Zašto i kakva reforma lokalne i regionalne samouprave (2015.)

Prof.dr.s . Iva Koprić Zašto i kakva refor a lokal e i regio al e sa ouprave Pre da u Hrvatskoj e postoji opće slaga je o potre i refor e lokal e sa ouprave, ta se te a sve više i više a eće. Prvi val struč ih kritika sustava „lokalne samouprave i uprave“ ute elje og još početko -ih došao je već kraje -ih, ali je rzo ašao odgovor u ustav i pro je a a . Nji a su otklo je i o i ajoz ilj iji prigovori upuće i Hrvatskoj od stra e Vijeća Europe, da je aš sustav lokal e sa ouprave u suprot osti s eki važ i ačeli a Europske povelje o lokal oj sa oupravi. U isto je vrije e te elje dvaju velikih znanstvenih projekata Hrvatskog pravnog centra usvojeno novo zakonodavstvo koje je o ogućilo „de e traliza iju jav e uprave“, tj. pre oše je odgovornosti za osnovno i srednje o razova je, zdravstvo, so ijal u skr i vatrogastvo sa središ je države a iže razi e. Usprkos z ačaj o prošire ju ustav ih ovlasti opći a, gradova i župa ija, ove ovlasti ogla su, radi preslabog ljudskog, organizacijskog i fi a ijskog kapa iteta ogro e veći e jedi i a, preuzeti sa o grada, od os o tek % jedi i a lokal e sa ouprave. U traže ju izlaza iz situacije u kojoj se Ustav faktički više ije oglo ije jati, tako da se tek dodijeljene ovlasti oduz u opći a a i manjim gradovima, rješe je se ašlo – mislilo se tada samo privremeno – u župa ija a. Za preostalo područje, osi za ta grada, ovlasti koje se Ustavo željelo dodijeliti opći a a i gradovi a pre ese e su župa ija a, bez ikakvog oslonca u Ustavu. No, i ti ajjači gradovi i župa ije isu ogle sa e u potpunosti preuzeti financiranje novih ovlasti, pa ih je nastavio financirati – mislilo se isto tako privremeno – držav i proraču , uz nadzor Ministarstva financija. Župa ije koje Ustav a jer o ejas o defi ira kao jedi i e područ e regio al e samouprave ne funkcioniraju kao suvremene europske regionalne jedinice, nego kao komplement manjim i srednjim jedinicama lokalne samouprave koje su preslabe preuzeti svoje ustav e ovlasti. Župa ije se u praksi po ašaju kao dopu ske jedi i e lokal e sa ouprave, od os o jedi i e drugog stup ja pa upravo zato u rza o zapošljavaju ovo upravno osoblje. U prosjeku su male, pri donjoj granici NUTS III jedinica (175.000 stanovnika u prosjeku, dok se za NUTS III jedinice traži . . sta ov ika , s također z ačaj i razlika a u stup ju razvije osti i pote ijali a za razvoj. Tako se de e traliza ija . pokazala kao hi rid i, ko troverz i i e aš uspješ i potez. Umjesto da doista preraspodjeli političko-upravljačku oć, ojača građa e spra držav og aparata, otvori put lokal i akteri a i o ogući da se lokal e zajed i e po ri u sa e za sebe, uz pozitivni utjecaj na ekonomski i socijalni razvoj, dovela je do nove ovisnosti lokalne samouprave o središ je držav o proraču u, rea i a ije i irokratskog ilda ja već polu rtvih župa ija te petrifikacije jedne neadekvatne teritorijalne strukture, za koju je još krajem 1990-ih ko statira o da e a pozitiv e uči ke, ego dovodi do iza negativnih posljedica. 1 U rzo su se svi avikli a ovu situa iju: ale opći e i gradovi, nerijetko nastali preo likova je ivših jes ih zajed i a, nastavili su fingirati lokalnu autonomiju bez realnih ovlasti i odgovornosti, uz stvaranje brojnih malih si ekura i počasti, a veći gradovi i župa ije postali su posred i i u tijeku ov a iz eđu držav og proraču a i usta ova javnih služ i koje su potpale pod jihovu adlež ost. Fi a ira je tih služ i i dalje nadzire Ministarstvo financija. Čitava situa ija s preklapa je i za ršiva je ovlasti postala je savrše o okruže je za iz jegava je odgovor osti i igre traže ja krivca, kad zatreba. U jesto prave i potre e refor e kojo i se sustav doveo u sklad s Ustavo , čitavo desetljeće je potroše o a dva-tri za građa e ala poteza. Prvo su . a tada uvede e „velike gradove“ (one s preko 35.000 stanovnika, tada 16 a danas 17 takvih) preneseni poslovi izdava ja građevi skih dozvola i rige za lokal e jav e este, što je od ah dodijelje o i svi župa ijski sjedišti a koja i aju a je od . sta ov ika . Ta minide e traliza ija dovela je do još veće ejed akosti građa a u pristupu lokal i usluga a, umjesto da bude obrnuto. Nadalje, tijeko pregovora s EU uvede e su statističke regije, ali samo kao papirnata kategorija, od os o kao jedi i e držav e statistike. Ta se podjela u početku te eljila a tri, a zati se prešlo a sa o dvije jedi i e – kontinentalnu i jadransku Hrvatsku. No, o e io ako e aju ikakvi utje aj a lokal u auto o iju, so ijal e služ e, administraciju ili razvoj. Pored toga, . je uvede odel izrav og ira ja opći skih ačel ika, grado ačel ika i župa a, kao i jihovih za je ika, kao neka vrsta panaceje, lijeka za sve bolesti lokalnog sustava. No, liječ ik ije vidio prave si pto e, iz toga je izveo krivi zaključak te, k tome, dao – pogreš i lijek. Tijekom procesa pristupanja Hrvatske Europskoj uniji nametnulo se i pitanje uloge lokalne samouprave u apsorpciji sredstava iz EU fondova. Da bi bila uspješ a u korište ju EU sredstava lokalna samouprava mora odrediti strateške prioritete na svojem području, imati kvalitet o pripre lje e strateške pla ove, pripre iti ko kret e projekte koji se uklapaju u strateške prioritete, zaposliti do ro edu ira e služ e ike ili platiti fir e koje će te strateške dokumente i projekte pripre ati i o jihovoj se realiza iji čitavo vrije e ri uti te ko u i irati s adlež i hrvatski i EU i stitu ija a, a mora imati i vlastita financijska sredstva koja će uložiti i u pripre u i u realiza iju projekata. Veći a aših lokalnih jedinica, uključujući i eke veće gradove nije to u stanju osigurati. Uz to, podaci pokazuju da ni župa ije nemaju dobar apsorpcijski kapacitet. No, je li apsorp ija europskih sredstava jedi a svrha lokal e sa ouprave? Čemu bi ona zapravo tre ala služiti? O a ije, kako su eki redikulozno početko -ih tvrdili, ostatak so ijalističkog sa oupravlja ja, ego i stitu ija autohto o razvije a u ze lja a zapad e demokracije s jas o političko i upravljačko ko po e to . Izvorište suvre e e lokal e samouprave je engleski self-government, demokratska lokalna institucija koja se razvijala paralel o s ko epto suvere osti parla e ta i do i a ije zako odavstva ad izvrš o vlašću praktič o od početka . stoljeća. U oder o doba tu su instituciju prigrlili na ger a sko području, u Skandinaviji, pa i u preostalim dijelovima Europe, a primjenjuju ju i neeuropske zemlje. No, s vremenom se njezina glavna svrha mijenjala. Nakon počet e demokratsko-političke i administrativne uloge, iza II. svjetskog rata lokalne jedinice preuzimaju organizaciju, 2 financiranje, osiguravanje i pruža je širokog spektra so ijal ih usluga. Od kraja 1970-ih kroz lokalnu se samoupravu nastoji promovirati i podupirati ekonomski razvoj, dok je u novije vrijeme prepoznata i njezina uloga u zaštiti i očuva ju prirod og, zdravog okoliša. Lokalna samouprava je danas mnogostrana kompleksna institucija s političkim, upravnim, socijalnim, ekonomsko-financijskim i ekološkim aspektima. Da bi mogle obaviti sve zadatke, lokalne jedinice moraju imati dovoljan ekonomsko-financijski, organizacijski i ljudski kapacitet. Upravo je kapacitet temeljna bolest hrvatske lokalne samouprave. Ne toliko onaj fiskalnofinancijski, nego temeljni ekonomski kapacitet. Taj je kod velike veći e manjih i srednje velikih jedinica na iznimno niskoj razini, jer imaju slabu gospodarsku aktivnost, oslonjenu na tradi io al e djelat osti, po ajprije poljoprivredu, što ih o e ogućava da čak i uz eke z ačaj e pro je e porez ih propisa a iču dovoljne vlastite prihode. Ako nema prihoda, onda ne mogu biti oslonac razvoja, ali ni, e udeći rad a jesta, oslonac demografskog očuva ja. )ato je oko % hrvatskog prostora u depopulaciji: ša se školova ja, zapošljava ja i kvalitet ijeg života traže se u najveći ur a i e tri a, i to sa o u eko o ski propulzivnim dijelovima zemlje. Za orijentaciju na razvoj, barem u onom minimalnom smislu da ga sustav javne uprave ne otežava eproduktiv i is rpljiva je io ako sla ih lokal ih pote ijala, potre o je for irati z ačaj o veće jedi i e ego su sadaš je, s oslo e a režu ur a ih e tara različite veliči e i z ače ja. Gradovi su prave jezgre razvoja jer jedi i raspolažu ko e trira i ljudski , teh ičko-infrastrukturnim, financijskim, kreativnim i drugim potencijalima. Studije aših de ografa i geografa pokazuju da pored četiri regio al a ur a a e tra, Hrvatska i a još oko a jih ur a ih središta, od čega su eka ikroregio al og a veći a tek lokal og z ače ja. Upravo ta urbana reža tre a biti osloncem novih os ov ih lokal ih jedi i a, či e bi se njihov broj s 556 sveo na oko 120. No, da i se ovi sustav ogao dugoroč o siste ski sta ilizirati potre o je for irati prave autonomne regije sa z ačaj i razvoj i kapa iteto , pla sko i koordi ativnom ulogom te ovlastima kakve imaju regije u nizu vrlo razvijenih europskih zemalja, a koje sada ko trolira središ ja država. Bez takvog rastereće ja središ je države uopće se i e ože govoriti o decentralizaciji, a i pokre uti s až iji eko o ski razvoj. Novim bi regijama trebalo prepustiti poslove regionalnog razvoja, regionalnog planiranja i izgradnje velikih regionalnih infrastrukturnih objekata, organiziranje, koordinaciju i financiranje velikih jav ih služ i zdravstvo, o razova je, so ijal a skr , promet), osiguranje solidar osti a regio al oj razi i, po oć sla iji jedi i a a, upravlja je kriz i situa ija a, upravlja je jav i do ri a šu e, vode i slič e. Uz prikladne inovacije u sustavu financiranja takve bi regije ile u sta ju prikupiti veće vlastite prihode i izgraditi puno ozbiljniji kapacitet apsorpcije sredstava iz EU fondova. Teritorijal o gledajući, trebalo bi ofor iti četiri regije, Sjever u i središ ju Hrvatsku, Slavo iju i Bara ju, Dal a iju te Pri orje i Istru. Uz jih i se for iralo i pose o zagre ačko etropolita sko područje, također sa statusom (pete) regije. Kod o likova ja regija valja voditi raču a o spe ifič osti pojedi ih a jih područja s vlastitim identitetom unutar regija, kao što su Du rovačko područje, )apad a Slavo ija, 3 Međi urje, Istra i )adarsko područje, koje i tre alo o likovati kao suvre e e europske mikroregije – sa statusom donekle slič i sadaš ji župa ija a. Svaka pojedina od njih ne bi trebala imati jednake ovlasti. Oblikovanjem mikroregija do io i se asi etrič i regio al i odel, koji i urav otežio sve stvar o postojeće interese i a i ije a držav o području sa zahtjevo urav oteže og oder og razvoja zemlje kao cjeline. Premda ni u jednom od tih primjera aših mikroregija nema temelja za autonomiju koji se uzimaju u obzir u suvremenoj Europi, ipak bi ih valjalo uvesti radi nekih hrvatskih geografskih, kulturoloških, ide titetskih i drugih spe ifič osti. U njima nema osobite različitosti u od osu a ostatak „ jihove“ regije u s islu drugačije a io al e, vjerske ili jezič e strukture. Europski pri jeri se povode upravo za a io al i i jezič i spe ifič osti a Bolza o, Italija , veliko prostor o udalje ošću od atič e ze lje i lizi o drugoj ze lji Åla dsko otočje, Fi ska), dubokim povijesnim razlikama (Farsko otočje, Danska), ili kombinacijom svih tih razloga. Prito ostaje pita je sadaš jih župa ija i njihovog uklapanja u nove regije. Budući da su eke župa ije skroje e elogič o, u o likova ju regija i ikroregija e bi se trebalo slijepo držati sadaš jih granica. Župa ije tre a zadržati dok ove lokal e i regio al e jedi i e e profunkcioniraju, uz precizne planove prijelaza poslova i zaposlenih na nove jedinice. Paralelnom promjenom raspodjele javnih poslova i teritorijalne organizacije, uz už e prilagodbe sustava javnog financiranja, osigurao bi se prijelaz s modela centraliziranog o o e trič og razvoja, u koje se razvoj ko e trira u glav o gradu, a odel de e tralizira og poli e trič og razvoja. Odustaja je od rascjepkane strukture prekobrojnih opći a, gradova i župa ija i uvođe je reže z ačaj o a jeg broja regija i temeljnih lokalnih jedinica dovelo bi i do niza drugih pozitivnih promjena. Ma ji roj jedi i a o ogućit će ržu, olju i uči kovitiju koordi a iju ogih jav ih služ i a lokalnoj razini, jer će smanjiti roj aktera uključe ih u odlučiva je i proved u, povećat će urednost, zakonitost i kvalitetu o avlja ja os ov ih ad i istrativ ih i upravljačkih fu k ija, osigurati bolji ljudski kapacitet, olakšati selek iju do rih lokal ih političkih i uprav ih vođa, o ogućiti normalno funkcioniranje nadzornih mehanizama nad lokalnom samoupravom koji su sada preoptereće i z og enormno velikog broja subjekata koje treba nadzirati, reducirati oguć osti za korup iju te olakšati stvaranje efikasnog sustava javnog integriteta. Za početak prave reforme potrebno je najprije utvrditi njezine temeljne komponente, od os o glav e ele e te poželj og ovog sustava lokalne i regionalne samouprave. Postavlja se još jedno praktič o važ o pitanje: što se ože i mora napraviti u jednom saborskom mandatu, da bi se refor a lokal e i regio al e sa ouprave ko ač o pokre ula? Sasvim je jasno da se reforma ne ože provesti u jednom koraku, nego se mora razdijeliti u više faza, čije odvija je traži ukupno 6-8 godina. No, prva faza ože se provesti već u roku od dvije godi e, ili čak i ešto kraće . Poželj u sliku novog stanja i glav i ela orat refor e ože se uz do ru struč u potporu relativno brzo pripremiti, u godinu dana, s tim da se razrada određe ih komponenti (npr. toča roj i granice osnovnih lokalnih jedini a ože odložiti i protegnuti i na dvije, a ožda i tri godi e. )a uvođe je regija kao jednu od glavnih reformskih komponenti potrebno je 4 pro ije iti Ustav, što se ože ilo odlučiva je bilo u Saboru, bilo referendumom. Taj dio se uz postoja je političke volje ože pripremiti i provesti za godinu ili godinu i pol. Nešto slič o vrijedi i za uvođe je o avez e surad je alih jedi i a s gradovi a kojima gravitiraju: nju valja tempirati od narednih lokalnih izbora u svibnju 2017., dok se u drugoj fazi treba provesti punu transformaciju tih malih jedinica u oblike mjesne samouprave unutar novih osnovnih lokalnih jedinica, bez profesionalaca koje sada manje-više espotre o i eproduktiv o plaćaju. U svako slučaju, s ta dva s až a poteza postavila bi se dva glavna stupa novog sustava lokalne i regionalne samouprave. Hoće li do refor e lokal e sa ouprave doći ovisi o politi i i e ože se sa sigur ošću predvidjeti. O o što je sasvim sigurno jest da teritorijalne promjene ne mogu biti smisao same sebi, nego mogu i moraju služiti ostvare ju oz ilj ih društve ih iljeva, decentralizaciji i poli e trič o ekonomskom i socijalnom razvoju zemlje, uz bitno podizanje kvalitete javnih usluga a čitavo držav o području. Autor je redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u )agre u te predsjed ik I stituta za jav u upravu 5