Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

Cludio Oliveira Ribeiro 1

RESUMO: A anlise do processo de formulao e execuo da poltica externa brasileira deixa patente a carncia de trabalhos que enfatizem o papel desempenhado pelos atores domsticos no desenho de nossa diplomacia. Mais ainda, a flagrante centralidade decisria mantida pelo Ministrio das Relaes Exteriores que o capacita a formular e executar polticas sem a necessidade de mediaes com atores polticos domsticos. Este breve artigo debate os motivos deste fenmeno, ressaltando as implicaes negativas que dele decorrem para o prprio projeto de insero internacional do pas. Seu principal objetivo e colaborar para o debate em torno das relaes internacionais do pas. PALAVRAS-CHAVE: poltica externa, processo decisrio, Itamaraty, Brasil. SUMMARY: Analysis of the formulation and execution process for Brazilian foreign policy clearly shows the need for works that emphasize the role performed by domestic agents in designing our diplomacy. Even more, there is an overt decisive centricity maintained by the Ministry of Foreign Relations, which empowers it to formulate and execute policies without the need for mediation with domestic political agents. This brief article addresses the motives for this phenomenon, focusing on the resulting negative implications on its project of international insertion for the country. The primary objective is to join the debate concerning the nations international relations. KEY-WORDS: foreign policy, decisive process, Itamaraty, Brazil
Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

A R T I G O

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

1. INTRODUO
Tornou-se consensual na literatura a identificao de que, no ps-Guerra Fria, a articulao de uma srie de fenmenos, tanto de ordem domstica quanto externa, promoveu alteraes significativas sobre a poltica externa brasileira. O trmino da Guerra Fria, simbolizada pela queda do muro de Berlim e da superao do mundo bipolar, implicou em profundas transformaes na ordem internacional, consequentemente no padro de atuao internacional dos Estados. Os processos de globalizao e transnacionalizao, acompanhados da ampliao do comrcio internacional, da progressiva complexidade dos meios de comunicao e da informao, bem como da crescente importncia dos atores no-estatais na configurao das relaes internacionais, trouxeram aos Estados a necessidade de repensar, e at mesmo redefinir, os pressupostos essenciais de suas polticas exteriores. Neste contexto, tornou-se essencial aos Estados responder nova e complexa interdependncia global e promover a reformulao das tradicionais posies diante de temas e acontecimentos que, mesmo geograficamente distantes, passaram a afetar diretamente a vida nacional. Num processo cada vez mais acelerado, so estabelecidas regras e normas internacionais que limitam a noo clssica de soberania nacional e que tm suas bases em valores universais (HOFFMANN, 1996). Para manter a autonomia, tornou-se tarefa essencial aos Estados participar ativamente dos acontecimentos globais. O sistema internacional passou a operar na forma de polaridades indefinidas, impondo a estes atores a necessidade de construir, com rapidez e urgncia, novas estratgias para insero internacional. No caso de pases como Brasil, soma-se a estas demandas a necessidade de promover aes que faam prevalecer suas prioridades e interesses em concomitante prpria ampliao de seu grau de autonomia. Possibilidades e limitaes da poltica exterior no constituem dados permanentes, mas apresentam-se como algo extremamente cambiante e essa mutabilidade que preciso apreender para entender os ganhos reais, os impasses e os equvocos havidos na poltica exterior brasileira. (MOURA, 1979, p. 22). A anlise da poltica externa brasileira, portanto, apresenta-se como condio primordial para avaliao dos xitos e equvocos resultantes de nossa interao com o sistema internacional contemporneo. Conceitualmente, compartilha-se a premissa de que: La poltica exterior es el conjunto de actividades polticas mediante las cuales cada estado promuve sus intereses frente a otros estados. (WILHELMY, 1988, p. 148). Neste sentido, a poltica externa est vinculada ao nvel do Estado-Nao, tendo por
72
A R T I G O

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

referncia os objetivos e as estratgias que, por meio do governo, determinado pas busca realizar seus interesses frente ao sistema internacional, respondendo a demandas tanto de ordem domstica quanto internacional.2

2 POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: O DEVER SER E MODUS OPERANTIS

Por este prisma, a poltica externa no pode deixar de ser considerada como uma poltica pblica: o resultado de um processo, ainda que muitas vezes demorado e conflituoso, que envolve interesses divergentes, confrontos e negociaes entre vrias instncias institudas ou arenas e entre os atores que delas fazem ou procuram fazer parte. Como sintetizam Oszlak e ODonnell (1976, p. 21): Um conjunto de aes e omisses que manifestam uma modalidade de interveno do Estado em relao a uma questo que chama a ateno, o interesse e a mobilizao de outros atores da sociedade civil. Desta interveno, pode-se inferir uma determinada direo, uma determinada orientao normativa, que, presumivelmente, afetar o futuro curso do processo social desenvolvido, at ento, em torno do tema. Da a percepo de que a poltica pblica diferencia-se de outras dimenses polticas: no seu trato, a preocupao central do analista estaria direcionada para a atividade concreta do Estado, que tende ser considerada como uma varivel independente. Isto no significa que seja desprovia de subjetividade, pois, em sua formulao, no deixam de entrar em jogo as percepes, os interesses e as presses dos diferentes atores sociais, que o Estado deve ter capacidade efetiva de acomodar e traduzir em resultado socialmente relevante, garantindo a prpria legitimidade de sua ao. Por conseqncia, no h como conceber que a formulao e execuo da poltica externa estejam imunes a um processo de negociao seno difcil, pelo menos intenso entre estes interesses, muitas vezes dissonantes. 3 Por este prisma, toda poltica pblica pressupe que quanto mais atores sociais ou institucionais fizerem parte do curso poltico, tanto mais ampla ela ser, sendo a poltica pblica o resultado das relaes estabelecidas entre eles. Por conseqncia, a poltica externa ensejada pelo Estado compreenderia um conjunto de atores ou grupos de interesses capazes de mobilizam em torno de uma poltica; instituies, cujas regras de procedimento impedem ou facilitam o acesso de atores s arenas decisrias; processo de deciso, onde os atores estabelecem coalizes e fazem escolhas para a ao; e produtos do processo decisrio ou poltica resultante.
Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006
A R T I G O

73

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

Invariavelmente, por mais que se identifique seu carter pblico, recorrente na literatura especializada reconhecer a especificidade da poltica externa, quando compara as outras polticas desenvolvidas pelos governos econmica, industrial, assistencial, etc. A poltica externa substncia da ao diplomtica uma poltica pblica. , no entanto, um tipo especial de poltica pblica, mais qualitativa do que quantitativa, que exige como passo prvio uma anlise, em cada conjuntura, tanto das demandas da sociedade nacional quanto das oportunidades oferecidas pelo momento internacional. (LAFER, 1993, p. 43). Para Raymond Aron (2002, p. 52), tal especificidade est ligada diretamente ao mbito em que se d sua execuo: o das relaes interestatais, simbolicamente personificadas pelo autor nas figuras do diplomata e do soldado. Nesta esfera, as aes que determinado Estado possa vir a desenvolver implicam, necessariamente, no comprometimento de mbito muito maior, envolvendo tanto o bem-estar quanto os interesses societrios em plano global. Reconhece-se, por conta disso, que as mudanas no campo da poltica externa se processam num ritmo mais lento e longo, distinguindo-se, por exemplo, da poltica domstica (FONSECA Jr., 1998, p. 300). Pode-se mesmo pens-la como uma poltica de Estado, enquanto as demais como poltica de governo. Por maior que seja a dificuldade em determinar a dinmica entre as esferas domstica e externa (MERLE, 1984) 4, no h como desconsiderar, no entanto, que o sentido de qualquer poltica exterior est intrinsecamente vinculado aos objetivos nacionais perseguidos e definidos em plano nacional como desenvolvimento, bemestar, segurana, etc. Tais objetivos sempre estaro condicionados s circunstncias que caracterizam o Estado, em particular pela sua situao geogrfica, econmica, por seu regime poltico, cultura e mesmo tradio diplomtica. Consequentemente, mesmo correspondendo a interesses nacionais de longo prazo, permanentes, no h como conceber que a poltica externa esteja isenta de sofrer os efeitos da passagem do tempo. Como salienta Wilhelmy (1988, p. 149):
Actualmente se reconoce que toda separacin entre poltica interna y exterior es solamente de carter analtico. La poltica exterior proyecta hacia aotros estados aspectos relevantes de la poltica interna de um estado. En segundo lugar, la poltica exterior contiene ls reacciones estatales a las condiciones (estructuras y procesos) prevalecientes em el sistema internacional, tranmitiendo algunas de ellas a los agentes polticos internos. De este modo, la poltica interna no se sustrae a la influencia del sistema internacional. El grado de condicionamento recproco depende de la posicin de poder de cada estado, de su estratgia externa y del grado de compatibilidad entre sus posiciones polticas y ls fuerzas y tendncias prevalecientes em el sistema internacional a nvel global, regiona, y bilateral. 74
A R T I G O

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

Por este enfoque, deduz-se que, na anlise da poltica exterior, a postura do investigador deve ser tal que este reconhea que [...] toda teoria de relaes internacionais implica um estudo aprofundado da poltica interna.5 (DUROSELLE, 2000, p. 59) Ressaltando-se, contudo, que o estudo unilateral desta ltima no suficiente para a compreenso dos fenmenos analisados, pois:
A existncia do estrangeiro introduz um elemento irredutvel aos esquemas de poltica interna. [...] Assim, todos os casos de relaes internacionais compreendem um elemento interno, em que os meios so conhecidos, e um elemento aleatrio, que a reao do estrangeiro. Nenhuma teoria das relaes internacionais possvel se no se determinam as combinaes, infinitamente variadas, entre a hierarquia e o aleatrio. 6 (DUROSELLE, 2000, p. 59)

Deve-se reconhecer, neste sentido, a importncia da abordagem decisria (decision making process) para a anlise da poltica externa e seus efeitos para compreenso da influncia dos processos internos polticos, burocrticos e ou cognitivos7 sobre a ao Estatal. Neste rol, sobressai o esforo terico realizado por diversos autores, como Allison (1971), Krasner (1978) e Milner (1997) na identificao do prprio campo de estudo e das variveis pertinentes anlise da poltica externa, como o caso do trabalho de Putnam (1993). Com a proposio de uma anlise de jogos de dois nveis, Putnam identifica que o sucesso ou fracasso da ao diplomtica est atrelado no apenas fase de negociao internacional (nvel 1), mas capacidade de satisfazer s presses e interesses domsticos (nvel 2). De forma exemplar, o autor chama a ateno para a complexidade inerente ao processo de formulao deste ltimo, em que esto presentes interesses, percepes e valores daqueles que, em alguma medida, sofrem seus efeitos e, portanto, se preocupam em afetar as decises a serem tomadas pelos negociadores em plano internacional. Neste rol, aparecem as organizaes no-governamentais, os partidos polticos, os sindicatos enfim, todos os atores polticos que tem capacidade de influir sobre o processo decisrio estatal. 2.1 A reiterada centralidade do Itamaraty

Paradoxalmente, a anlise da literatura sobre o desempenho de agentes noestatais na formulao da poltica externa brasileira deixa patente que, tanto da perspectiva acadmica quanto da militncia poltica, ainda h muito a ser feito. A experincia internacional do Brasil demonstra que um rgo especfico do Executivo, o Ministrio
Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006
A R T I G O

75

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

das Relaes Exteriores, pela liberdade com a qual pratica a nossa poltica externa, tornou-se, de fato seu legislador, executor e controlador. (SEITENFUS, 1994, p. 33). Opinio igualmente compartilhada por Lima (1994), ao analisar a relao entre fatores institucionais e poltica externa, em que se identifica o modelo institucional brasileiro como um dos principais entraves a sua democratizao, que restringe o processo decisrio em poltica externa Presidncia da Repblica e ao Ministrio das Relaes Exteriores. Como resultado, o modelo institucional vigente, ao mesmo tempo em que torna a poltica externa menos vulnervel ingerncia administrativa de ordem domstica, permitindo a formao de uma verdadeira policy community, quase confundvel com a prpria organizao, tambm tende a fragiliz-la; uma vez que sua menor insero em mbito interno ou a ausncia de advogados na sociedade a tornam dependente do Poder Executivo. (LIMA, 1994, p. 34). Neste esquema, independentemente da forma em que o regime poltico se configure, o arranjo institucional brasileiro, ao longo das dcadas, tem logrado engendrar condies para a continuidade das diretrizes gerais adotadas pela diplomacia, em que o Itamaraty: [...] adquiriu, desde cedo, uma autonomia crescente em relao ao sistema social e ao prprio aparelho estatal, conferindo-lhe iniciativa tambm crescente na formulao e implementao da poltica externa, e a capacidade de assegurar uma certa continuidade desta poltica ao longo do tempo, atravs da resistncia a mudanas bruscas e indesejadas. (MELLO, 2000, p. 58). Para Vieira (2001, p. 272), o resultado deste fenmeno que a ausncia [...] de participao poltica do espectro mais amplo da sociedade, com o conseqente bloqueio da entrada de novas idias e interesses na agenda de deliberaes, restringe a poucos indivduos privilegiados, como foi o caso de Arajo Castro e Celso Lafer, a prerrogativa de repensar a insero externa do pas. Complementando esta avaliao, Lima chama a ateno para o alto grau de aceitao que o Itamaraty tem tradicionalmente logrado obter da sociedade, particularmente a partir dos esforos reiterados pela Chancelaria ao longo das ltimas dcadas na promoo do desenvolvimento do pas, em que os agentes diplomticos tm representado de jure e de facto o interesse coletivo pelo desenvolvimento industrial (LIMA, 2000, pp. 25-26). Nestes termos, a busca pelo desenvolvimento tornou-se uma das caractersticas mais importantes da poltica exterior brasileira e um dos objetivos a serem alcanados pelo corpo diplomtico do pas. Em perspectiva, pode-se observar que grande parte dos esforos diplomticos do Brasil orientou-se no sentido de obteno de mercados, financiamentos, investimentos e tecnologia. Conseqentemente:
76
A R T I G O

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

Ao longo dos anos, a prtica e o discurso diplomticos reforaram essa percepo da contribuio da poltica externa aos desafios econmicos da nao. Durante a Guerra Fria, a diplomacia brasileira foi uma das principais articuladoras da idia de que a segurana internacional s seria alcanada pelo desenvolvimento mote que marcou a atuao do pas nas arenas multilaterais de ento. (LIMA, 2005, pp. 16-17).

Tanto no mbito das relaes bilaterais quanto na atuao diplomtica frente aos organismos internacionais, a poltica externa brasileira fez questo de vincular o desenvolvimento s metas a serem alcanadas pelos diversos acordos e negociaes das quais o pas procurou participar. No contexto da Guerra Fria, o vnculo entre as aes da chancelaria e a promoo do desenvolvimento nacional transparece na afirmao de que:
A ao diplomtica brasileira est voltada para a projeo, no exterior, dos interesses nacionais, hierarquizados de acordo com as prioridades estabelecidas pelo Governo e em funo das circunstncias peculiares a cada momento da vida do Pas. Se, no passado, os interesses prioritrios foram os da consolidao da afirmao da soberania poltica, do traado definitivo das fronteiras, pela obteno do reconhecimento internacional aos direitos territoriais adquiridos hoje, a diplomacia se orienta primordialmente para a tambm magna tarefa de apoiar o desenvolvimento econmico e social do Pas. A poltica exterior mantm, assim, sua tradio de estrita coerncia com o que essencial para a projeo do Brasil no campo externo: os interesses permanentes do Pas, os parmetros culturais e ticos por que se guia a ao diplomtica brasileira; e com a tradio do Itamaraty, que , principalmente, a de saber renovar-se para atender s exigncias de cada momento histrico. (SILVEIRA, 1974, apud. LIMA, 1996, p. 222).

Parafraseando Lima, conclui-se que, nessa situao, o nvel de ratificao domstica, pensada a partir da lgica dos jogos de dois nveis, tradicionalmente tem sido suprfluo, pois ao chefe de governo no se imps, historicamente, a necessidade de conciliar eventuais interesses contraditrios entre as duas arenas, estando livre da presso cruzada entre elas (LIMA, 2000, pp. 25-26). Concluso compartilhada por Russel (1990), ao identificar que, a partir do processo de redefinio dos critrios ordenadores da poltica externa brasileira, ocorrido ao longo da dcada de 1970, o Ministrio das Relaes Exteriores logrou fortalecer sua autonomia decisria tanto no mbito da formulao quanto da prtica diplomtica. Como conseqncia:
Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

A R T I G O

77

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

Junto al presidente, la corporacin diplomtica h centralizado la adopcin de decisiones. De este modo, esta conjuncin de autonomia y centralizacin posibilit, em sustancial medida, que el processo decisrio alcanzara um alto grado de unidad. A ello, tambn contribuyeron de manera importante el alto nvel de consenso de la poltica exterior, la aceitada relacin de Itamaraty com segmentos clave de ls Fuerzas Armadas y los grupos empresrios, y la articulacin funcional del Ministrio de Relaciones Exteriores con las otras agencias del Ejecutivo. (RUSSEL, 1990, p. 259).

Guimares (2003) igualmente categrico ao identificar a ausncia de um debate mais amplo, seja acadmico ou jornalstico, em plano domstico sobre os encaminhamentos da poltica externa. Para Guimares, o motivo principal estaria na importncia marginal que a poltica internacional e a poltica externa ocupam no debate domstico nacional, restrito a seus aspectos econmicos de carter mais imediato, como a necessidade de gerar supervits comerciais ou mesmo superar crises no mbito dos acordos regionais, como no Mercosul. Para o autor, o prprio [...] desconhecimento da histria da poltica exterior brasileira e da situao estratgica da Amrica do Sul no mundo seriam responsveis por essa ateno marginal. (GUIMARES, 2003, p. 08) 8 Percepo igualmente compartilhada por Mouro (1986), ao identificar a ausncia de participao da sociedade civil na formulao da poltica externa brasileira para a frica, mas que, paradoxal e enfaticamente, tem sido ressaltada pelo atual governo Lula, cujos recentes pronunciamentos oficiais da Chancelaria e do Executivo no hesitam em descrever como de extrema relevncia para o pas, uma vez que: As perspectivas para o redimensionamento de nossas relaes polticas e econmico-comerciais so extremamente promissoras. (AMORIM, 2003, p. 03). Para alm da ausncia de tradio de estudos no campo das relaes internacionais e da prpria poltica externa, afirma Mouro:
Note-se que o tratamento dado ao espao africano, quer pela imprensa, quer a nvel de amplos setores da sociedade civil, inclusive na universidade, apresenta um tendncia de sentido ideolgico em relao s demais. As posturas so muito mais resultantes de idias geais, de posicionamentos polticos, da adoo de modelos tericos aplicados a situaes particulares do que fruto de um conhecimento real ou de uma reflexo com bases localizadas no tempo e no espao, e captado no seu sentido, o que vale dizer na sua essncia real. (MOURO, 1986, p. 20)

Por outro lado, quando se avalia o espao de participao dedicado aos grupos de interesse em torno das negociaes de acordos regionais, como o
78
A R T I G O

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

caso da participao do empresariado no processo de formao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), as anlises identificam que a estratgia diplomtica brasileira permanece restrita a pequenos ncleos governamentais de deciso (OLIVEIRA, 2003).9 Consequentemente, pela literatura mais recente, infere-se que [...] diplomacia brasileira falta assumir ou engendrar novo paradigma de atuao diplomtica condizente com essa realidade, seja internacional ou domstica. (SANTANA, 2001, p.192). Em todas as negociaes comerciais, a interao com o setor privado indispensvel. tambm essencial coordenao fluida e eficaz, com esprito de equipe, entre todos os rgos de governo. S assim se gera o necessrio entendimento para a definio do interesse nacional. (LAFER, 2001). Prerrogativa igualmente vlida para as relaes do Brasil com os pases do continente africano que, como descrito, apresentam-se como que desprovidas de embasamento societrio, estando quase sempre apoiadas por projetos de agncias estatais, em que: A criao de comisses binacionais, a participao da Braspetro na formao de joint-ventures, o conjunto das atividades desenvolvidas pela Interbrs, so claros exemplos da ao empresarial do Estado brasileiro na frica. (HIRST, 1985, p. 254). Este fenmeno tem no apenas inibido, mas fragilizado a formulao e execuo da poltica externa brasileira para a frica, em que: A participao da sociedade civil no s bem vinda, importante, mas, mesmo indispensvel. (MOURO, 1986, p. 04) Neste sentido, ainda que se defenda, pouco plausvel aceitar o preceito de que: O Itamaraty no cria interesses nacionais, ele os identifica e os defende, com um mandato da sociedade, qual presta contas, inclusive atravs do Congresso Nacional. (LAMPREIA, 1995, p. 115). Tanto pela observao emprica quanto pela literatura especializada, constata-se que a prtica diplomtica segue no sentido contrrio ao da afirmao. Em realidade, quando considerados os atores institucionais, como o papel desempenhado pelo prprio Congresso no encaminhamento dos assuntos internacionais do pas, o trabalho de Maria Regina Soares de Lima e Fabiano Santos (2000) preciso ao identificar que seu poder de atuao restringe-se ratificao ex-post de acordos internacionais. 10 Lima (2000, p. 297) ressalta ainda que: Em algumas situaes, porm este poder praticamente se desvanece, uma vez que o custo da modificao ou anulao de acordos previamente negociados no plano externo pode ser muito alto.

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

A R T I G O

79

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

3 APONTAMENTOS FINAIS
Neste contexto, as anlises sobre a poltica externa brasileira tendem a concentrar seus esforos de avaliao sobre as aes implementadas pela Chancelaria nacional e nos constrangimentos do ambiente internacional, como variveis explicativas da conduta internacional do pas. Em sntese, porque:
Desde que a diplomacia se constituiu, no Brasil, como um dos mais coesos segmentos da burocracia estatal, a poltica externa passou a ser objeto de competncia especializada na esfera diplomtica. A contrapartida o distanciamento do conjunto das elites polticas atores vinculados ao sistema de representao e demais segmentos da burocracia do Estado quanto ao relacionamento externo do Brasil. Este distanciamento igualmente observvel no que se refere ao grau de participao das elites empresariais: elas esto muito longe de apresentar-se como um grupo de presso estruturado, capaz de influir nos processo de tomada de deciso e implementao da poltica exterior, de modo a torn-la mais adequada aos seus objetivos. Assim sendo, a sedimentao das linhas principais da insero do Brasil no sistema internacional ocorreu dentro de um quadro de grande autonomia decisria e operacional do segmento especializado a diplomacia. Variveis normalmente consideradas bsicas na anlise da poltica exterior como orientao do regime, opinio pblica, papel do legislativo parecem, nesta medida, ser de pouca utilidade na anlise do caso brasileiro. (PEIXOTO, 1984, p.01)

Da porque, mesmo reconhecendo haver [...] tantas polticas em um pas, quanto so os interesses em jogo [...], Miyamoto e Gonalves (2000, p. 173) serem categricos ao identificar [...] o tradicional lcus, a Chancelaria em princpio a grande responsvel tanto pela formulao, quanto pela implementao da poltica externa e da poltica internacional do Brasil[...], sendo seguida pelas [...] foras Armadas, principalmente no que tange aos temas ligados defesa do Estado; e os setores econmicos. Posio compartilhada por Lafer, ao concluir que:
Apesar da multiplicidade de novos atores na cena internacional e do seu funcionamento em redes que so um dado da governanta do espao mundial, o Estado permanece como indispensvel instncia pblica de intermediao. instncia interna de intermediao das instituies do Estado com a sociedade civil e instncia de intermediao com o mundo, em funo das especificidades que caracterizam os pases e que explicam distintas vises sobre as modalidades de sua insero no sistema internacional. A legitimidade do Estado como instncia pblica de 80
A R T I G O

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

intermediao deriva do fato de que as condies de vida das populaes dependem do desempenho dos Estados em que vivem. Da a relevncia e atualidade do conceito de interesse nacional, que cabe aos Estados representar. (LAFER, 2000, p. 07).

Nestes termos, o foco da quase totalidade dos trabalhos desenvolvidos nos centros acadmicos do pas direciona-se para o papel do Estado como ator central na formulao e execuo da poltica externa brasileira. Ainda que se reconhea que o estudo das relaes internacionais e, particularmente, de poltica externa, comporta uma gama sugestiva de perspectivas, estas anlises tendem a ratificar a concepo segundo a qual: Uma das mais teis a da poltica externa de um Estado que parte do reconhecimento da especificidade histrica da conduta do Estado como ator, seno exclusivo, pelo menos preponderante na dinmica da vida internacional. (LAFER, 2001, p. 19). Assim, tais anlises concentram seus esforos sobre o processo de formulao e execuo da poltica externa no mbito do Itamaraty, atendo-se ao pressuposto que: O Estado, constituindo-se o canal mais importante das relaes exteriores da nao, torna-se desse modo o vrtice das presses cruzadas, internas e externas, que se produzem sobre o processo decisrio da poltica exterior. Sobre ele recai a ateno do estudioso que procura discernir razes e aes da poltica exterior. (MOURA, 1979, p. 22). Ainda que correta, tal avaliao no pode ser tida como que exclusiva para a compreenso do objeto estudado. Tendo por referncia a concepo de que a poltica externa constitui-se no esforo de otimizao dos interesses nacionais em plano externo, sua anlise no pode desconsiderar elementos de ordem domstica. O processo de formulao da poltica externa compreende, de um lado, a interpretao e avaliao da realidade internacional e, de outro, a identificao do interesse nacional, em cada uma das situaes apresentadas, a partir das necessidades domsticas e dos constrangimentos externos. (REGO BARROS, 1996). Sua investigao deve levar em conta, portanto, duas dimenses ainda que distintas complementares: as normas de funcionamento da ordem mundial em dado momento; e os interesses domsticos constitudos pelas demandas advindas do plano societrio. S ento, pela conjuno e equalizao destas variveis, possvel considerar a formulao e promoo de polticas especficas de insero do Estado na dinmica de funcionamento do sistema internacional. Isso, evidentemente, se considerada a necessidade de legitimao da ao diplomtica perante os atores domsticos o que no deixa de ser o fator decisivo, princpio e finalidade, de qualquer poltica pblica.
Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

A R T I G O

81

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

NOTAS
1

4 5 6

Doutorando no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade de So Paulo. E-mail: [email protected] Este artigo uma verso modificada do primeiro captulo da tese de doutorado desenvolvida pelo autor junto ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade de So Paulo. No havendo consenso na literatura sobre o conceito preciso de poltica pblica, recorrente sua identificao como o conjunto de aes ligadas esfera eminentemente estatal. Para uma anlise detalhada, ver: Merle (1984) e Ingram e Fierderlien (1988). Para Merle (1984, p. 07), a definio se d pela oposio: enquanto a poltica externa compreende a esfera das atividades estatais direcionada para o trato dos assuntos alm fronteiras, a domstica lida essencialmente com os problemas de ordem interna. Grifos no original. Grifos no original. Apesar de pouco explorada no Brasil, os trabalhos de Arbilla (1997), Silva (1998) e Mello (2000) podem ser citados como anlises que buscam incorporar esta dimenso ao estudo da poltica externa brasileira. Para uma interpretao distinta, ver: Holzhacker (2000). A autora busca demonstrar que, sob efeito da democratizao e da ampliao dos canais de expresso, a populao tem consolidado um conjunto de atitudes estruturadas e coerentes a respeito da atuao do Brasil no exterior, em que se registra a influncia dos fatores demogrficos e polticos domsticos nas vises e opinies da populao a respeito das relaes internacionais. Com estudo sobre as percepes e posies de elite empresarial brasileira em relao Alca, o trabalho de Oliveira (2003) demonstra que o empresariado brasileiro no age de forma meramente reativa ao posicionamento governamental, conferindo Coalizo Empresarial capacidade de inovao no sistema de representao e participao do setor privado nas negociaes internacionais do pas. Observa-se, no entanto, que esta capacidade de participao significativamente mitigada pela estrutura decisria do Itamaraty, tradicionalmente hermtica. Para uma anlise distinta, ver o trabalho precursor de Cervo (1981) sobre a participao do Parlamento nas relaes exteriores do Brasil entre 1826-1889. Para o autor, a ausncia de estudos sobre a influncia do Parlamento nas relaes exteriores do pas resulta, antes de mais nada, de um vcio analtico: uma vez ignorada, sua atuao tida como irrelevante ou mesmo desnecessria. Neste sentido, igualmente oportuna a anlise de Almeida (2000) sobre o papel desempenhado pelos partidos polticos na formatao da poltica externa brasileira.

82

A R T I G O

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

REFERNCIA BIBLIOGRFICA
ALLISON, Graham T. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston: Little, Brown, 1971. ALMEIDA, Paulo Roberto de. A Poltica da Poltica Externa: os partidos polticos nas relaes internacionais do Brasil, 1930-1990. in ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon. (org). Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990): Prioridades, atores e polticas. So Paulo: Annablume/NUPRI/USP, 2000a, volume 4. ARBILLA, Jos Maria. A diplomacia das idias: a poltica de renovao conceitual da poltica externa na Argentina e no Brasil (1989-1994). 1997. Tese (Mestrado em Relaes internacionais) - instituto de Relaes internacionais, Pontifcia Universidade Catlica, Rio de Janeiro. ARON, Raymond. Paz e guerra entre as Naes. Braslia: Editora Universidade de Braslia: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo: instituto de Pesquisa de Relaes internacionais, 2002. CERVO, Amado Luiz. O Parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1981. DUROSELLE, Jean-Baptiste. Todo imprio perecer: teoria das relaes internacionais. Braslia: Editora da Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. FONSECA Jr., Gelson. A legitimidade e outras questes internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998. GUIMARES, Samuel Pinheiro. Reflexes sul-americanas (Prefcio). In: BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos. Da Trplice Aliana ao Mercosul (1870-2003). Rio de Janeiro: Revan, 2003. HIRST, Mnica. Tempos e contratempos da poltica externa brasileira. In Plastino, C.A.; Bouzas R., (eds). A Amrica Latina e a crise internacional. Rio de Janeiro: Edies Graal, 1985, pp.245-261. HOFFMANN, Stanley. The politics and ethics of military intervention. Survival v. 37, n. 4, Survival al, inverno 1995-1996. HOLZHACKER, Denilde Oliveira. As atitudes e opinies da populao a respeito das relaes externas do Brasil. 2000. Tese (Mestrado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo. HUNTINGTON, Samuel P. O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 1998. INGRAM, Helen; FIERDERLIEN, J. Traversing Boundaries: a public policy approach to the analysis of foreign policy. The Western Political Quarterly n4 Vol.4, (1988) , pp. 725-745. KRASNER, Stephen D. Defending the National interest: Raw Materials investments and U.S. Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press, 1978. LAFER, Celso e FONSECA Jr., Gelson. Questes para a diplomacia no Contexto internacional das Polaridades indefinidas (Notas Analticas e algumas Sugestes). In: FONSECA, Gelson & CASTRO, Srgio H. N. (orgs) Temas de Poltica Externa II. Braslia: FUNAG, So Paulo: Paz e Terra, 1994, volume 1.

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

A R T I G O

83

CLUDIO OLIVEIRA RIBEIRO

LAFER, Celso. A diplomacia globalizada. Valor Econmico, 11-13/09/2000. ______. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001. ______. Poltica Externa Brasileira: Trs Momentos. Papers n 4, Konrad Adenauer-Stiftung, So Paulo: 1993. ______. Prefcio. in BARRETO FILHO, Fernando Paulo de Mello. Os Sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil: 1912 a 1964. So Paulo: Paz e Terra, 2001. LAMPRIA, Luiz Felipe. Apresentao na Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, n 76, 1 semestre, 1995. LIMA, Maria Regina Soares de. Autonomia, no-indiferena e pragmatismo: vetores conceituais da poltica exterior. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. n. 83, Ano XIX, abril-junho, 2005. ______. Instituies Democrticas e Poltica Exterior. Contexto internacional, vol. 22, n. 2, 2000. LIMA, Maria Regina Soares de; SANTOS, Fabiano. O Congresso e a Poltica de Comrcio Exterior. Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica, n. 52, 2001. LIMA, Maria Regina Soares. Ejes Analticos y Conflicto de Paradigmas en la Poltica Exterior Brasilea. Amrica Latina internacional. vol.1, n.2 out/inv 1994. MELLO, Flvia Campos. Regionalismo e insero internacional: continuidade e transformao da poltica externa brasileira nos anos 90. 2000. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo. MERLE, Marcel. La Politique trangre. Paris: Presses Universitaire de France, 1984. MILNER, Helen. Interests, institutions and information - domestic politics and international relations. Princeton University Press, New Jersey, 1997. MIYAMOTO, Shiguenoli.; GONALVES. Willimas da Silva. Militares, diplomatas e poltica externa no Brasil ps-64. In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon. (org). Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990): Prioridades, atores e polticas. So Paulo: Annablume/ NUPRI/USP, 2000, volume 4. MOURA, Gerson. Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942. 1979. Tese (Mestrado em Cincia Poltica) - instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. MOURO, Fernando Augusto Albuquerque. Reflexes sobre uma poltica para as relaes internacionais em relao ao continente africano: o papel da sociedade civil. Trabalho apresentado no X Encontro Anual da ANPOCS, Campos do Jordo, outubro, 1986. (mimeo) OLIVEIRA, Amncio Jorge Silva Nunes de. Instituies e Poltica Externa. Carta internacional, ano VIII, n. 85, maro 2000. ______. O papel da coalizo empresarial brasileira e as negociaes da Alca. 2003. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo. Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

84

A R T I G O

Em novos tempos, as mesmas prticas: formulao e execuo da poltica externa brasileira

OSZALAK, Oscar e ODONNELL, Guillermo. Estado y polticas estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin. Buenos Aires: CLACSO, 1976. PEIXOTO, Antonio Carlos. Poltica externa e sucesso presidencial: nada ou quase nada vai mudar. Brasil: Perspectivas internacionais. Rio de Janeiro: IRI/PUC, 3, 1, set/out. 1984. PUTNAM, Robert D. Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games. In: EVANS, Peter B. et al. Double-edged diplomacy international bargaining and domestic politics. University of California Press, 1993. REGO BARROS, Sebastio do. A Execuo da Poltica Externa Brasileira. Palestra proferida na Escola Superior de Guerra. Rio de Janeiro, 31 de maio de 1996. (mimeo) SANTANA, Helton Reginaldo Presto. Grupos de interesse e a Poltica Externa Brasileira para a ALCA. Contexto internacional, n. 23, n. 1, 2001. SEITENFUS, Ricardo. Para uma nova poltica externa brasileira. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1994. SILVA, Alexandra de Mello e. Idias e Poltica Externa: a atuao brasileira na Liga das Naes e na ONU. Revista Brasileira de Poltica internacional. 1998, ano 41, n. 2, pp. 139-158. SILVEIRA, Chanceler Azeredo da. apud. LIMA, Paulo Tarso Flecha de. Diplomacia e comrcio: notas sobre a poltica externa brasileira nos anos 70. In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon. (org). Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990): Diplomacia para o desenvolvimento. So Paulo: Cultura Editores/NUPRI/USP, 1996, volume 1. VIEIRA, Marco Antnio Muxagata de Carvalho. Idias e instituies: uma reflexo sobre a poltica externa brasileira do incio da dcada de 90. Contexto Internacional, vol. 23, n 1, 2001. WILHELMY, Manfred. Poltica internacional: enfoques y realidades. Buenos Aires: GEL, 1988.

Tempo da Cincia ( 13 ) 25 : 71-85, 1 semestre 2006

A R T I G O

85