de cada órgão. O Papel da Câmara dos Deputados - O Poder Legislativo cumpre papel imprescindível perante a sociedade do País, visto que desempenha três funções primordiais para a consolidação da democracia: representar o povo brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. SABER M Você pode ampliar conhecimentos visitando os seguintes sítios: www2.camara.gov.br e www.senado.gov.br Conheça a Constituição Federal de 1988. Especialmente, os artigos 44 a 75. PODER EXECUTIVO – No caso do sistema presidencialista de governo adotado pela Constituição Brasileira de 1988, ao Poder Executivo, exercido pelo presidente da República com o auxílio dos ministros de Estado, cabe a função de praticar os atos de chefia. Segundo os arts. 84 e 61 da Constituição Federal, compete privativamente ao presidente da República, entre outras funções, sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, iniciar o processo legislativo quando se tratar da criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica, ou aumento de sua remuneração, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal e vetar projetos de lei, total ou parcialmente. O poder de veto é uma prerrogativa do sistema de controle mútuo entre os Poderes: quando o Presidente considerar um projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente (por exemplo, excluir um artigo deste). Contudo, o veto presidencial poderá ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores (isto é, 257 deputados e 41 senadores), reunidos em sessão conjunta, mediante votação secreta. Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilíbrio entre os poderes, o art.85 da Constituição Federal estabelece que são crimes de responsabilidade os atos do 70 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Entretanto, com o objetivo de assegurar o equilíbrio entre os poderes, o art.85 da Constituição Federal estabelece que são crimes de responsabilidade os atos do presidente da República que atentem contra o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário ,do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação. SABER M Para aprofundar conhecimento sobre esse assunto, visite o sítio www.brasil.gov.br Leia os Art. 76 a 91 da Constituição Federa de 1988. Câmara e Senado) PODER JUDICIÁRIO Como funciona o Poder Judiciário? A República está dividida em três poderes: Legislativo, que cria as leis; Executivo, que as executa e administra o país; e Judiciário, incumbido de julgar e garantir o cumprimento dessas leis. O Poder Judiciário tem uma estrutura própria, baseada na hierarquia dos órgãos que o compõem, chamados de 'instâncias'. A primeira instância é o órgão que primeiro irá julgar a ação apresentada. Se após o veredito alguma das partes do processo pedir um reexame do mesmo, a ação poderá ser submetida a uma instância superior, e ser novamente apreciada por órgãos colegiados. Mas podem ocorrer casos, de assuntos específicos, apresentados diretamente a instâncias superiores. São essas as instâncias do Poder Judiciário: Palácio do Planalto. Foto : Domingos Tadeu - SID/PR I Edifício do Supremo Tribunal Federal, com destaque a estátua da Justiça, de Ceschiatti (1961). Símbolo da justiça. Supremo Tribunal Federal - STF É o guardião da Constituição Federal. Tem onze ministros, aprovados pelo Senado e nomeados pelo Presidente da República, com notável saber jurídico. Entre as suas competências, está a de julgar causas de violação da Constituição. O Conselho Nacional de Justiça é o órgão que controla a atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. Superior Tribunal de Justiça - STJ Cuida da guarda da uniformidade da interpretação das leis federais, harmonizando as decisões dos tribunais regionais federais e dos tribunais estaduais de segunda instância. Também aprecia recursos especiais cabíveis quando contrariadas leis federais. Tem, no mínimo, trinta e três ministros, também nomeados pelo Presidente da República, após aprovação no Senado. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 71 Justiça Federal A Justiça Federal é constituída pelos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e os Juízes Federais. Julga as ações provenientes dos estados, nas causas em que for parte a União, autarquia ou empresa pública federal. O Conselho da Justiça Federal é o órgão que controla a atuação administrativa e financeira da Justiça Federal. Justiça do Trabalho A Justiça do Trabalho é formada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), os Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) e os Juízes do Trabalho. Julga as causas provenientes das relações de trabalho. O Conselho Superior da Justiça do Trabalho é o órgão que controla a atuação administrativa e financeira da Justiça do Trabalho. Justiça Eleitoral Formada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), os Tribunais Regionais Eleitorais (TREs), os Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais, a Justiça Eleitoral julga as causas relativas à legislação eleitoral. Além disso, tem o papel de administrar, organizar e normatizar as eleições no país. Justiça Militar É composta pelo Superior Tribunal Militar (STM) e os Tribunais e Juízes Militares. Tem competência para julgar os crimes militares definidos em lei. Justiça Estadual Normalmente, a Justiça Estadual possui duas instâncias: o Tribunal de Justiça (TJ) e os Juízes Estaduais. As atribuições dos Tribunais de Justiça dos estados estão definidas na Constituição Federal e na Lei de Organização Judiciária dos Estados. Mas, basicamente, apreciam matérias comuns que não se encaixem na competência de justiças federais especializadas. Fonte: Conselho Nacional de Justiça - www.cnj.gov.br, acesso em 25/04/2008. Observe no quadro a estrutura dos poderes e seus níveis: Poderes/Nível Legislativo 72 Federal Congresso Nacional (Câmara dos deputados – Deputados Federais e Senado Federal - Senadores) Executivo Presidente da República, Vice-presidente e Ministros Judiciário Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justiça, Tribunais e juizes federais Estadual Assembléia Legislativa (deputados estaduais) Governador, Vice-Governador e Secretários Tribunais e juízes Municipal Câmara Municipal (vereadores) Prefeito, Vice-Prefeito e Secretariado Juiz Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Geralmente, na Administração Pública, além das divisões já mencionadas, há níveis dentro da estrutura dos poderes, como: secretaria (Ministério), conselho, coordenação, diretoria, divisão, departamento, setor, unidade, seção, etc. Isto é conhecido como Organização ou Estrutura do Poder. c) Divisão no Brasil para execução da Administração Pública Outra divisão interessante diz respeito à estrutura utilizada por esta administração para a realização dos serviços públicos, que poderá ser de forma direta ou indireta: a) Administração pública direta ou centralizada: São aquelas que possuem autonomia política, financeira e administrativa. São realizadas diretamente pela estrutura do governo. No âmbito nacional, é o presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado, conforme Art. 76 da Constituição Federal de 1988; Nos estados e distrito federal é o Governador auxiliado pelas Secretarias de Estado; Nos municípios é o Prefeito e as secretarias municipais. Ou seja, tem vínculo direto com o chefe do Poder Executivo em todos os níveis de governo. b) Administração pública indireta ou descentralizada: Ocorre quando há uma lei, em que a administração direta delega competências a outras pessoas jurídicas. Possuem autonomia financeira e administrativa, mas não política, estando sempre vinculados ao órgão de Estado que as criou. São aquelas que a administração direta instituí ou autoriza a criação, para a execução de serviços públicos ou de interesse público. Podem ser Autarquias, Fundações ou Entidades Paraestatais, como empresas públicas, sociedades de economia mista, caracterizando-se como pessoas jurídicas de direito público ou privado e as agências reguladoras. Pesquise em seu Município se há administração indireta e que serviços são prestados através da administração indireta. Qual sua opinião sobre isso? d) Divisão de Trabalho ou Especialização O objetivo de uma organização é algo que os indivíduos não conseguem atingir sozinhos. Grupos de duas ou mais pessoas, trabalhando juntas de forma coordenada e cooperativa, podem realizar mais do que qualquer uma delas o faria isoladamente (sinergia). O alicerce da organização é a divisão do trabalho – o princípio que estabelece que dividir o trabalho em seus componentes e designálos aos membros de um grupo permite realizar mais do que se cada pessoa tentasse realizar sozinho o trabalho todo. Para ter sucesso, a divisão do trabalho exige a especialização, pela qual os empregados (e administradores) executam as atividades em que são mais qualificados e competentes. (Megginson, Mosley & Pietri Jr, 1998, p. 225). Podemos descrever a organização como um processo composto de cinco passos: 1 – Elaborar os detalhes do trabalho que precisa ser feito para atingir os objetivos da organização; Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 73 2 – Dividir o trabalho em atividades que possam, lógica e comodamente, ser executadas por uma pessoa ou por um grupo; 3 – Combinar o trabalho dos membros de uma organização de maneira lógica e eficiente. À medida que uma empresa vai aumentando de tamanho e contratando mais empregados para executar diversas atividades, vai sendo necessário agrupar as pessoas com tarefas relacionadas, criando-se outras estruturas departamentais; 4 – Criar um mecanismo de coordenação do trabalho dos membros da organização em um todo unificado e harmonioso; 5 – Acompanhar a eficácia da organização e ajustes para mantê-la e aumentá-la. (SANTOS, 2006, p. 40-41). Tipos de Organização O desenho organizacional é a forma como a empresa monta sua estrutura para atingir os objetivos propostos. Os tipos mais comuns são: organização em linha, funcionais e linha-assessoria (staff). 1 – Organização em Linha – Quando há uma única linha de autoridade e responsabilidade entre o superior e o subordinado. É a mais comum na administração pública. 2 – Organização Funcional – A autoridade é o conhecimento. É possível haver muitos superiores para um único subordinado. Quando por exemplo, para a realização de sua tarefa, ele necessita do auxílio de superiores de diversas áreas. 3 – Organização Linha - Assessoria (Linha – Staff) – Elaborado de acordo com os objetivos organizacionais. Os órgãos de linha têm autoridade para decidir e executar as atividades principais ou vinculadas aos objetivos da organização (autoridade linear). Os órgãos de staff, por seu lado, têm autoridade de assessoria, de planejamento e controle, de consultoria e recomendação (autoridade funcional). (CHIAVENATO, 2003) Observe o esquema a seguir: Estrutura Linear Diretor Estrutura Funcional Estrutura Linha -Staff Diretor Gerência Gerência Gerência Gerência Execução Execução Execução Execução Diretor Staff Assessoria Gerência Execução Fonte: CHIAVENATO. 2003, p.197. 74 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Às vezes, a burocracia e má distribuição de funções são tão grande que ouvimos dos empregados: “Aqui tem mais cacique do que índios”, ou seja, aqui tem mais chefe do que servidor. Você já ouviu esta expressão em seu município? Em certas ocasiões, a burocracia e a má distribuição de funções são tão grande que ouvimos a seguinte frase de empregados e funcionários: “Aqui tem muito cacique para pouco índio”. Você conhece alguma situação, a qual se refere a frase citada? Seção 3 - Direção e Execução na Administração Pública Para facilitar a compreensão desta função da Administração, imagine que o planejamento e a organização já foram feitos. O que está faltando? Claro, falta a execução! Direção é a execução. Direção é condução, e traduz-se em ação! Então é a execução das atividades governamentais com o desejo de promover o bem comum. A direção é o processo administrativo que conduz e coordena o pessoal na execução das tarefas antecipadamente planejadas. Dirigir uma organização pública significa conseguir que os agentes públicos executem as tarefas pelas quais respondem. Portanto, um ótimo planejamento e uma boa organização não são suficientes para uma boa gestão pública. É necessário que haja uma direção que coloque a organização em marcha e execute os planos para atingir os objetivos do governo. (SALDANHA, 2006, p. 51). Silva (2004, p. 25), em seu livro Contabilidade Governamental, propõe: Para atingir a plena satisfação das necessidades da população, a administração pública é dividida, segundo as atividades que exerce, em: Atividades-Meio – Envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para atender às necessidades da população; Atividades-Fim – Estão voltadas para o efetivo atendimento das demandas da população. Observe o quadro ao lado: Políticas e Estratégias Justiça Planejamento Segurança Pública Orçamento Defesa Nacional Recursos Humanos Controle Interno Integrado Atividade-Fim Atividades-Meio Educação Material e Patrimônio Saúde-Saneamento Documentação Transporte Serviços gerais Urbanismo Controle interno de cada Agricultura Poder Gestão Ambiental etc. Administrativas e de Apoio Fonte: SILVA. 2004. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 75 A ação governamental se dá por intermédio da aplicação de recursos em áreas de interesse público. A aplicação de recursos é feita por meio de programas em áreas de atuação divididas em funções essenciais, conforme as abaixo relacionadas: 1. Legislativa 2. Justiça 3. Essencial à Justiça 4. Administração 5. Defesa Nacional 6. Segurança Pública 7. Relações Exteriores 8. Assistência Social 9. Previdência Social 10. Saúde 11. Trabalho 12. Educação 13. Cultura 14. Direitos da Cidadania 15. Urbanismo 16. Habitação 17. Saneamento 18. Gestão Ambiental 19. Ciência e Tecnologia 20. Agricultura 21. Organização Agrária 22. Indústria 23. Comércio e Serviços 24. Comunicações 25. Energia 26. Transporte 27. Desporto e Lazer 28. Encargos Especiais Fonte: Portaria 117 /1998 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria 117/1998 Art. 1º... § 1º Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas que competem ao setor público. § 2º A função "Encargos Especiais" engloba as ações em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, transferências, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. § 3º A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto do setor público. Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por metas estabelecidas no plano plurianual; b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo; c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do Governo; d) Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação sob a forma de bem ou serviço, representando, basicamente, o detalhamento da função "Encargos Especiais" a que se refere o § 2º do art. 1º. 76 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Seção 4 - Financiamento do Governo Você deve ter imaginado que toda realização governamental tem um custo. E como sempre acontece, somos mais que convidados, somos compulsoriamente transformados nos patrocinadores do governo por meio de tributos. “Impostos são o preço a pagar por uma sociedade civilizada” - Oliver Wendell Holmes. Para poder arcar com as funções em outra passagem descritas, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. Com a finalidade de aproximar um sistema tributário do “ideal”, é importante que alguns aspectos principais sejam levados em consideração: a) o conceito da eqüidade, ou seja, a idéia de que a distribuição do ônus tributário deve ser eqüitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; b) o conceito de progressividade, isto é, o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito de neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. (Giambiagi & Além. 1999, p. 32). A tributação pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das características do indivíduo que executa a transação ou que é o proprietário. As bases de incidência dos impostos são a renda, o patrimônio e o consumo (Giambiagi & Além. 1999, p.35). SABER M Consulte http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm (Código Tributário Nacional) Leia e analise a seguinte frase: “Muitas vezes, nas críticas da mídia, dos políticos, dos candidatos, dos empresários, dos trabalhadores e do público em geral, o governo é visto como uma entidade que “suga os recursos do povo” (...) governo é uma entidade que coleta recursos por meio dos impostos cobrados de uma parte da população para transferir esses recursos para outra parte da população.”. Quais são os impostos que você conhece? Quais são os programas de governo que estão em consonância com esta fala? Em 2008, qual foi o centro da discussão sobre impostos no Brasil? Pense bastante! Converse com outras pessoas sobre esse tema. Analise as notícias veiculadas pelos meios de comunicação. ANOTE Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 77 Quais são os impostos que você paga? ANOTE Os impostos pagos pelos cidadãos são canalizados pelo governo para o bem social? Atente para o noticiário nos meios de comunicação e verifique se isto está acontecendo. ANOTE. O País talvez esteja passando por períodos de descrença e desrespeito para com o patrimônio público, à medida que parece que a separação entre o bem comum e o bem privado deixa de existir ou pelo menos de ser respeitada. Essa descrença talvez seja resultado de um processo de décadas de injustiça social e de negação da identidade cidadã. Uma nação constituída por pessoas que defendem e honram seus direitos e deveres tem melhores condições de diminuir as injustiças sociais, entre elas as causadas pela corrupção, e aumentar o nível de desenvolvimento e progresso. (www.receita.fazenda.gov.br/EducaFiscal/) A história do fisco brasileiro começou em 1534 com a criação das Provedorias da Fazenda Nacional. Conheça essa história acessando www.receita.fazenda.gov.br SABER M Leia no sítio http://www.fazenda.mg.gov.br/cidadaos/educacao_fiscal/ a Cartilha da Turma da Cidadania. Seção 5 - Políticas Públicas - Instrumento de Ação Você é político? Não se apresse em dizer não! As frases de Aristóteles são conhecidas por todos: “O homem é um animal político”; “Política é a arte de governar os povos”. Como quem dissesse: nossa única diferença para os demais animais, é que nós sabemos fazer política. Em compensação, Lao-Tsé (século VII a.C.), filósofo chinês, fez a seguinte citação: “A política dos governantes sábios consiste em esvaziar a mente dos homens e encher-lhes o estômago. Um povo que sabe demais é difícil de governar. Aqueles que julgam promover o bem-estar de uma nação, espalhando nela a instrução, enganam-se e arruínam a nação. Manter o povo na ignorância: eis o caminho da salvação”. 78 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Leia a frase de Lao-Tsé, escrita no século VII a.C. “Um povo que sabe demais é difícil de governar”. O que essa frase tem a ver com nossa atualidade? Para você não confundir política com politicagem, vamos diferenciar os dois conceitos. O que é politicagem? Politicagem é a manipulação de pessoas para lograr proveito pessoal. O termo Política é derivado do grego antigo ðïëéôåßá (politéia), que indicava todos os procedimentos relativos à pólis, ou cidade-Estado. Na filosofia aristotélica, a política é a ciência que tem por objeto a felicidade humana e se divide em ética (que se preocupa com a felicidade individual do homem na pólis) e na política propriamente dita (que se preocupa com a felicidade coletiva da pólis). Por isso mesmo, política se situa no âmbito das ciências práticas, ou seja, as ciências que buscam o conhecimento como meio para ação. O que é política? Política é um conjunto de declarações escritas a respeito das intenções das instituições em relação a determinado assunto. As políticas indicam os meios e a forma para atingir os objetivos principais. São formuladas, em geral, de forma ampla e proporcionam as linhas mestras para orientar as decisões mais importantes e a formulação dos objetivos setoriais e das normas. Ela também pode significar o conjunto de guias e intenções que traçam o rumo de uma instituição e governam suas atividades e decisões para atingir o objetivo geral para o qual a instituição foi criada. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 170) Dentro de uma organização, as políticas existem, em todas sem exceção, mesmo que a política da instituição seja não fazer política. E elas podem ser implícitas ou explícitas. Políticas Implícitas – São práticas genéricas correntes na empresa, não oficializadas nem escritas, que orientam as decisões dos administradores. Na maioria dos casos, as políticas são implícitas porque ninguém se deu ao trabalho de escrevê-las. No entanto, algumas vezes, as políticas são implícitas porque refletem práticas ilegais ou antiéticas. Existe ainda a possibilidade de a empresa ter uma política oficial, documentada e divulgada, mas seguir práticas diferentes das que estão explicitamente estabelecidas. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, 171) Políticas Explícitas – São as políticas expressas da empresa. Aquelas regras de conduta, regras de ação. Elas não prevalecem sobre as políticas implícitas, aocontrário, principalmente na administração pública, a política expressa é de ideologias pautadas em princípios éticos e morais, mas nem sempre a prática segue estes pressupostos. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 79 Políticas Explícitas – São as políticas expressas da empresa. Aquelas regras de conduta, regras de ação. Elas não prevalecem sobre as políticas implícitas, ao contrário, principalmente na administração pública, a política expressa é de ideologias pautadas em princípios éticos e morais, mas nem sempre a prática segue estes pressupostos. Deixando de lado questões políticas e ideológicas, a existência do governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhas todas as funções econômicas. (GIAMBIAGI & ALÉM, 1999, p. 10). Algumas políticas importantes: Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas. Além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, é utilizada para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB, e aquecer a economia, com melhor distribuição de renda. Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, expedidas como alternativa para alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, aumento da poluição, entre outras Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, entre outros. Seção 6 - Habilidades Necessárias ao Administrador Habilidades são características pessoais que devem ser conquistadas. Habilidades conceituais – Segundo CHIAVENATO (2003, p. 3).,as habilidades conceituais têm relação com o pensar, raciocinar, diagnosticar a situação e formular alternativas para resolver o problema. Habilidade conceitual ou visão sistêmica envolve a habilidade para visualizar a organização (instituição, empresa ou grupo de empresas) como um conjunto integrado. A habilidade conceitual implica a capacidade de se posicionar no ponto de vista da organização, perceber como as várias funções são interdependentes e como uma alteração em uma delas afeta todas as demais. Requer ainda a capacidade de visualizar a organização dentro de seu ambiente externo e compreender as forças políticas, econômicas e sociais que atuam sobre ela. (LACOMBE & HEILBORN, 2006). As habilidades conceituais, que incluem a de diagnóstico, são as habilidades 80 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold mentais necessárias para obter, analisar e interpretar informações recebidas de várias fontes e, a partir daí, tomar decisões complexas. Isso envolve a habilidade para compreender a relação das partes com o todo e, reciprocamente, compreender o todo separando-o em partes. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI JR, 1998, p. 10) Habilidades técnicas – Envolve conhecimento especializado, habilidade analítica dentro da especialidade e facilidade no uso das técnicas e do instrumental da disciplina específica... A habilidade técnica é adquirida por meio de experiência, educação e treinamento profissional. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 10) Segundo CHIAVENATO (2003, p. 3), envolvem o uso de conhecimento especializado e facilidade na execução de técnicas relacionadas com o trabalho e com os procedimentos de realização. Habilidades humanas – Os administradores precisam de uma rede de contatos e relacionamentos humanos para, usando os esforços de várias pessoas, atingir os objetivos organizacionais. Portanto, eles precisam ter várias habilidades comportamentais e analíticas para se relacionar com pessoas, dentro e fora da organização. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI Jr, 1998, p. 28). Habilidades administrativas - Tem relação com a capacidade do administrador de planejar, organizar, dirigir e controlar. Essas habilidades incluem a capacidade do administrador para se adaptar a diretrizes e procedimentos, para processar os papéis de forma ordenada, e equilibrar as despesa dentro dos limites do orçamento. (MEGGINSON, MOSLEY & PIETRI JR, 1998, 28). Saber dar ordens é fundamental: a ordem deve ter, pelo menos, quatro qualidades 1 Ser clara: uma comunicação que não pode ser compreendida não pode ter nenhuma autoridade; 2 Não ser incompatível com o propósito da organização: a tendência é no sentido de essas ordens não serem executadas ou serem de forma inadequada; 3 Não ser totalmente incompatível com o interesse do subordinado em seu todo: Se uma ordem representa ônus inconcebíveis, ela será burlada, ou a pessoa abandona a organização; 4 O subordinado deve estar mental e fisicamente preparado para concordar com a ordem: o erro mais comum é o dar ordem para que uma pessoa realize coisas superiores à sua capacidade. (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 86). Com relação à execução das atividades governamentais, pode-se levantar muitas questões, como ética, estilo de liderança, inteligência emocional, motivação, atendimento público, qualidade total na administração pública, administração de conflitos, marketing, o patrimônio maior de qualquer organização (os funcionários), políticas públicas e setoriais, comunicação interna e externa, formal e informal, cultura organizacional, privatização, terceirização, parcerias, entre outros temas importantes. Enfim, são muitos assuntos que merecem a atenção do administrador, quer seja público quer seja privado. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 81 Assim, chamo a sua atenção para o estudo. Quanto mais você acompanhar as ações governamentais, mais vai aprender e poderá contribuir com a Você já acompanhou uma sessão legislativa na Câmara Municipal? Você já participou de alguma audiência pública para discussão do Orçamento Público ou prestação de contas públicas? Você conhece o Plano Diretor de sua cidade? Participou de sua elaboração? Um amigo meu tinha sobre sua mesa a seguinte frase: “Se você está chegando agora para criticar o que está feito, deveria ter aparecido na hora de fazer! Assinado: quem fez quando ninguém sabia como fazer.” Por que a participação do cidadão é fator primordial para a elaboração das políticas públicas? Seção 7 - Controle Você sabe o que é fiscalização? É uma forma de controle. O controle é essencial! A falta de controle nos gastos governamenais cria a possibilidade de mau uso dos recursos públicos. O que é controle? Controle é a função administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. O controle é constituído por quatro fases: estabelecimento de critérios ou padrões, observação do desempenho, comparação do desempenho com o padrão estabelecido e ação corretiva para eliminar os desvios ou variações. Quanto à sua abrangência, o controle pode ocorrer em três níveis: estratégico, tático e operacional. (CHIAVENATO, 2003, p. 176-178). A Constituição Federal nos trouxe inovações na Administração Pública, especialmente na área de controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LC no. 101/2000 - apresenta mecanismos para planejamento e controle mais rigorosos. Há clara preocupação na transparência das contas públicas, que deveria ser de conhecimento de toda a população. Infelizmente falta conhecimento ao povo. Algo que deveria ser instruído já no ensino fundamental e médio. Nossos alunos aprendem um pouco de Língua Portuguesa, Física, Química, Matemática, História, mas não aprendem como devem ser comportar na sociedade, não aprendem a ser cidadãos, não aprendem como medir a eficiência e acompanhar os gastos e aplicação dos recursos governamentais. CF/88, Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de 82 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º.Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º.Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. a) Critérios para Classificação do Controle Existem vários critérios para a classificação do controle. Com relação ao órgão que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial. Quanto ao momento em que se efetua, pode ser prévio, concomitante ou posterior. Exemplo de controle prévio é a previsão constitucional de necessidade de autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional para determinados atos do Poder Executivo (art. 49, II, III, XV, XVI e XVII; art. 52, III, IV e V). Exemplo de controle concomitante é o acompanhamento da execução orçamentária pelo sistema de auditoria. Exemplo de controle posterior é a anulação de um ato administrativo ilegal ou a prestação de contas dos recursos já utilizados. O controle ainda pode ser interno ou externo. É interno o controle que cada um dos poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes. É externo o controle exercido por um dos poderes sobre o outro, como também o controle da Administração Direta sobre a Indireta. A Constituição Federal prevê o controle externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71) e o controle interno que cada poder exercerá sobre seus próprios atos (arts. 70 e 74). No artigo 74, é prevista a responsabilidade solidária dos responsáveis pelo controle quando, ao tomarem conhecimento de irregularidade, deixarem de dar ciência ao Tribunal de Contas. O controle ainda pode ser de legalidade ou de mérito. O primeiro pode ser exercido pelos três poderes, enquanto o segundo cabe à própria Administração. (http://www.ite.edu.br/apostilas/Controle) O fundamento do controle interno na Administração Pública Brasileira está no artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária: 1) legalidade dos atos que resultem da arrecadação da receita ou da realização da despesa, do nascimento ou da extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. A seguir, relacionam-se algumas características da Administração Pública que dificultam a implantação de dispositivos de controles e de mudanças comportamentais: Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 83 dificuldade para medir resultados, pela falta de parâmetros externos; não há risco de descontinuidade, porque a organização pública é essencial e não está sujeita a falências; relativa estabilidade funcional dos agentes, que só perdem o emprego em situações especialíssimas; grande rotatividade das funções da alta administração (agentes políticos) por conta da vinculação político-partidária, que pode mudar a cada quatro anos; não há risco financeiro ou patrimonial para os administradores,, o investimento vem do povo. (http://www.ufrgs.br/necon/pciap.pdf) b) Significados do Controle 1 – Controle como função restritiva Utilizado para coibir ou limitar desvios indesejáveis ou comportamentos não aceitos; 2 – Controle como sistema automático de regulação O mecanismo detecta possíveis desvios ou irregularidades e faz o ajuste para que o sistema volte a funcionar normalmente; 3 – Controle como função administrativa Tem a finalidade de assegurar que os resultados do que foi planejado, organizado e dirigido se ajustem aos objetivos previamente estabelecidos. (CHIAVENATO, 2003). Verifica-se que a idéia de controle está ligada ao princípio administrativo da delegação de competência e, por este aspecto, objetiva o registro, a comparação, o confronto e a inspeção, na verdade um processo de comparação e segurança (PEIXE, 2002). A necessidade de registro e controles aumenta à medida que a atividade econômica de um indivíduo ou grupo cresce, tendo em vista que o desenvolvimento ocorrido não pode mais ser diretamente administrado pelos próprios interessados, sendo necessário o uso cada vez mais intenso dos registros sistemáticos e do controle. Na organização do Estado, as coisas ocorrem no mesmo enfoque, embora exista um atraso grande no desenvolvimento técnico dos controles, em face da complexidade da atividade governamental em todas as esferas (PEIXE, 2002). c) Fases do Controle 1 – Estabelecimento de padrões ou critérios. Podem ser padrões de: quantidade, qualidade, de tempo e de custo. 2 – Observação do desempenho. A fim de buscar informações a respeito do que está sendo controlado. 84 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 3. Comparação do desempenho com o padrão estabelecido. Toda atividade proporciona algum tipo de variação, erro ou desvio. É importante determinar os limites de variação. 4. Ação corretiva. Com o objetivo de manter as operações dentro dos padrões estabelecidos. (CHIAVENATO, 2003, p. 177-178). Vamos visualizar no esquema as fases e níveis do controle como função administrativa Fases do controle Estabelecimento de Critério padrão Observação do desempenho Comparação do desempenho com o padrão estabelecido Ação corretiva para eliminar os desvios ou variações Níveis de abrangência Estratégico Tático Operacional Planejar é definir os objetivos e escolher antecipadamente o melhor curso de ação para alcançá-los. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em que seqüência. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 85 Planejamento Estratégico – É mais abrangente e tem a característica de envolver toda a organização e ser elaborado para um período longo. Exemplo na gestão pública: PPA (Plano Plurianual). Planejamento Tático – Planejamento de médio prazo, geralmente um ano, caracteriza-se por definir metas departamentais. Exemplo na gestão pública: LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e LOA (lei do orçamento anual). Planejamento Operacional – Planejamento de curto prazo, elaborado para aplicação imediata. Caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. Utiliza-se de metas específicas, programas, procedimentos, métodos ou normas. Na administração pública é comum a elaboração de Decretos, Portarias ou Leis. Divisão para execução da Administração Pública: Administração Pública direta ou centralizada, feita pela própria estrutura do governo; Administração Pública indireta ou descentralizada, feita por autarquias, fundações ou entidades paraestatais como: empresas públicas, sociedades de economia mista. Grupos de duas ou mais pessoas trabalhando juntas de forma coordenada e cooperativa, podem realizar mais do que qualquer uma delas o faria isoladamente (sinergia). O alicerce da organização é a divisão do trabalho. Para arcar com as funções anteriormente descritas, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. A tributação pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos, ou seja, sobre o consumo, vendas ou posse de propriedades, independentemente das características do indivíduo que executa a transação ou que é o proprietário. As bases de incidência dos impostos são: a renda, o patrimônio e o consumo. Política - é a ciência que tem por objeto a felicidade humana e divide-se em ética (que se preocupa com a felicidade individual do homem na pólis) e na política propriamente dita (que se preocupa com a felicidade coletiva da pólis). Por isso mesmo, política situa-se no âmbito das ciências práticas, ou seja, as ciências que buscam o conhecimento como meio para ação. Políticas importantes: Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento é utilizada para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, expedidas como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. 86 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, entre outros. O Controle na Administração Pública Controle é a função administrativa que visa a assegurar se o que foi planejado, organizado e dirigido realmente cumpriu os objetivos pretendidos. A Constituição Federal nos trouxe inovações na Administração Pública, especialmente na área de controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000 apresenta mecanismos para planejamento Você conhece o teor da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº. 101/2000? Pesquise sobre essa lei. Constantemente ouvimos nos jornais e na TV sobre problemas com má utilização do dinheiro público por instâncias governamentais. Comente sobre esses casos. Responda às questões abaixo e confira as respostas, no gabarito, no final do livro 29 – Assinale a alternativa correta com relação ao planejamento: a) O planejamento geralmente aparece como a terceira função administrativa, porque primeiro é necessário haver organização, sua direção (governo), para então ser realizado o planejamento; b) O planejamento não possui hierarquia, e pode ocorrer em três níveis distintos; o planejamento operacional, tático e estratégico; c) Por estabelecer objetivos gerais, tem um grau de detalhamento menor. Origina os planejamentos táticos. É um exemplo do planejamento estratégico o Plano Plurianual (PPA); d) O planejamento operacional se caracteriza por definir metas departamentais. Procura adequar-se. Recebe orientação do planejamento estratégico e tem um grau de detalhamento maior; e) O planejamento tático geralmente visa atender à necessidade momentânea, caracteriza-se no planejamento de tarefas ou atividades. 30 – Quais as funções do orçamento que mais se destacam? a) Alocativa, distributiva e financeira; b) Reflexiva, estabilizadora e de segurança; c) Interesse público, reguladora, financeira; d) Alocativa, distributiva e estabilizadora; e) Legalidade, moralidade e impessoalidade. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 87 31 – Com relação a divisão político-administrativa no Brasil, apenas uma das alternativas abaixo não é verdadeira. Assinale esta alternativa. a) A divisão político-administrativa é apresentada na Constituição Federal de 1988 no art. 22; b) A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição; c) A administração pública é exercida em cada um dos três níveis, ou seja, a administração pública pode ser Federal, Estadual ou Municipal. Para cada um dos níveis de administração há atribuições gerais e específicas; d) A administração federal é a administração pública realizada pela União, pessoa jurídica de direito público que representa o governo federal; e) A administração estadual é a administração pública realizada pelos Estados e o Distrito Federal, pessoas jurídicas de direito público. 32 – Assinale a alternativa relativa à seqüência correta dos artigos na Constituição Federal de 1988, de acordo com o apresentado no texto, referente a competências em nível federal, estadual e municipal, respectivamente: a) Federal: art. 21 a 25; Estadual: art. 23 a 28; Municipal: Art. 23, 24. 29 a 31; b) Federal: art. 20 a 24; Estadual: art. 23 a 28; Municipal: Art. 24, 29 a 31; c) Federal: art. 19 a 24; Estadual: art. 25 a 28; Municípal: Art. 29 a 31; d) Federal: art. 29 a 31; Estadual: art. 25 a 28; Municipal: Art. 19 a 24; e) Federal: art. 20 a 25; Estadual: art. 26 a 28; Municipal: Art. 29 a 31. Observação: Para responder às duas próximas questões, pode ser necessário ler o texto e os artigos da Constituição Federal de 1988 referente ao tema. 33 – Qual das alternativas abaixo não é uma das competências da Administração Pública em nível municipal: a) Legislar sobre assuntos de interesse local; b) A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei; c) Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual; d) Legislar sobre direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; e) Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental. 88 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 34 – Observe as competências abaixo e as classifique na coluna ao lado, em nível Federal, Estadual e Municipal, comum aos três níveis e comum à Federação e aos Estados, de acordo com a determinação legal. Competências Nível a) Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; b) Seguridade social; c) Organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis; d) Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; e) mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. A classificação correta é: a) Federal, Municipal, comum aos três níveis, comum à Federação e Estados, Estadual; b) Federal, Estadual, comum à Federação e Estados, comum aos três níveis, Municipal; c) Municipal, Federal, comum à Federação e Estados, comum aos três níveis, Estadual; d) Comum aos três níveis, Federal, comum à Federação e Estados, Municipal, Estadual; e) Comum aos três níveis, Estadual, comum à Federação e Estados, Federal, Municipal. 35 – Com relação à Administração Pública Direta e Indireta, assinale a verdadeira: a) A administração pública direta é aquela que não possui autonomia política, financeira e administrativa; b) Administração pública indireta é aquela que possui autonomia financeira e administrativa e também política, estando sempre vinculada ao órgão de Estado que a criou; c) A administração pública direta ocorre quando há uma lei, em que a administração direta delega competências a outras pessoas jurídicas; d) A administração pública direta é realizada pela própria estrutura administrativa do governo; e) A administração pública direta é realizada por Autarquias, Fundações ou Entidades Paraestatais. 36- Assinale a alternativa verdadeira com relação a atividades-meio e atividadesfim: a)As atividades-fim envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para atender às necessidades da população;s Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 89 b) As atividades-meio estão voltadas para o efetivo atendimentos dademandas da população; c) Exemplos de atividades-fim: documentação planejamento, controle interno de cada poder; d) Exemplos de atividades-fim: recursos humanos, serviços gerais, orçamento; e) anto as atividades-meio como as atividades-fim são importantes na administração pública. 37 - Segundo o que foi apresentado no texto, para que o sistema tributário se aproxime do ideal, ele deve atender a alguns aspectos. Assinale a alternativa que não apresenta um dos aspectos importantes citados no texto: a) O conceito de neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica; b) O conceito da eqüidade, ou seja, a idéia de que a distribuição do ônus tributário deve ser eqüitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; c) O conceito da seletividade, pelo qual é selecionado o conjunto de contribuintes que tem condições de arrecadar tributos em virtude de sua situação financeira privilegiada; d) O conceito de progressividade, isto é, o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; e) O conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. 38 – De acordo com o que foi estudado sobre Política, qual alternativa abaixo não é verdadeira? a) Política é um conjunto de declarações escritas a respeito das intenções das instituições em relação a determinado assunto; b) As políticas indicam os meios e a forma para se atingir os objetivos principais; c) Política pode significar o conjunto de guias e intenções que traçam o rumo de uma instituição e governam suas atividades e decisões para atingir o objetivo geral para o qual a instituição foi criada d As políticas podem ser implícitas e explícitas; e) As políticas implícitas são as regras de conduta, regras de ação 39 – Quais são as políticas importantes mencionadas no texto? a) Política monetária, política externa e política interna; b) Política fiscal, política monetária e política regulatória; c) Política educacional, política de seguridade social e política tributária; d) Política ambiental; política social e política econômica; e) Política organizacional, política externa e política social. tomar decisões complexas; 90 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 40 - Assinale a alternativa verdadeira com relação às habilidades necessárias ao administrador: a) Habilidades humanas são as habilidades mentais necessárias para obter, analisar e interpretar informações recebidas de várias fontes e a partir daí, b) Habilidades técnicas são adquiridas por meio de experiência, educação e treinamento profissional; c) Habilidades conceituais incluem a capacidade do administrador para se adaptar a diretrizes e procedimentos, para processar os papéis de forma ordenada, e equilibrar as despesa dentro dos limites do orçamento; d) Habilidades administrativas têm relação com o pensar, raciocinar, diagnosticar a situação e formular alternativas para resolver o problema; d) Habilidades administrativas ou visão endêmica envolve a habilidade para visualizar a organização (instituição, empresa ou grupo de empresas) como um conjunto integrado. 41 - Qual das alternativas abaixo não é uma das finalidades do sistema de controle interno para os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, de acordo com o art. 74 da CF/88: a) Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional; b) Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; c) Coibir ou limitar desvios indesejáveis ou comportamentos não aceitos; d) Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; e) Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União. 42 - Qual das alternativas abaixo não é uma das fases do controle? a) Estabelecimento de padrões ou controle; b) Estratégia de ação em virtude do desempenho; c) Observação do desempenho; d) Ação corretiva; e) Comparação do desempenho com o padrão estabelecido. 43 - Qual afirmação abaixo está em conflito com relação ao texto: as três formas de administração pública: a) À medida que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais b) altos que os benefícios do controle;A reforma do aparelho do Estado Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 91 ser concebida sem considerar a perspectiva de redefinição do papel do Estado; c) A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na Administração Pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas; d) Os princípios e características da Administração Pública não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas; e) As três formas de Administração Pública se sucederam no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 44 - Com relação à evolução histórica das reformas administrativas no Brasil, qual alternativa abaixo não é verdadeira? a) Foi criado, em 1938, o DASP - Departamento Administrativo de Serviço Público; b) Em 1993, passou a vigorar a Lei no. 8.666, instituindo normas para licitações e contratos da Administração Pública; c) Em 2000, foi aprovada a Lei Complementar no. 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal d) Em 1995, foi aprovada a Lei Federal no. 8.987, importante passo para a participação do capital privado na infra-estrutura nacional, ao dispor sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, conforme previsão do art. 175 da CF/88; e) Em 1967, passou a vigorar o Decreto-Lei no. 200, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa; 92 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold UNIDADE TEMAS PARA REFLEXÃO E DISCUSSÃO 4 Nesta unidade vamos abordar temas que são importantíssimos para a administração pública e que devem ser discutidos em sala de aula. Quanto maior for a sua participação e dos colegas, maior será o aprendizado e mais interessante ficará a aula. Seção 1 - As Três Formas de Administração Pública No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado juntamente com o Estado liberal, exatamente como forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. À medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século, as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas - evoluiu por meio de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 1) Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista se torna uma excrescência inaceitável. 2) Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores de seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado se volta para si Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 95 mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado se limitava a manter a ordem e a administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. Pesquise o significado da palavra NEPOTISMO. 3) Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui avanço e até certo ponto, rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, mesmo flexibilizando, alguns de seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia se volta: (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem postos à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos se tornam essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes 96 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)... Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica, existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem por esse princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade, e não com o do aparato do Estado. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas, sim, de considerar os aspectos em que está superada e as características que ainda se mantêm válidas como forma de garantir efetividade à administração pública. O modelo gerencial se tornou realidade no mundo desenvolvido quando, mediante a definição clara de objetivos para cada unidade da administração, a descentralização, a mudança de estruturas organizacionais e a adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 97 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado apresentado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE, e aprovado no final de 1995 pela Câmara da Reforma do Estado do Conselho de Governo. A integra do texto está disponível na internet no endereço:www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI2.HTM) Qual sua opinião sobre o texto acima? Discuta com seus colegas de turma e dê sua opinião sobre a atual administração pública e sua semelhança com os três modelos apresentados. Seção 2 - Evolução Histórica das Reformas Administrativas no Brasil A discussão sobre a reforma do Estado precisa se dar pelo enfoque de sua finalidade: para quê, qual o sentido de se reformar e qual o resultado final que se quer obter, uma vez que o Estado esteja reformado? A partir daí, sabe-se o que se deseja.(PRATES, 2000). Conheceremos, a seguir, aspectos históricos das reformas administrativas no Brasil. 1936 – Criação do DASP – Departamento Administrativo de Serviço Público; 1964 – Lei no. 4.320 (estabelece Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, Municípios e do Distrito Federal; Lei 4.401 (Instituto das Licitações Públicas no Brasil); 1967 – Decreto-Lei no. 200 – Organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para reforma Administrativa; Decreto-Lei no.201 – Dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores; 1986 – Decreto-lei no. 2.300 – Considerado o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos administrativos; Criação do SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira Federal; 1988 – Constituição Federal; 1993 – Lei no. 8.666 – regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública; 1995 – Reforma Administrativa. Criação do MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado, responsável pela última Reforma Administrativa Gerencial. 1998 –Emenda Constitucional no.19 – Modifica o regime e dispõe sobre princípios da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal; Projeto Piloto TCU – dando seqüência ao projeto iniciado com a EBAPE/FGV, e outras instituições o TCU desenvolve os primeiros trabalhos de Auditoria de Desempenho Governamental, por meio de projetos-piloto; 2000 – Lei Complementar no. 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal; Lei no. 10.028 – Acrescenta os art. 359-A a 359-H, ao 98 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Código Penal brasileiro, tipificando os crimes de responsabilidade fiscal praticados contra a Administração Pública; Plano Avança Brasil – Lei do Plano Plurianual, incorpora os projetos e investimentos previstos de realização, segundo os preceitos definidos pela Reforma Administrativa Gerencial; 2001 – Instrução Normativa n. 01/2001 – Define as Normas de Auditoria e Fiscalização, sob a responsabilidade da Secretaria Federal de Controle, jurisdicionada ao Ministério da Fazenda, visando à auditoria dos gastos públicos realizados pelo Governo Federal. Fonte: JUND, 2002, p. 21. Estamos fazendo a reforma do Estado. Quantas vezes se vê, de mentes desavisadas, a cobrança sobre a reforma do Estado, confundindo a reforma do Estado com a diminuição do número de funcionários, como se essa fosse a grande questão, quando não é. A grande questão é, realmente, uma revolução na maneira pela qual a administração pública se organiza. Essa revolução está em marcha. Ela não é visível. Ela não dá manchete porque é uma revolução de mentalidade, é uma revolução de práticas cotidianas, e uma revolução no modo pelo qual o governo se relaciona com a sociedade, e o Estado se reestrutura para que possa cumprir essas novas funções. (Prates, 2000). Na sua concepção deve haver uma nova reforma administrativa no Brasil? O que precisa mudar para que o nosso país seja melhor? Seção 3 - Que Tamanho Deve Ter o Estado? Esta pergunta pode ter várias respostas e foi o que aconteceu no decorrer da história: o Estado já ocupou espaços diferentes na vida de seu povo. Assim, podemos perguntar: até onde o Estado deve interferir na vida do cidadão? E ao responder esta pergunta, estaremos posicionando o tamanho do Estado que ficará entre o Estado máximo e o Estado Mínimo. Thomas Hobbes (1588-1679), inglês, no livro Leviatã, defendeu o Estado como o protetor da humanidade, já que o homem tem uma natureza má. Para dirimir os conflitos, os homens abdicam de seus direitos naturais para um governo que preserva a segurança e ordem pública. Porém mais tarde Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) escreveu o Contrato Social, onde o homem é visto como bom naturalmente, e que a vida em sociedade requer um acordo mútuo para que o governo possa estabelecer regras mais justas de convivência. No Estado totalitário, toda a sociedade está resolvida no Estado, na organização do poder político que reúne em si o poder ideológico e o poder econômico. Não há espaço para o não-Estado. O Estado totalitário representa um caso-limite, já Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 99 que o Estado na sua acepção mais larga, que compreende inclusive a polis grega, viu-se sempre diante do não-Estado, na dupla dimensão da esfera religiosa (no sentido mais amplo da palavra) e da esfera econômica. (Norberto Bobbio – Estado,Governo, Sociedade - Para uma teoria geral da política). O autor cita o Estado cristão como Estado máximo, e o estado burguês como Estado mínimo. Esta discussão entra no campo ideológico e foram propulsoras de revoluções marcantes na história da humanidade. Adam Smith, autor do Livro A Riqueza das Nações (1776), por exemplo, costumava dizer que havia uma mão invisível que governava o mercado e devia o governo proporcionar condições favoráveis a esta competição. Discussões como essas fizeram surgir regimes como o socialismo e o capitalismo. Alguns defendendo a implantação de um regime socialista, baseado na produção coletiva e distribuição igualitária de renda onde o Estado assume o papel de garantir a produção coletiva, desaparecendo o individualismo. Outros, o capitalismo, definido como um sistema econômico ou socioeconômico baseado na propriedade privada dos meios de produção, no lucro, nas decisões quanto ao investimento de capital feitas pela iniciativa privada e com a produção, distribuição e preços dos bens, serviços e mão-de-obra afetados pelas forças da oferta e da procura. Essa discussão relativa à reforma do Estado e à conseqüente definição do que fazer está relacionada como o próprio debate sobre o papel do Estado. Apesar de antiga – porque a sociedade e o mundo têm mudado muito rapidamente – essa é uma questão que ainda hoje continua importante. Tanto que existe uma agenda de consenso mundial sobre o tema, isto é, o mundo inteiro está ocupado em consolidar o processo democrático e, ao mesmo tempo, reduzir os desequilíbrios e conciliar a estabilidade econômica, o desenvolvimento sustentável e a justiça social (PRATES, 2000). Há tempos, os conservadores argumentam que os governos deveriam transferir grande parte de suas funções para o setor privado – abandonando algumas delas, vendendo outras, e contratando empresas para executar ainda outras. É óbvio que, em muitos casos, essa recomendação faz todo sentido. A privatização é um dos instrumentos à disposição do governo (OSBORNE & GAEBLEr, 1994). O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso citou: “... porque não basta dizer: o setor privado faz. Não. O setor privado sozinho não faz ou, se o fizer, pode ser algumas vezes em detrimento da sociedade. É, portanto, necessário que haja um Estado capaz de regular, de fiscalizar e de defender o cidadão, o consumidor, o povo do País”. Com efeito, a privatização é simplesmente o ponto de partida errado para discutir o papel do governo. Serviços podem ser contratados, ou transferidos para o setor privado, mas o mesmo não acontece com a orientação governamental. É verdade que podemos privatizar certas funções tópicas de orientação, mas não o processo geral. Se o fizéssemos, não disporíamos de um mecanismo para tomar decisões coletivas, de um modo de estabelecer as regras do mercado, de meios para aplicar as regras de conduta. Perderíamos todo sentido de eqüidade e de altruísmo: seria difícil manter os serviços que não gerassem lucros – tais como a construção de casas para os sem-tetos ou o atendimento médico aos pobres. As organizações do terceiro setor não teriam a capacidade de suportar toda a 100 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold carga que recairia sobre elas (OSBORNE & GAEBLER, 1994). Longe de esgotar o debate sobre as formas de atuação do Estado e a gestão das organizações públicas, o que se denota, em algum conteúdo da reforma, é a saída do Estado da condição de provedor de produtos e/ou serviços para a posição de regulador. Nessa mudança, a função de controlar os novos provedores de serviços públicos se torna condição fundamental para garantir a prestação desses serviços, com preços justos e qualidade (SALDANHA, 2006, p. 6). Antes da globalização, alguns países tinham a preocupação de proteger o mercado nacional da competição internacional. Com a aceleração no processo industrial e redução das fronteiras que a tecnologia está proporcionando, o foco passou a ser permitir que a economia nacional torne-se competitiva internacionalmente. Segundo SALDANHA(2006, p. 3), a aprovação da Lei Federal no. 8.987/1995 foi importante passo para a participação do capital privado na infra-estrutura nacional, ao dispor sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, conforme previsão do art. 175 da CF/88. Cita ainda que a Lei Federal no. 9.074/1995, que estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos. Vivemos numa era de mudanças rápidas; num mercado global, que impõe enorme pressão competitiva às nossas instituições econômicas. Vivemos na sociedade da informação, em que o povo tem acesso às informações quase tão depressa quanto seus líderes. Vivemos numa economia baseada no conhecimento, onde trabalhadores de bom nível educacional resistem aos comandos e exigem autonomia. Vivemos numa era de nichos de mercado, com consumidores habituados a uma alta qualidade e ampla escolha (OSBORNE & GAEBLER, 1994). Com o recuo do governo de seu papel tradicional de provedor de última instância, apenas um esforço organizado encabeçado pelo terceiro setor e adequadamente apoiado pelo setor público será capaz de prestar os serviços sociais básicos – alimentação, assistência à saúde, educação, moradia, segurança e proteção ao meio ambiente – e começar o processo de revitalização da economia social e da vida cívica de cada país (FERREIRA, 2002, p. 229). A reengenharia do setor público também é defendida por Drucker, diante do internacionalismo de uma economia global em que dinheiro e informação não têm pátria, do regionalismo com a formação dos blocos econômicos do tribalismo, por força da necessidade de as pessoas criar raízes e conviver em comunidade. Drucker argumenta que a nova estrutura social é uma sociedade de organização, cuja função é tornar produtivo o conhecimento. Este passa a ser o fator de produção decisivo, o recurso realmente controlador, superando os fatores tradicionais: capital, terra e mão-de-obra. Nesta sociedade pós-capitalista, as pessoas são donas do principal fator de produção, o conhecimento. Entretanto, sua capacidade de fazer uma contribuição depende de elas terem acesso a uma organização. Segundo o autor, o investimento no setor de serviços comunitários também é a alternativa. Num primeiro momento, para minimizar o impacto sobre as vítimas das mudanças; posteriormente, este setor será, provavelmente, um dos Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 101 verdadeiros setores em crescimento das economias desenvolvidas, ao passo que a necessidade de caridade irá declinar (FERREIRA, 2002, p. 229). Assim, não causa surpresa que a reengenharia, apesar de tão criticada no meio empresarial privado, seja apontada por estes e outros autores como a alternativa necessária para as organizações do setor público, pois exigem-se mudanças radicais. Estas mudanças começam com a redefinição da missão, visam à elevação da produtividade dos serviços e à criação de organizações transnacionais para enfrentar os desafios que não reconhecem fronteiras, tais como desastres ambientais, terrorismo, drogas, exportação de criminalidade e prostituição, armamento bélico, direitos humanos, abismos existentes nas condições de trabalho entre regiões, etc. A discussão sobre o papel do setor público não é sem motivo, pois se trata do poder legitimamente constituído. Ele é capaz de direcionar todos os esforços no sentido de dar robustez ao setor de serviços comunitários, amortecendo os impactos da era da informação (FERREIRA, 2002, p. 229-230). Outra prática comum no meio empresarial é o Downsizing, um achatamento da estrutura organizacional, diminuindo níveis hierárquicos. É um enxugamento da máquina, reduzindo a quantidade de funcionários e funções, sem diminuir a produtividade e eficiência. Estado grande ou pequeno? ou Privatizar? Estatizar? Terceirizar? Reengenharia? Downsizing Parcerias? Que tamanho deve ter o Estado? Em que áreas a participação do Estado é fundamental? Em que áreas a atuação do Estado é prejudicial? Reflita sobre as questões acima e discuta com seus colegas de turma. Você verá que surgirão opiniões diferentes sobre o assunto. Pesquise o significado das palavras Rengenharia e Downsizing. ANOTE 102 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Seção 4 - Desburocratizando a Administração Pública Você já deve ter reclamado muitas vezes da burocracia inútil. Aquele caso em que morre o paciente sem o atendimento, porque primeiro tem de preencher o formulário. Desburocratizar é administrar de forma mais humana e eficaz, confiando mais e punindo os que não correspondem à confiança, dando mais valor às palavras e aos fatos do que aos documentos (LACOMBE & HEILBORN, 2006). Hoje, isto não é fácil de imaginar, mas há cem anos a palavra burocracia tinha um sentido positivo. Designava um método de organização racional e eficiente, para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes autoritários (OSBORNE & GAEBLER, 1994). A desburocratização pode ter vários propósitos. Por exemplo, ela pode: Reduzir custos com procedimentos, papéis e atividades inúteis; Reduzir controles cujo custo seja superior ao custo do que é controlado; Melhorar o atendimento aos usuários ou consumidores; Proporcionar aos funcionários a oportunidade de mostrar sua iniciativa e criatividade; Agilizar o processo administrativo, por meio da descentralização de autoridade (LACOMBE & HEILBORN, 2006, p. 476). Nossa tese é simples: o tipo de governo que se desenvolveu durante a era industrial, com sua burocracias lenta e centralizada, preocupado com normas e regulamentos, sujeito a cadeias de comando hierárquicas, deixou de funcionar bem. Na sua época, esses governos foram capazes de grandes realizações, mas ao longo do tempo se afastaram de nossas necessidades. Tornaram-se inchados, ineficientes, funcionando com desperdício. E quando o mundo começou a mudar, não acompanharam essas mudanças. As burocracias hierárquicas, centralizadas, concebidas nas décadas de 30 e 40, simplesmente não funcionam bem no quadro altamente mutável da sociedade e da economia dos anos 90, rico de informações e conhecimento. São como transatlânticos de luxo numa era de jatos supersônicos: grandes, caros e pouco ágeis. Gradualmente, estão sendo substituídos por novas modalidades de instituições públicas (OSBORNE & GAEBLER, 1994). A Desburocratização no Brasil SABER M Acesse: www.desburocratizar.org.br Uma referência nacional sobre o tema foi Hélio Beltrão, que costumava dizer: “Desburocratizar é humanizar”. Este tema é tão importante, que foi abordado pelos dos últimos governos. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 103 Governo lula DECRETO no. 5.378 DE 23 DE FEVEREIRO DE 2005. Art. 1o Fica instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País. (https://www.planalto.gov.br) Governo FHC DECRETO no. 3.335, DE 11 DE JANEIRO DE 2000. Art. 1o Ficam instituídos o Comitê Interministerial de Desburocratização, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e os Comitês Executivos Setoriais de Desburocratização, para dar continuidade às ações do Programa Nacional de Desburocratização, instituído pelo Decreto no. 83.740, de 18 de julho de 1979, tendo como atribuições essenciais: I - a redução da interferência do Governo na vida do cidadão e nas atividades das empresas e outras entidades organizadas, com vistas a abreviar a solução dos casos em que essa interferência se fizer necessária; II - a redução de custos; III - a contribuição para a melhoria do atendimento ao público nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal. (https://www.planalto.gov.br) Seção 5 - É Possível Governar Como Quem Administra Uma Empresa? É possível que você já tenha feito esta pergunta para alguém, ou refletiu sobre este tema. No livro, Reinventando o Governo – como o espírito empreendedor está transformando o setor público, de David Osborne e Ted Gaebler, leitura recomendada para quem está investido na função ou tem interesse em aprender mais sobre a eficiência no setor público, podemos encontrar algumas explicações como estas: enquanto a iniciativa privada busca o lucro, recebe seus recursos dos clientes e presta serviços em livre concorrência, necessitando melhorar processos, reduzir custos e treinar os funcionários para atender bem ao cliente, por estar em um ambiente de alta competitividade. Na administração pública, o foco é a popularidade do administrador, que recebe os recursos dos contribuintes, nem sempre a preocupação é a redução de custos e melhoria do processo (para não dizer raramente). Apesar de existir no quadro ótimos funcionários, também há funcionários desmotivados e sem preocupação com a qualidade do serviço prestado ao contribuinte, além de que a administração trabalha em um monopólio, pois não tem concorrentes nos serviços que presta. Não podemos esquecer que há farta legislação a ser cumprida que impede a administração pública de ter a mesma agilidade que a administração privada. Como ensina o Professor Meirelles: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” (MEIRELLES,1985, p. 82). 104 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold É verdade que há uma legislação regulando toda a ação do Estado, que sofremos com falta de recursos, que temos problemas sérios para resolver. Mas é possível melhorar muito. Algumas sugestões extraídas do livro Reinventando o Governo: Reduzir a burocracia; descentralizar a autoridade, reduzir a hierarquia, privilegiar a qualidade, aproximar-se dos clientes, administrar mais e executar menos, competir com o mercado, ter flexibilidade, inovar, empreender, buscar resultados, avaliar desempenhos, gerar receita ao invés de despesas, planejamento para governar com previsibilidade, governo orientado para o mercado, administração participativa, mais profissionalismo e menos influência política, investir nos funcionários, dar poder e responsabilidade aos cidadãos em lugar de simplesmente servi-los, estar voltado às reestruturações exigidas pelo mercado, novos modelos e alternativas. Brasil: um país de todos A diversidade é a marca do Brasil. Em quinhentos anos de História, construiu-se uma nação formada por vários povos, dona de uma cultura variada e de um vasto território, atualmente dividida em 26 estados, um Distrito Federal e 5.563 municípios. Sendo uma democracia, o exercício do Poder é atribuído a órgãos distintos e independentes, cada qual com uma função, prevendo-se ainda um sistema de controle entre eles, de modo que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituição. A geografia do País mostra forte concentração das atividades econômicas e da população sobre uma parcela menor do espaço brasileiro; fatores que influenciam na concentração da renda e da riqueza e na exclusão social. Interferir nesse cenário e construir um país de oportunidades iguais são os desafios que fundamentam o exercício da cidadania e as políticas públicas. (http://www.brasil.gov.br/pais/) "O que mais preocupa não é nem o grito dos violentos, dos corruptos, dos desonestos, dos sem-caráter, dos sem-ética. O que mais preocupa é o silêncio dos bons ." Martin Luther King Qual a sua opinião sobre a frase acima? Você quer melhorar o local onde vive? É preciso participar do processo de mudança. Tem muita gente ruim participando da gestão pública? Mas onde estão os bons? Em silêncio? O seu silêncio é o que mais preocupa. Precisamos agir, fazer a nossa parte e motivar outros a fazer o mesmo. Vamos formar uma corrente dos bons para melhorar a administração pública em nosso país. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 105 Vamos relembrar as três formas de Administração Pública: Administração Pública Patrimonialista - O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A rés publica não é diferenciada da rés principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. Administração Pública Burocrática - Princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Administração Pública Gerencial – Surge como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. Até onde o Estado deve interferir na vida do cidadão? O Estado cristão é exemplo de Estado máximo e o Estado burguês como exemplo de estado mínimo. Discussões como essa fez surgir regimes como o socialismo e o capitalismo. Alguns defendendo a implantação de um regime socialista, baseado na produção coletiva e distribuição igualitária de renda onde o Estado assume o papel de garantir a produção coletiva, desaparecendo o individualismo. Outros o capitalismo definido como um sistema econômico ou sócio-econômico baseado na propriedade privada dos meios de produção, no lucro, nas decisões quanto ao investimento de capital feitas pela iniciativa privada e com a produção, distribuição e preços dos bens, serviços e mão-de-obra afetados pelas forças da oferta e da procura. A discussão sobre o papel do setor público não é sem motivo, pois trata-se do poder legitimamente constituído. Ele é capaz de direcionar todos os esforços no sentido de dar robustez ao setor de serviços comunitários, amortecendos impactos da era da informação. 106 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold Responda às questões abaixo e confira as respostas, no gabarito, no final do livro 45 – Leia o texto Que tamanho deve ter o Estado? E associe a segunda coluna de acordo com a primeira: 1 – Hobbes ( ) O Estado cristão é exemplo de estado máximo, e o estado burguês exemplo de estado mínimo. 2 – Rousseau ( ) É necessário um Estado capaz de regular, de fiscalizar e de defender o cidadão, o consumidor, o povo do país. 3 – Bobbio ( ) O homem é bom naturalmente, e a vida em sociedade requer um acordo mútuo para que o governo possa estabelecer regras mais justas de convivência. 4 – Smith ( ) 5 – FHC ( ) Há uma mão invisível que governa o mercado, e o O Estado é protetor da humanidade, já que o homem tem uma natureza má. governo deve proporcionar condições favoráveis a esta competição A Seqüência correta é: a) 3, 2, 4, 1, 5; b) 2, 3, 5, 1,4; c) 3, 5, 2, 1, 4; d) 5, 1, 3, 2, 4; e) 4, 3, 1, 2, 5. 46 – Assinale a alternativa que não representa um dos propósitos da desburocratização: a) Redução de controles cujo custo seja superior ao custo do que é controlado. b) Agilização do processo administrativo, por meio da centralização de autoridade. c) Redução de custos com procedimentos, papéis e atividades inúteis. d) Proporcionar aos funcionários a oportunidade de mostrar sua iniciativa e criatividade. e) Melhorar o atendimento aos usuários ou consumidores. 47 – Qual das alternativas abaixo não representa uma dificuldade para que a administração pública seja administrada como uma empresa privada? a)Na administração pública, o foco é a popularidade do administrador, que recebe os recursos dos contribuintes e nem sempre a preocupação é a redução de custos e a melhoria do processo. b)Apesar de existir no quadro ótimos funcionários, também há funcionários desmotivados e sem preocupação com a qualidade do serviço prestado ao contribuinte. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 107 c) Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. d) Troca do administrador principal da empresa a cada período eleitoral. e) A legislação a ser cumprida, que impede a administração pública de ter a mesma agilidade que a administração privada. 48 – Qual das alternativas abaixo não é uma sugestão apresentada no livro Reinventando o Governo, de David Osborne e Ted Gaebler: a) Avaliação de desempenho, redução da burocracia, busca de resultados. b) Descentralização da autoridade, redução de hierarquia, flexibilidade. c) Privatização, governo orientado à estrutura, preocupação ambiental. d) Aproximação dos clientes, competir com o mercado, empreender. e) administração participativa, gerar receita ao invés de despesas, inovar. 49 - A geografia do País mostra forte concentração das atividades econômicas e da população sobre uma parcela menor do espaço brasileiro, fatores que influenciam na concentração da renda e da riqueza, e na exclusão social. Qual é o desafio que fundamenta o exercício da cidadania e as políticas públicas (de acordo com o texto)? a)Conscientizar a população para a busca de alternativas melhores para sua família em outras regiões mais desenvolvidas. b)Conscientizar a população para a responsabilidade na eleição de representantes mais comprometidos com o desenvolvimento regional. c)Interferir no cenário e construir um país de oportunidades iguais. d)Investir na educação permitindo a toda população acesso ao ensino público gratuito e de qualidade. e)Redução da inflação e erradicação da fome e da pobreza no país. 108 Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold RETOMANDO ACONVERSA CONVERSAINICIAL INICIAL Prezado(a) aluno(a) Agora que nossa disciplina chega ao final, lembrei-me Prezado(a)de aluno (a) um trecho da música de composição de Roberto e Erasmo Carlos chamada “Eu quero apenas”. Este trecho diz assim: “Eu quero ter um milhão de amigos e Você estábem iniciando o Curso Técnico em Gestão Pública e talvez seja seu mais forte poder cantar...” primeiro curso na modalidade a distância. Nesta modalidade de ensino, sua Parafraseando: ver um Brasil unido e dedicação e participação“Eu sãoquero importantíssimas. esclarecido, o país mudar...” Este material didático tem o objetivo de lhe ajudar a compreender o surgimento e desenvolvimento da gestão pública. O conteúdo cuida de conceitos e temas relevantes que possibilitam visão l da administração pública e suas principais temáticas. Aqui você encontrará um orientador de estudos que, além de informar, indica onde poderá ser encontrado material complementar de estudo. Neste fascículo, a administração pública é retratada em seus aspectos gerais, possibilitando a utilização deste material de estudo em todo o território nacional. Os assuntos foram desenvolvidos de forma simples, utilizando linguagem de fácil entendimento, da mesma forma como foi selecionada a bibliografia. Parabéns pela iniciativa e decisão de fazer o curso. Este é o primeiro passo, agora vamos ao conteúdo... BONS ESTUDOS! Prof. Ciro Bächtold. Figura disponível no sítio: http://www.brasil.gov.br/pais/ Noções de Administração Púlbica - Ciro Bächtold 109 Referências Bibliográficas JUND, Sergio. As novas doutrinas de Administração Pública e os seus reflexos nos controles e na Auditoria de Desempenho dos Programas Governamentais. Dissertação de Mestrado, EBAPE/FGV, 2002. LACOMBE, Francisco José Masset & HEILBORN, Gilberto Luiz. Administração, princípios e tendências. São Pualo : Saraiva, 2006. LÁZARE, Natalino. Servidor Público : Uma luz no fim do túnel. 2 Ed., Santa Catarina : Perfil Brasileiro. 1995. MATUS, Carlos. Política, planejamento & governo. Brasília : IPEA, 1993. MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Introdução à administração. 6. ed. 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Trabalhou durante 18 anos na Prefeitura Municipal de Campina Grande do Sul, ocupando diversos cargos entre eles: Secretário Municipal de Governo, Diretor de Tributação, Contador, Fiscal de Tributos e Oficial de Administração. Na Prefeitura Municipal de Campina Grande do Sul, fez parte do Conselho Municipal de Segurança, do Conselho Municipal da Assistência Social e do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente. Atualmente é professor da Universidade Federal do Paraná (ET/UFPR) e representante dos professores no Conselho Diretor da Escola Técnica da UFPR. Ocupa os cargos de vicecoordenador do curso de Contabilidade no ensino presencial e coordenador do Curso de Gestão Pública e também do curso Tecnólogo em Gestão Pública no ensino a distância da Escola Técnica da Universidade Federal do Paraná (ET/UFPR). No ensino presencial leciona as disciplinas de Contabilidade de Custos, Administração de Custos, Análise das Demonstrações Contábeis, Contabilidade Introdutória, Contabilidade Empresarial e Administração Financeira. No ensino a distância nos Cursos Técnicos da ET/UFPR. Foi professor das disciplinas de Noções de Administração Pública e Noções de Contabilidade Pública para o Curso Técnico em Gestão Pública, Teoria Geral da Administração, Contabilidade Empresarial e Contabilidade de Custos para o Curso Técnico em Gestão Pública, Contabilidade de Custos I e II, Análise das Demonstrações Contábeis I e II para o Curso Técnico em Contabilidade. Foi professor-autor do material didático das disciplinas: Noções de Administração Pública para o Curso Técnico em Gestão Pública, Contabilidade de Custos para o Curso Técnico em Administração e Contabilidade de Custos I e II, Análise das Demonstrações Contábeis I e II para o Curso Técnico em Contabilidade. Atuou como professor tutor das disciplinas: Noções de Administração Pública, Tributos e Contribuições, e Responsabilidade Fiscal para o Curso Técnico em Gestão Pública, Teoria Geral da Administração, Contabilidade Empresarial e Contabilidade de Custos para o Curso Técnico em Administração, Contabilidade Básica para o Curso Técnico em Secretariado, Contabilidade de Custos I e II, Análise das Demonstrações Contábeis I e II e Contabilidade Pública para o Curso Técnico em Contabilidade. Noções de Administração Pública - Ciro Bächtold 117