GUIA DE ESTUDO

Direito Constitucional
e Administrativo
UNIDADE I
 UNIDADE I
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO

Palavras do Professor

Olá, aluno (a)!

Seja bem-vindo (a) à primeira unidade da disciplina Direito Constitucional e Administrativo!

O enfoque da disciplina será o Direito Público, que assevera a base primordial do entendimento jurídico
brasileiro. Vejamos, a partir do Direito Administrativo, o início da matéria e suas diretrizes. Posteriormente,
a sistematização do assunto será discutida sob a égide do Direito Constitucional.

Sucesso e Mãos a obra!

DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E OBJETO

O direito administrativo é conceituado como sendo o conjunto de princípios jurídicos que, em harmonia
entre si, regem os agentes, os órgãos ou as atividades públicas em geral, com tendência a realizar de
forma concreta, direta e imediata os fins que o Estado deseja. Pode ser visto como o ramo do direito
público que coordena o exercício da função administrativa.

Direito Administrativo. Origem e histórico. Critérios para a construção de um conceito. Área

de abrangência

Originalmente, o Direito Administrativo vem do período que sucedeu a Revolução Francesa e o fim do
Segundo Império na França. De forma lenta o direito administrativo foi delineado a partir da afirmação de
uma jurisdição administrativa especializada, a qual colocava a administração em submissão às regras que
distingue as do direito privado, ou seja, não simplesmente aplicava as regras do direito civil.

O direito administrativo compreende todas as relações que concerne à área interna da Administração
Pública, bem como todas as relações existentes entre a administração e os administrados, e são guiadas
de maneira predominante pelo direito público ou pelo direito privado, como também as atividades de
Administração Pública em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito público.

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Funções do Estado e função administrativa. Fontes do Direito Administrativo. Relações do
Direito Administrativo com a Política e os demais ramos do Direito. Codificação do Direito
Administrativo. Consolidação. Correntes doutrinárias.

Função administrativa é qualquer atividade exercida pelas pessoas do estado, que são sujeitas ao controle
jurisdicional, cumprindo fielmente o seu dever, que é o de alcançar o interesse público. Tal função é
marcada pela materialização de dois princípios que caracterizam o regime jurídico administrativo:

- O princípio da supremacia do interesse público;

- O princípio da indisponibilidade do interesse público.

A função administrativa pode ser definida como o conjunto de poderes jurídicos que são destinados a
fazer a promoção à satisfação de interesses essenciais, que se relacionam com a promoção de direitos
fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estatal e permanente e que se faz sob o regime
jurídico infra legal e submetido ao controle jurisdicional.

Interpretação do Direito Administrativo. Pressupostos básicos

Interpretar é conseguir entender e alcançar o sentido dos preceitos, e conseguir entender os fins desejados
pela legislação e a hermenêutica jurídica é ramo de atividade responsável por analisar as formas mais
apropriadas de interpretação em cada situação.

A interpretação das regras do Direito Administrativo está sob a tutela dos princípios hermenêuticos
gerais que são estudados pela Filosofia do Direito e também está sujeita, de forma subsidiária, às regras
interpretativas próprias do Direito Privado, apesar de não ser possível a aplicação destas regras de forma
absoluta em virtude da natureza específica de suas normas.

Três pressupostos podem ser observados na interpretação das normas:

§ Desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados.

Por causa da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, é necessário sempre que
prevaleça o interesse coletivo, quando houver conflito com os direitos individuais dos cidadãos;

§ A presunção de legitimidade dos atos da administração.

Por causa dos processos administrativos legais os quais se submete a expedição dos atos
administrativos;

§ Necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público.

Pelo fato de que o administrador público não age como mero interpretador da lei, devendo
definir a melhor atuação dentro dos limites impostos pelo ordenamento jurídico, para alcançar
o interesse da coletividade, em cada situação concreta vivenciada pela Administração Pública.

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ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

De acordo com o Decreto-lei nº 200/67, a Administração Pública se divide em Administração Direta e

Indireta.

Administração Direta e Indireta. Centralização e descentralização administrativa.

Descentralização e desconcentração

Administração Direta é aquela que há em sua composição órgãos interligados, de forma direta, a um
poder central, seja esse federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus
ministérios e secretarias.

Administração Indireta é aquela que é composta por entidades com personalidade jurídica própria, criadas
para realizar funções de Governo de forma não centralizada.

Exemplo:
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Acontece o que se chama de “centralização administrativa” quando o Estado exerce suas tarefas através
dos órgãos e agentes que integram a Administração Direta.

Assim, os serviços são prestados por meio dos órgãos do Estado, despersonalizados, que integram uma
mesma pessoa política, seja essa a União, o Distrito Federal, os Estados ou Municípios, sem outra pessoa
jurídica o interpondo.

Então, quando se fala que certa função é praticada pela Administração Centralizada Federal, percebe-se
que é a pessoa jurídica “União” quem a exerce, por meio de seus órgãos.

Guarde essa ideia!

Em síntese, a centralização administrativa, é consubstanciada na execução da atribuição pela pessoa

política que representa a Administração Pública competente – seja União, Estado-membro, Municípios
ou DF – e, por isso, Administração Centralizada. Não existe, portanto, a participação de outras pessoas
jurídicas na prestação do serviço centralizado.

Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado desempenha apenas algumas das
funções por meio de outras pessoas jurídicas. Na descentralização, trata-se de duas pessoas jurídicas
distintas: a entidade que fará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição, e o próprio estado.

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A descentralização administrativa culmina na especialização na prestação do serviço descentralizado, o
que é preferível em termos de técnica administrativa.

Entidades da Administração Indireta: Autarquias; Empresas públicas; Sociedades de economia

mista; Fundações públicas. Entidades do Terceiro Setor. Agências Reguladoras. Entidades e
Órgãos Públicos

§ Autarquias - conceitua-se como sendo a pessoa jurídica de direito publico que integra a
administração indireta. Esta é criada por lei objetivando o desempenho das funções que sejam
próprias e típicas do Estado. Algumas autarquias são bem conhecidas, vinculadas à união federal:
o INSS - Instituto Nacional do Seguro Social, o INCRA - Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária, a comissão de Energia Nuclear, o Banco Central do Brasil; a Comissão de
Valores Imobiliários; o IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos naturais
renováveis, e outros mais. Estados e Municípios também tem suas próprias autarquias.

§ Empresas públicas - são pessoas jurídicas de direito privado nascidas por autorização legislativa
específica. Seu capital é exclusivamente público, para fazer atividades econômicas ou serviços
públicos que sejam de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir de qualquer forma admitida em direito. São divididas em unipessoais, que são
aquelas em que o seu capital pertence a uma só pessoa pública; e pluripessoais, onde diversas
empresas públicas são donas de seu capital.

§ Sociedades de economia mista - são sociedades cujo capital tem a participação do Poder
Público e de particulares, são pessoas jurídicas de direito privado, que foram criadas para
realizar atividade econômica de interesse público. Esse tipo é parecido com a empresa pública,
cuja diferença está no fato de seu capital vir de diversas fontes, podendo somente ter a forma
de sociedade anônima.

§ Fundações públicas – é instituída pelo poder público e o que a caracteriza é o fato de ser um
patrimônio, parcial ou totalmente público, porém, que a lei considera como de direito público ou
privado, objetivando fins públicos. Quando a fundação tem personalidade pública, seu regime
jurídico é igual ao das autarquias. Fundações de direito privado são regidas pelo Direito Civil em
tudo o que for derrogado pelo direito público.

§ Entidades do Terceiro Setor – Foram concebidas a partir da deficiência que o Estado tinha em
atender questões do tipo social nos mais diversos segmentos. É constituído, na maioria das
vezes, por organizações sem fins lucrativos ou não governamentais, os quais geram serviços de
caráter público. Portanto, o primeiro setor seria o governo e o segundo as empresas privadas.
Para que se possa implantar entidades de terceiro setor, é necessário abraçar uma causa, isso
sendo sua mola propulsora. Tal decisão é de fundamental importância para se alcançar os
objetivos propostos.

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 § Agências Reguladoras - Alguns serviços que são de interesse coletivo, os quais seriam de
responsabilidade do Estado, se traduzem em serviços essenciais ao bem comum. Assim foram
criadas as agências reguladoras, com o intuito de regular as normas de condução entre os
agentes, como o poder público, o prestador de serviço e os usuários. Sua principal característica
é a autonomia e devem ser estruturadas de forma que se adapte às constantes evoluções do
mercado que regula. Seu quadro funcional deve ser composto por poucos servidores altamente
qualificados e, quando necessário, contratar técnicos especializados para poder solucionar
problemas específicos, mantendo o quadro sempre atualizado e com coesão.

§ Entidades e Órgãos Públicos - São os centros de competências que são instituídos para
desempenhar a função estatal, podendo atuar como integrante da estrutura da administração
direta ou indireta.

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Regime jurídico de Direito Público é o conjunto de normas jurídicas que comandam a performance
de atividades e de organizações que são de interesse coletivo, vinculadas à realização dos direitos
fundamentais, seja de forma direta ou indireta, caracterizado pela ausência de disponibilidade e pela
vinculação à satisfação de determinados fins. O grupo das prerrogativas e das restrições a que está
sujeita a Administração e que não se encontram nas relações entre particulares constitui o regime jurídico
administrativo.

Conceito e noção de interesse público. Interesse público primário e secundário.

Interesse público é aquele que culmina da multiplicação de interesses individuais, os quais formam
um todo de desejo e identidade coletiva. Ele resulta do grupo de interesses que os próprios indivíduos,
pessoalmente, tem quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato
de o serem.

§ Interesse público primário - é um princípio que integra o regime jurídico administrativo. É

considerado como sendo aqueles que pertencem à sociedade e tem tutela no ordenamento
jurídico. Constituem-se, portanto, os interesses legítimos da coletividade, refletindo aquilo que
Rosseau chama de vontade geral.

§ Interesse público secundário - são concernentes ao governo e é exercido em determinada

época por agentes públicos que integram o aparelho estatal, ou seja, reflete a vontade da
Administração, não tendo, portanto, de supremacia sobre o interesse privado, deve ser
subordinado aos princípios fundamentais de regência.

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Prerrogativas da Administração Pública. Poder de Polícia. Poder Hierárquico. Poder Disciplinar.
Poder Regulamentar. Uso e abuso do Poder

Prerrogativa ou privilégio é o direito, poder de regalia que uma pessoa ou uma organização possui mais
do que outras ou que fazem distinção de outras que não os possuem.

Prerrogativa pública ou de potestade pública é o posicionamento especial em que a Administração se

encontra, na relação jurídico-administrativa, revogando o direito comum, ou seja, é a faculdade especial
que é concedida à Administração, quando se decide a agir contra o particular.

§ O Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para por condições e
restrição ao uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, beneficiando a coletividade
ou o próprio Estado.

§ Poder hierárquico é o de que o Executivo coloca à disposição para organizar e distribuir as

funções de seus órgãos. Ele estabelece a relação de subordinação existente entre os servidores
do seu quadro de pessoal.

§ Poder disciplinar é a faculdade que tem a Administração de punir de forma interna as infrações
dos servidores. Tal poder é exercido no âmbito dos órgãos e serviços da Administração. É
considerado como supremacia especial do Estado.

§ Poder regulamentar é o poder dos Chefes de Executivo de explicar em detalhes a lei para sua
correta execução, ou de fazer a expedição de decretos autônomos sobre matéria de sua alçada
ainda não disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo. É, em
razão disto, indelegável a qualquer subordinado.

Princípios constitucionais da Administração Pública

Todos os ramos do Direito são norteados por princípios. Ao passo que fundamentam os institutos
existentes, eles são o alicerce para toda a estrutura de determinada matéria. Não se discute a importância
dos princípios na Administração Pública, uma vez que eles norteiam os seus agentes, bem como todas as
atividades que são realizadas por aqueles em nome dos órgãos públicos.

Os princípios detêm o mesmo peso que as normas jurídicas, pois são normas que exigem que algo seja
cumprido na maior medida do possível e menciona Robert Alexy: “os princípios são mandados de um
determinado tipo, é dizer, mandados de otimização. Mandados pertencem ao âmbito deontológico. Ao
invés, os valores devem ser incluídos ao nível axiológico”.

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Princípio da supremacia do interesse público

Esse princípio está totalmente vinculado à ideia do princípio da finalidade, uma vez que existe a prevalência
do interesse público sobre o particular.

O Direito Administrativo surge a partir do Estado de Direito, uma vez que no período histórico, no qual o
Estado não se submetia à ordem jurídica, a relação social baseava-se na relação entre o Soberano e seus
súbitos, haja vista que esses não eram considerados cidadãos. Com o advento do Estado de Direito surge
à noção de uma Administração que regula a vida dos governantes e dos cidadãos, a partir da ideia de que
o Direito regula e define essas relações, ou seja, o Estado se submete a determinadas normas jurídicas
que regem o convívio social.

A função administrativa é totalmente contrária daquela exercida no direito privado, onde reina a autonomia
da vontade, entretanto, deve-se atentar para o bem da coletividade, assim como o devido cumprimento
das leis e sua concretização, no sentido de satisfazer o interesse público e não a vontade dos governantes,
de minorias ou grupos que detêm o poder.

Princípio da legalidade

Esse princípio está contemplado de forma expressa no artigo 37, caput da Constituição da República, bem
como artigo 5º inciso II, sendo específico de um Estado Democrático de Direito.

É de suma importância, uma vez que o Direito Administrativo surge a partir de um Estado regido e
embasado por leis que tornam legítima a atuação de entes estatais e seus administradores públicos.

A Administração Pública submete-se a essas leis, não podendo delas desviar ou descumprir seus preceitos,
pois como já foi dito anteriormente, são leis que visam o bem da coletividade e não interesses próprios
ou particulares.

No Estado Democrático de Direito, ao mesmo tempo em que a lei define os direitos e garantias individuais,
estabelece limites da atuação administrativa que restrinja benefícios ou direitos da coletividade.

Princípio da moralidade

A Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, consagrou em seu artigo 2º, caput, um princípio que disciplina
a Administração Pública; e no seu parágrafo único, inciso IV, exige “atuação segundo padrões éticos de
probidade, decoro e boa-fé”.

A legalidade e a finalidade do ato administrativo juntamente com a sua moralidade constituem pressuposto
fundamental para a validade do ato, sem os quais restaria ilegítima a atividade pública.

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Princípio da impessoalidade

No estudo do princípio em questão, podem ser extraídos sentidos diversos, uma vez que pode estar
relacionado aos administrados como à própria administração pública.

A impessoalidade se une ao fato de que os atos praticados pelos administradores não são a eles
imputáveis, mas sim aos órgãos ou entidade da Administração Pública a que estão ligados.

No mesmo sentido, as realizações governamentais não podem ser atribuídas aos funcionários ou
governantes, porém estão vinculadas a entidade ou instituição pública que as realiza.

Nessa esteira, segue o entendimento de Pietro:

A própria Constituição dá uma consequência expressa a essa regra, quando no P 1º do artigo 37,
proíbe que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos.

Desta forma, tudo aquilo realizado pelo agente público não pode ser a ele utilizado como promoção ou
beneficio, ao passo que ele realiza os atos em nome de órgãos públicos, do qual ele é representante.

Princípio da publicidade

É pressuposto indispensável para um Estado Democrático de Direito que os atos de seus agentes públicos
sejam conhecidos pela sociedade, uma vez que eles representam o interesse comum.

Corroborando com essa ideia, Meirelles conceitua da seguinte maneira:

Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos.
Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos
órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes
e terceiros.

Desse modo, percebe-se que é imprescindível a publicação dos atos, pois eles tornam-se válidos perante
todos após o conhecimento daqueles que não participaram da sua elaboração.

Princípio da eficiência

Fruto da ideia presente na reforma do Estado, que em seu plano diretor previa uma desburocratização na
forma de prestação dos serviços, acarretando maior eficiência, representa um dever da Administração
Pública. A Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998 acrescentou ao rol dos princípios
constitucionais da Administração Pública, inserido no artigo 37 da Constituição Federal.

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Faz-se necessária a prestação de um serviço eficiente, realizado com presteza e racionalização de
recursos, o que pode ser visualizado na crescente idealização de institutos que viabilizam uma atividade
administrativa mais rápida, menos burocrática e eficaz, como os contratos de gestão, as organizações
sociais e agências autônomas.

DIREITO CONSTITUCIONAL: ESTADO E CONSTITUIÇÃO

O Estado é uma figura abstrata que foi idealizada pela sociedade, é uma organização política criada pelo
desejo de unificar e desenvolver o homem, com objetivo de fazer a regulação, a preservação e o interesse
público.

Foi originado pela vontade de se preservar esse interesse ou bem comum, visto que na sociedade natural
não existia mecanismos necessários para que fosse promovida a paz e o bem estar de seus membros. O
Estado é constituído de povo, território e soberania.

O Estado Constitucional: a ideia de Constituição, origem e características do constitucionalismo

Constitucionalismo é a teoria (ou ideologia) que levanta o princípio do governo, ele é indispensável para
garantir os direitos e é a grandeza que estrutura a organização político-social de uma comunidade. É uma
teoria normativa da política, assim como a teoria da democracia ou do liberalismo.

Nasceu efetivamente das Constituições escritas e rígidas dos Estados Unidos da América, por volta
de 1787, depois que as treze colônias ficaram Independentes, e da França, em 1791, a partir de sua
Revolução. Encontra-se, porém, esboços do Direito Constitucional em período da preexistência, a partir de
um processo de integração dos componentes: população, governo e território, ou seja, a primeira noção
de Estado.

O Constitucionalismo é caracterizado por algumas particularidades fundamentais, como:

§ O fato de ser normalmente escrita seja de forma certa, definitiva e de fácil acesso, de maneira
que todos consigam exercer seus direitos e sua dignidade humana;

§ É rígido, protegido contra qualquer arbitrariedade do poder;

§ Parte da Constituição é totalmente dedicada à transcrição de direitos ditos como fundamentais

básicos para o bem estar do cidadão contra qualquer arbitrariedade do Estado;

§ Parte da Constituição é destinada à organização racional do poder, sendo seu princípio

fundamental a divisão de funções e poderes, de maneira a limitar a forma de atuação do poder
do Estado.

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Constituição em sentido material e formal

Constituição em sentido material se trata da importante estrutura em que o Estado tem e os limites da sua
atuação (quando declara os direitos individuais).

Constituição em sentido formal se trata de diversas matérias ou assuntos, que não se limita à estruturação
do Estado nem à declaração de direitos de cada indivíduo.

Direito Constitucional: conceito e objeto.

Conceito: Direito constitucional é uma divisão do Direito Público responsável por expor, fazer
interpretação e sistematizar os princípios e normas fundamentais relativos ao Estado. É
considerada como sendo a ciência positiva das constituições.

Objeto: Através do direito constitucional se compõe a política do estado, e cabe a este direito o
estudo sistemático das normas que integram a constituição.

Tal ramo do direito é a base de todos os outros ramos do direito; seu texto terá que ser obedecido, sob
pena de declaração de inconstitucionalidade da espécie normativa, e por consequência, sua retirada do
sistema jurídico.

Fontes.

As fontes constitucionais são apresentadas em duas modalidades:

Escritas – que são aquelas normas constitucionais que podem ser consultadas, como leis
constitucionais, leis complementares e outras.

Não-escritas – são aquelas que envolvem os costumes, que são práticas cotidianas que leva
a uma determinada crença de que é estritamente necessários ou indispensáveis, e os usos
constitucionais, usados onde não tem constituição escrita.

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 Palavra Final

Chegamos ao final do guia de estudos da primeira unidade!

Nesta unidade vimos conceitos e objetos do direito administrativo, a organização da administração

pública, conhecemos o regime jurídico administrativo e os conceitos do direito constitucional.

Na próxima unidade vamos estudar os atos administrativos, os agentes públicos, o poder constitucional,
o poder de reforma e veremos também a constituição de 1988.

Após a leitura deste guia, e também do seu livro texto (um complementa o outro), você deve realizar os
exercícios propostos no ambiente, que são a atividade avaliativa e o fórum.

Qualquer dúvida, entre em contato com o seu tutor. Conte com ele!

Espero você na segunda unidade!

Bons estudos!

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