TALLER 3 RDE

Tomás Aravena Paul-Henry Bartlau RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. La discusión en el presente trabajo gira en torno a la pregunta por la manera en que nuestros tribunales han dibujado y aplicado la falta personal y falta de servicio, como uno de los criterios determinantes a la hora de establecer la responsabilidad patrimonial del Estado en sede extracontractual. Ambas nociones, en tanto criterios o títulos de imputación, nos ayudarán a determinar cuándo (i) el Estado será responsable por actuaciones culpables cometidas por funcionarios individualizados, (ii) cuándo resulta responsable por el mal funcionamiento del aparataje institucional de la Administración y (iii) cuándo el actuar culposo de un funcionario no es oponible al Estado. Este análisis supone sin embargo señalar ciertas consideraciones previas, a saber: La responsabilidad del Estado en Chile, ha sido construida preponderantemente en sede jurisprudencial. La principal consecuencia que se sigue de esto, es que a lo largo de nuestra historia se han aplicado distintos regímenes o de responsabilidad extracontractual, cuestión que se traduce a su vez en la exigencia de requisitos de configuración diversos, para darla por establecida. La jurisprudencia ha adoptado en su razonamiento variadas posturas doctrinarias, que se fundan en textos normativos diversos; así, a modo de ejemplo: “Fue SOTO KLOSS quien desde la década de los 70 ha venido sosteniendo (…) de conformidad al contenido y redacción del artículo 19 N° 20 y 24, así como del artículo 38 inciso 2° de la Constitución de 1980, la responsabilidad extracontractual de la Administración con carácter objetivo. Será el profesor Fiamma quien a continuación le dará el contenido a la acción y el profesor Oelckers quien en definitiva terminará por dar forma a esta visión mediante el concepto de lesión” CORDERO VEGA, Luis. “La responsabilidad en la administración del estado”. Pág. 49. En esta construcción jurisprudencial y dogmática, una diversidad criterios han sido adoptados para la determinación de la responsabilidad del Estado (responsabilidad objetiva absoluta, responsabilidad objetiva relativa, responsabilidad subjetiva). En este contexto, la falta de servicio, siguiendo la tradición francesa, ha sido recogida por el Derecho Público chileno como criterio de imputación a la hora de establecer la responsabilidad del Estado. Así, nuestros tribunales han sostenido que ésta se produce si los órganos de la Administración “no actúan, debiendo hacerlo si su actuación es tardía o ellos funcionan defectuosamente”, siendo un criterio de imputación que no necesariamente requiere de la individualización de quien hay incurrido en la acción u omisión. Tanto en el caso Antucocomo en Morales Gamboa, la Corte Suprema pretende distinguir entre falta personal y falta de servicio, y aclarar las consecuencias jurídicas que se siguen de esta distinción. El razonamiento de la Corte, sin embargo, es pernicioso, y confunde más de lo que aclara. En los autos caratulados Morales Gamboa con Fisco de Chile, la controversia jurídica giró en torno a la pregunta si acaso correspondía al Estado indemnizar a familiares del carabinero Wildo Soto, fallecido a raíz de un disparo en la Tenencia El Belloto de Quilpué, efectuado por el carabinero Claudio Osorio, encontrándose ambos de servicio y en condiciones de acuartelamiento. En primera instancia, se rechaza la demanda de indemnización de perjuicios de sede extracontractual. La Corte de Apelaciones de Valparaíso condena en cambio al pago de 150 millones de pesos por concepto de indemnización de daño moral. El fisco deduce recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia de segunda instancia. Interesante resulta destacar que la infracción de derecho que el fisco alega primero, es la aplicación –equívoca- de un régimen de responsabilidad extracontractual distinto al aplicable en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. La Corte habría condenado invocando régimen de responsabilidad objetiva, es decir, asumiendo únicamente como criterios relevantes daño y causalidad, en circunstancias que, según estima la parte recurrente, para condenar al Estado debió haberse argumentado y probado la culpa de la Administración, no existiendo “juicio de reproche alguno derivado del incumplimiento de algún deber impuesto por la ley al órgano Carabineros de Chile. (...) para determinar la pertinencia o no de dar por acreditada la responsabilidad que se atribuye al Estado por delitos cometidos por un carabinero, debe probarse la negligencia, falta de cuidado o infracción de algún deber exigido al servicio que hubiere evitado el hecho que causó el daño se hubiere producido (sic)" No es casualidad que la sala de la Corte Suprema que rechaza la casación interpuesta, haya estado integrada por el ministro Pierry. Es más, a su cargo estuvo la redacción del fallo Se trata de una variable a considerar, puesto a que, como ya habíamos adelantado, la pregunta por los requisitos de configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado en sede extracontractual ha sido respondida de maneras distintas a lo largo del tiempo, siendo abordada por nuestros tribunales de diversas maneras, en atención a elementos normativos diversos, y la interpretación que la doctrina ha hecho de los mismos. Pierry, que se inclina por las teorías de responsabilidad subjetiva del Estado, "considera al Código Civil plenamente aplicable a la responsabilidad de la Administración del Estado en cuanto responsabilidad por el hecho propio, es decir, el artículo 2314, toda vez que, según indica, «en nuestro Derecho las personas jurídicas, y el Estado es una persona jurídica, son capaces de delito y cuasidelito civil»." Ibídem. Pág. 62 El argumento de la recurrente impone un desafío al razonamiento de la Corte: cómo construir en el caso concreto el rechazo a la casación en el fondo interpuesta, evitando el régimen de  responsabilidad objetiva absoluta, es decir, evitando prescindir de cualquier elemento distinto a daño y acreditación de causalidad. La respuesta se encuentra en la reconstrucción que ésta hace de las categorías de falta de servicio y falta personal. La Corte parte de la base que lo dispuesto en la Ley de Bases de la Administración del Estado (concibe al artículo 42 como reconocimiento normativo del modelo francés de responsabilidad extracontractual), no resulta aplicable  a las Fuerzas Armadas, haciendo necesaria la aplicación del derecho común, pero desde una perspectiva “particular”. La noción de falta de servicio la construye invocando la normativa civil (artículo 2314); el Estado desde luego resulta responsable en virtud del actuar doloso o culposo de sus órganos o representantes, pero para configurar su responsabilidad bastaría un juicio objetivo que compare el actuar efectivo de la Administración, con el comportamiento que debiese considerarse normal. La falta de servicio existe precisamente allí donde el comportamiento efectivo no se corresponde con el comportamiento normal de la Administración. Esta figura debe ser “complementada” con la noción de falta personal, pues la distinción entre una y otra sería un eje central en materia de responsabilidad extracontractual del Estado. Según del argumento de la Corte, la falta personal del miembro de la Administración, vendría a comprometer la responsabilidad del Estado en la medida en que ésta no se encuentre “desprovista de vínculo con la función, lo que ocurre cuando ella se ha cometido en ejercicio de la función o con ocasión de la misma. Sentencia Corte Suprema “Morales Gamboa con Fisco de Chile”, Rol 7919-2008; Considerando décimo tercero. .” Concluye que en el caso sub-lite la falta del carabinero que comete el homicidio, no se trata de una falta servicio, sino más bien de una falta personal en que el servicio no puede separarse de la falta, por haber sido cometida en dependencias institucionales, encontrándose ambos carabineros acuartelados y de servicio. Lo interesante de su razonamiento radica en que fundamenta la aplicación de esta calificación (y la responsabilidad del Estado que se configura) en lo dispuesto los artículos 2320 y 2322 del Código Civil, artículos que tradicionalmente han sido citados por la doctrina para desarrollar la presunción de culpa por el hecho ajeno. Lo que hace Pierry es suplir la no configuración de la falta de servicio (cuestión que se traduce en la no concurrencia de culpa de la Administración), invocando la normativa civil aplicable en materia de responsabilidad por el hecho ajeno. De este modo, evade el hecho de que el caso se trate de uno que claramente la actuación del funcionario constituye una falta personal no oponible al Estado: esto porque “como está ampliamente descrito en la literatura, para que la culpa personal pueda comprometer la responsabilidad del Estado, el hecho debe ser cometido gracias a un instrumento suministrado por el servicio o con los medios que él ha puesto a disposición. En el caso ‘Morales Gamboa’ era difícil argumentar cómo el uso de un arma privada, en un conflicto entre pares, aun cuando ocurra en un recinto policial, se vincula con la actividad de servicio público de la policía o con un medio provisto por ella.” CORDERO, Luis. “Delimitando la falta personal”. Análisis jurídico en el Mercurio Legal, disponible en <http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2015/03/30/Delimitando-la-falta-personal.aspx>. Fecha de consulta: 25 de noviembre de 2015. Por su parte, En el “caso Antuco” la Corte Suprema se pronuncia nuevamente sobre los alcances de la falta personal, cuya relevancia sabemos radica en constituirse como un mecanismo para establecer si el Estado debe o no pagar indemnizaciones, y si este a su vez tiene derecho de repetición en contra del agente. Como se sabe, este caso trata sobre un batallón de conscriptos al cual se le ordenó por altos mandos del ejército que emprendieran una marcha en la ladera norte del Volcán Antuco, lo cual se llevó a cabo sin condiciones de seguridad apropiadas, sin equipamiento adecuado y sin tomarse las medidas mínimamente necesarias para salvaguardar la vida de los conscriptos, lo que ocasionó la muerte de algunos soldados e importó serias secuelas físicas y psicológicas en los sobrevivientes, demandantes en la causa. Los oficiales a cargo de los conscriptos fueron condenados como autores de incumplimiento de deberes militares y cuasidelito de homicidio. Para resolver este asunto, la Corte Suprema razona estratégicamente en base a la reconstrucción de los argumentos presentados en la causa “Morales Gamboa con Fisco”, entendiendo que lo que se configura en el caso Antuco es una falta personal y no una falta de servicio. Asimismo, la Corte estima que dicha el falta personal no se encuentra aislada del servicio, sino que se ha cometido en el ejercicio del mismo; vale decir, existe un entorno que está vinculado íntimamente al servicio del cual eran parte los conscriptos. Esto sugiere que a la Corte poco le importa la ausencia de falta de servicio, pues parte del presupuesto de que la falta se separará quizás del servicio, pero el servicio no se separará de la falta. Así es como llega a la conclusión de que la falta personal del agente compromete entonces la responsabilidad del Estado “cuando no se encuentra desprovista de vínculo con la función, lo que ocurre cuando ella se ha cometido en ejercicio de la función o con ocasión de la misma” Sentencia Corte Suprema “Caso Antuco”, Rol 24.984-2014; considerando Noveno. Lo interesante es que la Corte concluye que el Estado sólo es responsable por la falta personal del agente, no existiendo a su juicio falta de servicio, excluyendo así el “cúmulo de faltas” La acumulación de faltas tiene lugar cuando dos faltas, una personal y otra imputable a la administración encargada del servicio, puedan concurrir a la realización del daño.. La consecuencia directa de los anterior es que el Estado puede repetir en contra de los funcionarios por la totalidad de lo que deba pagar Como se logra apreciar, la consecuencia de esto no es menor. En el caso Anguet citado en el texto de Jean Rivero, un particular fue atacado y herido por encargados del correo (falta personal) cuando trataba de salir de una oficina que había sido cerrada antes de la hora normal, por una salida de emergencia mal instalada (falta de servicio). En este caso, los tribunales le reconocieron a la víctima un derecho de opción entre las dos responsabilidades, pudiendo demandar la totalidad del perjuicio. En este caso, a diferencia del caso Antuco, se excluye por supuesto el derecho de repetición del demandado.. Dicho de otro modo, lo que al parecer se intenta garantizar con la exclusión del cúmulo de faltas es la integridad patrimonial de las finanzas públicas, concediendo al Estado acciones recursorias, las cuales se constituyen como ”acciones de reembolso en contra de los funcionarios culpables por cuya falta personal el Estado hubiere debido responder” VALDIVIA, José Miguel. “Nuevas fronteras de la falta de servicio”. Pág. 12.. La pregunta que cabe hacernos ahora entonces es si la decisión de la Corte Suprema es correcta al considerar que el Estado debía ser condenado por una falta puramente personal de los agentes militares y no por falta de servicio, y nuestra respuesta es, sin duda, negativa, por las razones que a continuación presentamos. La falta de servicio se entiende como “un incumplimiento en el funcionamiento normal de servicio, que incumbe a uno o varios agentes de la administración, pero no imputable a ellos personalmente” RIVERO, Jean. “Derecho Administrativo”. pág. 303. . Un rasgo distintivo de esta es que los actos que producen faltas de la administración son necesariamente producto del hecho de sus funcionarios. Entendemos que en el caso en cuestión esta falta de servicio se podría configurar tanto desde un punto de vista de la acción como de la omisión de los agentes del Estado. Con respecto al primer punto de vista, se encuentra claramente acreditado en los hechos que el actuar torpe e imprudente de los oficiales se enmarca dentro del ejercicio de sus funciones, entregando a los conscriptos instrucciones y equipamiento inadecuado. Con respecto al punto de vista omisivo, los agentes no actuaron cuando debieron haberlo hecho, omitiendo la ejecución de las medidas de seguridad necesarias para salvaguardar la vida de los conscriptos. Incluso podemos ir más allá, y señalar que el simple retardo en la adopción de las medidas de seguridad ya configura falta de servicio, asumiendo que esta última se define a partir de una noción amplia Ibídem. pág. 306.. Si lo anterior es correcto, creemos que la Corte Suprema debió haber optado en este caso por la acumulación de faltas, permitiendo así que la víctima tuviera dos acciones de reparación, una contra el agente personalmente y otra contra la administración. En razón de lo anteriormente expuesto es que compartimos la opinión del profesor Luis Cordero en el sentido de que “la tesis de la Corte en materia de falta personal es ambigua, está construida con el aparente propósito de posibilitar el derecho a repetir de la Administración con posterioridad, pero al actuar de ese modo desnaturaliza una institución que tiene por finalidad delimitar los ámbitos de la responsabilidad del Estado y el patrimonio que debe naturalmente responder de los perjuicios” CORDERO, Luis. “Delimitando la falta personal”. Análisis jurídico en el Mercurio Legal, disponible en <http://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2015/03/30/Delimitando-la-falta-personal.aspx>. Fecha de consulta: 25 de noviembre de 2015.. Sin embargo, a pesar de que no compartimos algunas aristas de la decisión como mencionamos anteriormente, sí las consideramos más o menos razonables si caemos en cuenta de que la figura del juez en lo que dice relación con la responsabilidad se enfrenta en general a problemas que se vinculan íntimamente a la forma y modo en que el Estado, sus agentes y las víctimas deben distribuirse los infortunios de la vida en sociedad, no habiendo normas claras en nuestro sistema jurídico respecto de la forma de dar solución a estas relaciones. De este modo, la actividad del juez se enfrenta a una responsabilidad que “reposa sobre la búsqueda de un punto de equilibrio entre los intereses de los administrados (víctimas), que tienden a una reparación, y los de la administración (responsable), que suponen una indemnización” CORDERO, Luis. “bases de Comprensión para la Jurisprudencia Judicial de Responsabilidad Extracontractual de la Administración”. Pág. 389.. En el caso Antuco, el problema no se encuentra entonces en el hecho de que la Corte haya declarado que los administrados víctimas debían recibir una indemnización, sino más bien el problema está en que el juez, al intentar deliberadamente que el Estado tuviera derecho a repetir en contra del agente, distorsiona los alcances de la falta personal como mecanismo clarificador de la responsabilidad del Estado y como criterio de imputación del patrimonio que va soportar el pago de la indemnización. Para terminar, una apreciación: la relevancia de Palletier radica en que, en virtud de una cuestión de competencia de tribunales franceses, nos entrega criterios dogmáticos para distinguir con mayor sofisticación situaciones en que la falta personal del funcionario, no trae aparejada la responsabilidad de la Administración, de los casos en qué sí ocurre, justamente porque también concurre un juicio de imputación de ésta: cúmulo de responsabilidades. 9