VOTO

00
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Argui a

00:
Advocacia-Geral da União a ilegitimidade ativa da requerente. Razão não
lhe assiste.

20
No julgamento do Agravo Regimental na Ação Direta nº 3.153, da

0
relatoria do ministro Celso de Mello, o Supremo modificou o entendimento

5/2
sobre a legitimidade das associações, de âmbito nacional, para deflagrar o
controle concentrado de constitucionalidade. O acórdão ficou resumido na

9/0
seguinte ementa:

-2
Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa: "entidade

to
de classe de âmbito nacional": compreensão da "associação de
associações" de classe: revisão da jurisprudência do Supremo
vo
Tribunal. 1. O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo
institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se
de

filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que

os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais
ta

restrito. 2. É entidade de classe de âmbito nacional - como tal

inu

legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF,

art 103, IX) - aquela na qual se congregam associações regionais
correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem,
-m

em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos

interesses de uma determinada classe. 3. Nesse sentido, altera o
Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a
al

legitimação das "associações de associações de classe", de âmbito

rtu

nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade.

Vi

Vingou óptica que, durante anos, foi minoritária.

rio

A matéria a ser examinada guarda pertinência temática com as

finalidades da entidade, a qual congrega vinte e seis associações de fiscais
ná

de tributos estaduais, de diferentes unidades da Federação. A norma

impugnada reestruturou a carreira de auditoria tributária de um dos entes
Ple

federativos. O artigo 4º do estatuto da requerente estabelece, entre os

objetivos a representação dos interesses dos associados, das associações
filiadas, mediante os instrumentos legais ao alcance.

1
 O Supremo, em reiteradas ocasiões, assentou a indispensabilidade de
prévia aprovação em concurso de provas ou de provas e títulos para a

00
investidura em cargo público de provimento efetivo. Essa óptica está

00:
revelada no Verbete nº 685 da Súmula:

20
É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie
ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público

0
5/2
destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na
qual anteriormente investido.

9/0
Em consonância com essa jurisprudência, o aproveitamento de servidor

-2
em cargo distinto daquele para o qual foi aprovado, nos termos do artigo
41, § 3º, da Carta da República, deve observar certas exigências, em especial

to
às concernentes à similaridade de atribuições, de remuneração, de grau de
vo
escolaridade para a investidura e de complexidade entre as funções
exercidas. Nesse sentido são os pronunciamentos relativos às Ações Diretas
de

de Inconstitucionalidade nº 1.591, relator ministro Octavio Gallotti, nº 2.335,

redator do acórdão ministro Gilmar Mendes, e nº 2.713, relatora ministra
ta

Ellen Gracie. O acórdão atinente a esse último processo foi assim

inu

sintetizado:
-m

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E

PARÁGRAFOS DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 43, DE 25.06.2002,
CONVERTIDA NA LEI Nº 10.549 , DE 13.11.2002.
al

TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO DA

rtu

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS DE ADVOGADO

DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 131, CAPUT; 62,
Vi

§ 1º, III; 37, II E 131, § 2º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

[...]
rio

Rejeição, ademais, da alegação de violação ao princípio do

concurso público (CF, arts. 37, II e 131, § 2º). É que a análise do regime
ná

normativo das carreiras da AGU em exame apontam para uma

racionalização, no âmbito da AGU, do desempenho de seu papel
Ple

constitucional por meio de uma completa identidade substancial entre

os cargos em exame, verificada a compatibilidade funcional e
remuneratória, além da equivalência dos requisitos exigidos em
concurso. Precedente: ADI nº 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti. Ação
direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

2
 A questão está em analisar se as sucessivas normas distritais que vieram
a modificar a estrutura da carreira de auditoria do Distrito Federal estão em

00
consonância com os requisitos expostos. Se atendidos, o caso será de

00:
legítimo aproveitamento e as normas impugnadas revelam-se
constitucionais. Do contrário, surge a transposição, o que se encontra em
frontal descompasso com o disposto na Carta da República.

0 20
Eis os requisitos para investidura e as atribuições dos cargos de auditor,

5/2
fiscal e técnico tributários, na redação originária dos artigos 2º, 3º e 11 da
Lei distrital nº 33, de 12 de julho de 1989:

9/0
-2
Art. 2º A Carreira Auditoria Tributária é composta do cargo de
Auditor Tributário, de nível superior, e dos cargos de Fiscal Tributário
e Técnico Tributário, de nível médio, de acordo com a Tabela

to
constante do Anexo I desta Lei.
vo
Art. 3º São atribuições:
I – do Auditor Tributário, as atividades de administração
de

tributária de maior complexidade e relativas a lançamento, cobrança e

fiscalização dos tributos de competência do Distrito Federal;
ta

II – do Fiscal Tributário, as atividades relativas a lançamento,

cobrança e fiscalização dos tributos de competência do Distrito
inu

Federal, exclusivamente no que se refere a mercadorias em trânsito;

III – do Técnico Tributário, as atividades de apoio à administração
-m

tributária.
§ 1º As atribuições do Auditor Tributário e do Fiscal Tributário,
observada a sua natureza, serão especificadas em regulamento e
al

caracterizadas pelo exercício de atividades preponderantemente

rtu

externas.
§ 2º As atribuições do Técnico Tributário serão estabelecidas em
Vi

regulamento e caracterizadas, exclusivamente, como de natureza

interna.
rio

[...]
Art. 11. Poderão concorrer aos cargos de que trata esta Lei:
ná

I – para o cargo de Auditor Tributário, os portadores de diploma

de curso superior ou habilitação legal equivalente;
Ple

II – para os cargos de Fiscal Tributário e Técnico Tributário, os

portadores de certificado de curso de 2º grau ou habilitação legal
equivalente.
[...]

O artigo 3º do Diploma Legal veio a ser alterado mediante a Lei nº 367,

de 3 de dezembro de 1992, o que implicou a ampliação das atividades
3
desenvolvidas pelos técnicos e fiscais tributários, os quais passaram a
apoiar a atuação do auditor. As funções, antes exclusivamente de natureza
externa, passaram a ser também de índole interna. Eis o teor da norma:

00
00:
Art. 7º Os incisos II e III e o § 2º do art. 3º da Lei nº 33, de 1989, e
alterações posteriores, passam a ter a seguinte redação:

20
II – do Fiscal Tributário, as atividades relativas a lançamento,
cobrança e fiscalização dos tributos indiretos de competência do

0
5/2
Distrito Federal, no que se refere a mercadorias em trânsito, e de apoio
às constantes do inciso I;

9/0
III – do Técnico Tributário, as atividades de apoio à administração
tributária e às constantes do inciso I, no que se refere aos tributos
diretos.

-2
§ 2º As atribuições do Técnico Tributário, observada a sua
natureza, serão especificadas em regulamento e caracterizadas pelo

to
exercício de atividades preponderantemente internas.
vo
Em 4 de setembro de 1997, a edição da Lei nº 1.626 resultou na extinção
de

dos cargos de técnico tributário e na transposição dos ocupantes para o de

fiscal. As atribuições deste último foram, mais uma vez, ampliadas, no que
ta

retirada a limitação de atuação relativamente aos tributos indiretos. O nível

inu

superior de escolaridade veio a ser exigido. Transcrevo os dispositivos, para

efeito de documentação:
-m

Art. 1º O art. 2º da Lei nº 33, de 12 de julho de 1989, passa a

al

vigorar com a seguinte redação:

rtu

Art. 2º A Carreira Auditoria Tributária é composta de cargos de

Auditor Tributário e Fiscal Tributário.
Art. 2º O inciso II do art. 3º da Lei nº 33, de 1989, com as alterações
Vi

posteriores, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 3º [...]
rio

II – do Fiscal Tributário, as atividades relativas a lançamento,

cobrança e fiscalização dos tributos de competência do Distrito
ná

Federal, preponderantemente, no que se refere a mercadorias em

Ple

trânsito e, exclusivamente, no levantamento físico de estoques

pertinentes a contribuintes inscritos ou não no Cadastro Fiscal, vedada
a auditoria em escrita fiscal e contábil.
Art. 3º Os ocupantes do cargo de Técnico Tributário à data da
publicação desta Lei ficam mantidos na Carreira Auditoria Tributária,
no cargo de Fiscal Tributário, observada a mesma classe e o mesmo
padrão de vencimentos.
[...]
4
 Art. 5º O art. 11 da Lei nº 33, de 1989, alterado pelo art. 1º da Lei nº
74, de 28 de dezembro de 1989, passa a vigorar com a seguinte
redação:

00
Art. 11. O ingresso nos cargos da carreira de que trata esta Lei far-

00:
se-á mediante concurso público, exigida escolaridade de terceiro grau.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, as vagas ocorridas em
qualquer padrão das diferentes classes reverterão ao padrão I da

20
classe inicial.

0
[...]

5/2
Art. 7º Ficam transformados em cargo de Fiscal Tributário da
Carreira Auditoria Tributária os cargos existentes de Técnico

9/0
Tributário.

-2
A Lei distrital nº 1.626, de 1997, teve a eficácia inicialmente suspensa e,
após, foi declarada inconstitucional, no julgamento da Ação Direta nº 1.677,

to
da relatoria do ministro Moreira Alves, acórdão publicado em 28 de março
vo
de 2003. Na ocasião, além de ressaltado o vício de iniciativa, destacou-se a
indispensabilidade de prévio concurso público para a investidura no cargo:
de

Por outro lado, procede, também, a arguição de

ta

inconstitucionalidade material do artigo 3º da mesma Lei distrital,

inu

porquanto ele determina que, nos novos cargos de fiscal tributário,

haja o aproveitamento dos servidores dos cargos extintos de técnico
-m

tributário, sem, portanto, a prévia aprovação em concurso público de

provas ou de provas e títulos como exige, para a investidura, que não
mais se limita à primeira, de cargo ou emprego público, o disposto no
al

inciso II do artigo 37 da Constituição, que, nesse ponto, a Emenda

rtu

Constitucional nº 19/98 o manteve como redigido originariamente,

razão por que pode servir de parâmetro para a aferição da
inconstitucionalidade em causa. Ação direta de inconstitucionalidade
Vi

que se julga procedente, para se declarar a inconstitucionalidade da

Lei nº 1.626, de 11 de setembro de 1997, do Distrito Federal.
rio
ná

Entre a suspensão da norma, em 5 de dezembro de 1997, e o julgamento

definitivo, a carreira de auditoria do Distrito Federal continuou a sofrer
Ple

mudanças, ante a aprovação de novos atos legislativos. Inicialmente, por

meio da Lei distrital nº 2.338, de 8 de abril de 1999, na qual vieram a ser
versadas atribuições idênticas e ampliadas para as funções de técnico e
fiscal tributário. Estabeleceu-se o nível superior de escolaridade como
requisito de investidura:

5
 Art. 2º O inciso II do art. 3º da Lei nº 33, de 1989, passa a vigorar
com a seguinte redação:
II – do Fiscal Tributário e do Técnico Tributário, as atividades

00
relativas a lançamento, cobrança e fiscalização dos tributos de

00:
competência do Distrito Federal, no que se refere a mercadoria em
trânsito, no levantamento físico de estoques pertinentes a
contribuintes, inscritos ou não no Cadastro Fiscal do Distrito Federal,

20
e auditoria fiscal e contábil em micro e pequenas empresas, inscritas

0
ou não no Cadastro Fiscal do Distrito Federal.

5/2
Art. 3º Fica suprimido o inciso III do art. 3º da Lei nº 33, de 1989.
Art. 4º O art. 11 da Lei nº 33, de 1989, passa a vigorar com a

9/0
seguinte redação:
Art. 11. O ingresso nos cargos de carreira de que trata esta Lei far-
se-á mediante concurso público no Padrão I nos cargos de Auditor

-2
Tributário, Fiscal Tributário e de Técnico Tributário, exigida
escolaridade de nível superior ou equivalente, concluído, observados

to
os requisitos fixados na legislação pertinente.
vo
Por meio da Lei nº 2.934, de 22 de abril de 2002, as atribuições dos
de

cargos de fiscal e técnico tributários foram novamente estendidas, passando

a abranger “as atividades relativas à análise de processos de jurisdição
ta

voluntária dos tributos da competência do Distrito Federal, bem como as

inu

relativas ao lançamento, cobrança e fiscalização dos tributos indiretos – no

que se refere a mercadorias em trânsito, ao levantamento físico de estoques
-m

pertinentes a contribuintes inscritos ou não no Cadastro Fiscal do Distrito

Federal e microempresas e empresas de pequeno porte – e dos tributos
diretos da competência do Distrito Federal”.
al
rtu

O legislador distrital aprovou também a Lei nº 3.290, de 2004, mediante

a qual somente as atribuições do cargo de técnico tributário foram
Vi

reduzidas, excluindo-se das funções a análise de processos de jurisdição

voluntária referentes a tributos. Posteriormente, o artigo 1º da Lei distrital
rio

nº 3.707, de 2005, importou alteração da denominação do cargo de técnico

tributário para agente-fiscal tributário. Esse era o quadro legal quando
ná

aprovadas as normas contestadas nesta ação direta.

Ple

A argumentação da requerente não é desprovida de razões, como

exposto nos pareceres jurídicos trazidos ao processo. Em tese, pode o
legislador, ciente do entendimento do Supremo sobre a impossibilidade de
provimento derivado, buscar contornar a jurisprudência mediante a
aprovação de atos legislativos sucessivos, segundo se diz haver ocorrido na
situação concreta. Inicialmente, o legislador distrital ampliou as atribuições

6
das funções de nível médio. Depois, modificou os requisitos de escolaridade
para a investidura nos cargos de fiscal e técnico tributários, vindo a exigir o
nível superior. Mais tarde, procedeu a nova extensão das funções dos

00
cargos, que, a partir de então, passaram a ter atividade semelhante àquela

00:
desempenhada pelo auditor tributário. Alfim, com justificativa na
necessidade de maior eficiência na prestação dos serviços públicos e

20
racionalidade organizacional, promoveu a unificação dos cargos.

0
Isso haveria possibilitado a pessoas, aprovadas para funções de nível

5/2
médio e desempenho de atividades simples, a realização de atos complexos,
em cargo de nível superior e com remuneração mais elevada. A

9/0
consequência, conforme se alega, foi a burla ao princípio do concurso
público. Tudo ocorreu, não por meio de ato legislativo único, mas mediante

-2
leis esparsas no tempo, em apontado processo de progressiva
inconstitucionalidade.

to
vo
A situação em exame é semelhante àquelas com as quais se deparou o
Plenário no julgamento das Ações Diretas nº 1.591, 2.335 e 3.857. Em todas,
de

assentei a harmonia das normas impugnadas com a Carta Federal e votei

pelo indeferimento do pedido.
ta

Descabe presumir a fraude legislativa. O processo de restruturação da

inu

carreira de auditoria do Distrito Federal, tal como narrado, não aconteceu

em curto espaço de tempo, mas foi resultado de leis aprovadas no decurso
-m

de vinte anos, cujo início ocorreu com a edição da Lei nº 367, de 3 de

dezembro de 1992. O período abrangeu cinco legislaturas. Mas, desde a
al

publicação da Lei distrital nº 2.338, de 8 de abril de 1999, há mais de doze

anos, exige-se nível de escolaridade superior para o ingresso nos antigos
rtu

cargos de técnico e fiscal tributários.

Vi

Com o passar do tempo e a modificação da dinâmica da atividade,

houve a mesclagem, a interpenetração das atribuições, o que acarretou
rio

inegável integração da carreira de auditoria. Basta considerar, como bem

ressaltado no parecer da Procuradoria Geral da República, que, a partir de
ná

1999, todos os servidores passaram a ter competência para proceder ao

Ple

lançamento, à cobrança e à fiscalização de tributos.

A solução preconizada pela requerente implicaria o completo

engessamento da Administração Pública, que se veria incapaz de efetuar
reorganizações administrativas destinadas à melhor prestação de serviços
ou à adequação da atividade pública às modificações decorrentes da
dinâmica social. Como consignei no julgamento da Ação Direta nº 1.591,
7
não creio que a regra do concurso público deva ser tomada sob óptica
inflexível, radical a ponto de, sem justificativa plausível, desaguar em mais
de uma carreira.

00
00:
Observo ter havido, no transcurso de longo período de tempo, trato do
tema de maneira mais organizada, buscando-se afastar conflitos, arguições
de nulidade em processos administrativo-tributários, que surgiriam em

20
razão da prática de atos por servidores ocupantes de cargos com

0
denominações diversas, apesar de voltados à mesma finalidade. Quando

5/2
aprovada a norma atacada, os cargos em questão, diante do histórico
legislativo, já possuíam iguais requisitos de escolaridade, para investidura,

9/0
e funções similares, com níveis de complexidade compatíveis, embora não
idênticos.

-2
Eventual declaração ampla de inconstitucionalidade não modificaria a

to
situação de maneira significativa. Ocorreria a repristinação, não da redação
vo
originária da Lei nº 33, de 1989, mas do texto a prever serem de nível
superior os cargos de técnico e fiscal tributário e possuírem atribuições
de

semelhantes às desempenhadas pelo auditor tributário.

ta

Impõe-se acolher o pedido de forma limitada. Faço-o para, sem redução

de texto, proclamar a inconstitucionalidade da interpretação viabilizadora
inu

do aproveitamento de servidores concursados, no que, à época do certame

do qual participaram, não era exigido nível superior, permanecendo nos
-m

cargos para o qual fizeram concurso, em quadro funcional em extinção.

É como voto.
al
rtu
Vi
rio
ná
Ple