POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

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 NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários,

em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-
Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo
serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de
publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

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Sumário

NOSSA HISTÓRIA ..................................................................................................... 1

Sumário .................................................................................................................... 2

INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 3

Tendências na economia mundial e o impacto nas políticas públicas ................ 5

Capacidades estatais ................................................................................................ 9

Macroeconomia ....................................................................................................... 14

Instrumentos da política macroeconômica........................................................... 21

Microeconomia ........................................................................................................ 25

Aplicações da análise microeconômica ................................................................ 28

A rede de gestores .................................................................................................. 32

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 36

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INTRODUÇÃO

Não há como trabalhar políticas, principalmente políticas públicas, sem

compreendermos os meandros da economia, seja ela macro ou micro, afinal de contas,
as interfaces entre política e economia são um campo consagrado de estudos,
operando na fronteira entre a análise de processos, análise institucional de processo
decisório e as ideias/teorias políticas e econômicas.

De acordo com Mendonça (2000), no Estado capitalista, a política aparece

como o mecanismo de realização dos interesses dos principais grupos e camadas
sociais da sociedade. A economia adquire uma dimensão relativamente importante
entre esses interesses, mas sem que outras dimensões ligadas aos aspectos
sociológicos ou culturais desapareçam. O Estado capitalista se acha, portanto, não
somente fracionado em classe capitalista e classe de trabalhadores, mas igualmente
dividido no interior dessas frações e submetido a restrições diversas. Ou seja, a
disputa política é constitutiva do Estado. Assim sendo, este se fundamenta sobre a
hegemonia da fração dominante da burguesia, sobre a possibilidade mesmo de
mudança deste grupo hegemônico e sobre as reinvindicações sociais.

No que diz respeito especificamente à relação política-economia, uma primeira

determinação aparece claramente. Trata-se do poder que a política confere à fração
de classe que detém as melhores condições para a reprodução do sistema. Porém,
este poder não engendra uma independência da esfera econômica. Esta é
constantemente limitada pelo poder político. De fato, o conflito de classes, as
divergências no seio dessas classes e a existência das reivindicações, que não
provém da economia, implicam uma autonomia relativa da esfera estatal. E isto
acontece na medida em que esta esfera integra o modo como se desenvolve a
correlação de forças políticas, possuindo assim os meios de influenciar a via adotada.

Igualmente, a Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) ressalta que a

compreensão da dimensão política na esfera econômica, desdobra-se ainda pela área
de políticas públicas e por todo o campo da economia política e a dimensão social,
ordenando tanto da formulação à implementação das ações, o debate em torno das
opções governamentais, os impactos da política econômica e as estruturas de
governança naquilo que se relacionam às ações e opções dos atores políticos.

3
 É via teoria econômica e sua aplicação que teremos condições de elaborar
cenários e previsões sobre o comportamento de variáveis como a taxa de crescimento
da economia, preços e quantidades de equilíbrio nos mercados e resultados da
implementação de políticas públicas em nível regional e nacional. As ferramentas
utilizadas podem partir de uma análise generalista, a utilização de estatística descritiva
e gráfica ou aplicar métodos matemáticos mais sofisticados como em econometria e
equilíbrio geral (ABCP, 2016).

Enquanto política é tudo que se refere à vida da coletividade, atividade

orientada ideologicamente para a tomada de decisões de um grupo para alcançar
determinados objetivos, a ciência de governar; economia é, por sua vez, a ciência que
estuda a alocação de recursos escassos para a produção e consumo, distribuição de
renda, efeitos de políticas governamentais sobre os diversos agentes econômicos,
equilíbrio dos mercados de produtos e serviços e outros diferentes assuntos
relacionados às atividades humanas.

Assim, o gestor de políticas públicas, deve ter em seu rol de conhecimentos, os

principais conceitos que envolvem a economia (macro e micro) com vistas a analisar
e vislumbrar possíveis resultados que irão impactar direta ou indiretamente na vida
dos cidadãos, lembrando que tão importante quanto debater o papel do Estado na
Economia e na sociedade é analisar a própria capacidade do Estado, especificamente
para formular, implementar e avaliar as políticas públicas.

Pois bem, economia e políticas serão os temas do momento.

Ressaltamos em primeiro lugar que embora a escrita acadêmica tenha como

premissa ser científica, baseada em normas e padrões da academia, fugiremos um
pouco às regras para nos aproximarmos de vocês e para que os temas abordados
cheguem de maneira clara e objetiva, mas não menos científicos. Em segundo lugar,
deixamos claro que este módulo é uma compilação das ideias de vários autores,
incluindo aqueles que consideramos clássicos, não se tratando, portanto, de uma
redação original e tendo em vista o caráter didático da obra, não serão expressas
opiniões pessoais

Ao final do módulo, além da lista de referências básicas, encontram-se muitas

outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas e que podem servir para
sanar lacunas que por ventura surgirem ao longo dos estudos.

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Tendências na economia mundial e o impacto nas políticas
públicas

Falar em “tendências” soa como alguma coisa atual, é verdade! Mas

precisamos traçar uma breve linha do tempo e voltar algumas décadas atrás, algo em
torno da terceira década do século XX para entendermos as grandes transformações
pelas quais passou o Brasil, muito em virtude da dinâmica mundial.

Bacelar (2003) fala em herança recente, o período que vai dos anos 30 até hoje,
quando o Brasil passa por uma transformação muito grande. Nos anos 20, era um
país rural e agrícola. O censo de 1920 revelava que 30% da população brasileira vivia
nas cidades e 70% no campo.

Cinquenta anos depois, ocorria o inverso – 70% nas cidades e 30% no campo.
Até 1930, a economia do Brasil era uma economia agrícola. Em 1980, o Brasil
ocupava o oitavo lugar em se tratando de Produto Interno Bruto (PIB) industrial do
mundo. Depois dos sete grandes, o oitavo era o Brasil. Isto nos dá uma ideia da
mudança de perfil na sociedade e na economia em meio século. O que alguns países
levaram séculos para fazer, o Brasil fez em cinquenta, sessenta anos. Transformou-
se numa potência industrial média, com a maior parcela da sua gente morando nas
cidades e este é o perfil atual do Brasil!

Nesse longo período que vai de 1920 a 1980, o Estado brasileiro era
caracterizado por seu caráter desenvolvimentista, conservador, centralizador e
autoritário. Não era um Estado de Bem-estar Social. O Estado era o promotor do
desenvolvimento e não o transformador das relações da sociedade. Um Estado
conservador que logrou promover transformações fantásticas sem alterar a estrutura
de propriedade, por exemplo.

Nessa fase, o grande objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo

de industrialização. Desde o começo do século, optou-se pela industrialização. A
grande tarefa era consolidar esse processo e fazer do Brasil uma grande potência.
Assim, o grande objetivo era de ordem econômica: construir uma potência
intermediária no cenário mundial. O Estado desempenhava a função de promover a
acumulação privada na esfera produtiva. O essencial das políticas públicas estava
voltado para promover o crescimento econômico, acelerando o processo de

5
industrialização, o que era pretendido pelo Estado brasileiro, sem a transformação das
relações de propriedade na sociedade brasileira (BACELAR, 2003).

O Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador. Há pouca ênfase no

bem-estar, ou seja, a tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento
econômico e muito menos o objetivo de proteção social ao conjunto da sociedade, fez
com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador. Nós não
temos tradição de Estado regulador, mas de Estado fazedor, protetor; não temos
tradição de Estado que regule, que negocie com a sociedade os espaços políticos, o
que só hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado regulador requer o diálogo entre
governo e sociedade civil, e nós não temos tradição de fazer isso. O Estado
centralizador, em muitos momentos da nossa vida recente, junta-se ao autoritário,
tanto que tivemos uma longa ditadura no período Vargas e, depois, uma longa ditadura
nos governos militares pós-64. Então, o viés autoritário é muito forte nas políticas
públicas do país.

Dado o seu caráter autoritário, o Estado não precisava se legitimar perante a

grande parcela da sociedade, ficando refém dos lobbies dos poderosos nos gabinetes,
principalmente de Brasília, já que se concentra na União. E as grandes lideranças nos
períodos das ditaduras nem pressão podiam fazer. Algumas estavam exiladas, outras
foram mortas. Assim, a tradição, o ranço da vertente autoritária, tornou-se um traço
muito forte nas políticas públicas do país, e as políticas públicas eram muito mais
políticas econômicas. Se olharmos a história recente, as políticas sociais e as políticas
regionais são meros apêndices, não são o centro das preocupações das políticas
públicas. Nelas, o corte era predominantemente compensatório, porque o central era
a política econômica, já que a política industrial era hegemônica, porque o projeto
central era a industrialização (BACELAR, 2003).

Verdade é que cada lugar requer uma solução que venha da realidade. Quando
se tem uma política centralizada, o tratamento é homogeneizado. A centralização faz
com que as propostas venham de cima para baixo, e essa é uma tradição das políticas
sociais no país. Junta-se a isso a consequente dificuldade de promover a participação
da sociedade.

Eis que, no final da década de 1990, o quadro de instabilidade financeira e os

altos índices de pobreza e desemprego verificados nos países que aderiram às

6
medidas do Consenso de Washington1 levaram à perda de legitimidade da agenda
do Estado mínimo. A partir daí, pode-se dizer que nenhuma posição sobre qual deve
ser o papel do Estado para o desenvolvimento adquiriu hegemonia teórica ou política
– sobretudo após a crise financeira mundial de 2008-2009 (GOMIDE, 2016).

Numa explicação bem simples, o Consenso de Washington é uma conjugação

das grandes medidas – que se compõe de dez regras básicas – formulado em
novembro de 1989 por economistas de instituições financeiras situadas em
Washington D.C., como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos
Estados Unidos, fundamentadas num texto do economista John Williamson, do
International Institute for Economy, e que se tornou a política oficial do Fundo
Monetário Internacional em 1990, quando passou a ser “receitado” para promover o
“ajustamento macroeconômico” dos países em desenvolvimento que passavam por
dificuldades.

As dez regras foram:

I. Disciplina fiscal – o Estado deve limitar os gastos à arrecadação, eliminando o

déficit público.

II. Redução dos gastos públicos.

III. Reforma fiscal e tributária, na qual o governo deveria reformular seus sistemas
de arrecadação de impostos e ampliar a base sobre a qual incide a carga
tributária, com maior peso nos impostos indiretos.

IV. Abertura comercial e econômica dos países, a fim de reduzir o protecionismo e

proporcionar um maior investimento estrangeiro.

V. Taxa de câmbio de mercado competitivo.

VI. Liberalização do comércio exterior.

VII. Investimento estrangeiro direto, eliminando as restrições.

VIII. Privatização, com a venda das estatais.

IX. Desregulamentação, com o afrouxamento das leis de controle do processo

econômico e das relações trabalhistas.

X. Direito à propriedade intelectual.

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 Lembremos que o Brasil foi um dos poucos países que não aceitaram
imediatamente estas regras, mas as aplicou rapidamente ao longo da década de 1990.
A principal medida adotada pelo governo brasileiro foi a política de privatizações, na
qual as empresas dos ramos das telecomunicações, de energia, mineração e outros
foram transferidos do Estado para a iniciativa privada.

O fato é que não existe apenas uma receita para o desenvolvimento econômico,
elas variam de país para país, dependem das instituições locais, dos contextos
histórico-políticos e outros, além de que não basta querer, é preciso saber qual a
capacidade do Estado em identificar problemas, formular e implementar políticas que
sejam essenciais no processo, portanto, tão importante se faz analisar e saber qual
essa capacidade para que Estado, sociedade e mercado sustentem o
desenvolvimento (BLOCK; EVANS, 2005 apud GOMIDE, 2016).

Igualmente, é verdade que, mesmo em menor grau, o Estado brasileiro também

facultou serviços sociais, de segurança e justiça. O Estado regulador, embora com
uma face muito menor do que o Estado realizador, também se fazia presente, quando
era imprescindível a seu projeto. Por exemplo, na era Vargas, o Estado interveio para
regular a relação trabalho-capital. Quer dizer, no momento em que a opção é a
industrialização, em que o operariado vai surgindo e em que é necessário definir as
regras do jogo entre o trabalho e o capital, o Estado brasileiro aparece com força
(BACELAR, 2003).

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Capacidades estatais

O conceito de capacidades estatais é abrangente e multidimensional, o que

pode levar a interpretações intuitivas que carregam consigo o risco de confundir, em
vez de elucidar, sua importância para aplicação empírica.

Enquanto no Dicionário Aurélio, o substantivo “capacidade” está associado à

qualidade, habilidade ou aptidão que uma pessoa ou coisa tem de possuir para um
determinado fim, no dicionário Oxford, a definição do substantivo “capacidade” (em
inglês, “capacity”) seria a habilidade ou o poder de fazer algo.

Para o que nos interessa, podemos fazer a seguinte analogia: a coisa seria o
Estado; e a finalidade, o desenvolvimento social e econômico.

Gomide (2016) em seus estudos sobre as capacidades estatais busca

responder ao seguinte questionamento: Quais seriam as habilidades ou faculdades
que o Estado precisa possuir para promover políticas públicas voltadas ao
desenvolvimento?

Vamos seguir a construção do seu pensamento?

O conceito de capacidades estatais decorreu dos estudos de Sociologia Política

e Economia Política acerca do papel do Estado na promoção do desenvolvimento
econômico. Atualmente, o conceito vem adquirindo centralidade nas análises sobre a
efetividade do Estado ou “boa governança” (MATTHEWS, 2012; VOM HAU, 2012;
CINGOLANI, 2013 apud GOMIDE, 2016).

As capacidades estatais podem estar associadas às habilidades do Estado de

proteger os direitos de propriedade, garantir contratos e conquistar a credibilidade dos
investidores privados, até enunciados mais intervencionistas, como o de Weiss (1998
apud GOMIDE, 2016), que vincula o conceito às habilidades do Estado de coordenar
transformações industriais para satisfazer o contexto em evolução da concorrência
internacional.

No que concerne à história do conceito, Souza (2012) narra que ele decorreu
da ideia de autonomia do Estado desenvolvida por autores de linhagem teórica
weberiana, no intuito de explicar o papel do Estado nos processos de industrialização
tardios. Para Weber, o Estado, por ser uma associação política com quadro

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administrativo próprio, que detém o monopólio da coação física legítima dentro de um
território (poder de dominação), teria a faculdade de perseguir objetivos que não
refletem, necessariamente, as pressões de grupos de interesse ou de classes sociais
específicas. É nessa perspectiva que Skocpol (1979 apud GOMIDE, 2016) argumenta
que o Estado e a sua ação não podem ser reduzidos aos interesses das classes
sociais. Para a autora, o Estado seria potencialmente autônomo, sobretudo pelo fato
de sua burocracia (ou seu quadro administrativo), como grupo, ter a possibilidade de
operar de forma independente (insulada da sociedade) e perseguir objetivos próprios.

O livro organizado por Evans, Rueschemayer e Skocpol (1985 apud GOMIDE,

2016) aborda os mecanismos pelos quais o poder autônomo do Estado opera. Nesse
sentido, ganha relevo a noção de capacidades do Estado, associada primeiramente
às habilidades de seu corpo administrativo para implementar as metas oficiais, mesmo
diante da oposição real ou potencial de grupos da sociedade ou em face de
circunstâncias socioeconômicas recalcitrantes. Assim sendo, para o Estado poder agir
autonomamente, condição indispensável seria a existência de uma burocracia capaz
de implementar, de forma coerente e autônoma, políticas de desenvolvimento.

Evans (1995 apud GOMIDE, 2016), posteriormente, veio a ampliar o conceito,

ao argumentar que as capacidades do Estado para transformar a estrutura produtiva
de um país estariam associadas não só à existência de burocracias racional-legais,
autônomas e aptas a atuar de forma coerente, mas também à habilidade destas de se
relacionarem com o empresariado privado, obtendo com isso as informações
necessárias para formular e implementar planos e estratégias de desenvolvimento
econômico. Na competência e na coesão interna da burocracia estatal residiria a
condição que impediria que ela fosse capturada por interesses particularistas em sua
relação com o setor privado. Surge daí a noção de “autonomia inserida” (embedded
autonomy) como elemento-chave para as capacidades estatais.

De forma diversa, Mann (1984 apud GOMIDE, 2016) associou o poder

autônomo dos Estados à capacidade destes de adentrar a sociedade e, com isso,
executar suas decisões políticas por todo o território. Este processo, que implica uma
relação de cooperação entre os cidadãos e seus governos, ele denominou de poder
infraestrutural do Estado (em oposição ao poder despótico, que seria imposto à
sociedade). Para ele, o poder (e a legitimidade) do Estado contemporâneo para

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governar e implementar suas políticas adviria, sobretudo, desta capacidade de ele
interagir com os cidadãos e prover os serviços sociais básicos.

Nessa perspectiva, Evans, em trabalhos mais recentes (EVANS, 2010; EVANS

e HELLER, 2013 apud GOMIDE, 2016), expandiu o conceito de autonomia inserida.
Para o autor, uma vez que o desenvolvimento não se restringiria mais apenas à
transformação produtiva, mas também à ampliação das capacitações humanas, a
parceria entre o Estado e o empresariado privado já não seria suficiente para a ação
efetiva do Estado – podendo ser até mesmo contraproducente. Se as políticas para a
promoção do desenvolvimento humano ganham relevo – isto é, a produção e a
distribuição de bens e serviços coletivos (educação, saúde, transporte urbano,
segurança pública, entre outros) –, o Estado deveria se relacionar também com os
outros grupos da sociedade civil. Isto ocorreria por meio da construção e da
institucionalização de múltiplos canais. Daí, conforme Evans, a importância das
instituições deliberativas para garantir a efetiva participação da sociedade nos
processos decisórios. Tal relacionamento Estado-sociedade seria fundamental não só
para fornecer informações acuradas acerca dos problemas a serem enfrentados, mas
também para conquistar o engajamento das populações beneficiárias na
implementação dos programas.

Em síntese, as capacidades do Estado no século XXI estariam não só

associadas à qualidade das burocracias públicas, mas à existência e ao
funcionamento efetivo de canais que conectem o aparato político-administrativo do
Estado à sociedade civil, conferindo legitimidade e eficácia às suas ações. Estas
características aumentariam a faculdade do Estado para mobilizar os atores da
sociedade em torno de um projeto de desenvolvimento. O conceito de capacidades
estatais pode ser disposto sob a forma de variáveis associadas às atividades
exercidas pelo Estado (CINGOLANI, 2013 apud GOMIDE, 2016).

Consoante com a literatura sobre o tema, tais atividades poderiam ser

abarcadas nas seguintes dimensões: coercitiva, fiscal, administrativa, relacional, legal
e política.

 A capacidade coercitiva está associada à função básica do Estado de manter

a ordem pública e a defesa do território. Esta dimensão é privilegiada nos
estudos sobre os Estados frágeis, isto é, países caracterizados pelo fraco poder

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 ou legitimidade de seus Estados para proteger seus cidadãos, deixando-os
vulneráveis a eventos de risco, como conflitos internos, violência, fome, entre
outros.

 A capacidade fiscal, financeira ou de financiamento enfatiza a faculdade do

Estado de extrair recursos da sociedade por meio da arrecadação de impostos
para, com isso, financiar seus programas e prover bens e serviços públicos.

 A capacidade administrativa ou burocrática refere-se ao potencial de

implementação das políticas públicas. Condição necessária para tal seria a
existência de um corpo administrativo profissional e dotado dos recursos e dos
instrumentos necessários.

 A dimensão relacional diz respeito às habilidades das burocracias do Estado

de se conectar com os diferentes grupos da sociedade. Desta dimensão adviria
a capacidade dos governos de mobilizar recursos políticos, prestar contas e
internalizar informações necessárias para a efetividade de suas ações.

 A dimensão legal ou regulatória, por sua vez, refere-se às capacidades do

Estado em definir e garantir as “regras do jogo” que vão normatizar as
interações dos atores. Está associada à garantia dos direitos de propriedade e
dos contratos, bem como à função dos governos em regular a atividade
econômica.

 A capacidade política ou de condução (steering capacity) diz respeito ao poder

de agenda ou à faculdade dos governos eleitos de fazerem valer suas
prioridades. Enfoca, assim, tanto as competências de planejamento estratégico
e fixação de objetivos de longo prazo quanto o poder de veto de atores político-
institucionais sobre as decisões do Poder Executivo (GOMIDES, 2016, p. 23).

É importante ressaltar que as capacidades estatais não se constituem em um

conjunto de atributos fixos e atemporais. Elas variam no tempo, no espaço e por área
de atuação. Um Estado pode ter tido muita capacidade de direção em um passado
autoritário, mas vê-la enfraquecida no presente devido à existência de pontos de veto
no sistema político (poderia ser o caso do país nesses últimos tempos). Do mesmo
modo, em uma federação, um ente subnacional pode ter mais capacidade fiscal que

12
outro. Por fim, é comum que determinadas agências ou burocracias possuam maiores
capacidades administrativas que outras.

Só para finalizar esta unidade, lembramos que investimentos em pesquisa e

desenvolvimento (P&D) para além dos países-sede das multinacionais, ajustes fiscais
que a globalização exige para que aumentar credibilidade dos países em
desenvolvimento diante dos investidores internacionais viriam a diminuir a capacidade
de financiamento dos Estados nacionais.

Igualmente, a democracia exige transparência e controle das ações dos

políticos e burocratas, ao mesmo tempo em que tende a incluir mais atores nos
processos decisórios. Se, por um lado, este processo tem o potencial de aumentar o
poder infraestrutural e as capacidades relacionais do Estado, ampliando a legitimidade
e a efetividade das suas decisões, por outro lado, ele pode levar à fragmentação ou à
incoerência das ações (MIGDAL, 2001 apud PEREIRA, 2014). Dessa forma, uma
democracia pluralista também pode limitar a capacidade do Poder Executivo para
tomar e implementar decisões. Ademais, os ciclos eleitorais, ao incentivarem os
políticos a apresentar resultados no curto prazo, inibiriam os governos de implementar
projetos de caráter estrutural cujos efeitos se perceberiam em longo prazo.

13
Macroeconomia

A Macroeconomia, estuda a economia como um todo, analisando a

determinação e o comportamento de grandes agregados, tais como: renda e produto
nacionais, nível geral de preços, emprego e desemprego, estoque de moeda e taxas
de juros, balança de pagamentos e taxa de câmbio (VASCONCELLOS; GARCIA,
2008, p. 83).

Disso decorre que ela se compõe de cinco mercados:

 Mercado de Bens e Serviços: determina o nível de produção agregada bem

como o nível de preços.

 Mercado de Trabalho: admite a existência de um tipo de mão de obra

independente de características, determinando a taxa de salários e o nível de
emprego.

 Mercado Monetário: analisa a demanda da moeda e a oferta da mesma pelo

Banco Central que determina a taxa de juros.

 Mercado de Títulos: analisa os agentes econômicos superavitários que

possuem um nível de gastos inferior a sua renda e deficitários que possuem
gastos superiores ao seu nível de renda.

 Mercado de Divisas: depende das exportações e de entradas de capitais

financeiros determinada pelo volume de importações e saída de capital
financeiro.

É a partir da década de 1920 que a Macroeconomia começa impor ao Estado

a necessidade de ampliar sua participação nas ações dos agentes individuais, de
maneira a alcançar um objetivo geral. A partir desse período, ficaram explícitas as
intervenções do Estado, por meio de políticas públicas, com a finalidade de atingir
diferentes objetivos específicos, a saber: alto nível de emprego, estabilidade de preços,
distribuição de renda e crescimento econômico. Emerge, com isso, o ideário
keynesiano e, com ele, a mencionada área da Macroeconomia.

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 O marco inicial da chama Macroeconomia moderna é o texto divulgado na obra
“Teoria Geral do Emprego, dos Juros e da Moeda”, de John Maynard Keynes,
publicado originalmente em 1936.

Keynes preocupou-se com o empirismo da economia; e é preciso levar em

conta o contexto da época (década de 1930) para compreender o impacto de suas
ideias (VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).

Cabe lembrar também que foi no período da Grande Depressão (1929 a 1933)
que se verificou uma situação conjuntural crítica, com desemprego elevadíssimo,
tanto na Europa quanto nos Estados Unidos (após a quebra da Bolsa de Nova Iorque).

Segundo Silva e Souza (2010), a teoria econômica vigente acreditava que o

problema fosse temporário. Com a profundidade e a coerência contextual de suas
ideias, Keynes mostrou que as políticas econômicas da época não funcionavam a
ponto de tirar o mundo da recessão. Para o autor, a demanda agregada, ou efetiva, é
importantíssima para explicar o nível de produto na economia, o qual, por sua vez,
explica o volume de emprego.

Na visão keynesiana, não existem forças de auto ajustamento na economia, o

que obrigou o Estado a intervir com políticas de gastos públicos, derrubando o laissez-
faire da escola clássica. Grosso modo, o Princípio da Demanda Efetiva faz que com
que seja retirada do lado da oferta a capacidade de formação da renda e do produto
de um país. Com esse princípio, é o consumidor quem define o crescimento do
produto, do emprego e da renda nacional.

Enquanto a economia tem como objetivo formular propostas para resolver ou

minimizar os problemas econômicos, de forma a melhorar a qualidade de vida das
pessoas, a política econômica, dependendo do enfoque a ser adotado, pode ter vários
objetivos, tais como: crescimento da produção e do emprego, controle da inflação,
equilíbrio nas contas externas e melhor distribuição da renda gerada no país.

Para se definirem as políticas públicas que serão adotadas pelo Estado, é

necessário estabelecer previamente os objetivos a serem priorizados. Isso, porque as
políticas são instrumentos e, portanto, meios utilizados para se chegar a determinado
fim. A opção por um objetivo poderá implicar o adiamento da concretização de outro,
ou, então, a consecução indireta de um terceiro.

15
 Para a compreensão das políticas do Estado, apresentam-se a seguir os
objetivos de política macroeconômica abaixo discriminados (SILVA; SOUZA, 2010),
mas antes, vejamos as características que indicam a insuficiência da economia em
países em desenvolvimento e, na sequência causas principais do
subdesenvolvimento.

Indicadores do grau de desenvolvimento:

a) Baixa renda por habitante.

b) Altos níveis de analfabetismo.

c) Estrutura sanitária deficiente.

d) Baixa taxa de poupança por habitante.

e) Elevado peso relativo da agricultura.

f) Elevada taxa de desemprego.

g) Fortes diferenças na distribuição interna de renda.

h) Elevada taxa de crescimento da população.

Resumo dos elementos que condicionam o subdesenvolvimento:

a) Escassez de capital físico.

b) Insuficiência de capital humano (intelectual e qualificação técnica).

c) Relação de dependência de um país em relação a outro.

São objetivos de uma política macroeconômica:

A) Crescimento da produção e do emprego ou alto nível de emprego

O crescimento econômico é a meta mais importante a ser perseguida pelos

formuladores da política econômica. Quando a produção do país está crescendo mais
rapidamente que a população, diz-se que a produção por pessoa (ou a renda per
capita) está aumentando. E é importante destacar que nenhum país conseguirá
melhorar o nível de renda de sua sociedade se não aumentar a produção.

Considerando-se que há uma estreita correlação entre produção e emprego,

nota-se que ao se perseguir o objetivo de crescimento da produção, automaticamente

16
está-se procurando ampliar o nível de emprego da economia. Na realidade, busca-se
atingir o pleno emprego dos fatores de produção na economia.

Críticas à intervenção estatal são observadas em períodos de franco

crescimento da economia. Alguns economistas liberais do século XX, como são os
casos de Friedrich August von Hayek, de Milton Friedman e, mais recentemente, de
Gary Becker citados por Machado (2007), trouxeram à tona teses relacionadas à
possibilidade de equilíbrio geral dos mercados e, consequentemente, de pleno
emprego dos recursos produtivos, incluindo-se aí a mão de obra. A questão que se
apresenta como crítica à visão keynesiana é que a ação do Estado cerceia as
liberdades individuais, subordinando a ele a sociedade e invertendo a lógica original
entre poder público e sociedade. Apesar de essas questões habitarem a discussão
acerca do Estado e da aplicação de suas políticas públicas, Keynes inaugurou a
discussão sobre o grau aceitável de interferência do Estado na economia e, portanto,
sobre sua conduta na sociedade (SILVA; SOUZA, 2010).

B) Controle da inflação ou estabilidade de preços

O objetivo de controlar a inflação não significa manter a inflação igual a zero.

Mesmo os países mais desenvolvidos não buscam essa meta, como, por exemplo, os
Estados Unidos, cujas taxas de inflação têm-se situado em torno de 2% ao ano. Na
realidade, o que se busca é evitar períodos de aceleração permanente no crescimento
dos preços e manter a inflação em patamares reduzidos, que, no caso brasileiro,
podem perfeitamente acompanhar a inflação de países emergentes desde que
estáveis ou descendentes (MENDES, 2012).

Para se compreenderem adequadamente as razões que levam o poder público

a estabelecer como objetivo de política a estabilidade de preços, é importante
entender por que não se desejam preços desajustados. A instabilidade de preços,
conhecida corriqueiramente como inflação, é o aumento contínuo e generalizado no
nível geral de preços. A inflação não se configura a partir de variações pontuais de
preços, quer no tempo, quer no espaço. Ou seja, um aumento de preço sazonal ou
em um mercado local não é considerado como inflação. É preciso haver aumento nos
preços de vários produtos e serviços da economia, devendo esses aumentos ocorrer
em sucessivos períodos de tempo (normalmente meses) (SILVA; SOUZA, 2010).

17
 A preocupação em controlar a inflação justifica-se, uma vez que taxas elevadas
de inflação acarretam uma série de distorções na economia:

 afetam negativamente a distribuição de renda, à medida que os mais pobres

não conseguem se proteger da inflação (porque não conseguem aplicar seus
recursos no mercado financeiro);

 reduzem os prazos das aplicações financeiras, fazendo desaparecer os

recursos para financiar os investimentos, a aquisição de moradias, entre outros;

 dificultam, ou até mesmo impossibilitam, qualquer planejamento empresarial

que não seja de curtíssimo prazo;

 levam à queda na arrecadação tributária do governo, em decorrência de, pelo

menos, dois motivos: o primeiro deles é a perda real do valor do tributo, devido
ao tempo que decorre entre o fato gerador do imposto (quando o consumidor
adquire um produto ou serviço e paga um imposto sobre o bem, este é recolhido
pela empresa que fez a venda) e o recolhimento do tributo pelo governo (fisco
municipal, estadual ou federal) (BARBOSA, 1987);

 tornam o produto nacional mais caro em relação àquele produzido no exterior;

 podem levar a uma total destruição do parque produtivo, quando se chega à

hiperinflação (como ocorreu na Alemanha, no pós-guerra, e, mais
recentemente, com a Argentina, no final dos anos 80).

Isso faz com que o controle da inflação seja um dos objetivos primordiais da
política econômica, notadamente nos países em desenvolvimento, onde a presença
do descontrole inflacionário não tem sido raro. Na realidade, a discussão do problema
inflacionário é uma das questões mais relevantes do debate econômico atual. Trata-
se de um tema de difícil abordagem, dado que as causas da inflação diferem entre
países e, mesmo num dado país, diferem no tempo (MENDES, 2012).

C) Distribuição equitativa de renda

Embora seja difícil argumentar que a sociedade deva remunerar igualmente

todos, não se pode deixar de atribuir à melhoria da distribuição de renda como um
objetivo de política econômica. No caso brasileiro, isso fica claro, uma vez que uma
das características mais marcantes dessa economia é a péssima distribuição da renda

18
gerada no país. Essa situação, inclusive, tem ultrapassado os limites da área
econômica, dadas suas repercussões na área social, para tornar-se uma questão
política (MENDES, 2012).

É importante observar, porém, que, ao contrário dos outros objetivos de política

econômica, mudanças fortes na distribuição de renda, a não ser por reduções bruscas
da taxa de inflação, não ocorrem em curto espaço de tempo, fato esse, inclusive, que
explica porque esse objetivo não tem sido considerado um elemento determinante das
oscilações da política econômica, apesar de sua importância.

Não podemos esquecer dos índices que servem de referência para a

compreensão do quanto a riqueza produzida em um país é distribuída ou concentrada.
Eles são obtidos, por exemplo, a partir da Curva de Lorenz e do Índice de Gini, este
último a mais corriqueira entre as formas de se calcular o quanto do produto de um
país é repartido pela sociedade. Ultimamente, o Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) também tem sido amplamente divulgado e empregado para se avaliar a
concentração da renda e o desenvolvimento de um país.

No caso do Brasil, há um histórico de concentração da renda, com origem ainda

no período colonial. Os relatórios de desenvolvimento humano (RDH) elaborados pelo
PNUD apontam que, até o RDH de 2005, o país era considerado, pelo Índice de Gini,
o segundo país mais desigual do planeta, entre 126 países e territórios da amostra.
De acordo com esse relatório, o Brasil melhorou sensivelmente sua condição,
passando a ocupar o décimo lugar entre os países de mais aguda desigualdade. Sua
situação na América só era melhor que a de Colômbia, Bolívia e Haiti (PNUD, 2005).

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), por sua vez, mostra uma

condição melhor para o país, visto que esse índice coloca o Brasil entre os países
considerados desenvolvidos, uma vez que atingiu 0,807, de acordo com cálculo
referente a 2006. Contudo, o mesmo índice aponta uma forte desigualdade, sendo o
IDH dos 20% mais pobres inferior ao dos mais pobres de países como Indonésia,
Vietnã e Paraguai (PNUD, 2008).

D) Crescimento econômico

19
 Este objetivo é considerado como sendo de longo prazo. Para desenhá-lo, o
Estado precisa, normalmente, fazer um planejamento. O crescimento econômico tem
característica distinta dos demais objetivos que têm de ser cumpridos a curto prazo
(SILVA; SOUZA, 2010).

O crescimento econômico considera o aumento contínuo da renda per capita.

Conforme Vasconcellos e Garcia (2008), quando há recursos ociosos, o aumento do
produto nacional possibilita atingir o pleno emprego, gerando emprego de mão de obra
e renda. Quando, porém, todos os recursos produtivos estão sendo empregados no
processo produtivo, é preciso que haja expansão dos recursos disponíveis, bem como
avanço tecnológico que permita o uso mais eficiente desses recursos, em princípio,
escassos (SILVA; SOUZA, 2010).

O crescimento econômico permite o crescimento da renda nacional e o

crescimento da renda per capita. Porém, a partir das décadas de 1960 e de 1970,
começaram a surgir dúvidas acerca do crescimento como objetivo de política
macroeconômica. A renda nem sempre é reflexo de bem-estar. Por exemplo, países
árabes possuem altas rendas per capita, mas não possuem o melhor padrão de vida
do mundo. Da mesma forma, problemas ambientais têm obrigado centenas de países
a reavaliar seu padrão de crescimento econômico, completam os autores acima.

Mendes (2012) cita outros objetivos que poderiam ser incluídos como a redução
da poluição, liberdade econômica, maior concorrência, entre outros. Estes, no entanto,
são objetivos menos explícitos em termos de economia brasileira, ou podem até
mesmo ser incluídos no conjunto dos anteriores. A maior concorrência, por exemplo,
representa uma contribuição importante em termos de combate à inflação.

20
Instrumentos da política macroeconômica

Quando se fala em instrumentos de política econômica nos vem à mente o tripé:

fiscal / monetária / cambial, mas devemos nos lembrar também da política de renda.

Certo é que as políticas macroeconômicas alteram o desempenho do país na

capacidade produtiva e nas despesas planejadas, tanto que os preços da economia,
bem como as taxas de juros, o câmbio e os salários são fortemente influenciados
pelas políticas públicas e, claro, estas afetam as decisões dos produtores e dos
consumidores e seus planos acerca das futuras ações.

Na interpretação de Buainain e Souza Filho (2001), os usos de instrumentos de

política macroeconômica incidem tanto sobre a oferta quanto sobre a demanda.

Sendo objetivo da intervenção do Estado a obtenção do pleno emprego dos

recursos produtivos da economia, com baixa taxa de inflação e boa distribuição da
renda, veremos as quatro políticas citadas inicialmente, seguindo a proposta de
Vasconcellos e Garcia (2008).

a) Política fiscal

A política fiscal refere-se às ações do governo tanto do lado dos gastos públicos
(quanto e onde o governo gasta), como do lado da arrecadação tributária (quanto e
como o governo arrecada, em todas as suas esferas). A composição de gastos e
arrecadação leva ao conceito de déficit público.

Numa divisão mais simples teríamos:

 política tributária, ligada à arrecadação de impostos e demais fontes de renda

para o governo; e,

 política de gastos governamentais, ou, visto de forma alternativa, controle de

despesas

Pelo lado da política tributária, o governo recorre a diferentes fontes de

arrecadação, como impostos, contribuições, taxas, tarifas e multas. Especificamente
no tocante aos impostos, estes são subdivididos em impostos diretos e impostos
indiretos. Os impostos diretos incidem sobre a renda e a propriedade dos indivíduos.
Levam esse nome porque são pagamentos feitos diretamente pelo contribuinte ao

21
governo, ou ao fisco, como também é chamada a parte arrecadatória da estrutura
estatal. São exemplos de impostos diretos, no Brasil, o Imposto de Renda Sobre
Pessoa Física (IRPF) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).

Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre o consumo. Ou seja, os

consumidores pagam o tributo ao governo, mas com a intermediação de empresas
(lojas, supermercados, entre outras). O mais conhecido exemplo desse imposto, no
Brasil, é o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), recolhido em nível
estadual. Cabe, aqui, a observação de que a estrutura tributária brasileira está
fundada em impostos indiretos. Em outras palavras, os impostos indiretos são a
principal fonte de arrecadação do governo, tanto em nível federal quanto em nível
estadual e municipal (SILVA; SOUZA, 2010).

Ainda com relação aos impostos indiretos, estes podem ser do tipo ad valorem
ou do tipo específico. No primeiro caso, é estabelecida uma alíquota (um percentual)
sobre o preço final pago pelo consumidor do produto. No segundo caso, é fixado um
valor de imposto a ser cobrado no produto, independentemente de seu preço final
(pago pelo consumidor). No Brasil, os impostos mais comuns são os indiretos do tipo
ad valorem. Estes são, além do ICMS, o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
em âmbito federal, e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN),
cobrado em nível municipal, entre outros. Os tipos de impostos são esquematizados
na figura abaixo.

Pelo lado da política de gastos do governo, o direcionamento de seus

dispêndios irá revelar os setores prioritários do Estado. Neste tópico, incluem-se, entre
outros exemplos:

22
  políticas de transferências e subsídios;

 gastos correntes e despesas com investimentos; e,

 políticas setoriais (agrícola e industrial).

Lembramos que os gastos do governo devem estar previstos em um orçamento,

em que seu financiamento (fontes de receitas, como os impostos) também precisará
estar programado. Se as receitas previstas ao final da execução orçamentária
superarem os gastos públicos, haverá um superávit. Caso contrário, haverá o que se
chama déficit público, ou déficit nas contas públicas.

Tanto a política tributária quanto a política de gastos são utilizadas pelo governo
para incentivar, ou inibir, o consumo e, portanto, o crescimento econômico equilibrado.
Se o governo tem como objetivo reduzir as taxas de inflação, ele reduz seus gastos e
aumenta alíquotas de impostos (para inibir consumo). O inverso é verdadeiro: se o
objetivo é distribuir melhor a renda, podem ser usados os mesmos instrumentos,
porém de forma seletiva (para favorecer grupos mais fracos, mais pobres). A figura
abaixo, inspirada em Troster e Mochón (2002), ilustra o uso dessas políticas, de
acordo com o objetivo da política macroeconômica.

Quanto aos gastos do governo, estes podem ser divididos em dois grandes
grupos: as despesas correntes e as de investimento.

As despesas correntes dizem respeito aos gastos realizados com o objetivo de

manter a máquina governamental funcionando, bem como às despesas impostas pela

23
legislação. As despesas correntes podem ser divididas em quatro outros grupos, a
saber:

a) Consumo do governo: corresponde ao pagamento dos funcionários públicos, e

outras despesas necessárias à manutenção do aparato público (energia elétrica,
materiais, entre outros).

b) Transferências: refere-se às despesas que são efetuadas pelo setor público e

destinadas ao setor privado, sem a contraprestação de serviços ou fornecimento de
bens, como é o caso da Assistência e Previdência Social.

c) Juros: incluem tanto pagamento de juros da dívida interna como externa; vale
observar, porém, que, embora se faça referência à “dívida externa brasileira”, grande
parte dessa dívida refere-se ao setor privado; os juros de responsabilidade do governo
referem-se apenas àqueles devidos pelo endividamento do setor público.

d) Subsídios: correspondem aos gastos do governo com o objetivo de garantir ao

consumidor preços inferiores ao custo de produção; na realidade, o produtor recebe o
valor integral, sendo uma parcela desse valor paga pelo governo e o restante, pelo
consumidor; um subsídio muito importante no passado foi dirigido ao trigo, para que
alguns bens essenciais (como pão, macarrão e outros derivados do trigo) não
pressionassem os orçamentos das classes de menor renda, embora todos os
consumidores (independentemente da classe de renda) fossem beneficiados
(MENDES, 2012).

As despesas de investimento, por sua vez, referem-se às despesas que o

governo efetua para aumentar a capacidade de produção de bens e serviços no país
(construção de hidrelétricas, rodovias, hospitais, escolas, entre outros).

Sobre os impostos, estes podem ser considerados progressivos, regressivos

ou proporcionais.

 São progressivos quando as pessoas de maior nível de renda pagam

proporcionalmente mais impostos, como é o caso do Imposto de Renda, que
cresce proporcionalmente mais que o nível de renda do indivíduo.

 Os impostos regressivos são aqueles em que as classes de menor poder

aquisitivo pagam proporcionalmente mais. Geralmente, os impostos indiretos
apresentam essa característica de regressividade, dado que, como a alíquota

24
 é a mesma (IPI, por exemplo), o montante de imposto por produto consumido
será o mesmo, proporcionalmente maior para as classes de menor nível de
renda (MENDES, 2012).

Microeconomia

Enquanto a Macroeconomia se preocupa com generalidades, a Microeconomia

se ocupa de tudo aquilo que diz respeito a agentes isolados.

A teoria geral dos preços ou a teoria dos mercados está situada no campo da
Microeconomia. Ela estuda a interação entre demandantes e ofertantes de produtos.

Microeconomia, ou Teoria Geral dos Preços, analisa a formação de preços no

mercado, ou seja, como a empresa e o consumidor interagem e decidem qual o preço
e a quantidade de um determinado bem ou serviço em mercados específicos.

Do ponto de vista da economia de empresas, onde se estuda uma empresa

específica, prevalece a visão contábil financeira na formação do preço de venda de
seu produto, baseada principalmente nos custos de produção, enquanto na
Microeconomia prevalece a visão do mercado.

O conceito de empresa possui duas visões: a econômica e a jurídica. Do ponto

de vista econômico, empresas ou estabelecimentos comerciais são a combinação
pelo empresário, dos fatores de produção: capital, trabalho, terra e tecnologia, de
modo organizado, para se obter o maior volume possível de produção ou de serviços
ao menor custo.

Na doutrina jurídica, reconhece-se o estabelecimento como uma universalidade

de direito, incluindo-se na atividade econômica um complexo de relações jurídicas
entre o empresário e a empresa.

Pressupostos básicos da análise microeconômica

Primeiro pressuposto: para analisar um mercado específico, a Microeconomia

se vale da hipótese de que tudo o mais permanece constante (em latim, coeteris
paribus). O foco de estudo é dirigido apenas àquele mercado, analisando-se o papel

25
que a oferta e a demanda nele exercem, supondo que outras variáveis interfiram muito
pouco, ou que não interfiram de maneira absoluta.

Adotando-se essa hipótese, torna-se possível o estudo de determinado

mercado, selecionando-se apenas as variáveis que influenciam os agentes
econômicos – consumidores e produtores – nesse particular mercado,
independentemente de outros fatores, que estão em outros mercados, poderem
influenciá-los (VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).

Sabemos, por exemplo, que a procura de uma mercadoria é normalmente mais

afetada por seu preço e pela renda dos consumidores. Para analisar o efeito do preço
sobre a procura, supomos que a renda permanece constante (coeteris paribus); da
mesma forma, para avaliar a relação entre a procura e a renda dos consumidores,
supomos que o preço da mercadoria não varia. Temos, assim, o efeito “puro” ou
“líquido” de cada uma dessas variáveis sobre a procura.

Segundo pressuposto: na análise microeconômica, são mais relevantes os

preços relativos, isto é, os preços de um bem em relação aos demais, do que os
preços absolutos (isolados) das mercadorias.

Por exemplo, se o preço do guaraná cair em 10%, mas também o preço da

soda cair em 10%, nada deve acontecer com a demanda (procura) dos dois bens
(supondo que as demais variáveis permaneceram constantes). Agora, tudo o mais
permanecendo constante, se cair apenas o preço do guaraná, permanecendo
inalterado o preço da soda, deve-se esperar um aumento na quantidade procurada de
guaraná, e uma queda na de soda. Embora não tenha havido alteração no preço
absoluto da soda, seu preço relativo aumentou, quando comparado com o do guaraná
(VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).

Terceiro pressuposto se relaciona com o princípio da racionalidade, ou seja, a

grande questão na Microeconomia, que inclusive é a origem das diferentes correntes
de abordagem, reside na hipótese adotada quanto aos objetivos da empresa
produtora de bens e serviços.

A análise tradicional supõe o princípio da racionalidade, segundo o qual o

empresário sempre busca a maximização do lucro total, otimizando a utilização dos
recursos de que dispõe. Essa corrente enfatiza conceitos como receita marginal, custo

26
marginal e produtividade marginal em lugar de conceitos de média (receita média,
custo médio e produtividade média), daí ser chamada de marginalista. A maximização
do lucro da empresa ocorre quando a receita marginal iguala-se ao custo marginal.

As correntes alternativas consideram que o móvel do empresário não seria a

maximização do lucro, mas fatores como aumento da participação nas vendas do
mercado, ou maximização da margem sobre os custos de produção, independente da
demanda de mercado.

Geralmente, nos cursos de Economia, a abordagem marginalista compõe a

teoria microeconômica propriamente dita, pelo que é chamada de teoria tradicional,
enquanto as demais abordagens são analisadas nas disciplinas denominadas teoria
da organização industrial ou economia industrial.

Enfim, o sofisma da composição é quando se generaliza (sem demonstração)

ao todo o que é verdade para a parte, isto é, uma forma incorreta de raciocínio,
bastante comum no campo das ciências sociais e da economia em particular, que
pretende imputar ao conjunto certos princípios ou leis que são válidos apenas para
uma parte do todo (VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).

27
Aplicações da análise microeconômica

A teoria microeconômica não é um manual de técnicas para a tomada de

decisões do dia a dia, mesmo assim, ela representa uma ferramenta útil para
esclarecer políticas e estratégias, dentro de um horizonte de planejamento, tanto em
nível de empresas quanto de nível de política econômica.

Para as empresas, a análise microeconômica pode subsidiar as seguintes

decisões:

 políticas de preços da empresa;

 previsão de demanda e faturamento;

 previsão de custos de produção;

 decisões ótimas de produção (melhor combinação dos custos de produção);

 avaliação e elaboração de projetos de investimentos (análise custo/benefício);

 política de propaganda e publicidade;

 localização da empresa.

Em relação à política econômica, a Microeconomia pode contribuir na análise

e tomada de decisões das seguintes questões:

 avaliação de projetos de investimentos públicos;

 efeitos de impostos sobre mercados específicos;

 política de subsídios;

 fixação de preços mínimos na agricultura;

 controle de preços;

 política salarial;

 política de tarifas públicas (água, luz e outras);

 políticas de preços públicos (petróleo, aço, entre outros);

28
 leis antitruste (controle de lucros de monopólios e oligopólios) (MANKIW, 2001;
VASCONCELLOS; GARCIA, 2008).

A Microeconomia é dividida em:

 Teoria do Consumidor (que estuda as preferências do consumidor).

 Teoria da Firma (que estuda as organizações cujo objetivo é produzir lucro).

 Teoria da Produção (que estuda a transformação de produtos em outros

produtos para a venda no mercado).

A Microeconomia também estuda as Práticas de mercado (monopólio,

monopsônio, oligopólio, oligopsónio, concorrência perfeita e concorrência
monopolística).

Os agentes econômicos (família, empresas e governo) são abordados de forma

individual na Microeconomia, enquanto que na Macroeconomia se estudam os
aspectos globais que afetam todos os agentes econômicos.

29
Economia solidária como uma política pública

Falar em economia solidária nos faz mais uma vez retrocedermos no tempo,
anos 80. Foi nessa época que passamos a perceber e compreender a emergência da
economia solidária, momento de grave crise econômica estabelecida no Brasil, no
qual as altas taxas de desemprego haviam se instalado.

A partir desta década, ocorrem transformações profundas na organização do

trabalho, em que pese a redução da mão de obra no interior das empresas capitalistas
e a subcontratação de serviços autônomos (informais) e cooperativos. Os anos 1980
apresentam ainda um baixo dinamismo econômico, com reduzidas taxas de
crescimento econômico e forte descompasso no balanço de pagamentos, além de
elevadas taxas de inflação. Este quadro é composto ainda por um crescimento
exponencial das taxas de desemprego e o aviltamento dos salários. Os planos
econômicos levados a cabo durante a década não modificaram substancialmente este
quadro. Os anos 1990 apresentam, a par da derrubada da inflação, a continuidade do
baixo desempenho da economia brasileira no quesito crescimento e,
consequentemente, na geração de postos de trabalhos formais. Além do cenário das
altas taxas de desemprego, observa-se a diversificação das relações de trabalho,
“incrementando, além do trabalho assalariado formal, o trabalho por conta própria, o
individual, o coletivo/solidário (cooperativas e associações), o assalariamento informal
[...]” (ARROYO; SCHUCH, 2006, p. 34).

Nessa conjuntura econômica, dá-se início a uma série de expressões da

economia popular e solidária no país, abrindo caminho para uma nova
institucionalização econômica forjada pelos diferentes movimentos sociais e
organizações de trabalhadores, sejam eles urbanos ou rurais.

Surgem entidades como a Agência de Desenvolvimento Solidário (ADS),

incentivada pela CUT, e a Associação Nacional dos Trabalhadores em Empresas de
Autogestão e Participação Acionária (Anteag). Organizações como a FASE e a Cáritas
Brasileira que, no interior de seus projetos junto a comunidades carentes, abraçam a
ideia da economia solidária, incluindo esta dimensão em programas desenvolvidos
por elas.

30
 No campo das políticas públicas, a economia solidária ganha forte impulso com
a criação, em 2003, da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES), no
âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego, através da Lei nº 10.683 e do Decreto
nº 4.764. Neste mesmo ano ocorreu a 3ª Plenária Brasileira de Economia Solidária,
convocada pelo Grupo de Trabalho Brasileiro de Economia Solidária. A plenária,
constituída por 800 delegados de todo o país, deu origem ao Fórum Brasileiro de
Economia Solidária (FBES), órgão máximo da organização da sociedade civil na área
de economia solidária. A partir da agenda de reivindicações do Fórum, desenhou-se
o formato das políticas públicas para o setor no âmbito da SNAES (STAEVIE, 2009).

A concepção da economia solidária traz no seu bojo a ideia de coletividade, da

busca pelo associativismo/cooperativismo. As atividades econômicas descritas como
solidárias se caracterizam por práticas fora do assalariamento formal, envolvendo
ações de atores individuais ou no qual o sentido da coletividade se torna
preponderante, isto é, em que ocorrem a produção/distribuição coletiva dos bens e
serviços produzidos.

Dito de outra forma, a economia solidária engloba atores individuais e coletivos

que, através das mais diferentes atividades não assalariadas exercem algum tipo de
atividade econômica (STAEVIE, 2009).

Por ser política de desenvolvimento e voltar-se para um público historicamente

excluído ou que progressivamente vem tendo ampliadas sua pobreza e exclusão
social, a economia solidária demanda não só ações setoriais específicas, mas
também ações transversais que articulem instrumentos das várias áreas do governo
e do Estado (educação, saúde, meio ambiente, trabalho, habitação, desenvolvimento
econômico, saúde, tecnologia, crédito e financiamento, entre outras), para criar um
contexto efetivamente propulsor da emancipação e da sustentabilidade. Portanto, é
necessário que esteja presente no cotidiano das ações de planejamento, execução e
avaliação dessas diferentes áreas.

Compreender a economia solidária como estratégia e política de

desenvolvimento solidário pressupõe concebê-la com instrumentos e ferramentas
instituídos como direitos perenes dos trabalhadores e trabalhadoras e dever de um
Estado republicano e democrático (PRAXEDES, 2009).

31
A rede de gestores

Para a Rede de Gestores, a economia solidária compor a agenda pública nessa

perspectiva, significa o reconhecimento de novos sujeitos sociais e novos direitos de
cidadania, o reconhecimento de novas formas de produção, reprodução e distribuição
social, propiciando acesso aos bens e recursos públicos.

A relativa expansão, nos municípios e estados, de ações e programas de

economia solidária desde as eleições de 2000 favoreceu a criação da Rede de
Gestores, formada por gestores e gestoras municipais e estaduais do país.

Essa rede tem como objetivos proporcionar intercâmbio, interlocução, interação,

sistematização, proposição de políticas públicas governamentais e realização de
projetos comuns para o fomento e desenvolvimento da economia solidária, buscando
qualificar a proposição de ações desenvolvidas a partir dos órgãos de governo para
este segmento, sendo necessário compreender que as políticas públicas para o
segmento fazem parte de um cenário recente em construção no país.

Ao contrário do movimento social de luta pela terra que tem décadas de

organização, o movimento de economia solidária é bastante recente e começa a sua
articulação durante o Fórum Social Mundial – no final da década de 1990. O
movimento social é fundamental na consolidação de uma política de caráter
democrático e amplia a cidadania da população. Este esclarecimento é necessário em
razão da dificuldade que existe na institucionalização de uma política pública de
caráter popular. Esta se consolida a partir de articulações em diversos campos
institucionais e do acúmulo de forças em diversos campos de luta, como o Poder
Legislativo, o Executivo e os movimentos sociais, sendo que estes exercem a função
fundamental de pressionar os diversos segmentos e dar legitimidade às demandas.

As gestões que iniciam a construção de políticas públicas nos municípios,

estados ou no nível federal têm este cenário marcando a paisagem. Estamos falando
de uma política pública que não tem uma priorização nos movimentos sociais dos
territórios, não tem uma priorização nos programas de governo. O que se percebe é
que, até o momento, o acúmulo de forças permitiu pequenos avanços que ainda não
a colocam na centralidade das Políticas Públicas (PRAXEDES, 2009).

32
 Um tema central para a construção de políticas é o acesso a fundos públicos
que financiem a política. No âmbito federal, a economia solidária não conseguiu
constituir um fundo público desse tipo, nem ao menos acessar fundos públicos já
constituídos, como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Alguns avanços já
refletem favoravelmente essa necessidade, como o caso do Governo do Estado da
Bahia, que vem desenvolvendo ações importantes de fomento à economia solidária,
devido à constituição de um fundo estadual de combate à pobreza. Este fundo vem
possibilitando, entre outras iniciativas, a implantação de mais de uma dezena de
incubadoras públicas de economia solidária no estado. O fundo não atende apenas
às iniciativas da economia solidária, mas vem dando apoio significativo às mesmas
(PRAXEDES, 2009).

Outros programas ou fundos vêm apoiando as iniciativas de economia solidária,

como o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), o Programa Nacional da
Agricultura Familiar (Pronaf) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Este
último vem sendo um diferencial significativo para produtores familiares rurais
organizados em cooperativas e associações, que realizam através dele a
comercialização de seus produtos.

A transversalidade da política de economia solidária vem permitindo o avanço

das iniciativas de maneira indireta através de outros ministérios e projetos e não
apenas através da Secretaria Nacional de Economia Solidária (Senaes/MTE). Como
parte da estratégia nacional, temos ainda a implementação dos centros Públicos de
Economia Solidária, realizada pela SENAES em parceria com municípios e governos
estaduais. Os centros se constituem em espaço de agregação das diversas iniciativas
do campo da economia solidária, propiciando a participação de diversos atores
presentes no território. É importante sublinhar o papel que os centros cumprem no
fomento a processos de desenvolvimento local na medida em que permitem a
realização de atividades de articulação, formação e capacitação, além do potencial de
atender a empreendimentos que estejam iniciando suas atividades. De fato, trata-se
de importante ferramenta da economia solidária, uma vez que esta deve estar voltada
para a elaboração de estratégias de fortalecimento da organização socioeconômica
local.

Além disso, estes espaços vêm contribuindo significativamente para a

construção de uma maior identidade e visibilidade da economia solidária no interior

33
do movimento e para o conjunto da sociedade. Na construção e implementação de
uma política pública de qualquer natureza, e em particular de economia solidária,
deve-se buscar uma ação integrada, complementar e descentralizada (de recursos e
ações) entre os entes da federação, evitando sobreposição de iniciativas e
fragmentação de recursos, cumprindo o papel de identificar, elaborar e fomentar
políticas públicas de desenvolvimento de economia solidária, considerando a
intersetorialidade e articulação das instâncias de governo e primando pela
participação e o controle social.

Integrar e complementar as ações a partir da visão de que os recursos públicos

provêm de uma única fonte – os cidadãos e cidadãs – permite potencializar o uso e
os impactos; aglutinar as forças sociais em torno de políticas públicas abrangentes e
que se fixam cada vez mais como políticas de Estado, como direitos, rompem com
políticas de balcão e podem ser fatores de estímulo à criação de esferas públicas nas
quais se discutem de forma transparente a destinação dos recursos entre todos os
sujeitos políticos que representam os diferentes interesses coletivos presentes na
sociedade (PRAXEDES, 2009)

A Economia Solidária expressa um modo de organização da produção, da

comercialização, das finanças e do consumo, que privilegia o trabalho associado, a
autogestão, a cooperação e a sustentabilidade. Na economia solidária, a valorização
social do trabalho implica tanto o desenvolvimento de capacidades de homens e
mulheres, como sujeitos ativos da atividade econômica, quanto a distribuição da
riqueza produzida socialmente, expressando uma orientação para a superação da
subalternidade do trabalho em relação ao capital.

A autogestão é outro diferencial da economia solidária, que assume concretude

em um conjunto significativo de práticas democráticas participativas nas decisões
estratégicas e cotidianas dos empreendimentos, contribuindo para a emancipação do
trabalho ao tornar cada pessoa associada consciente e corresponsável pelos
interesses e objetivos, que são assumidos coletivamente.

A implantação de programas e ações voltadas para a economia solidária é

seriamente limitada pelas normativas e pela cultura institucional, que favorece a
fragmentação das políticas, o que dificulta o apoio governamental à economia
solidária. Da mesma forma, o acesso dos empreendimentos econômicos solidários ao

34
financiamento ainda é extremamente limitado e, na maioria dos casos, inexistente,
tanto que a conquista de uma Lei Nacional e a implantação de um Sistema Nacional
de Economia Solidária são duas estratégias fundamentais para ampliação e
consolidação do espaço institucional da economia solidária como forma emancipatória
de erradicação da miséria.

Nesse sentido, as políticas públicas de economia solidária devem ter como

objetivo fundamental contribuir com a redução das desigualdades socioeconômicas,
por meio da promoção, incentivo e apoio às iniciativas econômico solidárias, numa
perspectiva de desenvolvimento sustentável e solidário.

Esse é um caminho que merece atenção e engajamento por parte dos gestores
de políticas públicas que podem contribuir para inverter o modelo predominante de
gestão da política pública, harmonizando a oferta de programas e ações com o
planejamento participativo para identificação e organização de demandas em bases
territoriais.

Trata-se, também, de uma estratégia de rompimento com práticas institucionais

patrimonialistas e clientelistas de atendimento de demandas pontuais, com o uso de
recursos públicos e com base em interesses privados. O pressuposto para o
planejamento territorial é a participação consciente e ativa dos diversos sujeitos
políticos do território, valorizando a construção de mecanismos de coesão social e o
fortalecimento de redes sociais como pilares de sustentação do desenvolvimento
(SILVA, 2011).

Enfim, o modelo da economia solidária respeita e considera a centralidade do

ser humano, a sustentabilidade ambiental, a justiça social, a cidadania e valoriza as
diversidades culturais articuladas às atividades econômicas. Ou seja, o micro deve
interagir com o macro, a organização social deve criar condições políticas
democráticas para interagir com o Estado, institucionalizar direitos e conquistas, e
implementar políticas públicas universalizadas e perenes (PRAXEDES, 2009).

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