Papers by Gonzalo Dieguez
Diéguez, G., González Chmielewski, D. y Zuvanic, L. (diciembre de 2020). El Estado desde casa. El trabajo remoto y su impacto en la gestión de la Alta Dirección Pública. Documento de Políticas Públicas N°226. Buenos Aires: CIPPEC
La emergencia sanitaria ocasionada por la irrupción del COVID-19 y el Aislamiento Social Preventi... more La emergencia sanitaria ocasionada por la irrupción del COVID-19 y el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio que se decretó en marzo en Argentina para paliar sus efectos obligaron a la Administración Pública Nacional a adaptarse a un entorno dinámico y cambiante. En menos de cuarenta y ocho horas, el Estado debió instrumentar acciones para continuar funcionando en forma no presencial. La continuidad de las tareas estatales en este contexto disruptivo mostró que existían pro-cesos de trabajo institucionalizados y capacidades técnicas para trabajar a distancia. Pero, ¿en qué condiciones y con qué recursos se desarrolló el trabajo no presencial dentro de las burocracias estatales? Para responder a esta pregunta CIPPEC, la Universidad Metropoli-tana para la Educación y el Trabajo y el Centro de Desarrollo y Asistencia Tecnológica lle-varon adelante una encuesta sobre las condiciones de trabajo remoto en la Alta Dirección Pública. Tomaron en cuenta cuatro dimensiones esenciales para el desarrollo de esta mo-dalidad de trabajo: la infraestructura tecnológica, los elementos normativos y reglamen-tarios, y los aspectos personales e individuales de directivos/as y trabajadoras/es a cargo. Dentro de la Administración Pública Nacional, la dirección pública tiene un rol clave en el liderazgo de sus equipos técnicos y en la concreción de políticas públicas, en la medida que articula decisiones entre los funcionarios políticos y los trabajadores del Estado. La capa-cidad de respuesta y de adaptación de este conjunto de funcionarios/as permitió, en gran medida, la continuidad de las tareas y procedimientos del Estado. La mayoría desplegó sus tareas y responsabilidades con infraestructura tecnológica y estrategias de abordaje de tra-bajo propias, y sin la capacitación previa necesaria de sus equipos de asistencia. La calidad del trabajo de los equipos sufrió las exigencias y demandas inusuales del contexto y tuvo cierto deterioro en los meses de aislamiento. La encuesta permitió identificar áreas de oportunidad para fortalecer el rol de la direc-ción pública, mejorar el desempeño de los equipos de trabajo en las burocracias estata-les y poner en valor el rol del Estado a la hora de innovar en vistas de la continuidad de la emergencia sanitaria y la pandemia. La capacitación sobre formatos de trabajo remoto (gestión de sistemas informáticos, uso de plataformas digitales, habilidades blandas para la comunicación y coordinación de equipos de trabajo a distancia), la planificación y dise-ño de protocolos para el trabajo no presencial y con formatos híbridos que lo combinen la presencia física con una frecuencia y carga horaria reducida, y la reingeniería de procesos que sean sensibles a los horarios y tareas de cuidado y favorezcan la corresponsabilidad de géneros en relación a las tareas del hogar son algunos de los senderos que se podrían tomar para avanzar en esta dirección.
Diéguez, G., Rubio, J. y Zuvanic, L. (agosto de 2019). Reformas para jerarquizar la dirección pública y mejorar la gestión del Estado. Metas estratégicas para transformar Argentina. Buenos Aires: CIPPEC., 2019
Desde inicios de 2002, la función directiva del Estado nacional ha sido
cubierta centralmente de ... more Desde inicios de 2002, la función directiva del Estado nacional ha sido
cubierta centralmente de modo discrecional. Sin considerar las coordinaciones
y direcciones simples, en diciembre de 2018, el 93% de los directores
nacionales y generales de la Administración Pública Nacional estaba designado
de forma transitoria –por 180 días– y el 80% estaba exceptuado de
requisitos. La proliferación de estas designaciones transitorias evidencia
que el ingreso a la mayoría de los cargos con incidencia crítica en el desarrollo
de las políticas no responde a decisiones basadas en competencias
directivas ni a criterios de acceso en base al mérito.
Esto dificulta que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía
razonable frente al poder político y no garantiza la posesión de las
capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas. A su vez,
dado que la designación es “transitoria” estos directivos no tienen procesos
asociados a la gestión del desempeño, incentivos que promuevan
su desarrollo ni estímulos económicos que premien logros o resultados
extraordinarios. La conformación de un segmento directivo con estas
características perjudica la calidad de los procesos de gestión al interior
de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia
de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración
pública entre la burocracia y la política.
Desde 1983, ha habido una alternancia de iniciativas para profesionalizar
la dirección pública. A diferencia de otras experiencias de la región, los
impulsos de reforma contaron con diseños innovadores, pero quedaron
debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo. Las políticas implementadas
desde fines de 2015 han generado una agenda de trabajo sobre empleo
público que buscó desarrollar herramientas para su planificación y colocó
el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades.
Pero los avances son todavía limitados.
Promover un desarrollo sostenible de la Argentina implica la construcción
de un Estado nacional con capacidades para implementar políticas públicas
complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación
con los actores sociales basada en la confianza y la reciprocidad, y
la sistematización de información sólida. Para ello, es central desarrollar
un segmento directivo profesional dentro de la Administración Pública
Nacional que tome en cuenta un modelo mixto, que combine un cuerpo de
directores públicos seleccionados a través de procesos meritocráticos y con
estabilidad de cargo –para áreas susceptibles de riesgos de integridad, que
6
requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen
altos costos de reemplazo– y un sistema de posiciones para áreas más dinámicas
del Estado como aquellas encargadas de gestión de la información
o innovación tecnológica. Este modelo debe contemplar no sólo aspectos
vinculados a mecanismos de selección modernos y la integralidad del ciclo
gerencial sino también cuestiones relativas al diseño político institucional
que le otorguen legitimidad y sustentabilidad. Algunos ejemplos de esto son
la conformación de un órgano rector jerarquizado y especializado que administre
el sistema y un consejo asesor con representación de diversos actores
políticos y sociales. ■
State-owned enterprises (SOEs) are important because they produce public goods that
affect both t... more State-owned enterprises (SOEs) are important because they produce public goods that
affect both the economy and the quality of life of citizens, such as energy, water supply,
transport and communications. SOEs, whether state agencies or privatized, face similar
corruption risks to private sector companies but they have specific higher vulnerabilities
coming from their closeness to governments and politics, the scale of assets they
control, the considerable value of the public contracts they award and the challenges of
the markets and sectors they operate in (Transparency International 2017). G20 leaders
should endorse a policy framework for promoting good governance, transparency and
disclosure in SOEs, this should be the main goal of states when countering corruption
(Transparency International 2017 and OECD 2016a).
El Estado argentino está expandiendo sus fronteras de funcionamiento desde 2003. Con el gobierno ... more El Estado argentino está expandiendo sus fronteras de funcionamiento desde 2003. Con el gobierno de Cambiemos, el crecimiento de la estructura del sector público a nivel nacional se sostuvo. Aunque el número de organismos bajo la órbita del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) se mantuvo estable, el tamaño del gabinete aumentó: en 2015, se ubicó entre los más numerosos de América Latina y alcanzó un máximo histórico. Este aumento y el de sus estructuras –secretarías, subsecretarías, direcciones nacionales y generales- parecen responder a la necesidad de una mayor división del trabajo para distribuir los costos asociados a la implementación de políticas públicas.
Ahora bien, ¿qué cambió en la estructura del Poder Ejecutivo en la gestión Cambiemos con respecto a la que dejó el Frente para la Victoria en 2015? Por un lado, la estructura formal creció, mientras que los cargos políticos fuera de nivel se redujeron. En los dos primeros años de gobierno este número pasó de 2.203 a 3.252, y con el Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos fuera de nivel.
Por el otro, se utilizaron dos mecanismos para compensar estos cambios: las Unidades Retributivas (UR) y las Unidades de Proyectos Especiales (UPE). Las primeras ponen recursos a disposición de los ministros para asignar en forma discrecional al personal del Estado. Las segundas son unidades temporarias para gestionar planes, programas y proyectos de carácter transitorio y excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita del PEN que fueron ocupadas por personas que solían desempeñar cargos políticos. Así, mientras que la distribución de las UR entre los diferentes ministerios es una compensación monetaria para los ministerios, la proliferación de las UPE compensa el recorte de cargos.
Las capacidades del personal organizacional y en particular de la Alta Dirección Pública son decisivas para superar los desafíos de coordinar una estructura estatal más grande. Hubo en esta gestión algunos esfuerzos en la planificación de los recursos humanos -tales como la integración de los sistemas de administración de recursos humanos y los controles de presentismo-, pero los avances en la gestión del rendimiento y desarrollo del empleo público han sido escasos. El porcentaje de directivos públicos que cumplía con los requisitos exigidos por la norma para al acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a 18% entre 2015 y 2017. Asimismo, mientras que en 2015 el 72% del total de personas que componían la Alta Dirección Pública eran profesionales, en 2017 esta participación cayó al 66%. Así, la modalidad de ocupación de estos cargos continúa siendo discrecional, deteriorando el espacio directivo.
Los recursos humanos cumplen un rol central en el desempeño gubernamental: son un ancla institucional que brinda efectividad al sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho, pero también contribuyen al desarrollo económico y social. Las deudas pendientes en este terreno seguirán afectando la efectividad y el funcionamiento del Estado en la medida que no sean atendidas.
Gasparin, J. y Diéguez, G. (julio de 2018) GPS del Estado: radiografía de 2017-2018. Documento de Políticas Públicas / Análisis N°206. Buenos Aires: CIPPEC, 2018
El Estado argentino está expandiendo
sus fronteras de funcionamiento desde
2003. Con el gobierno ... more El Estado argentino está expandiendo
sus fronteras de funcionamiento desde
2003. Con el gobierno de Cambiemos, el
crecimiento de la estructura del sector público
a nivel nacional se sostuvo. Aunque el número
de organismos bajo la órbita del Poder Ejecutivo
Nacional (PEN) se mantuvo estable, el tamaño
del gabinete aumentó: en 2015, se ubicó entre
los más numerosos de América Latina y alcanzó
un máximo histórico. Este aumento y el de
sus estructuras –secretarías, subsecretarías,
direcciones nacionales y generales- parecen
responder a la necesidad de una mayor división
del trabajo para distribuir los costos asociados a
la implementación de políticas públicas.
Ahora bien, ¿qué cambió en la estructura del
Poder Ejecutivo en la gestión Cambiemos con
respecto a la que dejó el Frente para la Victoria
en 2015? Por un lado, la estructura formal
creció, mientras que los cargos políticos fuera
de nivel se redujeron. En los dos primeros años
de gobierno este número pasó de 2.203 a 3.252, y
con el Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos
fuera de nivel.
Por el otro, se utilizaron dos mecanismos
para compensar estos cambios: las Unidades
Retributivas (UR) y las Unidades de Proyectos
Especiales (UPE). Las primeras ponen recursos a
disposición de los ministros para asignar en forma
discrecional al personal del Estado. Las segundas
son unidades temporarias para gestionar planes,
programas y proyectos de carácter transitorio y
excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita
del PEN que fueron ocupadas por personas que
solían desempeñar cargos políticos. Así, mientras
que la distribución de las UR entre los diferentes
ministerios es una compensación monetaria
para los ministerios, la proliferación de las UPE
compensa el recorte de cargos.
Las capacidades del personal organizacional
y en particular de la Alta Dirección Pública son
decisivas para superar los desafíos de coordinar
una estructura estatal más grande. Hubo en esta
gestión algunos esfuerzos en la planificación de
los recursos humanos -tales como la integración
de los sistemas de administración de recursos
humanos y los controles de presentismo-, pero
los avances en la gestión del rendimiento y
desarrollo del empleo público han sido escasos.
El porcentaje de directivos públicos que cumplía
con los requisitos exigidos por la norma para al
acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a
18% entre 2015 y 2017. Asimismo, mientras que en
2015 el 72% del total de personas que componían
la Alta Dirección Pública eran profesionales,
en 2017 esta participación cayó al 66%. Así,
la modalidad de ocupación de estos cargos
continúa siendo discrecional, deteriorando el
espacio directivo.
Los sistemas de monitoreo y evaluacion hacia la mejora continua de la planificacion estrategica y la gestion publica, 2016
En este documento, se hace hincapié en las experiencias recientes de fortalecimiento de los siste... more En este documento, se hace hincapié en las experiencias recientes de fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y en la provincia de Córdoba.
Se relevan los procesos sustantivos y los denominadores que revisten recomendaciones de incidencia crítica para la implementación efectiva de sistemas de monitoreo y evaluación de las políticas públicas
En la Región Metropolitana de Buenos Aires se registran notables disparidades
socioeconómicas y s... more En la Región Metropolitana de Buenos Aires se registran notables disparidades
socioeconómicas y se encuentran extensas áreas donde la acción del Estado es marcadamente
ineficaz o virtualmente nula. La fragmentación social tiene su correlato en el plano
institucional, consecuencia del recorrido histórico de una urbe que, una vez federalizada,
multiplicó varias veces su población dentro y fuera de las fronteras establecidas. Si bien el
retroceso económico de las últimas décadas y el bajo nivel de la inversión pública son causas
principales del debilitamiento del accionar del Estado, cabe analizar hasta que punto la
institucionalidad política vigente no es también un obstáculo significativo para dar
respuestas más efectivas a las demandas y las necesidades de la ciudadanía. Este trabajo
propone entonces analizar algunas características del sistema de gobierno metropolitano;
resaltar las consecuencias resultantes de la inexistencia de alguna instancia de gobierno
unificado; exponer brevemente una profunda reforma recientemente implementada en una
metrópolis con problemas similares; y dejar planteadas posibles líneas de trabajo que
apunten a explorar alternativas de ingeniería institucional para la región
Cuando estudiamos la Alta Dirección Pública (ADP) hacemos referencia al conjunto de funcionarios ... more Cuando estudiamos la Alta Dirección Pública (ADP) hacemos referencia al conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia. Quienes conforman la ADP, en definitiva, son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal así como también, gestionar su entorno político.
Desde el retorno a la democracia, el caso argentino evidencia la alternancia de iniciativas de reforma, que han buscado instalar modelos de Alta Dirección Pública con énfasis en los sistemas de carrera. A diferencia de otras experiencias más recientes en la región, como Chile y Perú, en nuestro país los diferentes impulsos reformadores han quedado debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo más allá de contar con diseños innovadores y precursores para la época, como el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA) o el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (AG).
Asimismo, las cifras correspondientes a los últimos catorce años muestran que la dirección pública en Argentina se configura bajo una nueva modalidad: como un modelo de gestión por competencias políticas.
Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias de las posiciones con funciones superiores en la administración pública central. De acuerdo a cifras oficiales recientemente publicadas por la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP), de los 3300 cargos con funciones ejecutivas que existen actualmente, solo 7 han sido concursados. Asimismo en base a las estadísticas del GPS del Estado (CIPPEC ASAP) para diciembre del año 2015, el 78% del cuerpo directivo, conformado por directores nacionales y generales, se encuentra designado bajo el formato de “asignación transitoria de funciones superiores”.
Este formato de designación que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para ocupar cargos de directivos públicos, comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002 y progresivamente se consolidó durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández e incluso se extendió como modalidad en la administración de Mauricio Macri en un universo del espacio directivo ampliado a 585 Directores Nacionales y Generales en la administración pública central.
Si bien inicialmente esta modalidad de designación resultó ser un instrumento legal que permitió, en una etapa de crisis y un contexto de emergencia económica y administrativa, mayor flexibilidad y control sobre los agentes estatales con funciones ejecutivas, su utilización intensiva derivó en la instalación de un modelo de gestión en el cual las necesidades directivas se determinan exclusivamente en función de las prioridades de gestión de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo.
Este documento releva y sistematiza evidencia y elabora un diagnóstico preliminar de la situación de la ADP en Argentina. También formula recomendaciones para fortalecer el desarrollo de capital gerencial público profesional e idóneo desde una perspectiva integral que promueva un proceso de institucionalización incremental.
El Estado argentino ha sido protagonista de una transformación significativa, tanto en términos d... more El Estado argentino ha sido protagonista de una transformación significativa, tanto en términos de tamaño como de morfología, a lo largo de los últimos 12 años. En este contexto, las denominadas empresas públicas tuvieron un lugar preponderante.
En Argentina, como en el resto de los países de la región, las empresas públicas tienen un impacto económico y social significativo en tanto procuran contribuir al bienestar general de la población a través de la provisión de bienes y servicios públicos de carácter estratégico.
No obstante ello, en nuestro país a lo largo de la historia, el Estado no siempre presentó los mismos niveles de participación en la economía. El proceso privatizador de los 90 desplazó al Estado del centro de la actividad económica, pasando a manos privadas a alrededor de 67 empresas públicas, entre ellas, algunas de incidencia crítica como Ferrocarriles, YPF, Gas del Estado y Aerolíneas Argentinas.
Con posterioridad a la ola de privatizaciones de fines del siglo pasado, el Estado comenzó a incrementar gradualmente su participación en la actividad económica empresarial y, en consecuencia, recuperó su rol como productor de bienes y servicios a través de la creación y reestatización de 13 empresas públicas.
En la actualidad, el Sector Público Nacional cuenta con 52 empresas dedicadas a diversas actividades productivas y de distintas formas jurídicas, que surgieron en momentos históricos particulares y son consecuencia de distintos factores políticos, económicos y sociales nacionales e internacionales.
De las 13 empresas incorporadas entre 2003-2015, 6 fueron creadas (aunque en varios casos asumieron funciones que correspondían a empresas disueltas en la década anterior) y 7 fueron re-estatizadas. Esta nueva configuración representó un incremento en 3,5 veces de la dotación de los recursos humanos en las empresas públicas, pasando de 27.000 a 120.000 trabajadores, y una marcada concentración de los derechos de propiedad en los ministerios de Energía y Minería, y Hacienda y Finanzas Públicas.
También se incrementó la participación de las empresas públicas del Estado en los rubros de energía, transporte, e información y comunicaciones. El 50% de las corporaciones estatales participan de estas actividades económicas, empleando a casi el 70% de los trabajadores de este segmento de la administración pública.
El 40% de las empresas públicas se estructuran bajo el régimen de sociedades anónimas. Este régimen jurídico en particular provee al Estado de un amplio grado de flexibilidad en la participación societaria y en la dinámica de gerenciamiento, de acuerdo a las diferentes situaciones financieras y económicas que se puedan presentar.
Teniendo en cuenta la experiencia internacional y el escenario actual de nuestro país, este documento elabora una serie de recomendaciones tendientes a sofisticar los mecanismos de gestión hacia el interior de las empresas públicas.
Entendemos que resulta necesario avanzar en el diseño de un marco institucional que contemple, entre otros aspectos, el fortalecimiento de las capacidades de coordinación de la administración pública central y su articulación con organismos como la Agencia Nacional de Participaciones Estatales en Empresas (ANPEE); la difusión e implementación de buenas prácticas de gobierno corporativo; y la creación de una agencia central encargada de definir y hacer cumplir los marcos regulatorios, los estándares de transparencia y rendición de cuentas, implementar programas para el fortalecimiento de capacidades de gestión en las empresas, y evaluar tanto ex-ante como ex-post sus planes y acciones.
Cuál es el tamaño del empleo público en la Argentina? ¿Cuál es el peso de la burocracia en los di... more Cuál es el tamaño del empleo público en la Argentina? ¿Cuál es el peso de la burocracia en los distintos niveles de gobierno?
La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al empleo público en nuestro país reproduce dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.
Este documento busca contribuir a una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado, al trazar una evolución reciente del empleo público en Argentina.
Las estadísticas sobre empleo público presentan importantes limitaciones en nuestro país: no hay datos estadísticos oficiales consolidados para los tres niveles de gobierno, las fuentes están discontinuadas a lo largo del tiempo y tampoco existe un organismo estatal encargado de construir y publicar información fidedigna. En este contexto, este documento sistematiza y consolida información de seis fuentes estadísticas, poniendo énfasis en la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) y la Encuesta permanente de Hogares (EPH).
Según estimaciones de CIPPEC, los trabajadores públicos representan cerca del 18% de ocupados de la Argentina. Casi 3,9 millones de personas. Así, el peso del empleo público supera el promedio observado en América Latina y se sitúa solo por debajo de Venezuela en la región, aunque por debajo de países desarrollados como Francia y Canadá, entre otros. El 80% de los empleados públicos argentinos trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios. En consecuencia, el sector público nacional explica apenas un tercio del empleo público total, como resultado de un largo proceso de descentralización de las funciones estatales comenzado en los años setenta y continuado luego a lo largo de los noventa.
La cantidad de empleados públicos creció entre el 2001 y el 2014 casi un 70%. El motor de esta expansión fue el empleo público provincial, que explica el 51% de este aumento, seguido por los gobiernos locales (32%), y finalmente, el gobierno nacional (17%). El crecimiento del empleo público en las provincias y municipios tiene su correlato en las cuentas públicas, donde los salarios explican en promedio la mitad del gasto público.
La administración pública, la seguridad y la educación explican la mayor parte de la creación de empleos públicos de los últimos cuatro años . Solo un tercio de los empleados públicos realizan tareas administrativas.
¿Es el tamaño del Estado argentino grande o chico? Dado que una mayor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce automáticamente en mayores capacidades estatales, es importante examinar la calidad de los recursos humanos y las modalidades de reclutamiento y ascenso de los trabajadores estatales, especialmente cuando estos parámetros no responden estrictamente a criterios de mérito y profesion
El trabajo tiene como finalidad identificar las herramientas con las que cuentan las administraci... more El trabajo tiene como finalidad identificar las herramientas con las que cuentan las administraciones gubernamentales de América Latina en materia de gobierno electrónico, a través del relevamiento de variables que dan cuenta de los niveles de presencia, información y transacción que brindan los portales de gobierno (páginas web oficiales) de los 125 centros urbanos de mayor peso sociodemográfico, en 25 países de la región. Asimismo, el documento despliega ésta misma metodología de relevamiento para efectuar el análisis comparado de los portales web de los Entes y Agencias de Recaudación Tributaria de los Estados Nacionales que forman parte de la muestra. Por último, el paper analiza las condiciones institucionales, sociales, económicas y de infraestructura que favorecen el desarrollo e implementación de tecnologías de información y comunicación (TICs) dentro de la órbita estatal, con el propósito de generar evidencia empírica sobre el perfil del gobierno electrónico en materia de provisión de bienes y servicios públicos a la ciudadanía
Este documento analiza los beneficios derivados de vincular la planificación y el presupuesto com... more Este documento analiza los beneficios derivados de vincular la planificación y el presupuesto como herramienta de la gestión por resultados y describe los componentes principales y su articulación en la práctica. Además, se presentan las condiciones que facilitan la implementación efectiva, ilustradas a partir de casos.
Asimismo, en la Argentina, la expansión del sector público se corresponde con una nueva etapa de protagonismo en la que el Estado actúa como articulador institucional y planificador de metas sociales y económicas. Este contexto invita a reflexionar sobre las prácticas del sector público, para que las políticas implementadas obtengan el impacto deseado.
Si se consideran las experiencias internacionales relevadas, es posible destacar un elemento común a todos los países que la implementaron: su rol central como herramienta para la conducción estratégica del sector público.
newspapers articles by Gonzalo Dieguez
esde el arribo de Mauricio Macri a la presidencia y el desembarco de numerosos ex gerentes proven... more esde el arribo de Mauricio Macri a la presidencia y el desembarco de numerosos ex gerentes provenientes de importantes compañías en los cargos de mayor jerarquía dentro del Estado, el término “ceocracia” se extendió con rapidez y sentido crítico, desplegando numerosos argumentos asociados con el conflicto de intereses o la falta de preparación para la función pública. De acuerdo al relevamiento efectuado por el Observatorio de las Elites Argentinas de la Universidad Nacional de San Martín, del universo de 367 cargos correspondientes a los nuevos ministros, secretarios y subsecretarios, 114 provienen de la alta gerencia del sector privado y 61 de ellos pasaron, sin escala previa, “al otro lado del mostrador “.
En este sentido, lo primero que surge a la vista cuando se repasa el curriculum profesional reciente de algunos ministros son los potenciales conflictos de intereses, en especial con la ley 25.188 de ética en el ejercicio de la función pública. Esto constituye solo la punta del iceberg de una problemática más compleja y diversa: la forma en que se gestiona el Estado en Argentina.
Claves para no quedar entrampados en la discusión sobre supuestos ñoquis y una maquiavélica caza ... more Claves para no quedar entrampados en la discusión sobre supuestos ñoquis y una maquiavélica caza de brujas.
La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al crecimiento del empleo público en nuestro país reproduce -por enésima vez- dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.Estos aspectos dificultan significativamente una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado. A lo largo de las próximas líneas intentaremos aportar un poco de luz a la discusión, para no quedar entrampados en la discusión sobre supuestos ñoquis de un lado, y una maquiavélica caza de brujas del otro.
El Decreto 254 publicado recientemente luce ambicioso y temerario en sus múltiples propósitos. Pl... more El Decreto 254 publicado recientemente luce ambicioso y temerario en sus múltiples propósitos. Plantea revisar los concursos de selección de personal de los últimos 2 años y las designaciones efectuadas en los últimos 3. La medida alcanza la administración pública y las diferentes reparticiones del sector público nacional: organismos descentralizados (como el INADI), entes del sector no financiero (la AFIP), sociedades y empresas estatales (AySA o el Correo Argentino).
Concretamente, supone revisar en 6 meses los concursos y nombramientos en 18 ministerios, más de 75 organismos descentralizados, 56 universidades y 53 empresas estatales. La iniciativa hace hincapié en designaciones efectuadas en el último año, lo que da un margen de luz a su instrumentación factible en los plazos propuestos.
La medida pone el foco en un tema particularmente sensible de la transición presidencial y su vinculación directa con la administración gubernamental: el régimen de empleo público y los sistemas de servicio civil en la Argentina.
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cubierta centralmente de modo discrecional. Sin considerar las coordinaciones
y direcciones simples, en diciembre de 2018, el 93% de los directores
nacionales y generales de la Administración Pública Nacional estaba designado
de forma transitoria –por 180 días– y el 80% estaba exceptuado de
requisitos. La proliferación de estas designaciones transitorias evidencia
que el ingreso a la mayoría de los cargos con incidencia crítica en el desarrollo
de las políticas no responde a decisiones basadas en competencias
directivas ni a criterios de acceso en base al mérito.
Esto dificulta que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía
razonable frente al poder político y no garantiza la posesión de las
capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas. A su vez,
dado que la designación es “transitoria” estos directivos no tienen procesos
asociados a la gestión del desempeño, incentivos que promuevan
su desarrollo ni estímulos económicos que premien logros o resultados
extraordinarios. La conformación de un segmento directivo con estas
características perjudica la calidad de los procesos de gestión al interior
de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia
de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración
pública entre la burocracia y la política.
Desde 1983, ha habido una alternancia de iniciativas para profesionalizar
la dirección pública. A diferencia de otras experiencias de la región, los
impulsos de reforma contaron con diseños innovadores, pero quedaron
debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo. Las políticas implementadas
desde fines de 2015 han generado una agenda de trabajo sobre empleo
público que buscó desarrollar herramientas para su planificación y colocó
el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades.
Pero los avances son todavía limitados.
Promover un desarrollo sostenible de la Argentina implica la construcción
de un Estado nacional con capacidades para implementar políticas públicas
complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación
con los actores sociales basada en la confianza y la reciprocidad, y
la sistematización de información sólida. Para ello, es central desarrollar
un segmento directivo profesional dentro de la Administración Pública
Nacional que tome en cuenta un modelo mixto, que combine un cuerpo de
directores públicos seleccionados a través de procesos meritocráticos y con
estabilidad de cargo –para áreas susceptibles de riesgos de integridad, que
6
requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen
altos costos de reemplazo– y un sistema de posiciones para áreas más dinámicas
del Estado como aquellas encargadas de gestión de la información
o innovación tecnológica. Este modelo debe contemplar no sólo aspectos
vinculados a mecanismos de selección modernos y la integralidad del ciclo
gerencial sino también cuestiones relativas al diseño político institucional
que le otorguen legitimidad y sustentabilidad. Algunos ejemplos de esto son
la conformación de un órgano rector jerarquizado y especializado que administre
el sistema y un consejo asesor con representación de diversos actores
políticos y sociales. ■
affect both the economy and the quality of life of citizens, such as energy, water supply,
transport and communications. SOEs, whether state agencies or privatized, face similar
corruption risks to private sector companies but they have specific higher vulnerabilities
coming from their closeness to governments and politics, the scale of assets they
control, the considerable value of the public contracts they award and the challenges of
the markets and sectors they operate in (Transparency International 2017). G20 leaders
should endorse a policy framework for promoting good governance, transparency and
disclosure in SOEs, this should be the main goal of states when countering corruption
(Transparency International 2017 and OECD 2016a).
Ahora bien, ¿qué cambió en la estructura del Poder Ejecutivo en la gestión Cambiemos con respecto a la que dejó el Frente para la Victoria en 2015? Por un lado, la estructura formal creció, mientras que los cargos políticos fuera de nivel se redujeron. En los dos primeros años de gobierno este número pasó de 2.203 a 3.252, y con el Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos fuera de nivel.
Por el otro, se utilizaron dos mecanismos para compensar estos cambios: las Unidades Retributivas (UR) y las Unidades de Proyectos Especiales (UPE). Las primeras ponen recursos a disposición de los ministros para asignar en forma discrecional al personal del Estado. Las segundas son unidades temporarias para gestionar planes, programas y proyectos de carácter transitorio y excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita del PEN que fueron ocupadas por personas que solían desempeñar cargos políticos. Así, mientras que la distribución de las UR entre los diferentes ministerios es una compensación monetaria para los ministerios, la proliferación de las UPE compensa el recorte de cargos.
Las capacidades del personal organizacional y en particular de la Alta Dirección Pública son decisivas para superar los desafíos de coordinar una estructura estatal más grande. Hubo en esta gestión algunos esfuerzos en la planificación de los recursos humanos -tales como la integración de los sistemas de administración de recursos humanos y los controles de presentismo-, pero los avances en la gestión del rendimiento y desarrollo del empleo público han sido escasos. El porcentaje de directivos públicos que cumplía con los requisitos exigidos por la norma para al acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a 18% entre 2015 y 2017. Asimismo, mientras que en 2015 el 72% del total de personas que componían la Alta Dirección Pública eran profesionales, en 2017 esta participación cayó al 66%. Así, la modalidad de ocupación de estos cargos continúa siendo discrecional, deteriorando el espacio directivo.
Los recursos humanos cumplen un rol central en el desempeño gubernamental: son un ancla institucional que brinda efectividad al sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho, pero también contribuyen al desarrollo económico y social. Las deudas pendientes en este terreno seguirán afectando la efectividad y el funcionamiento del Estado en la medida que no sean atendidas.
sus fronteras de funcionamiento desde
2003. Con el gobierno de Cambiemos, el
crecimiento de la estructura del sector público
a nivel nacional se sostuvo. Aunque el número
de organismos bajo la órbita del Poder Ejecutivo
Nacional (PEN) se mantuvo estable, el tamaño
del gabinete aumentó: en 2015, se ubicó entre
los más numerosos de América Latina y alcanzó
un máximo histórico. Este aumento y el de
sus estructuras –secretarías, subsecretarías,
direcciones nacionales y generales- parecen
responder a la necesidad de una mayor división
del trabajo para distribuir los costos asociados a
la implementación de políticas públicas.
Ahora bien, ¿qué cambió en la estructura del
Poder Ejecutivo en la gestión Cambiemos con
respecto a la que dejó el Frente para la Victoria
en 2015? Por un lado, la estructura formal
creció, mientras que los cargos políticos fuera
de nivel se redujeron. En los dos primeros años
de gobierno este número pasó de 2.203 a 3.252, y
con el Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos
fuera de nivel.
Por el otro, se utilizaron dos mecanismos
para compensar estos cambios: las Unidades
Retributivas (UR) y las Unidades de Proyectos
Especiales (UPE). Las primeras ponen recursos a
disposición de los ministros para asignar en forma
discrecional al personal del Estado. Las segundas
son unidades temporarias para gestionar planes,
programas y proyectos de carácter transitorio y
excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita
del PEN que fueron ocupadas por personas que
solían desempeñar cargos políticos. Así, mientras
que la distribución de las UR entre los diferentes
ministerios es una compensación monetaria
para los ministerios, la proliferación de las UPE
compensa el recorte de cargos.
Las capacidades del personal organizacional
y en particular de la Alta Dirección Pública son
decisivas para superar los desafíos de coordinar
una estructura estatal más grande. Hubo en esta
gestión algunos esfuerzos en la planificación de
los recursos humanos -tales como la integración
de los sistemas de administración de recursos
humanos y los controles de presentismo-, pero
los avances en la gestión del rendimiento y
desarrollo del empleo público han sido escasos.
El porcentaje de directivos públicos que cumplía
con los requisitos exigidos por la norma para al
acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a
18% entre 2015 y 2017. Asimismo, mientras que en
2015 el 72% del total de personas que componían
la Alta Dirección Pública eran profesionales,
en 2017 esta participación cayó al 66%. Así,
la modalidad de ocupación de estos cargos
continúa siendo discrecional, deteriorando el
espacio directivo.
Se relevan los procesos sustantivos y los denominadores que revisten recomendaciones de incidencia crítica para la implementación efectiva de sistemas de monitoreo y evaluación de las políticas públicas
socioeconómicas y se encuentran extensas áreas donde la acción del Estado es marcadamente
ineficaz o virtualmente nula. La fragmentación social tiene su correlato en el plano
institucional, consecuencia del recorrido histórico de una urbe que, una vez federalizada,
multiplicó varias veces su población dentro y fuera de las fronteras establecidas. Si bien el
retroceso económico de las últimas décadas y el bajo nivel de la inversión pública son causas
principales del debilitamiento del accionar del Estado, cabe analizar hasta que punto la
institucionalidad política vigente no es también un obstáculo significativo para dar
respuestas más efectivas a las demandas y las necesidades de la ciudadanía. Este trabajo
propone entonces analizar algunas características del sistema de gobierno metropolitano;
resaltar las consecuencias resultantes de la inexistencia de alguna instancia de gobierno
unificado; exponer brevemente una profunda reforma recientemente implementada en una
metrópolis con problemas similares; y dejar planteadas posibles líneas de trabajo que
apunten a explorar alternativas de ingeniería institucional para la región
Desde el retorno a la democracia, el caso argentino evidencia la alternancia de iniciativas de reforma, que han buscado instalar modelos de Alta Dirección Pública con énfasis en los sistemas de carrera. A diferencia de otras experiencias más recientes en la región, como Chile y Perú, en nuestro país los diferentes impulsos reformadores han quedado debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo más allá de contar con diseños innovadores y precursores para la época, como el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA) o el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (AG).
Asimismo, las cifras correspondientes a los últimos catorce años muestran que la dirección pública en Argentina se configura bajo una nueva modalidad: como un modelo de gestión por competencias políticas.
Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias de las posiciones con funciones superiores en la administración pública central. De acuerdo a cifras oficiales recientemente publicadas por la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP), de los 3300 cargos con funciones ejecutivas que existen actualmente, solo 7 han sido concursados. Asimismo en base a las estadísticas del GPS del Estado (CIPPEC ASAP) para diciembre del año 2015, el 78% del cuerpo directivo, conformado por directores nacionales y generales, se encuentra designado bajo el formato de “asignación transitoria de funciones superiores”.
Este formato de designación que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para ocupar cargos de directivos públicos, comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002 y progresivamente se consolidó durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández e incluso se extendió como modalidad en la administración de Mauricio Macri en un universo del espacio directivo ampliado a 585 Directores Nacionales y Generales en la administración pública central.
Si bien inicialmente esta modalidad de designación resultó ser un instrumento legal que permitió, en una etapa de crisis y un contexto de emergencia económica y administrativa, mayor flexibilidad y control sobre los agentes estatales con funciones ejecutivas, su utilización intensiva derivó en la instalación de un modelo de gestión en el cual las necesidades directivas se determinan exclusivamente en función de las prioridades de gestión de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo.
Este documento releva y sistematiza evidencia y elabora un diagnóstico preliminar de la situación de la ADP en Argentina. También formula recomendaciones para fortalecer el desarrollo de capital gerencial público profesional e idóneo desde una perspectiva integral que promueva un proceso de institucionalización incremental.
En Argentina, como en el resto de los países de la región, las empresas públicas tienen un impacto económico y social significativo en tanto procuran contribuir al bienestar general de la población a través de la provisión de bienes y servicios públicos de carácter estratégico.
No obstante ello, en nuestro país a lo largo de la historia, el Estado no siempre presentó los mismos niveles de participación en la economía. El proceso privatizador de los 90 desplazó al Estado del centro de la actividad económica, pasando a manos privadas a alrededor de 67 empresas públicas, entre ellas, algunas de incidencia crítica como Ferrocarriles, YPF, Gas del Estado y Aerolíneas Argentinas.
Con posterioridad a la ola de privatizaciones de fines del siglo pasado, el Estado comenzó a incrementar gradualmente su participación en la actividad económica empresarial y, en consecuencia, recuperó su rol como productor de bienes y servicios a través de la creación y reestatización de 13 empresas públicas.
En la actualidad, el Sector Público Nacional cuenta con 52 empresas dedicadas a diversas actividades productivas y de distintas formas jurídicas, que surgieron en momentos históricos particulares y son consecuencia de distintos factores políticos, económicos y sociales nacionales e internacionales.
De las 13 empresas incorporadas entre 2003-2015, 6 fueron creadas (aunque en varios casos asumieron funciones que correspondían a empresas disueltas en la década anterior) y 7 fueron re-estatizadas. Esta nueva configuración representó un incremento en 3,5 veces de la dotación de los recursos humanos en las empresas públicas, pasando de 27.000 a 120.000 trabajadores, y una marcada concentración de los derechos de propiedad en los ministerios de Energía y Minería, y Hacienda y Finanzas Públicas.
También se incrementó la participación de las empresas públicas del Estado en los rubros de energía, transporte, e información y comunicaciones. El 50% de las corporaciones estatales participan de estas actividades económicas, empleando a casi el 70% de los trabajadores de este segmento de la administración pública.
El 40% de las empresas públicas se estructuran bajo el régimen de sociedades anónimas. Este régimen jurídico en particular provee al Estado de un amplio grado de flexibilidad en la participación societaria y en la dinámica de gerenciamiento, de acuerdo a las diferentes situaciones financieras y económicas que se puedan presentar.
Teniendo en cuenta la experiencia internacional y el escenario actual de nuestro país, este documento elabora una serie de recomendaciones tendientes a sofisticar los mecanismos de gestión hacia el interior de las empresas públicas.
Entendemos que resulta necesario avanzar en el diseño de un marco institucional que contemple, entre otros aspectos, el fortalecimiento de las capacidades de coordinación de la administración pública central y su articulación con organismos como la Agencia Nacional de Participaciones Estatales en Empresas (ANPEE); la difusión e implementación de buenas prácticas de gobierno corporativo; y la creación de una agencia central encargada de definir y hacer cumplir los marcos regulatorios, los estándares de transparencia y rendición de cuentas, implementar programas para el fortalecimiento de capacidades de gestión en las empresas, y evaluar tanto ex-ante como ex-post sus planes y acciones.
La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al empleo público en nuestro país reproduce dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.
Este documento busca contribuir a una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado, al trazar una evolución reciente del empleo público en Argentina.
Las estadísticas sobre empleo público presentan importantes limitaciones en nuestro país: no hay datos estadísticos oficiales consolidados para los tres niveles de gobierno, las fuentes están discontinuadas a lo largo del tiempo y tampoco existe un organismo estatal encargado de construir y publicar información fidedigna. En este contexto, este documento sistematiza y consolida información de seis fuentes estadísticas, poniendo énfasis en la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) y la Encuesta permanente de Hogares (EPH).
Según estimaciones de CIPPEC, los trabajadores públicos representan cerca del 18% de ocupados de la Argentina. Casi 3,9 millones de personas. Así, el peso del empleo público supera el promedio observado en América Latina y se sitúa solo por debajo de Venezuela en la región, aunque por debajo de países desarrollados como Francia y Canadá, entre otros. El 80% de los empleados públicos argentinos trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios. En consecuencia, el sector público nacional explica apenas un tercio del empleo público total, como resultado de un largo proceso de descentralización de las funciones estatales comenzado en los años setenta y continuado luego a lo largo de los noventa.
La cantidad de empleados públicos creció entre el 2001 y el 2014 casi un 70%. El motor de esta expansión fue el empleo público provincial, que explica el 51% de este aumento, seguido por los gobiernos locales (32%), y finalmente, el gobierno nacional (17%). El crecimiento del empleo público en las provincias y municipios tiene su correlato en las cuentas públicas, donde los salarios explican en promedio la mitad del gasto público.
La administración pública, la seguridad y la educación explican la mayor parte de la creación de empleos públicos de los últimos cuatro años . Solo un tercio de los empleados públicos realizan tareas administrativas.
¿Es el tamaño del Estado argentino grande o chico? Dado que una mayor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce automáticamente en mayores capacidades estatales, es importante examinar la calidad de los recursos humanos y las modalidades de reclutamiento y ascenso de los trabajadores estatales, especialmente cuando estos parámetros no responden estrictamente a criterios de mérito y profesion
Asimismo, en la Argentina, la expansión del sector público se corresponde con una nueva etapa de protagonismo en la que el Estado actúa como articulador institucional y planificador de metas sociales y económicas. Este contexto invita a reflexionar sobre las prácticas del sector público, para que las políticas implementadas obtengan el impacto deseado.
Si se consideran las experiencias internacionales relevadas, es posible destacar un elemento común a todos los países que la implementaron: su rol central como herramienta para la conducción estratégica del sector público.
newspapers articles by Gonzalo Dieguez
En este sentido, lo primero que surge a la vista cuando se repasa el curriculum profesional reciente de algunos ministros son los potenciales conflictos de intereses, en especial con la ley 25.188 de ética en el ejercicio de la función pública. Esto constituye solo la punta del iceberg de una problemática más compleja y diversa: la forma en que se gestiona el Estado en Argentina.
La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al crecimiento del empleo público en nuestro país reproduce -por enésima vez- dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.Estos aspectos dificultan significativamente una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado. A lo largo de las próximas líneas intentaremos aportar un poco de luz a la discusión, para no quedar entrampados en la discusión sobre supuestos ñoquis de un lado, y una maquiavélica caza de brujas del otro.
Concretamente, supone revisar en 6 meses los concursos y nombramientos en 18 ministerios, más de 75 organismos descentralizados, 56 universidades y 53 empresas estatales. La iniciativa hace hincapié en designaciones efectuadas en el último año, lo que da un margen de luz a su instrumentación factible en los plazos propuestos.
La medida pone el foco en un tema particularmente sensible de la transición presidencial y su vinculación directa con la administración gubernamental: el régimen de empleo público y los sistemas de servicio civil en la Argentina.
cubierta centralmente de modo discrecional. Sin considerar las coordinaciones
y direcciones simples, en diciembre de 2018, el 93% de los directores
nacionales y generales de la Administración Pública Nacional estaba designado
de forma transitoria –por 180 días– y el 80% estaba exceptuado de
requisitos. La proliferación de estas designaciones transitorias evidencia
que el ingreso a la mayoría de los cargos con incidencia crítica en el desarrollo
de las políticas no responde a decisiones basadas en competencias
directivas ni a criterios de acceso en base al mérito.
Esto dificulta que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía
razonable frente al poder político y no garantiza la posesión de las
capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas. A su vez,
dado que la designación es “transitoria” estos directivos no tienen procesos
asociados a la gestión del desempeño, incentivos que promuevan
su desarrollo ni estímulos económicos que premien logros o resultados
extraordinarios. La conformación de un segmento directivo con estas
características perjudica la calidad de los procesos de gestión al interior
de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia
de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración
pública entre la burocracia y la política.
Desde 1983, ha habido una alternancia de iniciativas para profesionalizar
la dirección pública. A diferencia de otras experiencias de la región, los
impulsos de reforma contaron con diseños innovadores, pero quedaron
debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo. Las políticas implementadas
desde fines de 2015 han generado una agenda de trabajo sobre empleo
público que buscó desarrollar herramientas para su planificación y colocó
el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades.
Pero los avances son todavía limitados.
Promover un desarrollo sostenible de la Argentina implica la construcción
de un Estado nacional con capacidades para implementar políticas públicas
complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación
con los actores sociales basada en la confianza y la reciprocidad, y
la sistematización de información sólida. Para ello, es central desarrollar
un segmento directivo profesional dentro de la Administración Pública
Nacional que tome en cuenta un modelo mixto, que combine un cuerpo de
directores públicos seleccionados a través de procesos meritocráticos y con
estabilidad de cargo –para áreas susceptibles de riesgos de integridad, que
6
requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen
altos costos de reemplazo– y un sistema de posiciones para áreas más dinámicas
del Estado como aquellas encargadas de gestión de la información
o innovación tecnológica. Este modelo debe contemplar no sólo aspectos
vinculados a mecanismos de selección modernos y la integralidad del ciclo
gerencial sino también cuestiones relativas al diseño político institucional
que le otorguen legitimidad y sustentabilidad. Algunos ejemplos de esto son
la conformación de un órgano rector jerarquizado y especializado que administre
el sistema y un consejo asesor con representación de diversos actores
políticos y sociales. ■
affect both the economy and the quality of life of citizens, such as energy, water supply,
transport and communications. SOEs, whether state agencies or privatized, face similar
corruption risks to private sector companies but they have specific higher vulnerabilities
coming from their closeness to governments and politics, the scale of assets they
control, the considerable value of the public contracts they award and the challenges of
the markets and sectors they operate in (Transparency International 2017). G20 leaders
should endorse a policy framework for promoting good governance, transparency and
disclosure in SOEs, this should be the main goal of states when countering corruption
(Transparency International 2017 and OECD 2016a).
Ahora bien, ¿qué cambió en la estructura del Poder Ejecutivo en la gestión Cambiemos con respecto a la que dejó el Frente para la Victoria en 2015? Por un lado, la estructura formal creció, mientras que los cargos políticos fuera de nivel se redujeron. En los dos primeros años de gobierno este número pasó de 2.203 a 3.252, y con el Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos fuera de nivel.
Por el otro, se utilizaron dos mecanismos para compensar estos cambios: las Unidades Retributivas (UR) y las Unidades de Proyectos Especiales (UPE). Las primeras ponen recursos a disposición de los ministros para asignar en forma discrecional al personal del Estado. Las segundas son unidades temporarias para gestionar planes, programas y proyectos de carácter transitorio y excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita del PEN que fueron ocupadas por personas que solían desempeñar cargos políticos. Así, mientras que la distribución de las UR entre los diferentes ministerios es una compensación monetaria para los ministerios, la proliferación de las UPE compensa el recorte de cargos.
Las capacidades del personal organizacional y en particular de la Alta Dirección Pública son decisivas para superar los desafíos de coordinar una estructura estatal más grande. Hubo en esta gestión algunos esfuerzos en la planificación de los recursos humanos -tales como la integración de los sistemas de administración de recursos humanos y los controles de presentismo-, pero los avances en la gestión del rendimiento y desarrollo del empleo público han sido escasos. El porcentaje de directivos públicos que cumplía con los requisitos exigidos por la norma para al acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a 18% entre 2015 y 2017. Asimismo, mientras que en 2015 el 72% del total de personas que componían la Alta Dirección Pública eran profesionales, en 2017 esta participación cayó al 66%. Así, la modalidad de ocupación de estos cargos continúa siendo discrecional, deteriorando el espacio directivo.
Los recursos humanos cumplen un rol central en el desempeño gubernamental: son un ancla institucional que brinda efectividad al sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho, pero también contribuyen al desarrollo económico y social. Las deudas pendientes en este terreno seguirán afectando la efectividad y el funcionamiento del Estado en la medida que no sean atendidas.
sus fronteras de funcionamiento desde
2003. Con el gobierno de Cambiemos, el
crecimiento de la estructura del sector público
a nivel nacional se sostuvo. Aunque el número
de organismos bajo la órbita del Poder Ejecutivo
Nacional (PEN) se mantuvo estable, el tamaño
del gabinete aumentó: en 2015, se ubicó entre
los más numerosos de América Latina y alcanzó
un máximo histórico. Este aumento y el de
sus estructuras –secretarías, subsecretarías,
direcciones nacionales y generales- parecen
responder a la necesidad de una mayor división
del trabajo para distribuir los costos asociados a
la implementación de políticas públicas.
Ahora bien, ¿qué cambió en la estructura del
Poder Ejecutivo en la gestión Cambiemos con
respecto a la que dejó el Frente para la Victoria
en 2015? Por un lado, la estructura formal
creció, mientras que los cargos políticos fuera
de nivel se redujeron. En los dos primeros años
de gobierno este número pasó de 2.203 a 3.252, y
con el Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos
fuera de nivel.
Por el otro, se utilizaron dos mecanismos
para compensar estos cambios: las Unidades
Retributivas (UR) y las Unidades de Proyectos
Especiales (UPE). Las primeras ponen recursos a
disposición de los ministros para asignar en forma
discrecional al personal del Estado. Las segundas
son unidades temporarias para gestionar planes,
programas y proyectos de carácter transitorio y
excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita
del PEN que fueron ocupadas por personas que
solían desempeñar cargos políticos. Así, mientras
que la distribución de las UR entre los diferentes
ministerios es una compensación monetaria
para los ministerios, la proliferación de las UPE
compensa el recorte de cargos.
Las capacidades del personal organizacional
y en particular de la Alta Dirección Pública son
decisivas para superar los desafíos de coordinar
una estructura estatal más grande. Hubo en esta
gestión algunos esfuerzos en la planificación de
los recursos humanos -tales como la integración
de los sistemas de administración de recursos
humanos y los controles de presentismo-, pero
los avances en la gestión del rendimiento y
desarrollo del empleo público han sido escasos.
El porcentaje de directivos públicos que cumplía
con los requisitos exigidos por la norma para al
acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a
18% entre 2015 y 2017. Asimismo, mientras que en
2015 el 72% del total de personas que componían
la Alta Dirección Pública eran profesionales,
en 2017 esta participación cayó al 66%. Así,
la modalidad de ocupación de estos cargos
continúa siendo discrecional, deteriorando el
espacio directivo.
Se relevan los procesos sustantivos y los denominadores que revisten recomendaciones de incidencia crítica para la implementación efectiva de sistemas de monitoreo y evaluación de las políticas públicas
socioeconómicas y se encuentran extensas áreas donde la acción del Estado es marcadamente
ineficaz o virtualmente nula. La fragmentación social tiene su correlato en el plano
institucional, consecuencia del recorrido histórico de una urbe que, una vez federalizada,
multiplicó varias veces su población dentro y fuera de las fronteras establecidas. Si bien el
retroceso económico de las últimas décadas y el bajo nivel de la inversión pública son causas
principales del debilitamiento del accionar del Estado, cabe analizar hasta que punto la
institucionalidad política vigente no es también un obstáculo significativo para dar
respuestas más efectivas a las demandas y las necesidades de la ciudadanía. Este trabajo
propone entonces analizar algunas características del sistema de gobierno metropolitano;
resaltar las consecuencias resultantes de la inexistencia de alguna instancia de gobierno
unificado; exponer brevemente una profunda reforma recientemente implementada en una
metrópolis con problemas similares; y dejar planteadas posibles líneas de trabajo que
apunten a explorar alternativas de ingeniería institucional para la región
Desde el retorno a la democracia, el caso argentino evidencia la alternancia de iniciativas de reforma, que han buscado instalar modelos de Alta Dirección Pública con énfasis en los sistemas de carrera. A diferencia de otras experiencias más recientes en la región, como Chile y Perú, en nuestro país los diferentes impulsos reformadores han quedado debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo más allá de contar con diseños innovadores y precursores para la época, como el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA) o el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (AG).
Asimismo, las cifras correspondientes a los últimos catorce años muestran que la dirección pública en Argentina se configura bajo una nueva modalidad: como un modelo de gestión por competencias políticas.
Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias de las posiciones con funciones superiores en la administración pública central. De acuerdo a cifras oficiales recientemente publicadas por la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP), de los 3300 cargos con funciones ejecutivas que existen actualmente, solo 7 han sido concursados. Asimismo en base a las estadísticas del GPS del Estado (CIPPEC ASAP) para diciembre del año 2015, el 78% del cuerpo directivo, conformado por directores nacionales y generales, se encuentra designado bajo el formato de “asignación transitoria de funciones superiores”.
Este formato de designación que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para ocupar cargos de directivos públicos, comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002 y progresivamente se consolidó durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández e incluso se extendió como modalidad en la administración de Mauricio Macri en un universo del espacio directivo ampliado a 585 Directores Nacionales y Generales en la administración pública central.
Si bien inicialmente esta modalidad de designación resultó ser un instrumento legal que permitió, en una etapa de crisis y un contexto de emergencia económica y administrativa, mayor flexibilidad y control sobre los agentes estatales con funciones ejecutivas, su utilización intensiva derivó en la instalación de un modelo de gestión en el cual las necesidades directivas se determinan exclusivamente en función de las prioridades de gestión de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo.
Este documento releva y sistematiza evidencia y elabora un diagnóstico preliminar de la situación de la ADP en Argentina. También formula recomendaciones para fortalecer el desarrollo de capital gerencial público profesional e idóneo desde una perspectiva integral que promueva un proceso de institucionalización incremental.
En Argentina, como en el resto de los países de la región, las empresas públicas tienen un impacto económico y social significativo en tanto procuran contribuir al bienestar general de la población a través de la provisión de bienes y servicios públicos de carácter estratégico.
No obstante ello, en nuestro país a lo largo de la historia, el Estado no siempre presentó los mismos niveles de participación en la economía. El proceso privatizador de los 90 desplazó al Estado del centro de la actividad económica, pasando a manos privadas a alrededor de 67 empresas públicas, entre ellas, algunas de incidencia crítica como Ferrocarriles, YPF, Gas del Estado y Aerolíneas Argentinas.
Con posterioridad a la ola de privatizaciones de fines del siglo pasado, el Estado comenzó a incrementar gradualmente su participación en la actividad económica empresarial y, en consecuencia, recuperó su rol como productor de bienes y servicios a través de la creación y reestatización de 13 empresas públicas.
En la actualidad, el Sector Público Nacional cuenta con 52 empresas dedicadas a diversas actividades productivas y de distintas formas jurídicas, que surgieron en momentos históricos particulares y son consecuencia de distintos factores políticos, económicos y sociales nacionales e internacionales.
De las 13 empresas incorporadas entre 2003-2015, 6 fueron creadas (aunque en varios casos asumieron funciones que correspondían a empresas disueltas en la década anterior) y 7 fueron re-estatizadas. Esta nueva configuración representó un incremento en 3,5 veces de la dotación de los recursos humanos en las empresas públicas, pasando de 27.000 a 120.000 trabajadores, y una marcada concentración de los derechos de propiedad en los ministerios de Energía y Minería, y Hacienda y Finanzas Públicas.
También se incrementó la participación de las empresas públicas del Estado en los rubros de energía, transporte, e información y comunicaciones. El 50% de las corporaciones estatales participan de estas actividades económicas, empleando a casi el 70% de los trabajadores de este segmento de la administración pública.
El 40% de las empresas públicas se estructuran bajo el régimen de sociedades anónimas. Este régimen jurídico en particular provee al Estado de un amplio grado de flexibilidad en la participación societaria y en la dinámica de gerenciamiento, de acuerdo a las diferentes situaciones financieras y económicas que se puedan presentar.
Teniendo en cuenta la experiencia internacional y el escenario actual de nuestro país, este documento elabora una serie de recomendaciones tendientes a sofisticar los mecanismos de gestión hacia el interior de las empresas públicas.
Entendemos que resulta necesario avanzar en el diseño de un marco institucional que contemple, entre otros aspectos, el fortalecimiento de las capacidades de coordinación de la administración pública central y su articulación con organismos como la Agencia Nacional de Participaciones Estatales en Empresas (ANPEE); la difusión e implementación de buenas prácticas de gobierno corporativo; y la creación de una agencia central encargada de definir y hacer cumplir los marcos regulatorios, los estándares de transparencia y rendición de cuentas, implementar programas para el fortalecimiento de capacidades de gestión en las empresas, y evaluar tanto ex-ante como ex-post sus planes y acciones.
La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al empleo público en nuestro país reproduce dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.
Este documento busca contribuir a una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado, al trazar una evolución reciente del empleo público en Argentina.
Las estadísticas sobre empleo público presentan importantes limitaciones en nuestro país: no hay datos estadísticos oficiales consolidados para los tres niveles de gobierno, las fuentes están discontinuadas a lo largo del tiempo y tampoco existe un organismo estatal encargado de construir y publicar información fidedigna. En este contexto, este documento sistematiza y consolida información de seis fuentes estadísticas, poniendo énfasis en la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) y la Encuesta permanente de Hogares (EPH).
Según estimaciones de CIPPEC, los trabajadores públicos representan cerca del 18% de ocupados de la Argentina. Casi 3,9 millones de personas. Así, el peso del empleo público supera el promedio observado en América Latina y se sitúa solo por debajo de Venezuela en la región, aunque por debajo de países desarrollados como Francia y Canadá, entre otros. El 80% de los empleados públicos argentinos trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios. En consecuencia, el sector público nacional explica apenas un tercio del empleo público total, como resultado de un largo proceso de descentralización de las funciones estatales comenzado en los años setenta y continuado luego a lo largo de los noventa.
La cantidad de empleados públicos creció entre el 2001 y el 2014 casi un 70%. El motor de esta expansión fue el empleo público provincial, que explica el 51% de este aumento, seguido por los gobiernos locales (32%), y finalmente, el gobierno nacional (17%). El crecimiento del empleo público en las provincias y municipios tiene su correlato en las cuentas públicas, donde los salarios explican en promedio la mitad del gasto público.
La administración pública, la seguridad y la educación explican la mayor parte de la creación de empleos públicos de los últimos cuatro años . Solo un tercio de los empleados públicos realizan tareas administrativas.
¿Es el tamaño del Estado argentino grande o chico? Dado que una mayor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce automáticamente en mayores capacidades estatales, es importante examinar la calidad de los recursos humanos y las modalidades de reclutamiento y ascenso de los trabajadores estatales, especialmente cuando estos parámetros no responden estrictamente a criterios de mérito y profesion
Asimismo, en la Argentina, la expansión del sector público se corresponde con una nueva etapa de protagonismo en la que el Estado actúa como articulador institucional y planificador de metas sociales y económicas. Este contexto invita a reflexionar sobre las prácticas del sector público, para que las políticas implementadas obtengan el impacto deseado.
Si se consideran las experiencias internacionales relevadas, es posible destacar un elemento común a todos los países que la implementaron: su rol central como herramienta para la conducción estratégica del sector público.
En este sentido, lo primero que surge a la vista cuando se repasa el curriculum profesional reciente de algunos ministros son los potenciales conflictos de intereses, en especial con la ley 25.188 de ética en el ejercicio de la función pública. Esto constituye solo la punta del iceberg de una problemática más compleja y diversa: la forma en que se gestiona el Estado en Argentina.
La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al crecimiento del empleo público en nuestro país reproduce -por enésima vez- dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.Estos aspectos dificultan significativamente una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado. A lo largo de las próximas líneas intentaremos aportar un poco de luz a la discusión, para no quedar entrampados en la discusión sobre supuestos ñoquis de un lado, y una maquiavélica caza de brujas del otro.
Concretamente, supone revisar en 6 meses los concursos y nombramientos en 18 ministerios, más de 75 organismos descentralizados, 56 universidades y 53 empresas estatales. La iniciativa hace hincapié en designaciones efectuadas en el último año, lo que da un margen de luz a su instrumentación factible en los plazos propuestos.
La medida pone el foco en un tema particularmente sensible de la transición presidencial y su vinculación directa con la administración gubernamental: el régimen de empleo público y los sistemas de servicio civil en la Argentina.