Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010

INFORME del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Análisis de la arquitectura de las heterogeneidades sociales, los riesgos sociales y las políticas públicas aplicadas en 9 países de América Latina Asociación de Universidades Confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina José Morales Orozco SJ PRESIDENTE Susana Di Trolio SECRETARIA EJECUTIVA RECTORES DE UNIVERSIDADES: Dr. Juan Luis Orozco, SJ RECTOR DEL INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE OCCIDENTE Dr. Marcelo Fernandes de Aquino, SJ Mtro. Gerardo Valenzuela Rodríguez, SJ RECTOR DE LA UNIVERSIDADE DO VALE DO RIO DOS SINOS-UNISINOS RECTOR DE LA UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA LEÓN Dr. Joaquin Sánchez, S J Dr. Felipe Portocarrero Suárez RECTOR DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA BOGOTA RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DEL PACÍFICO Lic. Fernando Montes, SJ Lic. Pablo Mella, SJ RECTOR DE LA UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO DIRECTOR INTERINO DEL INSTITUTO FILOSÓFICO PEDRO FRANCISCO BONÓ Dr. Manuel Corrales Pascual, SJ Dr. Eduardo Casarotti, SJ RECTOR DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR RECTOR DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL URUGUAY Dr. José Morales Orozco, SJ Dr. José Virtuoso, SJ RECTOR DE LA UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA CIUDAD DE MÉXICO RECTOR DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO Mtro. David Fernández Dávalos, SJ Dr .Arturo Sosa, SJ RECTOR DE LA UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA PUEBLA RECTOR DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL TÁCHIRA MIGUEL SANTIAGO REYES HERNÁNDEZ COORDINADOR DE LA RED DE HOMÓLOGOS DE POBREZA DE AUSJAL Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010” Análisis de la arquitectura de las heterogeneidades sociales, los riesgos sociales y las políticas públicsas aplicadas en 9 países de América Latina Diseño editorial y portadas: Julio Parra M. / Paola Galeazzi Z. Material gráfico e ilustrativo: Ana Cepeda / Pedro Bouret Mayahuel Morales Pascacio Edición: Marc de Ramón C. Coordinación y Seguimiento Editorial: Eduardo Gómez Gómez Primera edición, Agosto de 2011 978-607-7901-13-6 D.R. © UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA PUEBLA ISBN: Impreso y hecho en México • Printed and made in Mexico ÍNDICE│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 ÍNDICE INTRODUCCIÓN 9 AGRADECIMIENTOS 15 RESUMEN EJECUTIVO 16 MARCO CONCEPTUAL 25 27 28 28 29 29 29 31 32 32 32 33 I. EL ANÁLISIS DEL DÉFICIT SOCIAL Y DE LA POLÍTICA SOCIAL II. RIESGOS SOCIALES Riesgos n ontinente e un in enestar c s bi El iesgo n r a iencia e l ocial c s Nociones riesgo” de “ Fuentes oducción de pr iesgosde r III. LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES EN AMÉRICA LATINA IV. EL ESTUDIO DE LAS HETEROGENEIDADES Tratamiento as terogeneidades de l he Conceptos clave para la operacionalización del concepto de heterogeneidades El oncepto c onglomerados de c ECUADOR: ESTRUCTURA DE RIESGOS SOCIALES Y RESPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTRODUCCIÓN I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIESGOS ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIÓN 1.1. Contexto macroeconómico en que se inscriben los riesgos sociales II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES: LOS FACTORES TRAS LAS INEQUIDADES 2.1. Contexto macro social, los indicadores tradicionales de pobreza 2.2. Caracterización de las heterogeneidades en Ecuador 2.3. Identificación y descripción de los bloques intranacionales III. DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS NACIONAL 3.1. rincipales P llazgosha IV. LA POLÍTICA SOCIAL APLICADA COMO RESPUESTA A LOS RIESGOS SOCIALES 4.1. Estructura básica del sistema de protección social 4.2. a nversión L i ocial s 4.3. strategias E ntervención de i V. REFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN 5.1. Reflexiones en relación con la estructura de riesgos sociales y sus heterogeneidades 5.2. Reflexiones en torno a las políticas aplicadas en función de los elementos productores de inequidades 5.3. Reflexión prospectiva: posibles tendencias, sostenibilidad de las políticas vigentes y advertencias VI. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ORIENTADAS A CORREGIR LAS INEQUIDADES DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES, VULNERABILIDADES Y POLÍTICA SOCIAL EN COLOMBIA INTRODUCCIÓN I. LOS RIESGOS SOCIALES ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA EN COLOMBIA 1.1. El empleo y las vulnerabilidades de la fuerza laboral 1.2. La condiciones de vida de los hogares colombianos II. DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y HETEROGENEIDADES SOCIALES 2.1. Desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza 2.2. recha B bana ur ural y r 2.3. Heterogeneidades sociales y bloques intranacionales III. CARACTERIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL 3.1. El Sistema de Protección Social de Colombia 3.2 Política pública de Atención a la Población Desplazada en Colombia 3.3 Magnitud y asignación del gasto público social IV. LOS ACTORES Y LAS RELACIONES DE PODER EN EL BIENESTAR SOCIAL │5│ 35 37 38 38 45 46 49 56 58 59 59 60 66 70 74 74 75 76 77 79 81 81 81 82 88 88 88 89 92 93 95 100 102 ÍNDICE│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 4.1 El rol de los gobiernos nacionales en la definición de la política social 4.2 La población desplazada y los jueces de la Corte Constitucional V. R EFLEXIÓN GLOBAL 5.1. Balance de la política social en Colombia 5.2. Política social e inclusión de grupos marginados 5.3. La “cascada” de programas sociales focalizados 5.4 ecomendaciones R URUGUAY: ESTRUCTURA DE RIESGOS SOCIALES Y RESPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTRODUCCIÓN I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIESGOS ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIÓN 1.1. Contexto macroeconómico en que se inscriben los riesgos sociales 1.2. Breve descripción del contexto macro político II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES: LOS FACTORES TRAS LAS INEQUIDADES 2.1. Contexto macrosocial, breve análisis a partir de los indicadores sociales tradicionales 2.2. Caracterización de las heterogeneidades en Uruguay III. DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS NACIONAL IV. LA POLÍTICA SOCIAL APLICADA COMO RESPUESTA A LOS RIESGOS SOCIALES 4.1. Las políticas sociales sectoriales: una etapa de reformas dispares 4.2. Inversión social: el gasto social en Uruguay 4.3. Estrategias de intervención: la creación del MIDES 4.4. l ANESE P V. R EFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN 5.1. Reflexión rítica obre c os s llazgos l ha 5.2. Políticas aplicadas ante los factores de las inequidades VI. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ORIENTADAS A CORREGIR LAS INEQUIDADES CHILE: ESTRUCTURA DE RIESGOS SOCIALES Y RESPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTRODUCCIÓN I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIESGOS ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIÓN 1.1. Contexto macroeconómico en que se inscriben los riesgos sociales 1.2. Breve descripción del contexto macro político II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES: LOS FACTORES TRAS LAS INEQUIDADES 2.1. Contexto macrosocial, breve análisis a partir de los indicadores sociales tradicionales 2.2. Caracterización de las heterogeneidades en Chile III. LA POLÍTICA SOCIAL DE CARA A LOS RIESGOS SOCIALES 3.1. Caracterización de la política social actual IV. REFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN V. R ECOMENDACIONES DE POLÍTICA PERÚ: ESTRUCTURA DE RIESGOS SOCIALES Y RESPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIESGOS ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIÓN 1.1. Contexto macroeconómico en que se inscriben los riesgos sociales 1.2. Breve descripción del contexto macropolítico II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES: LOS FACTORES TRAS LAS INEQUIDADES 2.1. ontexto C acrosocial m 2.2. Caracterización de las heterogeneidades en Perú III. DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS DE PERÚ 3.1. rincipales P llazgosha IV. LA POLÍTICA SOCIAL APLICADA COMO RESPUESTA A LOS RIESGOS SOCIALES 4.1. La gestión de las políticas sociales en Perú 4.2. rincipales P ogramaspr ociales s V. R ECOMENDACIONES DE POLÍTICA ORIENTADAS A CORREGIR LAS INEQUIDADES 5.1. a eforma L r l stadode E 5.2. ejorando M os ogramas l pr ociales s RECONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIEGOS SOCIALES 1.1. Evolución del PIB y sus principales componentes 1.2. Colapso de la inversión bruta fija, el financiamiento privado y de la banca de desarrollo 1.3. El papel declinante de la banca de desarrollo 1.4. mpleo, E sempleo de nformalidad ei 1.5. Retos y políticas públicas frente a la Informalidad 1.6. Política fiscal │6│ 102 103 104 105 106 106 106 109 111 111 111 114 114 114 118 122 122 122 124 125 125 126 126 127 127 129 131 131 131 136 137 137 138 142 142 144 146 149 151 151 151 153 153 156 160 160 164 164 165 169 169 170 173 175 175 176 176 176 178 179 ÍNDICE│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 1.7. l sto E ga ico públ 1.8. Evolución y distribución reciente del gasto social 1.9. Evolución del gasto para la superación de la pobreza II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES: LOS FACTORES QUE GENERAN LAS INEQUIDADES EN MÉXICO 2.1. ntroducción I 2.2. Estudios sobre pobreza y desigualdad en el país 2.3 Heterogeneidades sociales: los factores tras las inequidades III. DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA NACIONAL DE RIESGOS SOCIALES IV. CARACTERIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL ACTUAL V. CONCLUSIONES 5.1. Articulación de las políticas económica y social, con base en la nueva concepción operativa del bienestar social 5.2. El enfoque de derechos en el bienestar social 5.3. Repensar las matrices básicas de la actual política social frente a nuevas ideas emergentes 5.4. La política social federal y su articulación con los distintos niveles de gobierno 5.5. La política de las políticas sociales LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES EN VENEZUELA I. INTRODUCCIÓN II. CONTEXTO DE LA POLÍTICA SOCIAL VENEZOLANA 2.1 El proyecto de la Revolución Bolivariana y las reformas institucionales III. PANORÁMICA DE LOS ESTUDIOS SOBRE ESTRATIFICACIÓN Y POBREZA EN EL PAÍS IV. BALANCE DE LOS INDICADORES SOCIALES TRADICIONALES EN EL PAÍS 4.1 obreza P 4.2 ducaciónE 4.3 nserciónI aboral l sempleo y de V. ANÁLISIS Y PROCESAMIENTO DE LOS DATOS VI. EL MODELO RESULTANTE VII. DESCRIPCIÓN DE LA ECONOMÍA VENEZOLANA CON BASE EN SU SECTOR PÚBLICO 7.1 Antes de 1999 7.2 Balanza de pagos, reservas internacionales y tipo de cambio 7.3 El sector público y el crecimiento económico 7.4 Los gastos del gobierno general 7.5 Ingresos y gastos del gobierno central presupuestario, y su relación con el sector público restringido 7.6 Dinero, inflación y remuneraciones a los asalariados 7.7 onclusiones C VIII. LA DINÁMICA DEL EMPLEO 8.1 La oferta de mano de obra 8.2 a structura L e l mpleo de e 8.3 esempleo D 8.4 Las condiciones de la ocupación 8.5 olítica aboral P l 180 181 182 183 183 184 191 199 201 206 206 207 209 209 210 213 215 215 219 223 225 225 228 229 230 231 235 235 237 238 241 242 244 246 247 247 248 249 249 252 REPÚBLICA DOMINICANA: ESTRUCTURA DE RIESGOS SOCIALES Y RESPUESTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTRODUCCIÓN I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIESGOS ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIÓN 1.1. Contexto macroeconómico en que se inscriben los riesgos sociales 1.2. Breve descripción del contexto macropolítico II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES: LOS FACTORES TRAS LAS INEQUIDADES 2.1. Contexto macro social, breve análisis a partir de los indicadores sociales tradicionales 2.2. Estudios de pobreza en República Dominicana 2.3. Caracterización de las heterogeneidades en República Dominicana III. DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS NACIONAL 3.1. rincipales P llazgosha 3.2. Implicaciones de política derivadas de la estructura de riesgos sociales y sus heterogeneidades IV. LA POLÍTICA SOCIAL APLICADA COMO RESPUESTA A LOS RIESGOS SOCIALES 4.1. Estructura básica del actual sistema de protección social 4.2. Arquitectura institucional para las políticas sociales vigentes 4.3. a nversión L i ocial s 4.4. Estrategias de intervención: modalidades de entrega, cobertura del sistema y modelo de financiamiento 4.5. rincipales P ogramaspr ociales s V. REFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN 5.1. Reflexiones en relación con la estructura de riesgos sociales y sus heterogeneidades 5.2. Reflexiones de las políticas aplicadas, en relación con los factores productores de inequidades │7│ 253 255 255 255 260 261 261 262 265 269 269 271 272 272 274 278 281 291 295 295 297 ÍNDICE│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 VI. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ORIENTADAS A CORREGIR LAS INEQUIDADES A. ortalecimiento F a nstitucionalidad de l i B. Fortalecimiento de la esperanza: la vuelta a lo público C. conomíaE olidaria:s lternativa una a D. Declaración de los ámbitos geosociales y los estratos extremos en estado de emergencia RECONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DO BRASIL INTRODUÇÃO I. LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS RIESGOS ASOCIADOS A LAS CONDICIONES DE VIDA 1.1. Conflitos de interpretação: o economicismo e a confluência política e cultural 1.2. O contexto macroeconômico dos riscos sociais 1.3. O contexto macro político dos riscos sociais II. ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES: LOS FACTORES DE LAS INEQUIDADES 2.1. Contexto macro social: análise de indicadores sociais tradicionais 2.2. Caracterizassem de lãs heterogeneidades brasileiras III. DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE RIESGOS NACIONAL 3.1. rincipales P llazgosha 3.2. Implicaciones de política de la estructura de riesgos sociales y sus heterogeneidades IV. LA POLÍTICA SOCIAL APLICADA COMO RESPUESTA A LOS RIESGOS SOCIALES 4.1. Estructura básica del actual sistema de protección social 4.2. La inversión social em políticas públicas brasileiras 4.3. Estrategias de intervención: modalidades de entrega, cobertura del Sistema, y modelo de financiamiento 4.4. Programas sociais (Projetos emblema): Programa Bolsa Família V. R EFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS HALLAZGOS DE LA INVESTIGACIÓN 5.1. Reflexiones en relación con la estructura de riesgos sociales y sus heterogeneidades 5.2. Reflexiones de las políticas aplicadas, en función de los elementos productores de inequidades 5.3. Reflexión prospectiva: posibles tendencias, sostenibilidad de las políticas vigentes, advertencias VI. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA ORIENTADAS A CORREGIR LAS INEQUIDADES REFLEXIONES FINALES EL PANORAMA GENERAL LAS ENSEÑANZAS PRINCIPALES 1. El piso duro de la desigualdad 2. La necesaria revisión holística del régimen de bienestar: el empleo y el financiamiento al desarrollo 3. El Estado y las instituciones de tendencia universal en educación y salud 4. Las estrategias y los programas focalizados 5. os esafíos L D NOTAS 300 300 302 303 304 305 307 307 308 309 311 313 313 315 322 323 323 325 325 326 328 329 332 332 332 333 334 335 335 336 336 337 337 338 339 341 341 343 347 347 347 348 350 350 353 ECUADOR COLOMBIA URUGUAY CHILE PERÚ MÉXICO VENEZUELA REPÚBLICA DOMINICANA BRASIL BIBLIOGRAFÍA 355 GLOSARIO DE SIGLAS 369 ANEXOS 373 │8│ INTRODUCCIÓN│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 INTRODUCCIÓN A mérica Latina y el Caribe es una de las regiones más desiguales del mundo; más aún, la inequidad social y económica ha sido una característica permanente a lo largo de su propio desarrollo. Por ello, la comprensión de este fenómeno y las acciones encaminadas a tratarlo son inevitablemente de interés público y eventualmente éstas abonarán al proceso de desarrollo social de los países de la región. Abundantes investigaciones concretas a lo largo del continente tienen por objeto el estudio de la desigualdad y de sus implicaciones; sin embargo, soportan perspectivas diferentes sobre las acciones a seguir, siendo en la mayoría de los casos hasta contradictorias. Además, aunque entre los científicos sociales no existe consenso sobre cómo definir desarrollo, es innegable que una sociedad más desigual no puede considerarse como una sociedad desarrollada. Un país como Chile —que ha tenido en los últimos años avances significativos en diversos aspectos de índole económica— sigue registrando una alta concentración del ingreso. Sus indicadores de desigualdad (coeficiente de Gini) hacen que, pese a que el onud lo ubique en el lugar 45 mundial en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), se encuentre ubicado en el lugar 126 en materia de desigualdad en la distribución del ingreso. Situación parecida es la de Brasil, país de profundos contrastes y que es en el que mayor impacto tuvo la concentración del ingreso en su idh, sólo superado por Colombia en América Latina. La pérdida porcentual en el idh, dada la desigualdad, reafirma cómo la inequidad en la distribución del ingreso tiene un impacto negativo en el desarrollo. Al igual que en Chile, Colombia y México, el impacto sería menor si en otras dimensiones significativas para el desarrollo humano, como la educación y la salud, existiera una menor inequidad. Una mayor equidad en las condiciones educativas y de salud dará lugar, aún en condiciones de distribución inequitativa del ingreso, a condiciones de vida menos heterogéneas entre la población de un país o región. El acceso a condiciones de vida menos heterogéneas en diversas dimensiones o materias dependerá de la eficacia y eficiencia de políticas públicas de largo plazo y alcance, las cuales presumiblemente deben orientarse a atender los riesgos sociales derivados de las condiciones de heterogeneidad social. En los últimos años, los países de América Latina han establecido diversas acciones en materia de política económica y social que indican una mejora o empeoramiento en cuanto a la heterogeneidad en las condiciones de vida de su población. De hecho, el que los estratos de hogares ubicados en la parte más baja de la distribución de la riqueza social mejoren sus condiciones de vida, estará en función no sólo de si esta riqueza social se repartió bien, sino también de que haya crecido, esto es, de que la economía haya presentado crecimiento económico permanente. A manera de ejemplo, México, además de ser un país con casi 30 años de crecimiento bajo, fue el país de América Latina que tuvo la caída en su PIB más profunda en la reciente crisis mundial de 2008 que —dada la estabilidad en la esperanza de vida y el relativo y marginal aumento en el acceso a la educación— generó una caída en su idh, bajando dos lugares en el ranking mundial. Situación opuesta se presentó en Perú, Venezuela y Colombia, dado que la caída en sus tasas de crecimiento fue más moderada. En ese sentido, el Observatorio Latinoamericano de Pobreza de AUSJAL, con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, realizó estudios en 10 países de América Latina en los que se encuentran Instituciones de Educación Superior de la Compañía de Jesús: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. A través de sus equipos nacionales de investigación, el Observatorio desarrolló informes sobre el estado y condiciones de vida heterogéneas de la población de los países estudiados, los factores que las generan, los riesgos sociales que se derivan de tal estructura de heterogeneidades, y la respuesta gubernamental en materia de política pública que se ha aplicado, considerando en este último caso, si la política social nacional ha respondido adecuadamente a los riesgos sociales originados por tales heterogeneidades sociales. El caso argentino, no obstante, no estaba listo al momento de la publicación. LA CONFORMACIÓN DE LOS CASOS NACIONALES La elaboración de cada informe nacional se basó en la identificación de las heterogeneidades y riesgos sociales existentes al interior de cada país, con énfasis en las capacidades y estructuras de oportunidades que generan estas diferencias (infraestructura y vivienda, salud, educación, empleo). Con base en los datos disponibles de grandes encuestas y censos nacionales, se construyen y delimitan los conglomerados que representan la diversidad de las condiciones de vida y estructura de oportunidades, en virtud de las cuales resulta pertinente elaborar recomendaciones concretas de política pública. Aunque existen especificidades en cada país por su estructura económica y social, así como por otro tipo de condicionantes propios de su desarrollo histórico, hay factores comunes que en estos países han generado disparidad de condiciones de vida entre los hogares en situación de supervivencia y con múltiples carencias y los hogares favorecidos por la dinámica de la formación económico social de su país. Características asociadas │9│ INTRODUCCIÓN│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 con las condiciones estructurales de la vivienda (materiales de construcción y tipo de vivienda), acceso a los servicios (agua potable, drenaje, alcantarillado), escolaridad (promedio, del jefe del hogar y de las personas con más de 15 años), cobertura de servicios de salud (asegurados permanentes en el sistema de salud, número de consultorios y médicos), tipo de ocupación (asalariado, patrón, empleado gubernamental) y posesión de ciertos activos básicos del hogar (televisión, licuadora, lavadora, refrigerador o nevera) están presentes en gran parte de los resultados de los casos nacionales abordados por el Observatorio. De manera adicional, se encontraron situaciones o factores que dan lugar a las condiciones disimiles de vida de la población particulares o específicos. Uruguay por ejemplo, encontró que los hogares con jefes de hogar más jóvenes son quienes además de ubicarse con mayores niveles de pobreza monetaria, son quienes de acuerdo con sus condiciones estructurales de vivienda, escolaridad y ocupación, se encuentran en peores condiciones de vida; para Colombia, son las mujeres jefas de hogar en sectores rurales quienes ocupan ese espacio; para México, son los hogares cuyos jefes de hogar son indígenas. ALCANCES Y LIMITACIONES Sin embargo, es necesario aclarar que los resultados obtenidos entre un país y otro, así como para futuros ejercicios de análisis de la estructura de heterogeneidades y riesgos sociales en un mismo país no son comparables en términos estadísticos, pero sí conceptuales. El ejercicio estadístico de análisis multivariado (componentes principales no categóricos) para un país capta un impacto relativo de cada dimensión respecto a las demás y en ese momento en el tiempo, lo que hace que la realización del mismo ejercicio para otro país en el mismo período o para el mismo país, pero en otro tiempo, agrupen los pesos de cada dimensión en relación a la realidad de ese momento. Esta condición limita la investigación en los planos de tiempo y espacio. Particularmente, en el caso del primero, presenta un escenario estático de la arquitectura de heterogeneidades sociales, haciendo incomparables los resultados estadísticos de un momento de análisis con el del periodo siguiente, pues lo que obtenemos no son las características particulares de individuos, estratos o grupos sociales, como convencionalmente se ha utilizado en las investigaciones sociales, sino a través de conglomerados sociales que se encuentran en condiciones de vida particulares (y por tanto similares), y que los hacen diferentes de otros conglomerados existentes dentro de un mismo momento histórico. La comparabilidad, para el equipo del Observatorio, tiene más sentido en cuanto conceptualmente se entienden las heterogeneidades y riesgos sociales como una descripción de estructuras de inequidad social que en el tiempo pueden o no haberse modificado. Esto es, si las dimensiones que dan lugar a la estructura de heterogeneidades en los hogares generan fenómenos sociales distintos en sustancia y no sólo estadísticamente. Por ejemplo, si producto de su estructura social inequitativa, en México o Brasil se generan fenómenos como la informalidad o la precariedad laboral en un momento del tiempo específico, lo importante sería notar si en otro momento y como producto de alguna política pública la estructura de heterogeneidades y riesgos sociales reproducen el fenómeno de la informalidad o precariedad laboral o estamos en presencia de nuevos fenómenos derivados de la condición anterior. Lo mismo puede aplicarse cuando se trata de comparar resultados entre países en un mismo período. Además, cabe plantear lo que a toda investigación de este tipo resulta: la formación de las variables también tiende a diferir de un país a otro. Por un lado, porque cada país tiene dimensiones que el equipo nacional de investigación consideró como de mayor peso para la construcción de heterogeneidades sociales, por otro, por la limitación de las estadísticas oficiales proporcionadas en cada país. En ese sentido, la aportación de este estudio al respecto es una interpretación particular orientada a ponderar en cada país el impacto específico de cada dimensión en las condiciones de desigualdad social, con lo cual se configura una arquitectura concreta de heterogeneidades en el escenario nacional. Trascender esa configuración en representar la estructura de los riesgos sociales es un trabajo inacabado de este primer ejercicio conceptual-metodológico. Ni desde el marco conceptual-metodológico, ni obviamente desde cada uno de los casos nacionales, pudo resolverse completamente la contradicción (tensión) que representa la obtención de heterogeneidades sociales a partir de un enfoque individualista de capacidades-titularidades (A. Sen) y la generación de los riesgos sociales construidos desde un enfoque de derechos. Al equipo de investigación AUSJAL del Observatorio, ello le queda como tarea para un siguiente informe. En ese sentido, pese a reconocer las limitaciones existentes ya señaladas, tenemos la certeza de que la determinación de las heterogeneidades sociales es una premisa fundamental para comprender los factores que subyacen a las inequidades sociales y que, por ende, es necesario obtener su arquitectura para poder atender de manera eficaz la estructura de riesgos sociales inherente de cada país. Así, la estructura de riesgos sociales no puede derivarse sólo bajo una dinámica evolutiva (que suponga que gradualmente se eliminará el riesgo) o constrictiva (que parta de la existencia permanente del riesgo), sino que debe sustentarse en las condiciones existentes en momentos históricos específicos que permitan determinar la efectividad de las políticas públicas aplicadas para atender y resolver o aminorar el impacto de variables concretas en las condiciones de heterogeneidad social. En los últimos años, las políticas focalizadas de transferencias condicionadas se han presentado como emblema de la política social en casi toda América Latina, dejando de lado o promoviendo la anulación de políticas sociales de corte universal que atiendan de manera más adecuada esa estructura de heterogeneidades-riesgos. Aunque se conoce la existencia de estudios que muestran mejora en ciertas condiciones de vida como la estatura o asistencia escolar, es innegable que esa estrategia no tiene los mejores resultados para cuando se habla no sólo de bienestar desde un enfoque individualista, sino del bienestar y los derechos sociales de una nación. Asimismo, la evidencia histórica muestra que la aplicación de una política social de focalización, en conjunto con una política económica de liberalización económica, si bien puede reducir de manera temporal la pobreza monetaria, no necesariamente │10│ INTRODUCCIÓN│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 tendrá un impacto permanente sobre las condiciones de vida de estos hogares. Adicionalmente, deben considerarse casos especiales de aplicación de políticas sociales heterodoxas como los de Brasil, Ecuador y Venezuela. En Ecuador, con la ejecución de la política social se esperan importantes progresos en materia de equidad social, aunque después de tres años los resultados están aún por reflejarse. Por su parte, en Venezuela, la política social ha adoptado a las misiones como su medio de ejecución, poniendo en marcha operativos masivos para la prestación de estas funciones directamente vinculadas a la Presidencia del país. Brasil, por su parte, ha incrementado significativamente su gasto social con las repercusiones presupuestales y fiscales correspondientes. El punto, por tanto, no es simplemente descalificar de entrada tales políticas, sino registrar el hecho irrefutable de la incapacidad de las mismas, bajo las condiciones actuales de su instrumentación, para atender efectivamente y de forma integral los factores que originan los riesgos sociales. En este contexto, AUSJAL aspira a que el presente informe de resultados complemente los reportes que publican los organismos multilaterales o nacionales en la medida en que refleja las diferentes realidades que cohabitan en una misma nación o espacio geográfico y, por otro lado, a que se puedan construir recomendaciones de política pública más específicas y ajustadas a las realidades nacionales, dado que tienen como base el reconocimiento y análisis de las heterogeneidades sociales existentes al interior de los países latinoamericanos considerados en el estudio. EL CONTEXTO ECONÓMICO Aunque los autores de este estudio forman parte de la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL, el estudio no centró sus objetivos en identificar las condiciones de pobreza, sino en entender los factores que subyacen a las inequidades sociales. Desde luego, permite identificar condiciones de vulnerabilidad y de carencias, sin que la investigación se circunscriba a su análisis. Cada caso nacional inicia con una descripción de las principales variables macroeconómicas, las cuales ilustran un contexto concreto de la realidad nacional de los últimos años. Desde luego, no siempre se logró el engarce adecuado entre la primera parte (económica) y el resto de los contenidos del caso nacional (la determinación de la arquitectura de las heterogeneidades sociales, de los riesgos sociales y el análisis de las políticas públicas aplicadas). No obstante, es inevitable registrar como antecedente a la realidad social actual de nuestra región el hecho de que, después de una crisis que afectó a varios países latinoamericanos en los 80, se puso en marcha en buena parte de ellos un modelo económico que, si bien tenía como discurso el libre mercado, se asentaba en una realidad dominada en sectores estratégicos por estructuras de competencia imperfecta como monopolios y oligopolios. El rompimiento del modelo estructuralista-cepalino de sustitución de importaciones, aplicado hasta entonces con sus particularidades en cada país, implicó la búsqueda del desarrollo vía la inversión extranjera directa (e indirecta) en sectores de alta inversión en tecnología. Las reformas económicas que siguió América Latina durante esos años tuvieron un patrón muy similar: se asentaron en países con profundas crisis económicas y de deuda externa que dieron lugar a restricciones importantes en el tamaño del aparato gubernamental y de su gasto, a través de la eliminación de subsidios a sectores productivos antes favorecidos, así como a la desregulación de precios de productos primarios y a la eliminación de todas las barreras arancelarias y no arancelarias. El contexto mundial para las reformas económicas fue más que propicio a partir de la caída del bloque socialista y del aparente triunfo del capitalismo comandado por los Estados Unidos. El resultado de esas reformas, en buena parte de los países, fue una mayor precarización laboral y la pérdida del poder adquisitivo. Finalmente, la llegada al poder en el Cono Sur de gobiernos de corte estructuralista-cepalino como el de Brasil o del llamado Socialismo del Siglo XXI en Venezuela con Chávez dio lugar a nuevos cambios estructurales en las condiciones macroeconómicas de los países de la región. El desarrollo económico venezolano a partir de la aparente ampliación del aparato estatal y la petrolización de su economía, así como del aumento en la capacidad de producción nacional, no es el modelo seguido por Brasil, donde el paradigma económico denominado neoliberal, aplicado por Fernando H. Cardoso años antes, no ha sido modificado en sus fundamentos, dando lugar a un crecimiento económico sostenido, pero con condiciones de desigualdad aún latentes. El caso de México, que no se ha apartado del paradigma neoliberal, ha dado lugar a lo que algunos especialistas denominan como un período de estancamiento estabilizador con exclusión social. En ese sentido, reconociendo las particularidades específicas de cada país, este primer informe del Observatorio, que ha estudiado la conformación de riesgos sociales específicos asociados con las heterogeneidades sociales en la segunda mitad del primer decenio del siglo XXI en diferentes escenarios nacionales, es un primer paso en la búsqueda también de nuevas políticas sociales que, vinculadas con las políticas económicas de los países de la región, logren reducir las brechas sociales generadas por la disparidad en oportunidades para el desarrollo humano. Al respecto, aunque cada uno de los informes de caso nacional del Observatorio Latinoamericano de Pobreza ofrecerá una serie de propuestas específicas, se requiere de nuevos consensos sociales, que permitan la elaboración, diseño y ejecución de políticas públicas que establezcan condiciones para el desarrollo económico y social de los países de la región y que habiliten a cada uno de los países de la región a adoptar medidas concretas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población de los países latinoamericanos. Miguel S. Reyes Hernández Coordinador Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL Agosto de 2011 │11│ INTRODUCCIÓN│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 L a presente investigación es resultado de la iniciativa de la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL (Asociación de Universidades Confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina): “Observatorio sobre Pobreza de América Latina”. El proyecto en su fase inicial tuvo dos componentes (de los que posteriormente se elaboraron los casos nacionales): Monitor Social Latinoamericano y Política Social. En el primer componente, bajo la dirección de Tito Lacruz, fueron elaborados 9 análisis de reconocimiento de las heterogeneidades en condiciones de vida que coexisten dentro de los 9 países latinoamericanos estudiados, agrupando estos bloques en grupos más homogéneos (bloques intranacionales) e identificando las diferencias entre bloques a partir de los factores que dan lugar a ellas: infraestructura, vivienda, educación, salud y empleo, entre otras. En el segundo componente, de política social, coordinado por David Martínez, se elaboraron 9 análisis de políticas sociales nacionales, utilizando como insumos los resultados obtenidos por el primer componente, donde las heterogeneidades en condiciones de vida dieron lugar a los riegos sociales de cada país y, con base en ello, fue analizada la eficacia de la política social como respuesta ante tales riesgos. A partir de abril de 2010, con los resultados de cada componente, fueron elaborados bajo la coordinación de la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL, a cargo de Miguel S. Reyes, los 9 casos nacionales que dan cuenta de la estructura de políticas sociales y la respuesta de políticas públicas en cada uno de ellos: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Por las características de los casos nacionales y la distribución de los investigadores a lo largo de las Universidades Jesuitas de América Latina, el trabajo de coordinación contó con los invaluables apoyos de los responsables de cada caso nacional: Martín Maldonado (Argentina), Aloísio Ruschensky (Brasil), Esteban Nina (Colombia), Francisca Gallegos (Chile), Mariana Naranjo (Ecuador), Mario Iván Patiño Rodríguez Malpica (México), Mónica Muñoz-Najar (Perú), Jenny Torres (República Dominicana), Sergio Lijtenstein (Uruguay) y Tito Lacruz (Venezuela), los cuales mantuvieron un activo trabajo en el desarrollo de la investigación y en los resultados alcanzados. Las instituciones que asignaron investigadores para la realización de este informe fueron: Universidad Católica de Córdoba (Argentina), Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Brasil), Universidad Alberto Hurtado (Chile), Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá (Colombia), Pontificia Universidad Católica del Ecuador (Ecuador), ITESO (México), Universidad Iberoamericana DF (México), Universidad Iberoamericana León (México), Universidad Iberoamericana Puebla (México), Instituto Filosófico Pedro Francisco Bonó (República Dominicana), Universidad del Pacífico (Perú), Universidad Católica del Uruguay (Uruguay) y Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela). También se contó con el respaldo y estímulo de la Universidad Católica del Táchira (Venezuela) a través de la Dra. Rina Mazuera Arias, quien coadyuvó activamente en la gestión del proyecto. El marco conceptual-metodológico fue editado por Federico Rodríguez y Sergio Lijtenstein del Instituto de Investigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión Social de la Universidad Católica de Uruguay (IPES), sobre la base de documentos elaborados por Fernando Errandonea (IPES), Tito Lacruz (UCAB) y David Martínez (UIALeón). Adicionalmente, se incorpora una nota metodológica que da cuenta de la construcción de heterogeneidades sociales, elaborada por el equipo nacional de Venezuela: Tito Lacruz y María Gabriela Ponce. La propuesta de estructura para el Informe Final integrado de los casos nacionales fue elaborada y revisada en común por Mariana Naranjo ( PUCE ), Tito Lacruz ( UCAB ) y Martín Maldonado ( UCC ). │12│ INTRODUCCIÓN│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 El caso argentino no aparece en esta publicación; no obstante, en su elaboración participaron los investigadores de la Universidad Católica de Córdoba: Martín Maldonado y Teodelina Zuviría. La coordinación del caso nacional de Brasil estuvo a cargo de Aloísio Ruscheinsky, quien contó con el apoyo de Mariana O. Madruga, Mateus H. J. Nascimento y Jéssica Zipperer Muller, de la UNISINOS. El caso nacional de Colombia fue realizado por los investigadores de la Pontificia Universidad Javeriana, Esteban Nina Baltazar, Director del grupo de investigación “Gobierno, Políticas Públicas y Pobreza”, Sara Lucia Pérez Perdomo, Alfredo Sarmiento Gómez y Sandra Liliana Álvarez Toro. La elaboración del caso nacional de Chile fue realizada por María Jesús Montero P., Jonathan Serracino M., y Francisca Gallegos J. bajo la coordinación de Juan Cristóbal Prieto S., todos ellos investigadores del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado de Chile. Mariana Naranjo, del Instituto de Investigaciones Económicas de la PUCE, con base en dos informes preliminares del proyecto: Informe del Componente 1, preparado por Verónica Poveda y Jorge Jaramillo, y del Informe del Componente 2, preparado por ella misma, realizó la integración del caso nacional de Ecuador, para el cual Eduardo Valencia retroalimentó y aportó con sus comentarios y sugerencias. El informe de México, tiene en la base el trabajo sobre heterogeneidades elaborado por Miguel S. Reyes Hernández, Israel Martínez y Aniel Altamirano de la UIA Puebla. El segundo componente fue producido en su dimensión económica por Mauricio de Maria y Campos de la UIA DF. David Martínez Mendizábal elaboró la reconstrucción de la política social, la estructura de riesgos nacional y las conclusiones del caso México; estos manuscritos fueron complementados por Mario Iván Patiño Rodríguez Malpica, Francisco Javier Sentíes Laborde Oscar, de la León y Alfonso Martínez Martínez, de la UIA Ciudad de México. En este trabajo también es necesario señalar la participación de Georgina Caire Martínez y Sandra Robles Saldivar de la UIA de México. La contribución de Perú fue desarrollada por Mónica Muñoz-Najar de la Universidad del Pacífico, con la colaboración y aportes de diversos estudios previos relacionados con la situación de las políticas sociales y los factores de riesgo de Ricardo Montero, Cynthia Sanborn, Janice Seinfeld y Enrique Vázquez. La investigación correspondiente a República Dominicana fue realizada por Jenny Torres, Juan Luis Corporán y Gilda Solano, investigadores del Instituto Filosófico Pedro Francisco Bonó. El caso nacional de Uruguay fue realizado por Pablo Alegre, Juan Bogliaccini, Sergio Lijtenstein, Federico Rodríguez y Cecilia Rossel, con la asistencia de Claudia Raffaniello, investigadores del IPES de la Universidad Católica del Uruguay. La investigación para el caso venezolano fue realizada por María Gabriela Ponce, Genny Zúñiga, Ronald Balza y Tito Lacruz, investigadores del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela, los cuales contaron con el apoyo del Centro de Investigaciones Sociales (CISOR) y del Profesor Alberto Grusón, quienes contribuyeron en el análisis de las heterogeneidades en las condiciones de vida. La realización de las reflexiones finales estuvo a cargo de David Martínez de la UIA León y de Francisca Gallegos de la Universidad Alberto Hurtado. Finalmente, el Resumen Ejecutivo de la presente publicación fue elaborado por Mariana Naranjo Bonilla de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, con aportes y retroalimentación de varios miembros de la Red y la edición del mismo, por parte de Joaquín Osorio de ITESO. UIA │13│ AGRADECIMIENTOS│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 AGRADECIMIENTOS L a elaboración del Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 fue posible gracias al apoyo y colaboración de muchas instituciones y personas. El equipo investigador del documento, miembros de la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL, agradece el invaluable apoyo que recibió de las siguientes instituciones: Fundación Konrad Adenauer, Asociación de Universidades confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina (AUSJAL), Universidad Católica de Córdoba, Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS), Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Universidad Alberto Hurtado, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), Universidad Iberoamericana Ciudad de México, Universidad Iberoamericana Puebla, Universidad Iberoamericana León, Universidad del Pacífico, Instituto Filosófico Pedro Francisco Bonó, Universidad Católica del Uruguay, Universidad Católica del Táchira, Universidad Católica Andrés Bello y Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES). Desde AUSJAL, el P. José Morales Orozco, S. J., y Susana Ditrolio depositaron toda su confianza, respaldo y apoyo en el equipo investigador de la Red de Homólogos de Pobreza. En AUSJAL, el equipo investigador contó siempre con el apoyo de Jesús Azcargorta, Alexander Guerrero e Isabel Campo. Agradecemos de manera especial a los rectores de las Universidades de la Compañía de Jesús en América Latina participantes en el proyecto, por el apoyo invaluable en términos de tiempo y recursos disponibles para el equipo investigador: Arturo Sosa, S. J.; David Fernández Dávalos, S. J.; Eduardo Casarotti, S. J.; Felipe Portocarrero Suárez; Fernando Montes, S. J.; Gerardo Valenzuela Rodríguez, S. J.; Héctor Acuña Nogueira, S. J.; Joaquín Sánchez, S. J.; José Morales Orozco, S. J.; José Virtuoso, S. J.; Juan Luis Orozco, S. J.; Luis Rafael Velasco, S. J.; Manuel Corrales Pascual, S. J.; Marcelo Fernandes de Aquino, S. J.; y Pablo Mella, S. J. A todos los académicos, investigadores, consultores y especialistas en materia de pobreza e inequidad social, agradecemos los comentarios y sugerencias que con visión crítica, agudeza e interés aportaron para la realización de esta investigación. De manera particular, a los planteados durante los seminarios de preparación y conferencias presenciales y virtuales, siendo el más importante de ellos, el Seminario Latinoamericano de Pobreza y Política Social, realizado en junio de 2011 en la Ibero Puebla: Alfredo Sarmiento Gómez, Ana Sojo, Aniel Altamirano, Edgar Ramírez, Edgar Salinas, Fernando Cortés, Fernando Filgueira, Graciela Teruel, Humberto Morales, Isidro Soloaga, Joao Pedro Azevedo, Joaquín Osorio, Jorge David Cortes, José Ojeda, Juan Carlos Feres, Juan Carlos Moreno, Julio Boltvinik, Luis Beccaria, Miriam Arabian Couttolenc, Nora Lustig, Rina Mazuera, Rodolfo de la Torre y Simone Cecchini. Nuestro agradecimiento también a todas las personas e instituciones que, de alguna manera, colaboraron en la construcción de esta investigación. Los resultados de este Informe son responsabilidad única y exclusiva del equipo de investigación de la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL participantes en el proyecto Observatorio de Pobreza en América Latina, auspiciado por la Fundación Konrad AdenauerStiftung y por Instituciones de Educación Superior de la Compañía de Jesús en América Latina, algunas de las cuales, como es el caso de la Universidad del Pacífico, asumieron los costos derivados de la elaboración de su caso nacional. │15│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 RESUMEN EJECUTIVO ESTRUCTURA DE RIESGOS SOCIALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN 9 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA L os estudios de caso desarrollados dentro del marco de la investigación conjunta de la Red de Homólogos de Pobreza de la Asociación de Universidades confiadas a la Compañía de Jesús, en América Latina (AUSJAL) describen las diferentes formas de vida de la población latinoamericana, haciendo uso de metodologías factoriales sobre datos de índole social y económica de las encuestas de hogares de los países de la región; en la mayoría de los estudios se construyeron series de conglomerados de hogares —o de clúster— en torno a las variables que en cada país eran las más pertinentes para establecer dicha estratificación. Por tanto, más que un estudio de pobreza, el trabajo en su conjunto constituye un análisis de las formas de segmentación o estratificación social de la población. Se trata entonces de establecer conglomerados poblacionales cualitativamente representativos de las disparidades en las condiciones de vida de cada país, que en definitiva representa un modo distinto de analizar la desigualdad presente a partir del análisis y segmentación de las heterogeneidades que coexisten en una misma realidad nacional. Ello se realiza a través de la creación de la estratificación social y su representación en ámbitos geosociales, que muestran el nivel de desarrollo urbano-regional que finalmente constituye la estructura diferencial de las oportunidades a las que las personas tienen acceso. Si bien no es un estudio de pobreza, en el cual se establece una línea a partir de la cual se clasifican a los hogares en pobres y no pobres, dicha estratificación permite identificar tipos de hogares que se ordenan de forma jerárquica de acuerdo con el grado de precariedad relativa o no de las variables asociadas con las condiciones de vida en los ámbitos de: vivienda y servicios conexos, acceso al patrimonio físico, a la educación, la inserción laboral y el nivel de ingreso. Cabe destacar que los estudios de caso —que se presentan más adelante en extenso— contienen un análisis de contexto económico y social en el que se inscriben los riesgos sociales de cada país, además de un amplio análisis de las políticas sociales aplicadas en los 9 países investigados para enfrentar dichos riesgos; es decir, los informes en extenso, rebasan los aspectos que destacamos en este resumen ejecutivo, el cual enfatiza muy brevemente sólo en los principales hallazgos relacionados con la estratificación, por ser el aporte más novedoso del trabajo, y por razones de espacio, que no permiten recoger más ampliamente los diversos aspectos tratados en la investigación conjunta. El contexto latinoamericano Los resultados del estudio que se presentan en adelante se inscriben en el contexto económico y social que a continuación se expone. Al comienzo del nuevo milenio, los escenarios esperados en América Latina eran poco optimistas. Hoy día, al inicio de la segunda década del siglo XXI, la perspectiva es bastante más positiva, a pesar de la crisis internacional del 2008-2009. Además, gracias a una década de mejoría económica y social en la región como un todo, y a la recuperación del dinamismo en 2010, también el apoyo a la democracia ha crecido. Los programas de combate a la pobreza, a la desnutrición, a las carencias de salud y educación, en el marco de los Objetivos del Milenio y de los propios programas nacionales de gobierno de los países de la región, han tenido al menos ligeros impactos positivos. Sin embargo, Latinoamérica sigue enfrentando, hoy como ayer, una serie de viejos y nuevos retos que pueden agravarse en la década que se inicia. El crecimiento económico es frágil, y el ahorro interno y la inversión son insuficientes para generar los empleos que demanda una creciente población y la participación eficaz en la sociedad mundial del conocimiento. Romper el círculo vicioso de la pobreza exige un crecimiento sostenido a tasas de 6 o 7% anual durante toda la próxima década. El crecimiento reciente de la región se ha debido a una mayor demanda de materias primas agropecuarias, energéticas y minerales por parte de China, India y otras naciones emergentes y las consecuentes alzas en sus precios internacionales; no a una mayor expansión o competitividad de las manufacturas y servicios de mayor valor agregado y contenido tecnológico. Tras de una mejora en los primeros 8 años de la década, en 2009 la incidencia de la pobreza alcanzó todavía a 33% de la población, incluido un 13.3% en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Ello significó 183 millones de pobres y 74 millones de indigentes. Si bien la crisis no afectó a la región tan severamente como en ocasiones pasadas gracias a las políticas contra-cíclicas emprendidas por la mayoría de los gobiernos de la región, el número de pobres y de indigentes aumentó en 3 millones de personas. América Latina y el Caribe sigue siendo la región más desigual del planeta. Si bien en los últimos años se ha presentado una ligera tendencia hacia una menor concentración, en términos generales, los ingresos captados por los cuatro deciles más pobres son, en promedio, menos de 15% del ingreso total, mientras que el decil más rico capta alrededor de un tercio del ingreso total de los países. No obstante, igualdad social y dinamismo económico no están reñidos entre sí y el gran desafío es encontrar las sinergias entre ambos. │16│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 1. EL CASO NACIONAL DE BRASIL El estudio constató las condiciones propias de áreas urbanas segregadas, caracterizadas por tener elevada concentración de personas en la misma condición socioeconómica, los rasgos que conforman la segregación de esta población comprenden: 1) el valor del mercado inmobiliario, que delimita el acceso o lo segmenta jerárquicamente; 2) el costo elevado de la vivienda en proporción a la renta, que impacta la disponibilidad de acceso al consumo; 3) los riesgos para la salud, que todavía se suman e impactan la capacidad de trabajo y rendimiento en el desarrollo de las capacidades intelectuales; 4) la usual distancia en el acceso al mercado de trabajo, como reflejo de un transporte colectivo deficitario; y 5) el performance del déficit escolar, que es expresión de la descalificación de los trabajadores para ingresar al mercado de trabajo, el cual incluye ya elevados requisitos en cuanto al manejo de nuevas tecnologías. En Brasil, el déficit de vivienda —en las últimas dos décadas— se calcula en aproximadamente 11 millones de viviendas. En cuanto al beneficio del agua potable, la dinámica social permite acceso a 98% de la población brasileña. El saneamiento básico y la recolección de los residuos domésticos solamente atienden cerca de 20% de los residuos domésticos líquidos, destinados a la red recolectora específica y tratados de forma adecuada. La investigación evidencia las difíciles condiciones de pobreza en que viven cerca de 40 millones de personas, y refleja la complejidad de la realidad brasileña y el distanciamiento de la esfera gubernamental en el objetivo de superar la pobreza a través de sus proyectos históricos y sus respectivas políticas sociales. El estudio también resalta la emergencia de la temática de la pobreza como una cuestión social y las desigualdades como una problemática relevante. En este sentido, el estudio señala que es sumamente importante investigar y analizar las fuentes de generación de las brechas sociales y las formas de atención a grupos heterogéneos. 2. EL CASO NACIONAL DE COLOMBIA El informe del estudio de caso de Colombia titulado Desigualdad de oportunidades, vulnerabilidad y política social presenta una caracterización de la estructura de riesgos y las vulnerabilidades de la población colombiana que deben tenerse en cuenta para analizar y evaluar los resultados de políticas sociales de los gobiernos colombianos en la última década. Entre los principales hallazgos de la aplicación de la metodología de análisis factorial, para medir las heterogeneidades al interior de la sociedad colombiana, se encuentra la identificación de siete estratos o bloques intranacionales. Como conclusión general del análisis factorial e identificación de heterogeneidades intranacionales aplicado para Colombia, los autores afirman que aunque la cobertura de los servicios sociales de educación, salud y servicios básicos domiciliarios (saneamiento básico, alcantarillado y acueducto, y energía eléctrica) ha avanzado en los últimos 20 años —a partir de la nueva Constitución Política de 1991, en la que el Estado Social de Derecho se volvió el garante de los derechos sociales, económicos y culturales—, siguen existiendo muchos municipios y ciudades pequeñas que no alcanzan a disfrutar o beneficiarse de los servicios sociales gubernamentales ni de las condiciones mínimas de vida digna y, por otro lado, hay una desigualdad elevada entre los grupos sociales o bloques intranacionales ricos y pobres. El bloque o segmento de la sociedad con el mayor nivel de condiciones de vida está integrado por los sectores ricos de las principales ciudades de Colombia: Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla y Bucaramanga, las cuales concentran 22% de los hogares. En cambio los tres bloques más pobres que agrupan el mayor número de municipios y ciudades pequeñas casi concentran 23% del total de hogares. Las diferencias entre el bloque de mayor nivel de vida y el bloque de pobreza extrema son claras: mientras las condiciones de vida promedio de los municipios en extrema pobreza proyectadas en un índice es de 22.3 sobre 100 en promedio, el de los municipios más ricos, llega a 91.3. En medio de estos bloques significativamente desiguales se encuentran tres bloques intermedios, en los cuales hay un puntaje en el índice medio superior a 59 y menor a 86 sobre 100. Los bloques con mayor nivel de vida, a los cuales se les denomina bloques 7 y 6, están distribuidos en la ciudad de Bogotá, también en las 23 ciudades con una población superior a 100 mil habitantes. Esto equivale a la población que vive en las mejores áreas de las zonas urbanas de las grandes urbes y de las ciudades intermedias, con las mejores condiciones de vida, definidas por la calidad de su vivienda —en su mayoría son apartamentos—, un entorno de vivienda con una dotación o equipamiento de infraestructura de servicios públicos y privados de la más alta calidad; adicionalmente los miembros de estos hogares cuentan con un nivel educativo de postgrado y con empleos e ingresos altos. Otros bloques predominantes en las zonas urbanas son los bloques 5 y 4, aunque están igualmente distribuidos en toda Colombia. En el extremo opuesto, los bloques 1 y 2, con los menores niveles de vida o en mayor condición de pobreza extrema, están ubicados predominantemente en las zonas rurales dispersas de las regiones del Pacífico y Atlántico colombiano, donde habitan poblaciones afro descendientes e indígenas. En relación con las características de la población hay también diferencias importantes: en los 200 municipios de las zonas rurales más pobres y dispersas, la mayoría de los jefes de hogar son analfabetos o no concluyeron la educación primaria. Esto contrasta con los grupos más ricos de las cuatro ciudades más importantes de Colombia (Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla). Igualmente hay diferencias a nivel de vivienda; en cuanto al acceso a servicios públicos la desigualdad es fuerte: los habitantes de los municipios de los bloques 1 y 2, de pobreza extrema, no conocen o no tienen acceso al acueducto, no alcanzan a tener ni siquiera una letrina para la eliminación de excretas y cocinan con leña; su vivienda es de materiales precarios y el indicador de hacinamiento muestra que en este grupo de municipios es común encontrar más de 5 personas por habitación. En cambio, en el bloque de mayor nivel de vida, la situación es opuesta: se ha logrado una cobertura de 100% de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica o │17│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 encuentra mejor posicionado es en la conectividad a los servicios básicos. 3. Hogares con capital laboral del jefe del hogar. Se caracterizan por presentar un alto puntaje en empleo del jefe de hogar; sin embargo, tanto en el trabajo del mismo como en el del resto del hogar presenta valores disminuidos y también menor que los otros grupos en cuanto a bienes y materialidad de la vivienda. Podría destacarse que estos hogares presentan un puntaje levemente mayor en la conectividad a los servicios básicos. 4. Hogar con trabajo como activo generalizado. Este tipo de hogares destaca por el alto puntaje en el empleo de los miembros del hogar; sin embargo, en cuanto a tenencia de bienes, empleo y educación del jefe del hogar y de sus padres se ubica en una posición intermedia. Mientras que en cuanto a materialidad y conectividad de la vivienda, presentan valores bajos. 5. Hogar con buena situación general. Este conglomerado se destaca por presentarse con valores altos en cuanto al empleo del jefe de hogar, tenencia de bienes y materialidad de la vivienda, a su vez presenta considerables puntajes en educación del jefe del hogar y de sus padres. Sin embargo, obtiene puntuaciones intermedias en cuanto a características laborales del resto de los integrantes del hogar y bajo nivel en conectividad a los servicios básicos. De todos modos, este grupo es el que a modo general presenta la mejor situación. gas para cocinar, y las viviendas están, en promedio, construidas en materiales adecuados y de lujo. Sintetizando, bajo este contexto de desigualdad de condiciones de vida entre bloques intranacionales, en Colombia las políticas sociales encaminadas a promover el desarrollo social y los derechos sociales presentan resultados insuficientes y exiguos, configurando grupos poblacionales cada vez más pobres, excluidos, contravenidos en lo que se refiere a la validación de sus derechos, limitados en sus posibilidades socioeconómicas y en el acceso a servicios sociales, desposeídos y desprotegidos, perpetuando así sus condiciones de vulnerabilidad. Esta situación es particularmente aguda para la población en situación de desplazamiento forzado por el conflicto armado interno. Para los grupos desplazados, la política social, los programas y los proyectos desarrollados para atender a la población en pobreza extrema y desempleo, muestran sus limitaciones y la incapacidad del Estado para atenderlos en forma adecuada, oportuna y suficiente, y el incremento de los riesgos asociados con las crisis climáticas e inundaciones agudiza el problema. 3. EL CASO NACIONAL DE CHILE Chile ha demostrado avances importantes en diferentes aspectos del desarrollo; sin embargo, este diagnóstico se pone en cuestionamiento cuando en el estudio aquí desarrollado —con base en datos de corte longitudinal a través de las encuestas Casen 1996, 2001 y2006— se afirma que alrededor de 40% de la población ha estado en algún momento bajo de la línea de pobreza. También debido a que la desigualdad se ha mantenido estable entre 1990 y 2009, dando como resultado un coeficiente de Gini de 0.5, o un índice 10/10 que indica que el 10% más rico de la población gana 46 veces más que el 10% más pobre de la población (Mideplan, 2010). En consideración con estos elementos, el estudio de caso chileno presenta una aproximación a un sistema de estratificación social a partir de las características observadas entre los diferentes tipos de hogares presentes en Chile. Se identificaron cinco tipos de hogares, el tipo de hogares con una menor proporción corresponde a aquellos con una buena situación en general (13%). Luego le siguen hogares con capital educativo (17%) y hogares con el trabajo como el activo generalizado (18%). Ahora, es posible observar que la mitad restante de la población se divide entre hogares con capital laboral del jefe de hogar y aquellos con mala situación en general, correspondiéndoles 26% del total de los hogares a cada uno. Una de las principales conclusiones de este caso refiere que la característica principal de la población chilena, más que su pobreza, es su condición de vulnerabilidad en el sentido propuesto por el enfoque AVEO. Esto es, por un lado, en términos de una baja dotación de activos que les impiden acceder a la estructura de oportunidades y, por otro lado, de un conjunto de nuevas barreras del mercado que alejan a los hogares de dicha estructura. 4. EL CASO NACIONAL DE ECUADOR Para el caso ecuatoriano, los resultados de la aplicación de la técnica estadística multivariante de análisis de conglomerados jerárquicos y correspondencias múltiples identificaron seis tipos de hogares: 1. Hogares con capital educativo. Destacan por presentar un alto nivel educacional tanto del jefe del hogar como de sus padres, mientras que en relación con el empleo, la tenencia de bienes, la materialidad y la conectividad de la vivienda se mantienen en una posición intermedia. 2. Hogares con mala situación general. Resalta en ellos el bajo nivel educacional del jefe del hogar y de sus padres, y también registra bajos valores en empleo del jefe y de los integrantes del hogar, así como en bienes y en materialidad de la vivienda. En el único aspecto en que este tipo de hogares se │18│ 1. Hogares tipo 1, en condiciones de alta precariedad. A este tipo pertenecían 253 mil 728 hogares ecuatorianos (7.4% del total de hogares encuestados: 3 millones 447 mil 092 personas). Se caracterizaban por vivir con carencias extremas: cerca de 80% de los jefes del hogar no tenían ningún nivel de instrucción, variable altamente diferencial con respecto al resto de los estratos. Adicionalmente, 90% de los jefes del hogar tenían una ocupación por cuenta propia o eran jornaleros y participaban principalmente en la agricultura. El promedio de ingresos mensual de este tipo de hogares era 118 dólares, y en su mayoría se encontraban subempleados. El origen de 54.7% de estos hogares era mestizo y en 36.3% era indígena. Esta variable no constituía un discriminante de la tipología de hogares. RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Estos resultados reflejan el nivel de exclusión extremo en que vivían estos hogares, pues han sido marginados de los principales servicios que promueven niveles mínimos de bienestar. Por ello, podríamos clasificar a este tipo como de pobreza multidimensional severa. 2. Hogares tipo 2, en condiciones de precariedad media. A este tipo pertenecían 15.2% de los núcleos familiares del Ecuador en 2008 (523 mil 325 hogares). Este grupo presentaba dimensiones graves de privación aunque en menor magnitud que los hogares del tipo 1. La mayor parte de los jefes de hogar de este tipo tenía apenas educación primaria (75%) y 14.6% de ellos no tenía ningún nivel de instrucción. Dentro de este estrato, los jefes de hogar se ocupaban principalmente en actividades agrícolas por cuenta propia —más de 67% de los trabajadores— y como jornaleros o peones asalariados. El salario promedio era de 155 dólares mensuales, equivalente a 1.3 veces el salario promedio de los hogares tipo 1. Por lo tanto, si bien los hogares tipo 2 se encontraban en mejor situación que los hogares del tipo 1, todavía mantenían importantes privaciones, por tanto este estrato incluía a hogares en situación de vulnerabilidad. 3. Hogares tipo 3, en condiciones de precariedad. Este tipo estaba integrado por 767 mil 785 hogares (22%) en 2008, y presentaba un mayor nivel de desarrollo personal que los del tipo 2. Un 80% de los jefes del hogar tenía instrucción primaria y 20% secundaria. Estos jefes del hogar trabajaban en actividades por cuenta propia (38%), como jornaleros u obreros privados (28% y 25%, respectivamente) y participaban en actividades agrícolas (32.5%), construcción (13.7%) y comercio (14%). En este caso, los jefes del hogar representaban mano de obra calificada y percibían ingresos promedios de 202 mensuales. 4. Hogares tipo 4, en condiciones aceptables. En 2008, en este tipo se ubicaban 32% de las unidades familiares del país (1 millón 102 mil 970 hogares). La mitad de los jefes del hogar (49%) tenía instrucción secundaria y la otra mitad únicamente educación primaria (47%). Esta variable marca la diferencia frente al comportamiento de los hogares tipo 2 y 3, en los cuales cerca de 80% de los jefes del hogar sólo tenían educación primaria; y con el tipo 1, en el cual 80% de los jefes de hogar no tenían ninguna instrucción. Estos jefes de hogar se ocupaban como empleados del sector privado y en actividades por cuenta propia relacionadas principalmente con el comercio, la manufactura, el transporte y otros; esta variable también diferenciaba el comportamiento de los hogares tipo 1 y 2, en los cuales la mayor parte de sus jefes de hogar trabajaba en actividades agrícolas por cuenta propia o como peones. 5. Hogares tipo 5, en condiciones de comodidad mínimas. Para 2008, 17% de los hogares del país se ubicaban en esta división (569 mil 608 familias). Más de la mitad de los jefes del hogar registraba educación superior (56%) y un porcentaje elevado (30.4%) reportó educación secundaria; en los tipos anteriores, los hogares con educación superior no representaban ni 4%. Estos hogares se ocupaban en su mayoría como empleados del sector privado (37.2%), en actividades por cuenta propia (26%) o eran patrones (22%). En este estrato, los jefes de hogar participaban principalmente en los sectores de comercio, manufactura y otros, pero no en el sector de agricultura característico de los hogares tipo 1, 2 y 3. Adicionalmente, el ingreso promedio de estos jefes de hogar era de 840 mensuales. El nivel de instrucción marca un comportamiento diferencial de este estrato frente al resto de hogares, así como también la categoría de ocupación y la rama de actividad en que se ocupa el jefe del hogar. 6. Hogares tipo 6, en condiciones óptimas de habitabilidad. Este tipo de hogares representaba 6.7% de las unidades familiares del país en 2008 (229 mil 676). Este segmento de la población presentaba los mejores comportamientos en las variables analizadas, entre sus características destacan que sus jefes de hogar tenían mayoritariamente educación superior (70%), y en su mayoría se dedicaban a actividades de gobierno o administración pública (96%) y del sector privado (3%). Vivían en casas o departamentos con dotación completa de servicios, el piso de la vivienda en este estrato es de duela u otros materiales de calidad superior, en general disponen de todos los servicios y comodidades, y el ingreso promedio de los jefes del hogar era de 871 dólares mensuales. El comportamiento de las variables líderes o que marcan un comportamiento diferente es similar a los descritos para los hogares tipo 5; sin embargo, se registraron diferencias sustanciales en la categoría de ocupación y la rama de actividad de este grupo frente a los del tipo 5 y los demás hogares, pues los de este estrato trabajaban fundamentalmente en actividades gubernamentales (96%). Al examinar la tendencia de la estratificación de 2006 a 2008, encontramos que las características de cada tipología empeoraron en cuatro estratos y en los dos estratos restantes se mantuvieron. Del estudio se desprende que se mantenían importantes desafíos para cerca de la mitad de los hogares de Ecuador (45%). Por otro lado, al determinar los ámbitos geo-sociales se identificaron 6 regiones: rural dispersa, rural, urbana media, urbana menor, urbana mayor y urbana, cuyos niveles de carencias o bienestar estaban altamente relacionados con el tipo y nivel de actividad económica y con el encadenamiento de dichas actividades dentro de cada región. Al respecto, el bloque regional 4 (El Oro) constituyó una referencia en la que el encadenamiento de las actividades productivas ha permitido promover mayor bienestar para la población. La investigación realizada para el caso ecuatoriano muestra que su población enfrentaba dos riesgos fundamentales —entre otros— íntimamente relacionados: I) el bajo nivel educativo, y II) la baja calidad del empleo (reflejado en la categoría ocupacional según rama de actividad). En este sentido, en 2009, tenemos que 93.3% de la población había completado la primaria; 51.3% │19│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 la secundaria, y sólo 17.5% la educación superior; además, entre 1995 y los primeros años de este siglo se había observado cierto estancamiento en las tasas de matriculación primaria y secundaria. No obstante, al comparar 2006 con 2009, los indicadores de cobertura desagregados por autodeterminación étnica indicaban que —a nivel general— la inequidad se ha reducido, pues los diferentes grupos étnicos —y de manera especial los indígenas y afro-ecuatorianos— han incrementado su tasa de matrícula de educación básica. Por su parte, los datos de subempleo refuerzan el hallazgo en el sentido de resaltar este factor como un riesgo social importante; los datos indicaban que una proporción mayoritaria de la PEA está subempleada (58.1% en 2008), en el sector rural el porcentaje es significativamente mayor pues alcanza 77%, lo cual es indicativo de que, en general, no se ha logrado mejorar la calidad del empleo. mortalidad infantil que coexisten con graves problemas como la desigualdad y la pobreza. Al menos durante la última década, se ha mantenido casi intacta la estructura de riesgos del país, que continúa anclando a la mayor parte de la población a una forma de vida precaria y sin posibilidades de cambio, ya que los mecanismos de concentración de la riqueza no se han modificado. Los riesgos de clase relacionados con la trayectoria vital y condición física no hacen más que reproducir y potenciar las dificultades para que los hogares y los ciudadanos carezcan de posibilidades reales de ampliar sus opciones de vida. En ese sentido, el esquema de política social fundado en las transferencias monetarias condicionadas ha mostrado no sólo ser ineficaz, sino que ha reproducido y potenciado los riesgos sociales existentes o latentes en el país. 5. EL CASO NACIONAL DE MÉXICO La publicación del estudio de caso de Perú, si bien no responde a la metodología del Observatorio Latinoamericano de Pobreza, tiene un interés natural en cuanto a las condiciones de vulnerabilidad de ese país. Los principales hallazgos del caso peruano se resumen en los siguientes aspectos: Siguiendo la metodología del proyecto AUSJAL, para el caso mexicano se construyó una serie de estratos de hogares, agrupados en torno a cuatro tipos de riesgos que permiten un mejor entendimiento de la situación social de los grupos excluidos en México, desde un enfoque universalista y ciudadano del Estado social. Los riesgos identificados son: 6. EL CASO NACIONAL DE PERÚ 1. En todos los indicadores, el área rural se encuentra en peores condiciones que el área urbana y la brecha es amplia: el porcentaje de hogares cuyo jefe sólo ha completado la primaria es más del doble en zonas rurales que en las urbanas, el subempleo por ingresos es tres veces mayor en las primeras y el porcentaje que habita viviendas de piso de tierra es casi cinco veces mayor en el área rural que en el área urbana. 2. La zona que está en mejores condiciones es la ciudad capital, Lima Metropolitana; le siguen las regiones de la costa (especialmente la costa sur) y con mayor rezago se encuentran las regiones de la sierra y la selva. Las brechas resultan amplias cuando se comparan con Lima las distintas regiones, especialmente la sierra. 1. Riesgos de clase y etnia. Caracterizados por la escasez de trabajo y las condiciones de precariedad laboral, la pertenencia a grupos indígenas, la segregación espacial por zonas geográficas, la precariedad en servicios de educación y salud, incluyendo la salud mental, la migración y la brecha tecnológica. 2. Los riesgos de trayectoria vital y condición física. Incluyen la vulnerabilidad infantil, la vulnerabilidad juvenil, la vulnerabilidad de adultos mayores y la vulnerabilidad por discapacidad. 3. Los riesgos transversales. Caracterizados por las desigualdades de género, en ingresos, decisiones políticas, salud sexual y reproductiva, y violencia. 4. Los riegos globales. A ellos puede estar expuesta toda la población del país, caracterizados por la inseguridad, la violencia social, los riesgos socio-ambientales, un marco jurídico desarticulado e inadecuado y la corrupción e impunidad pública y privada. Luego de analizar la situación de los indicadores sociales tradicionales y las desiguales condiciones de vida entre distintos grupos de la sociedad peruana, se bosqueja una estructura de los principales factores de riesgo sociales para el Perú: Los cuatro grupos de riesgos de clase se cruzan generando problemáticas específicas, para diferentes hogares y estratos, multiplicando las limitaciones para superar la pobreza, de acuerdo con las condiciones de vida de los hogares y los individuos. De las 35 variables consideradas para la estratificación de las condiciones de vida, 8 de ellas explican más de una tercera parte de este impacto y 13 explican más de 50% de las heterogeneidades. Las heterogeneidades en las condiciones de vida de los hogares de México se explican fundamentalmente por la pertenencia a los pueblos indígenas, la tasa de dependencia y la segregación espacial, la cual limita el acceso a centros escolares y de salud. El estudio de caso mexicano da cuenta del aumento de las tasas de matriculación y la disminución de la 1. Desnutrición en la infancia, la cual se presenta como el riesgo que probablemente genera mayores costos sociales y económicos por su gravedad. 2. Baja calidad en la educación básica, la cual indica que el incremento de la cobertura educativa no se ha reflejado en la reducción de la pobreza, sino que más bien ha producido un deterioro en la movilidad social. 3. Bajo acceso a los servicios de salud (materna y en general), pues la atención recibida en el momento del parto tiene un efecto importante sobre la reducción de la tasa de mortalidad materna. 4. Falta de empleo adecuado, pues un individuo subempleado no sólo gana menos de lo que le permitiría cubrir una canasta básica de consumo, sino │20│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 que en la mayoría de los casos se trata de empleados informales. 5. Falta de viviendas adecuadas, acompañadas además de la falta de acceso a servicios públicos como alumbrado, desagüe y agua potable, así como también las viviendas no construidas con material socialmente aceptable. 7. EL CASO NACIONAL DE URUGUAY Una primera mirada a los principales resultados del caso uruguayo sugiere que, en términos de condiciones de vida, al interior de los clústeres se verificaron situaciones de diversidad significativas. No obstante, la segmentación obtenida mediante los conglomerados presentó igualmente datos de interés que permiten analizar la incidencia de los riesgos sociales. Las diferencias en términos de edades de los(as) jefes(as) de hogar se asocian de modo inverso con los niveles educativos alcanzados. Esto se refiere particularmente al clúster 2, que registró a jefes(as) de mayor edad (más de 74 años en promedio). Este fenómeno es consistente con la expansión que en los últimos 30 años ha tenido el acceso a niveles secundarios y terciarios de educación, por lo que las generaciones más jóvenes presentaron, en promedio, un mayor nivel educativo. Lo mencionado anteriormente no impidió que el clúster 2 mostrara menor proporción de hogares en situación de pobreza, lo que cabe asociar a su vez con el elevado grupo de jefes(as) jubilados(as) o pensionistas. Esto, junto con el fenómeno que mostró el dato sobre perceptores del total de integrantes del hogar, explica la baja incidencia de la pobreza sobre este grupo (6.7%). En un sentido inverso, el hecho de que la tasa de perceptores sobre el total de integrantes del hogar del clúster 3 fuera la más baja, contribuyó a que fuera el que presentara la mayor incidencia de pobreza (29.7%), lo que significó que los hogares con jefes(as) más jóvenes fueran los que mostraran un mayor tamaño promedio de integrantes (3.4 frente a un promedio general de 2.9) Esto contribuyó además a una mayor presencia de menores, como por ejemplo en el clúster 3, que mostró un promedio de 1.25, que dobla al general y multiplica por más de 10 veces el nivel promedio alcanzado por el clúster 2 (0.11). Los diferentes clústeres se manifestaron no sólo en sus protecciones de ingreso y trabajo y en cómo se accedía a bienes y servicios, sino que también se diferenciaron en los comportamientos reproductivos y en materia de emancipación y autonomía que presentaron los jóvenes. En otras palabras, como ya se ha planteado desde el Instituto de Investigación sobre Integración Pobreza y Exclusión Social (IPES), aportaron en forma diferencial a la reproducción biológica y a la renovación generacional del país. En este sentido resulta claro que es el Uruguay vulnerado el que carga con la reproducción biológica. Como se observa en el documento amplio, las mujeres en edad fecunda postergan muy poco el inicio de la reproducción y tienden a procrear un número de hijos superior a los otros estratos sociales del Uruguay. En suma: mercado laboral, acceso a bienes y servicios, fecundidad y emancipación diferencian niveles de vulnerabilidad en forma marcada y lo hacen generando tres efectos negativos para el bienestar agregado de un Uruguay social que se pretende integrado, sustentable y funcional al desarrollo económico. A modo de resumen, cabe señalar que se ha producido en Uruguay un creciente desacoplamiento entre la cantidad, calidad y distribución del riesgo social y la respuesta estatal plasmada en su arquitectura de protección y bienestar social. Los riesgos sociales en Uruguay muestran una fuerte vinculación con las etapas del ciclo vital. Esto ha llevado a un intento de revertir este fenómeno; intento que debe confrontar no sólo con los nuevos riesgos sociales, sino con los corporativismos sectoriales existentes, que no renuncian a mantener sus beneficios y resisten la lógica universalista que guía las reformas desde el Poder Ejecutivo. A pesar de los esfuerzos que algunas de las políticas implementadas realizan al atacar la fuerte vulnerabilidad de la infancia y el binomio madres-hijos, la matriz de protección social sigue mostrando un fuerte desbalance generacional. Asimismo, la persistencia del acceso a servicios y prestaciones a partir de la inserción laboral formal del(la) jefe(a) de hogar, mantiene en algunas de las reformas la exclusión de beneficios de aquellos sectores más vulnerables. Por otra parte, el peso de la población de la tercera edad y la amplia cobertura de seguridad social en este sector, hace que buena parte de los esfuerzos fiscales, así como los mecanismos de incorporación sucesiva de colectivos a las nuevas prestaciones reproduzcan —cuando no incrementan— el desbalance generacional del gasto público. En el capítulo dedicado al caso de Uruguay se analizan pormenorizadamente las características de las reformas emprendidas, así como sus alcances e insuficiencias. 8. EL CASO NACIONAL DE REPÚBLICA DOMINICANA Único país del Caribe presente en la investigación conjunta de AUSJAL, la República Dominicana se caracteriza por un retraso histórico en los procesos que han sido comunes a los diversos países que componen la región latinoamericana. En el estudio, se identificó la determinación de estratos sociales diversos, inscritos en diferentes ámbitos geosociales que potencian o coartan las capacidades de las personas y que pueden marcar la diferencia entre el tipo de vida que llevan las personas. En República Dominicana, nacer en un ámbito rural, lejano, de una provincia pequeña, sugiere de entrada que el futuro de esa persona estará asociado con no estudiar, trabajar en ventas al por menor y vivir en el riesgo extremo durante toda su existencia. Sin embargo, el nacer en la capital potencia las posibilidades de estudio, acceso a trabajos de mejor calidad y a superar los riesgos con los cuales se pudiese nacer. Es un azar que el estudio pretende contribuir a superar, a partir de la potenciación de diseños que ayuden a superar los riesgos propios del territorio, colocando a las familias en un estado digno y robusto, libre de riesgo sin importar el ámbito en el que se nace. Los resultados de los ámbitos geosociales desnudan la existencia de espacios geográficos prácticamente inexistentes para las políticas públicas aplicadas en la República Dominicana. Así identificamos cuatro ámbitos o regiones con estas características: 1) mediana, alejada, muy rural; 2) remota, pequeña, rural baja; 3) │21│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 pequeña, remota, rural baja; 4) rural muy alta, alejada y pequeña, todas las cuales coinciden en que agrupan provincias con poca población y alejadas de las ciudades centrales. Las provincias que se encuentran en estos ámbitos corresponden a las tradicionalmente identificadas como las más pobres. Sin embargo, la determinación de los estratos promueve la existencia de una situación de riesgo extremo en los cuatro ámbitos, que coloca a las familias siempre en un borde, fruto de los riesgos simultáneos que poseen. El desarraigo, la invisibilidad, la carga de estigmas que quiebran la concepción de ciudadanía son riesgos que sufren los dominicanos y que no son observados en los análisis estadísticos, pero que necesariamente deben ser parte del diagnóstico que sirva de base a la implementación de políticas diferenciadas a partir de los riesgos asociados con las características específicas de los hogares y a los que se encuentran presentes en los territorios. La presencia de tanta divergencia entre las posesiones materiales y en general del disfrute de la vida, perfila a República Dominicana como un país productor de inequidades y con una errada orientación en la implementación de políticas públicas, que se han desarraigado de las necesidades propias del territorio y han olvidado aspectos culturales en los procesos de intervención. La ubicación de los estratos robustos se ubica en las ciudades centrales, que concentran la inversión de los gobiernos, estableciendo una relación directa entre cantidad de votos y cantidad de inversión. Esta lógica ha primado durante los últimos 40 años, acorde con lo establecido en la lógica desarrollada en la implementación de las políticas sociales, que se detallan en extenso en el acápite correspondiente. 9. EL CASO NACIONAL DE VENEZUELA El caso venezolano es una muestra de la dificultad que se presenta al analizar las condiciones deficitarias de vida y la desigualdad a partir de indicadores unidimensionales como la línea de pobreza. Venezuela, por su característica de nación petrolera, presentó importantes logros en materia de ingresos que se reflejan en el indicador de línea de pobreza para el periodo 2004-2007; ello no se corresponde con mejoras significativas en aspectos estructurales de las condiciones de vida de la población, que se reflejan en otros indicadores de pobreza como los de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), lo que hace previsible la poca sustentabilidad de las mejoras alcanzadas en materia de ingresos, dado que éstas no están basadas en un aumento de las capacidades y oportunidades, sino que responden en buena medida a un boom petrolero, historia ya registrada y conocida en el país. La pobreza de ingresos registrada en Venezuela muestra cómo ésta aumenta considerablemente en épocas de contracción económica, pero su reducción se produce de forma más lenta o gradual cuando se presentan los períodos de crecimiento o estabilidad económica, en relación directa con el tema de los ingresos petroleros. Haciendo uso de los datos de la Encuesta de Hogares, por muestreo y mediante la aplicación de metodologías de análisis multifactorial, se realizó una clasificación de los hogares de acuerdo con variables asociadas con las condiciones de vida en los ámbitos de vivienda y ser- vicios conexos, patrimonio físico, educación, inserción laboral, ingreso y características de los hogares. Esta clasificación dio como resultado 6 tipos de hogar que se ordenaron de forma jerárquica de acuerdo con el grado de precariedad relativa o no de las variables analizadas. Las tipologías resultantes, al ser comparadas entre los ámbitos geosociales, aluden a que existían diferencias significativas en las condiciones generales y de desarrollo del entorno que condicionaban tanto la probabilidad de que un hogar, y en consecuencia sus miembros, fuera pobre, así como sus capacidades y posibilidades para superar dicha situación. Este contraste, entre los tipos de hogar en términos de sus condiciones diferenciales de vida y configuración por ámbitos geosociales, pone nuevamente en relieve las profundas desigualdades existentes en el país, además de resaltar la importancia del entorno en la conformación del mismo, determinado por las deficiencias y limitaciones existentes en el nivel de consolidación de los servicios públicos, de infraestructura, salud, educación y de las condiciones sociales en general. En términos más amplios, el entorno forma parte de la estructura de oportunidades que permiten u obstaculizan las posibilidades de desarrollo de los individuos. 10. HALLAZGOS COMPARATIVOS Y PARTICULARES Tal y como podemos observar, aunque existen especificidades en cada país por su estructura económica y social, así como por otro tipo de condicionantes propios de su desarrollo histórico, hay factores comunes que en estos países han generado disparidad de condiciones de vida entre los hogares en situación de supervivencia y con múltiples carencias y los hogares favorecidos por la dinámica de la formación económico social del país. Características asociadas con las condiciones estructurales de la vivienda (materiales de construcción y tipo de vivienda), acceso a los servicios (agua potable, drenaje, alcantarillado), escolaridad (promedio, del jefe del hogar y de las personas con más de 15 años), cobertura de servicios de salud (asegurados permanentes en el sistema de salud, número de consultorios y de médicos), tipo de ocupación (asalariado, patrón o empleado gubernamental) y posesión de ciertos activos básicos del hogar (televisión, licuadora, lavadora, refrigerador o nevera) están presentes en gran parte de los resultados de los casos nacionales abordados por el Observatorio. A manera de ejemplo: │22│ 1.En México, Venezuela, Perú y Colombia las condiciones estructurales de la vivienda, el acceso a los servicios conexos a ella y ciertos activos del hogar que indican un cierto grado de acceso al desarrollo económico vía la urbanización, son factores importantes en la generación de divergencias en las condiciones de vida de los hogares. En el estrato de hogares más rico en Colombia, “62% viven en apartamentos y 37% en casas. Casi la totalidad, 98%, tiene como paredes bloque, ladrillo y madera pulida. Los pisos son 72% de baldosa, vinilo, tableta; 10% de alfombra o tapete y 8% de material de mármol. El 99% tiene acceso a redes de acueducto dentro de la vivienda, con servicio de agua permanente las 24 horas de los siete días, lo mismo en conexión del RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 sanitario a redes de alcantarillado, varios baños o sanitarios dentro de la vivienda. También, 98% de los hogares cuentan con servicio de energía eléctrica”. En el otro extremo, el del estrato de hogares en condiciones de supervivencia: “55% de estas viviendas tienen pisos de tierra o arena. Con paredes con madera burda y tablón, 39.9%. No tienen acceso a energía eléctrica, 53%; tampoco cuentan con redes de acueducto, 84%; y con la fuente de agua fuera de la vivienda están 58%, los cuales utilizan el rio, la quebrada, el nacimiento o el manantial. No tienen acceso a redes de alcantarillado 99% de los hogares, en 54% de los cuales el sanitario está por fuera de la vivienda. El sitio de cocina está ubicado en un patio o al aire libre en 30%, y el material para cocinar predominantemente es leña, madera y carbón de lecha en 94.4%” 1. 2. En Ecuador, Venezuela, México y Colombia, el nivel de instrucción o educativo alcanzado por los jefes del hogar, así como su ocupación son factores generadores de inequidades sociales. Por ejemplo, en los hogares más pobres de Ecuador, 80% de los jefes del hogar no tienen ninguna instrucción; mientras que en el estrato de hogares más rico, 65% cuentan con educación superior. Para el caso de México, en los dos estratos de hogares más pobres (47% de la población), más de la mitad de su población mayor de 15 años no culminó su educación básica (educación secundaria), en tanto esa cifra para el estrato de hogares más alto, se ubica en cerca de 30% de su población (jefes de hogar mayores de 15 años). Adicionalmente, las personas que estudian alguna licenciatura o posgrado, están concentradas en 6% de los hogares más ricos del país: 37% de los jefes de hogar de este estrato tienen maestría o doctorado, en tanto, ese porcentaje sólo es de 4% en el estrato más bajo de los hogares. En Colombia, las personas que viven en el estrato de hogares más pobre tienen como jefe de hogar a una persona que tiene un nivel educativo analfabeta y de primaria incompleta, 42% y 45% respectivamente, mientras que en el estrato más alto los jefes de hogar han superado en 80% la secundaria completa, “37% están en el nivel superior y 12% con postgrados (maestrías y doctorados). El clima educacional o escolaridad promedio de estos hogares en 54% es superior a 15 años de escolaridad” 2. Si este indicador educativo es cruzado con la ocupación del jefe del hogar, se explica la divergencia en condiciones de vida producto del acceso a la educación: en Ecuador, el jefe de hogar del estrato más alto —que representa apenas 7% a nivel nacional—, con alto nivel educativo, se dedica a actividades gubernamentales o es dueño de su propio negocio, registra los mayores niveles de ingreso; mientras que los jefes de los hogares más pobres, dedicados a actividades de cuenta propia en el sector agrícola o como jornaleros, son quienes tienen el menor nivel de instrucción y perciben los menores ingresos. 3 1 Véase el Caso Nacional de Colombia. 2 Véase el Caso Nacional de Colombia. 3 Véase el Caso Nacional de Ecuador. De manera adicional, se encontraron situaciones o factores que dan lugar a las condiciones disimiles de vida de la población particulares o específicos: 1. El Caso Nacional de Uruguay encontró que los hogares con jefes de hogar más jóvenes son quienes además de encontrarse con mayores niveles de pobreza monetaria, son quienes —de acuerdo con sus condiciones estructurales de vivienda, escolaridad y ocupación— se encuentran en peores condiciones de vida.4 2. El Caso Nacional de Colombia encontró evidencia de que son las mujeres jefas de hogar en sectores rurales quienes ocupan ese espacio.5 3. En México, ese lugar lo ocupan los hogares cuyos jefes son indígenas. En ese sentido, la mayor parte de los jefes de hogar indígenas están ubicados en el 47% de los hogares más pobres del país: con menores niveles de escolaridad, menor acceso a los servicios de salud y viviendas sin servicios, entre otros; este factor explica 5.5% de las heterogeneidades en las condiciones de vida. Todas estas situaciones originaron riesgos sociales: “toda situación o acontecimiento que compromete la capacidad de grupos y personas para asegurar una vida autosustentada en sociedad”.6 Ante ello, el trabajo del Observatorio se orientó en un apartado de cada caso nacional a considerar tanto la dimensión económica de los riesgos sociales — que no eran alcanzables del todo mediante los datos de las encuestas de hogares— como a la caracterización general de las políticas sociales en función de si su diseño, cobertura, objetivos, estrategias, etc., estaban centrados en identificar y actuar en un sentido más amplio que sólo el combate focalizado a la pobreza, sino más bien en un sentido integral de identificación de los factores que producen las heterogeneidades sociales. Ello, con el fin de considerar el marco más general, pero también el más integral, para analizar su funcionamiento y sus logros. En general, los resultados derivados de este accionar en política social no han sido alentadores, pues si bien eventualmente puede observarse una leve disminución en las condiciones de pobreza de algunos estratos sociales, con el devenir de nuevas condiciones de crisis, el avance se convierte en franco retroceso. Ya hemos visto, incluso, que en el caso de México esta política ni siquiera ha permitido conservar la po4 Según el Caso Nacional de Uruguay, “la evidencia señala que los riesgos sociales en Uruguay han mostrado fuertes desplazamientos en perjuicio de las personas de edades más jóvenes, los niños y las mujeres jóvenes, especialmente aquellas con hijos”. 5 Según resultados del Caso Nacional de Colombia “la vulnerabilidad de las mujeres, especialmente de las jefes de hogar, reside en la inequidad que enfrentan en el mercado laboral (particularmente las menos calificadas), y en la inequidad en el acceso a oportunidades de acumulación de capital humano del Estado, que se intensifica cuando se suma su condición de ser mujeres cabeza de familia, desplazadas, y en su participación en actividades socioeconómicas en condiciones precarias de las zonas rurales”. 6 Véase el Caso Nacional de México. │23│ RESUMEN EJECUTIVO│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 sición internacional que el país registraba hasta hace algunos años, ahondando las desigualdades sociales, las heterogeneidades en las condiciones de vida y la exacerbación de riesgos sociales que han colocado al país en una situación de inestabilidad resultado del accionar de los grupos de narcotraficantes que se han beneficiado de la descomposición social en las zonas de mayor marginación.7 Por otro lado, están los casos de Ecuador y Venezuela que, además de conservar en política social las directrices establecidas por la política económica de liberalización comercial, emprendieron otras acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población más vulnerable. En Ecuador, con “la ejecución de estas políticas se esperan importantes progresos en materia de equidad social; aunque después de tres años los resultados están aún por reflejarse”. Por su parte, en Venezuela la política social ha adoptado a las misiones como su medio de ejecución; algunas misiones “lo que hicieron fue identificar los déficit de algunas funciones públicas y, en lugar de emprender reformas burocráticas costosas económica y políticamente, pusieron en marchas operativos masivos para la prestación de estas funciones”; aunque éstas aparecen directamente vinculadas a la Presidencia del país.8 Brasil, por su parte, ha incrementado significativamente su gasto social con las repercusiones presupuestales y fiscales correspondientes. A MANERA DE CONCLUSIÓN Tomando como base los diferentes casos nacionales y sus peculiaridades, no podemos dejar de subrayar que en América Latina las condiciones de deterioro económico y vulnerabilidad están fuertemente asociadas con procesos de precarización del empleo, y con la necesidad de incrementar los años de escolaridad en la población, la calidad de la educación y la seguridad social que ahora se ofrecen. Con todo, este binomio no servirá de mucho mientras no se precisen políticas adecuadas para que mayor y mejor escolaridad encuentren una ventana de oportunidad en la estructura de empleo de cada uno de nuestros países. En nuestros países, un elemento persistente ha sido la vinculación de otros servicios —como salud, vivienda y pensiones, entre otros— con las condiciones de empleo que básicamente dependían de la política económica impulsada por el Estado. De esta manera, las carencias se agudizan en la medida en que la estructura y las oportunidades de empleo se restringen y precarizan. A la par, la dotación de servicios públicos e infraestructura y los incentivos necesarios para promover inversiones —que corren por cuenta del Estado— podrían consolidar o potenciar las oportunidades de las sociedades nacionales y particularmente de ciertas regiones al interior de cada país; sin embargo, el análisis de los diversos casos nacionales pone en evidencia las enormes desigualdades regionales que existen al interior de nuestros países. Los estudios de Colombia, Ecuador, Perú, República Dominicana y Venezuela, entre otros, presentan de manera muy clara estas asimetrías regionales, así como las ventajas que tienen los grandes conglomerados urbanos frente a las poblaciones más distantes o regiones con predominio de población rural o indígena y condiciones orográficas más accidentadas. Las diferencias de etnia, género y edad son elementos apenas explorados en algunos de los estudios, pero abren una importante veta para profundizar tanto en la estructura de riesgos de los distintos países, como en el análisis de las políticas específicas que los gobiernos han establecido para la atención focalizada de estos segmentos de población con altos índices de vulnerabilidad o rezago. Finalmente, en lo relativo a los hallazgos sobre las políticas sociales de los países investigados, los estudios de caso coinciden en señalar que las políticas aplicadas resultaron insuficientes para solucionar las causas estructurales de la pobreza y la desigualdad que caracteriza a la mayoría de la población latinoamericana. Se encontró como hallazgo común que hay un problema derivado del enfoque que le otorgan nuestros gobiernos a la política social, a partir de modelos de protección asistencialistas ligados a prácticas clientelares que resultan insuficientes en la solución de las causas estructurales que determinan la vulnerabilidad y desigualdad que experimentan nuestras sociedades. Denominador común en nuestros países han sido los innumerables planes de desarrollo fallidos, los planes estratégicos desarticulados, las incontables leyes aprobadas sin cumplirse, los cambios constantes de visión, la creación de comisiones, la duplicación de instituciones del Estado que repinten sus acciones, entre otros intentos malogrados, evidencias tangibles todas ellas de que los países investigados —en estos últimos años— han jugado el rol de laboratorio retrasado de las mal llamadas reformas estructurales: han pesado más las acciones de corto plazo, de carácter asistencial, que las políticas universales. El detalle pormenorizado de los estudios de caso de cada país, con su respectivo análisis sobre las políticas sociales aplicadas para enfrentar los riesgos sociales, se presenta a continuación. 7 En el caso de México, la política de focalización de combate a la pobreza, que tiene como principal programa el denominado Oportunidades, antes Progresa, ha recibido numerosas evaluaciones realizadas por organismos nacionales e internacionales, así como instancias académicas, que reconocen avances en indicadores como talla o estatura de los niños y asistencia escolar, entre otras. Este Observatorio, sin embargo, consideró para la revisión de literatura de su Caso Nacional no las evaluaciones sobre un indicador, sino a aquéllas que buscaban la evaluación de una política social como respuesta a los riesgos sociales derivados de las condiciones heterogéneas de vida de los hogares. 8 Véanse respectivamente los informes de Caso Nacional de Venezuela y Ecuador. │24│ € MARCO CONCEPTUAL │25│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 I. EL ANÁLISIS DEL DÉFICIT SOCIAL Y DE LA POLÍTICA SOCIAL C uando se habla de “desarrollo social”, “riesgo”, “Estado de bienestar”, “integración social con equidad”, “cohesión social” o “ciudadanía”, entre otros conceptos ya de uso común, se está haciendo mención a cuestiones menos “empíricas” que normativas, que deben ser conceptualizadas desde marcos de análisis que comprendan y articulen este amplio conjunto de referencias. Puede decirse que los objetos de estudio se sitúan en un espacio amplio de debate de paradigmas que combinan el desarrollo, la integración con equidad y la ciudadanía. En materia de objetos sociales a investigar, el proyecto de investigación ha colocado el énfasis en dos aspectos que son finalmente complementarios. Mirados en conjunto pretenden dar cuenta de: a) la producción de las heterogeneidades (que deriva en desocupación, pobreza, desigualdad, segmentación, déficit y privación social); y b) la producción de formas estatales para gestionar y combatir el riesgo social (que deriva, entre otras, en políticas públicas sociales y económicas). En esta perspectiva, el énfasis del estudio debe recaer en aspectos relacionados con la estructura social, por un lado, y con la política pública, por otro. De ahí que en los documentos desarrollados en relación con cada país estudiado se coloca el énfasis en construir un monitor social (en las diversas manifestaciones del déficit social: vulnerabilidades, pobreza, indigencia, marginalidad, segmentación residencial y desigualdad), y en estudiar el conjunto de riesgos sociales a nivel nacional y comparado (parcialmente solapado con el primero), así como en los modelos de política social que existen en América Latina para dar cuenta de aquellos. El análisis del desarrollo y del desarrollo social ha cambiado notoriamente en los últimos 20 años. Hoy se habla de pobreza medida no sólo a través de ingresos, sino de manera integrada (línea de pobreza y necesidad básicas, por ejemplo) y multidimensional, así como de conceptos como riesgo, vulnerabilidad, marginalidad, exclusión social y desafiliación institucional, los cuales pueblan ya los análisis e informes. De la información sobre pobreza basada en frecuencias simples y porcentajes, se ha pasado a los mapas de vulnerabilidad y pobreza, donde el territorio es recuperado como espacio y aun clave de análisis, permitiendo la emergencia de los estudios sobre la segmentación y la segregación residencial. (Filgueira F., 2005) En este contexto de ampliación del debate sobre el desarrollo social es que se inscriben también los avances de la CEPAL y el ONUD, que sacan mayor provecho de algunas nociones dejadas de lado por el economicismo de los 80 y 90 (la desigualdad, por ejemplo), al tiempo que crean e incorporan algunos de los conceptos que académicos de primera línea han desarrollado. Paralelamente, estudios de instituciones independientes comienzan a integrar mayor complejidad al análisis. Así, los conceptos de “capacidades” y “funcionalidades” de Amartya K. Sen han enriquecido fuertemente algunos estudios y análisis de la pobreza. También economistas latinoamericanos como Rubén Lo Vuolo (CIEPP) han avanzado en resemantizar y profundizar nociones como la “vulnera- bilidad” (franja intermedia entre la integración social y la marginalidad) y la han conectado con el concepto de “integración social”, de raíz durkheimiana. Además, todo esto ha sido al menos parcialmente recogido por una nueva generación de estudiosos y cientistas. En América Latina, enfoques como el de Activos, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades (AVEO) han integrado diversas tradiciones y disciplinas (antropología, economía, economía política y sociología) en un mismo paradigma interpretativo para la medición de la privación social, provocando un auténtico cambio en la forma de concebir el tema. Expondremos brevemente algunos de sus aportes centrales. En primer lugar, el planteo de AVEO ayudó a “estructuralizar” la demografía al conectar el estudio de la familia, el ciclo de vida de las personas y la transición demográfica con la estructura de oportunidades de las personas y hogares, es decir, con el conjunto de instituciones que brindan recursos para la subsistencia en sociedad, a saber: la familia, la comunidad, el mercado y el Estado. Es obvio que al estructuralizar la demografía, con el enfoque de AVEO también se “demografiza” la estructura social al incluir en el análisis la llamada “ventana de oportunidades demográfica”, la “primera (y segunda) transición demográfica” y el “ciclo vital”, entre otros conceptos. Asimismo, la perspectiva de AVEO extiende los estudios que colocan el acento en el ingreso (y el consumo) al amplio campo de los “activos”, que comprenden desde aquellos que tienen la forma más concreta y líquida (cuentas bancarias) a los que asumen formas más abstractas (capital humano y capital social). En tercer lugar, incorpora la “vulnerabilidad” a la pobreza y a la exclusión social, brindando cuerpo conceptual y entorno paradigmático a un término que antes existía menos como concepto que como indicador. Por último, el paradigma también ayuda a abrir la “caja negra” de la familia al poner al descubierto las estrategias de sus miembros y del colectivo hogareño. Al articular la manera familiar (no sólo individual) de movilizar los recursos (no sólo el ingreso) con las fuentes de producción de estos recursos (mercado, Estado y familia), el planteamiento de AVEO tiende un puente entre “agencia” y “estructura social”, produciendo la noción de “capacidad” para movilizar recursos o aprovecharse de la estructura de oportunidades. Una “capacidad” que debe entenderse de manera parcialmente semejante al concepto de capabilities, aunque desacoplada de la carga individualista que lleva implícita en el planteo de Sen. No sólo en los estudios sobre riesgos y privación social se ha avanzado mucho en los últimos 20 años, también en materia de políticas sociales se ha sofisticado el conjunto de herramientas heurísticas, tipologías, conceptos, dimensiones, indicadores e instrumentos. Basta pensar, entre otros, en los trabajos seminales de Fernando Filgueira (1998), de Rubén Lo Vuolo (1995) y Lo Vuolo y Barbeito (1993 y 1998), y la reciente investigación de Juliana Martínez (2007) para ilustrarlo. Antes de ellos sólo se hablaba de políticas sociales o, a lo sumo, se discriminaba dualísticamente entre seguridad social y asistencia. Gracias en gran parte a ellos se ha endosado al análisis una densidad teórica, conceptual y metodológica en la que debe repararse. │27│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 II. RIESGOS SOCIALES Riesgos en un continente sin bienestar Hoy, como ayer, América Latina carece de un sistema de protección social adaptado al conjunto de riesgos que aquejan a personas y familias. En la región hay, al menos, tres clases de desajustes entre el Estado social y los riesgos. Primero, existe un conjunto de riesgos que siguen estando parcial o totalmente desatendidos. Sólo seis países de la región tienen seguro de desempleo, y ahí donde existe no cubre más allá de un porcentaje menor de los desocupados (20%). Segundo, existe otro conjunto de riesgos de la población pobre e indigente, cubierta sólo parcialmente por políticas de transferencia condicionada de ingresos y que en su conjunto no suman más de 1% del PIB del país. Si bien estas políticas “asisten”, no generan protección ni bienestar mínimo, sino variantes de la mera reproducción al montarse sobre “líneas de pobreza” cuyo objetivo es político (atenuar artificialmente el número de pobres), cuyo contenido omite elementos civilizatorios básicos y cuyo alcance se limita a cubrir necesidades de indigencia (Boltvinik, 2007). Por lo tanto, el tema de la ciudadanía permanece intacto en contextos de políticas sociales que no reparan en la integración social con un mínimo de equidad. Tercero, existe un conjunto de riesgos de la tercera edad atendidos a través de formas neomercantilizadas de seguridad social que no solucionaron, sino que tendieron a agravar los problemas clásicos del sistema de pensiones en América Latina: cobertura, relación activos-pasivos y desigualdad en la distribución del ingreso, entre otros. Las fuentes del desajuste derivan tanto de la matriz histórica “corporativa-conservadora” como de la reforma neoliberal a la seguridad social. Por lo tanto, deriva del diseño de la política social, de la nueva y de la anterior. Pablo Alegre apunta que en algunos casos la reforma realiza una especie de sumatoria de los déficits de ambas formas de protección. Recuerda los casos de reformas parciales de los sistemas en los cuales se transfiere al mercado la prestación de jubilaciones y pensiones administradas por el Estado al tiempo que se “encapsulan” las cajas paraestatales, manteniendo su auto-regulación parcial gracias a subsidios y transferencias de rentas generales (Alegre, 2008). Además, Alegre agrega una cuarta forma de riesgo, dada por el deterioro y la dispersión en la acumulación de capital humano, básicamente debido a los problemas de cobertura de la educación secundaria y terciaria, así como al aumento de las brechas de calidad al interior del sector público o entre éste y un sector privado reducido. El principal dilema registrado es que la reforma social no sólo no ha regulado los problemas tradicionales de manera activa —por ejemplo, la pobreza—, sino que ha diseñado políticas cuya orientación programática en ocasiones aumenta el divorcio entre la protección y los riesgos. La orientación programática dada a la política pública deriva no sólo de un “espíritu de época”, sino de fuertes condicionamientos materiales asociados con un nuevo modelo de acumulación y desarrollo, con una nueva gobernanza global promotora de una agenda neoclásica, y con el cambio integral de la estructura de oportunidades: de la familia, del mercado y del Estado. La implantación en América Latina de un modelo de acumulación neomercantil (privatización de empresas públicas, formación de un mercado de empleo sin rigideces, liberalización comercial y financiera, desregulación del mercado de bienes y conversión de la seguridad social en un instrumento de la política económica, entre otras acciones) otorgó al mercado nacional, y sobre todo al global, la posibilidad de ejercer una violencia estructural considerablemente mayor sobre las trayectorias individuales, los hogares, las categorías ocupacionales, los grupos y los países. Este Nuevo Modelo Económico (NME), al exponer a los países a las reglas de competitividad del mercado exterior en tiempos acelerados y sin la alternativa de montar en ese lapso amortiguadores sociales eficaces, genera —interactuando con otros factores de tipo tecnológico, demográfico y familiar— un nuevo conjunto de riesgos: inestabilidad en el crecimiento del PIB, del empleo y de los salarios; mayor segmentación laboral, mayor desocupación y mayor precarización en el mercado laboral; mayor desigualdad vertical (entre ricos y pobres) y horizontal (por ejemplo, entre mujeres y hombres, o entre adultos y menores de edad); mayor vulnerabilidad de ciertos grupos como los niños, los jóvenes y las mujeres; y mayor marginalidad y exclusión social. Dos problemas adicionales que disparan los riesgos sociales en la región son: la menor preparación relativa de los países latinoamericanos para afrontar un modelo de apertura y la normativa diferenciada con que los países deben asumir la “competitividad”. En primer lugar, la globalización pone en competencia “jugadores” que son distintos en términos de su posición en la división del trabajo, de poder internacional y de oportunidad para integrarse a las reglas de la economía global; generalmente, los países postindustriales y poderosos (los “países globalizadores”) han tenido suficiente tiempo de preparación para exponerse a los riesgos provenientes de la competencia internacional. En segundo lugar, los países no sólo son distintos en sí mismos, sino que también son distintos por el tipo de reglas que deben obedecer en esta economía global: hay jugadores poderosos para los cuales aplican reglas más benévolas, mientras que a los actores periféricos y de menor poder relativo les aplican reglas mucho más exigentes. Los “países centrales” consiguen imponer reglas exigentes en el comercio con terceros países, mientras que logran subsidios para sus productores nacionales, contradiciendo los presupuestos liberales que a su vez impulsan fuera de sus fronteras. Frente a este universo del riesgo, muy pocos de los países latinoamericanos ostentan formatos estatales de protección social más o menos universales y acordes con umbrales de bienestar básico. Por lo tanto, estudiar los “riesgos sociales” es estudiar, en cierto sentido, realidades socialmente graves (porque se carece de un Estado de bienestar que pueda atenuarlos) y también agravadas por un contexto nuevo (la globalización) y un NME que introduce coacciones de mercado menos contestables (que antes) desde las instituciones nacionales, sean éstas bancos centrales, parlamentos o ciudadanía. │28│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 El riesgo en la ciencia social Vivir implica atravesar por múltiples riesgos, y también intentar acorralarlos, reducirlos y, en una sociedad orgánicamente solidaria, también redistribuirlos de manera progresiva. Dadas las diversas regiones del mundo, tipos de arreglos parentales, clases sociales, modelo demográfico, rasgos epidemiológicos de la población, grupos de edad, rasgos del vecindario y tiempo histórico, cambian los riesgos que el ser humano debe afrontar. Hay algunos riesgos “constantes” que tienen lugar en todas las sociedades, independientemente del tiempo histórico: el riesgo de un menor de edad que depende de su familia, o el riesgo de un anciano cuyas facultades emocionales y físicas se retraen, entre otros (Filgueira F. 2006). Hay otros riesgos que son de alguna manera “riesgos variables” porque cambian de acuerdo con el momento histórico. La modernidad introduce riesgos nuevos que están presentes en los textos de los clásicos. Marx, por ejemplo, registró en el pasaje del feudalismo al capitalismo el surgimiento de riesgos sin precedentes; en efecto, la separación de la fuerza de trabajo respecto de sus medios de producción dejaba al hombre bajo un estatuto de libertad jurídica al precio de la intemperie social: sin tierras, sin instrumentos de labranza, pero también sin gremios, sin cofradías, sin guildas, sin fueros municipales: en pocas palabras, sin sociabilidad protectora. En su modelo dicotómico de pasaje de la “comunidad” a la “sociedad”, Tönnies también identificó la emergencia de la inseguridad económica y la progresiva impersonalidad afectiva como riesgos del avance de la sociedad contractual y anónima. Durkheim encontró en la anomia un signo de la inseguridad que introducía el mundo moderno en las relaciones sociales. Nociones de “riesgo” Ahora bien, ¿qué es propiamente un riesgo social? Sin entrar en un cóctel de definiciones, “riesgo social” puede definirse como un acontecimiento que compromete la capacidad de los individuos para asegurar la vida autosustentada en sociedad (Castel, 2004). También, al mismo tiempo, constituyen riesgos los comportamientos de las personas y de sus familias, los resultados de su propia acción. En este sentido se ha dicho que riesgos son un conjunto de situaciones y comportamientos que tienen la posibilidad de frenar la acumulación de activos para una razonable integración a la sociedad y un adecuado goce compartido de la “herencia social” (Kaztman y Filgueira F., 2001). Acá aparece la noción de “integración social” y de “herencia social” de Marshall, que tiene similitud con la noción de “sociedad de semejantes” que introduce Castel a partir de un giro de Léon Bourgeois (Castel, 2004). Una “sociedad de semejantes” es una sociedad estratificada y desigual, pero en la cual todos los miembros disponen de un núcleo prescriptivo de derechos y recursos (materiales y simbólicos) comunes considerados indispensables para convivir con otros. En una “sociedad de semejantes” los individuos comparten una “herencia social” común que los pone al resguardo de los riesgos básicos y los hace próximos. Si los riesgos no se cubren adecuadamente por parte de la familia, el mercado y/o el Estado, pueden surgir “vulnerabilidades” en la estructura social o reafirmarse las ya existentes. Según el paradigma AVEO, las vulnerabilidades no sólo se registran entre individuos y hogares pobres, sino que pueden recaer sobre diversas categorías de población no pobre. En ese caso, la vulnerabilidad se traduce en un conjunto de atributos que predisponen a descender en términos de ingreso, estatus y poder, aun cuando se pertenezca a un hogar no pobre y con necesidades básicas satisfechas (NBS) (Filgueira C. H., 1999). En el caso de que la vulnerabilidad sea sufrida por un hogar o persona pobre, entonces se traduce en la imposibilidad de escapar a un círculo vicioso de privación y déficit social (Filgueira C. H., 1999). El planteamiento de AVEO refiere “vulnerabilidad” no sólo a la movilidad social, sino también a la integración social, y en ese caso se resume en una zona intermedia entre integración y exclusión social (Lo Vuolo, 2000). Hasta la consolidación del Estado de bienestar durante la segunda posguerra en la mayoría de los países desarrollados, ningún aparato central de toma de decisiones se ocupó conscientemente de gestionar, redistribuir, compensar o combatir de manera más o menos metódica los riesgos y vulnerabilidades sociales de las personas, hogares y sectores considerados socialmente más débiles. La manera de definir el riesgo difirió de acuerdo con la sociedad y conforme a la correlación de las fuerzas políticas y sociales (Esping-Andersen, 1999). Hubo sociedades que definieron el riesgo de manera generosa, como en los países nórdicos en que la cobertura se extiende a todos los riesgos y comprende toda la población durante la totalidad del ciclo vital. Otros países, sin embargo, definieron “riesgo” de manera restringida en cuyos casos el Estado sólo interviene en defecto del mercado, de manera residual, y cubre los riesgos de los segmentos de población que cayeron por debajo de un mínimo. También hubo sociedades que definieron el riesgo de manera laboral, “corporativa” o “industrial”: riesgo es el que sufre el trabajador y su familia a lo largo de su ciclo vital. Éste es el viejo modelo de seguro social de Bismarck, en el cual las prestaciones sociales eran resultado de una contribución directa del trabajador a lo largo de su vida laboral. En la posguerra, los países europeos continentales extendieron a la casi totalidad de la población este modelo corporativo. Fue así que las diversas variantes de Estado de bienestar de los países desarrollados, conjuntamente con las otras fuentes de protección social, se constituyeron en las primeras modalidades de protección de la historia de la humanidad en cubrir parcial o totalmente la estructura de riesgos sociales de manera más o menos sistemática y con horizontes de bienestar para la mayoría, mediadas en ocasiones por amplios pactos o coaliciones sociopolíticas, y sobre la base de dos pilares sociales: la familia nuclear y el virtual pleno empleo formal (Esping-Andersen, 1999; Huber, 2006). Fuentes de producción de riesgos La producción del riesgo social (que deriva en desocupación, pobreza, desigualdad, segmentación, déficit y privación social) tiene su origen en muchas fuentes de diversa índole (el ciclo vital, los modelos demográficos, las transiciones epidemiológicas, etc.), aunque es resultado de cuatro instituciones: el mercado (de bienes y servicios, capitales y empleo), la familia, la comunidad vecinal, y el Estado (el Estado fiscal, el Estado social, el Estado regulador). En una economía global se agregan otras fuentes de riesgos: las políticas de las instituciones │29│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 financieras internacionales y de ciertos países poderosos destacan como las centrales. Asimismo, estas fuentes institucionales de riesgo funcionan también como agencias institucionales de distribución desigual y combinada de bienestar a individuos, grupos de estatus y clases sociales. O sea, en la misma medida que la “estructura de oportunidades”, concebida como un conjunto de instancias públicas y privadas, nacionales e internacionales, genera bienestar de manera estratificada y desigual, esa misma estructura también distribuye riesgos de manera igualmente asimétrica, generando en los extremos auténticas sociedades fracturadas en torno a clase, poder, estatus, norma y territorio, o, por el contrario, sociedades cohesivas sobre bases materiales, normativas y simbólicas comunes (de ahí que el concepto “estructura de oportunidades” contenga habilitaciones al mismo tiempo que restricciones para el agente). El balance entre restricciones y habilitaciones, entre riesgos y bienestar, varía de sociedad en sociedad y registra mayor o menor desigualdad, mayor o menor privación social, en función del grado de maduración que esas sociedades hayan mostrado en construir mercados (y no monopolios, monopsonios y mafias), comunidades abiertas (y no círculos cerrados acaparadores de prebendas, estatus y poder), familias robustamente constituidas, y Estados que se hagan cargo de redistribuir progresivamente ingreso, estatus, poder y riesgo, y construir integración social y ciudadanía. Y también varía en función del locus que la sociedad tenga en la división internacional del trabajo y por la mayor, menor o nula influencia que presente en la global governance. Tanto los sistemas políticos como la cuestión normativa, emanada —entre otras— de la economía política de actores y los consensos morales resultantes, tienen su importancia en la construcción de mercados competitivos, comunidades robustas y permeables, y en Estados solidarios con la sociedad en su conjunto, pero el estudio de estos obviamente excede el propósito del presente trabajo. Por tanto, los riesgos sociales provienen entre otros de los modelos demográficos y epidemiológicos, de los mercados, de las clases sociales, de las comunidades y de las familias en que los individuos están insertos (Esping-Andersen, 1999; Filgueira C. H., 1999; Kaztman y Filgueira F., 1999), pero su evolución y comportamiento dependerá fuertemente del tratamiento que reciban en cada unidad política por parte del Estado, y este tratamiento dependerá de la correlación interna de fuerzas, la calidad del sistema político, los legados históricos, la influencia internacional y la voluntad política (Filgueira F, 1998). Abordemos a continuación brevemente algunas de las fuentes de riesgo. En primer lugar, los mercados producen riesgos por competencia imperfecta (prácticas cartelizadas que distorsionan los precios, por ejemplo), por fallos en las operaciones mercantiles (“riesgos malos” captados por deteriorados servicios estatales y “riesgos buenos” gestionados por empresas privadas, por ejemplo) e información incompleta o desigualmente distribuida (Esping-Andersen, 1999); también por no estar suficientemente penetrados por la ley o por estar excluidos de regulación por parte del Estado de derecho. No obstante, es obvio que así como hay sociedades que como consecuencia de diversos factores —coaliciones de negocios con mayor poder relativo que coaliciones distributivas, o presencia de un “Estado depredador” (Evans, 1989), entre otros— tienden a dejar intacto este conjunto de riesgos provenientes de los mercados y otras propenden incluso a agravarlos hasta el límite del absurdo, hay otras sociedades en que los Estados tratan y logran sancionar, combatir, reducir o extinguir la competencia imperfecta en aras, por ejemplo, de mercados competitivos y regulados; que logran limitar o evitar la distribución perversa de riesgos a través de mecanismos de solidaridad entre individuos y categorías; que tratan de ofrecer información compensatoria a aquellos grupos menos poderosos y menos conectados con el mainstream a efectos de obtener una sociedad menos desigual; que tratan de eliminar a las mafias y otras estructuras ajenas al mercado típico-ideal; que tratan de brindar estructura de oportunidades a los más débiles. Los riesgos varían entre los mercados de empleo, por ejemplo, en función del tipo, naturaleza, alcances y profundidad de la intervención estatal. Los mercados de empleo generan un conjunto menor de riesgos si están regulados de acuerdo con criterios de equidad y responsabilidad fiscal y económica por instancias centrales y públicas de negociación de condiciones laborales, que si estas condiciones se negocian por empresa, de manera descentralizada y sin intervención del Estado. En segundo lugar, las clases sociales también generan riesgos sociales diferenciales para individuos y familias: son los llamados “riesgos de clase”. Las personas con menor capital físico, humano y social son más vulnerables a la pobreza y la exclusión social que las personas con cuentas bancarias, propiedad inmobiliaria, títulos terciarios u ocupaciones de estatus alto, entre otros factores. Sin embargo, las primeras podrán tener más oportunidades de vivir una vida digna en sociedades con una ingeniería de redistribución del ingreso, de la propiedad, del estatus y del poder favorable a compensar y fortalecer a los más débiles que en sociedades “tolerantes” a la desigualad o a la extrema diferenciación social o racial. En tercer lugar, los barrios y comunidades también generan riesgos sociales desigualmente distribuidos. Los barrios con eficiencia normativa, confianza recíproca entre los vecinos y prestadores de modelos de rol legítimos generan menos riesgos que los barrios sin eficiencia normativa, sin confianza entre los vecinos, que exhiben comportamientos desviados y que obligan a sus moradores a congelar activos para conservar pertenencias básicas (Kaztman, 2001). Asimismo, ciudades cuyas autoridades sean consecuentes en establecer durante un tiempo prolongado un conjunto de incentivos y premios al mantenimiento y configuración de barrios con perfiles socioeconómicos heterogéneos o bien disuasión y/o castigo a la segregación residencial, probablemente registren menores riesgos en “inseguridad ciudadana” que aquellas en que reina la desarticulación residencial y el apartheid social. En este contexto, resulta clave el Estado como agencia centralizada de gestión de riesgos. Un Estado indiferente a las decisiones de segregación residencial que a nivel microscópico toman los hogares puede alentar indirectamente el crecimiento de la violencia anómica, mientras que un Estado preocupado en la educación │30│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 pública y la integración social estará en mejores condiciones para cooperar en la reducción de los delitos. En cuarto lugar, el mundo de las familias también resulta fundamental para diseñar políticas que disminuyan los riesgos que actualmente producen los fenómenos y comportamientos asociados a la “revolución oculta” de la familia y la segunda transición demográfica, en particular el aumento de la monoparentalidad por deserción del varón de sus obligaciones paterno-filiales, la mayor inestabilidad de las parejas y el incremento de las familias reconstituidas (Filgueira C. H., 1998; Kaztman y Filgueira F., 1999; Kaztman y Filgueira, 2001). En quinto lugar, el Estado como gestor central de riesgos es clave. A diferencia de las demás agencias, actúa centralizadamente. Por eso es que un Estado que se interese por la cohesión social con equidad, que desmercantilice, desestratifique y desfamilice sobre la base de género, atenuará muchos de los riesgos que dejará intactos un Estado que se abstenga de realizar estas acciones. El Estado de bienestar que imperó en Suecia en los últimos 60 años (Stephens, 2005) y el “Estado depredador” de Mobutu Sese Seko en Zaire (Evans, 1989) son dos ejemplos empíricos de estados ubicados en las antípodas, el primero en el polo de la mayor seguridad y desmercantilización realmente existente, y el último en el polo de la máxima inseguridad y de la mayor mercantilización. III. LAS HETEROGENEIDADES SOCIALES EN AMÉRICA LATINA Los estudios sobre la pobreza y los problemas del desarrollo en América Latina han presentado debates interesantes que reflejan las perspectivas sobre el tema. Empezando hace varias décadas con un enfoque orientado al problema de la distribución de ingresos, que colocaba al desarrollo y a la pobreza como un efecto colateral de las deficiencias del mercado, hasta las perspectivas más recientes como los enfoques de derechos que consideran a las injusticias que impiden el ejercicio pleno de los derechos humanos. Las perspectivas han ido evolucionando en tanto que han considerado las deficiencias o limitaciones de las anteriores, como también en la medida en que han incorporado elementos de otras disciplinas, particularmente de la ética y la filosofía. Si bien los tópicos abordados para tratar estos problemas han sido numerosos, normalmente se han centrado en el nulo o limitado acceso al bienestar social que deberían proveer las sociedades modernas con el fin de cubrir las necesidades de su población. La discusión sobre el conjunto social dentro del cual se producen las exclusiones suele realizarse dentro del campo de la estratificación social: las desigualdades estructurales dentro de una sociedad conllevan a diferentes condiciones generales de vida de la población. La idea de estratos sociales implica de manera inmediata la noción de un mapa dentro del cual pueden identificarse posiciones, pero también distancias y posibilidades de movilidad. Por tanto, la idea de estratificación es producto de un esquema de relaciones sociales (de producción, de distribución, de poder, simbólicas, etc.) que, entre otras cosas, tiene por efecto influir en la manera cómo algunas personas disponen de su vida. Las heterogeneidades dentro de una sociedad pasan a ser indicadores de ex- clusión social en la medida en que reflejan aquellos factores que están en el origen de dichas desigualdades. Sin embargo, el entendimiento de la estratificación y de las heterogeneidades que produce es un primer momento del vasto campo teórico acerca de la pobreza y el desarrollo. Existe un segundo momento que se orienta a considerar las respuestas públicas a estas situaciones que se consideran “injustas”: las políticas sociales. Sobre ello, la literatura ha sido abundante y ha corrido de manera paralela en relación con el tema de la exclusión social. La persistencia de los problemas de exclusión en la región son señal de la escasa respuesta que dichas políticas han podido brindar para saldar esas brechas sociales. Ciertamente, desde una mirada más amplia, el fin de las políticas sociales no es solamente la reducción de la exclusión social, sino la producción de bienestar social y el aumento de las capacidades de la población. Siendo que los problemas de exclusión han demostrado ser de origen estructural, las políticas sociales de corto alcance no han sido respuestas duraderas. Pareciera que tanto los problemas de exclusión como los de articulación de políticas sociales efectivas compartieran una debilidad común: la poca capacidad institucional para vincular el desarrollo económico con el social. Más allá de las discusiones sobre la eficiencia del uso de los recursos en las políticas sociales, algunas discusiones de mayor pertinencia son necesarias: ¿sobre qué hace falta que las políticas sociales actúen y sobre qué están actuando realmente? Un estudio de estratificación sobre todo el conjunto social pudiera dar luces sobre esto. Sea cual sea el enfoque que se asuma, siempre se parte de que las políticas sociales se orientan de manera reactiva a solventar una situación socialmente “injusta” o, de manera preventiva, a conservar y reforzar los activos sociales (educación, salud, empleo y cultura, entre otros) de la población. En todo caso, ambas orientaciones presuntamente pretenden dar respuesta a cómo hacer uso de los recursos públicos para cerrar las brechas sociales o evitar su apertura. La producción de información sobre los temas de exclusión y de políticas sociales en la región ha sido ciertamente abundante en cantidad y amplia en su cobertura temática. Esta información ha permitido desarrollar en buena medida los diagnósticos sobre la región y sobre ella también se han diseñado las políticas públicas llevadas adelante hasta el momento. Dichos reportes se fundan en la medición de las condiciones de vida, haciendo uso de indicadores que suelen, de una manera u otra, promediar dichas condiciones en un solo índice nacional. De esta manera, la información obtenida refiere siempre a una síntesis de “situaciones locales”. Es el caso del reporte de ONUD, donde se aplica el Índice de Desarrollo Humano que permite tener una idea de los avances y retrocesos de estos indicadores y de su comparación entre los países. En el caso de otros reportes, se hace más uso de un conjunto de indicadores que permiten evaluar de manera más detallada los avances y retrocesos en diferentes materias. Sin embargo, aunque los indicadores en estos reportes señalan la existencia de estas desigualdades dentro de nuestros países e insisten en ellas, existen pocos datos que exploren su naturaleza y sus características, en particular sobre aquellas desigualdades que son fuente de privaciones sociales y materiales en la población. │31│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Este trabajo es el resultado de un extenso proceso de investigación realizado por la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL, a través del Observatorio Latinoamericano de Pobreza, en el cual se sintetizan analítica y descriptivamente los dos componentes centrales del proyecto inicial: la faz descriptiva de las heterogeneidades y el análisis de las estructuras de riesgos, y las políticas que intentan ir a su encuentro. Uno de los propósitos implicados en esta síntesis consiste en articular adecuadamente los dos enfoques que orientan los respectivos componentes. Esta tarea permitió enriquecer y fortalecer, desde el punto de vista teórico, la potencia heurística del marco conceptual para los sucesivos análisis. de vida de una persona es, digamos, la ponderación de estos “funcionamientos” que pueden incluir desde lo más básico (alimentación, salud y vida) hasta lo más abstracto y complejo (dignidad y felicidad, entre muchos otros). Por encima de los “funcionamientos” está la capacidad de la persona de combinarlos, es decir de “hacerlos rendir”, lo cual refleja el grado de libertad de una persona (Sen, 1999a:75). Tal como lo expresa Nussbaum, el objetivo en términos políticos es la capacidad y no el funcionamiento: Es perfectamente cierto que el funcionamiento, y no las simples capacidades, es lo que hace que una vida sea plenamente humana, en el sentido de que si no hubiera un funcionamiento de algún tipo en una vida, pudiéramos difícilmente aplaudirlo, no importa las oportunidades que ésta contenga. Sin embargo, a efecto de propósitos políticos lo apropiado es que apuntemos a las capacidades, y sólo a ellas. Los ciudadanos deben estar libres para determinar su propio curso, después de todo. (Nussbaum, 2000:87) IV. EL ESTUDIO DE LAS HETEROGENEIDADES Tratamiento de las heterogeneidades Considerando las perspectivas desarrolladas en el seno de las ciencias sociales sobre el tema de las inequidades sociales en los últimos años, parece pertinente partir del enfoque de las capacidades desarrollado por Sen y Nussbaum, dado que asume una perspectiva amplia sobre la exclusión e inequidad, al tiempo que permite adentrarse en la faz exploratoria sobre la conformación de las heterogeneidades dentro de los países de la región. Sin lugar a dudas existen diferencias entre las posturas de estos autores; sin embargo, existe un acuerdo mínimo entre ellos para identificar los supuestos teóricos. De estos partimos para establecer este “mínimo común teórico”. Para el Observatorio, la tarea es tanto el reconocimiento de la privación como de aquellas heterogeneidades que conducen a la privación, pero con el propósito de incidir en la esfera de la toma de decisiones para contribuir a las transformaciones sociales esperadas. Desde la primera perspectiva [descriptiva,] la identificación de la pobreza consiste en el reconocimiento de la privación […] y el primer ejercicio consiste en decidir quién sufre de privaciones tal como se juzgan estas cosas en la sociedad en cuestión. La segunda perspectiva [política] identifi ca la pobreza como foco de medidas, a saber, declara que la sociedad debería hacer algo al encontrarse con estos problemas. (Sen, 1999b:124) Las sociedades latinoamericanas, como todas las sociedades, albergan diferentes formas de condiciones de vida, producidas por patrones sociales que actúan de manera desigual sobre el conjunto de la dinámica social. Incluso en términos del ingreso, existen diferencias que permiten explicar las variaciones dentro de la población como lo son las heterogeneidades personales, la diversidad ambiental, la variedad en el clima social, las diferencias relacionales y la distribución intrafamiliar (Sen, 1999a:70-71). A pesar de ello, estas diferencias no implican necesariamente que una persona se encuentre en estado de pobreza, ya que también existen desigualdades dentro de la sociedad en otras formas de capital (social, cultural, escolar). La capacidad de una persona se refiere entonces a “las combinaciones alternativas de funcionamiento que son factibles de lograr” (Sen, 1999a:75). La libertad se traduce por tanto en el nivel de opciones de combinación de estos “funcionamientos” para traducirlos en bienestar, lo cual es representado por las oportunidades que tiene un individuo para desarrollar sus capacidades. Esta libertad, que refleja las oportunidades de bienestar de una persona, debe ser valorada como mínimo por razones instrumentales, por ejemplo, al juzgar qué cartas ha repartido la sociedad a una persona. Pero, además, tal y como hemos dicho ya, la libertad debe considerarse como intrínsecamente importante para una buena estructura social. Desde este punto de vista, una buena sociedad es también una sociedad de libertad (Sen, 1999b:55). En este sentido, la libertad es un condicionante del entorno social hacia la persona y sus “funcionamientos”, a la vez que un valor social por sí misma. Es por ello que el enfoque de las capacidades integra lo individual (capacidades y valores) con lo social (oportunidades y derechos). La pobreza es entendida entonces como la restricción de las libertades de las personas para “hacer rendir” sus funcionamientos con miras a dotarse de una vida digna, es así una privación de sus capacidades. Esto nos lleva a algunas consideraciones: Conceptos clave para la operacionalización del concepto de heterogeneidades En estos enfoques, el bienestar puede entenderse como el producto de una serie de “funcionamientos” en la vida de una persona, que convergen en lo que podemos identificar como la realización de ésta. Así, la calidad │32│ • La discusión debe centrarse en las restricciones de las oportunidades y los derechos individuales, y no en los medios de satisfacción de las necesidades básicas desde una perspectiva de consumo. • La pobreza es una condición socialmente producida y no una condición individualmente atribuida. • Existe un aspecto valorativo en torno a lo que cada sociedad considera una vida digna, lo cual no implica la incomparabilidad entre países, pues también es de suponer que existe un mínimo compartido de condiciones de vida digna. • Siendo que la heterogeneidad social se funda en la variedad de “funcionamientos” y de concepciones individuales de una vida digna, las restricciones o privaciones socialmente impuestas, por más MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 homogéneas que sean, producen situaciones diversas de pobreza. Nos interesa partir de la existencia de estas restricciones sociales para detallar y analizar luego cómo éstas producen situaciones heterogéneas de pobreza. En otras palabras, tal como ha sido objeto de discusión en diversas reuniones sostenidas por los equipos nacionales integrantes del Observatorio, nos interesa cómo la formación de unos bloques sociales identificados mediante estadísticas nacionales nos permitiría abordar el tema de la reproducción de la pobreza. El concepto de conglomerados Como se mencionaba, en las sociedades existen patrones o arreglos sociales que conducen a la existencia de formas heterogéneas de convivencia social. Claro está que la distribución de estos patrones sobre el conjunto de la sociedad no es azarosa. La acción de estos patrones resulta en la conformación de unos conglomerados dentro de cada país homogéneos en su interior, pero heterogéneos entre ellos, es decir, son grupos de personas y familias que se asemejan en su estilo y condiciones de vida por verse afectadas —para bien o para mal— de manera más o menos homogénea por estos patrones y, al mismo tiempo, dicha homogeneidad diferencia a este grupo de los otros que existen dentro de la sociedad. La otra cara del asunto es que, a su vez, la individualidad propia de cada caso permite que exista cierta diversidad dentro de cada grupo, considerando siempre que la similitud de los casos hace que estos estén dentro de un conglomerado y no en otro. Podemos decir entonces que cada uno de estos conglomerados contiene una forma diferente de “hacer rendir” sus capacidades puesto que 1) cada uno de ellos está en una posición diferente dentro del cuadro relacional de la sociedad en general, lo que conlleva a una distribución desigual de los recursos sociales, y 2) las personas que componen cada conglomerado presentan capacidades diferentes. Obviamente, la relación entre ambas formas está en el hecho de que una parte de las desigualdades en las capacidades es producto de las desigualdades en las relaciones de poder. La pobreza en este escenario se replantea de nuevo como una restricción, en tanto que dentro de estas desigualdades existen conglomerados que no tienen la opción de encontrar otros arreglos sociales que le permitan desarrollar mejor sus capacidades. Sen, refiriéndose al tema de la relación entre la globalización económica y la pobreza mundial, lo plantea de la siguiente manera: La consideración en la que se concentraron muchos de los debates sobre la globalización, a saber, si los pobres también se benefi cian del orden económico establecido, es un enfoque completamente inadecuado para evaluar lo que hay que evaluar. Lo que se debe preguntar, en cambio, es si es factible que obtengan un arreglo mejor —y más justo— con menos disparidades de las oportunidades económicas, sociales y políticas y, de ser así, a través de qué nuevos acuerdos internacionales e internos esto podría llevarse a cabo. Allí radica el verdadero compromiso. (Sen, 2007:183) La realidad social se compone entonces de una constelación más o menos diversa de estos conglomerados. Cabe señalar que la variedad de estos conglomerados ordenados en torno a criterios de (in)equidad y pobreza no está en relación con el tamaño de los países, sino en relación con la profusión de patrones sociales disímiles que producen dichas situaciones de privación. En consecuencia, lo que se conoce como el estado, realidad o situación social de un país sería el promedio de estos conglomerados. Como todo promedio, primero, es un artificio matemático para dar idea de dónde se encuentra el centro “ideal” (o fáctico) de una población y, segundo, el promedio en sí es un dato incompleto si no se considera la dispersión, cuestión relevante por lo comentado antes. En el caso que aquí nos proponemos abordar, la pobreza, es ineludible considerar que efectivamente por el tamaño de las desviaciones — las cuales suelen llamarse brechas cuando se refieren a la dispersión de las condiciones de vida— la idea de un promedio termina siendo una distorsión de la realidad. Hasta aquí nos hemos referido a los conglomerados como un resultado que combina los arreglos sociales y las capacidades de las personas. Sin embargo, en una situación de múltiples patrones que causan heterogeneidades, de los cuales sólo algunos producen privaciones, nos queda entonces por saber cuáles de esos patrones son los que convergen en situaciones de pobreza. No tiene sentido hablar de conglomerados si no especificamos en torno a qué se aglutinan estos. En otras palabras, la idea de la constelación también nos lleva a identificar cuáles son los ejes sobre los cuales se construyen estos conglomerados que generan exclusión: en términos metodológicos, cuáles son las variables que intervienen en el modelo y cómo lo hacen. Pobreza y riqueza son nociones sintéticas y correlativas. Son correlativas porque, al indicar extremos, señalan asimismo el eje que los relaciona y que pudiera llamarse bienestar o calidad de vida; y a lo largo del eje del bienestar se concibe que existan grados o niveles. Son nociones sintéticas porque cualquier descripción de su contenido remite a una multiplicidad de dimensiones o componentes, como serían niveles de salud, de educación, de ingreso, de habitabilidad de la vivienda y del entorno, de acceso a los bienes tangibles e intangibles que se derivan de la convivencia social en sus aspectos políticos, económicos y culturales (Gruson, 1993:1). Desde el punto de vista del ejercicio metodológico que aquí nos proponemos, la discusión en torno a la pobreza no se trata solamente de su cuantificación, sino de la identificación de estas variables o ejes que determinan de manera diferencial las condiciones de privación de una parte de la población. Por lo general, las cuantificaciones en torno a los niveles de pobreza suelen ser de carácter lineal en tanto consideran un solo eje sobre el cual se distribuye la población. No obstante, las situaciones de pobreza y exclusión responden también a patrones estructurales y coyunturales diferenciadores. Es decir, la pobreza no es producto de un patrón único de privaciones; se puede llegar a la pobreza mediante diferentes configuraciones de condiciones. Por tanto, existen una variedad de situaciones a considerar dentro de la constelación de conglomerados que puedan identificarse como situaciones de pobreza o de privación. La idea de una constelación o mapa encierra una noción de posiciones relativas de los conglomerados con respecto a una posición ideal o real. Así como también el nivel de homogeneidad dentro de cada uno de │33│ MARCO CONCEPTUAL│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 los conglomerados; esto es, los diferentes puntos de la constelación pueden relacionarse con un punto ideal dentro de la nube de puntos (por ejemplo, un promedio o un valor abstracto) o con un punto existente (por ejemplo, un valor real o un caso). Algunos de estos patrones son productores de relaciones excluyentes dentro de las sociedades en la medida en que, además de diferenciar la calidad de vida, se traducen también en privaciones de las capacidades humanas para sostener un nivel aceptable de vida. Aquí los conglomerados son producto entonces de una distribución desigual de las oportunidades y capacidades para el desarrollo. En esta situación, la heterogeneidad se convierte en un problema social en tanto que encierra un riesgo, lesión o violación de derechos para la población. Esta problemática será diseccionada con base en las premisas antes expuestas en los casos nacionales que a continuación desarrollaremos. │34│ Autores: • Tito Iván Lacruz Rangel • María Gabriela Ponce Zubillaga • Genny Zuñiga Álvarez • Ronald Balza Guanipa € VENEZUELA CASO NACIONAL estructura de riesgos sociales y respuesta de políticas públicas202 Las heterogeneidades sociales en venezuela │213│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 I. INTRODUCCIÓN E l presente informe realiza un análisis sobre el desarrollo social, económico y laboral de Venezuela en los últimos años, explorando sus diferentes dimensiones y brindando información obtenida de fuentes oficiales de la nación. La intención final de este documento es analizar las diferentes dinámicas nacionales reflejando a su vez las heterogeneidades existentes dentro del país. Los cambios experimentados por el país en las últimas dos décadas han sido notorios, debidos en parte al agotamiento de un modelo de desarrollo económico y la consecuente alteración del modelo social y político, como también a la puesta en marcha de un proyecto de naturaleza radical en los últimos años. Ello también se vincula a la fuerte dependencia que existe con la renta petrolera y el impacto del mercado mundial en los ingresos nacionales. La suma de estos factores, entre otros, ha llevado a fuertes procesos de confrontación política en el marco de una economía volátil y de un estancamiento en la producción del bienestar social. En este sentido, a pesar de estos cambios, y del aumento de la renta petrolera producto de los aumentos de los precios del barril en el mercado internacional, Venezuela no ha logrado saldar su deuda social. Los indicadores apuntan a la existencia de grandes brechas sociales, a limitaciones en la protección y estabilidad laboral, a deficiencias en las políticas sociales y a desequilibrios en materia económica. Todo ello ha configurado nuevas formas de pobreza y de vulnerabilidad, además de profundizar en las ya existentes. El análisis gira en torno a cuatro temas claves de la dinámica social venezolana. El primero de ellos es el panorama de los cambios políticos e institucionales experimentados por el país en la última década, haciendo especial énfasis en el campo de las políticas sociales y el bienestar social. El segundo tema abordado está relacionado con las heterogeneidades existentes en las condiciones de vida de la población. La economía venezolana, abordada desde la actividad del sector público, constituye el tercer tema tratado. Finalmente, se explora el tema de la dinámica laboral, en el cual se exponen las características productivas de la mano de obra y la estabilidad del empleo. A modo de cierre, se presentan unas conclusiones sobre los avances del país en materia de producción de bienestar social y disminución de las vulnerabilidades de la población. II. CONTEXTO DE LA POLÍTICA SOCIAL VENEZOLANA203 Las políticas sociales, en tanto que aquellas acciones del Estado orientadas a la producción del bienestar social, han tenido un desenvolvimiento bastante dinámico, pero también desigual, a lo largo de la historia venezolana. En cierto sentido, las políticas sociales se han movido en diferentes tiempos históricos, pero también sociológicos. En un primer momento, si bien siempre ha existido una noción mínima por parte del Estado venezolano de responsabilidad hacia los grupos en situaciones más precarias, esta noción no se convierte en política pública hasta 1936, cuando se presenta el Programa de Febrero. En ese momento, la política social se debatía entre una visión elitista y una visión socialdemócrata, tensión que estaría presente hasta la instalación de la democracia representativa en la década de los 60. El horizonte que predominaba en esos tiempos era la modernización de la nación, la definición de un sistema productivo fundado en la nueva renta petrolera, la integración social del territorio y la construcción de un modelo político alterno al heredado del gomecismo. En un segundo momento, hacia la década de los 70, la modernización conservó —a efectos de políticas públicas— solamente su lado económico, dejando de lado su dimensión social. Los efectos de los ingresos petroleros hacían creer que el cierre de las brechas sociales era cuestión de tiempo y un resultado inmediato del crecimiento económico. La ruptura social de los 80 y las políticas aplicadas a lo largo de esta década, así como la acumulación de errores de décadas anteriores, llevaron a un incremento de los niveles de pobreza que ya se venía anunciando como un rezago de la acelerada modernización del país. En el marco de estas crisis, la política social “compensatoria” ocupó la primera escena en la década de los 90 como una respuesta de ajuste a las descompensaciones económicas y financieras. La crisis política expresada en el retiro del apoyo de la población a los partidos políticos tradicionales; la crisis económica producto del agotamiento del modelo rentista, la caída de los precios del petróleo y de la crisis de la deuda; y la crisis social expresada en el aumento de los niveles de pobreza y exclusión se cruzan y se influyen mutuamente de manera dramática a lo largo de la década de los 90, dando inicio a una larga crisis cuyos signos aún se muestran. Tal como se señala en varias fuentes bibliográficas, la frustración social y el rechazo a los partidos políticos tradicionales, cuyo trasfondo era la triple crisis mencionada, sirvieron de piso para ir quebrando el modelo heredado del Pacto de Punto Fijo. El marco de esta génesis es, por un lado, la fuerte crisis de representación política sentida en el país desde finales de los 80, que encontró parcialmente alguna salida en los candidatos presidenciales que venían fuera del bipartidismo —Rafael Caldera204 y luego Hugo Chávez—, con todo lo que le acompañaba como la crisis del rentismo petrolero, y, por otro lado, la existencia de grupos radicales herederos en parte de las ideas de la subversión de los años 60, que posteriormente se cruzaron con elementos militares y míticos205. En este sentido, el proyecto planteado por el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR200) —luego transformado en el Movimiento V República (MVR) y posteriormente en el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV)— encuentra un espacio en los vacíos de representación política. Varios trabajos han explorado la transición del régimen puntofijista al chavismo, entre ellos referimos el libro compilado por Jennifer McCoy y David Myers (McCoy, 2007) que recapitulan los diferentes factores políticos, económicos, institucionales, sociales y culturales que coincidieron en dicho proceso. McCoy resume claramente las razones de la victoria del MVR y de Hugo Chávez: │215│ Chávez representó la primera alternativa creíble, con sufi ciente atractivo popular para llevar a cabo un cambio de regímenes políticos. El triunfo electoral de Caldera en 1993 fue la primera vez que un candidato ganaba la presidencia sin el apoyo de AD o Copei. La percepción de que estos partidos podían ser derrotados fue importante CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 para establecer la viabilidad del desafío planteado por Chávez. Como observó Przeworski […] los regímenes cambian no cuando pierden legitimidad, sino cuando aparece una alternativa viable y preferible. El modelo de democracia puntofi jista perdió legitimidad desde los años ochenta, pero su colapso puede decirse que se produjo en el momento exacto que apareció como opción preferible Hugo Chávez con su Revolución Bolivariana (McCoy, 2007:306; notas suprimidas). Una bandera fundamental al momento de entrar en el juego electoral en 1998 fue la convocatoria de un proceso constituyente, la cual era la propuesta más concreta del MVR y de Hugo Chávez en tanto que se requería, para las transformaciones propuestas, de un nuevo marco legal. Cuando una situación llega a tal grado de descomposición, nace entonces del propio seno del pueblo una fuerza legítima indetenible, capaz de impulsar la transformación de ese marco institucional. Esa fuerza es el Poder Constituyente. Poder éste que se ha activado en Venezuela, generando un proceso transformador verdaderamente democrático y revolucionario: el Proceso Constituyente, el cual se desarrolla en varias fases, siendo algunas de ellas la convocatoria y la realización de la Asamblea Nacional Constituyente, instancia político-jurídica que originará un nuevo marco institucional para la refundación de la República, la reestructuración del Estado y el establecimiento de un nuevo consenso político y social. (Chávez, 1998) La pretensión de un cambio constitucional no era nueva en la escena política venezolana, pues ya desde hacía algunos años venía sonando la posibilidad de, por lo menos, reformar la Constitución de 1961. Así, la primera acción del nuevo gobierno fue la convocatoria para elegir una Asamblea Constituyente, la cual fue dominada ampliamente por personas que formaban parte de los partidos que apoyan el proceso bolivariano: el sector que con el tiempo se conocería como el oficialismo. Con este apoyo, la Constitución propuesta para ser aprobada mediante el voto popular era casi la misma que venía promoviendo el Presidente Chávez y sus colaboradores. Esta Constitución sería luego aprobada por el voto popular en diciembre de 1999. Junto a esta nueva Constitución, se realizarían toda una serie de reformas dentro de los aparatos de gobierno que afectarían también la ejecución de las políticas sociales. A partir de los lineamientos de la nueva Constitución de 1999 se diseñan y se ponen en marcha los nuevos mecanismos institucionales dentro de los cuales se realizará la reforma del Estado durante los primeros años. Uno de ellos es la reestructuración de las instituciones encargadas de lo social, como fue el caso del antiguo Ministerio de la Familia que fue unido al de Salud para crear el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). En materia constitucional, a la participación y la corresponsabilidad se le dan un espacio importante dentro de los nuevos lineamientos. Una de las características fundamentales de este cambio constitucional es la idea de participación protagónica del nuevo modelo político que consagra la refundación de la república para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica. Pese a existir dudas sobre la capacidad económica del Estado para responder por la satisfacción de los derechos sociales, no sólo se mantuvo su concepción universalista, sino que estos fueron ampliados, por lo que pudiera interpretarse que una vía para descargar al Estado de sus deberes es la corresponsabilidad que tiene el ciudadano en la garantía de los derechos sociales (Delgado y Gómez, 2001). En este sentido, el Capítulo V de la nueva Constitución se dedica ampliamente a los derechos sociales y de las familias, con un total de 22 artículos. En ellos, así como en capítulos subsecuentes, se reconoce el deber del Estado en la promoción de dichos derechos mediante la puesta en marcha de políticas destinadas a la dotación de bienes y servicios que garanticen la asistencia y protección de las familias. Por tanto, se reconoce la universalidad de los derechos sociales y el reconocimiento de una ciudadanía social como un medio para lograr la equidad social. El rol de la participación protagónica se limitó a algunos esquemas refrendarios sin llegar a tener una presencia real dentro de las políticas sociales. La idea del equilibrio social expresada en el Plan de la Nación —que apuntalaba la importancia capital de la participación social con el fin de reconstituir el espacio público y el poder ciudadano— tuvo poca expresión en los nuevos programas sociales. Dentro de los cambios cabe mencionar varias cosas (Delgado y Gómez: 2001). Esta Constitución delinea una nueva concepción de ciudadanía social con el concepto de corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos. El Estado venezolano es declarado por primera vez como un Estado democrático y social de derecho y de justicia. A pesar de la coyuntura económica que significó la crisis del rentismo petrolero y su impacto en la capacidad de respuesta del Estado hacia las demandas sociales, se conserva la concepción del universalismo de manera más amplia, siempre en corresponsabilidad con la ciudadanía. Las orientaciones que se presentan en la Constitución bolivariana pueden recibir dos lecturas: La primera, relativa a la infl uencia de la coyuntura sociopolítica actual, que conduce a un modelo programático de ciudadanía social que contradice las tendencias predominantes, sobre todo en lo que se refi ere a volver a poner la responsabilidad fundamental de los derechos sociales en hombros del Estado. La segunda, que la Constitución vigente no deberá ser vista como un retroceso sino como una contratendencia; no se trataría de un regreso al pasado sino de ubicarse a la vanguardia, en una reacción contra el neoliberalismo que invade todas las esferas sociales y política (Delgado y Gómez, 2001:96). El reconocimiento de estos derechos sociales va relacionado directamente con el reconocimiento de un derecho político: la participación ciudadana (Regnaud, 2002). Este elemento de la Constitución es señalado como uno de los cambios más importantes, encerrando incluso la denominación de una democracia participativa y protagónica —más no representativa—. La Constitución bolivariana amplia enormemente los espacios de participación ciudadana dentro de la toma de decisiones, son marcos constitucionales que tendrán un gran impacto en la coyuntura política, pues uno de esos mecanismos de participación —en este caso de tipo refrendaria— es la convocatoria de un referéndum contra un funcionario público —en este caso, el propio Presidente—. Como parte de la afirmación de la parti- │216│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 cipación, se reconoce también constitucionalmente a la sociedad civil (sociedad o comunidad organizada, sectores de la sociedad u ONGs son algunos de los nombres que se usan en la Constitución bolivariana), la cual tiene poder para, por ejemplo, postular miembros al Consejo Nacional Electoral (CNE). Tal como lo advierte Salamanca (2002), los espacios de participación de la sociedad civil se venían creando desde antes de 1999 y, en cierto sentido, los cambios que en esta materia se dan para la nueva Constitución son producto de estas tendencias participativas. El establecimiento de la participación en la nueva Constitución se realiza bajo un supuesto cambio de paradigmas políticos en la sociedad venezolana: de la democracia representativa a la democracia participativa. Esta propuesta parte como una crítica de la inercia política que caracterizó a la sociedad política frente al resto de la población cuando el decline de la democracia populista. Sin embargo, el nuevo paradigma de la democracia participativa no criticaba el mal ejercicio de la democracia representativa, sino a ésta en sí misma: el ejercicio de los partidos políticos es considerado como un monopolio de lo político. Esta participación es contemplada por la Constitución de 1999 con las siguientes características: • La participación en los asuntos públicos va más allá de los procesos electorales y llega a una intervención directa de la sociedad en asuntos de gestión pública. • La participación puede ser consultiva —como es el caso de varios mecanismos refrendarios contemplados en la constitución—, pero también se consideran otros medios que actúan directamente en la gestión pública como es el caso de las asambleas de ciudadanos, el cabildo abierto y las iniciativas legislativas. • Existen otros medios de participación como lo son la transferencia de servicios, la participación en procesos económicos a través de la economía social o de servicios comunales. De manera contradictoria, a pesar de propugnar una profundización de la participación ciudadana, la Constitución de 1999 y el ejercicio del gobierno de Chávez establecieron fuertes restricciones a la descentralización. El argumento es similar al que se usó con los partidos políticos: las gobernaciones y las alcaldías, algunas de ellas llevadas por partidos de oposición, se caracterizaban por su poca disciplina y fuentes de corrupción. La tensión era, por un lado, entre un nuevo poder que surgía en el gobierno central contra el poder “viejo”, que se encontraba en los gobiernos locales, y, por otro lado, de un poder central con profunda vocación hegemónica. La Constitución de 1999 reitera el carácter federal de la república e incluye formalmente algunos de los avances en esta materia que se venían dando desde 1999. Desde la perspectiva política, a pesar de algunas señales desde la época de la Asamblea Constituyente en contra de los gobiernos locales, realmente era muy cuesta arriba desconocer los logros constitucionales y políticos de una década de descentralización. Una de las novedades de esta Constitución es la creación de un Consejo Federal de Gobierno, presidido por el Vicepresidente, como un mecanismo de coordinación y de negociación intergubernamental. No obstante, esta figura no ha sido convocada a lo largo del gobierno de Chávez. Luego de la aprobación de la nueva Constitución se inició un proceso de rediseño institucional del país que tomaría buena parte de los meses siguientes. Se dieron nuevas elecciones presidenciales y legislativas, se procedió a designar a los representantes del poder ciudadano y del electoral. Igualmente tuvieron que crearse una serie de leyes que respondieran a los marcos constitucionales. Con estos cambios institucionales, y apoyándose en la alta popularidad del Presidente, el oficialismo logró controlar casi la totalidad de las instituciones del Estado. Dentro de todo este rediseño de la administración pública, las instituciones del sector social del gobierno también fueron afectadas. Dentro de los ajustes en el Ejecutivo, el antiguo Ministerio de la Familia pasó a fusionarse con el Ministerio de Salud para dar lugar al MSDS. La supeditación de lo social junto a la salud no debe leerse, desde las orientaciones del oficialismo, como una subordinación de lo social, todo lo contrario. Lo social atraviesa como una línea de acción a todos los sectores del Ejecutivo de tal manera que no existe propiamente un ministerio de lo social, pues esto es un asunto de la acción pública de todos los órganos del Estado. De esta manera, no sólo el MSDS y los otros ministerios sociales tienen programas o enfoques en esta materia: desde el Ministerio de Defensa hasta el de Minas presentan estas líneas de acción. Un ejemplo de esta perspectiva es la ejecución de las misiones sociales —de las cuales hablaremos más adelante— que comprometen la acción de órganos como el Ministerio de Energía y Minas, Petróleos de Venezuela (PDVSA) o el Ministerio de Defensa. En tanto a la red institucional del Estado para el sector social, el MSDS asumió aquellos programas sociales compensatorios que se venían ejecutando para el enfrentamiento a la pobreza, mientras el nuevo gobierno —luego de los cambios institucionales— pusiera en marcha su nueva política social. Igualmente se crearon, a lo largo del periodo de gobierno, un conjunto de instituciones destinadas a prestar apoyo financiero a la actividad social como lo son el Fondo Único Social (FUS), el Banco del Pueblo, el Banco de la Mujer y el Banco de Desarrollo Social. Gran parte de los programas sociales compensatorios que venían de los gobiernos fueron congelados o estaban a la expectativa. Dentro de la nueva lógica que pregonaba el gobierno, estos programas no tenían sentido pues, primero, deberían ser universales y no focalizados y, segundo, estaban fuertemente asociados a los programas de ajustes macroeconómicos del ensayo neoliberal. La mayoría de estos cambios institucionales se realizarían dentro de los primeros dos años de gobierno de Chávez. Si bien existían tensiones con la oposición, estos cambios se realizaron en un ambiente relativamente tranquilo, sin las tensiones radicales que se iniciaron al final de 2001 y apoyado por la alta popularidad del Presidente. Siendo que las políticas sociales compensatorias de los 90 son vistas como un derivado de las políticas de ajuste macroeconómico y presentan un carácter de atención segmentada hacia la población, éstas no eran bien recibidas por el nuevo gobierno, el cual anunció —desde la visión de la transformación total de la sociedad— que │217│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 las nuevas políticas serán para toda la población en tanto que el Estado es garante de los derechos sociales de todos los venezolanos. Los programas del actual gobierno van junto con la idea de inclusión y de reconocimiento a los pobres como parte de la sociedad, independientemente de que sigan siendo pobres. La atención segmentada de las políticas compensatorias se entiende como una forma de exclusión. Ciertamente, no se trata de un universalismo igual al desarrollado por la democracia populista en Venezuela que apuntaba a un universalismo en el cual todas las políticas sociales —educación, salud, vivienda, seguridad social y participación— consistían en reformas estructurales y coyunturales con el fin de masificar la cobertura. En el caso de la Revolución, el universalismo reviste algunas formas tácitas de focalización, como por ejemplo la territorial. La acción pública universalista del gobierno de Chávez no se trata, pues, de una reforma integral de los sistemas de atención social pública, siendo que, por lo demás, continúan presentando los mismos problemas de cobertura y calidad que han tenido en los últimos 20 años. Algunos cambios que se plantearon en estos campos —tal es el caso de las escuelas bolivarianas— se concibieron como agregados al sistema y no como una reforma de éste. Las políticas sociales universales del gobierno de Chávez en sus inicios son un conjunto de programas sociales destinados a prestar servicios o comercializar bienes a precios solidarios en zonas populares o rurales pobres; existen otras políticas que revisten el carácter de promoción de la organización popular. Se desecha la idea de la focalización, pero esta es suplantada por lo que podríamos llamar un universalismo localizado. Los programas sociales compensatorios fueron criticados por la nueva gestión: Presidente, la existencia de unas políticas sociales sectoriales resultaba corta. Para ello, la transformación de las condiciones sociales de vida de la población venezolana requería, además de un nuevo marco constitucional, una nueva manera de distribuir las responsabilidades ejecutivas orientadas a la producción de la equidad social. Por tanto, lo social como tarea no fue una responsabilidad única de un ministerio, sino fue parte de las tareas de varios ministerios. Si bien se habían heredado de manera temporal algunos programas de las políticas compensatorias, los nuevos programas sociales asumidos en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) de la Nación 2001-2007 se presentaban con nuevos rasgos. Las respuestas ejecutadas por el gobierno en ese momento se orientaban a prestar servicios a la población o a la simple comercialización de productos a precios asequibles en zonas populares, como era el caso del Plan Bolívar 2000. En el caso de los bancos y los fondos sociales, su impacto fue bajo en materia de equidad social, principalmente por las fallas en el proceso de otorgación de capitales, pero también por las tempranas denuncias de corrupción. Tenían poca capacidad de transformación estructural y no generaban el cambio dentro de las relaciones sociales desiguales tal como se anunciaba. Estos planteamientos se reflejan en el PDES de la Nación 2001-2007, cuyos objetivos son los siguientes: Estas políticas plantean el supuesto objetivo de superar la pobreza, a través de medidas falsamente equitativas —focalizadas o de corte compensatorio— de entrada a circuitos de bienes y servicios para pobres que profundizan su segregación, desvalorización como seres humanos y como ciudadanos de segunda categoría —que buscan remediar las fallas de un sistema económico y social en sí mismo injusto y excluyente, que reproduce y acentúa históricamente las brechas de inequidad entre grupos humanos y territorios (MPD-SISOV 2002). De esta manera, se orientan políticas sociales con el fin de restablecer los equilibrios sociales dentro de la sociedad, reincorporando a las clases que material y socialmente habían estado excluidas del acceso al bienestar y a la riqueza. Son políticas que buscan garantizar el acceso pleno y equitativo a un nivel de vida adecuado para toda la población, fundándose en el reconocimiento integral de los derechos sociales, económicos y políticos de toda la población. Es así como la universalidad se entiende como la garantía de todos los derechos sociales establecidos en la Constitución bolivariana para todos y todas, mediante la aplicación de políticas progresivas orientadas al disfrute pleno y efectivo de los mismos. En el marco de estos cambios institucionales, el mundo de las políticas sociales tuvo también sus propias transformaciones, además de la fusión ministerial y del cuadro constitucional. Uno de ellos es el carácter transversal de las políticas sociales. Considerando las aspiraciones de cambio planteadas por el MVR y el nuevo │218│ • Garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa. Dentro de este objetivo se contempla, en materia de educación, el acceso para todos, la permanencia y la prosecución escolar. En materia de salud, la promoción de la calidad de vida, el desarrollo de intervenciones que orienten la transformación de los determinantes y causalidades que influyen en la salud. En seguridad social, se aspira que ésta cubra las necesidades de toda la población y no sólo de la población trabajadora. En vivienda, la promoción de nuevas políticas habitacionales con participación de la comunidad. En seguridad ciudadana, la superación de las situaciones de amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la vida de las personas. También se plantean metas en temas como la cultura, la recreación, la información y el deporte. Se establecen objetivos para la población en pobreza extrema como parte de la necesidad de romper las inequidades existentes. • Mejorar la distribución del ingreso y la riqueza. Se aspira a resolver el conflicto distributivo que existe entre el capital y el trabajo, satisfaciendo las necesidades y los intereses de los asalariados y de los sectores laborales. Los elementos dentro de este objetivo son el fortalecimiento de la economía social, la democratización de la propiedad de la tierra, la generación de empleos productivos y la reestructuración del régimen de remuneraciones. • Fortalecer la participación social y generar poder ciudadano, en espacios públicos de decisión. Este objetivo es la materialización de la democracia participativa y protagónica planteada en la Constitución de 1999 fundando una nueva relación entre el Estado y la sociedad donde lo público es asumido por los ciudadanos y el Estado. CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Bajo estas orientaciones, los lineamientos de las políticas sociales corresponden a los siguientes criterios (Gómez y Alarcón, 2003): 1) la integración social a través de la participación de la población en la formulación, ejecución y seguimiento de la política social; 2) la corresponsabilidad como una nueva forma de descentralización para desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios; 3) la cohesión social de una pluralidad de actores e interlocutores para generar una cultura política compartida; 4) la participación social orientada hacia la consolidación de espacios de intercambio y de transferencia de decisiones; 5) la ciudadanización, que supone la legitimación de la persona a través del ejercicio de sus derechos; 6) la progresividad en la implantación de las políticas sociales; 7) la intersectorialidad en la participación de los órganos públicos; 8) la familia como objeto de estos procesos sociales; y 9) el desarrollo humano integral como la pauta filosófica del desarrollo social. El PDES no propone en sus líneas los programas que se originan propiamente de dichos objetivos. De hecho, la acción social del gobierno de Chávez ha tendido a ser variable y, en ciertas ocasiones, improvisada. En efecto, este plan data de septiembre de 2001. El hecho de que se haya retrasado se debe fundamentalmente a que todas las reformas institucionales (Asamblea Constituyente y Constitución, reforma de ministerios y procesos electorales) consumieron más del primer año de gobierno. A lo largo de este tiempo, algunos de los programas compensatorios, a pesar de las críticas, se mantuvieron con un bajo perfil y funcionando más por la inercia que por el apoyo del gobierno. Algunos de estos programas fueron: Hogares y Multihogares de Cuidado Diario, la Merienda Escolar, el Alimentario Materno-Infantil, el Alimentario Escolar y la Atención Integral al Anciano. La razón por la cual se mantuvieron fue fundamentalmente porque no existían propuestas en esta materia y, al final, desmantelar estos programas hubiera implicado un costo social considerable. Con el tiempo, algunos de estos programas fueron ligeramente modificados y adoptaron el apelativo de “bolivarianos”. Las tensiones políticas que se iniciaron en 2001 —con el decreto 1011 que creaba la figura de los Supervisores Itinerantes Nacionales para los procesos educativos— se fueron agudizando hasta la aprobación de una Ley Habilitante en 2002 que, entre otras cosas, dio origen al paro del 9 de abril de 2002, cuyo desenlace llevó a los sucesos del 11 de abril. A pesar de la restitución del Presidente, las tensiones continuaron a lo largo del año hasta el paro petrolero de diciembre de 2002. Estas tensiones obligaron al gobierno a centrar su agenda en la confrontación política, dejando de lado en gran medida las tareas propias de gobierno. La aparición en el escenario de un posible referéndum presidencial y la caída de los niveles de popularidad del Presidente le obligaron a replantear sus programas sociales, pero con un elemento a considerar: la subida de los precios del petróleo. Es en este contexto que nacen las misiones sociales. La lógica consistía en, primero, identificar los nichos de acción social (salud, educación y alimentación) y, segundo, diseñar programas cuya puesta en marcha fuera rápida y con impacto inmediato. Las experiencias más o menos exitosas e innovadoras de Barrio Adentro, un programa de atención primaria en salud ejecutado por la Alcaldía del Municipio Libertador con apoyo de personal cubano, y de Mercados de Alimentos (MERCAL), la solución creada para los problemas de abastecimiento durante el paro petrolero, fueron parte de estas misiones. A ellas se agregaron las misiones educativas (Robinson, Sucre y Ribas) y la misión Identidad. Posteriormente, y aún hasta la fecha, se continuaron agregando misiones sociales de carácter diverso y balance diferente, llegando más o menos a la treintena de misiones. Algunas de ellas incorporaron esquemas participativos bajo diversas figuras como los comités de salud de Barrio Adentro, como también se crearon las mesas técnicas de agua y los comités de tierra urbana. Si bien las misiones sociales jugaron un papel importante en sostener la popularidad del Presidente al momento del referéndum de agosto de 2004 y también gozaron de un nivel de aceptación bastante considerable, e incluso se reconoció en algunos medios no gubernamentales su carácter innovador, tenían poco impacto en la producción de equidad social y en la creación de la participación social para el reforzamiento de los espacios públicos. Básicamente, se pueden argumentar dos razones: 1) el carácter político de las misiones en tanto que se creó una especie de focalización selectiva en la medida en que algunas de ellas fomentaban el clientelismo político; y 2) las misiones más emblemáticas, y con mayor carga presupuestaria, funcionaron por mucho tiempo bajo un esquema paralelo al mundo ministerial. Barrio Adentro no estuvo adscrita al ministerio de salud hasta hace poco, las misiones educativas dependían de PDVSA. Otras misiones, como la del hábitat, se encontraron con fuerte problemas estructurales y de diseño para dar resultados eficientes. 2.1 El proyecto de la Revolución Bolivariana y las reformas institucionales El FUS En septiembre de 1999 se crea el FUS como un ente presupuestario dependiente del MSDS con el objetivo de concentrar la captación y administración de recursos para lograr la optimización de las políticas, planes y regulación de los programas sociales destinados a fortalecer la salud integral, la educación y el impulso de la economía popular competitiva, con énfasis en la promoción y desarrollo de microempresas y cooperativas. Una de las intenciones explícitas de este fondo era garantizar la movilidad de los recursos financieros para los programas sociales aumentando así la eficiencia en la ejecución de dichos programas. Esto viene porque una de las debilidades identificadas de la red pública para la atención social era el estancamiento de los recursos en la burocracia del Estado y la dispersión de los fondos sociales. Ya desde el gobierno de Caldera se habían ensayado algunas fórmulas para solventar este problema como lo fue la Fundación Programa de Fortalecimiento Social, que manejaba los fondos de inversión social como el FONVIS, FUNDACOMUN, FONCOFIN y FEDE (D’Elia). Luego, con los sucesos de Vargas en diciembre de 1999, el FUS tomaría otro rumbo en la medida en que este organismo asumiría un rol coordinador en las acciones posteriores a la tragedia, como la atención a los refugiados y su traslado a nivel nacional, tarea que lo ocuparía todo 2000. En noviembre de 2001, el FUS es │219│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 adscrito al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, asumiendo entonces el objetivo de concentrar y coordinar eficientemente los procesos de captación, administración e inversión de recursos con la finalidad de optimizar el desarrollo y ejecución de las políticas, planes y programas destinados a favorecer y fortalecer con una respuesta oportuna y eficaz el desarrollo social, la salud integral y la educación. Asimismo, compete al referido fondo impulsar la economía popular, promover la creación y el desarrollo de microempresas y cooperativas como formas de participación popular, en la actividad económica y en la capacitación laboral de jóvenes y adultos. A diferencia de los programas sociales compensatorios de Pérez y de Caldera, los programas impulsados por el FUS no eran financiados por fuentes externas, sino por recursos ordinarios y por la colocación de bonos de la deuda pública en el mercado interno (Gómez y Alarcón, 2003), lo cual —como efecto negativo— implicó algunos retrasos en la entrega de fondos a los programas sociales. El FUS pasaría luego a ser uno de los emblemas de los casos de corrupción del gobierno de Chávez, siendo blanco de numerosas acusaciones de irregularidades administrativas, trato de influencias y nepotismo, algunas de las cuales datan de la tragedia de Vargas. Estas denuncias, algunas desde la misma Asamblea Nacional, llevarían a que se abrieran averiguaciones en la Fiscalía y en la Contraloría, llevando a que el presidente del FUS se viera en la obligación de renunciar. Incluso desde sectores del oficialismo, se reconoció la existencia de irregularidades que debían ser corregidas en el manejo del FUS. El Plan Bolívar 2000 La política social ha estado muy ligada en su dirección al Presidente Chávez. El mismo hecho de que la política social careciera de una dirección central, dado que ésta se consideraba una tarea intersectorial, fortaleció el rol del Presidente como guía principal de la política social. Al inicio de su gobierno, las expectativas en esta materia eran altas, sobre todo desde los sectores populares que ampliamente lo apoyaron. Sin embargo, la ausencia de un plan social y de un equipo de trabajo serían obstáculos importantes en la ejecución de programas sociales. En febrero de 1999, diez años luego del Caracazo, el Presidente Chávez lanza el Plan Bolívar 2000. La fecha es ciertamente simbólica, pero representa —más que para redimir a las Fuerzas Armadas con la sociedad— una idea que en su momento fue presentada por Ceresole: el triángulo entre el caudillo, el ejército y el pueblo. La intención de este plan es activar y orientar la recuperación y fortalecimiento de Venezuela y atender las necesidades sociales del país. Se presenta como un plan para atender las emergencias sociales que acosan a la población pobre de Venezuela. El mismo Presidente Chávez lo presenta como un plan contra el hambre: “Vayan (los militares) casa por casa a peinar el terreno, el enemigo: ¿cuál es?, el hambre” (Harnecker). En principio, el proyecto está dividido en tres etapas: primero, el Proyecto País (Propaís) que proporcionaría asistencia urgente a la población más necesitada y en máxima exclusión social; segundo, el Proyecto Patria (Propatria) para incorporar a empleados públicos y desempleados a las actividades de atención a la sociedad y organizar a las comunidades para el trabajo productivo; y tercero, el Proyecto Nación (PRONACIÓN) fase durante la cual se desarrollarían proyectos estructurales, como las industrias petroquímica, del gas y agrícola, así como el de una educación masiva. En cuanto a la coordinación del proyecto, éste demuestra, primero, el carácter intersectorial de las políticas sociales de la Revolución Bolivariana y, segundo, también su carácter presidencialista: En virtud de que la dispersión de esfuerzos ha sido uno de los errores más grandes de las últimas décadas, y uno de los objetivos estratégicos del Proyecto Bolívar es alcanzar altos niveles de coordinación e integración, es el Presidente de la República el encargado de coordinar la ejecución del proyecto, enlazando con los Ministerios de la Defensa, Sanidad y Asistencia Social, Educación, Familia y Trabajo, Hacienda e Infraestructura, así como Cordiplan, la Ofi cina Central de Información, Iglesia, Juntas de Vecinos y Comunidad Organizada (MPD, http:// www.mpd.gov.ve/prog-gob/proyb2000.htm). Con este plan, se inicia una nueva etapa asistencialista de las políticas sociales del Estado con la novedad, en este caso, de la participación militar. Una de las críticas más comunes a este plan fue la pretendida alianza cívico-militar que terminó siendo una tarea asistencial de los militares hacia la población, dado que aquellos carecen de la experticia necesaria para manejar eficientemente un programa social: Aparentemente, el sector castrense que ha sido designado en el manejo de algunos programas sociales y/o instituciones no tiene suficiente formación para gerenciar esta política pública (la social), o quizás su capacidad está siendo subestimada o subutilizada al anteponerse otro tipo de intereses en el manejo de la política social. Lo cierto es que la participación de dicho sector se ha limitado a reproducir el esquema de ayuda social de carácter asistencialista-paliativa (Gómez y Alarcón, 2003:30). La participación de los militares también generó algunos descontentos entre los funcionarios civiles, dado su estilo de mando. Este hecho también se reflejó en la militarización del lenguaje de los programas sociales —obviamente ejemplificado desde la misma Presidencia—. Así se hablaba de Teatro de Operaciones Sociales y Estado Mayor Social. Dentro de los cuarteles, también se hicieron algunas críticas, menos públicas, que señalaban que no era bueno que los militares se apartaran de sus roles tradicionales. Finalmente, al igual que el FUS, prontamente el Plan Bolívar 2000 se vio señalado de presuntas irregularidades administrativas y hechos de corrupción. Supuestamente, la entrada de los militares dentro de los programas sociales buscaba darle más eficiencia a la ejecución de las tareas, lo cual resultó a la inversa: la ausencia de criterios y personal técnico-administrativo capacitado para la ejecución de programas sociales dejó como resultado que el Plan Bolívar 2000 no pasara de un simple operativo asistencialista. La entrada del sector castrense desplazó la acción de otros cuerpos sociales, especialmente las ONGs, que desde la perspectiva de la nueva Constitución bolivariana, estaban llamadas a participar en los planes sociales, lo cual es reforzado por el excesivo rol del Presidente en la conducción de estos programas. │220│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Los programas sociales tradicionales A pesar de las críticas formuladas a los programas sociales heredados de los gobiernos de Pérez y Caldera, estos no fueron retirados, pero sí pasaron a tener un bajo perfil dentro de las prioridades del gobierno. Por otro lado, con los cambios institucionales, algunos de estos programas fueron reubicados. No obstante, desde el punto de vista institucional, el mayor cambio fue la dispersión de órganos que pasaron a relacionarse con estos programas compensatorios que, en su época, estaban coordinados desde el Ministerio de Familia. Con la transformación de éste en el MDSD y la primacía de los programas sociales bolivarianos como el Plan Bolívar 2000, los programas sociales fueron debilitados financiera y programáticamente. Mientras los nuevos programas recibían mayor apoyo desde el Ejecutivo, los programas sociales compensatorios acusaron una baja de recursos y, en consecuencia, una reducción en su cobertura. El trabajo realizado por Lacruz y Parra (2002), evaluando el programa de Multihogares de Cuidado Diario, recopila algunas observaciones sobre el funcionamiento de este programa compensatorio en el gobierno de Chávez. Una de las observaciones realizadas en este trabajo es la existencia de dos lógicas o modelos en torno a las políticas sociales del gobierno de Chávez. Por un lado, los programas de corte inmediatista, como el Plan Bolívar 2000, buscan atender necesidades de manera rápida para solventar carencias de las personas y en los cuales el rol central y público del Presidente como “dador” de estas ayudas es notorio, forman parte de una política social que se usa como propaganda de los resultados y logros del gobierno; sin embargo, a pesar del carácter asistencialista, estas políticas fueron presentadas como la punta innovadora en la acción social del gobierno. Por otro lado, la otra lógica de acción social se centró justamente sobre las políticas sociales compensatorias y el Viceministerio de Desarrollo Social, en ellos se origina el Plan Estratégico Social (PES). Este plan revela los esfuerzos de esta oficina para afinar y mejorar, dentro de las nuevas orientaciones planteadas por el PDES y el PES, las políticas sociales compensatorias. Sin embargo, estos trabajos empiezan casi tres años después del inicio del gobierno, justamente por todos los cambios institucionales que le precedieron. Pero estos son programas que capturan poca atención dentro de las prioridades del gobierno de Chávez. Tensiones políticas y agenda social El periodo que va desde 2002 hasta 2004 se caracteriza por una profundización de las tensiones políticas entre el gobierno y la oposición, que obligó al primero a centrar su agenda en la lucha política. Además, las convulsiones de esos años significaron rupturas profundas en el hilo histórico de la sociedad venezolana. Hacia finales de este periodo, el gobierno pone en marcha un conjunto de programas sociales identificados como las “misiones”, que consisten en varios programas de naturaleza y origen diverso que se adoptan luego del paro de diciembre de 2002 y enero 2003 y, con más fuerza, con la cercanía del referéndum presidencial de agosto 2004. En este sentido, las misiones —particularmente las que alcanzan al momento un mayor grado de notoriedad, como Barrio Adentro, Robinson, Sucre y Ribas— fueron usadas para movilizar a las personas con el fin de dar su aprobación refrendaria al Presidente. Más aún, con pancartas como “Defiende tus Misiones” y las movilizaciones de éstas, el uso clientelar de la atención social fue evidente. Más allá del carácter utilitario que tuvieron estas misiones durante los momentos electorales de 2004, éstas se presentan como la política social en vigencia del gobierno de Chávez a tal punto que programas que existían antes de las misiones, como MERCAL, fueron incorporados a este sistema. Algunas de estas misiones, como la Misión Identidad, lo que hicieron fue identificar los déficit de algunas funciones públicas y, en lugar de emprender reformas burocráticas costosas económica y políticamente, pusieron en marcha operativos masivos para la prestación de estas funciones. En cierta medida, la arquitectura que rodea a las misiones sociales resulta novedosa e interesante. La figura central es sin duda el Presidente Chávez, quien se presenta como el promotor principal. En este sentido, las misiones adquieren cierta característica de vaso comunicante directo entre el Presidente y sus bases. Para muchos, esto no es más que una reedición del uso clientelar de la política social. Tal es la centralidad de la figura del Presidente, que en sus inicios las misiones no fueron asociadas directamente a los ministerios. Esto se debe en parte a que, efectivamente, los ministerios son dejados de lado en la marcha de las misiones, siendo el caso más notorio el de Barrio Adentro y su nula relación con el MSDS; en parte, también se debe a la poca existencia simbólica de los ministerios en las misiones, asociados estos a la corrupción y la ineficiencia. Una segunda figura importante es la Misión Cubana, que sustenta mediante apoyos con recursos técnicos, pero sobre todo humanos, a misiones como Barrio Adentro y Robinson. Esta relación permitió un fortalecimiento de los vínculos de cooperación entre el gobierno venezolano y el cubano. La tercera figura es PDVSA, la cual, luego del paro petrolero de 2002, fue intervenida directamente por el gobierno. PDVSA se convirtió en el financista principal de muchas misiones. El resultado de la presencia de estos actores fue el escaso monitoreo y seguimiento de las misiones en términos de conocer su impacto y la poca vigilancia sobre el uso de los recursos destinados a ellas. Así, si bien las misiones son muy publicitadas, poco se conoce de su impacto real como programas sociales. Los orígenes de las misiones sociales Las misiones sociales nacen en un momento caracterizado por los enfrentamientos políticos y de fuerza entre la oposición y el gobierno, cuyos momentos más álgidos se vivieron entre 2002 y 2003. No es un secreto que las misiones se formularon con fines electorales: │221│ “Ustedes deben recordar que, producto del golpe y todo el desgaste aquel, la ingobernabilidad que llegó a un grado alto, la crisis económica, nuestros propios errores, hubo un momento en el cual nosotros estuvimos parejitos, o cuidado si por debajo. Hay una encuestadora internacional recomendada por un amigo que vino a mitad del 2003, pasó como 2 meses aquí y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: ‘Presidente, si el referéndum fuera ahorita usted lo perdería.’ Yo recuerdo que aquella noche para mí fue una bomba aquello, porque ustedes saben que mucha gente no le dice a uno las cosas, sino que se las matizan […] ‘No, estamos bien, estamos so- CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 brados.’ Entonces fue cuando empezamos a trabajar con las misiones, diseñamos aquí la primera y empecé a pedirle apoyo a Fidel.”206 En este sentido, las misiones nacen más con la impronta de una necesidad política y electoral frente a un momento de debilitamiento de la figura presidencial en cuanto a su popularidad. La puesta en juego del avance del gobierno, dada la posibilidad real de una convocatoria a un referéndum, lleva a que éste busque soporte electoral en los sectores populares, los cuales siempre habían sido el centro de atención del proyecto bolivariano y eran los que más resentían las necesidades sociales. Perder ese apoyo, dada la ineficacia de las políticas sociales que existían hasta el momento, era perder el gobierno. Es por ello que en los primeros momentos de funcionamiento de las misiones, éstas están fuertemente ligadas a la figura del Presidente. Como estrategia electoral, las misiones deben entenderse más en ese contexto que dentro del contexto de las necesidades sociales. En este sentido, las misiones fueron un éxito, pues lograron convocar apoyos hacia el Presidente en el referéndum de 2004 y tuvieron muy buena receptividad dentro de los sectores populares, tal como lo recogen algunos testimonios en el trabajo de D’Elia (2006), en particular con la Misión Barrio Adentro. Por otro lado, como explica España (2010), las misiones responden a la fórmula de identificar un déficit social que a su vez hiciera juego con una necesidad real y sentida en las familias populares venezolanas. Posteriormente, se realizaba un despliegue mediático sobre la acción o las acciones gubernamentales orientadas de manera inmediata a la solución del problema. Soluciones que por lo general eran de alcance cortoplacista. Estas acciones eran acompañadas de la identificación de un segmento poblacional que era el recipiendario de la misión. Algunas misiones siguieron caminos de crecimiento, otras se estancaron y algunas simplemente desaparecieron o cambiaron de nombre. Los trabajos realizados y recopilados por el ILDIS, y reseñados en este trabajo, presentan un balance interesante de las misiones sociales. En el Cuadro 1 se presenta un listado de las misiones sociales vigentes. Cuadro 1: Misiones sociales en funcionamiento Nombre de la Misión Fecha de creación Área de impacto 13 de abril abril-08 Comunas socialistas Alimentación (Mercal) diciembre-03 Alimentación Árbol junio-06 Ecológico Barrio Adentro diciembre-03 Salud Ciencia febrero-06 Ciencia y tecnología Cristo --- Lucha contra la pobreza, es considerada la Misión de las misiones Cultura octubre-04 Cultura Guaicaipuro octubre-03 Población indígena Identidad agosto-04 Cedulación José Gregorio Hernández marzo-08 Personas con discapacidad Madres del Barrio marzo-06 Madres y amas de casa Milagro julio-04 Salud Miranda octubre-03 Reserva de las faN Música diciembre-07 Enseñanza de música Negra Hipólita enero-06 Población en pobreza extrema y situación de indigencia Niños y niñas del Barrio junio-08 Infancia en situación de extrema vulnerabilidad Niño Jesús diciembre-09 Atención materno-infantil Piar octubre-03 Minería Revolución Energética noviembre-06 Energía Justicia febrero-05 Justicia Ribas octubre-03 Educación Barrio Adentro Deportivo diciembre-04 Deporte Robinson I y II junio-03 Educación Alma Mater septiembre-07 Educación superior (en revisión) Sonrisa noviembre-06 Salud Sucre septiembre-03 Educación Villanueva septiembre-06 Distribución espacial de la población Hábitat (Vivienda y Hábitat) Julio 2004 Vivienda y ordenamiento urbano Ché Guevara (Vuelvan Caras) marzo-04 Desarrollo Zamora enero-05 Tierras http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/misiones.html; http://www.misionesbolivarianas.gob. ve/; D’Elia, 2006; El Nacional, “La Misión Cristo”, Domingo 28 de octubre 2007, pp.3. │222│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 De acuerdo con los datos presentados por D’Elia (2010), aproximadamente 61% de la población venezolana se ha beneficiado, por lo menos, de una misión social. Las misiones con mayores coberturas han sido Barrio Adentro y Mercal. En este sentido, si bien la cifra de cobertura resulta impresionante en un primer momento, cabe recordar que ciertamente el diseño de las misiones está pensado para la atención masiva de la población. Sin embargo, al observar las coberturas por deciles, siguiendo los mismos datos presentados por D’Elia, se nota que la cobertura no está del todo de acuerdo con el principio de atención a las poblaciones más necesitadas. Por ejemplo, la población de los deciles del 1 al 5, que representan los ingresos familiares más bajos, reconoce que entre 61% y 53% han sido beneficiados por alguna misión; mientras que entre los deciles 6 al 10, las familias con más altos ingresos, reconocen entre 52% y 15% también se han beneficiado de alguna misión. A manera de conclusión sobre las misiones sociales, se debe reconocer que éstas representaron una novedad en materia de atención social, logrando de manera inmediata impactos importantes en la cobertura de la población y en la prestación de servicios. En buena medida, esto fue posible gracias al diseño improvisado de las misiones: no rendían cuentas, sino al Presidente, disponían de una cantidad arbitraria de recursos, no eran controladas por ninguna burocracia y los servicios prestados requerían poca infraestructura. Otro elemento clave en este éxito de las misiones fue efectivamente el apuntar a poblaciones que tradicionalmente estaban excluidas de los sistemas de atención, siendo el caso más notorio el de Barrio Adentro, cuyo principal impacto fue la presencia directa en las zonas pobres de las ciudades. Sin embargo, dichas flexibilidades con el tiempo se convirtieron en su debilidad. Como todo programa social masivo, las misiones sociales rápidamente empezaron a hacerse más complejas en su desarrollo, tanto por el aumento de la cobertura como por la necesidad de cubrir otras necesidades sociales. El hecho de haberlas diseñado como una estructura paralela a la burocracia oficial las hizo carecer de un piso sólido para su desarrollo. Al momento de adscribirlas a la burocracia pública, en 2007, se generaron problemas en la incorporación de una estructura como la de las misiones, que ya no era pequeña, en una más rígida como la de los ministerios. Por otro lado, la inyección de fondos sin control207 empezó a generar suspicacias en la población en tanto que los problemas de corrupción no tardaron en aparecer, como en el caso de la Misión MERCAL. Otro elemento es el diseño en sí de las misiones, el cual —a pesar de todo— continuaba siendo altamente asistencialista, con poca capitalización de los recursos de los sectores más pobres. La ausencia de una planificación a largo plazo y la suplantación de la gerencia por el asistencialismo y el voluntarismo ha llevado a que las misiones continuamente sean suplantadas, modificadas o reajustadas para poder dar respuesta, aun cortoplacista y/o asistencialista, a una materia tan compleja como la pobreza. Las misiones sociales, en tanto que programas, se plantean muchos objetivos, algunos de ellos tan complejos como el de la Misión Ché Guevara (generar un mayor número de satisfacción social y transformar del sistema socioeconómico capitalista en un modelo económico socialista comunal) y otros responden a necesidades sociales básicas, como la consolidación de la atención primaria en salud o la creación de soluciones habitacionales. El desempeño de cada una de las treinta misiones es muy diferente entre sí, dada su complejidad y naturaleza, siendo que en algunos casos hay misiones bien establecidas como MERCAL o Barrio Adentro, mientras que otras están en una etapa muy temprana de implementación, como la Misión Niño Jesús o José Gregorio Hernández. Por tanto, resulta complicado generar una visión integral de todas las misiones. Sin embargo, y a pesar de estas diferencias, todas las misiones apuntan en principio a enfrentar las causas y consecuencias de la pobreza y la exclusión. A modo de balance, las misiones sociales —como todos los programas sociales— no pueden plantearse una transformación de la sociedad en tanto que actúen de manera aislada a otras políticas, como la económica y la laboral, que también tienen una incidencia en la calidad de vida de la población y en la superación de la exclusión social. Si bien han existido avances en materia de la reducción de la pobreza desde el punto de vista de los ingresos208, los indicadores señalan que aún la reducción de la pobreza es una tarea pendiente, en tanto que aún existen grandes brechas sociales. En este sentido, los siguientes apartados buscan profundizar la discusión, partiendo de indicadores y datos oficiales, primero sobre los diagnósticos de las condiciones de vida de la población; segundo sobre el contexto económico venezolano, dado el peso y la importancia del gasto público, para entender el desempeño de las políticas públicas, y finalmente, sobre las condiciones laborales de la población, bajo el supuesto de que el trabajo es la principal fuente de generación de bienestar social. III. PANORÁMICA DE LOS ESTUDIOS SOBRE ESTRATIFICACIÓN Y POBREZA EN EL PAÍS209 En Venezuela, el Instituto Nacional de Estadística (INE) ha venido publicando y trabajando los métodos de LP y NBI, al menos desde los 70. Los programas de investigación censal y de la Encuesta de Hogares por Muestreo han sido la fuente de información privilegiada para estos fines. También ha publicado la serie alcanzada por el IDH, a nivel nacional, a partir de 1950, presentando una propuesta de desagregación del indicador a nivel de entidad federal210. Otras instituciones, como el Centro de Análisis y Documentación de los Trabajadores (CENDA), tienen un largo trabajo en lo que respecta a las cifras de la pobreza en el país con la metodología de línea de pobreza por ingresos. Si bien el CENDA trabaja con los datos aportados por la Encuesta de Hogares por Muestreo, sus cifras de pobreza difieren de las publicadas por el organismo oficial, puesto que conforman la canasta alimentaria y la canasta básica de manera diferente al INE. Adicionalmente esta organización actualiza el costo de dichas canastas a partir de investigaciones propias211. En general sus líneas de pobreza, definidas a partir de las canastas de consumo alimentario y normativo, son superiores a las calculadas por el INE, por lo que las cifras de pobreza de esta institución suelen ser más abultadas. El proyecto Pobreza de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB) también registra una trayectoria │223│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 en el seguimiento de las cifras de pobreza en el país, fundamentalmente en lo que respecta a la pobreza de ingresos212, cuyos resultados no coinciden en magnitud con los publicados en las estadísticas oficiales. Hasta finales de los 90, parte de las divergencias se ubicaban en la aplicación diferencial de la inflación, puesto que la UCAB aplicaba a la canasta alimentaria el índice correspondiente a alimentos y no el promedio de inflación contemplado en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), como lo hace el INE. Otra fuente de diferencias entre las cifras aportadas por ambas instituciones la constituye el tratamiento de los hogares que no declaran ingresos (Riutort y Orlando, 2001). Además de los métodos tradicionales de medición de la pobreza, se registran otras iniciativas en el país que podemos ubicar en la línea de los métodos combinados de medición que pasaremos a describir a continuación. El método Graffar, y una versión adaptada (Graffar modificado), constituye una herramienta frecuentemente utilizada por científicos sociales y analistas del fenómeno en Venezuela. De hecho, en las bases de datos de la Encuesta de Hogares por Muestreo, entre 1994 y 2002 se podía encontrar la variable “estrato”, referida a la clasificación de los hogares de acuerdo con esta metodología. Este método, desarrollado por el Doctor Méndez Castellanos y la Fundación Centro de Estudios sobre Crecimiento y Desarrollo de la Población Venezolana (FUNDACREDESA), resalta la importancia de ciertos atributos de la familia para realizar la estratificación de la población venezolana, utilizando las siguientes variables para la clasificación en cinco estratos: profesión del jefe de familia, nivel de instrucción de la madre, principal fuente de ingreso y condiciones de alojamiento213. El Proyecto Pobreza de la UCAB también desarrolló un índice de estratificación social para sus estudios de campo sobre los determinantes culturales de la pobreza (Ugalde, 2004; y Suárez, 2005). De manera similar al método Graffar, desarrollado para Venezuela por FUNDACREDESA, este índice configura una clasificación socioeconómica de los hogares y la población venezolana en cinco estratos. Su construcción se realiza a partir de un índice sumatorio simple de un conjunto de ocho variables que dan cuenta no sólo de los ingresos familiares, sino de los activos de los hogares, en términos tanto del patrimonio físico como de capital humano, básicamente centrado en las variables educativas. El Índice de Estratificación Social del Proyecto Pobreza contempla las siguientes dimensiones e indicadores: • Activos físicos. Tipo de vivienda, servicios de la vivienda, tenencia de la vivienda y puestos por carro. • Capital humano. Promedio de escolaridad de los mayores de 20 años de edad, asistencia de niños entre 3 y 14 años de edad a centros educativos. • Ingreso y dependencia económica. Ingreso promedio per cápita y relación de dependencia económica. El Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales (CISOR) también presenta una larga trayectoria en el estudio de las condiciones de vida de la población venezolana. Desde la perspectiva de los enfoques de capacidades y desarrollo, expuestos por Amartya K. Sen, el profesor Grusón ha presentado una propuesta de análisis de la diversidad socioeconómica del país, el mapa de posiciones geosociales, compuesta por dos macrovariables: la estructura de oportunidades —definida en los ámbitos geosociales214— y la estratificación social —a partir del tipo de inserción sociolaboral de los miembros que trabajan en el hogar—. El tipo de inserción laboral se identifica a partir de cinco variables: el nivel educativo alcanzado, el tamaño de la empresa, la condición de ocupación y el oficio, básicamente entre trabajadores manuales y no manuales. En palabras del propio autor de la propuesta: […] las posiciones geosociales resultan de cruzar dos macrovariables, como son los ámbitos urbano-regionales y la estratificación social; la primera refleja la estructura diferencial de las oportunidades que caracteriza el país; la segunda apunta hacia las confi guraciones de capacidades y visiones que se intuye van asociadas a los modos de inserción de los ocupados en la economía nacional. Estas macrovariables conforman, como las coordenadas del mapa de las condiciones generales de vida de la población, condiciones típicas que demarcarían así los contextos de la racionalidad estratégica de los hogares (Grusón, 2008:14). Cabe destacar que tanto el método Graffar-Méndez Castellanos, como el Índice de Estratificación Social del Proyecto Pobreza y el Mapa de Posiciones Geosociales de CISOR no constituyen directamente métodos de medición de la pobreza. Todas estas metodologías e indicadores fueron creados para estudiar la segmentación de la sociedad venezolana en lo que respecta a las condiciones diferenciales de vida que coexisten en el país; no obstante, al dividir en grupos o estratos es posible identificar aquellos en situación de privación relativa que constituirían los sectores pobres. Dentro de las metodologías cuyo objetivo central es la identificación y medición de la pobreza encontramos el Índice Sintético de Pobreza (ISP), propuesto por un grupo de profesores de la Escuela de Estadística de la Universidad Central de Venezuela, con el objeto de focalizar la selección de los beneficiarios de los programas sociales en aquellos sectores más carenciados de la población (Vásquez, Camardiel y Ramírez, 2000, 2001-1 y 2001-2). Este índice se apoya en técnicas estadísticas multivariables para su construcción, concretamente el análisis de componentes principales, utilizando como fuente de datos la Encuesta de Hogares por Muestreo. Para ello, se definieron siete dimensiones que, de acuerdo con los autores, se consideraron determinantes para establecer la condición de pobreza de los hogares. Estas dimensiones son: a) aspectos estructurales de la vivienda; b) equipamiento; c) acceso a los servicios; d) ocupación de los miembros; e) educación; f) otros activos y g)aspectos demográficos del hogar. Tal como lo indican sus autores “El ISP desarrollado incorpora el componente del ingreso del hogar, la satisfacción de necesidades de los hogares y la posesión de activos │224│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 tangibles e intangibles en el hogar y por sus miembros.” (Vásquez, Camardiel y Ramírez, 2000). Esta revisión permite identificar cómo en el caso venezolano, a pesar de la vigencia de los métodos tradicionales de medición de la pobreza, también se ha producido un importante desarrollo de los métodos combinados en el reconocimiento de la necesidad de ampliar la visión del fenómeno. desempeño económico del país dan cuenta en buena medida de la tendencia registrada por el indicador de LP. En momentos de expansión y crecimiento económico, la pobreza de ingresos disminuye mientras que en los periodos de contracción y estancamiento, la incidencia de la pobreza se eleva. Sin embargo, la asociación con las variables de orden económico no implica que los resultados en materia de pobreza de ingresos se produzcan de manera lineal conforme se producen variaciones en este orden. La evolución del fenómeno analizado muestra cómo la pobreza de ingresos aumenta considerablemente en épocas de contracción económica, pero su reducción se produce de forma más lenta o gradual cuando se presentan los periodos de crecimiento o estabilidad económica. La volatilidad del indicador, sus altos niveles de asociación con el desempeño económico del país y la evolución en estos últimos diez años no permiten vislumbrar la sustentabilidad en el largo plazo de los logros alcanzados entre 2005 y 2007 en materia de pobreza. Siendo Venezuela un país, que desde el punto de vista económico y social, es altamente dependiente de los ingresos petroleros, entonces se producen importantes fluctuaciones tanto en las remuneraciones al trabajo como en los ingresos del capital, que en gran medida no dependen del esfuerzo productivo, sino de la renta petrolera. Por estas razones, las variaciones en los ingresos de los hogares están más vinculadas al comportamiento cíclico de la economía petrolera que a la continuidad y acumulación productiva. Hemos resaltado cómo las mejoras en los porcentajes de pobreza de ingresos no necesariamente se han visto acompañados de una mayor participación de los ingresos por trabajo en el total de los ingresos del hogar. Es precisamente una coyuntura favorable en términos del mercado petrolero la responsable en buena medida de los avances tanto en materia de crecimiento económico como de la mejora en los niveles de ingreso del grueso de la población del país en los últimos años analizados, coyuntura que en el largo y mediano plazo no parece ser tan favorable como la evidenciada para el periodo 2005-2007, por lo que es probable que nuevamente se produzcan retrocesos en materia de pobreza, al igual que los que se produjeron en el periodo 2002-2003, cuando los logros en este aspecto se revirtieron en apenas 2 años. IV. BALANCE DE LOS INDICADORES SOCIALES TRADICIONALES EN EL PAÍS 4.1 Pobreza En esta sección presentaremos los resultados de la aplicación a la realidad social venezolana de los métodos tradicionales de medición de pobreza: LP y NBI para el periodo 1997-2007, utilizando como fuente la Encuesta de Hogares por Muestreo correspondiente al primer semestre de cada año, y que es resultado de un programa de investigación continua que lleva más de cuatro décadas de levantamiento de información social relevante y sistemática en el país. Además, esta fuente de información para 2007, va a constituir la base a partir de la cual realizaremos los procesamientos que presentaremos en apartados posteriores. En la evolución del fenómeno de la pobreza para el periodo 1997-2007 desde la perspectiva del método de LP podríamos distinguir tres etapas: la primera, comprendida entre 1997 y 2001, en la que se observa una caída gradual, pero sostenida, de los hogares y personas en situación de pobreza; la segunda etapa podría ubicarse entre 2002 y 2003, en la cual se revierten los logros alcanzados (en 2003 se registra el mayor incremento de hogares cuyos ingresos resultan insuficientes para cubrir las necesidades básicas, los porcentajes de pobreza y pobreza extrema se van a ubicar en niveles similares a los de 1997); la tercera etapa estaría comprendida entre 2004 y 2007, y se caracteriza por un nuevo retroceso en las magnitudes de pobreza en el país. Esta tendencia decreciente se va a acentuar entre 2006 y 2007, cuando se registran las cifras más bajas en términos de pobreza de ingresos a lo largo de los 10 años analizados. (véase Gráfico 1) El comportamiento de las variables económicas y la influencia de las variables sociales y políticas en el Gráfico 1: Hogares de Venezuela en condición de pobreza de acuerdo con distintos métodos, 1997-2007 70 60 Pobre extremo NBI 50 Pobre NBI 40 30 20 Pobre extremo línea de pobreza 10 Pobre línea de pobreza 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Encuesta de Hogares por Muestreo. I Semestre. Años 1997-2007 y cálculos propios. │225│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Al comparar la pobreza medida desde la perspectiva de los ingresos con la pobreza que resulta de la aplicación del método de NBI, contrasta la estabilidad del indicador de pobreza que resulta de este último método. Ello obedece a que en esta concepción de la pobreza y su operacionalización prevalecen variables más estructurales, relativas a las condiciones de vida, aspectos que no son susceptibles de modificar o variar abruptamente en el corto plazo. La tendencia de este indicador en el tiempo podría agruparse en dos grandes etapas. La primera comprende el periodo entre 1997 y 2002, cuando se observa el aumento gradual de la pobreza, a excepción de 2001. La segunda puede ubicarse entre 2003 y 2007, cuando el indicador de pobreza por NBI registra sistemáticamente descensos año tras año, destacando la caída de más de 8 puntos porcentuales que se produce para 2006, año en el cual tanto este método como el de LP registran el descenso más elevado de la serie analizada de diez años. A nivel de personas, tanto el método de LP como el de NBI elevan los porcentajes de pobreza cuando calculamos su incidencia en la población del país, ello como consecuencia de que —independientemente del método de abordaje— los hogares pobres son más numerosos en términos de la cantidad de miembros que conforman el hogar. No obstante, la tendencia y comportamiento del fenómeno cuando lo trasladamos a la población es similar al descrito en el nivel de hogares. Los componentes de los indicadores de pobreza Pasaremos a una breve descripción de los componentes de los indicadores de pobreza, entre otras razones porque el análisis de los mismos permite develar las dinámicas subyacentes al fenómeno captadas globalmente por ambos métodos. Aunado a ello, algunas de estas variables van a tener relevancia en el resultado final de nuestros procesamientos. Así, pasamos a describir las fuentes de ingresos para el caso del método de LP y las variables que componen el método de NBI. De esta forma, dada la relevancia de los ingresos para la construcción del indicador de LP, nos adentramos a la caracterización del origen de los ingresos del hogar. En este aspecto, generalmente se distinguen aquellos provenientes del trabajo de aquellos percibidos por otros conceptos. Se incluyen aquí las rentas, las pensiones y las jubilaciones, los subsidios y las ayudas tanto públicas como privadas, desde el nivel personal o familiar al institucional. Al revisar las fuentes de ingreso de los hogares según su condición de pobreza (Cuadro 2) se constata que en todas las condiciones de pobreza los ingresos del hogar provienen fundamentalmente del trabajo de sus miembros. Sin embargo, la participación de los ingresos por trabajo en los hogares en pobreza extrema es considerablemente menor, en promedio, a su importancia en los hogares no pobres y pobres no extremos que mantienen porcentajes relativamente similares. La participación de los ingresos por trabajo en el conjunto de los ingresos del hogar va a mostrar cierta tendencia a la disminución a lo largo de estos diez años. Los rangos más elevados se ubican a inicios del periodo, entre 1997 y 2000, mientras que hacia finales de la serie se observa una menor participación porcentual de los ingresos por trabajo. Esta tendencia, con las diferencias de nivel según condición de pobreza, se constata en todas las categorías, desde los hogares no pobres hasta los pobres extremos215. Los ingresos por conceptos distintos al trabajo —generalmente denominados como “otros ingresos”— tienen una mayor participación dentro del ingreso promedio de los hogares en pobreza extrema que en el resto de las categorías de condición de pobreza. Esta participación porcentual de los ingresos por otros conceptos en los hogares en situación de pobreza extrema, se encuentra entre 19% y 23% para el periodo comprendido entre 1997 y 2004, y se eleva a más de 26% en los dos últimos años. Por su parte, los hogares en pobreza no extrema tienen una composición del ingreso bastante similar a la de los hogares no pobres. Así, podemos observar cómo en los últimos años —que registran los menores porcentajes de pobreza por este método— se identifica cierto detrimento de los ingresos por concepto de trabajo dentro del conjunto de los ingresos del hogar. Esta proporción de los ingresos cuya fuente es el trabajo se ubica incluso por debajo de los niveles que se encontraba en los años más comprometidos en términos económicos y laborales, en el caso de los sectores más desfavorecidos y en situación de pobreza extrema. En relación con las variables que configuran el método de NBI, el Cuadro 3 muestra su evolución para el periodo 1997-2007. En la primera etapa (1997-2002), los componentes del método de NBI asociados con la vivienda y sus servicios conexos: condición estructural de la vivienda, disposición de espacios para dormir (hacinamiento), acceso a sistemas de agua potable y eliminación de excretas, van a mostrar un deterioro producto de la caída en la efectividad de la construcción de nuevas viviendas, aunado al déficit estructural y funcional que en el área habitacional venía arrastrando el país. Por su parte, la Cuadro 2. Fuentes de ingreso de los hogares según condición de pobreza por el método LP, 1997-2007 Concepto Por Trabajo Por otros ingresos Total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 No Pobre 92.2 90.5 88.9 88.4 85.3 85.8 84.5 84.8 91.5 85.5 85.3 Pobre No Extremo 90.3 90.5 89.2 88.3 87.1 87.3 86.3 87.3 92.3 85.4 84.8 Pobre Extremo 78.5 81.1 76.8 78.2 79.2 78.7 80.9 81.2 86.7 74.2 73.2 No Pobre 7.8 9.5 11.1 11.6 14.7 14.2 15.5 15.2 8.5 14.5 14.7 Pobre No Extremo 9.7 9.5 10.8 11.7 12.9 12.7 13.7 12.7 7.7 14.6 15.2 Pobre Extremo 21.5 18.9 23.2 21.8 20.8 21.3 19.1 18.8 13.3 25.8 26.8 Por Trabajo 87.8 88.2 86.7 86.6 84.8 84.9 84.0 84.5 90.8 84.0 84.1 Por otros ingresos 12.2 11.8 13.3 13.4 15.2 15.1 16.0 15.5 9.2 16.0 15.9 Encuestas de Hogares por Muestreo. I Semestre. 1997-2007 y cálculos propios. │226│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Cuadro 3: Porcentaje de hogares de Venezuela con NBI según Componente, 1997-2007 Componentes NBI Viviendas inadecuadas Sin Servicios de Saneamiento Básico Agua Excretas 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 5.0 6.6 6.0 5.8 5.5 9.6 9.4 8.9 8.1 7.8 7.2 14.5 15.7 14.6 15.7 14.0 17.2 16.3 15.7 12.0 8.7 10.5 7.3 7.2 7.5 8.5 7.0 8.9 8.5 8.3 5.3 6.9 9.4 11.6 13.0 11.3 11.1 10.9 13.4 12.7 12.0 9.6 7.6 6.8 No asistencia escolar 1.8 1.8 1.7 1.7 1.8 1.8 1.9 1.5 1.4 1.1 0.9 Hacinamiento crítico 13.8 14.7 15.0 15.3 14.2 16.4 16.1 15.7 14.1 14.1 12.9 8.7 7.9 7.9 7.8 7.5 7.0 7.0 6.5 6.1 5.7 5.3 Alta dependencia económica Jefe con 2do. Grado o menos 16.4 15.2 15.4 14.9 14.4 14.3 13.5 13.6 12.9 12.0 11.5 Más de 3 miembros por ocupado 24.6 22.7 23.0 24.5 23.0 21.9 23.6 21.8 21.1 32.1 31.0 Hogares en Pobreza 29.4 31.2 31.3 31.9 30.3 34.0 33.7 33.4 31.7 23.4 23.3 Hogares en Pobreza Extrema 10.2 11.8 10.8 11.1 10.3 14.2 14.0 13.6 11.8 9.0 8.4 Encuestas de Hogares por Muestreo. I Semestre. 1997-2007 y cálculos propios. asistencia escolar va a permanecer estable. La única de las variables que va a mostrar un descenso en este periodo es la alta dependencia económica. A partir de 2003, que marca el inicio de la segunda etapa y hasta el final del periodo analizado, las variables que conforman el método de NBI tienden a mostrar mejoría con el transcurso de los años. Sin embargo, dos componentes del indicador de pobreza por NBI van a mostrar incrementos hacia el cierre del periodo y concretamente en los dos últimos años; estos son el acceso a los servicios de saneamiento básico y la dependencia económica. En 2007 se presenta un aumento del porcentaje de hogares que no disponen del servicio de agua potable, lo que incrementa el indicador de no acceso a los servicios de saneamiento básico. Otro aumento sustantivo se va a reflejar en uno de los componentes de la alta dependencia económica, cuyo indicador de más de tres miembros por ocupado se va a ubicar por encima de 30% de los hogares venezolanos entre 2006 y 2007, en contraste con la proporción que venía registrándose en los años previos en donde los hogares con más de tres personas por ocupado oscilaba entre 21% y 25%. Este aumento de los hogares con alta relación de dependencia económica sustenta la hipótesis —que hemos venido hilvanando—de que los logros alcanzados en materia de pobreza en estos últimos años del periodo estudiado se encuentran menos asociados a la incorporación laboral de los miembros del hogar en edades activas. Cabe destacar que el crecimiento de la proporción de miembros por ocupado que hemos destacado para los dos últimos años del periodo, no va a afectar la variable alta dependencia económica, puesto que dentro de la lógica de construcción del método NBI para que esta necesidad se dé como insatisfecha deben cumplirse simultáneamente dos condiciones: que el hogar presente una relación de más de 3 personas por ocupado y una baja escolaridad del jefe de hogar, que como vimos viene descendiendo sistemáticamente a lo largo de todo el periodo, alcanzado sus menores registros en estos años. Por estas razones, a pesar del importante aumento en la relación de dependencia económica, el índice global de pobreza por NBI no se va a ver afectado, registrando en contraposición importantes descensos en esos dos años. Concretamente realizando el análisis por áreas, en lo que respecta a la vivienda, vemos que las características de infraestructura de las viviendas (mala calidad de sus materiales) es uno de los componentes que ha experimentado crecimiento, alcanzado los mayores porcentajes en los años 2002 y 2003, en los cuales prácticamente el porcentaje de viviendas inadecuadas se duplica en relación con los primeros años de la serie, para decrecer ligeramente en los últimos años contemplados. No obstante, esta necesidad es la única, de las cinco que conforman el indicador de pobreza por NBI, que va a presentar registro porcentual mayor en el último año (2007) al de los años de inicio. El método de NBI se ve impactado directamente por el déficit estructural, ya que éste corresponde a viviendas con materiales de construcción inadecuados. El déficit funcional podría ser captado de manera indirecta, e incluso tangencial, por el componente de hacinamiento de este indicador de pobreza, que va a presentar un comportamiento bastante similar al de las condiciones estructurales de la vivienda, pero la tendencia a la disminución en el número de miembros de los hogares en general, como las distintas formas de acondicionar nuevos dormitorios en la vivienda diluyen estos impactos. Por ello vemos en la serie que el porcentaje de hogares con hacinamiento crítico (más de tres personas por cuarto para dormir) fluctúa en un rango no mayor de 3 puntos porcentuales, entre 13% y 16%, registrando una disminución neta en toda la serie presentada de apenas 1 punto porcentual. Los servicios conexos a la vivienda (agua potable y eliminación de excretas) responden en cierta medida al comportamiento de la calidad estructural de la vivienda ya que, por lo general, las viviendas precarias o de muy reciente construcción (como en el caso de las invasiones) carecen de este tipo de servicios. Concluyendo acerca de los indicadores de pobreza en el país para esta última década, el análisis realizado muestra cómo la tendencia del fenómeno de la pobreza a partir de los indicadores tradicionales de medición —LP y NBI— podría generar interpretaciones y conclusiones disímiles en torno al comportamiento del fenómeno, al menos para el periodo que transcurre entre 1997 y 2004. A partir de 2005 y hasta 2007 ambos métodos van a coincidir en el descenso de la incidencia de la pobreza, aunque con distintos niveles, dadas las particularidades de cada forma de medición. Cabe destacar que en estos últimos años ambos métodos sugieren una menor incidencia de las variables relativas al empleo y al trabajo como mecanismo de │227│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 superación de la pobreza. Ello se observa tanto en el peso de los ingresos por trabajo en la composición del ingreso del hogar como en el aumento de las relaciones de dependencia económica (relación de personas en el hogar por miembros ocupados), a pesar de ser estos los años de mayor avance en términos del porcentaje de hogares y personas en situación de pobreza captado globalmente por ambos métodos. Por otra parte, al observar las magnitudes de pobreza al inicio y fin del periodo (1997 y 2007) si bien se observan descensos en términos porcentuales de la pobreza captada por NBI, dado el crecimiento del número de hogares y la población en el transcurso de los diez años analizados, la cifra en términos absolutos crece ligeramente, a diferencia de la pobreza de ingresos, en la que el significativo descenso de la incidencia del fenómeno se registra tanto en las magnitudes absolutas como relativas. Esto revela de alguna manera el tipo de dinámica que subyace a ambas perspectivas de análisis para el caso venezolano. El importante descenso en los niveles de pobreza de ingreso generado en los últimos años no produjo necesariamente mejoras en las condiciones estructurales de vida de amplios sectores de la población, que es lo que capta el método de NBI, dado que la mayoría de éstas no sólo dependen de las iniciativas individuales producto de una elevación de los ingresos reales. Así, a título de ejemplo, la mejora en los ingresos de un hogar pueden posibilitar una mayor y mejor cobertura de las necesidades de alimentación de sus miembros, pero no pueden garantizar el acceso a los servicios de agua potable por acueducto o servicios de eliminación de excretas —una de las necesidades contempladas en el método de NBI—, puesto que ello depende en buena medida de la inversión en infraestructura social, cuya iniciativa depende del Estado. 4.2 Educación Dentro del contexto de la política social venezolana, las misiones educativas —implementadas a partir de 2003— fueron concebidas fundamentalmente para la población que en el pasado se vio excluida del sistema educativo. Cabe destacar entre ellas: las misiones Robinson I y II, la primera para la población analfabeta y la segunda para la población que no había podido completar su escolaridad en educación básica; la Misión Ribas, destinada a aquellos que no hubiesen podido completar el bachillerato, y la Misión Sucre y la Universidad Bolivariana de Venezuela para el nivel de educación superior. Tal como reseñan sus documentos y páginas electrónicas de información, se pretendía —a partir de un sistema no tradicional de enseñanza— incorporar a las personas excluidas del sistema formal cubriendo todos los niveles de enseñanza, incluida la educación superior. La estadística oficial refleja la ocurrencia de aumentos significativos de la matrícula en todos los niveles educativos entre los periodos académicos 2002-2003 y 2003-2004, en buena parte como consecuencia de la incorporación de los beneficiarios de las misiones educativas. Estos incrementos se producen con mayor énfasis en los niveles medio, diversificado y profesional (145%) y en educación superior (44%), cuya tasa de crecimiento se desacelera en forma pronunciada para el periodo académico 2004-2005 (véase Cuadro 4). Este registro es consistente con los procesamientos derivados de la Encuesta de Hogares por Muestreo (véase Cuadro 5 y 6) que muestran un descenso para todos los grupos de edad en los años comprendidos entre 2003 y 2007. Los porcentajes de no asistencia en el grupo de 7 a 14 años de edad muestran los altos niveles de masificación de la educación básica en el país. Asimismo, al revisar las tasas brutas de escolaridad en el nivel básico216, que correspondería a estos grupos de edad, observamos que éste se ubica entre 97% y 99% entre 2003 y 2007, mostrando un incremento interanual de menos de un punto porcentual217. Ello permite entender la razón por la cual no se observan cambios significativos en el valor general. La mayor variación la experimenta el grupo etario comprendido entre 15 y 21 años de edad, el cual muestra una caída entre 2003 y 2007, de aproximadamente 14 puntos porcentuales. Coincidiendo con el registro oficial en el registro de mayor descenso entre 2003 y 2004. Ello se produce posiblemente como consecuencia del conjunto de misiones educativas, implementadas a partir de 2003, que incluyen este grupo como parte de su población objetivo. Cuadro 4: Alumnos matriculados de Venezuela por nivel educativo, 2002-2003 y 2004-2005 2002-2003 2003-2004 2004-2005 Preescolar 1/ Básica de 1° a 9° grado 2/ Media, diversificada y profesional 3/ 882,095 984,224 1,053,790 4,786,445 6,286,525 6,310,322 512,371 1,259,981 1,383,075 1/ Incluye la matrícula no convencional. 2/ Para el periodo 2004-2005 se incluyeron 1 millón 452 mil 542 alumnos correspondientes a la Misión Robinson II. 3/ Para el periodo 2004-2005 se incluyeron 763 mil 177 personas correspondientes a la Misión Ribas. / MED. Cuadro 5: Alumnos matriculados de Venezuela en educación superior, 2003-2006 2003 Educación superior 997,662 2004 a/ 2005 b/ (P) 2006 c/ (D) 1,441,239 1,597,519 1,637,166 Notas: (P) Cifras provisionales. (D) Cifras estimadas. a/ Se incluyeron 286 mil 915 triunfadores de la Misión Sucre. b/ Se incluyeron 348 mil 793 triunfadores de la Misión Sucre. c/ Se incluyeron 333 mil 178 triunfadores de la Misión Sucre. Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU). Cuadro 6: No asistencia escolar por grupos de edad de Venezuela, 2003-2007 Grupos de edad Años 3-6 7-14 15-21 2003 37.6 5.2 47.9 2004 35.8 4.2 41.2 2005 35.0 4.3 39.4 2006 34.4 3.5 38.1 2007 30.4 3.0 34.7 Encuestas de Hogares por Muestreo. I Semestre. 1997-2007 y cálculos propios. │228│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 A su vez, los procesamientos de la Encuesta de Hogares por Muestreo muestran cómo la no asistencia escolar descendió para todos los grupos de edad, pero particularmente para el grupo etario comprendido entre 15 y 21 años de edad, cuya variación porcentual entre 2003 y 2007 muestra una caída de aproximadamente 14 puntos porcentuales. La tendencia de los indicadores de acceso a la educación, reflejada tanto en la Encuesta de Hogares por Muestreo como en las estadísticas oficiales referidas, es consistente con el análisis de procesos que algunos autores han realizado a las misiones. De acuerdo con D’Elia y Cabezas (2008), el sistema de misiones experimenta un impulso importante en el periodo 2003-2004, en el cual fueron creadas y se expanden significativamente en cuanto al número de beneficiarios. Ello ocurre en un contexto de búsqueda de legitimidad política frente a un proceso revocatorio presidencial. Ya para 2004-2005, pasado el proceso electoral, las misiones se asientan en términos organizacionales, pero paralelamente se desacelera el ritmo de crecimiento de sus rangos de cobertura, al centrarse en la ampliación de servicios a personas que ya habían sido cubiertas por el sistema, contexto del que —como vemos— no escaparon las misiones educativas, de allí la desaceleración experimentada en el aumento de la asistencia escolar en este grupo de edad para 2005 y los años subsiguientes. No obstante, esta ampliación de las oportunidades educativas —en términos del acceso a la escolaridad— no se ven reflejadas en las variables de resultado que trabajaremos: analfabetismo y años de escolaridad de la población de 24 años y más. Mientras el analfabetismo muestra la exclusión del sistema, los años de escolaridad constituirían una variable complementaria en términos de los resultados alcanzados por aquellos que han estado incorporados dentro del mismo. Para ello, utilizamos como indicador los años promedio de escolaridad de los mayores de 24 años de edad en el hogar, el cual refleja tanto el logro educacional en términos cuantitativos como el capital educativo del hogar. El basamento para tomar como intervalo de edad 24 años o más está fundamentado en el hecho de que ello permitiría con cierta holgura completar la escolaridad a nivel universitario. Esta variable ha sido ampliamente utilizada en los diferentes estudios en los que el IIES ha tenido que utilizar criterios de estratificación, y en todas las pruebas y estudios ha funcionado muy bien como variable discriminante. Un ejemplo de ello puede verse en Ponce (2005). Por otra parte, en el estudio del IDH modificado para los municipios de Venezuela, el INE ha considerado una variable similar: Mediana de educación de los mayores de 24 años (INE, 2004-1). Así, el analfabetismo, cuya erradicación constituyó el objetivo de una de las primeras misiones emblema de la nueva política social del gobierno, prácticamente se ha mantenido incólume entre 2002 y 2006 (véase Venezuela, Anexo; también véase Cuadro 7). El 28 de octubre de 2005, Venezuela fue declarada “Territorio Libre de Analfabetismo”. En el texto de esta declaración se advierte que después de dos años de aplicación, y gracias a la acción de la Misión Robinson I, este logro había sido posible218 al ubicarse la tasa de analfabetismo por debajo de 4% de la población mayor de 15 años de edad, meta exigida por la UNESCO para declarar un territorio libre de analfabetismo. La Misión Robinson I fue una de las primeras misiones educativas, implementada en 2003, cuyo objetivo central se ubicaba en la erradicación del analfabetismo. Para diciembre de 2005 este programa reporta un total de 1 millón 482 mil 543 alfabetizados219, cifra que representaría la casi total erradicación de este problema social en Venezuela, al ubicarse la población que declara no saber leer y escribir en un total cercano al millón y medio de personas. Es este registro de beneficiarios el que da origen a la declaración antes mencionada. No obstante, la propia estadística oficial muestra que este fenómeno no ha bajado en su incidencia, ubicándose la misma en una proporción cercana a la tasa arrojada por los procesamientos del Censo General de Población y Vivienda 2001, ubicada en 6.4%. Algo similar ocurre cuando analizamos los años promedio de escolaridad de la población de 24 años y más. El indicador se mantiene rondando los 8 años promedio de escolaridad para los años analizados (2003-2007), por lo que a partir de estos datos no es posible concluir que las misiones educativas han mostrado importantes resultados en términos del acceso y cobertura, pero no en términos de la escolaridad alcanzada, al menos hasta 2007 (véase Cuadro 8). Cuadro 7: Porcentajes de analfabetismo y alfabetismo en Venezuela, 2002-2007 Cuadro 8: Promedio de años de escolaridad de la población mayor de 24 años de Venezuela, 2003-2007 2002 2003 2004 2005 2006 Tasa de analfabetismo (%) 6.38 6.40 6.40 6.40 6.40 Tasa de alfabetismo (%) 93.62 93.60 93.60 93.60 93.60 4.3 Inserción laboral y desempleo En Venezuela, la participación laboral —reflejada en las tasas de actividad económica— presentó un aumento progresivo de 2000 a 2003, a partir de 2004 —en el que comienza el proceso de recuperación económica del país— se registra un descenso importante de la tasa de actividad con el transcurso de los años. Este comportamiento es diferencial entre hombres y mujeres, mostrando en éstas últimas una caída en las tasas de actividad más pronunciada que en el caso del sexo masculino. Los datos muestran que pareciese darse un desplazamiento de personas hacia la condición de inactividad en el transcurso de los años, aún cuando en los hombres se presenta de forma menos pronunciada. Es posible que parte de este desplazamiento, tanto en hombres como en mujeres, tenga relación con el incremento en las tasas de asistencia escolar para los mayores de 15 años de edad y el sistema de Años Promedio INE y SISOV. 2003 2004 7.9 7.8 2005 8 2006 2007 8.2 8.3 Encuestas de Hogares por Muestreo. I Semestre. 1997-2007 y cálculos propios. │229│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Gráfico 2: Tasas de actividad de la PEA de Venezuela, según sexo, 2000-2007 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tasa de actividad Hombres 64.5 82.94 65.3 81.25 68.3 82.98 69 82.80 68.8 82.70 66.4 80.68 65.63 79.99 64.7 79.5 Tasa de actividad Mujeres 47.24 49.31 53.63 55.19 54.90 51.31 50.35 50 Tasa de actividad Total INE y Encuestas de Hogares por Muestreo. I Semestre. 2000-2007. misiones educativas, implementado masivamente a partir de 2003 y que comentáramos en el apartado de educación.(véase Gráfico 2) Procesamientos directos de la Encuesta de Hogares por Muestreo evidencian cómo el descenso de la tasa de actividad muestra un comportamiento diferencial cuando la discriminamos por condición de pobreza. En el caso de la población femenina no pobre, además de registrar la menor tasa de inactividad en relación con el resto de las agrupaciones, también registra una diferencia poco significativa entre los años de referencia. Estas diferencias en la actividad laboral entre las distintas condiciones de pobreza para el sexo femenino podrían interpretarse a partir de las razones para la incorporación al mercado de trabajo de las mujeres y el logro educativo de acuerdo con la condición de pobreza. Los datos evidencian que la variación de la situación económica general en forma positiva no desestimula la incorporación de la mujer no pobre al mercado laboral, en contraposición a las que se encuentran en situación de pobreza y particularmente de aquellas tipificaciones vinculadas con la insuficiencia de ingresos, las cuales muestran los mayores descensos de su tasa de actividad. Podría hipotetizarse sobre las razones sociales y hasta culturales de esta diferencia en la oferta de mano de obra femenina entre las distintas condiciones de pobreza aquí exploradas, entre ellas que las razones de la participación de la mujer en el ámbito laboral son distintas, dependiendo de los niveles de calificación y escolaridad asociados con la condición o no de pobreza; en el caso de la población no pobre, que presenta mayores logros educativos, es posible que en la incorporación al mercado de trabajo tengan más peso las razones de autonomía económica, estrechamente vinculadas al logro educativo y los procesos de empoderamiento de la mujer que se han venido desarrollando tanto a nivel mundial como en el país, mientras que en el caso de las poblaciones más desfavorecidas la participación de la mujer en el mercado laboral esté más vinculada a la necesidad de aportar nuevas fuentes de ingreso para garantizar la suficiencia económica, particularmente en escenarios de mayor contracción económica. Estamos manejando como posible explicación la existencia de una doble vía de entrada de la mujer al mercado de trabajo. Una de índole cultural, asociada con las mujeres de ingresos medios y altos, y otra de índole económica, más vinculada a las mujeres de menores ingresos. En este último caso, las mujeres que se incorporan al trabajo no cuentan en general con niveles de capacitación adecuados, desempeñando tareas de baja remuneración y cobertura social. Así, el aumento de la participación femenina podría ser el resultado de mecanismos que los hogares pobres utilizan para hacer frente a las sacudidas negativas del desempleo masculino y/o de la disminución de los salarios reales. Estudios de la OIT sobre la incorporación laboral de la mujer en la década de los 90, así lo evidencian (Abramo, Valenzuela y Pollak, 2000). Así, la relación directa entre incorporación de miembros del hogar al mercado laboral, particularmente del sexo femenino, y descenso de las fuentes de pobreza por ingreso que tradicionalmente se aduce en la literatura al respecto (CEPAL, UNIFEM, República de Italia, 2004), al menos a partir de la data analizada, no es consistente para este periodo en el caso venezolano. Esto explica en buena medida el aumento en las relaciones de dependencia económica que evidenciábamos dentro de los componentes del método de NBI. De la misma manera, después de un aumento significativo del desempleo en 2003, producto de la crisis económica y los sucesos políticos de finales de 2002 y principios de 2003, se registran a partir de 2004 importantes descensos en la tasa de desocupación, siendo sistemáticamente más alta la desocupación en el caso femenino que en el masculino (véase Cuadro 9). El problema en la interpretación de la caída en la tasa de desocupación se corresponde con el hecho de que ello se produce —en parte— como consecuencia de la relativamente menor oferta laboral que se evidenció en el análisis de las tasas de actividad. V. ANÁLISIS Y PROCESAMIENTO DE LOS DATOS Para el proceso de extracción de los factores relativos a las condiciones de vida en la Encuesta de Hogares 2007 se realizó un ejercicio de escalamiento óptimo a través de programa estadístico SPSS, a través del módulo de CATPCA. Este modelo tiene la ventaja de trabajar datos con distintas escalas (de razón, ordinales o nominales) y —dado que el conjunto de variables seleccionados poseía variables a distintas escalas— se consideró el más adecuado dentro del conjunto de modelos de análisis │230│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Cuadro 9: Tasas de desocupación en Venezuela, según sexo, 2000-2007 Años 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Hombres 14.6 13.7 15.5 19.2 16.6 13.2 10.5 8.6 Mujeres 15.0 15.0 17.0 22.0 16.0 13.0 11.0 10.2 Total 15.0 14.0 15.0 19.0 17.0 13.0 11.0 9.2 INE y Encuestas de Hogares por Muestreo. I Semestre. 2000-2007. factorial. Durante la realización de este procesamiento se realizaron una serie de exploraciones que a continuación describiremos. VI. EL MODELO RESULTANTE En este último procesamiento igualmente se excluyeron las tres variables anteriormente nombradas, quedando entonces 22 variables para 5 factores y se realizaron todas las remodificaciones necesarias (véase Venezuela, Anexo metodológico). El resumen del mismo se presenta en el Cuadro 10. Vemos así que el modelo resultante es capaz de resumir 62% de la variación. No se continuaron las pruebas de optimización del modelo debido a que las diferencias en la variación explicada eran cada vez menos significativas. Las variables que más contribuyeron al Factor 1 son, en orden de importancia: • • • • • • • • • • • • • • • • 2007 Tipo de piso Tipo de vivienda Tipo de paredes Servicio de agua Años de escolaridad Tipo de techo Hacinamiento de cuartos Recolección de basura Posesión de lavadora Tipo de ocupación Posesión de nevera Posesión de horno de microondas Posesión de teléfono fijo Televisión por cable Eliminación de excretas Posesión de computadora vivienda) y el acceso a los servicios conexos (agua, aseo y eliminación de excretas), en orden de importancia, los que en mayor medida contribuyen a la conformación del factor; le siguen en orden de importancia el capital o logro educativo del hogar, el hacinamiento en cuartos, el tipo ocupación —el cual opone los oficios no manuales a los oficios manuales— y la existencia de ciertos activos en el hogar: concretamente nos referimos a la existencia de lavadora, nevera, microondas, televisión por cable, carro y computador dentro del hogar. Las variables dentro de este factor se ordenan de forma sistemática, reflejando niveles de vida diferenciales. Vemos así como en este factor concurren el patrimonio físico: la vivienda y los activos del hogar; el nivel de desarrollo del entorno, reflejado por el acceso a los servicios conexos; el patrimonio educativo, reflejado en el indicador de capital educativo; y el tipo de inserción socio-ocupacional. En Venezuela existen estudios que documentan la importancia de la vivienda como indicador de nivel de vida (Gruson, 1992, y Ponce, 2005). Además, al analizar los componentes del método de NBI, observamos cómo la vivienda es la única NBI que muestra aumentos tanto en cifras absolutas como relativas en el periodo 1997-2007. El deterioro que se observa en el componente de viviendas inadecuadas se combina con el problema de la oferta habitacional, la cual afecta principalmente a sectores medios y bajos de la población. Al revisar el déficit habitacional del país, calculado para 2006 en 1 millón 680 mil viviendas, y la forma como éste se ha venido comportando a lo largo de los años, es comprensible el registro evidenciado en este indicador. […] el déficit habitacional en 1986 era de 738,582 viviendas, en 1990 era de 880,083 viviendas. En 1999 dicho déficit se mantenía más o menos igual y se ubicaba en 900,000 viviendas. Para el año 2006, el déficit habitacional acumulado es de 1.68 millones de viviendas. Ello representa un incremento de 87% entre 1999 y 2006. En este déficit se diferencia, primero: 1 millón de unidades (déficit funcional), que corresponden a familias que no poseen vivienda y que conviven en casas de sus padres o familiares, o compartiendo con otros En el Factor 1, que explica poco más de un cuarto de la variación total (27%), encontramos que son las características asociadas con la condición estructural de las viviendas (materiales de construcción y tipo de Cuadro 10: Resumen de resultados de evaluación por el método de CATPCA Variance Accounted For Total (Eigenvalue) Dimensión Cronbach’s Alpha 1 0.871 5.944 27.017 2 0.677 2.827 12.850 3 0.622 2.464 11.201 4 0.242 1.300 5.909 5 0.077 1.080 4.907 Total 0.971 13.615 61.884 Elaboración propia con base en la Encuesta de Hogares por Muestreo 2007. │231│ % de la variación Total CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 grupos o núcleos familiares; estas familias son propensas a ocupar otra vivienda cuando se presenten condiciones que lo permitan; segundo: 680 mil unidades (déficit estructural) corresponden a viviendas familiares ocupadas en cuya estructura predominan materiales como: caña, palma, cartón, latones y similares, al igual que aquellas viviendas de “otra clase” o sea: carpas, barracas, cuevas u otros albergues (Grupo Social CESAP-CISOR, 2007:3). Ese déficit obedece en parte al crecimiento de la población, y a la disminución en el número de nuevas soluciones habitacionales construidas (Pérez de Murzi, 2008). Así, mientras que en las décadas de los 80 y 90 el promedio de construcción de nuevas unidades de vivienda se ubica en poco más de 65 mil soluciones habitacionales anuales, de 2000 a 2005 este promedio se ubica en menos de 20 mil viviendas por año220. Otro fenómeno que contribuye a explicar este aumento de las viviendas en deficientes condiciones estructurales tiene que ver con el aumento de las invasiones en Venezuela, que comienzan con la demarcación del terreno y el levantamiento de una infraestructura precaria. Tal como lo expresa García de Hernández (2006): En Venezuela, a partir de 1999 el proceso de invasión de tierras se ha acelerado. Las noticias acerca de este proceso formaban y aún forman parte del acontecer informativo de los diarios nacionales y locales. Suponemos que esta oleada de invasiones es debida, principalmente, a la postura asumida por el gobierno actual. Por su actitud y discurso político, se ha convertido en un factor auspiciador de esta práctica. Sólo la cantidad de áreas de parques invadida nos sirve de referencia. Entre los años 1993 y finales de 2003 se habían invadido 141 hectáreas de zonas pertenecientes a parques nacionales y 618 hectáreas a parques de recreación. Tanto la vivienda como los servicios conexos muestran los niveles de consolidación del entorno en el que se reside, así el no acceso a servicios de agua potable, eliminación de excretas, algún sistema de recolección de basura y telefonía fija en el hogar en buena medida aluden a los niveles de urbanismo existente. Estas insuficiencias se presentan tanto en la vivienda como en los servicios que proveen las redes de infraestructura básica, de allí la alta asociación reflejada en el factor entre la vivienda y los servicios conexos, siendo ésta la dimensión que en mayor medida las disparidades en las condiciones de vida existentes en el país se reflejan. A diferencia de la vivienda, los servicios conexos y los activos en el hogar, las variables educativa y ocupacional que conforman este primer factor son más fuentes de las desigualdades que reflejo de las mismas, lo que evidencia la relación entre el capital físico y el capital humano. Las variables que en mayor medida intervinieron para la conformación del Factor 2, en orden de importancia son las siguientes: • • • • Dependencia Hacinamiento de baños Ingresoper cápita del hogar Relación de menores de 18 años de edad con miembros del hogar • Hacinamiento de cuartos El Factor 2, que resume aproximadamente 13% de la variación total, está compuesto por variables de tipo económico, como el ingreso per cápita y de composición del hogar como es la relación de dependencia, también relacionada con aspectos económicos, la proporción de miembros menores de18 años de edad y el hacinamiento tanto en cuartos como en baños. Este factor relaciona los menores ingresos a la mayor dependencia económica, mayor proporción de miembros menores de edad y menor disponibilidad de espacios dentro de la vivienda. Las variables que conformaron los siguientes tres factores, de acuerdo con la mayor contribución en su generación fueron las siguientes: Factor 3 • Tipo de piso • Dependencia • Tipo de vivienda • Hacinamiento de cuartos • Tipo de paredes Factor 4 • Eliminación de excretas • Recolección de basura Factor 5 • Porcentaje de ingreso por trabajo en relación con el total del ingreso del hogar. Vemos así cómo el Factor 3, que resume el 11% de la variación, abre las características de condición estructural de las viviendas conjuntamente con el hacinamiento y la dependencia económica, mientras que el Factor 4 está compuesto fundamentalmente de los servicios de eliminación de excretas y recolección de basura. Finalmente, el Factor 5 expresa la proporción de los ingresos del hogar por trabajo, contraponiendo aquellos hogares cuyos ingresos por trabajo superan 90% de los ingresos al resto. Estudios sobre otras fuentes de ingreso en el hogar y su incidencia de acuerdo con la condición de pobreza muestran cómo, en Venezuela, los ingresos por trabajo en los hogares en condición de pobreza extrema son menores al resto. Por lo que es posible que esto esté influyendo en la configuración del Factor 5. Al revisar las fuentes de ingreso de los hogares según condición, de acuerdo con el método de línea de pobreza, se constata que en todas las condiciones de pobreza los ingresos del hogar provienen fundamentalmente del trabajo de sus miembros. Sin embargo, la participación de los ingresos por trabajo en los hogares en pobreza extrema es considerablemente menor, en promedio, a su importancia en los hogares no pobres y pobres no extremos que mantienen porcentajes relativamente similares (Ponce, 2009:40). Así en el modelo de 5 factores resultante, las variables relativas a la condición estructural de las viviendas son las que mayor peso aglutinan (15.4%), seguidas en orden de importancia por los servicios conexos a la vivienda y activos con porcentajes de 11.7% y 11.6%, respectivamente; las variables relativas a los ingresos del hogar (ingreso per cápita y proporción de los ingresos por trabajo) agrupan 6.6% de la variación total, mientras que los indicadores de composición del hogar: dependencia económica y relación de menores, así como │232│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 los de hacinamiento en la vivienda (en cuartos y baños), resumen aproximadamente 5% de la variación cada uno. Finalmente encontramos el capital educativo y el tipo de inserción ocupacional con 2.7 y 2.0%, respectivamente. En relación con los métodos tradicionales de medición de pobreza, hay algunas consideraciones en lo que respecta a los indicadores que estas metodologías toman para sintetizar las condiciones de vida que se ven contrastadas con los resultados de este estudio. En el estudio que aquí presentamos fue posible observar en relación con el método de LP cómo, en efecto, el ingreso es una variable importante para tipificar las condiciones de vida. No obstante, aun cuando presentó una alta correlación positiva, no constituía la variable ni más relevante ni con mayor poder de discriminación dentro del conjunto de variables consideradas para expresar las diferencias en las características socioeconómicas de la población caraqueña. En otros términos, lo que aquí queremos reflejar es que resumir a partir de un único indicador como el ingreso las condiciones de vida de un conjunto social puede constituir un comprometido resumen de la situación221. Respecto al método de NBI, de manera similar, este estudio mostró que tanto el hacinamiento como la relación de dependencia se relacionan positivamente con el resto de las variables consideradas; sin embargo, no fueron las más significativas en el modelo resultante para la clasificación. Lo que este modelo en definitiva resalta es que lo que revela en mayor medida los niveles diferenciales de vida son los aspectos relativos a la vivienda, los servicios conexos a la misma y los activos fijos del hogar. En otras palabras, son las diferencias en el patrimonio físico las variables que en mayor medida explicitan las diferencias entre los hogares. Es significativo el hecho de la baja contribución de algunas variables a la conformación del modelo. Tal es el caso en la dimensión de la vivienda, la tenencia de la vivienda y el número promedio de hogares por vivienda. Contrariamente a algunas hipótesis, la poca relación tiene que ver con el hecho de que estas variables no se comportan de la misma manera que el resto. La propiedad del lugar de residencia no está asociada con mejores viviendas, capital educativo, ingresos, etc.; por el contrario, esta característica tiene porcentajes elevados en segmentos caracterizados por ranchos; una de las razones de este bajo nivel de asociación podría estar basada en el hecho de que el relevamiento de información censal no indaga sobre la propiedad formal y titularidad jurídica del inmueble en el que residen las familias, sólo pregunta al informante el tipo de tenencia del inmueble. Por otra parte, el mayor número promedio de hogares por vivienda no está asociado con condiciones de vida más precarias en el contexto estudiado, el promedio general es de apenas 1.03 hogares por vivienda. En la dimensión educativa, las variables de acceso a la educación —reflejadas en la no asistencia escolar en los grupos de edad 7-14 y 15-21— tampoco entraron como variables constitutivas del modelo; no obstante, éstas se comportan en el mismo sentido de los factores construidos. Esta baja capacidad de diferenciación de la condición de vida puede explicarse por dos razones: en el caso de la no asistencia escolar del grupo de población de 7 a 12 años de edad, la masificación de la educación venezolana, proceso que no es de reciente data, ha hecho que la gran mayoría de los niños en estas edades asistan a la escuela. Por tanto, ella no permite discriminar el nivel de vida. La no asistencia escolar en el grupo de edad de 15 a 21 años de edad es significativa, dado que poco más de un tercio de la población en ese grupo de edad no asiste actualmente a centros de enseñanza. Es posible hipotetizar que el bajo poder de explicación de esta variable tenga que ver con el impacto en términos de acceso a la educación que han tenido las misiones educativas, dentro de las cuales este grupo de edad forma parte de la población objetivo, aspecto que ya hemos comentado. De manera similar, el analfabetismo tampoco tuvo contribuciones importantes en la generación de factores. Tal como se asentó en el apartado de educación, esta variable se encuentra focalizada en hogares pobres de entornos más rurales, en las cohortes de adultos mayores a los que no cubrió el proceso de la masificación de la educación básica implantada en Venezuela, por estas razones era esperable que esta variable entrara en el modelo. La razón que podríamos esbozar para que ello no ocurriese probablemente tiene que ver con la baja ocurrencia de este fenómeno en los hogares. No obstante, al igual que el resto de las variables de la dimensión educativa que no entraron en el modelo, tiene un comportamiento consistente con los niveles diferenciales de las condiciones de vida reflejadas en el Factor 1. En cuanto a la dimensión económica, no entraron en el modelo las variables de desempleo y trabajo dentro del sector formal-informal. La variable desempleo no se comporta de la misma manera que el resto de las variables, que reflejan un comportamiento escalar de las condiciones de vida debido a que las peores condiciones de vida no necesariamente registran altos niveles de desempleo dentro del hogar y viceversa, observándose importantes concentraciones en los sectores medios. En cuanto a la ocupación dentro de la dicotomía sector formal-informal, la variable en términos generales se comporta de la misma manera que el Factor 1; no obstante, no tiene contribuciones significativas al modelo. Varios autores han resaltado la heterogeneidad del denominado sector informal para el caso venezolano —Freije (2002), Veleda (2001), Osta (2007) y Orlando (2001)—, resaltando que si bien en el sector informal existe un grupo en condiciones laboralmente precarias, existe otro componente más dinámico relacionado con la iniciativa empresarial y la utilización productiva de las capacidades. No obstante, la prevalencia de personas en situación de pobreza dentro de este sector de la economía genera la tendencia a vincularlo con la pobreza, tal como reconoce la OIT (2002:2): “No existe una relación directa entre el trabajo informal y la pobreza, o entre el trabajo formal y escapar de la pobreza. Sin embargo, es innegable que el porcentaje de pobres que trabajan en el sector informal es mucho más alto que el de los que trabajan en la economía formal”. Esto contribuye a entender las razones por las que la variable se comporta de acuerdo con el resto de las variables del modelo, pero tenga poca contribución a la conformación de los factores. Condiciones de vida y desarrollo urbano Uno de los contextos fuertemente asociados con las condiciones de vida de la población en general, y con │233│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 la pobreza en particular, es el relativo al grado de urbanización de la localidad en la que se reside. Ello porque los niveles de urbanización están altamente asociados al desarrollo y, en consecuencia, a entornos más favorables en términos de inversión pública y servicios, así como de oportunidades sociales (educación, salud, empleo, etc.). Si consideramos que los tipos construidos a partir de las metodologías multivariables reflejan ordinalidad en términos de los niveles de vida, observamos cómo los porcentajes de los grupos en condiciones más precarias ascienden considerablemente en la medida que descendemos en el nivel de urbanización, alcanzando rangos superiores en el medio rural y disperso. Por su parte, en los ámbitos más desarrollados, los tipos que detentan las mejores condiciones de vida obtienen los mayores registros en los ámbitos más desarrollados. (véase Cuadro 11) Si agrupamos los tipos 1, 2 y 3 —que representan los tipos más confortables y con cierto nivel de capacidades (en orden de importancia)— y los contrastamos con los hogares en los que descienden significativamente tanto el nivel de vida como las capacidades (grupos 4, 5 y 6, considerando que éste último representa las condiciones de vida más extremas en el país), observamos de forma clara la relación entre el entorno y las condiciones de vida. Mientras en el extremo más desarrollado (Caracas) encontramos que 80% de los hogares logran tener ciertos niveles de servicios y capacidades, este porcentaje desciende a menos de la mitad en los entornos menos desarrollados representados por las localidades rurales y dispersas. En sentido inverso, los tipos más carenciados representan más de 60% de los hogares en estos ámbi- tos, mientras que a medida que avanzamos en el nivel de urbanización este porcentaje desciende a menos de un tercio (17%) en el caso extremo de Caracas que representa el entorno con mayores servicios y oportunidades. (véase Gráfico 3) Los datos muestran que el nivel de urbanización es una variable asociada con la pobreza, constatación que por lo demás no es específica del contexto venezolano. Si descendemos en los ámbitos desde el de mayor nivel de consolidación urbana (Caracas) hacia los niveles rurales, vemos cómo el porcentaje de pobreza va aumentando conforme nos movemos hacia entornos menos urbanizados. Las alarmantes diferencias en la representación porcentual de los tipos de hogar con mayores carencias entre los ámbitos rural y urbano resaltan cuando comparamos los extremos. Aun cuando —desde el punto de vista sociodemográfico— la proporción de población rural puede resultar de baja significación, es posible observar cómo, en términos relativos, los porcentajes de hogares en situación de carencia relativa en localidades rurales se encuentra en más de 30 puntos porcentuales por encima del promedio nacional y por encima de 40% con respecto a los porcentajes en Caracas, que es el ámbito del país de menor prevalencia del fenómeno, develando las importantes desigualdades existentes en el país (véase Gráfico 3). Este comportamiento de las tipologías de condiciones de vida por ámbitos alude a que existen diferencias significativas en las condiciones generales y de desarrollo del entorno que condicionan tanto la probabilidad de que un hogar, y en consecuencia sus miembros, sea po- Cuadro 11: Porcentaje de hogares de Venezuela por tipo, según ámbito geosocial, 2007 Tipos 4 5 6 Caracas 36.22 1 28.53 18.10 8.08 7.12 1.95 100.00 Ciudades mayores 24.33 27.17 19.63 13.94 9.08 5.85 100.00 Grandes y medianas 21.55 26.75 20.40 15.69 10.46 5.15 100.00 9.84 21.05 20.25 23.52 15.67 9.67 100.00 Rural disperso 10.35 13.80 14.41 23.31 20.93 17.20 100.00 Total 24.33 27.17 19.63 13.94 9.08 5.85 100.00 Urbano pequeño INE. 2 3 Total Encuesta de Hogares por Muestreo 2007; CISOR. Procesamientos especiales para la definición de ámbitos geosociales, y cálculos propios Gráfico 3: Porcentaje de hogares de Venezuela por ámbito geosocial según tipologías agrupadas, 2007 90% 80% Porcentajes 70% Ámbito Geosocial 60% Tipos Confortables con Capacidades 50% 40% Tipos Poco confortables con Capacidades Reducidas 30% 20% 10% 0% Caracas INE. Ciudades Mayores Grandes y medianas Rural disperso Urbano pequeño Encuesta de Hogares por Muestreo 2007; CISOR; procesamientos especiales para la definición de ámbitos geosociales; y cálculos propios. │234│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 bre como sus capacidades y posibilidades para superar dicha situación. Este contraste entre los tipos de hogar en términos de sus condiciones diferenciales de vida y su configuración por ámbitos geosociales pone nuevamente de relieve las profundas desigualdades existentes en el país, además de resaltar la importancia del entorno en la conformación del mismo, determinado por las deficiencias y limitaciones existentes en el nivel de consolidación de los servicios públicos: de infraestructura, salud, educación y sociales en general. En términos más amplios, el entorno forma parte de las estructuras de oportunidades que permiten u obstaculizan las posibilidades de desarrollo de los individuos, tal como son mencionadas por Amartya K. Sen (Sen, 2000). Esta obstaculización en las posibilidades de desarrollo se devela de manera particular en los tipos más carenciados (5 y 6), en la medida en que estas tipologías evidencian las deficiencias en el acceso a los servicios, lo cual limita de manera importante las oportunidades para la población que reside en los ámbitos menos desarrollados. Las importantes diferencias que se observan en los resultados por ámbito geosocial permiten aseverar que las condiciones de vida, así como las oportunidades sociales, no son homogéneas en todo el territorio nacional y, en tal sentido, las posibilidades de desarrollo de la población dependerán en gran medida del lugar en el que vive. Las condiciones de vida en Venezuela, como quiera que se las mida, obedecen en su diversidad, ante todo, a la estructura urbano-regional del país [...] El sesgo urbano es el indicador más directo del desarrollo desigual de los países, en los que ser pobre en la ciudad mayor puede ser hasta una situación envidiable para los pobres rurales (Gruson, 2008:12). El reconocimiento de esta diversidad de contextos obliga a que cualquier política de superación de la pobreza incorpore la dimensión de los niveles de consolidación urbana y su desigual distribución, en términos de desarrollo económico y social, en su diseño y planteamientos. VII. DESCRIPCIÓN DE LA ECONOMÍA VENEZOLANA CON BASE EN SU SECTOR PÚBLICO Este trabajo se propone describir aspectos centrales de la economía venezolana entre 1999 y 2009 a partir de distintos componentes de su sector público, según definiciones y cifras oficiales divulgadas hasta septiembre de 2010 por el Banco Central de Venezuela (BCV) y el Ministerio de Planificación y Finanzas (MPD). La primera sección introduce el periodo elegido, refiriendo trabajos detallados sobre la historia fiscal de Venezuela entre 1974 y 1999. La segunda presenta —a grandes rasgos— la orientación de las políticas económicas seguidas desde 1999 por el gobierno del Presidente Chávez, a partir de la balanza de pagos y otras series publicadas por el BCV con respecto a las relaciones económicas de Venezuela con el resto del mundo. La tercera recurre a las cuentas nacionales del BCV (disponibles hasta 2006) y a otras series del emisor para observar la participación directa del sector público en la generación del Valor Agregado Bruto (VAB) y el PIB de la economía venezolana, según ramas de actividad económica y sectores institucionales. La cuarta examina la relación entre los gastos totales del gobierno general y el VAB que genera. La quinta presenta las cuentas de ingresos y gastos del GCP y del Sector Público Restringido (SPR), utilizando la clasificación del MPD. La sexta revisa la relación entre el gasto interno de ingresos petroleros y la expansión de la base monetaria, como explicación de la inflación y el consiguiente impacto sobre el valor real de las remuneraciones de los asalariados. Las definiciones utilizadas por el BCV y el MPD se agregan según criterios diferentes. Según el BCV (1997), el sector público está conformado por las sociedades no financieras y financieras públicas y las unidades del gobierno general. Son sociedades todas las empresas, sociedades y cuasisociedades “dedicadas a la producción de bienes y servicios para el mercado, en el sentido de que sus ventas son a precios económicamente significativos, a objeto de derivar beneficios”. En ellas “el gobierno ejerce el control de su gestión, sea porque tiene más de la mitad de las acciones o por efecto de normativas legales particulares”. El gobierno general está compuesto a su vez por el gobierno central (ministerios y demás órganos del Poder Ejecutivo, Legislativo nacional y Judicial, y otros organismos de la administración centralizada), el gobierno estatal (gobernaciones de estados y sus dependencias), el gobierno local (alcaldías en su ámbito municipal), las instituciones de la seguridad social (fondos administrados por el gobierno para suministrar prestaciones sociales mediante las contribuciones sociales que reciben) y las instituciones sin fines de lucro gubernamentales (institutos dependientes de los diferentes niveles del gobierno creados con el fin principal de prestar servicios sociales o producir bienes no de mercado). La recopilación estadística hecha por el BCV fue de carácter censal para las empresas públicas, gobierno central, gobierno regional y organismos de la seguridad social; y de carácter muestral para el gobierno municipal y las instituciones públicas sin fines de lucro. El MPD consolida las cifras para dos categorías: una el GCP (Asamblea Nacional, Presidencia de la República, ministerios, Consejo Nacional Electoral, Tribunal Supremo de Justicia y demás órganos del Poder Judicial, Procuraduría General de la República, Consejo Moral de la República, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República y Superintendencia de Auditoría Interna) y la otra el SPR (GCP, PDVSA, una muestra de empresas públicas no financieras, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales [IVSS], Fondo de Garantía de los Depósitos Bancarios [FOGADE] y Fondo de Inversiones de Venezuela [FIV, hasta mayo de 2001]). Aunque la clasificación del MPD no hace referencia a los resultados financieros de gobiernos subnacionales y de instituciones de seguridad social y sin fines de lucro, las transferencias realizadas a organismos públicos por el GCP y el SPR informan parcialmente sobre sus ingresos. El examen de la información disponible ilustra la vulnerabilidad de la economía venezolana, cuyos viejos lazos con el petróleo parecen haberse atado con mayor fuerza durante el último decenio. 7.1 Antes de 1999 La peligrosa relación entre los ingresos petroleros y la economía venezolana fue muy discutida antes y durante el primer boom petrolero de los 70; separados por 40 │235│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 años, sirven de referencia los muy citados textos de Uslar Pietri (1936/1984) y Pérez Alfonzo (1976). Tras las arriesgadas decisiones de gasto público, tomadas entre 1974 y 1978, financiadas con petróleo y deuda externa, sobrevino la inestabilidad (Rodríguez, 1986). La caída de los precios del petróleo y el incremento en las tasas de interés internacionales en 1982 encontraron las cuentas fiscales y la balanza de pagos muy comprometidas: en febrero de 1983, el bolívar fue devaluado por primera vez en décadas. Sin ahorros disponibles ni prestamistas extranjeros, el gobierno sólo podía recurrir a mayores impuestos internos, a la reducción del gasto, al endeudamiento interno y a la multiplicación de los recursos públicos en moneda nacional a través de sucesivas devaluaciones del tipo de cambio (Palma,1985, y Zambrano et al., 1996). También podía esperarse un golpe de suerte: un nuevo y sostenido incremento en los precios del petróleo. Esto no ocurrió sino 15 años después. Mientras tanto, algo había que hacer. Entre 1984 y 1988 el gobierno intentó racionar las divisas disponibles por medio de un control de cambios múltiple. Procuró controlar los precios y las tasas de interés, resistiendo las presiones que provocaban sobre ellos escasez, devaluaciones y expectativas. Trató de renegociar la deuda externa y de recurrir al endeudamiento interno, incluso con organismos públicos. También procuró estimular el crecimiento y el empleo por medio del gasto público, a pesar de la merma en los ingresos. Agotadas las reservas internacionales, en déficit las cuentas del gobierno y corrompidos los controles de cambios y precios, en 1989 hubo un cambio radical de política. El nuevo programa eliminó controles de precios, tipo de cambio y tasas de interés. Para aliviar las cuentas fiscales, propuso crear nuevos impuestos, privatizar empresas públicas deficitarias, reorientar el gasto fiscal y contratar un préstamo con el FMI, que abriría nuevamente el crédito del resto del mundo. Para estimular la producción de bienes transables en condiciones de competitividad internacional, redujo los aranceles e intentó contener la apreciación real del tipo de cambio permitiendo su flotación, intervenida discretamente por el BCV (Naim, 1993). Casi todas las medidas implicaban un menor poder de compra para los consumidores y mayores costos para las empresas privadas. La aplicación simultánea de la eliminación de controles y del incremento en el precio de la gasolina, fijado por el gobierno, implicó un súbito empobrecimiento de la población y un violento rechazo al programa de gobierno. Esto influyó, entre otras razones, en la no aprobación de nuevos impuestos hasta 1993, que por ser indispensables para su éxito quizás debieron asegurarse primero. Durante la primera mitad de la década de los 80, los ingresos petroleros aportaban poco más de dos tercios de los ingresos del sector público. Las principales fuentes de ingresos no petroleros eran el impuesto sobre la renta (ISLR, varias veces modificado desde su creación en 1942, pero aun débilmente defendido contra evasión y elusión), las contribuciones a la seguridad social, los demás impuestos a la nómina y los aranceles de aduana (García et al., 1996). Depender del ingreso petrolero creaba al menos dos problemas, claramente visibles durante la década de los 80: las implicaciones monetarias de su gasto interno y la volatilidad de los precios del petróleo (BCV, 1980; Zambrano y Muñoz, 1988; y Riutort y Zambrano, 1997). Introducir el IVA y el Impuesto a los Activos Empresariales (IAE), propuestos por el Ejecutivo desde 1989, habría contribuido a estabilizar las cuentas fiscales y a reducir el impacto monetario de la expansión del gasto interno que siguió a la guerra del Golfo Pérsico entre 1990 y 1991. Una reforma fiscal que aportara nuevos impuestos habría facilitado la política monetaria, que —en presencia de tasas de interés flexibles— se hizo muy costosa y poco efectiva. En ausencia de una adecuada supervisión bancaria (prevista en una Ley de Bancos de aprobación postergada hasta 1992), la expansión fiscal y el fallido esfuerzo de contracción monetaria crearon las condiciones para la crisis financiera que estalló en 1994 (García et al., 1998; y Krivoy, 2002). La debilidad política del gobierno (que enfrentó tres días de saqueos callejeros en 1989 y dos golpes de Estado en 1992) le hizo imposible lograr la aprobación de los nuevos impuestos. Tras la destitución del Presidente, su sucesor provisional aprobó la creación del IVA y el IAE en 1993. El nuevo Presidente electo sustituyó en 1994 el IVA por un Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (ICVSM), introdujo de modo temporal un Impuesto al Débito Bancario (IDB), reformó la ley del ISLR y creó un nuevo Servicio Autónomo Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), encargado de recaudar ingresos públicos. Los nuevos impuestos tenían importantes debilidades: con el ICVSM la recaudación era menor y más difícil que con el IVA (por el mayor número de exenciones y la colocación de sobretasas al consumo de artículos de “lujo”), y con el IDB se introducían inoportunos incentivos a favor del efectivo en medio de una crisis bancaria (Faust et al., 2001). Sin embargo, ambos impuestos permitieron hacer frente a la caída del ISLR (consecuencia de la recesión) y al menor aporte de PDVSA, empeñada en un plan de inversiones de gran envergadura a pesar de los bajos precios del petróleo (García et al., 1996). En 1996, luego de dos años de crisis bancaria e infructuosos controles de precios, tasas de interés y tipo de cambio, el gobierno cambió su estrategia. Incrementó la tasa del ahora llamado impuesto general a las ventas de 12.5% a 16.5% y el precio de la gasolina en más de 500% en abril, así como las tarifas de los servicios públicos y la contribución de PDVSA (aunque mantuvo condiciones fiscales favorables para empresas petroleras que, como parte de la apertura petrolera, explotaran pozos relativamente costosos, llamados “marginales”). El gobierno adoptó un régimen de bandas cambiarias y se comprometió a mantener la disciplina fiscal necesaria para su estabilidad. Y, como parte del programa, firmó una carta de intención con el FMI (Casas, 1999). Aunque, una vez eliminados los controles, la tasa de inflación alcanzó en 1996 su valor histórico más elevado, su posterior caída en 1997 y 1998 fue atribuida por el gobierno a su disciplina fiscal. Una disciplina que fue asumida por el gobierno central y no por los regionales, puesto que 1997 fue el año de un tardío (y aún así abrupto) avance en la descentralización fiscal (Layrisse y Moreno, 2007; y Layrisse, 2008). La necesidad de evitar el desorden en el gasto público fue políticamente reconocida con la creación del muchas veces recomendado Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) en 1998 (Crazut, 1980), puesto bajo la administración del BCV, autónomo por ley desde 1992. En 1998 fue elegido un nuevo gobierno que vería incrementarse continuamente el precio del petróleo desde │236│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 1999 hasta 2008, con una ligera interrupción en 2001. La experiencia de los años pasados aconsejaba prudencia. Al intentar un balance de la situación de las finanzas públicas en Venezuela entre 1970 y 1996, García et al. (1997) destacaron cinco aspectos de cuidado: 1) tendencia al déficit fiscal, 2) elevado endeudamiento público, 3) introducción fiscal de volatilidad y prociclicidad en la economía, 4) caída del gasto en áreas fundamentales del sector público (por la necesidad de pagar intereses de deuda o cubrir pérdidas de empresas públicas) y 5) baja recaudación de ingresos públicos no petroleros. El Plan de Transición de 1999-2000, formulado por el nuevo gobierno, daba cuenta de dichos peligros y prometía no pasarlos por alto (CORDIPLAN, 1999). La garantía de ello parecía quedar establecida en la nueva Constitución de 1999, que consagraba la elaboración plurianual de los presupuestos, la aprobación parlamentaria del gasto fiscal y el endeudamiento público, la creación de un fondo de estabilización macroeconómica y otro de ahorro intergeneracional, la autonomía del Banco Central y la explícita prohibición al emisor de financiar al gobierno, entre otras disposiciones económicas. Sin embargo, aunque el régimen cambiario recibido se mantuvo hasta febrero de 2002, y los controles de precios y de cambio no reaparecieron hasta un año después, el nuevo gobierno comenzó a abandonar la prudencia desde 2001, con la disciplina fiscal (Guerra, 2004). año del paro petrolero. Entre 2003 y 2007 el precio del petróleo aumentó 138.6%; y entre 2007 y 2008, 41% más. Aunque el precio se redujo en 2009, lo hizo hasta su nivel de 2006: un valor que aún duplicaba el de 2003. A pesar de la abundancia relativa, la balanza de pagos registró déficits en 2007 y 2009. Por una parte, el déficit en el saldo de bienes no petroleros se incrementó 794.6% entre 2003 y 2007. Entre otras razones, ello se debió a la apreciación real del bolívar (que abarató los bienes importados con respecto a los exportables) y a la creciente disponibilidad de divisas durante dichos años. Por otra parte, el déficit en la cuenta de capital y financiera se incrementó entre ambos años 296.9%. Esto fue —en buena medida— consecuencia de tres eventos ocurridos en 2007 y un cuarto, sucedido en 2003. Los tres primeros fueron 1) la acumulación de activos privados en el exterior (favorecida por la emisión de bonos liquidables en dólares en el mercado secundario, por parte del gobierno y de PDVSA), 2) la contabilización como activos externos del gobierno de una parte de las reservas internacionales, transferidas por el BCV al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) y, por último, 3) el pago por la estatización de las empresas eléctrica y telefónica. La cuarta fue la inutilización del Fondo de Estabilización creado en 1998. El saldo negativo de la balanza de pagos en 2007 permite presentar a grandes rasgos importantes decisiones del gobierno del Presidente Chávez, iniciado en 1999. El gobierno mantuvo el sistema de bandas cambiarias adoptado en 1996 hasta febrero de 2002, cuando optó por un régimen de flotación. Dicho sistema, costosamente defendido por el BCV, contribuyó a reducir la inflación desde 103.2% en 1996 hasta 12.3% en 2001. Sin embargo, puesto que la tasa de depreciación admitida dentro de la banda siempre fue menor que la inflación registrada, el tipo de cambio se apreció en términos reales durante dichos años. En febrero de 2003 el gobierno estableció un control de cambios con una tasa de Bs.F. 1.6 por dólar (equivalente a Bs. 1,600 por dólar), que fue devaluada a Bs.F. 1.92 por dólar en febrero 2004 y a Bs.F. 2.15 por dólar en marzo de 2005. Teniendo en cuenta que en diciembre de 1998 un dólar costaba Bs.F 0.5645, su precio oficial en diciembre de 2007 se había multiplicado por 3.81. La política fiscal expansiva seguida desde 2001 y la aparición de un mercado paralelo de divisas contribuyeron a multiplicar la tasa de inflación por 4.98 durante el mismo periodo. 7.2 Balanza de pagos, reservas internacionales y tipo de cambio Entre 1998 y 2008 el precio del petróleo ligero Tía Juana se incrementó desde 12.3 hasta 95.7 dólares por barril, retrocediendo únicamente en 2001 (de 28 a 22 dólares por barril). Dicho incremento, a pesar de la caída registrada en el PIB real de la actividad petrolera entre 2001 y 2009 (con excepción de 2004 y 2008), explicó un incremento del saldo en bienes petroleros en cuenta corriente (en dólares) de 694.3% entre 1998 y 2008, cuando alcanzó su máximo. La diferencia entre exportaciones e importaciones petroleras fue la única fuente neta de divisas para Venezuela entre 1997 y 2009, al nivel de agregación presentado en el Gráfico 4. Dado su incremento sostenido desde 2001, es necesario destacar que el saldo de la balanza de pagos no fue negativo únicamente en 1998 y 2001, años de caída del precio del petróleo, y 2002, Gráfico 4: Saldo de balanza de pagos de Venezuela y precio del petróleo, 1998-2009 120 100000 80000 80 60000 100 40000 20000 0 -60000 │237│ Resto de la Cuenta Corriente $VFOUBEFDBQJUBMZmOBODJFSB Errores y omisiones 40 Saldo en cuentas corriente, de capital ZmOBODJFSa 20 Promedio del precio (Spot FOB) del petróleo Tia Juana (Us$/barril) 0 BCV. Saldo en bienesa no petroleros 60 -20000 -40000 Saldo en bienes petroleros CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Gráfico 5: Reservas internacionales en el BCV, ahorros en el FEM y tipo de cambio, 1997-2010 45000 4.5 40000 4 35000 3.5 30000 3 25000 2.5 20000 2 15000 1.5 10000 1 5000 BCV BCV + FIEM / FEM Tipo de Cambio Bs/US$ 0.5 0 0 La apreciación real del tipo de cambio jugó en contra de exportadores y productores de bienes transables y a favor de los importadores. Por otra parte, la existencia de un mercado de divisas paralelo creó diversas oportunidades de arbitraje, que fueron aprovechadas, entre otros, por el Ejecutivo nacional y PDVSA. Distintas emisiones de deuda —realizadas por ambos desde 2003— se hicieron de modo que sus tenedores pudiesen adquirirlas en bolívares y canjearlas en dólares, a una tasa de cambio que al principio igualaba y luego superaba la oficial, siempre manteniéndose por debajo de la paralela (Guerra, 2006 y 2008). Este mecanismo de obtención de dólares adicionales a los otorgados por la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), órgano encargado de su racionamiento, permitió la acumulación de activos privados en el exterior. También el gobierno acumuló activos, recurriendo para ello a una reforma de la Ley del BCV, que solicitó y obtuvo de la Asamblea Nacional en 2005 (Varios, 2005). Con ella obtuvo no sólo la transferencia directa de divisas desde PDVSA hasta el FONDEN —sin ingresar a las reservas del BCV—, sino también que el BCV transfiriera, sin contraprestación en bolívares, parte de las reservas bajo su custodia al FONDEN (García et al., 2007). Al peso de estos usos para las divisas provenientes del petróleo se sumó el comienzo de una costosa política de estatización de grandes empresas (Balza, 2008), lo que explica en buena medida que durante el primer semestre de 2007, mientras el precio del petróleo se incrementaba 26.9%, las reservas internacionales cayeran 32.2%. En 2009 el precio del petróleo se redujo 37.1% en respecto con el año anterior, regresando a su nivel de 2006. A pesar de un recorte en el saldo de bienes no petroleros de 20.7%, la balanza de pagos registró un déficit de 10 mil 262 millones de dólares, el mayor durante el periodo considerado. Además de los factores previamente considerados, el abandono del Fondo de Estabilización creado en 1998 explica el resultado. A pesar de las modificaciones de su ley (en 1999 y 2001), el FIEM llegó a acumular 7 mil 114 millones de dólares en diciembre de 2001, equivalente a 36.7% de las reservas internacionales totales para la fecha. Aunque los recursos provenían de la venta de divisas de las reservas del BCV al FIEM, se mantenían bajo su administración como parte de las reservas totales y no se les contabilizaba como activos del gobierno: sólo podrían ser retirados del FIEM por el MPD y PDVSA (vendiéndolos al BCV) si los ingresos petroleros se hallaban bajo un umbral fijado por ley. Tras la caída del precio del petróleo ocurrida en 2001, comenzaron los retiros. La ley fue reformada tres veces antes de su derogatoria en noviembre de 2003, cuando fue creado el Fondo para la Estabilización Macroeconómica (FEM). Para entonces se le transfirieron contablemente los 700 millones de dólares, para entonces 3.3% de las reservas totales. Posteriores modificaciones de la ley argumentaron en 2005, 2007 y 2008 la necesidad “de proveer a la aplicación de las nuevas reglas y desarrollos institucionales contemplados” como razón para no hacer aportes al fondo. Al cierre de 2008, siendo el precio del petróleo 3.38 veces el de 2003, la participación de los recursos del FEM en las reservas totales rondaba 2.1%: 828 millones de dólares, cuyo retiro no habría contribuido significativamente a mejorar las cuentas externas, como se observa en el Gráfico 5. El tratamiento dado por el Ejecutivo y la Asamblea Nacional al FEM como mecanismo de ahorro contrasta notablemente con el recibido por el FONDEN, manejado discrecionalmente por el Ejecutivo para cubrir gastos. En 2009, a pesar de la caída en los precios del petróleo, el FONDEN recibió del BCV 12 mil 999 millones 321 mil 946.75 dólares de las reservas internacionales, sin haberlos comprado. Una cantidad que ese año superó en 26.7% el déficit registrado en balanza de pagos. De tal forma que 2010 comenzó con el anuncio de una devaluación y la adopción de un sistema de cambios múltiples. Además, con la promesa hecha por el emisor de traspasar 7 mil millones de dólares adicionales al FONDEN. 7.3 El sector público y el crecimiento económico El PIB real se mantuvo creciendo (a una tasa decreciente) entre 2003 y 2008, luego de dos años de contracción. La participación del sector público en la obtención del PIB real, que luego de alcanzar 32.4% en 1997, cayó a 30.2% en 2003, y a 26.1% en 2007. En parte por una política de expropiaciones, en parte por la menor disponibilidad de divisas para importaciones, la participación pública se incrementó nuevamente, alcanzando 30.2% del total, en 2009. Para examinar con mayor detalle la participación del sector público en la generación del VAB, se dispone de un conjunto de cuadros publicados por el BCV en sus cuentas nacionales de 1997 a 2006. Es necesario advertir que algunas cifras sólo se han publicado en términos nominales, y que con ellas la importancia relativa de la │238│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 VAB público/Total, PIB público / Total Gráfico 6: Proporción del VAB nominal por rama de actividad económica y PIB real con respecto al total, 1997-2009 90% Explotación de minas y canteras 80% Suministro de electricidad, gas y agua 70% Enseñanza 60% Servicios sociales y de salud Industrias manufactureras 50% Intermediación mnanciera 40% 30% Transporte, almacenamiento y comunicaciones 20% Otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales 10% VAB nominal público/VAB nominal total PIB real público/PIB real total 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 actividad petrolera (incluida en explotación de minas y canteras y en las sociedades públicas) supera la calculada a precios constantes. A pesar de la caída registrada en el VAB real de la actividad petrolera entre 2001 y 2009 (exceptuando 2004 y 2008), el incremento en el precio del petróleo y la pérdida de valor del bolívar frente al dólar hicieron crecer notablemente el aporte nominal del sector público, invirtiendo incluso la declinación observada en términos reales: entre 2003 y 2006, por ejemplo, dicho sector habría incrementado (en lugar de reducir) su importancia, pasando de aportar 35.6% a 38.9% del VAB total. a. Por ramas de actividad económica y sectores institucionales Las ramas en las cuales la participación pública fue menor a 2% del total, incluso nula, fueron las de actividades inmobiliarias, comercio, reparación, agricultura, ganadería, caza y silvicultura, hoteles y restaurantes, construcción, pesca y servicio doméstico. Excluyendo éstas, y la rama Administración pública, defensa y planes de seguridad social de afiliación obligatoria (que corresponde por definición al sector público), en el Gráfico 6 se presentan las restantes ramas de actividad. Puede observarse que la actividad con mayor presencia pública fue la explotación de minas y canteras, que incluye petróleo. Habiendo aportado 85.3% del total en 2000, cayó hasta 75.4% en 2005, el menor valor de su serie. El incremento en la participación privada fue consecuencia de los acuerdos del gobierno con la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y de la vigencia de los contratos de apertura petrolera de los 90 que, a pesar de nuevas leyes de hidrocarburos de 1999 y 2001, no fueron revisados hasta 2006 (Mommer, 2002; y Rodríguez, 2002). En términos reales, la actividad petrolera (pública y privada) fue la rama con mayor contribución al PIB entre 1997 y 2004. A partir de 2005 la manufactura tomó el primer lugar, y aunque la actividad petrolera se mantuvo en el segundo hasta 2008, su importancia relativa continuó decreciendo hasta aportar 11.6% del total en 2009. A pesar de que electricidad y agua aportaron directamente entre 2.1% y 2.6% del PIB real entre 1997 y 2009, su actividad es claramente indispensable para las demás. El sector público aportó entre 73% y 78% del VAB total entre 1997 y 2005. En 2006, un año antes 2004 2005 2006 de la estatización de la electricidad de Caracas, el sector público contribuía con 76.9% del VAB total. El sector público también fue el principal productor de enseñanza durante el periodo. Es notable que aunque la participación pública en su provisión rondó 72% del VAB total en 1997 y 2006, fue menor entre ambos años. Luego de caer a 60.5% en 1999, se recuperó progresivamente hasta alcanzar su nivel inicial. La provisión de servicios sociales y de salud fue, por el contrario, mayoritariamente privada. Aunque en 1999 el sector público aportaba 47% del total, su contribución en 2006 había caído a 34.7%. La actividad del sector en ambas ramas forma parte de la producción de servicios del gobierno general, que pasó de 10.8% a 11.8% del PIB real entre 1999 y 2009, alcanzando un máximo de 13.2% en 2003. Esta partida, que fue la tercera de mayor importancia dentro del PIB real entre 1999 y 2008, pasó al segundo lugar en 2009. La manufactura generó entre 16% y 17% del PIB real entre 1999 y 2008, manteniéndose como la actividad con la segunda mayor contribución. En 2009, a pesar de caer a 15.4%, pasó a ser la primera. Dentro de la actividad se incluyen la refinación de petróleo, la elaboración de productos metálicos y otros provenientes de empresas públicas. La contribución del sector sobre el VAB total registra dos importantes saltos entre 1997 y 2000, al caer de 22.6% en 1997 a 9.3% en 1998, para luego incrementarse hasta 26.4%. Entre 2001 y 2006 dicha contribución promedió 16.6%, alcanzando 18.8% en 2002 y 14.4% en 2004. Del resto de las actividades económicas en las cuales participaba el sector público, su contribución superó 10% del VAB total en intermediación financiera en 1997, entre 2000 y 2002 y entre 2004 y 2006 (superando el nivel de 15% en 2005 y 2006) y en transporte en 1997 y entre 2000 y 2001 (no llegando a 13%). La mayor actividad pública en la intermediación podría explicar que dicha rama más que duplicara su contribución al PIB real al pasar de poco más de 2% entre 1999 y 2003 a valores entre 4.4% y 4.9% entre 2006 y 2009. Transporte mantuvo su contribución al PIB real entre 3.2% y 3.8% del total. La contribución del sector público en la generación del VAB se realizó principalmente a través de las sociedades públicas no financieras y del gobierno general. Mientras el gobierno general aportó entre 9% y 12% del VAB nominal, las sociedades públicas pasaron de 13.2% en 1998 a 28.9% en 2006. Las sociedades petroleras │239│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Gráfico 7: Formación Bruta de Capital fijo real de Venezuela como proporción del PIB, según sectores institucionales, 1997-2010 90% 80% FBKpúb/PIBpúb FBKpriv/PIBpriv FBKTotal/PIBTotal Gráfico 8: Ocupación en el sector público, proporción en el sector formal y en el total de ocupados, 1998-2009 35.0% 70% personas Público Público/Formal Público/Total 40.0% 2,500,000 2,000,000 30.0% FBK/PIB 60% 25.0% 1,500,000 50% 40% 20.0% 30% 15.0% 20% 10.0% 10% 5.0% 1,000,000 500,000 0% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gráfico 9: Categorías de gasto del gobierno general de Venezuela como proporción de sus gastos totales, siguiendo la CFAP, 1997-2006 0 1997 1998 1999 20002001 200220032004 20052006 200720082009 Gráfico 10: Categorías del gasto de consumo final del gobierno general (como proporción del VAB nominal total y como proporción del PIB real) y gastos totales del gobierno general como proporción del VAB nominal total, 1997-2009 40.0% 60% 35.0% 50% 30.0% 25.0% 40% 20.0% 30% 15.0% 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2000 2001 1999 Asuntos económicos 1998 1997 Subvenciones aportaron el 74.2% del total de sociedades públicas en 1998, y 89.3% en 2006. Las no petroleras productoras de bienes y servicios vieron caer su contribución entre ambos años; las de bienes de 22.2% a 9.0%; las de servicios de 3.5% a 1.7%. Entre 1997 y 2006, el gobierno general hizo entre 40.8% y 48.4% de su contribución al VAB nominal prestando servicios de educación. En servicios públicos generales, salud, protección social, defensa y orden público aportó en promedio 15.0%, 10.8%, 7.8%, 6.8% y 6.2%, respectivamente. El VAB del gobierno general cons- (BTUPSFBMEFDPOTVNPmOBM público/PIB real Gastos totales del gobierno general/VAB otal nominal 5SBOTGFSFODJBT EFDBQJUBM Servicios de educación 1SFTUBDJPOFTTPDJBMFTEJTUJOUBT EFMBTUSBOTGFSFODJBTTPDJBMFTFO FTQFDJFZPUSBTUSBOTGFSFODJBT Servicios de salud 'PSNBDJØO CSVUBEFDBQJUBM Servicios públicos generales "DDJPOFT WBMPSFTEJTUJOUPT EFBDDJPOFTZQSÏTUBNPT Servicios de defensa Renta EFMBQSPQJFEBE Servicios de orden público y seguridad Gasto de DPOTVNPmOBM Protección social 19971998 1999 200020012002 2003 2004 20052006 Protección del medio ambiente 0% Servicios recreativos, culturales y religiosos Servicios comunitarios y de la vivienda 5.0% Observatorio Latinoamericano de Pobreza-Ministerio de Desarrollo Social. 0% 10% 2009 10.0% 20% tituyó 47.1% de sus gastos totales en 1999; para 2006 dicha proporción había caído a 28%. b. Inversión pública y empleo La Formación Bruta de Capital fijo del sector público en términos reales cayó de 41.6% del total en 1997 a 31.3% en 2001. A partir de entonces comenzó a crecer hasta alcanzar 67.9% en 2008 (con un ligero retroceso en 2004 y 2005), descansando en más de un 90% en edificaciones y otras construcciones y en maquinarias y equipos distintos a los de transporte. │240│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 La formación bruta total de 2008 (cuando alcanzó su máximo) fue 67%, superior a la de 2001, reflejando un incremento de la pública en 262% y una caída de la privada de 22%. Tal como se observa en el Gráfico 7, en términos del PIB real del sector público, la formación pública había pasado de 26.9% en 2001 a 80.5% en 2007, reduciéndose a 66.4% en 2009. La privada alcanzó a ser equivalente a 30.1% del PIB real del sector privado en 2001, su mayor valor desde 1997. En 2009 representó 17.6% de dicho PIB. Tal como se observa en el Gráfico 8, la proporción de empleados públicos con respecto al total de ocupados del sector formal pasó de 31.6% en 1998 a 35.3% en 2009. De 1 millón 395 mil 326 personas, el sector pasó a emplear a 2 millones 364 mil 562, lo que implicó un incremento de 69.5%. 7.4 Los gastos del gobierno general Los gastos totales del gobierno general se incrementaron de 23.8% a 35.5% del VAB nominal de 1999 a 2006. Puede observarse en el Gráfico 9 que —como porcentaje de los gastos totales— el gasto de consumo final del gobierno general cayó de 56.3% a 35.9% entre ambos años. También redujo su participación la renta de la propiedad, que cayó de 12.6% a 8.3%. Las partidas que incrementaron su participación fueron: acciones, valores distintos a acciones y préstamos —que pasó de 7.0% a 23.9%—, y la de prestaciones sociales distintas de las transferencias en especie y otras transferencias corrientes —que pasó de 14.2% a 21.5% del gasto total—. La Formación Bruta de Capital se mantuvo ligeramente sobre 6%, mientras que las transferencias de capital y las subvenciones rondaron cada una en 2%. El gasto de consumo final del gobierno general se dedica a la compra de bienes y servicios, a la creación de VAB y a la entrega de prestaciones sociales en especie, siempre que no generen ingresos por ventas. Entre 1999 y 2002, 17.4% de dicho gasto se utilizó en promedio en la compra de bienes y servicios, 83.7% en la creación de VAB y 2% en las prestaciones. A partir de 2003 se registró un cambio en dicha composición, en parte atribuido a la introducción de las misiones: la compra se incrementó de 17.9% a 20.8% y el VAB se redujo de 82.5% a 79.3%. En 2005, el VAB había caído a 77.4% del gasto final y las prestaciones habían alcanzado el nivel de 5.3%, llegando este último valor a 7% en 2009. Estas prestaciones, según el BCV (2010:99), son “transferencias [de] bienes y servicios producidos por terceros que el go- bierno entrega directamente a los hogares, entre las que destacan: entrega de medicinas y prestación de servicios de salud a través de la Misión Barrio Adentro y la Misión Milagro, uniformes y útiles escolares, dotación de insumos a las casas de alimentación, donaciones de libros en el marco de la Misión Cultura y bombillos ahorradores”. El gasto de consumo final del gobierno general se separa, a su vez, en gasto de consumo final colectivo e individual. El primero se refiere al gasto en bienes y servicios “que benefician a la comunidad en general, como el alumbrado público y los gastos de defensa”. El segundo, al realizado en bienes y servicios “que, en principio, van a los hogares o a sus miembros individuales” (BCV, 2010:99). Según la Clasificación de Funciones de la Administración Pública (CFAP), todas las categorías de gasto incluyen gasto colectivo. Los servicios públicos generales, los de defensa, los de orden público y seguridad, los asuntos económicos, los de protección al medio ambiente y los servicios comunitarios y de la vivienda implican un gasto considerado exclusivamente colectivo. La mayor parte del gasto en protección social se considera colectiva. Por el contrario, la mayor parte de los gastos en servicios de educación, salud, recreativos, culturales y religiosos se califica de individual. El gasto de consumo final del gobierno general real cayó de 14.2% a 11.1% del PIB real entre 2001 y 2005. Luego se incrementó hasta alcanzar 13.3% en 2009. Un comportamiento similar se observa en términos nominales, cayendo el cociente de 15.3% a 12.0% de 2001 a 2005, antes de repuntar. Como se observa en el , en 2006 las cuatro mayores partidas de gasto se dedicaron a servicios de educación, salud, generales y de defensa, con montos que representaban 4.7%, 2.1%, 1.6% y 1.3% del PIB nominal. El gasto destinado al consumo final individual fue de 48.5% y 51.5% al colectivo. El orden de importancia de todas las partidas se mantuvo entre 1997 y 2006, y la participación del gasto destinado a consumo individual se ubicó entre 52.3% (en 2000) y 47.3% (en 1997) del gasto. Dentro del gasto individual del gobierno central se incluyen las prestaciones (o transferencias) sociales en especie, que —sumadas al gasto de consumo final de los hogares y a las transferencias de instituciones privadas sin fines de lucro— determinan el consumo efectivo de los hogares. La importancia relativa de dichas transferencias se observa en el Gráfico 11. En términos reales, el aporte de dichas prestaciones al consumo efectivo de los hogares se desvió menos de 1 punto porcentual de Gráfico 11: Transferencias en especie del gobierno general de Venezuela con respecto al consumo efectivo de los hogares, 1997-2006 80% 80% 70% Servicios de educación Se 60% Sa Salud 50% Recreación y cultura Re 40% A Alimentos y bebidas no alcohólicas 30% B Bienes y servicios diversos 20% Pr Prendas de vestir y calzado 10% Tr Transporte 0% To Total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006 (*) │241│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 7.5 Ingresos y gastos del gobierno central presupuestario, y su relación con el sector público restringido Como porcentaje del PIB, los ingresos del GCP se incrementaron desde 17.4% en 1998 hasta 29.6% en 2006. Luego de alcanzar este máximo, cayeron hasta 21.6% del PIB en 2009. Los gastos totales y la concesión neta de préstamos del GCP se incrementaron al pasar de menos de 21.8% del PIB entre 1998 y 2000 a más de 25.8% entre 2002 y 2009, alcanzando un valor máximo de 29.6% en 2006. Entre 2002 y 2009 el gasto corriente fue de 3 a 4 veces el gasto de capital, reduciéndose con respecto a la relación de 5.5 a 1, registrada en 1999. Estas variaciones dan cuenta del resultado financiero del Gobierno Central Presupuestario, ilustrado en el Gráfico 12. 10.9%, su promedio entre 1997 y 2006. Por otra parte, 73.5% del gasto efectivo de los hogares en servicios de educación (en promedio) fue cubierto con prestaciones en especie; igualmente, 40.0%% del gasto efectivo en salud, 4.5% del gasto en recreación y cultura y 0.9% del gasto en prendas de vestir y calzado. Un cambio interesante en la política del gobierno general se observa en su contribución al gasto efectivo en alimentos y bebidas alcohólicas: de aportar 0.01% cada año entre 1999 y 2003, pasó en 2005 y 2006 a contribuir con 2.0% y 1.9%, respectivamente. La relativa estabilidad en la participación de las prestaciones dentro del gasto efectivo de los hogares no refleja el cambio en la tasa de crecimiento real interanual de las mismas desde 2004, año de la consolidación de las misiones: entre 1997 y 2003 promedió 1.1%, con una caída de 6.7% en 1999 y una recuperación de 5.9% al año siguiente. Entre 2004 y 2006 la tasa interanual promedio fue de 11.4%, con un máximo de 13.4% en 2005. Como se observa en el Gráfico 10, en 1997 el gobierno central realizaba 38.7% del gasto real de consumo final del gobierno general, dirigiendo 35.9% de dicho gasto a consumo individual. En 2006, siendo el gasto real de consumo final del gobierno general 42.7% mayor, la participación del gobierno central había aumentado a 53.4% y dedicaba 36.7% al gasto de consumo individual. También incrementaron su participación las instituciones de la seguridad social, de 6.3% a 8.7%, dedicando en ambos años 80% de su aporte a consumo individual. Por el contrario, la participación de las instituciones públicas sin fines de lucro cayó de 30.1% a 22.1%, la del gobierno regional de 17.2% a 10.4% y la del gobierno municipal de 7.7% a 5.5%. En 2006 cada subsector dedicaba al gasto de consumo individual 75.0%, 48.9% y 5.0%, respectivamente En la recomposición del gasto real de consumo final a favor del gobierno central algunos años son particularmente importantes: mientras en 2000, 2001 y 2004 caía el gasto real de los gobiernos regional y municipal, el del gobierno central crecía 12.4%, 16.9% y 29.2%. Excepto en 1998, 1999 y 2002, la tasa de crecimiento del gasto real del gobierno central siempre superó la de los demás niveles de gobierno. La tasa de crecimiento del gasto de las Instituciones Privadas sin Fines de Lucro (IPSFL), aunque positiva casi todos los años, sólo superó la del gobierno central en 1999 y, levemente, en 2002. a. Ingresos petroleros El GCP percibe únicamente ingresos corrientes, que pueden ser petroleros o no petroleros. La participación de los ingresos petroleros nominales en el total se incrementó de 33.2% a 53.5% entre 1998 y 2006, para luego regresar a 35.1% en 2009. En términos del PIB, el ingreso petrolero pasó de significar 5.8% en 1998 a 15.8% en 2006, cayendo luego a 7.6% en 2009. Al menos tres razones pueden sugerirse para explicar estos números. Primero, el incremento sostenido del precio promedio anual del petróleo entre 1999 y 2008, interrumpido únicamente en 2001, y su posterior caída en 2009. Segundo, la depreciación nominal del bolívar durante la mayor parte del periodo transcurrido entre 1999 y 2003, y las dos devaluaciones sufridas por el tipo de cambio oficial entre 2003 y 2005, primeros años de control de cambios. En tercer lugar, el cambio en las obligaciones tributarias y no tributarias establecidas en la Ley de Hidrocarburos de 2001 a las empresas petroleras, revisada posteriormente en 2006. Los ingresos petroleros tributarios durante el periodo 1997-2009 provinieron exclusivamente del ISLR. Los no tributarios de la regalía y los dividendos de PDVSA. Entre 1998 y 2009 (excepto 1999 y 2000) la contribución no tributaria superó el nivel de 72.1% del ingreso petrolero total, alcanzando un máximo de 91.2% en 2002 y alrededor de 85% entre 2003 y 2004. Entre 2005 y 2009 la participación de la regalía rondó 90% del ingreso petrolero no tributario. En términos nominales, la volatilidad de los ingresos tributarios fue mayor que la de los no tributarios (petroleros), observándose en ocasiones la compensación de las Gráfico 12: Gasto real de consumo final del gobierno general por subsectores institucionales, 1997-2006 9000000 8000000 GCF Gobierno Central 7000000 GCF Gobierno Municipal 6000000 5000000 GCF Instituciones de la Seguridad Social 4000000 3000000 GCF Gobierno Regional 2000000 1000000 │242│ 2006(*) 2005* 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 GCF IPSFL 1997 0 CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 variaciones de las regalías en una dirección por variaciones en dividendos en la otra. La contribución nominal del ISLR tuvo sus mayores incrementos en 2000 y 2005, cuando alcanzó 157.4% y 193.4% (con respecto al año anterior), y estuvo cerca de duplicarse en 1999, 2003 y 2004. Por el contrario, se redujo en 2001, 2002, 2008 y 2009. La variación del aporte no tributario fue positiva todos los años, excepto en 2009, alcanzando en 2000, 2002 y 2006 incrementos nominales de 75.6%, 68.1% y 59.1%, respectivamente. b. Ingresos no petroleros A diferencia de los ingresos petroleros, los no petroleros se han incrementado como proporción del PIB, pasando 10.1% en 2000 a 14.0% en 2009 (con una caída a 12.4% en 2008). El principal aporte correspondió a los tributarios: entre 2000 y 2009 sus valores se encontraron entre 81.8% y 87.1% del total de ingresos no petroleros (excepto en 2001, cuando aportó 78.1% del total). Cuatro impuestos aportaron entre 1998 y 2009 de 84% a 95% del total de ingresos tributarios no petroleros: tres regulares y uno temporal. Los regulares fueron el IVA (aportando entre 43% y 57%), el ISLR (entre 18% y 32%) y el impuesto sobre importación ordinaria (entre 7.2% y 14.9%). El complementario fue el impuesto a las transacciones financieras (o IDB), aplicado entre 1999 y 2008, con excepción de 2001. Aportó cerca de 8% en 1999, 2004, 2005 y 2008, llegando a 13.9% y 15.0% en 2002 y 2003, respectivamente. El crecimiento económico y el esfuerzo recaudador del SENIAT explican el incremento en la captación del ISLR, que junto con los impuestos a sucesiones y donaciones constituyen los impuestos directos. Su participación dentro del total de ingresos tributarios rondó el nivel de 20% entre 1998 y 2005. En 2006 se incrementó a 26.2%, en 2007 y 2008 a 30% y en 2009 a 32.2%. En estos resultados influyeron la reducción de la alícuota del IVA de 14% a 9% como parte de un fallido plan antiinflacionario (y que como parte del programa anticrisis de abril de 2009 fue elevada hasta 12%), la finalización del periodo de aplicación del impuesto a las transacciones financieras en diciembre de 2008 y la caída de las importaciones en 2009, que afectaron la recaudación de los tres impuestos indirectos más importantes. La participación creciente de los impuestos directos sobre los indirectos, resultado en parte de eventos coyunturales, es presentada por el BCV como “evidencia una menor regresividad del sistema tributario venezolano, dado que la tributación indirecta tiene menos en cuenta la capacidad económica del contribuyente” (BCV, 2010:173). La mayor participación de los ingresos no tributarios en el total de los no petroleros fue de 21.9% en 2001. La contribución del cobro de tasas a este renglón osciló en el rango de 9% a 21% entre 2001 y 2009, proviniendo entre 2000 y 2005 el mayor aporte de las utilidades del BCV. Estas, que significaron entre 80% y 85% de los ingresos no tributarios no petroleros entre 2001 y 2003, perdieron importancia relativa con el control de cambios iniciado en 2003. A partir de 2006 otras fuentes no tributarias pasaron a aportar 77.8% del total, contribución que se había incrementado 10 puntos porcentuales en 2009. c. Gastos corrientes Dentro del gasto corriente, el único componente que redujo su participación fue el pago de intereses, comisiones de deuda pública y pérdidas del BCV: pasó de 20.3% de dicho gasto en 1999 a 6.5% en 2009. En términos del PIB, se redujo de 3.3% a 1.3%. Ello se debió a la reducción de las tasas de interés a las que se contrató la deuda interna, como consecuencia de la creciente liquidez que el control de cambios y la expansión fiscal mantuvieron en el sistema bancario. Los gastos de operación oscilaron entre 25% y 30% del gasto corriente entre 1998 y 2009, siendo la remuneración al trabajo la partida con mayor peso en dicho componente (oscilando entre 3.4% y 4.9% del PIB). Más de la mitad del gasto corriente se dedicó a transferencias entre 1998 y 2009, excepto en 2002 y 2003. La tendencia creciente del gasto en transferencias como proporción del PIB, observada entre 1998 y 2001, fue interrumpida en 2002, cuando significó 8.7% del PIB. Retomada a partir de 2003, alcanzó 13% del PIB en 2009. Cerca del total de las transferencias corrientes se reparten entre el sector privado nacional y los organismos públicos. La participación del sector privado se redujo de 1998 a 2002, cayendo de 15.4% de las transferencias a 3.3%. Entre 2004 y 2009 la participación se recuperó, rondando el nivel de 13% del total. En 2009, las transferencias corrientes al sector privado nacional alcanzaron 1.8% del PIB, su mayor valor relativo desde 1997. Del examen de las transferencias corrientes a organismos públicos se observa que, entre 2000 y 2008, las dirigidas a entidades administrativas superaron 40% del total, llegando en 2004 y 2006 a 48% y 47.3%. Las realizadas a organismos que administran la seguridad social tuvieron una participación creciente, pasando de 14.7% del total en 1998 a 25.0% en 2009. Del mismo modo, las transferencias a empresas no financieras pasaron de 2.7% del total en 2004 a 8.6% en 2009. Por el contrario, la participación de las transferencias a entidades regionales y municipales se redujo, al caer de 42.5% en 1999 a 27.5% en 2004, cifra en torno a la cual se mantuvo los cinco años siguientes. Debe resaltarse que, sin embargo, en 1998 y 2009 dichas transferencias significaron 3% del PIB, siendo 4% el mayor valor alcanzado entre ambos años y 2.5% el menor. La menor participación en el gasto de transferencias a organismos públicos refleja el notable incremento del resto de las partidas, que en conjunto pasaron de representar 4.4% del PIB en 1998 a 8.2% en 2009. d. Gastos de capital El gasto de capital del GCP se destinó a la Formación Bruta de Capital y a transferencias a organismos públicos. El gasto en Formación Bruta de Capital se redujo de 13% del gasto de capital en 1998 a 1.1% en 2009, en una tendencia que fue interrumpida entre 2001 y 2003, cuando alcanzó el nivel de 31.3%. El creciente peso de las transferencias se pone en evidencia al comparar la composición del gasto de capital en términos del PIB en 2003 con la de 2009. En ambos años, el gasto de capital significó 5.5% del PIB. Sin embargo, las transferencias pasaron de 3.8% a 5.4% del PIB, respectivamente. De las transferencias, cerca de 70% se destinó a las entidades regionales entre 1998 y 2009, que recibieron 65.8% en 2000 y 78.6% en 2002. El resto, menos de │243│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 2% del PIB, se repartió entre instituciones financieras, entidades administrativas y empresas no financieras. e. Financiamiento El GCP ha incurrido en déficit financiero nueve de los 12 años que van de 1998 a 2009. Los mayores, entre 4.0% y 5.1% del PIB, se registraron en 1998, entre 2001 y 2003, y en 2009. De 1998 a 2003 el financiamiento interno fue positivo, descansando principalmente en la colocación de bonos y préstamos bancarios en el sistema financiero sin incluir al BCV, que alcanzó 10.4% del PIB en 2003. Luego el ritmo dichas colocaciones se redujo hasta 0.5% en 2008. Esta razón, junto con las amortizaciones, rescates y refinanciamientos de estos pasivos y el incremento de depósitos en su cuenta de Tesorería en el BCV, contribuyeron a hacer negativo el financiamiento interno del GCP entre 2004 y 2008. El financiamiento externo se mantuvo por debajo de 2.6% del PIB (registrado en 2004) entre 1997 y 2009, siendo incluso negativo en 1999, 2000 y 2007. Entre 1998 y 2008 los desembolsos no superaron el nivel de 1.8% del PIB, excepto entre 2003 y 2005, cuando significaron 7.0%, 5.6% y 5.1% del PIB, respectivamente. Es interesante mencionar que en 2000, mientras el financiamiento interno representaba 4% del PIB, los aportes al FIEM (-1.8% del PIB) y la amortización de deuda externa (-1.6% del PIB) contribuían a obtener un financiamiento negativo de -2.3% del PIB. Durante los tres años siguientes las amortizaciones fueron parcialmente compensadas con retiros del FIEM, que dejó de figurar en las cuentas del GCP desde 2004. En 2009, el déficit financiero fue el mayor del periodo, alcanzando 5.1% del PIB. Entonces, 72.5% del déficit fue cubierto con desembolsos provenientes del sistema financiero distinto del BCV. El resto con bonos colocados en el exterior, principalmente. f. Relación con el SPR La relación entre los ingresos del GCP y los del SPR se incrementó desde 61.6% en 2000 a 87.0% en 2009. Ello recoge el comportamiento del Superávit Operativo de PDVSA, la partida de ingresos de mayor peso para el SPR, y su relación con los ingresos tributarios que el GCP recauda incluso de PDVSA y otras empresas que componen el SPR. El superávit operativo de PDVSA se incrementó de 12.5% del PIB en 2001 a cerca de 17% entre 2003 y 2005, cuando comenzó a caer, llegando a 4.4% del PIB en 2009. Gracias a utilidades, dividendos, comisiones y otras partidas, los ingresos no tributarios del SPR superaron el nivel de 25% del PIB entre 2005 y 2006, cayendo rápidamente hasta 12.5% del PIB tres años después. En cambio, los ingresos tributarios del GCP, siempre superiores a los del SPR, crecieron desde 11.5% del PIB en 2002 hasta 16.1% en 2007, cayendo hasta 13.5% en 2009. La caída de los ingresos no tributarios del SPR comenzó antes y fue más rápida que la de los ingresos tributarios del GCP, reduciéndose la diferencia entre ambos. En relación con el gasto, tanto el SPR como el GCP lo incrementaron entre 1999 y 2006, pasando de 26.1% a 38.9% del PIB el del primero y de 19.8% a 29.6% del PIB el del segundo. Luego, ambos pasaron hasta 26.7% y 33.0%, respectivamente. El gasto del GCP pasó de 74.4% del gasto del SPR en 1998 a 86.3% en 2003, se redujo hasta 72% en 2007 y volvió a incrementarse hasta 80.9% en 2009. Es relevante mencionar que las transferencias a organismos públicos (corrientes y de capital) tuvieron una participación creciente dentro de ambos gastos entre 2002 y 2008, llegando la del GCP a 65.9% del total en 2007 y la del SPR a 55.5% en 2006. Las transferencias corrientes del GCP a organismos públicos, que superaban 20% las hechas por el SPR en 2003, cayeron hasta casi igualarlas entre 2004 y 2008. Las de capital se redujeron (en términos relativos) de 103.6% de las hechas por el SPR en 2003 a 65.4% en 2006, recuperándose hasta 99.7% en 2009. Lo que no fue cubierto por el GCP, lo fue —al menos parcialmente— utilizando el superávit operativo de PDVSA. Casos semejantes correspondieron, entre otras, a la Formación Bruta de Capital (que pasó de 33.0% en 2003 a 1.2% en 2009), compra de bienes y servicios (que cayó de 85.3% en 2002 a 53.1% en 2009) y transferencias corrientes al sector privado, que aunque habían caído a 18.3% en 2002, se recuperaron hasta 58.3% en 2006, cayendo nuevamente a 42.6% en 2009). El superávit operativo de PDVSA no fue suficiente, sin embargo, para garantizar el superávit financiero al SPR durante el periodo observado. Aunque sus resultados fueron mejores que los del GCP hasta 2006, logrando superávits financieros entre 1999 y 2000 y entre 2003 y 2005, luego sus déficits fueron crecientes. En 2009 alcanzó 8.2% del PIB, con el que se financió en el interior 5.6% del PIB. La contribución de PDVSA en el gasto del SPR merece especial atención. En palabras del BCV (2008): […] en adición a las contribuciones que por ley debe realizar en forma de regalías, dividendos e impuesto sobre la renta, PDVSA ha venido participando de forma activa y significativa desde 2004 en el desarrollo social del país a través de aportes directos al gasto social (misiones y comunidades) e indirectos mediante el traspaso de recursos al FONDEN y la constitución de fideicomisos con entidades financieras gubernamentales de acuerdo con los lineamientos y estrategias establecidas por el Ejecutivo nacional. Como puede observarse en el Gráfico 13, por estos conceptos la petrolera estatal realizó un gasto adicional al del GCP, que pasó de 20% en 2005 a 24% en 2007, y que cayó en 2008 a 19%. En 2006, cuando el gasto social de PDVSA alcanzó 6.5% del PIB, dedicó a misiones 2.2% del PIB y traspasó al FONDEN un equivalente a 3.7% del PIB. La gestión financiera del FONDEN, aun habiendo recibido 46 mil 131.5 billones de dólares entre 2005 y 2008 (59.7% provenientes de PDVSA y 40.3% del BCV), no se registra en las cuentas del SPR. El BCV (2009: 171) reconoció que su “evaluación de la gestión fiscal es incompleta, por cuanto no toma en cuenta el gasto social de PDVSA y el gasto de inversión ejecutado por FONDEN”. 7.6 Dinero, inflación y remuneraciones a los asalariados En Venezuela el gasto interno del ingreso petrolero causa expansión de los agregados monetarios, puesto que pone nuevos bolívares en circulación. Por ello, el creciente gasto interno de PDVSA y el Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (BANDES) pasaron a tener una significativa incidencia monetaria desde 2003, superando incluso la del gasto fiscal. La base monetaria │244│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Gráfico 13: Resultado financiero del GCP de Venezuela como proporción del PIB, 1997-2009 30.0% A. Total de ingresos 20.0% B.Total gastos y concesión neta de préstamos C. Superávit o EÏmDJUQSJNBSJP 10.0% C. Superávit o EÏmDJUDPSSJFOUF (ahorro corriente) 0.0% -10% E. Superávit o EÏmDJUOPQFUSPMFSP F. Superávit o EÏmDJUmOBODJFSP 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 -20.0% Gráfico 14: Ingresos del GCP de Venezuela como proporción del PIB, 1998-2009 35.0% 30.0% 25.0% Tributarios Petroleros 20.0% No Tributarios No Petroleros 15.0% No tributarios Petroleros 10.0% Tributarios No Petroleros nominal se incrementó 777.2% entre 2003 y 2009, quedando en evidencia la debilidad del BCV para contener su expansión. El único mecanismo contractivo efectivo durante el periodo, como puede observarse en el Gráfico 14, fue la venta de divisas, que entre 2004 y 2008 (años de la consolidación del control de cambios y el mayor precio del petróleo, respectivamente) se incrementó 221.1%. El crecimiento de los agregados monetarios fue más rápido que el del PIB entre 2002 y 2009: la base monetaria pasó de 8.4% a 14.1% del PIB, y la liquidez monetaria (M2) de 23.0% a 33.6% del PIB. La caída en las tasas de expansión de los agregados monetarios — registrada desde el final de la crisis bancaria— se detuvo en 2001. En 2003 y 2004 la base monetaria nominal se incrementó 46.3%, llegando prácticamente a duplicarse en 2006. Estos números contribuyen a explicar que las tasas de inflación anuales se encontraran dentro de un rango con mínimo de 14.4% y máximo de 31.9%, a pesar del anclaje cambiario y los controles de precios instrumentados para abatirlas entre 2003 y 2009. La inflación tuvo, sin embargo, un efecto desigual sobre los venezolanos. El IPC del Área Metropolitana de Caracas se incrementó entre el año base de 1997 y julio de 2010 en 1,395.6%, mientras que el correspondiente al Estrato I se incrementó 1,580.9% a causa del mayor peso de los alimentos en su canasta de bienes. Por otro lado, la capacidad de resistir los aumentos de precios no dependería únicamente de contar con la oportunidad de comprar bonos del gobierno y dólares en el mercado 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 0% 1998 5.0% negro: para los asalariados del sector público las remuneraciones mejoraron en términos reales entre 2003 y 2007, quizás reflejando los crecientes ingresos petroleros de esos años. Sin embargo, además de la caída en los precios del crudo luego de la crisis de 2008, el poder de compra de las remuneraciones del gobierno se redujo por la expansión del sector y por la creciente inflación. Para los asalariados del sector privado formal, tal como se observa en el Gráfico 15, se deterioraron (véase Gráfico 15). Durante el segundo semestre de 2004 (II-04), el valor real del índice de remuneraciones de asalariados del sector privado (IREP) fue superado por el del sector gobierno (IREG). El IREP había comenzado en 104 en el I-98, y se mantuvo creciendo hasta llegar a 120.1 en el III-01. Entre el I-99 y el II-01, el IREG había aumentado de valor (más rápido que el privado), pasando de 74.9 a 115.6. Luego de acelerarse la inflación, la caída del IREP fue menor que la del IREG: la primera paró en 84.2 en el IV-04, y la segunda en 74.0 en el III-03. La recuperación del IREP, sin embargo, fue la más lenta y sustancialmente menor: mejoró hasta alcanzar 90.7 en el I-06, mientras el IREG se incrementó hasta 115.0 en el IV-07. La caída posterior de ambas, hasta el II-10, ha sido notoria: el IREP llegó a 74.5, y el IREG a 91.0. En el sector gobierno, algunas de las ocupaciones peor remuneradas mejoraron su poder de compra más que el promedio: trabajadores no calificados; técnicos y profesionales de nivel medio; trabajadores de los ser- │245│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Gráfico 15: Transferencias corrientes y de capital del GCP como proporción del PIB, 1997-2009 menzó a caer hasta 81.6 en el II-10. Conviene insistir en que estas comparaciones no son entre las remuneraciones en bolívares en ambos sectores: no se informa en cuál las remuneraciones son mayores. Sólo sabemos que el deterioro sufrido por los ingresos en el sector privado ha sido mayor que en el gobierno en, al menos, los últimos dos años. Con respecto a las remuneraciones del sector privado puede decirse algo más. Únicamente los asalariados de la construcción mantuvieron su poder de compra significativamente por encima del correspondiente a 1997: entre el I-03 y el III-07 el índice pasó de 115.9 a 184.9. A pesar de la posterior caída, en el II-10 fue de 123.5. Los asalariados en suministros de electricidad, gas y agua también tuvieron poder de compra superior al de 1997 entre el I-03 y el II-09, alcanzando el índice picos de 156.8 en el III-03 y 172.6 en el I-06. El resto de las actividades económicas han pagado remuneraciones con poder de compra menor al de 1997 desde que Enseñanza, a partir del IV-03, cayó por debajo del umbral. 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5% Otras transferencias de capital T. Corr. a Empresas no Financieras T. Corr. al Sector Privado T. Corr. a la Seguridad Social T. Corr. a Entidades Regionales y Muncipales T. Cap. a Entidades Regionales 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 0.0% T. Corr. a Entidades Administrativas Total Gastos y concesión Neta de Préstamos vicios; vendedores de comercios y oficiales; operarios y artesanos de artes mecánicas y otros servicios. Éstas fueron las únicas que aún se mantenían sobre el nivel real de 1997 en el II-10. En el sector privado sólo las remuneraciones de oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y otros servicios se mantuvieron por encima del nivel real de 1997. Aunque las remuneraciones de trabajadores no calificados y empleados de oficina también mejoraron su poder de compra más que el resto de las ocupaciones del sector privado, no lograron alcanzar las del sector público. Los trabajadores no calificados del sector gobierno, por ejemplo, tenían en el II-10 un poder de compra 31.1% superior al de 1997, mientras los del privado lo habían perdido en 7.2%. Conviene aclarar que esto no necesariamente significa que los ingresos de estos trabajadores sean mayores en el sector gobierno que en el privado. Sólo que los primeros mejoraron y los segundos se deterioraron con respecto a su propio poder de compra de 1997. En el sector gobierno los asalariados que vieron caer más el poder de compra de sus ingresos fueron los miembros del personal directivo de las empresas. Sus remuneraciones, quizás de las más altas en el país, adquirían en el II-10 un 7.1% menos que en 1997. En el sector privado, el peor lugar lo ocuparon los trabajadores de los servicios y vendedores de comercios, que con ingresos mucho menores vieron caer su poder de compra en 40.6%. Es interesante considerar la situación de profesionales, científicos e intelectuales en ambos sectores. En el sector privado su IRE real ha caído de manera casi sostenida desde 101.3 en el I-03 hasta 68.3 en el II-10. En el gobierno el IRE real se elevó desde 73.1 en el IV-03 hasta 102.2 en el IV-07, cuando co- 7.7 Conclusiones Al examinar las cifras del gasto social en Venezuela, el BCV (2009:183-184) ofrece buenas y malas noticias. Por un lado, celebra “la expresión básica de la intención del Gobierno de atender las necesidades de la población, en particular, la más desfavorecida y tradicionalmente excluida”, no sólo continuando la inversión en salud e infraestructura e incrementándola en educación y seguridad social, sino generando “un nuevo ordenamiento institucional del sistema de prestación de los servicios sociales, que ha permitido reestructurar el gasto público desde 2003 con la ejecución de las denominadas ‘misiones sociales’, como una forma de complementar la implementación de nuevos criterios para la promoción del desarrollo económico y social”. Por el otro, advierte que “la tendencia de crecimiento [del gasto social] sin un correlacionado incremento por parte de los ingresos, podría implicar la necesidad de un objetivo explícito de gestión fiscal social, para evitar resultados adversos sobre la promoción del crecimiento sostenible y la equidad” y recuerda que “todavía está pendiente el análisis de equidad y eficiencia de los diferentes componentes del gasto social”. Aunque en 2008 la CEPAL hubiese colocado a Venezuela como el cuarto país en América Latina con mayor gasto social en términos del PIB durante el bienio 2005-2006, con 12.5% detrás de Uruguay (20.9%), Colombia (13.9%) y Brasil (13.4%), como informa el BCV (2009), hay motivos de preocupación. Así como el gasto social alcanzó, redondeando, 12% y 14% del PIB en 2005 y 2006, el déficit petrolero del GCP (déficit financiero menos ingresos petroleros) llegó a 12% y 16% del PIB, respectivamente. La vulnerabilidad de la economía venezolana se hizo evidente una vez más, cuando cayó el precio del petróleo en 2009. No hubo sorpresas: la volatilidad del precio del petróleo y las consecuencias cambiarias y monetarias que derivan de su gasto interno fueron advertidas detalladamente antes de los últimos siete años de precios crecientes. García et al. (1997) y Riutort y Zambrano (1997), entre otros, hicieron oportunas recomendaciones. No parecen mejores las que se fundamenten en la deliberada reducción del sector privado │246│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 y en la instauración de una economía centralmente planificada, que fije sus cimientos sobre el gasto inmediato de los ingresos petroleros (Balza, 2009). Es importante hacer una breve referencia a la tendencia del aumento de la tasa de participación, la cual resulta lógica si se toma en cuenta que ha habido un crecimiento del volumen de población en edad de trabajar como consecuencia del cambio demográfico que vive el país y cuya inercia se mantendrá en los años por venir. El país se encuentra en este momento viviendo una coyuntura demográfica llamada “Bono Demográfico”222, el cual puede convertirse bien en una oportunidad o bien en una amenaza. Ello depende de que los encargados del diseño de políticas públicas tomen o no en consideración dicha coyuntura demográfica y sus implicaciones. En términos absolutos la población joven crece hasta 2000 y mantiene el nivel hasta aproximadamente 2050 en alrededor de 8 millones de personas. El crecimiento de los adultos mayores comienza a evidenciarse a partir de 2010 y alcanzarán en 2050 los casi 7 millones. Por su parte, la población entre 15 y 64 años de edad tiene un fuerte incremento que va de 4 millones en 1961 a 18 millones en 2010 y alcanzará los 26.7 millones en 2050 (véase Gráfico 17). En términos de políticas públicas y, por supuesto, de políticas de empleo esta información debería traducirse de inmediato en políticas del mercado de trabajo, que apunten al aprovechamiento productivo de la oferta de mano de obra disponible, lo cual a su vez permitirá el financiamiento, primero, de los servicios de educación y salud orientados a la población joven mejorando así las capacidades de las generaciones futuras; y, segundo, la conformación y mantenimiento de una infraestructura que permita la adecuada atención del adulto mayor, en vista del inexorable envejecimiento que la población venezolana vivirá en un futuro cercano. Uno de los elementos que determina el aprovechamiento de la oferta de mano de obra es su nivel VIII LA DINÁMICA DEL EMPLEO El empleo resulta vital como parte de la dinámica económica y social de un país. Velar por políticas que apunten a que el trabajo se convierta en el puente que comunica el bienestar social de la población y el crecimiento económico de un país, debería convertirse en uno de los principales propósitos del Estado. En vista de ello, en este apartado se aborda la subdimensión empleo, apuntando a tres aspectos fundamentales a considerar a la hora del diseño de políticas: el primero es dar cuenta del contingente de población al cual el mercado debe dar respuesta con la generación de nuevos empleos; el segundo, es dar a conocer las principales características de la estructura productiva del país; el tercero y último, es mostrar las condiciones laborales de los trabajadores, en particular, aquellas que den cuenta de una estructura productiva incapaz de proporcionar buenas condiciones de vida a los trabajadores. 8.1 La oferta de mano de obra En Venezuela, en las últimas décadas, el porcentaje de personas mayores de 15 años de edad que están ocupadas o buscando empleo y que, por lo tanto, ejercen presión sobre el mercado laboral, es mayor a 50% y ha aumentado a más de 60% en los últimos 20 años. En otras palabras, más de la mitad de la población de 15 y más del país está trabajando o buscando empleo, lo que da cuenta del caudal del recurso humano con el que ha contado y cuenta actualmente el país. En términos absolutos, para 2009 este caudal asciende a 12.8 millones de personas (véase Gráfico 16). Gráfico 16: Tasa de participación de la población de 15 y más en la actividad económica por sexo, 1970-2009 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Total Hombres Mujeres 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2004 2000 2005 2007 2008 2009 ine. Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año, y cálculos de G. Zúñiga. Gráfico 17: Peso relativo de la población joven (0 a 14 años), en edad laboral (15 a 64 años) y adulto mayor (65 y más), respecto al total de población de Venezuela, 1961-2050 30,000,000 0 a 14 25,000,000 20,000,000 15 a 64 15,000,000 10,000,000 65 y más 5,000,000 0 1961 1970 1980 INE. 1990 2000 2010 2020 2030 2040 PROYECCIONES DE POBLACIÓN Y CÁLCULOS DE G. ZÚÑIGA. │247│ 2050 CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 8.2 La estructura del empleo Entre 1997 y 2008 el PIB ha sufrido variaciones, sin embargo, a partir de 2003 ha mantenido el crecimiento. Este incremento del PIB debería ser consecuencia del desarrollo de actividades económicas, que —para el caso de Venezuela— se concentran de manera abundante en el sector terciario de la economía. En términos de población ocupada, el empleo en el comercio y en los servicios personales resulta el más cuan- tioso. Ambos sectores reúnen 55% del total de ocupados, mientras que el sector manufacturero concentra solamente a 12% y no muestra cambios sustanciales en los últimos 11 años. Según Vera (2009) desde 1984 hasta 2007 la participación de la manufactura en el empleo ha caído de manera casi irreversible, lo que se traduce en un proceso de desindustrialización que viene ocurriendo desde hace 20 años y ha tenido serias repercusiones sobre la competitividad, la estabilidad económica y la inversión. En consecuencia, existe una distribución poco eficiente del recurso humano entre los sectores económicos del país (véase Gráfico 19). En las economías productivas, el sector asalariado privado debería tener predominio; sin embargo, en el país los sectores no asalariados (trabajadores del sector informal y por cuenta propia) son la mayoría. Para 2008 el país cuenta con casi 5 millones de trabajadores informales, 600 mil trabajadores más que hace 11 años, cuyas condiciones laborales son predominantemente desfavorables. Por su parte, el sector asalariado privado formal creció y se ubica en casi 3.5 millones de trabajadores (30%). En Venezuela el sector público vivió un incremento del número de ocupados y en la actualidad reúne a más de 2 millones de trabajadores (véase Cuadro 11). Según el PDES 2007-2013, el modelo productivo del país es “socialista” y a las empresas se les define como “Empresas de Producción Social” (EPS) en las cuales no existen jerarquías entre los trabajadores, y las tareas a realizar se hacen bajo una planificación “participativa” y “protagónica”. Bajo este esquema las EPS se conforman bajo la forma de cooperativas. En 1997 existían 81 mil trabajadores en cooperativas, en 2008 la cifra alcanza casi los 180 mil trabajadores. Es necesario destacar que en un momento de inestabilidad económica y jurídica es común que se promueva la creación de trabajadores bajo la modalidad de “socios cooperativos” que en la forma son “asalariados”, pero que en la realidad tienen condiciones laborales similares a las de un trabajador informal: ausencia de protección social, de estabilidad y bajas remuneraciones. De cada 100 nuevos empleos generados en los últimos 11 años, 19 fueron en el sector público, 52 en el Gráfico 18: Porcentaje de población entre 15 y 64 años por escolaridad mínima requerida para el trabajo, 1997-2008 Gráfico 19: Distribución porcentual de la población de 15 años y más ocupada según ramas de actividad económica, 1997-2008 educativo. Haber alcanzado como mínimo la educación media debería convertirse, teóricamente223, en un aval para lograr obtener un empleo productivo y, en consecuencia, remunerado dignamente. Sin embargo, para 2008 solamente 41% de la población entre 15 y 64 años de edad tiene al menos bachillerato como instrucción mínima, lo que se traduce en que más de la mitad del recurso humano del país no alcanza la educación mínima formal para el trabajo (véase Gráfico 18) Esta realidad se explica a partir de las condiciones del sistema educativo venezolano. En general, es posible afirmar que se ha mejorado la cobertura; sin embargo, la educación media diversificada presenta los niveles más bajos de matrícula escolar. Según los datos del Ministerio del Poder Popular para la Educación, de cada 10 jóvenes entre 15 y 17 años de edad, escasamente 4 se encuentran cursando este nivel224. De manera que resulta imperiosa la necesidad de realizar una evaluación profunda y —con ello— una transformación inmediata del sistema educativo con miras a tratar de garantizar que el recurso humano que dispondrá el país en el futuro cuente con las capacidades necesarias para insertarse en los sectores productivos de la economía. Otra de las características de la oferta de mano de obra venezolana es el incremento de la presencia de mujeres en general y específicamente, aquellas que culminaron el bachillerato. De continuar la tendencia al aumento, la disponibilidad de recurso humano dejará de ser inminentemente masculina, lo que se traduce en la necesidad de considerar esta realidad a la hora del diseño de políticas de empleo, por ejemplo, lo relacionado con la conciliación entre vida laboral y vida familiar. 60 50 45.4 27.5 30.0 2008 32.0 20.0 15.0 20 10.0 10 5.0 - INE: Encuesta de hogares por muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. INE. │248│ Construcción Servicios Estb. Financieros Transporte Mujeres Comercio Agricultura Hombres Electricidad 2008 Manufactura 1997 Hidorcarburos 30 1997 25.0 37.5 40 35.0 Encuesta de hogares por muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Cuadro 11: Características relativas y absolutas de la ocupación, 1997-2008. Total de ocupados Categoría ocupacional 1997 Distribución porcentual 2008 1997 2008 Asalariado sector público * 1,354,881 2,046,258 17.2 17.8 Asalariado sector privado * 1,573,403 3,475,568 19.9 30.2 561,277 888,537 7.1 7.7 4,321,030 4,965,936 54.7 43.1 89,312 149,751 1.1 1.3 7,899,903 11,526,050 100.0 100.0 Trabajadores por cuenta propia /1 Informales /2 Ayudantes familiares y no familiares n/r /3 Total /4 * Pertenecientes al sector formal. /1 Incluyen a los patronos, miembros de cooperativas y por cuenta propia formales. En 2008 se incluyen además Sociedades de personas pertenecientes al sector formal. /2 Suma de todos los informales, sin incluir los ayudantes familiares y no familiares. /3 Sin distinción entre formal e informal. /4 Quedan sin clasificación 178 mil 976 trabajadores en 1997 y 895 en el 2008. Fuente. INE. Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año y Cálculos de G. Zúñiga. privado (básicamente en el comercio al detalle, restaurantes y hoteles y en menor medida en la construcción y la manufactura), 9 trabajadores por cuenta propia y 18 en el sector informal. De manera que el país cuenta con una oferta de mano de obra abundante y con una estructura económica que tiende a generar puestos de trabajo en los sectores menos productivos. 8.3 DESEMPLEO Entre 1977 y 1997 la tasa de desempleo pasó de 5% a 12%. En los últimos 11 años la desocupación ha disminuido y para 2009 el mercado de trabajo ha dejado a más de 975 mil personas de 15 años y más sin ocupación (7.6%). Históricamente, los jóvenes son los que padecen las mayores tasas de desempleo, razón por la cual siempre son objeto de políticas que ayuden a paliar su situación. En la última década ha habido un incremento del desempleo entre los mayores de 65 años, lo cual en materia de diseño de políticas debería convertirse en un llamado de atención (véase Gráfico 20). Se trata de un grupo de población cuyas necesidades básicas no deben estar cubiertas (por pensiones o por jubilación, por ejemplo) y que por lo tanto salen al mercado en busca de un empleo que les permita suplir estas carencias. Según los datos del IVSS, la población de 60 años y más pensionada por vejez para 2007 era sólo 40%. Las desigualdades que genera el desempleo se evidencian también según la condición de pobreza. Si bien la tasa de desempleo ha tendido a disminuir, entre los 36 35 34 33 21.0 18.0 15.0 12 10 8 6 32 31 30 29 Inactivos Desocupados 12.0 9.0 6.0 4 2 3.0 0.0 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 28 INE. 24.0 20 18 16 14 37 8.4 Las condiciones de la ocupación Desde el enfoque poblacional, el cambio demográfico obligará al mercado laboral a generar suficientes puestos de trabajo. Desde el enfoque de las capacidades, el recurso humano disponible del país requiere una inverGráfico 21: Porcentaje de población de 15 años y más inactivos y tasa de desocupación, 1997-2008 Gráfico 20: Tasa de desempleo por grupos de edad, 1977-2008 38 pobres este indicador alcanza casi 11% y si la pobreza es extrema se sitúa en 19%, 12 puntos porcentuales por encima del promedio nacional. La disminución de la tasa de desempleo a nivel nacional experimentó una reducción importante a partir de 2004, mientras que el porcentaje de población declarada como inactiva225 aumenta a partir de ese mismo año. Si bien cada año aumenta, en promedio, el número de ocupados en 350 mil —lo cual contribuye a disminuir la oferta de mano de obra y por lo tanto el desempleo— también es posible observar que buena parte de esta oferta de recurso humano —al no poder encontrar una ocupación— pasan a declararse como inactivos. En conclusión, esta reducción de la desocupación no se debe exclusivamente a la generación de nuevos empleos, sino a la disminución de demandantes de puestos de trabajo (véase Gráfico 21). Las categorías de la inactividad que han ganado importancia en estos 11 años son: “Otra situación” que pasó de 9.0% a 16.6% y “Estudiantes”, de 30.2 a 35.4%; por su parte se reducen los oficios del hogar de 55% a 44%. Estos cambios en la inactividad ponen de manifiesto un grado importante de subutilización del recurso humano disponible, lo que seguramente tiene repercusiones en los niveles de pobreza del país. 1977 15 a 24 Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. INE. │249│ 1987 25 a 54 1997 55 a 64 2007 2008 65 y más Total Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Cuadro 12: Mediana del ingreso por trabajo de los ocupados con base en escolaridad y categoría ocupacional, 1997-2008 Mediana del ingreso 1997 /3 Categoría ocupacional 0 a 10 años 11 o más Mediana del ingreso 2008 Total 0 a 10 años 11 o más Total Asalariado sector público 50 80 61 900 1199 1019 Asalariado sector privado * 68 80 70 800 960 874 110 70 80 750 1000 800 41 64 48 600 614 600 Trabajadores por cuenta propia /1 Informales /2 * Pertenecientes al sector formal. /1 Incluyen a los patronos, miembros de cooperativas y trabajadores por cuenta propia formales. En 2008 se incluye además a los ocupados en Sociedades de personas pertenecientes al sector formal. /2 Suma de todos los trabajadores informales, sin incluir los ayudantes familiares y no familiares. /3 Expresados en bolívares fuertes. Fuente. INE. Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. Cuadro 13: Porcentaje de ocupados según características de ocupación y TCCOA, 2008 Características Absoluto Trabajan menos de 35 horas semanales /1 Porcentaje /2 249,741 2.2 Trabajan menos de 35 horas semanales con salarios menores a 1 SM 1,236,084 10.7 Trabajan más de 48 horas semanales con salarios entre 1 y 2 SM 1,145,698 9.9 Tasa de Condiciones Críticas de Ocupación Adaptada (TCCOA) 2,086,575 18.1 /1 Ocupados que trabajan menos de 35 horas y que en los últimos 12 meses hicieron alguna diligencia para buscar empleo o establecer un negocio solo o asociado. /2 Porcentaje en relación con el total de ocupados mayores de 15 años de edad. Fuente. INE. Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. sión importante en materia educativa y de formación para el empleo. Desde la perspectiva de la estructura laboral, la actividad económica se concentra en sectores que tienden a generar empleos de baja productividad como consecuencia del proceso de desindustrialización que vivió el país en los últimos años. Esta estructura económica sugiere que el mercado laboral no tiene las condiciones necesarias para proporcionar, por una parte, bienestar social y, por otra, crecimiento económico. De manera que, además de la presión demográfica y de las capacidades del recurso humano, resulta imprescindible considerar las condiciones laborales de los trabajadores. El ingreso por trabajo es uno de los primeros aspectos a considerar al tratar las condiciones laborales. Algunos estudios realizados en el país (Riutort, 2009) utilizan una metodología que permite desagregar el ingreso laboral per cápita en función de variables socioeconómicas y demográficas. Estas metodologías permiten además dar cuenta de los efectos distributivos de las variables en juego. Los resultados apuntan a que en el país sí hubo una mejora de los ingresos laborales de los sectores más pobres, es decir, en los sectores de bajos ingresos, el ingreso per cápita promedio creció más que el promedio. A este fenómeno que se le denomina “crecimiento pro-pobre” lo que a su vez implica que se redujo la desigualdad en 2001, 2004, 2006 y 2007. Por una parte, estos datos muestran una mejora, pero, por otra, la mediana del ingreso de los trabajadores da cuenta de brechas importantes según el nivel educativo y la categoría ocupacional de los trabajadores. Acumular al menos 11 años de escolaridad trae como consecuencia un mayor ingreso, mucho más si los trabajadores se ubican en el sector privado formal o se trata de empleados públicos. La mediana del ingreso entre los trabajadores por cuenta propia da evidencia de actividades que pueden estar generando mayores remuneraciones. Así, por ejemplo, un comerciante puede obtener remuneraciones superiores a los que obtendría si se desempeñara como un asalariado. Esto se explica más aún cuando las economías sufren fuertes procesos inflacionarios (véase Cuadro 12). La Tasa de Condiciones Críticas de la Ocupación (TCCO) incluye —como condiciones críticas— a todos los ocupados que presenten al menos una de las siguientes situaciones: a) trabajar menos de 35 horas semanales por razones de mercado; b) trabajar más de 48 horas por semana y recibir entre uno y dos sueldos mínimos mensuales; c) trabajar 35 horas o menos a la semana con ingresos inferiores al sueldo mínimo. El cálculo de este indicador para Venezuela lo denominamos Tasa de Condiciones Críticas de la Ocupación Adaptada (TCCOA), debido a que la Encuesta de Hogares por Muestreo de Venezuela no cuenta con algunas preguntas claves para el cálculo. La TCCOA indica que 18% del total de los ocupados del país se encuentra en condiciones críticas de ocupación. Uno de cada 5 ocupados presenta una, dos o tres de las características que contribuyen a que la inserción no se traduzca en un trabajo productivo. Evaluando de forma independiente cada situación de ocupación crítica se tiene que 2% trabaja menos de 35 horas semanales; 10% tiene una jornada laboral superior al máximo establecido por la Ley Orgánica del Trabajo vigente y además recibe un ingreso que no supera los 2 salarios mínimos; casi el 11% tiene una jornada de trabajo parcial con ingresos inferiores a un sueldo mínimo (véase Cuadro 13). En definitiva, casi una cuarta parte de la fuerza laboral se encuentra subutilizada y con ingresos inadecuados, lo que evidencia la necesidad de incorporar políticas laborales que apunten a mejorar las condiciones del empleo en Venezuela. Que los trabajadores gocen de beneficios laborales es otro aspecto a considerar a la hora de evaluar las condiciones laborales. Adicionalmente, si los trabajadores no reciben vacaciones, utilidades de fin de año, y pres- │250│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Cuadro 14. Características de precariedad absoluta y relativa de los ocupados, 1997-2008. 1997 Nivel de precariedad/1 Absoluto Valor promedio del Índice 2008 Porcentual Absoluto Porcentual 0.35 0.42 No precario 2,439,025 30.2 Bajo 1,120,267 13.9 2,138,388 18.6 Medio 2,806,363 34.7 3,658,335 31.8 Alto 1,712,504 21.2 3,703,002 32.2 Total 8,078,159 100.0 11,504,240 100.0 2,004,515 17.4 /1 Valores del Índice: 0: no precario; de 0.01 a 0.39: Bajo; de 0.40 a 0.59: Medio; 0.60 o más: Alto. / INE. Encuesta de Hogares por Muestreo. Primeros semestres 1997 y 2008 y cálculos de G. Zúñiga. Cuadro 15. Valor promedio del Índice de Precariedad Laboral y Características de precariedad absoluta y relativa de los ocupados según ramas de actividad económica, 1997-2008 Valor promedio del índice Rama de actividad ** Total de ocupados precarios Porcentaje de ocupados precarios* 1997 2008 1997 2008 1997 2008 Agricultura 0.40 0.42 648,992 644,432 65.20 65.68 Hidrocarburos 0.22 0.24 31,268 36,533 35.90 36.94 Manufactura 0.32 0.44 556,676 952,284 53.90 69.21 Electricidad 0.29 0.28 31,013 19,764 50.82 41.17 Construcción 0.30 0.37 296,140 582,342 46.01 53.60 Comercio al mayor 0.33 0.37 45,938 69,970 53.35 52.76 Comercio al menor 0.39 0.50 982,288 1,595,280 62.17 75.15 Restaurantes y hoteles 0.35 0.50 129,170 324,185 53.15 72.48 Transporte 0.31 0.43 241,850 625,220 46.79 60.42 Est. financieros 0.29 0.36 227,578 323,390 48.23 52.90 Adm. pública y defensa 0.32 0.33 272,996 413,928 54.19 47.95 Servicios sociales 0.34 0.38 605,899 932,371 56.99 61.22 Servicios personales 0.38 0.48 442,094 836,600 57.20 71.26 Índice global/Total de precarios 0.35 0.42 4,511,902 7,356,299 55.90 64.00 * Calculado sobre el total de trabajadores pertenecientes a la misma rama de actividad económica. ** En este cuadro se obvió a los trabajadores de los organismos internacionales, puesto que no alcanzan a representar siquiera 1% del total de ocupados. / INE. Encuestas de Hogares por Muestreo. Primeros semestres de cada año y cálculos de G. Zúñiga. taciones, significa que se trata de empleos que adolecen de estabilidad laboral. En 2008, 21% de los empleados (más de 2.4 millones de trabajadores) no reciben ninguno de los beneficios antes mencionados. Según Neffa (2008), la inestabilidad laboral aumenta a medida que crece el peso de las actividades de servicios y disminuye la industria en el PIB. Otra modalidad de condiciones laborales poco favorables ocurre cuando los trabajadores cuentan con una calificación superior a las tareas que trae consigo el empleo en el cual se desempeñan. Esta situación representa una subutilización del recurso humano calificado con el que cuenta el país. Los datos indican que 21.4% de los trabajadores se encuentran subutilizados por calificación. Estos datos apuntan a la existencia de una baja calidad de las ocupaciones, es decir, a la presencia de ocupaciones precarias. La precariedad laboral se expresa a través de deficiencias salariales, de ausencia de beneficios básicos establecidos por la ley, de subocupaciones o de subutilización del recurso humano disponible. Para dar cuenta empírica de esta definición existe el Índice de Precariedad Laboral, el cual permite evidenciar dos aspectos: 1) el nivel de precariedad del empleo y 2) el volumen de población que se encuentra en dicha situación. En 1997 el nivel de precariedad de las ocupaciones del país se ubicaba en 0.35, 11 años después este valor pasó a 0.42, lo que significa que en Venezuela el empleo se ha precarizado. Por su parte, el porcentaje de trabajadores que en 1997 trabajaban en ocupaciones con condiciones de alta precariedad era de 21%, es decir, 1.7 millones de trabajadores; para 2008 esta cifra asciende a más de 3.7 millones de trabajadores, 32% del total de ocupados, es decir, 11 años después el país tiene casi 2 millones de trabajadores más en condición de precariedad (véase Cuadro 14). En otras palabras, en Venezuela no sólo el empleo ha desmejorado tal como lo señala el valor del índice, sino que el número de trabajadores que se desempeñan bajo condiciones adversas también es mayor. Esta realidad obliga a que el país de manera urgente diseñe políticas sociales y económicas que reviertan esta situación. El trabajo precario está presente en casi todas las ramas productivas a excepción del sector eléctrico e hidrocarburos en los que el índice acusa valores más bajos. La manufactura, por ejemplo, acusa un incremento tanto en el valor promedio del índice entre 1997 y 2008, como del porcentaje de trabajadores │251│ CASO VENEZUELA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 que se encuentran en inserciones precarias. Benerdo (2007) afirma que el empleo es de baja calidad cuando éste se concentra en sectores de baja o escasa capitalización. Los datos confirman esta afirmación, el grueso de los trabajadores se concentra en el sector terciario de la economía y son justamente estos los empleos más precarios (véase Cuadro 15). En resumen, el país recibe y recibirá en los próximos años presión para generar nuevos puestos de trabajo, cuenta con una estructura productiva concentrada en el sector terciario de menor productividad y buena parte de sus trabajadores se ocupan en empleos precarios. 8.5 Política laboral Bajo este contexto de falta de dinamismo de la economía y una estructura productiva limitada —junto a un incremento de la población disponible para el trabajo— no resulta exagerado afirmar que el país enfrentará en el corto plazo graves problemas para no permitir que las condiciones de vida de la población desmejoren. Es por ello que se debe brindar especial atención a las políticas públicas de mercado de trabajo y a la capacitación del recurso humano. Ello con miras tanto a mejorar la productividad de los trabajadores venezolanos como a fortalecer la empleabilidad de los que sufren los problemas de empleo, bien por escasez, bien por mala calidad. En los últimos años, el Estado —a través de decretos presidenciales— ha puesto en práctica una política de protección del empleo: la inamovilidad laboral. De esta forma, los trabajadores no pueden ser despedidos ni se pueden desmejorar sus condiciones sin que exista una causa justa que debe ser determinada por un inspector del trabajo. Este tipo de controles tiende a producir una distorsión en el movimiento que normalmente debería tener la oferta y la demanda laboral y, por lo tanto, podría tener un impacto sobre la disminución de la tasa de desempleo. Esta norma se ha venido aplicando desde 2001 y se ha prorrogado hasta el presente. Asimismo, la Ley Orgánica del Trabajo se encuentra en revisión a la luz de las directrices del PDES 2007-2013. En él, el modelo productivo es el “socialista” y define a las empresas como EPS, en las cuales “no existen privilegios en el trabajo asociados a la posición jerárquica, con igualdad sustantiva entre sus integrantes, basadas en una planificación participativa y protagónica.” Presumimos que para afrontar los retos que enfrenta el país en materia laboral, se requiere de una conjunción de políticas que incluyen la económica, la social y la laboral. En materia económica es imprescindible la apertura económica con un Estado facilitador y regulador, promoción de sectores económicos productivos, con alto sentido de bienestar social para la población. La política social orientada al empleo debe concentrarse en ampliar la cobertura educativa, pero sobre todo mejorar la calidad de esta educación. Por último, las políticas en materia laboral deben contemplar tanto la mejora de la productividad, como la estabilidad laboral y la capacitación de los trabajadores. En el contexto en el que hoy nos encontramos, es necesario prestar especial atención a trabajadores en condiciones vulnerables con programas que atiendan a trabajadores insertos en sectores de la actividad económica de baja productividad, además de impulsar la capacitación y empleo a las actividades informales para incorporarlas en sectores productivos. Para llevar a cabo estas políticas es imprescindible combinar los esfuerzos del sector público y privado. │252│ REFLEXIONES FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 REFLEXIONES FINALES E ste apartado intenta rescatar los aprendizajes globales a partir de las reflexiones sustantivas que se encuentran en los casos nacionales. Existe una diversidad de pistas en las experiencias nacionales susceptibles de ser convertidas en claves de aprendizaje no para una réplica mecánica hacia contextos distintos, sino en la extracción de enseñanzas útiles para cada país, desde su historia y condiciones particulares. También hay datos relevantes para la imaginación y el diseño de tareas supranacionaleas inherentes a esa aspiración universal al desarrollo, a la solidaridad y al encuentro de soluciones comunes de América Latina. EL PANORAMA GENERAL Los reportes de investigación en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay, Venezuela, Dominicana y México confirman que la forma de cómo cada país ha respondido a los problemas de la desigualdad, la pobreza y la exclusión sólo se comprende a la luz de un análisis que integre la dinámica particular de su régimen de bienestar. El concepto de régimen de bienestar se refiere a la “manera combinada e interdependiente como el bienestar es producido y asignado por el Estado, el mercado y la familia” (Esping-Andersen 1999:34). Esta primigenia definición habrá de completarse con la inserción de la esfera social, también como dotador de bienestar. Esta idea de entender el bienestar social como el resultado de procesos estructurales complejos, remarca la noción compartida en las discusiones y reportes nacionales de que la concreción de los derechos sociales no es patrimonio exclusivo del tipo de política social aplicada. Es verdad que la evolución del capitalismo durante las dos últimas décadas ha impuesto condiciones específicas para que los países puedan ser exitosos —en los términos de la visión dominante—; sin embargo, a pesar de la extrema densidad de tales condiciones, las respuestas construidas por las distintas naciones tienen ciertos grados de libertad que les hacen poseer un margen de decisión determinado por la propia estructura de poder y el proyecto de país que se encuentra inherente a ella. Dentro de las decisiones que cada Estado-nación ha tomado se encuentran con peso propio el paradigma y los modelos de política social seguidos. Si se considera a la década de los 80 como horizonte histórico-temporal, las diferentes dimensiones que integran lo que se llama comúnmente niveles de vida en la región analizada no han avanzado ni retrocedido en bloque, como si fueran trozos de hielo que pueden desplazarse al mismo tiempo. Los casos nacionales dan cuenta de lo irregular de esas trayectorias. El bienestar se parece más a una montaña rusa que a un camino recto asfaltado, pues pasa por rutas accidentadas no lineales. Se pueden constatar avances en algunos aspectos del bienestar social. Es el caso de los avances en los promedios generales de matriculación escolar, cobertura de servicios básicos y esperanza de vida. Los resultados generales permiten observar que el planteamiento con miras al bienestar ha tenido un mayor énfasis en mejorar las condiciones de vida de la población mediante un crecimiento económico, acompañado de una fuerte orientación del gasto social. Todo ello a una velocidad diferenciada y al parecer a un ritmo muy lento, si se considera el tamaño del problema. Pero a la par, los modos de desarrollo adoptados hacen emerger retos particulares para cada país, que quizá de modo muy apretado se pueda afirmar que giran alrededor de la ausencia de crecimiento sostenido. Se ha confirmado en general, la existencia de una incapacidad crónica para atender las demandas básicas de inmensas franjas de la población en nuestros países, pues cientos de millones de personas se encuentran por debajo de un nivel de vida digno sin acceder al goce de todos los derechos humanos que le son inherentes. Persisten la discriminación de indígenas, mujeres y campesinos, la precarización del trabajo y un crecimiento desigual del PIB que no permite los niveles de generación de riqueza deseados para un desarrollo sostenido y justo. Como contraparte de esta realidad se consolida una elite que acumula riqueza y poder. Ahora, para enfrentar esta situación es relevante plantear que aun cuando la perspectiva de los derechos humanos se ha instalado extendidamente, esto ha sido a un nivel declaratorio, traduciéndose en una orientación poco específica para el desarrollo de políticas sociales. Esto deja una gran brecha entre el diseño de las políticas sociales y la ejecución de éstas, permitiendo cuestionar crecientemente si en la región es posible observar esfuerzos sistemáticos para su inclusión como elemento para evaluar el bienestar. El imaginario simbólico ha depositado en el término Latinoamérica un conjunto de cualidades difícilmente observables en la realidad fáctica de los distintos países analizados que, sin embargo, puede servir de marco inspirador para la solución de los problemas sociales, tanto los comunes como los singulares. En ese sentido, es válido cuestionarse si el concepto de América Latina: ¿sigue siendo útil para fines analíticos y políticos? Mayra Espino (2008) alude a este problema epistemológico: “¿puede existir esta región como escenario de relacionamiento conjunto, como totalidad, más allá de su condición de espacio geográfico, de lugar-otro inventado y homogenizado en el proceso colonizador?; desarrollo y democracia: ¿pueden aplicarse como instrumentos analíticos universales y de │335│ REFLEXIONES FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 construcción de opciones emancipadoras, desmarcados de su ubicación en un metadiscurso de dominación?”. La misma académica cubana responde que se puede comprender-construir a América Latina como unidad analítica y de acción transformadora, si se reconocen adecuadamente los vínculos entre el todo y la parte, de forma que se reconozca la legitimidad de una noción universal de desarrollo “no como ley objetiva, cuasi natural, de progreso lineal, inexorablemente homogenizante, sino como posibilidad, en un sentido ético-utópico, de proyecto de humanidad solidaria, como proceso de despliegue creciente de las potencialidades de autocrecimiento, plurales y singulares de las más diversas comunidades humanas, donde lo genuinamente universal es la diversidad como riqueza, (versus la diversidad como rémora) y la capacidad reflexiva y autotransformativa, que tienen todos los actores sociales” (Espino, 2008). La construcción de América Latina, posibilidad siempre abierta en el horizonte ético-político, tiene como base sustantiva el proyecto de cada país. En la medida en que lo diverso de las expresiones nacionales contenga pistas claras que requieran del concurso del resto de los países del área, será posible la estructuración de bloques sólidos supranacionales propicios para enfrentar el mundo global y establecer patrones internos y externos de relación económica más solidarios. A continuación exploraremos algunas de estas pistas, considerando como punto de partida lo que cada equipo nacional sostiene al respecto. LAS ENSEÑANZAS PRINCIPALES 1. El piso duro de la desigualdad En todos los casos reportados se ha experimentado un viraje, que data en la gran mayoría de las décadas de los 80 y los 90, caracterizado primero por un retiro de la actividad estatal en la atención a los problemas sociales, y después por una intervención correctiva de tipo focalizada para la atención de los grupos empobrecidos. Se desplaza la actividad estatal de una responsabilidad genérica para lograr el desarrollo social a otra en la que la preocupación fundamental es la atención a la pobreza, en unos casos, y en otros sólo a la pobreza extrema. Ahora, cabe destacar que existe una instalación hegemónica de la noción de la pobreza fundada desde una perspectiva utilitarista. Las críticas a esta perspectiva se pueden resumir en dos, por un lado, la validez del ingreso (o gasto) como único indicador evaluativo del nivel de vida y, por otro, las limitaciones que conlleva en la consideración de aspectos de la vida social que no se traducen en consumo. El equipo de Colombia lo plantea de este modo: De lo que se trata entonces es de un problema derivado del enfoque que se le está otorgando a la política social, a partir de modelos de protección asistencialistas que resultan insuficientes en la solución de las causas estructurales que determinan la vulnerabilidad que caracteriza hoy a la cuestión social, pues “lo que ha existido en la región es un Estado de bienestar parcelado que llega a una minoría de la población, mientras que la mayoría de la población ha dependido más de programas asistenciales fuertemente ligados a prácticas clientelistas” […] […] los ciudadanos son considerados “beneficiarios” de las ayudas del Estado y no acreedores de las mismas por el derecho que les corresponde al ser ciudadanos. Y República Dominicana señala: Al igual que en la mayoría de los países de América Latina, el gobierno de República Dominica se ha servido del discurso de la eficiencia del gasto social como bandera para instaurar los programas de focalización individual, a pesar de las múltiples críticas realizadas sobre estos programas que se basan en estrategias para llegar a los(as) más empobrecidos(as) a través de transferencias condicionadas. En nuestro caso, las ayudas focalizadas articuladas al programa Solidaridad se han instaurado como la política social del gobierno y se ha perdido la visión de que el Estado tiene responsabilidad con toda la población, y que la atención especial a los grupos vulnerados tiene que orientarse hacia garantizar que esa población especial pueda alcanzar los servicios ofrecidos con carácter universal. La valoración general que hacen los equipos sobre el paradigma adoptado y aplicado tiene como horizonte general la constatación de la insuficiencia de los logros alcanzados, inclusive en los propios términos del paradigma: en la mayor parte de los países no se ha conseguido un abatimiento significativo de la pobreza y en ningún caso ha propiciado el acortamiento de las brechas de desigualdad. Dos casos considerados como tendencialmente exitosos, los de Chile y Brasil, son aleccionadores al respecto: No obstante [… el relativo éxito en la disminución de la pobreza], es posible identificar en Chile cierta debilidad de la situación del país referida a la fragilidad de las familias para enfrentar escenarios que atentan contra su bienestar. [… Existe una] mantención de la desigualdad en Chile […] el Ministerio de Planificación indicó que la desigualdad se mantiene. El aumento de los ingresos de los hogares ubicados en el primer decil (grupo cuyos ingresos están en el 10% inferior del país) fue de 1% real, mientras que en el décimo decil fue 9% real. Asimismo, Chile se mantiene con un índice de Gini de 0.55 y un indicador 10/10 que aumenta desde 2006 a 2009 de 31.3 a un 46.2; es decir, el ingreso autónomo de los hogares con mayores ingresos es 46 veces más grande que el de los hogares con menores ingresos. En el caso de Brasil, se reporta que de seguir el mismo ritmo de disminución en la desigualdad, será posible conseguir un nivel de equidad como el de Canadá en 22 años, siempre y cuando se sostenga una distribución de la renta más justa, con reducción efectiva de heterogeneidades económicas, culturales y regionales y se agrega: │336│ Más importante que acelerar el decrecimiento de las desigualdades con programas sociales, lo es mantener la perseverancia en las inversiones que aceleran el combate a la pobreza de una manera ininterrumpida a la par de la integración social por la vía del incremento a los niveles de salud y educación. La historia reciente en América Latina da cuenta de múltiples casos de reducciones de la desigualdad poco durables. REFLEXIONES FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 2. La necesaria revisión holística del régimen de bienestar: el empleo y el financiamiento al desarrollo Existe una coincidencia plena en no exigirle a la política social lo que es responsabilidad del resultado del buen funcionamiento de otros componentes del régimen de bienestar adoptado, tales como la esfera económica. Sin afirmar la independencia absoluta de las esferas económica y social, o que la salud y la educación no impacten la productividad, los diversos informes sostienen la incapacidad per se de los programas sociales para sostener un desarrollo de largo plazo sin que se articule adecuadamente con la dinámica del empleo —con ejes consustanciales como el ingreso— y su sustentabilidad económica. El equipo de Venezuela confirma su preocupación por esta característica central del modelo adoptado: A modo de balance, las misiones sociales —como todos los programas sociales— no pueden plantearse una transformación de la sociedad en tanto que actúen de manera aislada a otras políticas, como la económica y la laboral, que también tienen una incidencia en la calidad de vida de la población y en la superación de la exclusión social. Si bien han existido avances en materia de la reducción de la pobreza desde el punto de vista de los ingresos, los indicadores señalan que aún la reducción de la pobreza es una tarea pendiente en tanto que aún existen grandes brechas sociales. rato productivo, que genera escaso empleo y salarios precarios junto con amplios contingentes de personas sumidas en el desempleo y el subempleo. Uno de los elementos que encuentran los equipos de Brasil y de Ecuador, como ejes explicativos de la pobreza, es el comportamiento del salario y la necesaria revisión de sus respectivos salarios mínimos: “La utilización del salario como instrumento principal de política de ajuste —para evitar la caída de la demanda de los hogares— requiere ser revisada, pues está afectando la articulación laboral y la estructura de empleo, esto considerando que dicho ajuste salarial afecta a la mitad a la mitad de la PEA, pues más de 45% de la población está subempleada” (Ecuador), y “un sendero exitoso de combate a la pobreza consta de una política cuya estrategia incremente el valor real del salario mínimo anualmente por encima de la inflación en el periodo” (Brasil). En este sentido es representativo lo expuesto por el equipo de México: En una […] etapa, más reciente, se acepta la necesidad de acciones enfocadas de manera directa hacia la informalidad; sin embargo, se trató en general de acciones dispersas y experimentales. En esta etapa, la economía informal empieza a convertirse en la principal fuente de ocupación en el país. Se consolida como un fenómeno persistente bajo formas muy diversas vinculadas no sólo con las insuficiencias en la generación de empleo, sino con nuevas categorías, producto de una globalización que se ha traducido en el deterioro creciente de las condiciones de una parte de la fuerza de trabajo asalariada, que labora en el sector formal, pero sin prestaciones laborales y seguridad social. La aportación que al respecto hace México va en la línea de considerar al desarrollo social como el eje de la dinámica económica: Se requiere una adecuada articulación entre política económica y social con base en una nueva concepción operativa del bienestar social. Cuando se habla de articulación, conviene prevenir la idea de pensarla como si fuese un terreno terso y sencillo. Si algo tiene el capitalismo es la inherente dificultad de planificar las actividades económicas. Sin embargo, con esta expresión se quiere señalar que la sociedad mexicana ha cambiado de tal modo que al trabajo y al ingreso no se les puede entender como se les comprendía en el periodo de la posguerra, y que —por tanto— la atención a los riesgos sociales debe estar ubicada en las nuevas coordenadas, dramáticas y reales, de un país que ha abandonado en los hechos el ideal del empleo pleno. Esto mismo provoca dificultades para que el Estado posea un régimen contributivo a la altura de las necesidades del desarrollo. El equipo de Brasil lo plantea con claridad: “la dependencia de transferencias genera —a mediano plazo— un problema tributario, con necesidad de más impuestos para más transferencias a los pobres”. Y Ecuador lo confirma: […] los estudios disponibles sobre los impactos de las políticas son escasos, y encuentran que los resultados han sido modestos […] De la actual coyuntura, llaman la atención dos elementos importantes: I) la falta de cristalización de resultados visibles de las cuantiosas inversiones sociales realizadas sobre el nivel de vida de la población, y II) la sostenibilidad presupuestaria de las actuales intervenciones, su nivel se ha magnificado sustantivamente sin seguridad en las fuentes de financiamiento para el mediano y largo plazo, hecho preocupante de la actual práctica de la política social ecuatoriana. El equipo de República Dominicana dice al respecto: Sería una falacia afirmar que es posible incorporar a la economía formal a casi 60% de los trabajadores(as) que pertenecen al sector informal, y una peor mentira sería pensar que se logrará y se hará sostenible una cobertura universal de protección social con acciones focalizadas y temporales —de corte asistencialista—, dependientes del presupuesto del Estado. Es indeseable y prácticamente insostenible que un sistema de protección social, emergido en el modelo capitalista, pueda ser sostenible a mediano y largo plazo si el Estado deberá cubrir alrededor de 70% y 80% de sus costos, mientras la economía y la correlación de fuerzas no permite elevar los ingresos fiscales a niveles comparables con Europa y Estados Unidos, es decir por encima de 40 o 50% de los ingresos, y por encima de 20% del PIB. En un círculo vicioso que habrá de romperse si de verdad se quiere un desarrollo social de largo aliento, el modelo económico actual —que prioriza la especulación financiera y no la actividad productiva real— provoca una reestructuración continua del apa- 3. El Estado y las instituciones de tendencia universal en educación y salud La excesiva concentración de la reflexión sobre los efectos de las estrategias focalizadas para el combate a la pobreza ha llevado a que se tenga una subdiscusión sobre los aspectos relevantes de la política social, como el comportamiento de instituciones de tendencia universal construidas en algunos países previamente a la crisis de los 80, y que posteriormente disminuyeron en calidad, cobertura y eficiencia en buena medida por la explosión de la demanda, la masificación y la falta de financiamiento. │337│ REFLEXIONES FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Enmarcados en propósitos más amplios —como es el caso de la Reforma del Estado en Perú— para hacer al mismo Estado “más eficiente y equitativo”, se han quedado al margen de la discusión aspectos como el encargo constitucional para hacer universal el derecho a la salud y a la educación, y las vías institucionales para lograrlo. En Chile, por ejemplo, se habla de una nueva relación con la iniciativa privada para el mejor logro del sistema de salud, siempre asumida por la rectoría del Estado: recomendable fortalecer los componentes no contributivos que permitan cubrir a sectores que no alcanzaran los años de aporte requeridos. El actual sistema de seguridad social privado también genera problemas de cobertura futura que deberán ser solucionados por pilares básicos de protección. c) Salud. La extensión de los pilares no contributivos de financiamiento del sistema apunta a permitir desenganchar la integración al sistema del aporte realizado en los hogares con miembros en el mercado de trabajo formal. No obstante, el “calendario” previsto para la universalización del acceso al sistema nacional integrado de salud, en particular el importante costo que implica la integración de los jubilados, genera un rezago difícil de salvar entre “los últimos de la fila”, entre quienes se ubican aquellos sectores poblacionales que presentan condiciones de mayor riesgo: trabajadores informales e hijos de estos y, en especial, mujeres pobres jefas de hogar y sus hijos menores. La masifi cación del sistema [de protección social] debe ir acompañada de medidas que aseguren una efectiva igualdad y equidad en el acceso, permanencia en el sistema y egreso, además de una provisión de calidad integral por parte de todas las instituciones. De otra forma, la masificación, es decir, la incorporación de sectores hasta ahora excluidos, seguirá reproduciendo las desigualdades en vez de apuntar a corregirlas. Este sistema debe proveer un marco de existencia que le dé un sentido público, que garantice la primacía del bien común por sobre cualquier otro. Debe integrar el rol y deber de las instituciones estatales, y el rol y relevancia de las instituciones privadas, pero regulando su quehacer de tal manera que permita el funcionamiento de instituciones privadas con rol público. Este sentido público es fundamental, y sobrepasa las antiguas definiciones que distinguen entre la administración estatal versus la privada; hablamos de sentido público por estar alineado con objetivos comunes y públicos, por estar dirigido a los intereses de todos los ciudadanos del país. En Ecuador se propone una relación del Estado con actores “no públicos”: […] Se requiere de un diseño ingenioso que logre un equilibrio entre estabilidad y uso de las capacidades estatales existentes, por un lado, y una renovación que potencie la contribución de todos los actores no públicos de la política social, por otro. Aunque los cambios deben fortalecer el papel regulador y proveedor del Estado, no parece pertinente reducir el rol coadyuvante del sector privado y otros actores sólo por razones ideológicas. La capacidad de gestión de buena parte de entidades descentralizadas, de ONGs y de agrupaciones comunitarias se muestra efectiva. El éxito de las modalidades en la nueva matriz de protección social dependerá de una adecuada combinación entre regulación, entrega y financiación pública, con un desarrollo de las capacidades no públicas. Las estrategias diferenciadas que se derivan de entender al Estado como garante, al Estado como interventor o al Estado como facilitador, obedecen a la propia conformación histórica del país, pero coinciden en la necesaria intervención estatal para hacer universal el derecho a la educación y a la salud. En general se tienen sistemas, sobre todo en el área de la salud y la seguridad social, fragmentados que les hacen aparecer como pisos superpuestos, con deslizamientos a velocidades diversas y sin una lógica compartida. Los retos se relacionan con la calidad del servicio, la cobertura, la equidad y el financiamiento. 4. Las estrategias y los programas focalizados En todos los casos analizados se reportan programas focalizados dirigidos a beneficiar a los grupos más pobres. Hay sin embargo casos como el de Chile que intenta superar el enfoque focalizador y se plantea un enfoque de derechos, en el cual la política social no se dirija exclusivamente a los sectores precarizados; es, entonces, una política centrada en derechos sociales, por tanto, universales. Chile lo plantea así: Para Uruguay, país que posee en términos generales de los mejores niveles en ambos aspectos analizados, los problemas de cobertura y calidad siguen siendo retos vigentes: a) Educación. En materia de política educativa, las reformas se han concentrado en el último periodo en aspectos institucionales. Sin embargo, no se perciben reformas que se concentren en problemas de impacto para mejorar la dotación de capital humano en áreas en las que los problemas de cobertura y las brechas entre niveles de aprendizaje, así como la deserción —sobre todo en el segundo nivel de educación—, muestra tendencias preocupantes. b) Seguridad social. Sigue siendo un modelo contributivo con límites para la cobertura de sectores informales. Por más que aumentó la formalidad, los niveles de cobertura tienen un techo, por lo que es │338│ El seguimiento hecho a las políticas de intervención social, efectuadas por los gobiernos de la Concertación, ha arrojado como resultado la detección de un paso de políticas sociales de tipo focalizado-subsidiario a unas políticas de orden pretendidamente universal o, en otras palabras, que aseguren un “piso básico” de derechos sociales a la población. A usanza de lo que ocurre en los países nórdicos, en Chile se ha comenzado a reconocer la posibilidad de garantizar al conjunto de la población una protección social que vele por ciertos derechos mínimos. Esta respuesta gubernamental puede ser explicada en gran parte debido al alto riesgo de caer bajo la línea de pobreza y que sustenta las líneas principales de acción de la Red Protege. La Red Protege incluye el trabajo coordinado de los diversos ministerios relacionados con la protección social, y tiene como base un conjunto de nueve programas y beneficios que cubren las principales necesidades de la población a lo largo de todo su ciclo vital. La Red Protege enfoca su tarea hacia los sectores con mayores necesidades y carencias, pero su público no se limita REFLEXIONES FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 a las personas en situación de pobreza. Varios de los programas y beneficios de la Red Protege abarcan a grupos mayoritarios de la población, incluyendo a las familias de clase media. Los planes, estrategias o programas dirigidos a la población más pobre se han instaurado en los países en periodos diversos —van desde fines de los 80 hasta la actualidad— y se denominan Programa Bolsa Familia en Brasil, Chile Solidario, Sistema de Protección Social de Colombia, Programa de Apoyo Directo a los más Pobres (Juntos) en Perú, Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) en Uruguay, misiones sociales en Venezuela, Solidaridad en República Dominicana y Progresa-Oportunidades en México. Aunque sería un error establecer comparaciones apresuradas de todos ellos, pues obedecen a escalas y lógicas diferentes, todos poseen como componente principal las transferencias monetarias condicionadas que buscan aumentar los niveles de educación, salud y alimentación. La introducción de programas de subsidios monetarios condicionados por supuesto que son un elemento importante en la vida de las y los pobres, pues significa un ingreso complementario que antes no tenían; sin embargo, en términos del impacto en la disminución de la pobreza y de la desigualdad son irrelevantes, pues se reducen a montos poco significativos y requieren —como se ha dicho antes— de políticas salariales, alimentarias, de dotación de servicios públicos y de cobertura social complementarios. Un paso cualitativamente significativo lo ha dado Brasil al considerar a Bolsa Familia dentro de una estrategia más amplia de renta mínima, donde incluye el subsidio monetario. Éste es un bueno reto que tienen todos los países que no han integrado sistemas sólidos como el de Chile o potencialmente el de Brasil, para transitar de una estrategia denominada —quizá de forma peyorativa— como asistencialista a otra en la cual se incorpore el enfoque de derechos ciudadanos, comenzando por un piso básico universal. Todos los países reportan la necesidad de hacer ajustes a los propios programas de transferencias monetarias. Los problemas a los que se enfrentan al parecer son comunes: estigmatización de las personas atendidas, cobertura incompleta, monto de las asignaciones insuficientes, dificultad en construir el padrón de beneficiarios, propensión al uso electoral y clientelar de las familias, escaso impacto en el abatimiento de la desigualdad, centralismo y falta de articulación con mesoniveles de gobierno, escasos márgenes para la participación social y en varios casos —como en el de Dominicana— una débil institucionalidad. Sin embargo, el problema fundamental, se reitera de nueva cuenta, es la falta de sostenibilidad en el mediano y largo plazo de los programas de transferencias monetarias condicionadas sin que exista una contraparte adecuada en el empleo, el salario y en el acceso eficiente, oportuno y de calidad a la educación, la salud y la alimentación y a los servicios básicos para la vivienda. 5. Los desafíos Es evidente que cada país enfrenta retos particulares que deben ser atendidos en congruencia con la propia dinámica histórica, la estructura de riesgos particular —por ejemplo, la migración en México, los desplazados en Colombia, la población indígena en el caso de Ecuador, la desigualdad territorial en el Brasil, los tamaños de las economías y los paradigmas propios de la coalición gobernante, entre otros fenómenos—. En este sentido, la tarea tiene múltiples aristas que eliminan la posibilidad de hacer propuestas comunes superficiales. No obstante, en el presente trabajo de la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL se confirman ciertos principios paradigmáticos, que representan líneas comunes orientadoras en los modelos de política social. En efecto, se comparte: a) Concebir un Estado social garante de los derechos sociales de toda la población, en una nueva dinámica de relación horizontal con una sociedad participativa e incluyente. b) La necesidad de impulsar una reflexión crítica sobre el papel del mercado en el problema del bienestar. Se coincide en la imposibilidad de encontrar o suponer un mercado perfecto o de subordinar las decisiones sociales a un criterio mercantilizante. c) La concreción de los derechos sociales debe ser el objetivo de un nuevo modelo de desarrollo incluyente. La operación concreta del régimen de bienestar alude a las distintas esferas intervinientes para que el bienestar de la población sea posible. Lograr mejores niveles de vida no puede ser tarea exclusiva de los programas sociales. d) La inconveniencia de que la política social pueda estar direccionada exclusivamente al combate de la pobreza. Sus objetivos profundos se encuentran en otras esferas: el logro de la restitución del tejido social, la disminución de la desigualdad, el aumento de capacidades de la población y la búsqueda de bienestar. e) La atención a los sectores excluidos tiene su fundamento último en un enfoque de derechos ciudadanos y no en la concesión asistencial y voluntarista de los gobiernos. f) Las formas de enfrentar los riegos sociales (objeto de la política social) son propios de cada país y no existen formas simples de importar o exportar esquemas sociales que no estén enraizados en la propia historia local; sin embargo, no se elimina el posible aprendizaje de los modelos en operación de más larga data. Se deben observar con detenimiento los logros y dificultades de los sistemas implantados con más tiempo, de forma que ya se pueden realizar evaluaciones del mediano plazo para confrontar los objetivos contra los logros. g) La observación intranacional da cuenta de rasgos específicos al interior de los países. Así, se debe considerar que la observación exclusivamente agregada de indicadores de bienestar difumina la distribución desigual de los beneficios sociales, no sólo en términos de algunos grupos de la población, sino también referidos a algunas regiones específicas. De este modo, la dimensión geográfica del análisis de los riesgos sociales es fundamental para indicar orientaciones a la acción, requiriendo considerarse de manera pormenorizada el momento de su diseño. A todo ellos habría de agregarse la transversalización de los “nuevos” enfoques generados en los últimos │339│ REFLEXIONES FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 años, tales como el enfoque de género y los problemas medioambientales, como elementos constitutivos de una buena política de desarrollo social. En términos del diseño de una política social diferente, habría ciertas características clave: objetivos compartidos con la esfera económica y división clara de responsabilidades, enfoque de derechos, visión universalista (básico o progresivo), desmercantilización del bienestar social, ampliación de objetivos en los que se incorpore la cohesión social y la construcción de ciudadanía, la articulación plena con la estructura de riegos del país y el diseño de una arquitectura institucional que asuma la visión federalista. Finalmente, es indispensable subrayar la relación entre la ideología política de la coalición gobernante, los modelos de desarrollo impulsados en cada país y los bloques supranacionales de diversa índole que se han generado en América Latina. Y aún queda en el aire una pregunta clave: ¿quién es el sujeto colectivo que va a gestionar los cambios? A lo largo del estudio se reflexionó sobre la necesidad de observar a la política social como un proceso que requiere de una reflexión sobre el poder y los grupos —coalición política— que pudieran impulsar un paradigma social con enfoque de derechos. La política social se encuentra inmersa en un campo de conflictividad en el que participan, en mayor o menor medida el Estado, los partidos políticos, los movimientos sociales, los sindicatos y los organismos de la sociedad civil. Existe una disputa conceptual, política y económica, y se contraponen distintas visiones sobre el papel del Estado, los paradigmas de bienestar, la pobreza, la desigualdad, el papel del mercado y la sociedad. Se requiere de un arreglo institucional, legal y programático que demanda alianzas entre los actores participantes, agrupados en un bloque histórico con ideas y proyectos compartidos. Sólo así se continuará, en algunos casos y en otros se iniciará, el posible planteamiento de un nuevo paradigma de desarrollo, preñado por principios básicos como la justicia social y la vigencia de los derechos humanos. │340│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 NOTAS Ecuador 1 Documento integrado por Mariana Naranjo, del Instituto de Investigaciones Económicas de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, con base en los dos informes preliminares del Proyecto: Componente 1 (preparado por Verónica Poveda y Jorge Jaramillo) y del Componente 2 (preparado por Mariana Naranjo). Quito, 30 de agosto de 2010. 2 Por ejemplo, el esquema de política económica aplicado por el actual Gobierno —que desestimula la inversión y a la empresa privada—, o la política de gestión de la deuda externa que derivó en problemas para el acceso al crédito en los mercados internacionales. 3 Dentro del marco metodológico del proyecto regional Observatorio AUSJAL sobre la pobreza en América Latina. 4 Principal instrumento de política en una economía dolarizada como la ecuatoriana. 5 Gobernados por: Gustavo Noboa (2000-2003), Lucio Gutiérrez (2003-2005) y Alfredo Palacio (2005-2006). 6 Gobernado por Rafael Correa, quien anunció un nuevo proyecto llamado “Revolución Ciudadana” basado en el “Socialismo del Siglo XXI”. 7 Sólo en el último trimestre del 2008, los ingresos fiscales se vieron afectados por la caída del precio del petróleo. 8 Entre 2007 y 2008 el Estado invirtió en obras públicas un monto de aproximadamente de 928 millones de dólares. 9 Por ejemplo, se mantiene los subsidios a los derivados del petróleo (gasolina, diesel y gas licuado), vigentes desde hace más de 30 años. 10 Aprobado en la Asamblea Constituyente el primero de mayo de 2008, el cual reformó la Ley de Tercerización Laboral vigente. 11 El cambio metodológico se dio en los siguientes aspectos: 1. La segmentación del mercado ahora es Sector Formal, Sector Moderno, Sector Informal y Servicio Doméstico; antes era: Sector Moderno, Sector Informal, Actividades Agrícolas y Servicio Doméstico; es decir, el sector de las actividades agrícolas ahora puede estar en el sector informal o en el formal; 2. Ahora la medición del Sector Informal se realiza a través de la legalidad: RUC y registros contables completos, antes no se lo hacía; 3. El tamaño del establecimiento ahora es de hasta 10 trabajadores, mientras que antes se consideraba hasta 5 trabajadores; 4. Se actualizaron las definiciones; 5. Se construyó una nueva clasificación de las categorías de ocupación en la cual se aumenta una subdivisión llamada Ocupados no Clasificados y se modifica la subdivisión de Subempleados (antes era Subempleo Visible, Invisible e Informales y en la nueva es Subempleo por insuficiencia de horas o visible y Otras formas de subempleo); 6. El periodo de referencia para la búsqueda de empleo es de cuatro semanas, anteriormente era de cinco; 7. Del cálculo del desempleo oculto se excluyó la categoría “no busca trabajo por oposición familiar o del cónyuge”. Tomado del inec: Nueva Metodología de la encuesta de empleo. 12 En la nueva metodología se actualizaron las definiciones de Desempleo Abierto: es el grupo de personas de 10 años y más sin empleo; es decir, no ocupado; Buscaron trabajo (búsqueda implica disponibilidad): hicieron gestiones concretas para conseguir empleo o para establecer algún negocio en las cuatro semanas anteriores (en el anterior eran las personas que se encuentran sin empleo asalariado o independiente en la semana de referencia y presentan además alguna de las siguientes condiciones: Búsqueda activa de empleo durante las cinco semanas anteriores a la fecha de la entrevista, Espera respuesta a una gestión para empresa o negocio propios, Espera respuesta de un empleador u otras gestiones para conseguir empleo, Espera cosecha o temporada de trabajo y Están disponibles para trabajar), y Desempleo Oculto (en la anterior eran personas de 10 años y más que en la semana de referencia presentan simultáneamente las siguientes características: sin empleo, no ocupado en la semana pasada, no buscaron trabajo durante las 5 semanas anteriores a la entrevista, tiene un trabajo esporádico u ocasional, piensa que no le darán trabajo o se cansó de buscar. No cree poder encontrar y su cónyuge o su familia no le permiten, en la nueva son lo mismo, pero ahora es que no buscaron trabajo en las 4 semanas anteriores a la entrevista por las siguientes razones: Tiene un trabajo para empezar inmediatamente, Espera respuesta a una gestión para empresa o negocio propio, Espera respuesta de un empleador u otras gestiones para conseguir empleo, Espera cosecha o temporada de trabajo, Piensa que no le darán trabajo o se cansó de buscar, No cree poder encontrar, está Disponible para trabajar). 13 Esto pese al cambio de metodología en la medición de las tasas de empleo, desempleo y subempleo. 14 Considerando que en 2000, por la dolarización, hubo un incremento salarial con respecto al año 1999 de 682.3% (véase Ecuador, Anexo 8). 15 La Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria plantearon la transformación del anticipo del IR en impuesto mínimo, el iva de 12% a la importación del papel que usan periódicos y revistas; el impuesto a la salida de divisas sube a 2%, y se cambia la metodología de cálculo para el tributo sobre cigarrillos, bebidas alcohólicas y gaseosas, entre otras medidas que generan incertidumbre empresarial. 16 De acuerdo con el Artículo 5 del Reglamento para la aplicación de la Ley Orgánica del Régimen Tributario Interno se establece: “Para fines tributarios, se entenderá como grupo económico al conjunto de partes, conformado por personas naturales y sociedades, tanto nacionales como extranjeras, donde una o varias de ellas posean directa o indirectamente más del 50% de la participación accionaria en otras sociedades”. 17 De acuerdo con el sri un Contribuyente Especial es todo aquel contribuyente, persona natural o sociedad, calificado como tal por la Administración Tributaria, sujeto a normas especiales en relación con el cumplimiento de sus deberes formales y pago de sus tributos. 18 Este capítulo ha sido elaborado tomando como insumo el Informe preliminar del Componente 1 del proyecto del Observatorio Latinoamericano de Pobreza, a cargo de Verónica Poveda y Jorge Jaramillo, investigadores del IIE-PUCE. Versión del 20 de abril de 2010. 19 Pertinencia tanto en términos estadísticos como en términos teórico-conceptuales. Más adelante se detalla dichas variables. 20 La migración a España, desde 1998 hasta 2003, movilizó a unas 700 mil personas (ILDIS, 2004). │341│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 21 Debido a que los datos no son estrictamente comparables, pues las fuentes y los procedimientos de medición son diferentes. 22 Define como pobre a un hogar a aquel cuyo el ingreso es inferior al costo de la canasta básica de bienes y servicios o línea de pobreza, y como indigente a aquel cuyo ingreso es inferior al costo de la canasta alimenticia. Utiliza como fuente las Encuestas Urbanas de Empleo y Desempleo. 23 Informe de Desarrollo Social 2007, Pobreza y Desigualdad, Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social. 24 El cual, en un entorno de liberalización financiera propiciado por la banca, gestó la semilla de una de las más grandes crisis financieras del país, pues germinó bajo prácticas dudosas y toma de elevados niveles de riesgo del sector bancario, unido a una deficiente supervisión del sector. 25 Definida como la diferencia entre el costo monetario de la canasta básica de alimentos (con los requerimientos mínimos nutricionales de 2,300 kilocalorías y 45 gr. de proteínas) y el gasto promedio de los hogares en alimentos. 26 Cuyos resultados se derivan de las encuestas de Condiciones de Vida e incorpora las definiciones de: Vivienda con características físicas inadecuadas como paredes precarias o piso de tierra; Viviendas con servicios inadecuados como falta de sanitario y conexión a alcantarillado o pozo séptico; Hogares de alta dependencia económica, es decir más de 3 miembros por persona ocupada y el jefe del hogar con un máximo de 2 años de educación primaria; Hogares con niños que no asisten a la escuela, y finalmente Hogares con hacinamiento crítico, más de 3 personas/dormitorio. 27 La suma de los valores propios de esta estimación registró niveles significativos que garantizan la confiabilidad de los resultados. 28 Se refiere a la acumulación de aguas negras o servidas en un tanque, en el que se asientan los sólidos, y los líquidos se filtran en el terreno. 29 Es decir, el nivel de instrucción, categoría de ubicación, tipo de actividad, ingreso, tipo de vivienda, calidad de pisos y dotación de servicios básicos, entre otros. 30 Las inversiones para vivienda y saneamiento en el periodo registraron un incremento espectacular (casi se triplicaron): pasaron de 132 millones en 2006 a 315 millones de dólares en 2009. Véase el análisis presupuestario en la Sección 4.2 de este informe. 31 Por ejemplo, los métodos de consumo, ingresos, NBI y el de Kaztman, los cuales utilizan la fijación de niveles referenciales o benchmarks como: usd 2 de ingreso diario, kilocalorías mínimas de consumo diario, etc. 32 Las inversiones del gobierno central en educación pasaron de 2.6% del PIB en 2006 a 3.7% en 2009. Véanse detalles en el análisis de la Sección 4.2 de este informe. 33 Como referencia la tasa nacional de subempleo urbana alcanza el nivel de 50.5%. 34 Esto está en contradicción con el objetivo de integración social, tal como lo señala el estudio sobre protección social de CEPAL: “una focalización prolongada puede reforzar la dependencia de los beneficiarios y oponerse al ejercicio efectivo de la ciudadanía” (CEPAL, 2006). 35 La única excepción la representa el Programa de Aseguramiento de Salud que empezó a operar en 2006 con modalidades diferentes, y únicamente en 3 cantones: Quito y Cuenca (con el Programa de Aseguramiento Universal de Salud, PAS), y en Guayaquil (con el Plan de Aseguramiento Popular de Salud, pap). 36 El análisis pormenorizado de cada uno de estos programas se realizó en Ecuador: Reseña de los principales programas sociales y lecciones aprendidas, periodo 2000-2006 (Naranjo, 2008). 37 En virtud de su reciente declaración, aún no puede efectuarse un análisis de los resultados de su aplicación; por el momento, se reconoce la intención gubernamental. 38 En los niveles: inicial, básico y bachillerato. Proyección de población del inec hasta 2008. 39 Si bien el nivel de educación inicial comprende las edades de 0-4 años, el Ministerio de Educación sólo atiende a la población entre 3 y 4 años de edad. 40 Anteriormente, los 10 años de educación básica se llamaban: Preescolar (1 año), Primaria (6 años), y Ciclo Básico (3 años). El ciclo básico formaba parte de la antigua concepción de Educación media o Secundaria, que consistía en 3 años de ciclo básico más los 3 años de especialidad (que completaban los 6 años de Bachillerato). Sistema modificado actualmente. 41 Últimos datos disponibles, pues la serie histórica del Sinec fue suspendida en 2007, para dar paso al Censo Nacional de Instituciones Educativas, cuya información dio lugar a la formación del AMIE, el cual se encuentra en proceso de actualización. 42 Pueden consultarse los artículos 26, 27, 28, 39, 47, 57, 343, 344, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 357, y en cinco disposiciones transitorias (Décimo tercera, Décimo octava, Décimo Novena, Vigésima y Vigésima primera) de la Constitución Política del Ecuador vigente. 43 Según los resultados de la ECV 2006, 21.4% de la población estaba cubierta por algún sistema de seguro de salud (inec, 2006). Mientras que en 2004 la cobertura era de 23%. 44 Asamblea Constituyente, Constitución de la República del Ecuador, Art. 32, septiembre de 2008. 45 El monto total de recursos asignado a este conjunto de iniciativas es de alrededor de 50 millones de dólares por año (entre 2007 y 2009). 46 Los datos de 2009 no corresponden a gasto ejecutado, como los datos para el resto de la serie, sino a gasto programado; por ello, no adelantamos conclusiones al respecto. 47 Aplicando la metodología de CEPAL (2006) para efectos comparativos, las estimaciones se efectuaron utilizando la siguiente ecuación: Log Gi = αLog Gi-1 + Log pibi + , donde G corresponde al gasto social (total o en programas específicos), y el PIB en el mismo periodo i, ambas variables medidas en términos constantes. Se muestran las elasticidades a largo plazo / (1- α). 48 En la relación, un valor superior a 1 significa que el gasto social ha sido más procíclico que el gasto público total. 49 De los recursos ingresados al Fondo de Estabilización Petrolero, 70% se destinaron a la recompra de deuda y a la cancelación de pasivos con el IESS. 50 En julio de 2005 se reformó la LOREYTF, cambiando el destino de los recursos del fondo de estabilización petrolera, transformando el FEIREP en la CEREPS, que destina 35% para programas sociales (educación, salud, saneamiento y remediación ambiental). En la medida en que dichos recursos financian fundamentalmente los programas regulares de dichos sectores (salud y saneamiento, principalmente), no significó un incremento sustantivo de recursos para lo social; por el contrario, se introdujo mayor vulnerabilidad al gasto social, al financiar programas regulares con fuentes extraordinarias (CEREPS, que se alimenta con recursos extraordinarios del excedente petrolero). 51 Comparación realizada con datos del periodo 2006-2007, para el caso ecuatoriano los datos corresponden a 2006 (CEPAL, 2008). 52 Para 2006-2007, según el análisis de la CEPAL. Ecuador reporta usd 101 dólares (CEPAL, 2008:246). 53 GSA= Gastos del gobierno central + Gastos de las entidades descentralizadas + Gasto en subsidios a través de empresas públicas (Petroecuador y empresas eléctricas). Equivalente a gasto social del SPNF. │342│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 54 El Programa Nuestros Niños (PNN), financiado por el BID, que operó entre 2000 y 2005, utilizó usd 55 millones de dólares para la atención al desarrollo infantil, bajo el mecanismo de subasta (usd 45 millones dentro del marco del Contrato con el BID y 10 millones con recursos fiscales otorgados para la extensión del programa). Living Standards Measurement Study (LSMS), tienen el objetivo de proporcionar información estadística para el análisis de los resultados e impacto de las políticas públicas sociales, adicionalmente permite realizar un seguimiento a la tendencia de las variables estructurales. 55 A diferencia de Maternidad Gratuita, no está sujeto a un reembolso por prestación de servicios a personas efectivamente atendidas. En las tres municipalidades el pago es por capitación, aunque la modalidad de gestión de los recursos es diferente en el caso del pap de Guayaquil (con proveedores privados). 72 En septiembre de 2009 con cifras de pobreza de 2008. 56 El gobierno central otorgó los recursos a partir de la suscripción de convenios en 2006 entre las municipalidades, el Presidente de la República y el MF. 57 Esta identificación se realiza por medio de la base de pagos del BDH. 58 Cerca de 20% de los hogares consultados en la ECV 2006 declararon recibir simultáneamente: dos, tres y hasta cuatro programas sociales gubernamentales. 59 Sin independencia financiera; son instancias que para ejecutar los recursos, lo hacen bajo el esquema ordinario de uso de fondos públicos. 73 El número de personas que se ubican por debajo de la línea de la pobreza es de 21 millones 953 mil; de éstas, 13 millones 931 mil se localizan en las cabeceras municipales, y 8 millones 022 mil en los sectores rurales. Por otra parte, para 2005, había 6 millones 579 mil personas en situación de indigencia, de las cuales 3 millones 340 mil se localizaban en los sectores urbanos, y 3 millones 239 mil en el ámbito rural (DNP- DNP, 2007:56). 74 Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer-Observatorio de Asuntos de Género. Mujeres colombianas en la fuerza laboral, Boletín 4, septiembre-octubre 2005, p. 6. 75 Ficha Estadística Básica de Inversión-EBI, Proyecto Asistencia Técnica a emprendimientos y microunidades productivas de mujeres trabajadoras vulnerables en Colombia. 60 Pues gozan de independencia administrativa y financiera. 76 El porcentaje de mujeres cabeza de familia pasó de 56% en 1992 a 60% en 2001, incremento que también se reflejó en el porcentaje de mujeres cabeza de familia de bajos recursos, cuyo porcentaje pasó de 44% en 1992 a 51% en 2001 (MPS, 2008:2) 61 De reciente creación, en reemplazo de los programas de mejoramiento de la educación básica a nivel urbano y rural (PREAR, PROMECEB, etc.). 77 La CEPAL, junto con UNIFEM, sugiere algunos indicadores para la medición de la pobreza con enfoque de género, los cuales están relacionados con la pobreza por ingresos (MDERPD, 2006:23) 62 Por lo cual, teóricamente, el sistema está diseñado para resguardar un uso racional de fondos públicos, en procura del bien común y de evitar la malversación de fondos, pues está penado legalmente su administración inapropiada. 78 Estadísticas del RUPD de Acción Social al 31 de julio de 2010. Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas 63 A diferencia de las unidades técnicas, éstas no ejecutan las acciones previstas en el programa, no prestan los servicios directamente, sólo coordinan, pero si administran sus recursos. 64 Bajo este mecanismo, las unidades coordinadoras de los programas no ejecutan las acciones previstas en el programa, no prestan los servicios directamente, sólo coordinan y ejecutan los recursos a través de subcontratistas (no administran recursos). 65 Cuyos ejecutores son las municipalidades del país, las cuales a su vez entregan las obras a través de contratistas privados. 66 Si bien la acción presupuestaria (gasto fiscal directo) es la más visible de la política fiscal, éste no es el único mecanismo a través del cual el Estado opera en la economía. La política fiscal involucra acciones al margen del presupuesto del gobierno central, dentro de las cuales las preasignaciones son uno de los mecanismos más relevantes de la acción fiscal no-presupuestaria. 67 De ahí la importancia de una revisión del mecanismo para racionalizarlo y perfeccionarlo. La actual Asamblea Constituyente, se encuentra preparando una propuesta para la eliminación de las preasignaciones, pero aún no se dispone de ningún documento oficial al respecto. 79 Según las estadísticas del RUPD de Acción Social en 2006 había un registro de 285 mil 786 personas desplazadas. Véase fuente de la cita anterior. 80 “La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes) es una entidad privada [...] creada el 15 de febrero de 1992 por un grupos de personas de diversas disciplinas vinculadas desde la investigación y la academia al tema de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y la búsqueda de alternativas de paz para el país. [Su propósito es incidir en] la definición de políticas de Estado que beneficien a toda la población, con énfasis en personas y comunidades afectadas por el conflicto armado interno”. Acceso en: http://www.codhes.org 81 El estimativo de COHDES se obtiene mediante la metodología de fuentes contrastadas: una vez conocida una situación de desplazamiento forzado, se hace seguimiento a la información que aparece en los medios de comunicación, la cual se contrasta con visitas de campo e información reportada por organizaciones sociales, Red de Solidaridad, procuradurías, personerías, defensorías, gobiernos locales, ACNUR, Comité Internacional de la Cruz Roja, pastoral social e iglesias. (Caballero y Álvaro Suarez, 2007:143-144). Es importante tener en cuenta que las cifras aquí presentadas se toman del boletín más reciente de codhes (codhes Informa N° 75, 2009:2). 70 Elaborado por los investigadores Sara Lucía Pérez, Esteban Nina, Alfredo Sarmiento y Sandra Alvarez de la Pontificia Universidad Javeriana de Colombia. 82 El desplazamiento impone costos sustantivos sobre las familias afectadas debido a la dificultad para recuperar pérdidas materiales e intangibles. Por un lado, los activos físicos, como la tierra, son abandonados en la mayoría de los casos, ya que los hogares no cuentan con tiempo suficiente para venderlos antes de la migración y pocas veces poseen títulos de propiedad. De otro lado, los miembros del hogar, capacitados por lo general para trabajar en labores agrícolas, pierden el capital humano específico a su oficio. Tercero, el acceso a servicios sociales — como la salud y la educación— en el sitio de origen no se podrá recuperar necesariamente una vez que se adapten al sitio receptor. Esto puede significar la pérdida de los costos fijos necesarios para acceder a los servicios sociales y, más grave aún, la interrupción de la educación de los niños y jóvenes desplazados. (Ibáñez y Moya, 2007:25). 71 A nivel mundial este tipo de encuestas del Banco Mundial, denominadas de Estándares de Vida o por sus siglas en inglés 83 Es indispensable aclarar que, dentro de los fines del trabajo que se presenta, no se pretende desarrollar a profundidad la 68 No existe información oficial actualizada sobre la evolución de indicadores clave para el periodo reciente, de ahí la limitación para el análisis. 69 Se trata de un método de aproximación a los impactos de dichos programas, toda vez que no mide los impactos de manera directa, se acerca a ellos utilizando técnicas alternativas de aproximación indirecta. Colombia │343│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 crisis humanitaria en cuestión dentro de los parámetros del DIH. Entonces, el documento no se extenderá más allá de la relación que existe entre los derechos que según la Corte Constitucional han sido violados y los aspectos tratados en las políticas y los programas diseñados e implementados para atender a la población desplazada, en cuanto a la validación de la ciudadanía política y social de dicho grupo poblacional. figuración como en su ejecución. Así, el modelo de protección social que se adopte va a moldear la política social y el gasto público social, los cuales configuran componentes propios a la gestión administrativa del Estado y que, por ende, recaen en la sociedad, influyendo en la manera como el Estado responde a las carencias de los ciudadanos en los diferentes ámbitos de la cuestión social. 84 “[…] por la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus derechos a una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños….” (Honorable Corte Constitucional, Sentencia T-025/2004:24) 93 Es importante no perder de vista que la caracterización de los modelos es determinada por aquellos requerimientos establecidos en cada uno de estos para el acceso a los servicios sociales; es decir, por las condiciones de elegibilidad de acceso a los derechos sociales. (Giraldo, 2007:59). De igual forma, no es dable desconocer que cuando una política social se clasifica como asistencial, corporativa o universal, no significa que no existan —al interior de la misma— elementos característicos de los otros modelos, sino que se toma la generalidad que permita establecer una tipificación. Así, las políticas sociales generalmente hacen referencia a más de un modelo, conformando sistemas alternativos que responden a exigencias particulares y no a construcciones teóricas de tipos puros. (Fleury Y Molina, 2000:1) 85 No sólo en cuanto a las condiciones físicas adecuadas para vivir, sino también en cuanto a los riesgos de supervivencia a los cuales se enfrentan las personas desplazadas. 86 Madres cabeza de familia, niños, adultos mayores y discapacitados, entre otros. 87 “En virtud de su condición de desplazamiento se ven expuestos a todas las violaciones de los derechos fundamentales que se acaban de reseñar, y también a discriminación, y en no pocas oportunidades, el hecho del desplazamiento se produce por la pertenencia de la persona afectada a determinada agrupación o comunidad a la cual se le atribuye cierta orientación respecto de los actores en el conflicto armado y por sus opiniones políticas, criterios todos proscritos como factores de diferenciación por el artículo 13 de la Carta.” (Corte Constitucional, Sentencias T-227/1997, SU-1150/2000 y T-215/2002, citadas en la Sentencia T-025/2004:35-39) 88 “Bajo el expediente T-653010, fueron acumulados [...] 108 expedientes, correspondientes a igual número de acciones de tutela interpuestas por 1,150 núcleos familiares, todos pertenecientes a la población desplazada, con un promedio de 4 personas por núcleo, y compuestas principalmente por mujeres cabezas de familia, personas de la tercera edad y menores, así como algunos indígenas. La última acumulación se llevó a cabo el 10 de noviembre de 2003, mediante Auto de esa misma fecha, con el cual se acumuló el expediente T-775898 al expediente T-653010.” (Honorable Corte Constitucional, Sentencia T-025/2004:1) 89 Si se requiere mayor información sobre el estado de pérdida de bienestar, se sugiere consultar los siguientes artículos: 1) Ibáñez, Ana María y Carlos Eduardo Vélez, Civil Conflict and Forced Migration: The micro determinants and the welfare losses of displacement in Colombia, Documento COHDES 2005-35, Universidad de los Andes, junio de 2005. 2) Ibáñez, Ana María y Andrés Moya, ¿Cómo el desplazamiento forzado deteriora el bienestar de los hogares desplazado?: Análisis y determinantes del bienestar en los municipios receptores. Documento COHDES 2006-26, Universidad de los Andes, julio de 2006. 90 “La producción del riesgo [...] deriva en desocupación, pobreza, desigualdad, segmentación, déficit y privación social”. Para ahondar sobre la configuración del riesgo social puede consultarse el capítulo Marco conceptual de esta publicación. 91 Básicamente la adopción del término “cuestión social” surge con la instauración del Estado moderno, y con la aceptación al interior del mismo de un conjunto de problemas sociales nuevos vinculados con las condiciones modernas de trabajo urbano, a partir de las grandes transformaciones sociales, políticas y económicas generadas por la revolución industrial en la Europa del siglo XIX, al interior de los cuales se comienza a reconocer la pobreza. (Fleury y Molina, 2000:1) 92 Es importante entender que los modelos de protección social no comprenden unidades tangenciales, sino que se constituyen como modelos, es decir, como construcciones teóricas que se presentan de manera incipiente, e influyen transversalmente las políticas sociales y el gasto público social, tanto en su con- 94 Presuntamente, la tercerización de los servicios busca combatir la ineficiencia de las burocracias y las instituciones públicas. Esto genera una tensión institucional que debilita los sistemas de servicios sociales tradicionales (Giraldo, 2007). 95 Siguiendo a Molina de manera específica, el modelo de protección para pobres se basa en el establecimiento de atención, por parte del Estado, de un segmento de la población que se encuentra bajo las más extremas condiciones de pobreza. Este sector se reconoce aplicando razonamientos técnicos y formales, lo que marca la diferencia entre el modelo residual clásico y su versión moderna, ya que el primero de estos se basaba en fundamentos circunstanciales. (Molina, 2003) 96 La crisis del modelo cepalino de desarrollo, el Estado de bienestar, se manifestó en la década de los 70, por los problemas de implementación que éste presentaba, debido a la insuficiencia fiscal para los procesos de inversión social y de redistribución del capital, además del evidente tinte clientelista que adquirió la gestión del gasto público; por lo que se vio la necesidad de una nueva orientación de la noción de desarrollo para la década siguiente. Los 80 se caracterizaron entonces por el descrédito del rol del Estado, al concebir al mercado como el ente legítimo solucionador de todos los problemas que encarnan la vida en sociedad; orientándose precisamente esta última al sector privado a partir de la apertura económica, la privatización y la liberalización del mercado. El cambio en la concepción del desarrollo se deriva de forma concreta de las medidas establecidas por el Consenso de Washington, con las cuales se pretendía corregir los desequilibrios y desigualdades socioeconómicas en América Latina y otras latitudes. 97 La política social, como toda política, tiene modalidades y expresiones de diversa índole. Bien se puede hablar de las de carácter estructural, como por ejemplo la provisión sostenida de servicios sociales básicos, que permitan elevar permanentemente las condiciones de vida de todos los ciudadanos; también existen las de carácter de emergencia, por ejemplo aquellas que buscan mitigar momentáneamente las privaciones de algunos ciudadanos, tal es el caso de las transferencias monetarias transitorias que buscan elevar los ingresos de algunos ciudadanos en condiciones de pobreza. Las transferencias de ingreso, a diferencia de las de provisión de servicios, tienen carácter temporal y su efecto dura hasta tanto sean ofrecidas. Benefician a unos pocos, aquellos que han sido seleccionados a través de los hoy cada vez más sofisticados mecanismos de focalización (Molina, 2003:13). 98 La ciudadanía social implica el surgimiento de un nuevo tipo de vínculo entre el Estado y los ciudadanos, en el que éste pasa a proteger a la población y a suministrarle los bienes sociales y la infraestructura básica de naturaleza colectiva, como medio de consolidación y legitimación del sistema, representado los intereses de los ciudadanos frente a las incapacidades del mercado. Así, el otorgamiento de los bienes sociales converge en los derechos sociales, que fundamentan esa nueva forma de concebir la ciudadanía más allá de lo civil, lo político y lo territorial (Giraldo, 2007:53). │344│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 99 La última actualización legislativa sobre el sistema de protección social en Colombia se encuentra en la Ley 789 de 2003, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. 100 Existe otro tipo de asistencia al interior del componente de aseguramiento, que está ligada al trabajo, y comprende la protección a la población trabajadora en casos de riesgo económico como muerte, discapacidad, maternidad, enfermedad y desempleo (Espinosa y Núñez, 2008). 101 “Solamente ha habido en el país una experiencia de asistencia universal, que se ha venido redefiniendo hacia la asistencia focalizada [...] —atención materno-infantil del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) ” (Giraldo, 2008). 102 Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. (Ley 789, 2002:1) 103 Así mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y oportuno del riesgo y de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos ágiles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones. Comentarios realizados por la Subdirección de Empleo y Seguridad Social, del Departamento Nacional de Planeación-DNP, al Informe Sección Descripción de la Evaluación Ejecutiva del Proyecto de Asistencia Técnica a emprendimientos y microunidades productivas de Mujeres Trabajadoras Vulnerables. 104 La atención estatal a la población desplazada, a partir de la Ley 387 de 1997, gira en torno a la delimitación del concepto mismo del individuo desplazado: es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al DIH u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. El concepto anterior se adopta para los fines del presente documento. 105 El Plan Nacional aprobado mediante el Decreto 250 de 2005 modifica el anterior plan expedido por el Decreto 173 de 1998. El plan está estructurado de forma sistémica e integral, de manera tal que, mediante los principios orientadores y de intervención, señala los parámetros filosóficos y la naturaleza jurídica de las acciones institucionales, define los conceptos y competencias en cada una de las fases de la prevención y atención al desplazamiento, establece los alcances de la cesación de la condición del desplazado, regula los sistemas de información y seguimiento a las acciones definidas y determina un esquema institucional de respuesta integral. Acceso en: http://www.accionsocial.gov.co/ contenido/contenido.aspx?catID=295&conID=1933 106 La atención de urgencia o inmediata debe prestarse el mismo día en que la familia o persona se presenta a rendir su declaración ante el Ministerio Público, mediante remisión de las Unidades Territoriales de Acción Social o las Unidades de Atención y Orientación (UAO) en cada uno de los municipios. Las entidades responsables de la atención de urgencia son Acción Social, el ICBF y las entidades territoriales en caso de desplazamiento individual (personal o familiar) y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) en el Caso de los desplazamientos masivos. tos) es la estrategia más importante liderada por el gobierno nacional, que une el esfuerzo de 17 entidades del Estado, alcaldías y gobernaciones, y está comprometida con lograr que un millón y medio de familias colombianas superen la pobreza extrema y el desplazamiento. Así mismo, es el mecanismo fundamental para lograr que Colombia pueda alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La estrategia Juntos se desarrolla por medio de la ejecución de tres componentes: 1) Acompañamiento Familiar y Comunitarios, 2) Gestión de la Oferta y Acceso Preferente a los Programas Sociales del Estado, 3) Fortalecimiento Institucional. 109 La afirmación anterior, según la cual la atención a los desplazados se ha restringido al principio de asistencia pública, no pretende establecer que dicha población pueda o deba ser sometida a los servicios propios del aseguramiento, sino que dicha asistencia social se ha diseñado e implementado desde una perspectiva residual, que además imposibilita el desarrollo de servicios estructurados. 110 Se adopta la definición reducida del gasto público social establecida por Carlos Gerardo Molina: medida de dinero erogado por el Estado, tanto del nivel central como del regional, en todas las acciones emprendidas en los sectores sociales, a saber: educación, salud, seguridad social y vivienda (Molina, 2003:1). 111 La diferencia entre el gasto público social y el gasto en asistencia social radica en el enfoque y la orientación que se le da al gasto público. Así, si el objetivo del gasto público es el de atender a los grupos sociales con mayores carencias, y si los programas de atención a dichos grupos poblacionales abarcan montos muy pequeños del total del presupuesto asignado a los sectores sociales, además de generar una marcada diferenciación entre los servicios prestados a los ciudadanos que se encuentran en situación de vulnerabilidad y los que no lo están, estamos hablando de un gasto en asistencia social. (Rey de Marulanda et al., 2006:iii). 112 Si bien el enfoque de derechos hace parte de la teoría de los tres enfoques de reforma de la política social, la aplicación al caso colombiano se retoma del Balance de la Política Pública de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia 2004-2008 de ACNUR (pp. 24 y 25), en el cual se establece, por un lado, que una de las limitantes que existen para la superación del estado de cosas inconstitucional es la incipiente incorporación del enfoque de derechos en la formulación de la política pública; y por otro, que las políticas públicas sobre las cuales se estaría soportando la respuesta estructural de Estado colombiano en materia de desplazamiento no parten estrictamente de un enfoque de derechos, ni están concebidas prioritariamente para atender las necesidades específicas de la población desplazada. 113 Si bien el otorgamiento de asistencia pública a la población desplazada debe articularse en un esquema de programas focalizados, en el entendido de que no todos los colombianos son desplazados — razón por la cual no puede pretenderse la aplicación de programas de corte universal—, la ayuda a la población en cuestión no puede limitarse únicamente a los grupos desplazados que presenten las peores condiciones de vida, ni puede desarrollarse a partir de programas segmentados por tipo de necesidad que —además de ser momentáneos y contar con escasos recursos— se alejan notoriamente de una estructura estrictamente articulada por sectores que sea extensiva a toda la población víctima de éste flagelo, que conforme una espiral de atención por etapas, contemplando así las necesidades reales del sujeto de política como acreedor de derechos sociales. 114 El concepto de estructura eslabonada o en espiral surgió en el desarrollo de una discusión con Esteban Nina. Si bien estamos seguros que la noción del concepto no es nueva, su aplicación a la política de atención a la población desplazada en Colombia no tiene un referente directo que sea de nuestro conocimiento. 107 El decreto 250 de 2007, define la Atención Humanitaria de Emergencia como “el conjunto de acciones encaminadas a socorrer, asistir, y proteger a la población desplazada en el momento inmediatamente posterior al evento de desplazamiento y a atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, trasporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas”. 115 La afirmación anterior NO pretende establecer que dicha población pueda o deba ser sometida a los servicios propios del aseguramiento, sino que dicha asistencia social se ha diseñado e implementado desde una perspectiva residual, que además imposibilita el desarrollo de servicios estructurados rigurosamente. 108 De acuerdo con el sitio web de Acción Social, la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema (Jun- 116 “Para la Corte resulta justificado que el Estado continúe prestando la ayuda humanitaria que sea requerida hasta que la │345│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 situación de especial vulnerabilidad sea superada o haya finalizado [...] La entrega de la AHE debe ser analizada en cada caso concreto, porque así como el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de auto sostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda”. (Sentencia T-496, 2007). 117 En términosoficiales, Acción Social debe realizar una evaluación de las condiciones reales de la accionante con el fin de determinar si en el caso concreto se verifican las condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria. 118 “[…] pese a la vulnerabilidad que se presenta en la población no desplazada que vive en zonas pobres [...], ésta es aun más extrema en el caso de la población internamente desplazada” (ACNUR, 2002-2004:62). 119 Solamente en 2004, 73 mil 716 personas entre los 5 y los 17 años de edad se desplazaron, es decir, 61% del total de los cupos creados hasta la fecha, que además ya habían sido otorgados. De igual forma, en 2007 84 mil 757 menores entre los 5 y los 17 años de edad fueron registrados por Acción Social, lo que resulta equivalente a 39.7% de las 213 mil 726 matrículas validadas ese año para el total acumulado de niños/as y jóvenes desplazados hasta ese momento. Es importante resaltar aquí que en los cálculos anteriores no se tiene en cuenta la población entre los 18 y los 25 años de edad que representan la demanda en educación superior, hecho que de por si implica un desfase entre oferta y demanda educacional en todo los niveles y rangos de edad. 120 Que según el informe de la codhes de enero de 2008, se traduce en que 95.2% de los estudiantes entre 5 y 17 años de edad asiste a un establecimiento oficial respecto al total de los que asisten a algún establecimiento, mientras que el porcentaje de niños(as) desplazados incluidos en el RUPD entre los 5 y los 17 años de edad que asisten a un establecimiento educativo es de 80.3%. Los primeros datos corresponden a codhes Informa (2008:5); mientras que los segundos son de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre el Desplazamiento Forzado (2008:85). 121 En el primer informe de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre el Desplazamiento Forzado (2008:77) se establece que la Tasa Bruta de Escolarización mide la cantidad de recursos efectivamente empleados en relación con la población a atender; esto es, la matrícula total en el nivel educativo dado sobre la población total en el rango de edad estipulado para ese nivel. La Tasa Neta de Escolarización mide la proporción de niños(as) en la edad normativa que pertenecen al respectivo nivel educativo. Se calcula tomando la matrícula en edad para el nivel dado sobre la población total en el rango de edad estipulado para ese nivel. La Extra edad es la diferencia entre la TBE y la TNE, lo que refleja la proporción de los niños(as) atendidos(as) que están por fuera del rango para el nivel educativo correspondiente. Los estudiantes que están por debajo del rango se consideran en extra edad temprana y los que se encuentran por encima en extra edad tardía. 122 No es posible establecer un comparativo entre el número de personas desplazadas entre los 5 y los 17 años de edad atendidas por el sistema educativo entre 2004 y 2007, frente al total de personas desplazadas en esas edades en el mismo periodo debido a que las estadísticas oficiales ya no desagregan la información del sipod por rangos de edad. DE acuerdo con el documento de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado (2010:73) la información sobre tasas de cobertura bruta y neta sobre matrícula, asistencia, eficiencia u otros indicadores clásicos del sector educativo no están desagregados por poblaciones, de manera que no es posible profundizar en la situación educativa de la población desplazada, más allá del reporte de cupos. Tampoco hay estadísticas sobre el gasto en educación para esta población. 123 “Aquí es importante tener en cuenta como complemento de lo anterior la teoría de la nueva economía institucional de Ronald Coase y Douglas North, según la cual las reglas son importantes en el condicionamiento de los resultados. [...] el éxito o fracaso de cualquier esfuerzo por lograr una transición duradera sistemas orientados hacia el mercado depende del diseño y funcionamiento del marco institucional subyacente” (Sullivan, 2002:32) 124 “El mínimo de protección implica: 1) que en ningún caso se puede amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas; 2) la satisfacción por el Estado del mínimo prestacional de los derechos a la vida, a la dignidad, a la integridad física, psicológica y moral, a la unidad familiar, a la prestación del servicio de salud que sea urgente y básico, a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, y al derecho a la educación hasta los 15 años [de edad] para el caso de los niños en situación de desplazamiento; 3) la provisión de apoyo para la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento, 4) la identificación, en forma precisa y con la plena participación del interesado, [de] las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, y las alternativas de subsistencia digna a las que puede acceder, con miras a definir sus posibilidades concretas de emprender un proyecto razonable de estabilización económica individual, o de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, con miras a generar ingresos que les permitan subsistir autónomamente a él y sus familiares desplazados dependientes” (Sentencia T-025, 2004:25-26). 125 “[…] a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más.” 126 “[…] el desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación.” 127 Para esto, la sentencia establece que Acción Social debe realizar una evaluación de las condiciones reales de todos los desplazados, con el fin de determinar si en el caso concreto se verifican las condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria. 128 Se hace imperativa la revisión y el rediseño de todas las políticas sociales en términos generales, toda vez que muchos de los afectados con la crisis económica del país están acudiendo a la suplantación de la condición de desplazamiento, dado que identifican esto como la única alternativa por medio de la cual pueden ver satisfechos sus derechos y de ésta forma perjudican a esa población y varían el sistema de indicadores, impidiendo así detectar las carencias y la implementación de acciones (Giraldo, 2007:231). 129 El concepto de cascada de programas sociales focalizados surgió en el desarrollo de una discusión con Esteban Nina. Si bien estamos seguros de que la noción del concepto no es nueva, su aplicación a la política de atención a la población desplazada en Colombia no tiene un referente directo que sea de nuestro conocimiento. 130 Si bien la iniciativa existe (está estipulada en la ley y ha sido desarrollada en algunas localidades del Distrito Capital), la participación de la comunidad desplazada de la localidad del Usme en la planeación de programas ha resultado inoperante, pues se ha limitado a la fase de información y capacitación en derechos humanos, lo que demuestra que realmente la inclusión real de un enfoque de derechos es un proceso complejo que no se soluciona con la implantación de soluciones coyunturales que finalmente terminan por olvidar lo que implica la validación de un derecho (puede obtenerse más información sobre la iniciativa de la localidad de Usme en Palacios, 2007). 131 Así, por ejemplo, es importante ver como al interior de la población que recibe subsidios no hay una sola concepción de pobreza, ni ésta se percibe de la misma manera, presentándose entonces una diversidad de pobrezas, a las cuales deben adaptarse las políticas sociales. 132 Según ACNUR (2004-2006:32), el enfoque diferencial es un componente que tampoco se ha articulado de manera correcta al interior de la política de atención a la población en situación de desplazamiento. Los problemas que presenta básicamente hacen referencia a las inconsecuencias entre las respuestas dadas por el Estado en las diferentes fases del desplazamiento, a la falta de acoplamiento entre las políticas sectoriales que pretende la realización de derechos específicos, y la falta de conexión entre todas las instituciones e instancias gubernamentales que se encargan de atender a los desplazados. En el informe se establece │346│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 de manera específica que una de las mayores dificultades del enfoque diferencial en la política pública continua siendo el lento avance hacia un proceso de identificación sistemático y continuo de las necesidades diferenciales de protección de la población desplazada y de sus desigualdades. 133 Una prueba fehaciente del postulado anterior se refleja precisamente en la diversidad de resultados derivados del Consenso de Washington a nivel de los países de América Latina, derivados de la diversidad de los mismos, que además se han desarrollaron desde procesos distintos. Uruguay 134 El Caso Nacional de Uruguay fue realizado por los investigadores Pablo Alegre, Juan Bogliaccini, Sergio Lijtenstein, Federico Rodríguez y Cecilia Rossel, con la asistencia de Claudia Raffaniello, del Instituto de Investigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión Social de la Universidad Católica de Uruguay Damaso A. Larrañaga. 135 “La metodología 2002 actualiza el precio de la CBA por la variación del Índice de Precios de Alimentos y Bebidas (IPAB) y luego aplica un coeficiente de expansión determinado por el área geográfica, el número de personas y de menores de 18 años en el hogar. El precio de la CBA INE 1996 se actualiza mediante un índice compuesto por la variación de los índices de los subrubros de Alimentos y Bebidas, según la proporción de componentes correspondientes a un estrato de referencia específico. La parte no alimentaria de la línea de pobreza (LP) se actualiza por las variaciones de los rubros correspondientes del IPC ponderadas por la estructura de gas tos de u n es trato de referencia de la población a partir de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares 1994-1995” (INE, 2009: 5). 136 Para una revisión exhaustiva de los estudios sobre pobreza realizados en el país a partir de 1994 y una valoración crítica de los mismos véase Vigorito (2004). 137 Para mayor detalle sobre la metodología de construcción, véase Calvo (2000). 138 Con datos del último censo disponible de 1996. 139 Un aspecto que cabe advertir es que la base utilizada comprende a los hogares ubicados en localidades de 5 mil habitantes y más, quedando por lo tanto excluidos en este análisis la población y los hogares de localidades menores y áreas rurales. 140 La denominación de los tipos de hogar refiere a la edad de quien ejerce la jefatura del hogar. Esto por supuesto es en promedio, dado que los tres conglomerados admiten diversidad al respecto. 141 Los modelos configuracionales refieren a la constelación de condiciones y variables que dan lugar a un efecto específico producto de la lógica combinatoria de dichos factores. 142 Otro tipo de componente del PANES es el programa “Trabajo Por Uruguay”, el cual consiste en el acceso a puestos de trabajo para jefas y jefas de hogar por un periodo de cuatro meses y es acompañado de programas de capacitación en habilidades y oficios de carácter manual. Adicionalmente, y como incentivo a la participación en el programa, durante el tiempo que las personas participan en el programa son perceptoras del equivalente a dos “Ingresos Ciudadanos”. Sus receptores han sido seleccionados por sorteo público. Otros programas refieren a programas de educación ciudadana (“Rutas de salida”) y programas de apoyo en vivienda (“Programa de apoyo a los sin techo”). La ejecución de estos componentes se realiza de forma descentralizada por la vía de la distintas ongs localizadas en distintas zonas del país (Pérez Muñoz 2009). 143 Las instituciones gubernamentales más activas en esta instancia son el Ministerio de Trabajo, Ministerio de Desarrollo Social, Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Banco de Previsión Social. 144 Básicamente el directorio de la blica AFAP. AFAP del Estado, Repú- Chile 145 El Caso Nacional de Chile fue realizado por los investigadores María Montero P., Jonathan Serracino M., y Ana Gallegos J. bajo la coordinación de Juan Cristóbal Prieto S., del Observatorio social de la Universidad Alberto Hurtado de la República de Chile. 146 Según los datos presentes para Chile, existe una baja tasa de participación femenina en el mercado laboral, que va asociada con la mantención de las mujeres en el espacio reproductivo. No obstante, se agrega a esto que las mujeres una vez que se integran en el mercado laboral lo hacen de manera precaria, recibiendo —en algunos casos— un menor salario por la misma función. 147 Este bono es equivalente a 18 meses de cotizaciones sobre el salario mínimo. 148 En este aspecto, se considera la necesidad de contar con una asesoría financiera de la Dirección de Presupuesto que construya proyecciones financieras-actuariales y pueda estimar las responsabilidades fiscales del sistema. 149 Estos datos fueron obtenidos del informe de resultados de la VI encuesta Nacional de Juventud realizada en 2009, con una muestra representativa a nivel nacional (con error de 1.15%) y a nivel regional (con un error de 5%) y un N= 7,570 casos. 150 Estos datos deben ser actualizados con la información disponible en el Informe de Desarrollo Humano 2010, cuyos datos fueron divulgados el 4 de noviembre de 2010. 151 Para este caso se emplea la información disponible en la última versión de la Encuesta de casen. 152 Esta caracterización fue construida a partir de un análisis multivariado factorial, con los datos de la última versión de la Encuesta casen. Perú 153 La elaboración del caso nacional de Perú estuvo a cargo de Mónica Muñoz-Najar de la Universidad del Pacífico, con la colaboración y aportes de diversos estudios previos relacionados con la situación de las políticas sociales y los factores de riesgo de Ricardo Montero, Cynthia Sanborn, Janice Seinfeld y Enrique Vázquez. Los fondos para el desarrollo de este producto fueron aportados por la Universidad del Pacífico de Perú y la metodología adoptada presenta algunas diferencias con la del resto del estudio, como el proceso para la deterinación de las heterogeneidades. 154 Banco Central de Reserva del Perú. Cuadros históricos anuales. 155 Según lo establece la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú, Decreto Ley N° 26,123 en el Artículo 1. 156 El Perú es el país 96 de 107 países con inflación positiva, los doce países restantes para los que se tiene información tienen inflación cero o deflación. CIA The World Factbook. 157 Moody’s Investor otorgó al Perú, a mediados de diciembre 2009, el grado de inversión al elevar la calificación de riesgo crediticio al incrementar la calificación de la deuda pública en moneda extranjera del país a Baa3 desde Ba1. Dicha calificación, sumada a la previamente otorgada por Standard & Poor’s (14 de julio 2008) y Fitch Ratings (2 de abril 2008) convierten al Perú en el cuarto país en la región latinoamericana en obtener el grado de inversión por parte de las tres agencias clasificadoras más importantes. Pro Inversión (2010). 158 El CEPLAN, además de coordinar el proceso de planeamiento de los tres niveles de gobierno, debe liderar el sistema de seguimiento y evaluación de la gestión estratégica del Estado, para ayudar a cambiar la cultura de la administración pública de una gestión tradicional a una gestión más informada y moderna basada en resultados. │347│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 160 El concepto de “Agua segura” es más amplio que el de agua potable. En Banco Mundial (2000) el acceso a agua segura se define como el porcentaje de la población con medios razonables para conseguir agua segura: tanto agua de superficie tratada como agua limpia de manantiales, fuentes o pozos protegidos. 173 El CONEVAL es un organismo que tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza (Artículo 81, LGDS). 161 Es importante resaltar que la Encuesta Nacional de Hogares llevada a cabo anualmente por el INEI tiene definidas a las Áreas de Empadronamiento Rural y a los conjuntos de población menores a 401 viviendas como rurales, esta información se construyó con base en los resultados del Censo de Población de 1993. 174 La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) fue publicada el 20 de enero de 2004 en el Diario Oficial de la Federación. La ley consta de cinco títulos (I. Disposiciones generales; II. Los Derechos y obligaciones de los sujetos del desarrollo social; III. Política nacional del desarrollo social; IV. Sistema Nacional del Desarrollo Social y V. La evaluación de la política del desarrollo social) y define al Sistema Nacional de Desarrollo Social como un mecanismo permanente de concurrencia, colaboración, coordinación y concertación de los gobiernos federal, de las entidades federativas, y de los municipios, así como los sectores social y privado. Su objetivo es la regulación de la política social, los programas y las acciones públicas orientadas al desarrollo social, indicando las obligaciones del gobierno, definiendo principios y lineamientos que rigen la política de desarrollo y determinando cuáles son las instituciones responsables (Diario Oficial de la Federación, 2004). 162 Goñi, López y Servén señalan que, según el Banco Mundial en su Reporte de Desarrollo de 2006, Latinoamérica es la segunda región más desigual del mundo, sólo después del África Subsahariana; asimismo, sostienen que altos niveles de desigualdad disminuyen el impacto del crecimiento económico sobre la pobreza y ello es una fuente latente de conflictos sociales (Goñi et al. 2008: 1) 163 Sin lugar a dudas, la porción mayoritaria de los ingresos de las familias son los ingresos laborales; no obstante, la política pública se preocupa poco por la inclusión laboral. Como es sabido los que reciben mayores ingresos son los trabajadores con mano de obra calificada, los demás quedan fuera del crecimiento económico por esta razón. Trabajando este componente podría tener un impacto muy positivo en los ingresos de las familias (Vásquez, 2010). 164 Chacaltana (2008) considera a la desarticulación, duplicación, ausencia de planificación, falta de información, pobre identificación de beneficiarios y exagerados gastos administrativos como los principales problemas de los programas sociales. 165 La Estrategia Nacional CRECER se aprobó el 1 de julio de 2007, mediante el Decreto Supremo N° 055-2007-PCM. 166 Como parte de este componente, se evalúan los medios con que cuentan los establecimientos de salud para realizar sesiones ilustrativas de higiene y nutrición a los padres de niños menores de tres años de edad. Cada establecimiento seleccionado debe llenar un formato señalando los recursos físicos y humanos con los que cuenta. Cuando la información es recolectada, se asignan los establecimientos capaces para realizar las sesiones y los establecimientos deficientes empiezan una etapa de implementación. Este es un proceso que está realizando actualmente el Ministerio de Salud. 175 En 2001 la Secretaría de Desarrollo Social creó el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, compuesto de siete académicos nacionales; representantes institucionales de la Presidencia de la República y la SEDESOL, los cuales tendrían derecho a voz, pero no a voto; el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), los cuales tendrían la tarea de desarrollar una metodología oficial para la medición de la pobreza. 176 Los cálculos se realizaron utilizando el ingreso corriente total. El periodo del cálculo de pobreza según esta metodología es de 1992 a 2008. 177 Un estudio reciente para México (Reyes, 2010b), calcula la elasticidad crecimiento-pobreza en 1.35%, lo cual indica que si el PIB per cápita se incrementa en un punto porcentual, en promedio, la pobreza alimentaria disminuye en 1.35%. 178 El MMIP tiene su origen en un planteamiento inicial de Beccaria y Minujin (1987). Boltvinik (1990) lo identifica como nuevo método que el onud comienza a aplicar ampliamente en América Latina, realizándole posteriormente mejoras buscando responder a las limitaciones de la versión original (Boltvinik, 1992). 179 También conocido como pobreza por ingresos del MMIP. 168 Este filtro es útil para aproximar la tendencia de la serie en cuestión, mediante un método no lineal, que toca a la mayor parte de las observaciones en promedio. 180 Las dimensiones consideradas por el NBI según este MMIP mejorado son: inadecuación de la calidad y cantidad de la vivienda (calidad de muros, techos y piso), inadecuación de las condiciones sanitarias (indicadores de agua, drenaje y agua), inadecuación de otros servicios (electricidad y teléfono), inadecuación del patrimonio básico (equipos domésticos asociados a las necesidades de alimentación, higiene y recreación), rezago educativo (indicadores de alfabetismo, asistencia escolar y nivel de instrucción), exceso de tiempo de trabajo e inadecuación de acceso a la atención a la salud y a la seguridad social. En el caso de estas dos últimas dimensiones, además de ser consideradas en el NBI, también lo son por el método de LP, por lo que son mixtas. 169 La primera estimación de informalidad en el país, realizada en 1976 y que se circunscribió a las áreas urbanas, arrojó una cifra de 38.2% de la población total ocupada en este medio. 181 Para una revisión sobre los enfoques conceptuales metodológicos de medición multidimensional, puede consultarse a Reyes (2010a). 170 Enrique Dussel, Monitor de la Manufactura, CEPAL, con base en cifras del Banco de México y del INEGI. 182 El enfoque es diferente en relación con el Enfoque del NBI, donde tanto el ingreso corriente como los indicadores de CONEVAL considerados en los derechos sociales son identificables como fuentes del bienestar. México 167 Elaborado por los investigadores Mauricio de Maria y Campos y Oscar Alfonso Martínez Martínez, de la UIA Ciudad de México; Iván Patiño Rodríguez Malpica, Francisco Javier Sentíes Laborde y David Martínez Mendizabal, de la UIA León; Edgar Salinas Uribe, de la UIA Torreón y Miguel S. Reyes Hernández, de la UIA Puebla. 171 El gobierno es necesario para promover la inversión y el funcionamiento de la economía, y los impuestos son necesarios para el funcionamiento del Estado. Sin embargo, los impuestos generan distorsiones en las decisiones individuales de inversión (efecto crowding-out), ahorro y ocio, principalmente. Desde esta primera perspectiva, “menos es más”. 172 El rubro de Otros incluye de 1990 a 2002 el gasto en los rubros Laboral y Desarrollo Regional y Urbano, y de 2003 a 2007 el gasto en los rubros de Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional y Agua Potable y Alcantarillado. 183 En el caso de las dimensiones consideradas como derechos sociales, éstos fueron considerados como inherentes, universales, absolutos, inalienables, inviolables, imprescriptibles, indisolubles, indivisibles, irreversibles y progresivos. Ello implica que desaparece, según este enfoque, el problema de los ponderadores. 184 Los umbrales mínimos en cada uno de los indicadores de las dimensiones, no fueron definidos en función de criterios estadísticos o de manera exógena. Los umbrales mínimos para │348│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 la dimensión del bienestar económico mediante el indicador del ingreso, fueron construidos a partir de nuevos mínimos en consumo alimentario y no alimentario con las nuevas canastas en la materia. En relación con los demás indicadores de las otras dimensiones, los umbrales fueron definidos mediante un enfoque de derechos y en consulta con expertos en la materia. Para información metodológica con mayor detalle y profundidad, puede consultarse el Documento Metodológico de CONEVAL (2009c). 185 El mismo razonamiento se aplica a otros indicadores como el nivel secundario para la población de 16 a 25 años. 186 El Coeficiente de Gini, a diferencia de otras medidas de desigualdad como el índice de Theil, es más sensible que otros indicadores de desigualdad a cambios en la parte media de la distribución. 188 Los autores se remiten para ello a la metodología de determinantes aproximados de la desigualdad de Barros et al. (2006). Los factores considerados para su estudio fueron: proporción de adultos en el hogar, proporción de adultos que laboran en relación con el número total de adultos del hogar, ingreso no salarial (incluyendo transferencias gubernamentales y remesas) por adulto e ingresos salariales por adulto empleado. 189 Sin embargo, en un estudio reciente del CEAPE-UIA-P (2010), se encontró que la brecha salarial entre trabajadores calificados y no calificados aumentaba de 2002 a 2004. Esto es consistente con el aumento del Gini por ingresos salariales que muestran Lustig et al. (2010), pero no con el resultado a detalle de trabajo calificado vs. no calificado del mismo estudio. Esto podría deberse entre otras razones, a que las fuentes de datos utilizadas por el CEAPE-UIA Puebla para considerar trabajo calificado y no calificado no fue —a diferencia del trabajo mencionado— la educación, sino la ocupación en el trabajo. Asimismo, y de acuerdo a cálculos propios de este estudio, debería considerarse que en la tendencia a la baja de la desigualdad, existe una desaceleración en 2002, donde los deciles. 190 El método utilizado por Esquivel et al. (2010) es mediante la estimación de la descomposición de la desigualdad utilizando el Coeficiente de Gini. A diferencia del planteado por Barros et al. (2006) este método es estático. 192 Véanse México, Anexos para una revisión detallada de las variables utilizadas en el estudio. 193 La población total registrada por la ENIGH 2006 fue de 104 millones 823 mil 295 personas, y un total de 26 millones 541 mil 327 hogares en el país, con un promedio de 3.9 personas por hogar. 194 Los modelos CAPTCA tienen la ventaja de utilizar datos con distintas escalas (de razón, ordinales o nominales). Uno de los requerimientos técnicos en términos de validez estadística es que los factores elegidos expliquen más de 60% de la variación total. El modelo elegido con 6 factores, explica 63% de la variación total de las variables. Para mayor detalle véase anexo metodológico del Caso Nacional de México. 195 Según datos de la Secretaría de Salud (2006), la disponibilidad de médicos por cada mil habitantes en 2006 era de 1.4, situación muy por debajo de países como Cuba, Uruguay y Argentina, donde la relación era de 6.2, 3.9 y 3.2 respectivamente. El umbral mínimo aceptable según la OMS (Organización Mundial de la Salud) es de 1 médico por cada mil habitantes. Aunque el promedio de México se encuentra por arriba del umbral, las diferencias regionales son abismales: mientras en el Distrito Federal la tasa de de 3.1 médicos por cada mil, en entidades como Chiapas y el Estado de México, la relación es de 0.8. En relación con el número de enfermeras, la disponibilidad es aún menor, ya que en 2006 México tenía 2 enfermeras por cada mil habitantes, en tanto que en Cuba la tasa era de 7.6. Un problema relacionado con ello, es el de la alta mortalidad materna (CMMS, 2005), donde Chiapas y Guerrero, presentan las tasas más altas. 196 El crónico crecimiento económico a tasas por debajo de las necesidades reales del país y la crisis de 2008-2009 han demostrado la invalidez de este supuesto sobre el que se asienta la actual política social. 197 El Fondo Nacional de Apoyo a Empresas en Solidaridad (FONAES), destinado a otorgar créditos y apuntalar el crecimiento y elevar la competitividad de micro y pequeñas empresas (MyPymeS) perdió cerca de 2 mil 900 millones de pesos debido a que financió proyectos que fracasaron y los beneficiarios no reembolsaron el dinero al organismo, aseguró el coordinador del organismo, Ángel Sierra. En su momento se dijo que era un programa exitoso porque la gente de menores ingresos fue cumplidora en pagar los préstamos. Sierra Ramírez señaló que, durante la administración foxista, 60% de los recursos para financiamiento de FONAES se perdieron debido al alto índice de mortandad de los proyectos que apoyaron (La Jornada, 29 de mayo de 2007). 198 El programa Seguro Médico para una Nueva Generación, que dota de servicios médicos gratuitos a niños y niñas nacidos a 2008, y que se agrega a la actual política social, quizá sea de los aspectos de innovación importantes. 199 El CONEVAL (2008: 103-116) formula, en el apartado 3.2, sus recomendaciones para la atención del Ejecutivo Federal, del Congreso de la Unión, de las entidades federativas y de los municipios, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y a las siguientes instancias que integran el Sistema Nacional de Desarrollo Social: la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y la Comisión Nacional de Desarrollo Social. Para ilustrar a lo que nos referimos, citamos textualmente sólo las recomendaciones generales: Atención especial del Ejecutivo Federal, estados y municipios: 1. Mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos ofrecidos a la población, especialmente la de los servicios brindados para la población en pobreza. 2. Mejorar la cobertura del conjunto de las acciones de la política social para acercarse al cumplimiento de los derechos sociales de la población. 3. Poner en práctica una estrategia global que mida los avances en materia de calidad de los bienes y servicios y cobertura. Entre otras acciones, esta estrategia debe incluir: a. Medir con instrumentos adecuados el grado de satisfacción de la población atendida por los programas y acciones. b. Construir un padrón universal integral que incluya información sobre la población atendida por todos los programas y acciones de desarrollo social. c. Avanzar hacia un mecanismo común que permita identificar simultáneamente a quienes deben ser incorporados a los diversos programas de desarrollo social, cuando estos no sean de carácter universal. 4. Promover una mejor planeación estratégica de la política de desarrollo social, que permita el logro de los objetivos y mejore la coordinación entre sectores y programas. 5. Medir resultados finales. a. Presentar sistemáticamente indicadores que muestren que las políticas y programas de desarrollo social están resolviendo el problema para el cual fueron diseñados. 6. Continuar y fortalecer políticas para la igualdad de oportunidades de género y grupos vulnerables. 7. Derivar más recursos a la infraestructura de comunicación, transporte y otros servicios con el fin de facilitar la inclusión social de los sectores sociales geográficamente marginados. 8. Tener una política clara para la reducción de la pobreza urbana. 200 El concepto de universalismo básico ha sido cuestionado por los defensores del universalismo progresivo, pues puede parecer una derivación de la focalización, como elemento sustantivo de la política social de corte neoliberal. Consideramos que en la argumentación que se da en estas páginas queda resuelta esta diferencia. Corresponde a la esencia misma del universalismo básico: “que la cobertura del conjunto de prestaciones esenciales que lo definen sea universal y que alcance a categorías de población definidas a partir de atributos que todas las personas cumplan; que el Estado garantice el acceso y usufructo de los bienes, rentas y servicios de calidad homogénea; y que el universalismo básico ofrezca un conjunto limitado de prestaciones llamadas esenciales.” (Filgueira et al., en Molina (Coord.), 2006:40). 201 Esta discusión se retoma del artículo de Martínez y Mora (2010). │349│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 Venezuela 217 Información extraída del SISOV, disponible en: http://www.sisov.mpd.gob.ve/indicadores/ED0105800000000/ 202 Elaborado por María Gabriela Ponce, Genny Zuñiga, Ronald Balza y Tito Lacruz, investigadores del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela. Agradecemos el apoyo del Centro de Investigaciones Sociales y del Profesor Alberto Grusón por la facilitación de los ámbitos sociales para el análisis de las heterogeneidades en las condiciones de vida. 203 Parte de este apartado es producto de una adaptación y revisión del trabajo de Lacruz (2006) y del capítulo escrito por este autor en D’Elia (2006). 204 Cabe recordar el dato de que Caldera, como fundador de COPEI, abandonó este partido para lanzarse en las elecciones de 1993 con su propio partido, CONVERGENCIA. 205 Referimos a lo mítico en el sentido de las evocaciones planteadas por las ideas del MBR200 de naturaleza patriótica, religiosa e histórica. 206 Intervención de Hugo Chávez en el Taller de Alto Nivel realizado el 12 y 13 de noviembre de 2004, en texto editado por Marta Harnecker y tomado del sitio web: http://www.urru.org/papers/ El_nuevo_mapa_estrategico.pdf 207 De acuerdo con un estimado de una publicación oficial, 61 mil 369 millones de dólares ha invertido PDVSA en el desarrollo social entre 2004 y 2010, de los cuales 10 mil 354 millones de dólares han sido para Misión Alimentación, Barrio Adentro y Ribas. 208 El texto de España (2010) argumenta que la reducción de la pobreza en los últimos años es más producto de una redistribución del ingreso petrolero, gracias al aumento del precio del crudo, que de una política social inclusiva. 209 Buena parte de los contenidos de los apartados siguientes son extraídos del trabajo de Ponce (2009) y adaptados para este informe. 210 La información se encuentra disponible en el sitio web institucional: http://www.ine.gob.ve/condiciones/calidadvida.asp 211 Ver información disponible en su página web: http://www. cenda.org.ve 212 Al respecto ver los trabajos del Profesor Matías Riutort citados en la bibliografía. 213 Literatura y desarrollos posteriores, particularmente vinculados al área de nutrición y salud pueden ubicarse en el sitio web: http://www.fundacredesa.com/ 214 Estos ámbitos serán utilizados posteriormente para el desarrollo de los bloques intranacionales. Las pruebas realizadas dentro del IIES-UCAB con esta clasificación del país han mostrado las potencialidades de esta construcción, que traspasan la simple clasificación urbano-rural con base en el número de habitantes como variable de aproximación a los niveles diferenciales de desarrollo a lo interno del país. 215 Cabe destacar que en 2005 presenta un registro que rompe con la tendencia descrita, al observase un significativo salto ascendente en la participación de los ingresos por trabajo, respecto a las otras fuentes de ingresos, en la composición de los ingresos del hogar. Aun en el caso de que este comportamiento reflejase el aumento de las remuneraciones que efectivamente presentaron los ingresos para ese año, que redundó en una importante disminución de los indicadores de pobreza, no se mantiene para los años subsiguientes (2006 y 2007), a pesar que para estos años persiste la tendencia descendente de la incidencia de la pobreza de ingresos. 216 La tasa bruta de escolaridad es la relación porcentual entre el Número de alumnos matriculados por nivel educativo (educación preescolar, básica, media diversificada y profesional y en educación superior), expresado como porcentaje del total de la población en edad escolar del nivel educativo correspondiente. 218 Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Acuerdo mediante el cual se declara a la República Bolivariana de Venezuela Territorio Libre de Analfabetismo con fecha 25 de octubre de 2008. 219 http://fegs.gerenciasocial.org.ve/paginas/Rmision_ robinson_i.html 220 El Boletín Venescopio dedica su número de enero de 2007 (Grupo Social CESAP-CISOR, 2007) al problema de la vivienda. Buena parte de los datos aquí reflejados provienen de esta fuente. Además presenta una serie de nuevas unidades habitacionales construidas desde 1978 hasta 2005. 221 Siempre el levantamiento de una variable como el ingreso tiene muchísimos problemas. Sin embargo, entendemos que el Censo 2001 registró mayores problemas aún, incluso como registro en la base de datos. 222 Se trata de un periodo en la transición demográfica, en el cual los cambios de la fecundidad y de la mortalidad producen una disminución del peso relativo de la población joven (0 a 14 años de edad) y de los adultos mayores (65 y más), junto a un incremento poblacional de las edades laboralmente activas. Se produce así un escenario propicio para maximizar el potencial productivo del país gracias al aumento de la oferta de mano de obra. 223 Se sabe que haber culminado el Bachillerato es un requisito para buena parte de los empleos ofertados. Sin embargo, debido a las deficiencias de la calidad de la educación, haber alcanzado este nivel no necesariamente se traduce en una adecuada capacitación para el trabajo. 224 Datos publicados en el mpd.gob.ve SISOV, disponibles en: www.sisov. 225 Estudiantes, amas de casa, pensionados, jubilados, incapacitados y en “otra situación”. República Dominicana 226 Elaborado por los investigadores Jenny Torres, Juan Luis Corporán y Gilda Solano, investigadores del Instituto Filosófico Pedro Francisco Bonó. 227 Durante el primer semestre de 2009; no obstante, en la segunda mitad de 2009, la actividad creció a una tasa de 5. 4%, cerrando el año en 3. 5%, el mayor nivel de la región. 228 La inflación experimentó en 2009 una desaceleración, consistente con el enfriamiento de la actividad económica y el comportamiento a la baja de los principales precios internacionales que afectan a la economía doméstica. Sin embargo, se han profundizado significativamente los niveles de la deuda tanto interna como externa. 229 Por ejemplo, las empresas agrícolas casi nunca han pagado impuestos y tampoco han sido obligadas a hacerlo. 230 El balance comercial de los bienes y servicios muestra un déficit de 13% en 2008. 231 A partir de 2005 es el fin de los Acuerdos Multifibras que facilitaban a las zonas francas el acceso al mercado de textiles americano, y permite a China captar este mercado. Las zonas francas dominicanas sufren desde entonces una reducción de cerca de 24% de su actividad, a pesar de la diversificación hacia otro tipo de producción. 232 Como son las pepeceras de la provincia de Dajabón, la Pulga de San Pedro, los moto-conchos de San Cristóbal, los mercados populares de Polo, los mercados fronterizos, los convites del Cacao, el movimiento mutualista y el sector transporte, entre otros. 233 Es importante señalar que el sector informal no incluye la denominada economía subterránea ni actividades ilegales tales │350│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 como la evasión fiscal, la piratería, la producción y tráfico de drogas, la usura, la reventa de taquilla, el comercio y transporte de mercancías de contrabando o las intervenciones quirúrgicas desautorizadas, entre otras. bispo, estando ya Meriño en el cargo. “Billini se autopromovió entre amigos y ex discípulos e hizo que llovieran las solicitudes pidiendo que él gobernara la diócesis. De las cuales se colige que utilizaba su tan llamativa piedad para ganar adeptos”. 234 Esto es 312.40 dólares mensuales aproximadamente (tasa promedio cambio: 1:35.88 en 2009) 249 Promulgadas mediante Real Cédula el 18 de mayo de 1680. 235 Un sindicato sin capacidad de negociación, pues cuenta con una población asalariada sindicada de sólo 6 a 7%, los sindicatos sólo representan 2.1% de la totalidad de la población activa. 236 Reconocemos para realizar estas afirmaciones las publicaciones de ENDESA Bateyes 2007, Entre lo Real y lo Establecido y Costos; Beneficios de la población migrante haitiana; y Diagnóstico de la población migrante en Los Alcarrizos Circunscripción Tres del Distrito Nacional y Boca Chica, las tres del Servicio Jesuita a Refugiados y Migrantes y la Encuesta Sobre Inmigrantes Haitianos en la Republica Dominicana de FLACSO (2004). 237 La primera de las EFT se realizó en 1991 y durante la década de los 90 se realizaron tanto en forma trimestral como mensual. A partir de abril de 2000, los datos se levantan en forma semestral, en la primera semana de abril y octubre de cada año. El periodo de referencia para los indicadores laborales es la semana anterior a la entrevista. 238 Hoy en día, la ONAPLAN ha sido sustituida por el Viceministerio de Planificación y desarrollo, perteneciente al MEPYD, creado en 2006. 239 Reconocido antropólogo jesuita, que estuvo inserto por alrededor de 15 años en el barrio La Ciénaga, el más pobre de la ciudad capital, que se encuentra a orillas del río Ozama. Jorge Cela desarrolló su tesis doctoral a partir de esta inserción, produciendo un material de referencia obligada para los(as) estudiosos(as) de la pobreza marginal en República Dominicana, titulado La otra Cara de La Pobreza. 240 Aunque es un término en inglés, la traducción de esta palabra al español no tiene el arraigo de la versión sajona. La traducción es “contrachapado” y carece de significado para la gente. El término tal y como se pronuncia “pleibú” hace sentido para la población dominicana y es comprensible para todos en general. 241 Calculados a la tasa de 36 pesos dominicanos por usd 1. 242 Las cinco provincias son Bahoruco, Elías Piña, El Seibo, Independencia y Pedernales. La información ha sido obtenida a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de 2007, la más reciente de esa índole realizada en nuestro país. 243 Promedio obtenido a partir del Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2007. 244 En un estudio realizado por el Centro Montalvo, Diagnóstico Socioeconómico de Los Alcarrizos (2009), se demuestra estadísticamente como la probabilidad de que una persona obtenga un ingreso laboral superior a los RD$10,000 teniendo nivel terciario es menos de 1%. 245 El Informe sobre las Políticas Nacionales de Educación: República Dominicana plantea la existencia de un desequilibrio basado en la producción de profesionales en exceso con una orientación hacia las empresas con servicios en un contexto de poca demanda de mano de obra en estos ámbitos. 246 Aportación de las finanzas de la monarquía española para cubrir los salarios o sueldos de las guarniciones y de la burocracia coloniales en América en momentos de crisis. De acuerdo con Sánchez Valverde, el situado que percibía La Española era de 250 mil 000 por año. 247 En el 1916 ocurre la primera intervención de Estados Unidos con la finalidad de defender sus intereses en la isla, excusado por la inestabilidad política reinante. 248 Existen datos proporcionado por el historiador y sacerdote jesuita José Luis Sáez, SJ, que dan cuenta de una considerable cantidad de cartas solicitando al Vaticano que lo hiciera Arzo- 250 Es importante tener en cuenta el término beneficencia. El uso de este término nos sugiere que la perspectiva de derecho estuvo ausente desde el principio. Si bien es cierto que el concepto de derecho con un carácter universal surgió a partir del 1948, no es menos cierto que en nuestro territorio hubo siempre una influencia europea en términos comerciales exclusivamente que no dio cabida a que la Revolución francesa pudiera marcar una herencia de derechos. 251 Peña Batlle fue —sin dudas— el pensador más sólido al servicio de la dictadura. Desarrolló una teoría sobre la “legitimidad del logro”, según la cual la autoridad dimana de la deseabilidad del objetivo, incorporando así la ideología del progreso de los positivistas, y de la capacidad para obtenerlo, sin importar los medios. El logro alcanzado (del progreso material) se convierte así en argumento de la obediencia política al régimen. Al mismo tiempo, elaboró en varias obras históricas una interpretación conservadora de la nación dominicana, resolviendo en favor del régimen despótico los dos temas planteados por la intelectualidad hostosiana a la que recusó por su pesimismo. Ambas teorías sobrevivieron a la dictadura y todavía hoy siguen siendo objeto de reelaboraciones por parte de la intelectualidad conservadora. 252 Toda discrepancia del régimen era un crimen, y el disidente era acusado de comunista. 253 Decimos fracaso porque así lo narra la historia oficial, pero entendemos que el modo bajo el cual se desarrolló su implementación, en momentos de tiranía, tuvo mucho que ver con los escasos resultados obtenidos. 254 Se crea por medio a la Ley 5788, el 9 de enero de 1962. Además, con la Ley 10 se había creado el Secretariado Técnico de la Presidencia y con la Ley 55 el Sistema de Planificación del Desarrollo. 255 Las principales justificaciones de la reforma de la seguridad social descansan en la ineficiencia del Estado dominicano para garantizar la seguridad social de nuestra población; por lo que se consideraba necesario que intereses privados pudieran participar en la administración de la misma. Se satisfacen así las demandas de los sectores nacionales e internacionales deseosos de invertir en el área de los servicios sociales de nuestro país. 256 Es una estructura similar al gabinete social que tenemos hoy (2010). A ella pertenecen todas las secretarías y las organizaciones que hacen asistencia social. Crea además un Consejo Consultivo de la Sociedad Civil. Crea un órgano rector comandado por el Secretario de Estado de la Presidencia y además coloca personas concretas para ese equipo: Alba Cabral, viuda de Peña Gómez (como vicepresidenta), y al Dr. Augusto Vargas Peynado (como Director General). Se crea el Fondo de Desarrollo Social (FODES) para financiar las acciones. Se crea un órgano administrativo que designa personas (Dr. Manuel Augusto Vargas, Director; Alejandro Abreu, Subdirector General, e Ing. Felvio Rodríguez, subdirector de Operaciones). 257 Sin embargo, casi en paralelo, en febrero de 2001, el Presidente de la República anuncia un conjunto de medidas y acciones sociales denominadas “Paquetazo Social”, el cual tenía como fines compensar los efectos sociales negativos de las reformas económicas puestas en marcha a finales de 2000. La problemática institucional esbozada, conjuntamente con la caída de los ingresos públicos presupuestados para 2001, fueron factores obstaculizadores para que el gobierno ejecutara, en una alta proporción, algunas de las medidas integradas al paquetazo social. 258 En este decreto se vincula la nueva estructura a una Comisión Coordinadora para el seguimiento de las políticas sociales por medio de reporte mensuales, creada un mes antes por el Decreto 405-01. │351│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 259 Ya el día anterior al Decreto 466-01 se había erogado el Decreto 465-01, que aseguraba los cargos a personas de la unidad ejecutiva. 260 Estos dos decretos en un mismo día permiten ver la desorganización y la falta de planificación del país. 261 El SPSS está formado por la Asociación La Nacional de Ahorros y Préstamos (ALNAP), la Asociación Popular de Ahorros y Préstamos (APAP), la Asociación Cibao de Ahorros y Préstamos (ACAP), y el Banco de Reservas (BR) de la República Dominicana, este último de propiedad estatal. 262 Obsérvese que este programa toma el nombre de la tarjeta Solidaridad, lo cual ha creando dificultades entre las diferentes instituciones que manejan los programas. 263 Con la nueva Constitución aprobada en enero de 2010, se cambian los nombres de las Secretarías por Ministerios. Este ministerio tiene apenas alrededor de tres años 264 El IDSS (antiguo seguro de trabajadores) debe reestructurarse y sus prestadoras de salud deben articularse, formado una red única con las prestadoras de la SESPAS y las privadas. De igual forma, se transformará de una ARS para afiliar a las personas con capacidad contributiva libremente afiliada. Además, el IDSS se conformará en la única ARL del sistema y se encargará además del sistema de Estancias Infantiles. 265 Existe evidencia de que la igualas médicas rechazaban personas con enfermedades preexistentes, mayores de edad y limitaban cobertura a enfermedades catastróficas, entre otras aberraciones del sistema. 266 Hasta este momento la inasistencia o deserción de la representación empresarial había provocado la paralización de los reglamentos, resoluciones y mecanismos que pudieran permitir la agilización de la implementación del sistema, entre ellos uno de los más importantes de este tipo de sistema: la libre elección. 267 Acuerdo para el Inicio del Seguro Familiar de Salud del Régimen Contributivo. Este acuerdo se hace en una cumbre convocada por el Presidente de la República que conformó comisiones de trabajo que laboraron durante 3 meses y que permitieron destaponar el proceso, culminando con una serie de condiciones colocadas por las ARS para que pudiera arrancar el sistema. La irrupción de una coalición realizada por sectores como Foro Ciudadano, Colegio Médico Dominicano, los gremios de salud y algunos sectores sindicales (que conllevaron manifestaciones en las calles, cabildeo, posición técnica, presencia en los medios, etc.) impulsó un cambio definitivo del letargo del RC y por tanto un impulso al Subsidiado. 268 En diversas ocasiones se ha propuesto en el CNSS modificar la ley para eliminar el RCS. 269 Una auditoría mandada por el CNSS y publicada por Edwin Ruiz en Clave Digital decía “En el caso de la ARS líder del sistema, ARS Humano, con el 30% de los afiliados, su rendimiento sobre el capital fue nada menos que de 154%. Pero en 2008, las palmas se las llevó la ARS Colonial, con 2% de los afiliados. Su rendimiento sobre el capital fue de 452%. La ARS Palic fue otra gran ganadora, al alcanzar un rendimiento de 436%, antes de impuesto. A diciembre de 2009 esta ARS contaba con el 12% de los afiliados. La Universal, otra ARS privada, también obtuvo un elevado rendimiento, aunque menor que las anteriores. Con una participación de mercado de 11%, registró un rendimiento sobre el capital de 65%” (Ruiz, Las “sacrificadas” ARS ganan hasta 452% de su capital, 2010). 270 Recordemos que en el esquema financiero solidario los aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores, así como los recursos que agrega el Estado, constituyen un fondo que se destina al pago de las pensiones correspondientes a los trabajadores retirados, cubiertos por el programa a partir de una serie de criterios. 271 El IDSS se creó en 1947. Adicionalmente, a fin de realizar el manejo financiero, se creó la Caja Dominicana de Seguro Social (CDSS) a cargo del Secretario de Estado de Previsión Social y, como órgano asesor, la Junta Médica Dominicana. 272 Desde 1959, por medio a la Ley 5885, existía un sistema de pensiones asistenciales destinadas a los empleados de la administración pública, con el único requisito de tener 25 años en el servicio y 60 años de edad o más. Su aplicación fue prácticamente nula; luego se convierte en RC por la Ley 379-81. 273 En 1997, mientras que el IDSS tenía 26 mil 126 pensionados, de acuerdo con datos de la ONE (2000), el de la 379-81 tenía 29 mil 319. 274 Ese mismo año se fundan cuatro administradoras que son la Administradora de Fondos de Pensiones Popular, la Administradora Fiduciaria, la Administradora American Life y la AFP Siembra. 275 Mesa Lagos se ha referido a este sistema como sustitutivo porque se sustituye el sistema público por el privado. De igual forma, clasifica otros dos: el paralelo y el mixto. 276 Informe actuarial y técnico sobre el Régimen Nacional de Pensiones, determinación de los pasivos actuariales a cargo del Estado y lineamientos de la reforma a la Ley 379 (Secretaria de Estado de Finanzas, 2006). 277 El portafolio de la AFP es principalmente compuesto de títulos de deuda pública. No participan entonces del financiamiento del sector privado. 278 Debido a una excepcional caída de la tasa de interés combinada con una tasa de inflación que la superó, lo que evidencia que el confinar la rentabilidad de los fondos sólo a estrategias financieras, y escasamente a la producción, no garantiza la rentabilidad real del dinero, ni impacta positivamente en la calidad de vida de la gente. 279 En la Región del Valle la tasa de analfabetismo es exagerado: 25.6. 280 El sistema educativo dominicano contempla sesiones en la mañana, en la tarde, de noche y los fines de semana. 281 El currículo diseñado en el contexto del Plan Decenal y aprobado mediante la Ordenanza 1’95 establece un horario de 5 horas por día en el Nivel Básico, 6 horas para el Nivel Medio y 7 horas diarias para la Modalidad Técnico Profesional. El Plan Decenal de Educación plantea que hay tres factores que explican en parte el incumplimiento del horario escolar: la cultura educativa, el contrato del maestro y la falta de infraestructura. 282 En 1957, el INVI pasa al Banco Agrícola. En 1962 se crea el Instituto de Auxilio y Vivienda y en ese mismo año el Banco Nacional de la Vivienda. 283 La ACOPROVI abarca 16 organizaciones entre empresas constructoras y asociaciones de ahorros y créditos: http://acoprovi. org/acoprovi.html, consultada el 19 de marzo de 2010. 284 Para 2001-2002, se aprobaron dos decretos (93-02 y 78402) en los que se establecía la dotación de títulos de propiedad por parte de bienes nacionales; sin embargo, esta competencia sólo la tiene el Tribunal Superior de Tierras. Según lo reportado por el onud (2008), esta situación creó ilusión a personas de bajos ingresos; sin embargo, la misma no tenía base legal, ya que no es de la competencia de esta entidad. 285 http://www.inavi.gob.do/sobre-inavi/text2 286 http://www.dgdc.gov.do/marco.htm 287 Aplicado, desde 2004, por la Secretaría de Estado de Interior y Policía, cuyo objetivo busca Garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos, así como “Atacar integralmente las multicausales de la violencia y de la delincuencia”. 288 Con este decreto se sustituye la Tarjeta de Asistencia Familiar por la TAE y se responsabiliza a la Secretaría de Estado de Educación del Programa. 289 En la ERP se propuso como nombre Sistema de Beneficiarios para programas sociales, pero conceptualmente se trata de la misma propuesta. │352│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 290 La transferencia por concepto de Comer es primero al inicio del programa era de RD$550.00. 291 Al inicio del programa los límites de las edades eran de 6 a 16 años. 292 En el estudio del Centro Montalvo antes citado, se obtuvieron testimonios de beneficiarios del programa que sentían las acciones del programa como “ayuda del gobierno hacia ellos”, “un regalo del Presidente”, además de comentar algunas frases sugestivas de los(as) capacitadores(as) del programa que indicaban que la existencia del programa se debía al Presidente de la República: “este programa lo puso el Presidente, si el Presidente pierde, el programa se termina”. Al momento de realizarse el estudio (abril 2008), Dominicana se preparaba para las elecciones presidenciales. 293 La instauración de esta oficina, amparada legalmente por un decreto, representa una concepción excluyente para las mujeres para ocupar la Presidencia. Aun cuando fácilmente es posible derogar un decreto, el imaginario estará influido por la oficialización de un Presidente y una esposa. Brasil 294 La elaboración de este informe estuvo a cargo de Aloísio Ruscheinsky, quien contó con el apoyo de Mariana O. Madruga, Mateus H. J. Nascimento y Jéssica Zipperer Muller, de la Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). 295 A publicação Radar Social 2006 (IPEA-Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) enfatiza que a pobreza incide sobre 30.1%, totalizando 52.5 milhões da população brasileira em 2004, todavia o referido instituto de pesquisa informa que 9.5 milhões de pessoas saíram da indigência e de 18.4 milhões da pobreza entre 2004 e 2008. 296 Uma discussão teórica sobre as razões e conveniências do uso dos conceitos exclusão social, risco social e vulnerabilidade encontram-se longamente detalhado em IPEA/MTE. Aspectos Conceituais da Vulnerabilidade Social. Convênio MTE/MTE/MTE; DIEESE, Brasília, 2007, dis-ponível em http://www.mte.gov.br/observatorio/sumario_2009_TEXTOV1. pdf 297 Na história brasileira, segundo o presidente do IPEA, Márcio Pochmann, este dado pouco mu-dou desde o século XIX, quando os 10% mais ricos concentravam 68% da riqueza no Rio de Janeiro, capital do país. 298 Para a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), em 1981, a região ti-nha cerca de 40.5% de sua população em situação de pobreza e 18% em indigência. O relatório de 2006, portanto, 25 anos depois, sinaliza com a redução global para 38.5% e a da indigência para 14.7%, dados incompatíveis frente aos objetivos do milênio. 299 Medimos a desigualdade usando uma medida chamada de índice de Gini. Basicamente, ela vai de zero, que é a igualdade perfeita, inatingível, a um, que é a desigualdade perfeita, também ina-tingível, além de ser indesejável. Existem algumas controvérsias sobre o cálculo índice de Gini no Brasil, ou seja, existem algumas variações quanto ao valor do índice de acordo com as fontes e os autores consultados. 300 Constatação de Naomar de Almeida Filho, reitor da UFBA (Universidade Federal da Bahia) e membro do Observatório da Equidade do CDES (Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social), em artigo publicado pelo jornal Folha de S. Paulo, 2007-2010. 301 A urbanização ocorrida a partir de 1940 e reforçada ao longo do “milagre brasileiro” do início dos anos 70 produziu uma concentração populacional em grandes cidades, formando metrópoles com suas extensas periferias e sem a devida provisão de moradia para acomodar os trabalhadores e seus familiares, e menos ainda de serviços de saneamento básico adequados. A este propósito conferir Carlos Vainer, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ, diz que as cidades são “campo de disputa por recursos públicos”. Entrevista ‘’Cidade é arena para disputa de verba e poder’’, ao jornal Folha de S. Paulo, 2003-2010. 302 Uma análise sumária ou preliminar dos dados sobre habitação realizada pelo IPEA e extraídos a partir da PNAD 2007 estão disponíveis em http://www.ipea.gov. br/Destaques/livroradar/06. moradia. pdf. Em outra publicação o tema central também contempla as condições externas à vida familiar. IPEA. Primeiras análises-Saneamento básico e habitação-PNAD 2007. Comunicado da Presidência, nº 13, 2008, http://www.ipea.gov. br/default. jsp 303 De acordo com o Censo Demográfico, em 2000 havia cerca de 1.7 milhão de domicílios localizados em favelas, abarcando uma população de 6,6 milhões de pessoas, 53% das quais nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro, tidos como o coração da arrancada para o desenvolvimento econômico. 304 Na avaliação do coordenador do relatório e diretor do Centro de Estudos e Monitoramentos das Cidades do Programa da ONU para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat), o mexicano Eduardo Lopez Moreno, existe vínculo direto entre desigualdade e criminalidade. “Estatisticamente, existe sim um vínculo. É muito possível que a cidade mais desigual gere muito mais facilmente distúrbios e problemas sociais. As autoridades desses países vão deslocar recursos que deveriam ir para investimentos para conter esses movimentos sociais. O custo social acaba se traduzindo em custo econômico”, afirmou Moreno. A reportagem é de Alfredo Junqueira e publicada pelo jornal O Estado de S. Paulo, 2003-2010. 305 De acordo com o IPEA as favelas são setores especiais de aglomerados subnormais, que correspondem à informalidade habitacional decorrente do nãoatendimento aos padrões construtivos e urbanísticos vigentes. O IBGE define como aglomerado subnormal o “conjunto (favelas e assemelhados) constituído por unidades habitacionais (barracos, casas etc.), ocupando ou tendo ocupado até periodo recente terreno de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa e carente, em sua maioria, de serviços públicos essenciais”. Conferir, a esse respeito, IBGE. Metodologia do Censo Demográfico 2000. Rio de Janeiro, IBGE, 2001. 306 Referencia ao trabalho de Celi Scalon & Maria A. de Oliveira Desigualdades de Classe e Desigualdades Espaciais. Congresso da SBS, 29/05 a 01/06 de 2007, UFPE, Recife (PE). 307 . Em julho de 2010 ocorreu em São Paulo (Brasil) o 13º congresso da Rede Mundial da Renda Básica ou Basic Income Earth Network (Bien) sob o tema “pode uma renda básica incondicional, paga a todo cidadão, ser um instrumento de justiça e paz?” com mais de 500 participantes de 30 países. A proposição fundamental desta rede consiste em oferecer a todos os cidadãos de uma nação uma renda básica de cidadania. (http://www. ihuonline.UNISINOS.br/uploads/edicoes/1276549854.9028pdf.pdf) 308 Giuseppe M. Cocco. Uma renda universal. Trabalho e vida tendem a coincidir. Entrevista a IHU on-line, Unisinos, 4/9/2006. http://www.ihu.UNISINOS.br/index.php?option=com_noticias&Itemi d=18&task=detalhe&id=206 309 Professora da USP, reconhecidamente uma militante dos direitos humanos, em entrevis-ta a Agência Carta Maior, 13-10-2006. 310 Professora do Departamento de ciência política da Unicamp-São Paulo, em 2006 coordenou um III congresso latinoamericano de Ciência Política sobre “Democracia e Desigualdades”, promovido pela Associação LatinoAmericana de Ciência Política (ALACIP). 311 Para exemplificar um caso atual. O secretário Charles Roberto Pranke, da Secretaria Municipal de Assistência, Cidadania e Inclusão Social da cidade de São Leopoldo, sul do Brasil, relata a experiência de transferência de renda: o Programa de Auxílio Solidário, em São Leopoldo desde 2005. Em 2009 o programa atendia aproximadamente 1500 famílias, que recebem uma bolsa de R$ 117,00 por mês, para as quais é oferecido um processo de formação. Dois grupos de formação dentro dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) como canais: um trata das questões cotidianas, da realidade diária; e o outro atende a questão motivacional, de estímulo a esta parcela da população que acabou excluída da sociedade. “Ajudamos nas questões de documentação, no sentido da formação cidadã, │353│ NOTAS FINALES│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 e tentamos recuperar a autoestima, fazendoos visualizar que o amanhã pode ser um dia diferente. A grande maioria não tem emprego, e bebem ou consomem drogas não porque querem, mas porque não conseguem visualizam nada na frente, só importa o hoje. Por isso precisamos criar esse mecanismo de motivação”. 312 Fagnani, Eduardo. Política social do Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade. Campinas (SP): Instituto de Economia, Unicamp, tese, 2005. 313 Francisco C. Weffort professor de Ciência Política da USP, ex-ministro da Cultura, jornal Estado de S. Paulo, 01/10/2006. 314 Apresentamos a variação do dólar americano em relação ao real (moeda nacional) tendo como referencia o mês de junho, assim sendo em 2000 = 1,808; 2002 = 2,714; 2004 = 3,129; 2006 = 2,248; 2008 = 1,619; 2010 = 1,807. Esta amostra da variação das moedas parece suficiente para atestar a temeridade de traduzir em cada momento o valor em reais em dólares. Talvez o mais sensato seria tomar o valor do dólar somente numa determinada data para realizar a equivalência. 315 De acordo com a 3ª edição do “Manual de Orientações sobre o Bolsa Família na Saúde” (2009), o Programa Bolsafamília (PBF), instituído pela Lei o 10. 836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto o 5. 209, de 17 de setembro de 2004, criado com o intuito de apoiar os mais pobres e garantir seus direitos aos serviços sociais básicos, sendo então definido como um Programa de Renda mínima. 316 O PBF foi considerado pela revista inglesa The Economist, em reportagem intitulada “Nova abordagem sobre um velho problema”, em setembro de 2005, como o maior programa de transferência de renda da nova geração de programas sociais da América Latina. O Banco Mundial considerou o PBF uma política exitosa no combate à pobreza e à desigualdade e a recomenda a outros países. 317 Há um limite de ingresso pelo programa, ou seja, as famílias não fazem muitos filhos para receber auxílio, como tantos críticos pensam na sociedade. Ao receber o cartão bancário do PBF, o beneficiário deverá cadastrar sua senha e, a após ter feito isso, poderá sacar seu auxílio em qualquer um dos canais da rede de atendimento bancário (Caixa Econômica Federal), mas existe um calendário classificando o dia de pagamento. 318 A assistência dada a cada família, segundo o “Manual de Orientações sobre o Bolsa Família na Saúde” (2009), deve ser realizada por uma Equipe de Saúde da Família ou por uma Unidade Básica de Saúde, que deve orientar os beneficiários sobre o cumprimento de suas condicionalidades do Programa Bolsa Família. O acompanhamento dessas famílias acerca da saúde e nutrição deve partir do Sistema Único de Saúde (SUS). 319 Mara Rosange A. de Medeiros. Condicionalidades nos programas de transferência de renda: tensão entre direitos e controle dos pobres. Tese doutoramento, PPGSS, PUC-RS, Porto Alegre, 2008 320 O Seminário Crise, políticas públicas e transferência de renda, foi realizado dia 13 de maio de 2009, na Unisinos, evento em parceria do Instituto Humanitas Unisinos-IHU, com o Curso de Serviço Social, com o Conselho Regional de Serviço Social (CRESS) e a Secretaria Municipal de Assistência, Cidadania e Inclusão Social de São Leopoldo (SACIS). 321 No Brasil, de acordo com o mesmo autor, se for mantido o ritmo da década será possível conseguir chegar em 22 anos ao nível de equidade do Canadá, sendo o principal desafio manter o paradigma de uma distribuição de renda mais justa, com redução efetiva das heterogeneidades econômicas e culturais. Outro desafio é a redução das fortes desigualdades regionais. 322 Frei Betto, foi assessor especial do presidente Lula (por um determinado periodo) participou ativamente desde o início da formulação, do planejamento e do projeto do Programa Fome Zero, reconhece que no campo do combate efetivo à pobreza existem discursos fáceis, porém soluções complicadas (jornal Brasil de Fato, 13 a 20/09/2006). 323 Ao longo da década atual exitem duas PECs (Proposta da Emenda Constitucional) em tramitação no Congresso Nacional brasileiro com o objetivo de incluir a alimentação nos direitos sociais da Constituição Federal. A defesa e a aprovação da PEC modificam o artigo 6º da Constituição e inclui a alimentação entre os direitos sociais como uma prioridade no combate à pobreza. Desta forma, esta iniciativa coloca a alimentação no campo dos direitos fundamentais, como um direito permanente e reconhecido por meio de uma norma jurídica. │354│ BIBLIOGRAFÍA│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 BIBLIOGRAFÍA A Alegre, Pablo (2008). Comentarios sobre Marco Analítico Mimeo. AUS- Amador A., Octavio y Monserrat Romero (2007). México: indicadores y políticas laborales, semestre 2007. Pesquisas de Economía Informa. Facultad de Economía UNAM. JAL. Abramo, Laís, Valenzuela, María Elena y Pollak, Molly (2000). Equidad de género en el mundo del trabajo en América Latina. Avances y desafíos cinco años después de Beijing. Oficina Internacional del Trabajo. Oficina Regional para América Latina y el Caribe. Documento de Trabajo N° 130. Acción Social (2008). Hechos y avances en atención a la población desplazada. Acción Social (2008). Guía de atención integral a la población desplazada por la violencia en Colombia. ACNUR, Panamericana Formas e Impresos S.A. 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Agencia Internacional para el Desarrollo, República Dominica BCV Banco Central de Venezuela AIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones, República Dominica BDH Bono de Desarrollo Humano, Ecuador BGC Programa Bonogás para Choferes, República Dominica BGH Programa Bonogás para Hogares, República Dominica BIE Banco de Información Económica, México BNV Banco Nacional de la Vivienda, República Dominica BPS Banco de Previsión Social, Uruguay BR Banco de Reservas, República Dominica CADIVI Comisión de Administración de Divisas, Venezuela CASEN Encuesta de Caracterización Socioeconómica de la Población ALNAP AMET Asociación La Nacional de Ahorros y Préstamos, República Dominica Autoridad Metropolitana de Transporte, República Dominica AMIE Archivo Maestro de Instituciones Educativas, Ecuador ANEP Administración Nacional de Educación Pública, Uruguay APAP Asociación Popular de Ahorros y Préstamos, República Dominica APP Alianza para el Progreso APS Aporte Previsional Solidario, Chile │369│ GLOSARIO DE SIGLAS│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 CATPCA Análisis de Componentes Principales Categórico ENCV Encuesta Nacional de Calidad de Vida, Colombia CBA Canasta básica de alimentos END Estrategia Nacional de Desarrollo, República Dominica CBNA Canastas básicas no alimentarias ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, Perú CCI Cuentas de Capitalización Individual, República Dominica ENDESA Encuesta Nacional Demográfica y Salud, República Dominica CCLP Comando Conjunto de Lucha contra la Pobreza, Perú ENFT Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo, República Dominica Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, México ENIGH Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, México CEDRSSA ENOE Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, México ENVIH Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares, México EPE Encuesta Permanente de Empleo, Perú EPS Empresas de Producción Social, Venezuela ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza, República Dominica FA Frente Amplio, Uruguay FAC Fondo de Ahorro y Contingencia, Ecuador FARC Fuerzas Armadas de Liberación de Colombia FEDE Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas, Venezuela FEIREP Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público, Ecuador FEM Fondo para la Estabilización Macroeconómica, Venezuela FES Fondo de Emergencia Social, República Dominica FIEM Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica, Venezuela FISE Fondo de Inversión Social para Emergencias, Ecuador FIV Fondo de Inversiones de Venezuela FMI Fondo Monetario Internacional FOBAPROA Fondo Bancario de Protección al Ahorro, México FODI Fondo de Desarrollo Infantil, Ecuador FOGADE Fondo de Garantía de los Depósitos Bancarios, Venezuela FONART Fondo Nacional Para El Fomento De Las Artesanias, México FONASA Fondo Nacional de la Salud CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía CENDA Centro de Análisis y Documentación de los Trabajadores, Venezuela CEPAL CEPLAN Comisión Económica para América Latina y el Caribe Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, Perú CFAP Clasificación de las Funciones de la Administración Pública, Venezuela CFT Centro Formación Técnica, Chile CGR Contraloría General de la República, Perú CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, Perú CIEPP Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas CISOR Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales, Venezuela CNAIPD Consejo Nacional de Atención Integral para la Población Desplazada por la Violencia, Colombia CNE Consejo Nacional Electoral, Venezuela CNPV Censo Nacional de Población y Vivienda, República Dominica CNS Comité Nacional de Salarios, República Dominica CNSS Consejo Nacional de la Seguridad Social, República Dominica CODHES Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Colombia CODICEN Consejo Directivo Central, Uruguay CONANI Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia, República Dominica CONAPO Consejo Nacional de Población, México FONCOFIN Fondo de Cooperación y Financimiento de Empresas Asociativas, Venezuela CONARE Comisión Nacional para la Reforma y Modernización del Estado, República Dominica FONDEN Fondo de Desarrollo Nacional, Venezuela CONASUPO Compañía Nacional de Subsistencias Populares, México FONHAPO Fondo Nacional de Habitaciones Populares, México FONVIS Fondo de Inversión Social de Venezuela CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México FUNDACOMUN CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social, Colombia Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal, Venezuela CTC Centro Tecnológico Comunitario, República Dominica DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Colombia DAS Departamento Administrativo de Seguridad, Colombia DF Distrito Federal, México FUNDACREDESA Fundación Centro de Estudios sobre Crecimiento y Desarrollo de la Población Venezolana GCP Gobierno Central Presupuestario GED Goce Efectivo de los Derechos, Colombia GEHI Gran Encuesta Integrada de Hogares, Colombia GES Garantías Explícitas en Salud, Chile Dirección General de Estadísticas y Censos, Uruguay GLP Gas licuado de petróleo DGI Dirección General Impositiva, Uruguay IAE Impuesto a los Activos Empresariales, Venezuela Dirección de Información y Análisis de Estrategia de la Presidencia, República Dominica ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar DIAPE ICSVM DICONSA Distribuidora CONASUPO, S. A. de C. V., México Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, Venezuela Dirección de Información de Defensa a los Afiliados de la Seguridad Social, República Dominica ICV Índice de Calidad de Vida DIDA IDB Impuesto al Débito Bancario, Venezuela DGDC DGEC Dirección General de Desarrollo de la Comunidad, República Dominica DIGEPRES Dirección General de Presupuesto, República Dominica IDE Impuesto sobre Depósitos en Efectivo, México DIH Derecho Internacional Humanitario IDH Índice de Desarrollo Humano DIPRES Dirección de Presupuestos, Chile IDSS Instituto Dominicano de Seguros Sociales DNP Departamento Nacional de Planeación, Colombia IECON Instituto de Economía, Universidad de la República, Uruguay DPD Despacho de la Primera Dama, República Dominica IEPS Impuesto Especial a Producción y Servicios, México DR-CAFTA Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement IES Incentivo a la Educación Superior, República Dominica ECE Evaluación Censal de Estudiantes, Perú IETU Impuesto Empresarial de Tasa Única, México ECH Encuesta Continua de Hogares IFADOMI Asociación de Industrias Farmacéuticas Dominicanas EDA Enfermedad Diarreica Aguda IGCB Indicador general de carencias básicas, Uruguay ELN Ejército de Liberación Nacional, Colombia IGED Indicadores de Goce Efectivo de los Derechos, Colombia EMRT Estudios de Mercado de Trabajo Regional, Colombia ILAE Incentivo a la Asistencia Escolar, República Dominica EN Evaluación Nacional, Perú Encuesta Nacional de Hogares, Perú ILDIS Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, Venezuela ENAHO │370│ GLOSARIO DE SIGLAS│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 IMAE Instituciones de Medicina Especializadas, Uruguay MMM Marco Macroeconómico Multianual, Perú IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social MPD Ministerio de Planificación y Desarrollo, Venezuela INABIMA Instituto Nacional de Bienestar Magisterial, República Dominica MPF Ministerio de Planificación y Finanzas, Venezuela INAPAM Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, México MSDS Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Venezuela INAVI Instituto Nacional de Auxilio y Vivienda, República Dominica MSP Ministerio de Salud Pública, Ecuador y Uruguay INCODER Instituto Colombiano de Reforma Agraria MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Perú INDESOL Instituto Nacional de Desarrollo Social, México MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Perú INE Instituto Nacional de Estadística, Uruguay y Venezuela MVR Movimiento V República, Venezuela INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Ecuador NAFINSA Nacional Financiera, México INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía, México NBI Necesidades Básicas Insatisfechas INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática, Perú NBS Necesidades Básicas Satisfechas INNFA Instituto Nacional del Niño y la Familia, Ecuador NME Nuevo Modelo Económico INVI Instituto Nacional de la Vivienda, República Dominica ODC Oficina de Desarrollo de la Comunidad, República Dominica IP Instituto Profesional, Chile OIT Organización Internacional del Trabajo IPC Índice de Precios al Consumidor ONAPLAN Oficina Nacional de Planificación, República Dominica ONG Organización No Gubernamental IPES Instituto de Investigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión Social, Uruguay OPD Organismo Público Descentralizado IPSFL Instituciones Privadas sin Fines de Lucro OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo IR Impuesto a la Renta, Ecuador OPS Organización Panamericana de la Salud IRA Infección Respiratoria Aguda OPSU Oficina de Planificación del Sector Universitario, Venezuela IREG Índice de remuneraciones de asalariados del sector gobierno, Venezuela ORI Operación Rescate Infantil, Ecuador OSUAH Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado, Chile OTTT Oficina Técnica de Transporte Terrestre, República Dominica PAE Programa de Alimentación Escolar, Ecuador PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones, Ecuador PANES Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social, Uruguay PANN Programa Nacional de Alimentación y Nutrición, Ecuador PBS Plan Básico de Salud, República Dominica PCM Presidencia del Consejo de Ministros, Perú PDSS Plan de Servicios de Salud, República Dominica PDVSA Petróleos de Venezuela, S. A. IREP ISI ISLR ISP Índice de remuneraciones de asalariados del sector privado, Venezuela Industrialización por Sustitución de Importaciones Impuesto sobre la renta, Venezuela Índice Sintético de Pobreza, Venezuela ISR Impuesto sobre la renta, México ISSFAPOL Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, República Dominica ITBIS Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios, República Dominica IVA Impuesto al Valor Agregado PEA Población Económicamente Activa IVSS Instituto Venezolano del Seguro Social PEAS Plan Esencial de Aseguramiento, Perú LAC Línea de Atención de Campamentos, Chile PEF Presupuesto de Egresos de la Federación, México LGDS Ley General de Desarrollo Social, México PES Plan Estratégico Social, Venezuela LICONSA Leche Industrializada CONASUPO, S. A. de C. V., México PIB Producto Interno Bruto LP Línea de Pobreza PIMAG MBR200 Movimiento Bolivariano Revolucionario 200, Venezuela Programa Incentivo a los Alistados de la Marina de Guerra, República Dominica MCDS Ministerio Coordinador del Desarrollo Social, Ecuador PIN Programa Integral de Nutrición, Perú ME Ministerio de Educación, Ecuador PIP Proyectos de Inversión Pública, Perú MEC Ministerio de Educación y Cultura, Uruguay PIPP MED Ministerio de Educación y Deportes, Venezuela Programa de Incentivo a la Policía Preventiva, República Dominica MEF Ministerio de Economía y Finanzas, Perú PISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos, Uruguay MEPYD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, República Dominica PLADES Planes Nacionales de Desarrollo Socioeconómico, República Dominica MERCAL Mercados de Alimentos, Venezuela PLANAN Plan Nacional de Alimentación y Nutrición, República Dominica Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, Colombia PLD Partido de la Liberación Dominicana DNP PMA Programa Mundial de Alimentos, Ecuador MESEP Misión de Expertos de las Series de Empleo y Pobreza, Colombia PND Plan Nacional de Desarrollo Ministerio de Finanzas PNDS Plan Nacional de Desarrollo Social, República Dominica MIDES Ministerio de Desarrollo Social, Uruguay PNN Programa Nuestros Niños, Ecuador MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, Ecuador ONUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social, Ecuador PPPF Programa de Protección del Patrimonio Familiar, Chile MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Perú PPR Presupuesto por Resultados MINAG Ministerio de Agricultura, Perú PRAGUAS MINEDU Ministerio de Educación, Perú Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios, Ecuador MINEM Ministerio de Energía y Minas, Perú PRD Partido Revolucionario Dominicano PROCOMUNIDAD Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias, República Dominica PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación, México PROMESE Programa de Medicamentos Esenciales, República Dominica MF MINERD Ministerio de Educación, República Dominica MINSA Ministerio de Salud, Perú MMDP Miles de millones de pesos, México MMIP Método de Medición Integrado de Pobreza │371│ GLOSARIO DE SIGLAS│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 PROMIPYME Programa para la Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, República Dominica SIPEN Superintendencia de Pensiones, República Dominica SIS Seguro Integral de Salud, Perú SISALRIL Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, República Dominica PRONAA Programa Nacional de Atención Alimentaria, Perú PRONACIÓN Proyecto Nación, Venezuela PRONAMA Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización, Perú SISOV Sistema de Indicadores Sociales de Venezuela PRONAMACHS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas, Perú SIUBEN Sistema Único de Beneficiario, República Dominica PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad, México SNAIPD Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, Colombia PROPAÍS Proyecto País, Venezuela PROPATRIA Proyecto Patria, Venezuela SODEM Secretaría Nacional de los Objetivos del Milenio, Ecuador Sector Público No Financiero PROPESUR Proyecto para Pequeños Productores de la Región Suroeste, República Dominica SPNF SPR Sector Público Restringido PRSC Partido Reformista Social Cristiano, República Dominica SPS Sistema de Protección Social, Colombia PSS Prestadoras de Servicios de Salud, República Dominica SPSS Sistema de Pago de los Subsidios Sociales, República Dominica PSUV Partido Socialista Unido de Venezuela SRI Servicio de Rentas Internas, Ecuador PUCE Pontificia Universidad Católica del Ecuador SRS Servicios Regionales de Salud, República Dominica PYMES Pequeñas y medianas empresas STD Sistema Tributario Dominicano RAS Red de Apoyo Social, Colombia STFS Secretaría Técnica del Frente Social, Ecuador RAS Red de Abastecimiento Social, República Dominica STYPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social, México RC Régimen Contributivo, República Dominica TAE Tarjeta de Asistencia Escolar, República Dominica RCS Régimen Contributivo Subsidiado, República Dominica TCCO Tasa de Condiciones Críticas de la Ocupación, Venezuela REC Red de Emisoras Comunitarias, República Dominica TCCOA RENIEC Registro Nacional de Identidad y Estado Civil, Perú Tasa de Condiciones Críticas de la Ocupación Adaptada, Venezuela RN Renovación Nacional, Chile TCE Transferencia condicionada de efectivo, Perú RS Régimen Subsidiado, República Dominica TDA Tasa de Desempleo Abierto Registro Único de Población Desplazada, Colombia TICS Tecnologías de la Información y la Comunicación Secretaría de Desarrollo Social, México TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte Secretaría de Estado de Economía Planificación y Desarrollo, República Dominica TMAC Tasa media anual de crecimiento TSS Tesorería de la Seguridad Social, República Dominica Secretaría de Estado de Educación Superior Ciencia y Tecnología, República Dominica TSSE Transformación Sectorial de Salud del Ecuador UASD Universidad Autónoma de Santo Domingo, República Dominica UCAB Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela UCUDAL Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga, Uruguay UDELAR Universidad de la República, Uruguay UDI Unión Democrática Independiente, Chile UNIFEM Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer RUPD SEDESOL SEEPYD SEESCYT SELBEN Sistema de Selección de Beneficiarios, Ecuador SENASA Seguro Nacional de Salud, República Dominica SENIAT Servicio Autónomo Integrado de Administración Tributaria, Venezuela SERNAM Servicio Nacional de la Mujer, Chile SESPAS Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social, República Dominica SGSSS Sistema General de Seguridad Social en Salud, Colombia USD Dólar estadounidense SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México VAB Valor Agregado Bruto SIMCE Sistema de Medición de Calidad de la Enseñanza, Chile │372│ ANEXOS│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 ANEXOS ANEXO I LA METODOLOGÍA EN EL ANÁLISIS DE LAS HETEROGENEIDADES 1. El análisis de heterogeneidades sociales no fue en sí un ejercicio de cuantificación de la pobreza de los hogares, ni tampoco de causalidad sobre pobreza o inequidad social. El objetivo del análisis de las heterogeneidades planteado en este estudio fue describir en su amplitud las diferentes formas de vida de la población de cada uno de los países de acuerdo con sus condiciones de vida, partiendo de las encuestas de hogares respectivas o de fuentes de datos similares. Por tanto, más que de un estudio de pobreza, se trata de un estudio de formas de segmentación o estratificación social de la población en general. 2. Haciendo uso de metodologías factoriales sobre datos de índole social y económica (incluyendo en ambas lo laboral, lo familiar, lo material, etc. de acuerdo con el caso de cada país y la disponibilidad de la data), se identificaron una serie de factores que explicarían la conformación heterogénea de la población en cuanto a sus condiciones de vida. La descripción de dichos factores permitió identificar cuáles variables permitían una diferenciación más clara de la población en cuanto a condiciones de vida. 3. La metodología factorial permitió aglomerar estas variables, o agregarlas, en torno a una variable estadísticamente sintética que se conoce como factor. Por tanto, el factor es una suerte de macrovariable latente que se hace explícita mediante el análisis factorial. La interpretación de los datos y de su comportamiento, en relación con dichas variables originarias y con el factor, permite identificar el fenómeno que subyace en dichos datos y que diferencia a la población (por ejemplo, condiciones estructurales de la vivienda o formación y empleabilidad de la mano de obra en el hogar). 4. La metodología también permitió identificar de manera jerárquica los factores más importantes (aquellos que mejor explican la diferenciación de la población) y la contribución de las variables en cada uno de los factores. Por tanto, los factores —mediante una descripción de ejes polarizados— permitieron una primera clasificación bipolar de la población. Cabe recordar que a efectos de la estadística, estos factores son rectas en el espacio. 5. Es necesario tener en consideración que los factores son, a efectos estadísticos y matemáticos, unos macrovectores que sintetizan el comportamiento estadístico de muchas variables en una población dada. Estos macrovectores se tratan de líneas ‘no reales’ que atraviesan a la distribución de la población en su es- pacio de coordenadas. No son reales en tanto que no corresponden a una variable medida realmente en la recolección de datos, sino a una ‘síntesis’ de todas variables medidas (de hecho, en nuestro trabajo, reflejaron varias síntesis, pues se calcularon varios factores). 6. A partir de estos factores o macrovariables, se construyeron una serie de conglomerados o de clústeres de hogares en torno a las variables que en cada caso eran las más pertinentes para establecer dicha estratificación. La pertinencia se determinó tanto en términos estadísticos como en términos teórico-conceptuales. De esta manera, se superó la clasificación bipolar inicial del factor para diseñar una clasificación más nominal de los casos. 7. La construcción y descripción de estos clústeres nos dio lo que hemos llamado de manera informal los bloques intranacionales, esto es: los diferentes segmentos o estratos en los cuales se agruparon la totalidad de hogares de un país determinado y que reflejaron diferentes condiciones de vida. Por tanto, si bien éste no es un estudio de pobreza en el cual se establecería una línea a partir de la cual se clasificarían a los hogares en pobres y no pobres, dicha estratificación sí permitió identificar situaciones que podemos catalogar de inaceptables o poco aceptables en cuanto a las formas de vida de las familias. 8. No obstante, la metodología multivariable aplicada permitió identificar cuáles eran las variables que estaban ‘jugando’ tras la clasificación de los hogares en dichos estratos y su respectiva ponderación. En otras palabras, mediante un análisis descriptivo podemos conocer cómo y por qué un hogar con tales características se encontraba en un segmento o estrato y no en otro. Estas variables pueden ser observadas en los factores que se calcularon de manera previa a las clasificaciones de los hogares. 9. Sobre estos macrovectores, que iban entre valores mayores y menores al cero, se pudo ubicar espacialmente tanto a los individuos como a las dimensiones de las variables medidas. Al observar los casos típicos que se ubicaron en cada extremo de los factores, realmente estábamos viendo cuáles eran las variables cuyas dimensiones caracterizaban a ese factor. Por ejemplo, si observábamos que en el factor de un lado se ubicaron los casos con vivienda en excelentes condiciones y en el otro lado los casos con viviendas precarias, lo que nos estaba indicando este factor era que las dimensiones ‘excelente’ - ‘precaria’ de la variable vivienda eran los elementos que principalmente y de manera más característica polarizaban a la población. 10. Estas variables eran, por tanto, los elementos que constituyeron o contribuyeron a la producción de las heterogeneidades. Eran los factores —ya no estadísticos, sino genéricos— que actuaron de tal manera sobre los casos estudiados que producían las heterogeneidades │373│ ANEXOS│ Informe del Observatorio Latinoamericano de Pobreza 2010 que, de acuerdo con nuestros casos, podían ser o no heterogeneidades inequitativas. Ya determinar qué era o no era inequitativo corresponde a nuestro análisis conceptual y teórico que, cabe recordar, parte de las ideas de Sen sobre la existencia de diferencias o desigualdades que catalogamos como no aceptables para cierto estado de la sociedad. 11. Por tanto, se intentó lograr la aproximación a las heterogeneidades que coexisten dentro de los países latinoamericanos, agrupando éstas en bloques o grupos más homogéneos a lo interno, para así dar cuenta de la diversidad existente (todo ello dentro del contexto y la variedad geosocial de cada país). Teniendo en mente esta aproximación, se propuso hacer uso de la noción de ámbitos geosociales como localidades socialmente homogéneas a lo interno desde el punto de vista del desarrollo urbano-regional, pero bien diferenciadas entre ellas. De esta manera, dichos ámbitos representarían la diversidad del desarrollo urbano-regional y las estructuras de oportunidades para el desarrollo social que se les asocian. De esta forma, junto a la estructura de oportunidades existentes en estos ámbitos, y a la configuración de capacidades de la población para insertarse en ellas a través de la clasificación en estratos socioeconómicos, podíamos dar cuenta de la heterogeneidad existente en el país. La conjugación de ambos elementos, oportunidades y capacidades, posibilitó el conocimiento y seguimiento de las dinámicas concretas que se daban en el marco de una realidad nacional. 12. Partiendo ya de este análisis, salimos de lo estadístico para entrar en el análisis conceptual del fenómeno. Es decir, explicar propiamente el fenómeno que se ‘escondía’ tras la producción de las inequidades. Aquí el punto no era ‘enunciar’ lo que los datos nos habían revelado, sino profundizar en el tipo de situaciones y condiciones que polarizaban las condiciones de vida de la población. 13. Este tipo de análisis nos llevó a concluir sobre la arquitectura de riesgos que hacen que una población sea más vulnerable que otra. Recordando siempre que estamos hablando de riesgos asociados con las condiciones de vida de la población y cuya distribución no es azarosa, sino que responde a un esquema de relaciones o situaciones que producen inequidades. En sentido ilustrativo, en este esquema era donde se encontraban los factores que nos revelaron los datos. 14. Obviamente, los datos nos dieron solamente información para revelar una parte de este esquema o arquitectura de riesgos. Pero lo importante es que esta parte podíamos medirla y seguirla de manera temporal mediante las encuestas a efectos del Observatorio. Podíamos inferir el resto de las arquitecturas o apoyarnos en estudios previos para poder completar un panorama sobre la producción de las inequidades en cada uno de los países estudiados. 15. En dichas arquitecturas se identificarían aquellos elementos que, dentro de las realidades de cada uno de los países, estarían empíricamente más relacionados con la producción de situaciones heterogéneas e inequitativas. 16. En una situación ideal, era de suponer que las políticas sociales —que de manera general se orientan a la ‘corrección’ de las inequidades— deberían estar orientadas con base en esta arquitectura. Por un lado, dichas políticas deberían actuar sobre los factores que producían las inequidades injustas en el sentido de Sen; por otro lado, las políticas sociales deberían cubrir a las poblaciones que precisamente eran afectadas por estos factores: los ‘clústeres’ que aparecían con condiciones de vida precaria, así como los ámbitos en los que prevalecían, pudiendo generar una manera distinta de explorar las desigualdades identificadas a través de la configuración de bloques intranacionales que, eventualmente dieran lugar a políticas sociales más ajustadas a la diversidad presente en el país. 17. El análisis de las políticas sociales se orientó, por tanto, a considerar tanto la dimensión económica de los riesgos sociales —que no eran alcanzables del todo mediante los datos de las encuestas de hogares— como a la caracterización general de las políticas sociales en función de si su diseño, cobertura, objetivos, estrategias, etc., estaban centrados en identificar y actuar en un sentido más amplio que sólo el combate focalizado a la pobreza, sino más bien, en un sentido integral de identificación de los factores que producen las heterogeneidades sociales. Ello, con el fin de considerar el marco más general, pero también el más integral, para analizar su funcionamiento y sus logros. ANEXOS ADICIONALES DE CADA CASO NACIONAL ANEXO III Los anexos correspondientes a cada uno de los casos nacionales (por ejemplo, Ecuador, Anexo 1; Ecuador, Anexo 5; México, Anexo 2, etc.) están disponibles en los siguientes sitios web: 1. http://www.iberopuebla.edu.mx/microSitios/CEAPE/ en el apartado correspondiente a la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL. 2. http://www.ausjal.org/pobreza.php en el espacio asignado a Documentos y publicaciones │374│