Direito Administrativo

Aula 02
CNU (Bloco Temático 8 - Nível

Intermediário) Direito Administrativo -
2024 (Pós-Edital)
Autor:
Herbert Almeida, Equipe Direito
Administrativo
19 de Janeiro de 2024
Herbert Almeida, Equipe Direito Administrativo
Aula 02
Índice
1) Conceitos Iniciais sobre Organização Administrativa
..............................................................................................................................................................................................3
2) Conceitos Iniciais da Administração Direta e Indireta

..............................................................................................................................................................................................
25
3) Autarquias
..............................................................................................................................................................................................
34
4) Questões Comentadas - Organização Administrativa (Parte 1) - Cesgranrio

..............................................................................................................................................................................................
60
5) Lista de questões - Organização Administrativa (Parte 1) - Cesgranrio

..............................................................................................................................................................................................
81
CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 2

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A organização do Estado é matéria de ordem constitucional, tratando da divisão política do território

nacional, da estruturação dos Poderes, da forma de Governo, do modo de investidura dos governantes e
dos direitos e garantias fundamentais.1
Para o Direito Administrativo, por outro lado, cabe o estudo da organização administrativa, matéria que
estuda a organização das entidades estatais, das suas autarquias e das empresas estatais.
Nessa linha, devemos entender que a Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar
em prática as opções políticas do Governo. Em outras palavras, enquanto o Governo é o responsável pelo
estabelecimento de diretrizes e planos, a Administração é o aparelhamento utilizado para pôr em prática
essas decisões.
A atuação da Administração e do Governo ocorre por meio de entidades – pessoas jurídicas –, de órgãos –
centros de decisão – e de seus agentes – pessoas físicas investidas em cargos e funções2. Os agentes não
são objeto de nossa aula. Nesse momento, interessa-nos entender o conceito de entidade e de órgão,
conforme veremos nos tópicos seguintes. Vamos iniciar pelas entidades, depois debateremos os conceitos
de centralização, descentralização e desconcentração e, finalmente, vamos entender o que são os órgãos.
Entidades políticas e administrativas
A Lei 9.784/1999 define entidade como “a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica” (art. 1º,
§ 2º, II). Possuir personalidade jurídica significa que o ente pode, em nome próprio, adquirir direitos e
contrair obrigações.
1 Meirelles, 2013, p. 63.


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Assim, as entidades são unidades de atuação que possuem personalidade jurídica e, portanto, podem
adquirir direitos e contrair obrigações em seu próprio nome.
As entidades dividem-se em políticas e administrativas. Aquelas, também chamadas de entidades

primárias3, são as pessoas jurídicas de direito público que recebem suas atribuições diretamente da
Constituição, integrando, portanto, a estrutura constitucional do Estado. São entidades políticas a União,
os estados, o Distrito Federal e os munícipios.
São entidades políticas a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
As entidades políticas possuem capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração,

possuindo, portanto, autonomia plena.
3 Furtado, 2012, p. 140.

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Vamos ver o que significa cada uma dessas capacidades:

▪ autogoverno: é a competência que os Estados-membros possuem para organizar os seus Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário4 locais, conforme consta nos arts. 27, 28 e 125 da Constituição
Federal;
▪ auto-organização (e autolegislação): é a capacidade do ente para se organizar na forma de sua
constituição (CF, art. 25, caput) ou lei orgânica (CF, art. 29, caput, e 32) e de suas leis. Em síntese, a
auto-organização representa a capacidade de legislar.
▪ autoadministração: capacidade que cada entidade política possui para prestar os serviços dentro
da distribuição de competências estabelecidas na CF/88 (arts. 18 e 25 a 28). Representa a
capacidade dos entes políticos para prestarem os serviços de saúde, educação, assistência social,
etc.
As entidades administrativas são pessoas jurídicas, de direito público ou de direito privado, criadas pelas
entidades políticas para exercer parte de sua capacidade de autoadministração. Assim, podemos dizer que
as entidades administrativas são criadas pelas entidades políticas para desempenhar determinado serviço
daqueles que lhes foram outorgadas pela Constituição Federal.
São entidades administrativas as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de

economia mista, que juntas formam a chamada Administração indireta ou descentralizada.
Enquanto as entidades políticas gozam de capacidade genérica, nos termos previstos na Constituição, as
entidades administrativas possuem somente a capacidade administrativa específica, ou seja, elas possuem
somente a capacidade de autoadministração, sendo ainda de forma restrita. Isso porque o ente político
cria a entidade administrativa para atuar em uma área específica, ou seja, a criação das entidades
administrativas ocorre para especializar a Administração.
Contudo, a diferença principal entre as entidades políticas e as entidades administrativas é que aquelas
possuem autonomia política, decorrente de sua capacidade de legislar (auto-organização). Ou seja, as
entidades políticas possuem capacidade para editar atos normativos que inovem na ordem jurídica, criando
direitos e obrigações.
Somente as entidades políticas possuem autonomia política.
4 Lembrando que os municípios não possuem Poder Judiciário próprio.

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Ademais, as entidades políticas recebem, diretamente da Constituição, competência para legislar e

administrar. Por outro lado, as entidades administrativas recebem suas competências de lei.
(FUB - 2013) As entidades políticas são aquelas que recebem suas atribuições da própria CF, exercendo-
as com plena autonomia.
Comentários: as entidades políticas possuem autonomia plena, pois possuem capacidade de autogoverno,
auto-organização e autoadministração. Com efeito, as atribuições dessas entidades decorrem diretamente
da Constituição Federal, em particular dos arts. 18 ao 32. Logo, o item está correto!
Centralização e descentralização
Somente os entes políticos recebem competências diretamente da Constituição para prestar serviço
público à sociedade. Assim, quando o Estado presta os serviços por meio de seus órgãos e agentes
integrantes da Administração direta, ou seja, que compõem as pessoas políticas, diz-se que o serviço é
prestado de forma centralizada.
Assim, os serviços são prestados pelos órgãos despersonalizados integrantes da própria entidade política.
Exemplo disso são os serviços prestados pelos ministérios, pelas secretarias estaduais e municipais ou por
seus órgãos subordinados.
A Secretaria da Receita Federal do Brasil é um órgão integrante do Ministério da Economia. Assim, os

serviços prestados pela Receita Federal são realizados de forma centralizada.

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Contudo, a entidade política pode optar por transferir a terceiro a competência para determinada atividade
administrativa, caso em que teremos a descentralização.
Segundo Maria Zylvia Zanella Di Pietro5, a descentralização é a distribuição de competências de uma para
outra pessoa, física ou jurídica. A autora classifica a descentralização em política e administrativa. Aquela
se refere à distribuição de competências previstas na Constituição, que dá origem à federação. Sendo
assim, quando os estados ou municípios prestam os serviços previstos na Constituição, eles estão prestando
os serviços próprios, que não decorrem do ente central. Em outras palavras, a descentralização política
envolve a distribuição de competências aos Estados-membros e aos municípios.
A descentralização administrativa, por sua vez, ocorre quando o Estado não executa o serviço por meio de
sua Administração direta. Envolve, portanto, duas pessoas distintas: o Estado – União, estados, Distrito
Federal e municípios – e a pessoa que executará o serviço, uma vez que recebeu essa atribuição do Estado6.
0(DPE AM - 2018) Considere que o Estado do Amazonas tenha decidido criar, por lei específica, uma
autarquia, atribuindo a ela o serviço público de transporte intermunicipal. A situação narrada constitui
exemplo de descentralização política, com transferência, nos termos da lei editada, do serviço público
antes titulado pelo Estado, dotando o novo ente de autonomia.
Comentários: a situação representa a descentralização administrativa. A descentralização política ocorre
no nível constitucional, quando os estados, o DF e os municípios recebem as suas atribuições próprias.
Desta forma, o item está incorreto.
Nesse contexto, podemos mencionar três formas de descentralização administrativa:
5 Di Pietro, 2014, p. 481.

6 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 23.

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✓ descentralização por outorga, por serviços, técnica ou funcional;

✓ descentralização por delegação ou colaboração;
✓ descentralização territorial ou geográfica
A descentralização por outorga, por serviços, técnica ou funcional ocorre quando o Estado cria uma
entidade com personalidade jurídica própria e a ela transfere a titularidade e a execução de determinado
serviço público. Esse tipo de descentralização dá origem à Administração indireta (autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas), pressupondo a elaboração de lei para
criação ou autorização da criação da entidade.
Na descentralização por delegação ou colaboração, uma entidade política ou administrativa transfere, por
contrato ou por ato unilateral, a execução de um serviço a uma pessoa jurídica de direito privado
preexistente. Assim, a pessoa que recebe a delegação poderá prestar o serviço diretamente à população,
em seu próprio nome e por sua conta e risco, sofrendo a fiscalização do Estado. Esse tipo de
descentralização dá origem aos delegatários de serviço público por meio de concessão, permissão ou
autorização. Um exemplo de descentralização por delegação ocorre com os serviços de telefonia,
prestados por empresas privadas.
É fundamental distinguir essas duas formas de descentralização. Na primeira hipótese, a outorga, a própria
titularidade do serviço é transferida ao terceiro por meio de lei e, por conseguinte, somente por lei poderá
ser retirada ou modificada. Ademais, a outorga tem presunção de definitividade, isto é, em tese será
exercida indeterminadamente pelo ente outorgado.
Por outro lado, na descentralização por delegação, transfere-se apenas a execução do serviço por ato
administrativo (unilateral) ou contrato administrativo (bilateral). Na primeira hipótese (ato administrativo
– autorização de serviços públicos), em regra, não há prazo determinado para a delegação, uma vez que
esse instrumento reveste-se de precariedade, isto é, pode ser revogado a qualquer tempo e, em geral, sem
direito à indenização. No caso do contrato (concessão ou permissão de serviços públicos), porém, a
delegação é efetivada por prazo determinado, estando sujeita às cláusulas legais e contratuais para
modificação e revogação do instrumento.

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Vejamos alguns exemplos:
✓ a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) é uma autarquia sob regime especial criada pela
Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função de
órgão regulador das telecomunicações (descentralização por outorga);
✓ a Empresa de Planejamento e Logística S.A. (EPL) é uma empresa pública cuja criação foi autorizada
pela Lei nº 12.404, de 4 de maio de 2011, vinculada ao Ministério da Infraestrutura, com o objetivo
de planejar e promover o desenvolvimento do serviço de transporte ferroviário de alta velocidade de
forma integrada com as demais modalidades de transporte (descentralização por outorga); e
✓ as diversas empresas de telefonia móvel (Oi, Tim, Claro, Vivo, etc.) oferecem os serviços de forma
descentralizada por meio de contrato de concessão de serviços públicos (delegação ou
descentralização por colaboração).
Na descentralização por outorga, não há hierarquia ou subordinação entre as pessoas envolvidas, mas
apenas vinculação. Assim, o órgão central realiza a tutela (administrativa), supervisão (ministerial) ou
controle finalístico sobre o exercício da atividade por parte do ente descentralizado, nos termos
estabelecidos em lei.
Nesse contexto, Hely Lopes Meirelles conceitua o controle finalístico da seguinte forma:
É o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade

controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. Por isso mesmo,
é sempre um controle limitado e externo. Não tem fundamento hierárquico, porque não há
subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o órgão controlador. É um
controle teleológico, de verificação do enquadramento da instituição no programa geral do
Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas
funções estatutárias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada.
Assim, o controle finalístico é exercido pela Administração direta sobre a indireta, com o objetivo de
garantir que a entidade administrativa esteja realizando adequadamente as atividades para a qual se
destinam. Contudo, em razão da autonomia administrativa que as entidades da Administração indireta
detêm, este é um controle limitado, que necessita expressa previsão legal que determine os meios de
controle, os aspectos a serem controlados e as ocasiões em que ocorrerá.

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No caso da descentralização por colaboração ou por delegação, as formas de controle são mais amplas do
que na outorga. Isso porque a delegação ocorre por meio de ato ou contrato administrativo, admitindo
alteração unilateral e diversas formas de fiscalização das condições do serviço prestado.
O entendimento é simples. Como a outorga é feita por lei, transfere-se a titularidade do serviço, permitindo
o desempenho da atividade com autonomia. Assim, as interferências do ente político são somente aquelas
admitidas na lei que transferiu a competência para a Administração Indireta.
Por outro lado, por meio da delegação – descentralização por colaboração – transfere-se apenas o exercício
da atividade, por meio de ato ou contrato administrativo. Dessa forma, a titularidade permanece com o
Estado, que poderá exercer formas de controle mais amplas.
De qualquer forma, não haverá relação hierárquica em nenhuma forma de descentralização.
Além das formas apresentadas acima, podemos falar, ainda, na descentralização territorial ou geográfica.
A Constituição Federal, no §2º do artigo 18, dispõe sobre a possibilidade de criação dos chamados
territórios federais, vejamos:
Art. 18. [...]
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou

reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
Essa é uma modalidade de descentralização na qual a União cria uma pessoa jurídica com limites territoriais
determinados e competências administrativas genéricas. Assim, enquanto as entidades que compõem a
Administração indireta apresentam capacidade administrativa específica para desempenhar a atividade
para a qual foram criadas, os territórios possuem capacidade administrativa genérica para atuar em
diversas áreas dentro do limite geográfico que os compõem.
Os territórios não integram a federação, mas possuem personalidade jurídica de direito público. Não
possuem também capacidade política, mas apenas administrativa genérica, por esse motivo alguns
doutrinadores chegam a chamá-las de autarquias territoriais ou geográficas. Por fim, cabe destacar que
atualmente não existem territórios federais no Brasil, apesar de existir a possibilidade de sua criação.
A figura abaixo resume o que vimos sobre a descentralização.

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Exige-se lei para criar ou autorizar a

criação de outra entidade
Dá origem à Administração indireta

(autarquias, fundações públicas, EP e
Por outorga SEM)
(por serviços,
técnica ou Transfere a titularidade do serviço
DESCENTRALIZAÇÃO
funcional)
Presunção de definitividade
Duas pessoas
jurídicas distintas
Tutela ou controle finalístico
Não há hierarquia Ato administrativo - autorização de

Por serviço público (precariedade)
colaboração ou
por delegação Contrato - concessão ou permissão
Especialização
(prazo determinado)
Territorial ou
Capacidade administrativa genérica
geográfica
(SEFIN RO - 2018) Na centralização, o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio dos
inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional.
Comentários: quando os serviços são prestados diretamente pelos órgãos da Administração direta, diz-se
que o serviço foi prestado de forma centralizada. Portanto, o quesito está correto. Se, por outro lado, os
serviços forem prestados por entidades administrativas ou mediante delegação, aí o serviço será prestado
de forma descentralizada. Logo, o item está correto!
Concentração e Desconcentração
Passaremos, agora, a falar sobre a desconcentração. Diferentemente da descentralização, a

desconcentração ocorre exclusivamente dentro de uma mesma pessoa jurídica, constituindo uma técnica
administrativa utilizada para distribuir internamente as competências. Assim, quando os municípios se
organizam em secretarias, nada mais estão fazendo do que desconcentrando as competências dentro de
sua própria estrutura. Por meio da desconcentração é que surgem os órgãos públicos.
Para Hely Lopes Meirelles7 a desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração
do serviço dentro da mesma entidade, diversamente da descentralização, que é uma técnica da
especialização, consistente na retirada do serviço de dentro de uma entidade e transferência a outra para
que o execute com mais perfeição e autonomia.
7 Meirelles, 2013, p. 394.

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Nesse contexto, há desconcentração quando a União se organiza em ministérios ou quando uma autarquia
ou empresa pública se organiza em departamentos para melhor prestar os seus serviços. Dessa forma,
podemos perceber que a desconcentração pode ocorrer tanto no âmbito das pessoas políticas (União, DF,
estados ou municípios) quanto nas entidades administrativas da Administração indireta.
A descentralização pressupõe a existência de, no mínimo, duas pessoas distintas: uma que transfere a
competência e a outra que recebe. Não há relação hierárquica.
A desconcentração ocorre dentro uma única pessoa jurídica, constituindo uma técnica administrativa
de distribuição interna de competências. Existe relação hierárquica.
==5901d==
Conforme destacado acima, a desconcentração ocorre na mesma pessoa jurídica e, por conseguinte,
realiza-se dentro de uma estrutura hierarquizada, com relação de subordinação entre os diversos níveis.
Nas entidades desconcentradas, temos o controle hierárquico, que compreende os poderes de comando,
fiscalização, revisão, punição, delegação, avocação, solução de conflitos de competência, etc.8
Por exemplo, as inspetorias especiais e alfândegas são órgãos subordinados às superintendências regionais,
que, por sua vez, são subordinadas à Secretaria da Receita Federal do Brasil. Nesses casos, as unidades
superiores controlam as inferiores por meio do controle hierárquico.
Existem três formas distintas de desconcentração:
✓ em razão da matéria: Ministério da Educação, da Saúde etc.;

✓ por hierarquia (ou grau): ministérios, superintendências, delegacias, etc.;
✓ territorial ou geográfica: Superintendência Regional do INSS do Norte, Superintendência Regional do
INSS do Nordeste, etc.
O inverso dessa técnica administrativa é a concentração, isto é, a situação em que a pessoa jurídica
integrante da Administração Pública extingue seus órgãos até então existentes, reunindo em um número
menor de unidades as respectivas competências. Podemos mencionar, como exemplo, uma situação em
que uma secretaria municipal de obras resolva diminuir o número de subsecretarias regionais com o
objetivo de cortar gastos, distribuindo as subáreas das unidades extintas entre as estruturas
remanescentes.
Vamos dar uma olhada em mais uma figura de resumo.

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É importante destacar, ademais, que a concentração/desconcentração e a centralização/descentralização

não são conceitos excludentes, ou seja, um serviço pode ser prestado de forma centralizada mediante
desconcentração, quando for desenvolvido por um órgão integrante da Administração direta; ou pode ser
prestado descentralizadamente mediante desconcentração, quando for realizado por uma unidade
integrante da Administração indireta (ex. Superintendência Regional do INSS).
Por exemplo, um serviço prestado por uma delegacia regional da Receita Federal é prestado de forma
centralizada – uma vez que a Receita Federal é órgão da Administração direta – e desconcentrada – pois a
delegacia regional é criada para desconcentrar as competências dentro do Ministério da Economia.
Outro exemplo é um serviço prestado pela Superintendência Regional do Instituto Nacional do Seguro
Social – INSS, que é uma autarquia da União. Assim, o INSS pertence à Administração indireta. Assim, o
serviço em análise foi prestado de forma descentralizada – Administração indireta – e desconcentrada –
Superintendência Regional.

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(TCE PB - 2018) No processo de descentralização por serviço, em que o órgão passa a deter a titularidade
e a execução do serviço, ocorre a distribuição interna de competências no âmbito de uma mesma pessoa
jurídica.
Comentários: a distribuição interna de competências é manifestação da desconcentração e não da
descentralização. Logo, o quesito está incorreto. Na verdade, a descentralização envolve a relação de mais
de uma pessoa jurídica, criando uma nova entidade (descentralização por serviço) ou firmando um vínculo
de delegação (descentralização por colaboração). Logo, o item está incorreto!
Órgãos Públicos
Conceito
Segundo Hely Lopes Meirelles, os órgãos públicos são “centros de competências instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica”.9 Na
mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro define órgão público como “uma unidade que congrega
atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do
Estado”.10
Os órgãos são, portanto, centros de competências, sem personalidade jurídica própria, que atuam, por
meio dos agentes nele lotados, em nome da entidade política ou administrativa que a integram. Nesse

10 Di Pietro, 2014, p. 590.

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ponto, é importante destacar que os órgãos não possuem personalidade jurídica, pois fazem parte de uma
pessoa política ou administrativa, essas sim possuidoras de personalidade jurídica própria.
Dessa forma, o desempenho das atribuições dos órgãos é imputado à pessoa jurídica a que pertencem.
Por exemplo, a União, que é uma entidade política que recebe suas atribuições diretamente do texto
constitucional, pode se organizar por meio de ministérios (órgãos). A atuação de cada ministério, no
entanto, deverá ser atribuída à União – entidade política possuidora de personalidade jurídica própria.
Da mesma forma, quando a Superintendência Regional do INSS desempenha as suas competências, ela não
o faz em seu nome, mas sim em nome do INSS, que é uma autarquia federal – entidade administrativa com
personalidade jurídica própria.
O Estado – ou seus entes políticos – é uma pessoa jurídica, um ente abstrato, e, nessa condição, não pode,
por si só emitir declarações de vontade, não pode produzir atos jurídicos sozinho. Para tanto, ele atua por
meio de pessoas físicas, cujas manifestações representam a sua vontade. Tais pessoas físicas são
denominadas agentes públicos.11
No entanto, apesar de materialmente ser praticado pela pessoa física (agente público), a autoria dos atos
administrativos deve ser atribuída ao Estado, ou a pessoa jurídica que o agente representa.
Nesse contexto, existem três teorias principais para explicar a atuação do Estado por meio de seus
agentes:12
Teoria do mandato: o agente público é mandatário (como se atuasse por meio de uma procuração –
contrato de mandato) da pessoa jurídica. O mandato é um contrato e, como tal, pressupõe a existência de
duas pessoas com vontades próprias. Assim, a teoria foi criticada por não explicar como o Estado, que é um
ente abstrato e, portanto, sem vontade própria, poderia outorgar o mandato. Essa teoria não é adotada no
Brasil.
Teoria da representação: equipara o agente público à figura do tutor ou curador, que representa os
incapazes. Dessa forma, o agente público seria o representante do Estado por força de lei. Essa teoria foi
criticada por diversos motivos: (i) por equiparar a pessoa jurídica ao incapaz; (ii) por representar a ideia de
que o Estado confere representantes a si mesmo, quando não é isso que ocorre na tutela e curatela; (iii)
apresenta o inconveniente de que, quando o representante ultrapassasse os poderes da representação, a
pessoa jurídica não responderia por esses atos aos terceiros prejudicados. Também não é uma teoria
adotada no Brasil.
11 Barchet, 2008, p. 25.

12 Di Pietro, 2014, p. 589.

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Teoria do órgão: a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de modo que quando os
agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse. Dessa forma,
substitui-se a ideia de representação por imputação. De acordo com Otto Gierke, idealizador dessa teoria,
o órgão parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestações de vontade são consideradas
como da própria entidade. Esta é a teoria adotada no Brasil.
A teoria do órgão fundamenta-se no princípio da imputação volitiva (teoria da imputação), que significa
que a manifestação emanada de um órgão – e materializada pelo respectivo agente público – é atribuída
externamente à pessoa jurídica a cuja estrutura organizacional pertença. Dessa forma, quando um órgão
externa a vontade, é a própria entidade, sob o ponto de vista jurídico, que a manifesta de forma a produzir
os efeitos jurídicos.13
Maria Di Pietro ensina que, enquanto a teoria da representação considera a existência da pessoa jurídica e
do representante como dois entes autônomos, a teoria do órgão funde os dois elementos, concluindo que
o órgão é parte integrante do Estado.
A teoria do órgão é utilizada para justificar a validade dos atos praticados por “funcionário de fato”14.
Desde que a atividade provenha de um órgão, não tem relevância o fato de ter sido praticado por um
agente que não tenha investidura legítima. Basta a aparência de legalidade e o exercício da atividade
pelo órgão, pois os efeitos da conduta serão imputados à pessoa jurídica.15
Esse é o ponto fundamental para entender o que é um órgão público. O órgão nada mais é do que a parte
de um todo. É o mesmo raciocínio do corpo humano. O órgão (fígado, estômago, rim) não existe sozinho,
ele depende da pessoa. Da mesma forma, cada órgão desempenha uma atividade que, na verdade, é
imputada à pessoa.
É com fundamento nessa teoria que os órgãos, mesmo sendo despersonalizados, podem exercer as funções
superiores de direção ou mesmo as funções meramente executivas.
13 Carvalho Filho, 2007.

14Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2014, p. 249), o “funcionário de fato” é “aquele cuja investidura foi irregular,
mas cuja situação tem aparência de legalidade. Em nome do princípio da aparência, da boa-fé dos administrados, da
segurança jurídica e do princípio da presunção de legalidade dos atos administrativos reputam-se válidos os atos por ele
praticados, se por outra razão não forem viciados”. Por exemplo, se determinado agente encontrar-se em uma repartição
pública, mas, depois de alguns meses, constatar-se que sua investidura ocorreu de maneira irregular – como em
decorrência da nulidade do concurso público – os atos praticados por ele serão considerados válidos, uma vez que se
considera que foram realizados pelo órgão e, por conseguinte, imputados à pessoa jurídica a que pertence.
15 Carvalho Filho, 2014, p. 13.

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Nesse contexto, quando afirmamos que os órgãos são “centros de competências”, significa que eles são
unidades que receberam determinadas atribuições, devendo desempenhá-las, por meio de seus agentes,
em nome da entidade (política ou administrativa) que compõem.
Logo, quando um ministério firma um contrato, não o faz em seu nome, mas no da União, entidade a que
pertence. Isso porque os órgãos não podem adquirir direitos e obrigações. No mesmo sentido, se o
ministério descumprir o contrato, eventual demanda judicial terá como polo passivo a União, e não o órgão
público.
Capacidade processual
Segundo o Código de Processo Civil:
Art. 70. Toda pessoa que se encontre no exercício de seus direitos tem capacidade para estar
em juízo.
Por conseguinte, a regra geral é que os órgãos não possuem capacidade processual, uma vez que são figuras
despersonalizadas. Assim, entende-se que os órgãos não podem figurar em nenhum dos polos de uma
relação processual.
Todavia, o entendimento tem evoluído para permitir que determinados órgãos públicos, de natureza
constitucional, possam impetrar mandado de segurança, na defesa de suas competências, quando violado
por outro órgão.
Essa capacidade processual excepcional alcança somente os órgãos mais elevados do Poder Público, ou
seja, aqueles que recebem suas competências diretamente da Constituição Federal. São os chamados
órgãos independentes, a exemplo da Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal,
STF, STJ, TCU, MPU, etc. – sem deixar de incluir os seus simétricos nos demais entes da Federação.

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Por exemplo, já se admitiu mandado de segurança impetrado por Câmara Municipal contra o Prefeito
Municipal para obrigá-lo a prestar contas, atendendo ao preceito do art. 3116 da Constituição Federal, que
atribui ao Poder Legislativo Municipal o exercício do controle externo do Poder Executivo.17
Outra exceção decorre do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), dispondo que são legitimados
para promover a liquidação e execução de indenização “as entidades e órgãos da administração pública,
direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos
interesses e direitos protegidos por este Código” (art. 82, III).
Criação dos órgãos públicos
A criação dos órgãos públicos deve ocorrer na forma prevista na Constituição, existindo uma disciplina
diferente para cada Poder.
O Poder Executivo depende de lei em sentido formal para a criação ou extinção de órgãos públicos da
Administração Direta (CF, art. 61, §1º, II, “e”). Nesse caso, a lei será de iniciativa do chefe do Poder Executivo
(Presidente, governadores, prefeitos), devendo ser aprovado pelo Poder Legislativo.
A organização e o funcionamento dos órgãos da Administração Direta, quando não implicarem “aumento
de despesa nem a criação ou extinção de órgãos públicos”, será realizada por meio de decreto do Poder
Executivo (CF, art. 84, VI, “a”18). São os chamados decretos autônomos. Nesses casos, os órgãos já foram
criados por lei, sendo disciplinada apenas a organização e o seu funcionamento por decreto.
No Poder Legislativo, compete à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal dispor, por atos próprios de
cada Casa, sobre a sua organização, funcionamento, criação e extinção de órgãos públicos (Câmara: 51, IV;
Senado: art. 52, XIII; tudo da CF).
Já no Poder Judiciário, a criação, extinção e organização da estrutura judiciária depende de lei de iniciativa
do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justiça, conforme o caso, nos
termos do art. 96, II, “c” e “d” da CF. A mesma regra se aplica ao Ministério Público (CF, art. 127, §2º) e ao
Tribunal de Contas (CF, art. 73, caput), que podem iniciar o processo legislativo para dispor sobre sua
organização e funcionamento.
Ressalva-se, no entanto, que se a questão perguntar genericamente como são criados e extintos os órgãos
públicos, devemos responder que depende da edição de lei, uma vez que a situação no âmbito do Poder
Legislativo constitui apenas uma exceção.
16CF/88: “Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo,
e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.”
17 TJ-RJ, MS 2008.004.00067, Rel. Min. MARCOS ALCINO DE AZEVEDO TORRES, publ. em 18/9/2009.
18 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...]
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos;

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(SEFIN RO - 2018) Centros de competência especializada dispostos na intimidade de uma pessoa jurídica,
sem personalidade jurídica e vontade próprias, com intenção de garantir a especialização nas atividades
prestadas com maior eficiência, são chamados pela doutrina de Direito Administrativo de órgãos, sejam
da Administração Direta, sejam as entidades de direito público da Administração Indireta, e somente
podem ser criados ou extintos por meio de lei.
Comentários: os órgãos públicos são centros de competência sem personalidade jurídica. Com efeito, em
virtude da teoria da imputação, podemos fizer que os órgãos não possuem vontade própria, já que as suas
manifestações são imputadas ao ente do qual fazem parte. Ademais, eles representam meio para
especializar tarefas e aumentar a eficiência. Normalmente, utiliza-se a expressão especialização para a
descentralização, mas também não é errado dizer que os órgãos são criados para se especializar em
determinada área.
Com efeito, podemos identificar os órgãos tanto da Administração direta como na Administração indireta,
já que eles são distribuições internas de competências. Por exemplo, uma autarquia pode se subdividir
internamente em unidades regionais, que serão seus órgãos internos. Logo, o item está correto!
Classificação
Há diversas classificações dos órgãos públicos, porém a mais utilizada é a de Hely Lopes Meirelles, conforme
iremos tratar a seguir.
Quanto à posição estatal
Quanto à posição estatal – posição ocupada pelos órgãos na escala governamental ou administrativa – os
órgãos classificam-se em independentes, autônomos, superiores e subalternos:

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a) órgãos independentes – são os originários da Constituição Federal e representativos dos Poderes

de Estado – Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais
tribunais, TCU, MPU etc. (e seus representantes simétricos nos entes da Federação). Estão no ápice
da pirâmide governamental, não possuindo qualquer subordinação hierárquica ou funcional. São
também chamados de órgãos primários. Exercem precipuamente funções políticas, judiciais ou
quase judiciais, outorgadas diretamente pela Constituição para serem desempenhadas por seus
membros, conhecidos como agentes políticos.
b) órgãos autônomos – estão localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos
órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia
administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções
precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e controle. São exemplos: os ministérios, as
secretarias dos estados e municípios, a Advocacia-Geral da União, etc.
c) órgãos superiores – são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando de assuntos
de sua competência específica, mas sempre estão sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico
de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira. Representam as
primeiras repartições dos órgãos independentes a autônomos, recebendo diferentes
denominações, como: gabinetes, secretarias-gerais, inspetorias-gerais, procuradorias,
coordenadorias, departamentos, divisões, etc.
d) órgãos subalternos – são os órgãos que exercem predominantemente atribuições de execução, com
reduzido poder decisório. Encontram-se subordinados a vários níveis hierárquicos superiores.
Destinam-se à realização de serviços de rotina, cumprimento de decisões, atendimento ao público,
etc. São exemplos as portarias e seções de expediente.
Quanto à estrutura
Quanto à estrutura, os órgãos classificam-se em simples ou compostos.
a) simples ou unitários: são aqueles constituídos por um só centro de competência. Isso não significa
que não existem vários cargos dentro do órgão. Na verdade, o que caracteriza os órgãos simples é

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a inexistência de outros órgãos em sua estrutura, ou seja, a inexistência de desconcentração. As

portarias são exemplos de órgãos unitários, pois desempenham suas competências de forma
concentrada, ainda que existem vários cargos ou agentes em sua estrutura.
b) órgãos compostos: são os que reúnem diversos órgãos menores em sua estrutura, como
consequência da desconcentração administrativa.
Por exemplo, o Ministério da Justiça pode se dividir em diversos órgãos, como o Departamento de Polícia
Federal, que, por sua vez, poderá se subdividir em diversos outros órgãos (divisões, coordenadorias,
superintendências, etc.). Todas essas subdivisões formarão novos órgãos compostos até chegar ao nível
mais baixo, que são os “serviços”. Esses últimos órgãos não admitem mais subdivisão, ou seja, não podem
mais se desconcentrar, logo serão órgãos unitários.
Quanto à situação funcional
Quanto à situação funcional os órgãos classificam-se em singulares ou colegiados:
a) órgãos singulares ou unipessoais – são os que atuam e decidem através de um único agente, que é
seu chefe ou representante. O órgão pode possuir centenas ou milhares de agentes, mas as decisões
são tomadas por uma única pessoa, o chefe. São exemplos: a Presidência da República, as
governadorias dos estados, as prefeituras municipais.
b) órgãos colegiados ou pluripessoais – são aqueles que atuam ou decidem pela manifestação
conjunta de seus membros. Não prevalece a vontade individual do chefe ou presidente, nem as
decisões isoladas de seus membros, mas sim a vontade conjunta, emanada por meio de
deliberações aprovadas pela maioria. São exemplos o Congresso Nacional (as corporações
legislativas em geral), o STF e demais tribunais, o TCU, etc.
Após a apresentação das classificações de Hely Lopes Meirelles, vamos apresentar outras três
classificações, uma de Bandeira de Mello e outras duas de Di Pietro.
Quanto às funções que exercem

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Celso Antônio Bandeira de Mello classifica os órgãos quanto às funções que exercem em:
a) órgãos ativos: são os que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa
jurídica. Ex.: os Ministérios;
b) de controle: são os prepostos a fiscalizar a controlar a atividade de outros órgãos ou agentes. Ex.:
TCU;
c) consultivos: são os órgãos de aconselhamento e elucidação (emissão de pareceres) para que sejam
tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos.
Quanto à sua estrutura
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando os ensinamentos de Renato Alessi, apresenta a classificação dos
órgãos públicos, quanto à sua estrutura, em burocráticos e colegiados:
a) burocráticos: estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias pessoas físicas ordenadas
verticalmente, ou seja, encontram-se ligadas por uma estrutura hierárquica, ainda que cada uma
possa atuar individualmente – p. ex.: a Diretoria, sabe-se que existe um Diretor (responsável pelo
órgão), mas existem diversas pessoas ligadas a ele que podem atuar individualmente: secretários,
datilógrafos, contínuos, etc. Este tipo de estrutura se equipara aos órgãos unipessoais;
b) colegiados: são formados por uma coletividade de pessoas físicas ordenadas horizontalmente, isto
é, com base em uma relação de coordenação e coligação, e não de hierarquia.
Quanto à composição
Quanto à composição, Maria Sylvia Zanella Di Pietro apresenta a seguinte classificação:
a) singulares: quando integrados por um único agente – ex.: a Presidência da República e a diretoria
de uma escola;
b) coletivos: quando integrados por vários agentes – ex.: Tribunal de Impostos e Taxas.

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Hely Lopes Meirelles

Independentes Previstos na Constituição: PR, SF,
CD, STF, TCU, MPU
Autônomos Cúpula da Adm, abaixo dos
independentes: ministérios,
Posição estatal secretárias;
Superiores Órgãos de direção e comando:
gabinetes, secretarias-gerais,
divisões;
Subalternos Atividades de execução:
portarias, seções de expediente.
Estrutura Simples ou unitários Único centro de competência:
portarias
Compostos Reúnem diversos órgãos
subordinados (desconcentração)
Atuação Funcional Singulares ou unipessoais Decisão em um único chefe:
presidência, governadorias,
prefeituras;
Colegiados ou pluripessoais Decisão por um conjunto de
membros: tribunais
Bandeira de Mello
Ativos Expressam as decisões estatais:
ministérios
De controle Fiscalizam e controlam: TCU
Consultivos Aconselham: advocacias,
Funções que exercem procuradorias
Maria Di Pietro
Burocráticos Ordenação vertical dos
agentes, subordinados a um
Quanto à estrutura chefe: diretorias (equivale aos
unipessoais)
Colegiados Decisões tomadas pela
coletividade (equivale aos
pluripessoais)
Quanto à composição Singulares Integrado por um único agente
Coletivos Integrado por vários agentes
Vamos resolver algumas questões!
(TRT MA - 2014) Considere a seguinte assertiva: A Câmara dos Deputados classifica-se, quanto à posição
estatal, como órgão independente. Isto porque, dentre outras características, não possui qualquer

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subordinação hierárquica ou funcional, estando sujeita apenas a controle constitucional. A assertiva em

questão está correta, pois trata-se de órgão independente, estando a fundamentação também correta.
Comentários: a Câmara dos Deputados encontra-se no ápice da estrutura do Poder Legislativo federal, logo
constitui órgão independente, em virtude da ausência de qualquer subordinação a outro órgão. Portanto,
a afirmação está correta e a justificativa também está certa.

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Administração Direta
A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas ou federativas (União,
estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício das atividades
administrativas do Estado de forma centralizada.1
Trata-se, portanto, dos serviços prestados diretamente pelas entidades políticas, utilizando-se, para tanto,
de seus órgãos internos, que são centros de competências despersonalizados.
Conquanto a função administrativa seja exercida com predominância pelo Poder Executivo, devemos saber
que existem órgãos da Administração Direta em todos os Poderes e em todas as esferas da federação. É
possível extrair este entendimento diretamente do art. 37, caput, da Constituição Federal, que dispõe que
“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência [...]”.
Assim, é possível afirmar que existem órgãos da Administração Direta atuando na administração federal,
estadual, distrital e municipal, nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
No entanto, o que nos interessa é estudar o Poder Executivo, uma vez que quase todos os órgãos da
Administração Direta encontram-se subordinados a este Poder.
Nessa linha, vale mencionar o texto do Decreto Lei 200/1967, aplicável exclusivamente ao Poder Executivo
Federal, que dispõe que a “Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios” (art. 4º, I).
Assim, no âmbito do Poder Executivo, a Administração Direta é formada pela estrutura da Presidência da
República, incluindo a Casa Civil, e pelos Ministérios e seus órgãos subordinados.
Outros exemplos de órgãos da Administração Direta são a Secretaria da Receita Federal, que é um órgão
subordinado ao Ministério da Economia; o Departamento de Polícia Federal e o Departamento de Polícia
Rodoviária Federal, órgãos subordinados ao Ministério da Justiça.
Nos estados, Distrito Federal e municípios, a lógica é a mesma. Teremos os órgãos diretamente
subordinados aos governos estaduais e prefeituras municipais e os órgãos subordinados às secretarias.
Assim, são exemplos de órgãos da Administração Direta municipal as secretarias de educação, saúde, obras,
etc.

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(PC GO - 2016) A administração direta da União inclui a Casa Civil.

Comentários: a Casa Civil é um órgão do Poder Executivo federal diretamente ligado à estrutura da
Presidência da República. Dessa forma, o item está correto, pois ela faz parte da Administração direta da
União. Desta forma, a assertiva está correta.
Administração Indireta
A Administração Pública Indireta é composta pelas entidades administrativas, que possuem personalidade
jurídica própria e são responsáveis por executar atividades administrativas de forma descentralizada. São
elas: as autarquias, as fundações públicas e as empresas estatais (empresas públicas e sociedades de
economia mista).
As entidades da Administração Indireta não possuem autonomia política e estão vinculadas à

Administração Direta. Vale dizer, a vinculação não é subordinação, mas apenas uma forma de controle
finalístico para fins de enquadramento da instituição no programa geral do Governo e para garantir o
atingimento das finalidades da entidade controlada.
A organização clássica da Administração Pública decorre do Decreto Lei 200/1967, conforme consta em seu
art. 4º:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa

da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de

personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;

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b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Algumas observações são importantes. A primeira delas é que o Decreto Lei 200/1967 só se aplica ao
Governo Federal, porém esse modelo de organização é adotado em todos os níveis de Federação, ou seja,
temos esse modelo de Administração Indireta nas administrações estaduais, distrital e municipais.
Além disso, a mesma observação sobre a possibilidade de existência de órgãos da Administração Direta em
todos os Poderes, decorrente do texto do art. 37, caput, da Constituição Federal, se aplica à Administração
Indireta. Vale transcrever o conteúdo do artigo novamente:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]:
Daí decorre o entendimento que é possível existir uma entidade administrativa vinculada aos Poderes
Legislativo ou Judiciário. É claro que, na prática, só observamos Administração Indireta vinculada ao Poder
Executivo, mas, do Texto Constitucional, seria possível, por exemplo, o Poder Legislativo criar uma fundação
responsável por fazer pesquisas sobre o impacto de possíveis propostas legislativas.
Outro ponto que vale ser mencionado é quanto à definição que apresentamos acima para a Administração
Indireta. A doutrina costuma dizer que a Administração Indireta é o conjunto de pessoas administrativas
que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar atividades
administrativas de forma descentralizada.2
Entretanto, existem entidades administrativas que não desempenham atividade administrativa. É o caso
das empresas públicas e sociedades de economia mista criadas com o objetivo de explorar atividades
econômicas em sentido estrito3, conforme dispõe o art. 173 da Constituição Federal. Essas empresas
estatais não prestam serviços públicos nem exercem atividades próprias da Administração Pública, mas,
ainda assim, integram a Administração Indireta.
Por fim, além dos quatro tipos de entidades administrativas previstas no DL 200/1967, devemos mencionar
a existência dos chamados consórcios públicos. A doutrina apresenta entendimento diferente se elas
representam ou não uma quinta forma de pessoa jurídica da Administração Indireta. A doutrinadora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro4, por exemplo, informa que a Administração Indireta é composta pelas autarquias,
fundações instituídas pelo Poder Público, as sociedades de economia mista, as empresas públicas e os
consórcios públicos.
Entretanto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo entendem que não se trata de uma quinta forma de
pessoa jurídica da administração indireta. Perfilhamos com o entendimento dos autores, uma vez que os
2 e.g. Carvalho Filho, 2014, p. 463.

4 Di Pietro, 2014, p. 493.

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consórcios públicos, conforme dispõe a Lei 11.107/2005, podem adquirir personalidade jurídica de direito
público ou de direito privado. Na primeira hipótese, serão consideradas associações públicas, integrando
a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6º, §1º). Nesse caso, nada mais
serão do que uma espécie de autarquias, conforme se depreende do art. 41, IV, do Código Civil, com a
redação dada pela própria Lei 11.107/2005:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: [...] IV - as autarquias, inclusive as
associações públicas.
Na segunda hipótese, ou seja, quando adquirirem personalidade jurídica de direito privado, limitando-se à
interpretação da Lei 11.107/2005, os consórcios públicos não integram formalmente a administração
pública. Logo, também não podem ser considerados uma nova espécie de entidade administrativa.
Os consórcios públicos constituídos na forma de associação pública (direito público) integram a

Administração Indireta de todos os entes consorciados.
(TCE PB - 2018) As entidades que integram a administração pública indireta incluem as autarquias, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Comentários: fazem parte da Administração indireta as autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista. Note que a questão não menciona todas as entidades, mas
está correta, pois a pergunta não foi taxativa. Vale dizer: entre as entidades da Administração indireta,
incluem-se as autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista. Correta, portanto, a
assertiva.

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Características gerais
As entidades da administração indireta – autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades

de economia mista – possuem algumas características comuns, são elas:
a) personalidade jurídica própria e, por isso, possuem responsabilidade por seus atos, patrimônio e
receita próprios e autonomia técnica, administrativa e financeira;
b) criação e extinção5 condicionada à previsão legal (lei cria ou autoriza a criação);
c) finalidade específica, definida pela lei de criação;
d) não estão subordinadas à Administração Direta, mas estão sujeitas a controle.
A personalidade jurídica própria significa que elas podem ser sujeitos de direitos e obrigações, sendo, por
conseguinte, responsáveis por seus atos. Para tanto, elas possuem patrimônio próprio,
independentemente de sua origem. Quando de sua criação, a entidade política que as criou transfere parte
de seu patrimônio que, a partir daí, passa a pertencer ao novo ente, servindo para viabilizar a prestação de
suas atividades e para garantir o cumprimento de suas obrigações.
Por exemplo, quando o Governo Federal criou a Agência Nacional de Aviação Civil – Anac, ocorreu a
transferência de patrimônio que antes pertencia ao Comando da Aeronáutica – órgão da Administração
Direta –, conforme determinou o art. 32 da Lei 11.182/2005 (Lei de criação da Anac): “Art. 32. São
transferidos à ANAC o patrimônio, o acervo técnico, as obrigações e os direitos de organizações do
Comando da Aeronáutica, correspondentes às atividades a ela atribuídas por esta Lei”.
Ainda em decorrência da personalidade jurídica própria, as entidades administrativas possuem capacidade

de autoadministração e receita própria. A primeira é representada por sua autonomia técnica,
administrativa e financeira. No que se refere à receita própria, essas entidades podem receber dotações
orçamentárias, decorrentes da Administração Direta, ou como resultado de suas próprias atividades.6
A segunda característica comum é a criação ou extinção condicionada à previsão em lei específica,

conforme estabelece os art. 37, XIX, da CF/88:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
5 Vamos analisar adiante que não há tanto rigor no que se refere à extinção de empresas estatais.
6 Por exemplo, a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel, autarquia do Governo Federal, pode receber receitas
oriundas de taxas devidas pelas concessionárias, permissionárias e autorizadas dos serviços de telecomunicações ou,
ainda, receber dotações consignadas no Orçamento Geral da União.

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Nesse contexto, Fernanda Marinela dispõe que por “lei específica” devemos entender a edição de uma lei
ordinária que terá como finalidade criar autarquias ou autorizar a criação das demais pessoas jurídicas.7
Na prática, a “lei específica” não significa que a lei tratará tão somente da criação da entidade. Por exemplo,
a Lei 10.233/2001 criou três autarquias – Agência Nacional de Transportes Terrestres; Agência Nacional de
Transportes Aquaviários; e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – e ainda dispôs sobre
o Sistema Federal de Viação e ainda criou um Conselho. Assim, o que não pode ocorrer é a criação ou
autorização genérica dessas entidades. Por exemplo, não pode uma lei autorizar o Poder Executivo a “criar
empresas públicas”. Cada entidade criada ou autorizada deve receber disposição legal para isso, ainda que
a lei trate de outras matérias conjuntamente.
Da mesma forma como ocorre na criação, também se exige previsão legal para extinguir ou autorizar a
extinção da entidade administrativa. Isso significa que não se pode extinguir a entidade por mero ato
administrativo, uma vez que deve haver paralelismo – o que foi feito por lei, somente por lei poderá ser
desfeito. ==5901d==
A terceira característica é a finalidade específica, definida pela lei de criação (ou autorização). Assim, a
entidade se encontra vinculada a este tipo de atividade, atendendo ao princípio da especialidade. Se a
pessoa jurídica descumprir a sua finalidade, atuando em um escopo mais amplo do que o previsto, sua
atuação será ilegal, não podendo o ato administrativo contrariar aquilo que foi definido em lei.8
Por exemplo, o Departamento Nacional de Infraestrutura – DNIT, autarquia federal criada pela Lei
10.233/2001, tem o seu objetivo definido no art. 80 da Lei, compreendendo a implementação, em sua
esfera de atuação, da política formulada para a administração da infraestrutura do Sistema Federal de
Viação. Essa será a finalidade específica do DNIT, ao qual o Departamento encontra-se vinculado.
A última característica comum às entidades administrativas é que elas não estão subordinadas à
Administração Direta, embora estejam sujeitas ao controle destas. Já discutimos acima que, no caso de
descentralização, não há relação hierárquica. Contudo, as pessoas jurídicas integrantes da Administração
Indireta encontram-se vinculadas à Administração Direta, em geral ao ministério da área correspondente.
Por exemplo, a Anatel, que é uma autarquia sob regime especial criada com a função de órgão regulador
das telecomunicações, está vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações. Da
mesma forma, o INSS, que também é autarquia, tem por finalidade promover o reconhecimento de direito
ao recebimento de benefícios administrados pela Previdência Social, e, portanto, está vinculado ao
Ministério da Economia.
A vinculação, no entanto, não é subordinação nem relação hierárquica, mas tão somente uma forma de
assegurar o controle para fins de cumprimento das atividades da entidade. Nessa linha, o Decreto Lei
200/67 esclarece que o controle da Administração Indireta tem por objetivo (art. 26):
a) assegurar o cumprimento dos objetivos fixados no seu ato de criação;

b) harmonizar sua atuação com a política e programação do Governo;
7Apesar das considerações da autora, vamos observar adiante que, além das autarquias, as fundações públicas de direito
público também são criadas diretamente por lei específica.
8 Marinela, 2013, p. 112.

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c) assegurar a obtenção da eficiência administrativa;

d) assegurar a autonomia administrativa, operacional e financeira.
Por isso, diz-se que, entre as entidades administrativas e a Administração Direta, ocorre o chamado
controle finalístico, também chamado de supervisão ministerial.
Além do controle da administração direta, as pessoas jurídicas da administração indireta realizam o

controle sobre os seus próprios atos – controle interno – e também estão submetidos a ações de órgãos
estranhos à sua estrutura - controle externo.
Assim, essas pessoas jurídicas se submetem à fiscalização contábil, financeira e orçamentária dos Tribunais
de Contas; às ações do Ministério Público; e ao controle de legalidade do Poder Judiciário. Além disso,
também podemos mencionar as formas de controle da sociedade, como a ação popular ou representações
aos órgãos de controle do Estado.
Antes de finalizarmos, cumpre destacar que a doutrina diverge sobre a classificação do controle realizado
pela Administração Direta sobre a Indireta.
Instituição das entidades da Administração Indireta
As entidades da Administração Indireta podem ser de direito público ou de direito privado. O que vai definir
isso será a forma de criação: serão de direito público quando criadas diretamente por lei específica e de
direito privado quando forem criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização para criação
em lei específica.
A matéria é tratada na Constituição Federal no inc. XIX do art. 37, nos seguintes termos:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
A redação do inciso mencionado acima decorre de alteração da Emenda Constitucional 19/1998. Acontece
que, na antiga redação, as fundações também eram criadas diretamente por lei. Isso gerou muita polêmica
e divergência sobre a natureza jurídica e forma de criação das fundações públicas.
Atualmente, no entanto, o assunto foi resolvido pelo STF, que assentou o entendimento que atualmente
existem dois tipos de fundações públicas: as de direito público – criadas diretamente por lei específica; e
as de direito privado, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após receberem autorização legislativa.
Dessa forma, podemos concluir que as autarquias e fundações públicas de direito público são criadas
diretamente por lei específica. Ou seja, logo após a promulgação de suas leis, as entidades adquirem
personalidade jurídica, independentemente de qualquer procedimento complementar.
Por outro lado, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas de direito
privado são criadas após o registro de seu ato constitutivo no órgão competente, dependendo, para isso,
de autorização legislativa.

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O procedimento é o seguinte: a lei autoriza a instituição da entidade administrativa de direito privado; em

seguida, o chefe do Poder Executivo edita, por meio de decreto, o ato constitutivo da entidade; por fim, o
decreto é levado à Junta Comercial ou ao Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso; após a
efetivação do registro, a entidade adquire personalidade jurídica própria.
Quanto às fundações públicas, ainda vale destacar que a parte final do inc. XIX do art. 37 da CF/88
determina a edição de lei complementar para definir área de atuação das fundações públicas. Essa lei
complementar irá balizar a área de atuação tanto das fundações públicas de direito público quanto das de
direito privado. No entanto, até o presente momento, a mencionada lei não foi editada.
O quadro abaixo resume os procedimentos de instituição das pessoas jurídicas da Administração Indireta:
Aquisição da personalidade
Entidade administrativa Natureza jurídica
jurídica
Vigência da lei de criação Direito Público
▪ Autarquias
Vigência da lei de criação Direito Público
▪ Fundações públicas
Registro do ato constitutivo, Direito Privado
após autorização legislativa.
Registro do ato constitutivo, Direito Privado
▪ Empresas públicas;
após autorização legislativa.
▪ Sociedades de economia
mista
Encerrando o assunto, vale destacar novamente o que foi abordado no capítulo anterior. A doutrina
entende que a extinção de uma entidade administrativa deveria ocorrer pela mesma forma de sua criação.
Diz-se, assim, que há simetria entre a criação e a extinção. Em outros termos: se é necessária uma lei
específica para criar, teoricamente haveria a necessidade de uma lei para extinguir.
Entretanto, no julgamento da ADI 6241, o STF firmou um posicionamento menos restritivo para e extinção
das empresas estatais. Na visão do STF, basta uma autorização legislativa genérica, prevista em lei que
veicule programa de desestatização, para autorizar a desestatização (privatização ou extinção) de empresa
estatal. Por exemplo, o Programa Nacional de Desestatização – PND (Lei 9.491/1997) e o Programa de
Parceria de Investimentos (Lei 13.334/2016) autorizam genericamente a desestatização de empresas
estatais, conforme critérios definidos nestas leis. Contudo, duas regras devem ser observadas:
(i) a lei que autorizar genericamente as extinções de empresas estatais não pode “dar uma carta em
branco” para o Poder Executivo: a norma deve estabelecer uma política pública a ser atingida,
estabelecendo objetivos e regras. Por exemplo, a Lei do PND definiu uma política de redução do
tamanho do Estado, definindo casos de empresas estatais que poderiam ser extintas;
(ii) não será possível extinguir uma empresa estatal a partir de autorização legislativa genérica quando a
própria lei que autorizar a criação da entidade exigir uma lei específica para autorizar a sua extinção.
Por exemplo: a Lei X autorizou a criação de empresa estatal e, em um dos seus artigos, constava que

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a extinção dessa entidade somente seria possível mediante autorização legislativa específica. Nesse
caso, a autorização genérica não será suficiente.
Em resumo, podemos dizer o seguinte:
a) para as autarquias e fundações públicas deve-se observar a simetria, ou seja, se precisa de lei
específica para criar ou autorizar a criação, haverá necessidade de lei específica para extinguir ou
autorizar a extinção;
b) para as empresas estatais, em regra, não há necessidade de lei específica, bastante uma autorização
legislativa genérica, que estabelece uma política de extinção das estatais. Nesse caso, somente haverá
necessidade de autorização legislativa específica se a lei que autorizou a criação trouxe
expressamente esta necessidade.
Autarquias e
Por lei específica ou por autorização
fundações
em lei específica
públicos
Extinção de
entidade Regra: é suficiente a autorização
administrativa legislativa genérica
Empresas
estatais
Exceto: se a lei que autorizar a
instituição exigir lei específica para
autorizar a extinção
(EBSERH - 2018) Somente por decreto específico poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar definir
as áreas de atuação.
Comentários: o item é quase reprodução do art. 37, XIX, da Constituição Federal. Contudo, a criação e
extinção de entidades administrativas depende da edição de lei específica (e não de decreto). Por isso, a
assertiva está incorreta.

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AUTARQUIAS
Conceito
O Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello define autarquia como “pessoas jurídicas de Direito Público de
capacidade exclusivamente administrativa”. Para José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar a
autarquia como a “pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei
para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado”.
Outra importante definição é da lavra da Prof.ª Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que define autarquia como
a:
[...] a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração,
para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo
exercido nos limites da lei.
No ordenamento jurídico, é muito utilizada a definição prevista no Decreto-Lei 200/1967, que, apesar de
ser aplicado exclusivamente à Administração Pública federal, costuma servir de referência para os demais
entes. Vejamos, então, o conteúdo do art. 5º, I, do DL 200/1967:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
De forma mais simples, as autarquias representam uma extensão da Administração Direta, pois, em regra,
realizam atividades típicas de Estado, que só podem ser realizadas por entidades de direito público. Assim,
elas são a personificação de um serviço retirado da Administração Direta. Elas são criadas para fins de
especialização da Administração Pública, pois desempenham um serviço específico, com maior autonomia
em relação ao Poder central.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há certo consenso entre os autores ao apontarem as características
das autarquias:
▪ criação por lei;

▪ personalidade jurídica pública;
▪ capacidade de autoadministração;
▪ especialização dos fins ou atividades;
▪ sujeição a controle ou tutela.

Aula 02
Assim como todas as demais entidades administrativas, não se encontram subordinadas a nenhum órgão
da Administração Direta, ou seja, elas não se submetem ao controle hierárquico da administração
centralizada, mas estão vinculadas à pessoa política que a criou, normalmente por intermédio do ministério
da área correspondente. Vejamos alguns exemplos de autarquias federais:
▪ Instituto Nacional do Seguro Social – INSS: autarquia vinculada ao Ministério da Economia;

▪ Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel: autarquia vinculada ao Ministério das
Comunicações.
Quando se relacionam com os administrados, justamente pelo fato de serem pessoas jurídicas de direito
público, as autarquias agem como se fossem a própria Administração Pública central e, portanto, gozam
das mesmas prerrogativas e restrições que informam o regime jurídico-administrativo. Ademais, como
possuem personalidade jurídica própria, os seus direitos e obrigações são firmados em seu próprio nome.
==5901d==
Com efeito, ainda em decorrência da personalidade jurídica própria, como essas entidades recebem
competência em lei para desempenhar determinado serviço (princípio da especialização), as autarquias são
chamadas de serviço público personalizado.
No que se refere à relação com a Administração central, a Prof.ª Maria Di Pietro ensina o seguinte:
Perante a Administração Pública centralizada, a autarquia dispõe de direitos e obrigações; isto

porque, sendo instituída por lei para desempenhar determinado serviço público, do qual passa
a ser titular, ela pode fazer valer perante a Administração o direito de exercer aquela função,
podendo opor-se às interferências indevidas; vale dizer que ela tem o direito ao desempenho
do serviço nos limites definidos em lei. Paralelamente, ela tem a obrigação de desempenhar
suas funções; originariamente, essas funções seriam do Estado, mas este preferiu descentralizá-
las a entidades às quais atribuiu personalidade jurídica, patrimônio próprio e capacidade
administrativa; essa entidade torna-se a responsável pela prestação do serviço; em
consequência, a Administração centralizada tem que exercer o controle para assegurar que essa
função seja exercida.
Complementa a autora afirmando que esse duplo aspecto – direito e obrigação – dá margem a outra
dualidade: independência e controle. Dessa forma, a capacidade de autoadministração é exercida nos
limites da lei; enquanto, da mesma forma, os atos de controle não podem ultrapassar os limites legais.
(TCE PB - 2018) Serviço autônomo com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita
próprios, criado por lei para executar atividades típicas da administração pública que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada é o conceito de autarquia.
Comentários: perfeito! As autarquias são entidades de direito público; possuem seu próprio patrimônio e
receita; são criadas por lei; e atuam de forma descentralizada. Vale lembrar que normalmente se utiliza a

Aula 02
expressão serviço público personalizado ou serviço autônomo para descrever a forma de criação dessas
entidades. Logo, o item está correto!
Criação e extinção
Conforme já estudado anteriormente, tanto a criação, quanto a extinção das autarquias devem ocorrer por
meio de lei específica, nos termos previstos no art. 37, XIX, da CF.
Na esfera federal, a lei para a criação ou extinção das autarquias é de iniciativa privativa do Presidente da
República, por força do art. 61, §1º, II, “e”1, da Constituição Federal. Essa regra aplica-se, por simetria, aos
estados, Distrito Federal e municípios. Assim, caberá aos governadores e prefeitos a iniciativa de lei para
a criação ou extinção de autarquia dentro da esfera de governo de cada um.
Tanto a criação quanto a extinção de autarquia dependem de edição de lei específica.
Entretanto, na hipótese de autarquia vinculada aos Poderes Legislativo ou Judiciário, a iniciativa de lei
caberá ao respectivo chefe de Poder.
(SEFIN RO - 2018) As autarquias são criadas por lei.

Comentários: fácil demais, não!? As autarquias são efetivamente criadas por lei, “nascendo” com a vigência
da lei de criação.
Atividades desenvolvidas
Segundo o DL 200/1967, as autarquias são criadas para executar atividades típicas da Administração
Pública. A doutrina defende, então, que as autarquias devem executar serviços públicos de natureza social
e atividades administrativas, excluindo-se os serviços e atividades de cunho econômico e mercantil.2
1
Art. 61. [...] § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: [...]
II - disponham sobre: [...]
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;

Aula 02
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo mencionam como atividades desenvolvidas pelas autarquias a
prestação de serviços públicos em sentido amplo, a realização de atividades de interesse social e o
desempenho de atividades que envolvam as prerrogativas públicas, como o exercício do poder de polícia.
Com efeito, as autarquias podem ser criadas para o desempenho e fiscalização de obras, a exemplo do que
faz o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, criado pela Lei 10.233/2001.3
Tutela ou controle do ente político
Como já abordado, as autarquias, assim como as demais entidades administrativas, não estão subordinadas
ao ente instituidor, ou seja, não há relação de hierarquia entre uma entidade autárquica e os órgãos da
administração direta do ente político que as instituiu. Diz-se, no entanto, que há vinculação administrativa,
normalmente com o ministério da área correspondente.
Por exemplo, o DNIT está vinculado ao Ministério da Infraestrutura; o INSS está vinculado ao Ministério da
Economia; a Anatel vincula-se ao Ministério das Comunicações; a Ancine4 encontra-se vinculada ao
Ministério do Turismo; e assim por diante.
O órgão da administração direta exerce sobre a autarquia o denominado controle finalístico – também
conhecido como tutela administrativa ou supervisão (normalmente chamada de “supervisão ministerial”
em decorrência da vinculação com os ministérios).
A grande diferença do controle hierárquico (quando há relação de hierarquia) e o controle finalístico, é que
o primeiro é mais amplo, sendo considerado presumido e permanente, abrangendo todos os aspectos da
atuação do subordinado controlado, independentemente de previsão legal; o controle finalístico, por outro
lado, só pode ocorrer nos limites expressamente previstos em lei.
Ademais, o controle finalístico tem como o objetivo de verificação do enquadramento da instituição no

programa geral do Governo e de seu acompanhamento para garantir o atingimento das finalidades da
entidade controlada.5
(PC MA - 2018) As autarquias são pessoas jurídicas com capacidade de autodeterminação, patrimônio e
receitas próprias, criadas por lei para o desempenho de atividades típicas do Estado, submetidas ao
controle hierárquico pela administração pública direta.
3
Lei 10.233/2001: Art. 80. Constitui objetivo do DNIT implementar, em sua esfera de atuação, a política formulada para a
administração da infra-estrutura do Sistema Federal de Viação, compreendendo sua operação, manutenção, restauração
ou reposição, adequação de capacidade, e ampliação mediante construção de novas vias e terminais, segundo os
princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.
4 Agência Nacional do Cinema.
5 Meirelles, 2013, p.

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Comentários: as autarquias não se submetem ao controle hierárquico, uma vez que não há subordinação
com o ente instituidor, mas apenas tutela ou controle finalístico. Desta forma, a assertiva está incorreta.
Regime jurídico das autarquias
Pessoal
A Constituição Federal de 1988, na redação inicial do art. 39, determinava que a União, os estados, o Distrito
Federal e os municípios deveriam instituir, no âmbito de sua competência, regime jurídico único (RJU) para
os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
Dessa forma, os entes da Federação deveriam instituir o mesmo regime jurídico para os servidores da
administração direta, autárquica e fundacional. A Constituição não determinou que o regime devesse ser
estatutário, apenas impôs que os entes adotassem um regime jurídico único. Contudo, o regime
estatutário, em virtude das inúmeras garantias que representa ao servidor, foi o que prevaleceu.6
No entanto, a Emenda Constitucional 19/1998 alterou a redação do art. 39, caput, da Constituição, tendo
por objetivo abolir o regime jurídico único. A nova redação, portanto, permitiu a adoção de regime jurídico
múltiplo, ou seja, um mesmo ente poderia utilizar tanto o regime estatutário quanto o regime celetista
para a administração direta, autarquias e fundações públicas. Para ter uma noção melhor, vamos comparar
as duas redações do art. 39, caput, antes e pós EC 19/1998:
Redação anterior à EC 19/1998:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência,
regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das
autarquias e das fundações públicas.
Redação instituída pela EC 19/1998 (atualmente suspensa pela ADI 2.135):
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de
administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos
Poderes.
Contudo, ao analisar a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 2.135, o STF, em sede de cautelar,
reconheceu a inconstitucionalidade formal da nova redação do art. 39 da CF, uma vez que não foram
observadas as regras para alteração do texto constitucional, resgatando, por conseguinte, o regime jurídico
único. Todavia, a medida foi tomada com efeitos ex nunc, ou seja, os efeitos valem da data da decisão
6
Marinela, 2013, p. 123.

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(2/7/2007) em diante. Com isso, toda a legislação editada durante a vigência da redação do art. 39, caput,
com redação dada pela EC 19/1998, contínua válida, bem como as respectivas contratações de pessoal.7
Assim, a partir da decisão e até que o STF pronuncie-se definitivamente sobre o mérito da ADI 2.135, voltou
a vigorar a redação inicial do art. 39, caput, da Constituição Federal. Dessa forma, atualmente os entes
devem possuir regime jurídico único, aplicável a todos os servidores da Administração Direta, das
autarquias e das fundações públicas. Com efeito, atualmente não é mais permitida a contratação
concomitante de servidores públicos (regime estatutário) e empregados públicos (regime celetista) na
administração direta, autárquica e fundacional dos entes políticos, uma vez que vigora novamente a regra
do regime jurídico único.
Tendo em vista que o regime estatutário foi adotado pelo Governo Federal, as autarquias e fundações,
atualmente, seguem este tipo de regime. Com efeito, o art. 1º8 da Lei 8.112/1990 – que institui o regime
jurídico dos servidores públicos civis da União – deixa claro que suas normas se aplicam às “autarquias,
inclusive as em regime especial” e às fundações públicas federais.
Nesse contexto, os agentes das autarquias, assim como todos os servidores públicos, sujeitam-se a regras
como: exigência de concurso público (CF, art. 37, II); proibição para acumulação (CF, art. 37, XVII); teto
remuneratório (CF, art. 37, XI); direito à estabilidade (CF, art. 41); regras de regime especial de
aposentadoria (CF, art. 40); seus atos são passíveis de remédios constitucionais e ao controle de
improbidade administrativa; bem como são considerados funcionários públicos para fins penais.9
Nomeação e exoneração dos dirigentes
A nomeação dos dirigentes das autarquias cabe privativamente ao Presidente da República, nos termos do
art. 84, XXV10, da Constituição Federal. Essa competência aplica-se, por simetria, aos governadores e
prefeitos.
A forma de investidura será disciplinada na lei que criar a entidade. Em alguns casos, a Constituição Federal
exige que o nome indicado pelo chefe do Poder Executivo dependerá de aprovação pelo Poder Legislativo,
como ocorre com a indicação do presidente e dos diretores do Banco Central (CF, art. 84, XIV11), que
depende de aprovação do Senado Federal (CF, art. 52, III, "d"). Ademais, a Constituição Federal prevê que
o Senado aprovará a escolha de “titulares de outros cargos que a lei determinar” (CF, art. 52, III, “f”). É o
que acontece, por exemplo, com a indicação dos diretores das agências reguladoras (Anatel, Antaq, ANP,
etc.), em que a legislação determina que a nomeação será aprovada previamente pelo Senado, tomando
como fundamento o art. 52, III, “f” da Constituição.
7
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 46.
8 Art. 1º Esta Lei institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias, inclusive as em regime
especial, e das fundações públicas federais.
9 Marinela, 2013, p. 128.
10 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...]
XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
11 Art. 84. [...] XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do
banco central e outros servidores, quando determinado em lei;

Aula 02
Por outro lado, o STF entende que a legislação estadual não pode submeter à aprovação prévia da
Assembleia Legislativa a nomeação de dirigentes das autarquias e das fundações públicas, de presidentes
das empresas de economia mista e assemelhados.12
No caso, o Supremo entende que a legislação estadual somente poderá condicionar a escolha dos diretores
de autarquias quando se tratar de agências reguladoras, uma vez que, nesse caso, existe previsão
equivalente em âmbito federal.
Ademais, o STF entende que é vedada e exigência de autorização legislativa para a exoneração de
dirigentes da administração indireta pelo chefe do Poder Executivo. Com efeito, também não é possível
que a exoneração seja efetivada diretamente pelo Poder Legislativo. Dessa forma, em respeito ao princípio
da separação dos poderes, não é possível que a exoneração de dirigentes das autarquias seja realizada pelo
Poder Legislativo, nem mesmo que se exija autorização desse Poder para que o chefe do Executivo possa
exonerá-los.13
Podemos resumir da seguinte forma:
a) a escolha e nomeação dos dirigentes de autarquias e de fundações cabe ao chefe do Poder Executivo;
b) em casos excepcionais, a escolha do dirigente poderá ser condicionada à aprovação pelo Poder
Legislativo (sabatina), como ocorre com os dirigentes do Banco Central e das agências reguladoras;
c) no âmbito dos estados, a legislação não poderá condicionar a escolha dos dirigentes à aprovação do
Legislativo, exceto no caso de agências reguladoras;
d) em nenhum caso, a exoneração poderá depender de aprovação do Legislativo nem ser realizada
diretamente por este Poder.
Patrimônio
De acordo com o novo Código Civil, “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem” (CC, art. 98).
Por conseguinte, a natureza dos bens das autarquias é a de bens públicos, uma vez que essas entidades
são pessoas jurídicas de direito público. Em decorrência dessa qualificação, os bens das autarquias possuem
os mesmos atributos dos bens públicos em geral14, destacando-se a impenhorabilidade (não podem ser
objeto de penhora – assim, a execução de judicial em desfavor de uma autarquia se submete ao regime de
precatórios, nos termos do art. 100, CF); a imprescritibilidade (não podem ser adquiridos por meio de
usucapião); e as restrições quanto à alienação de bens públicos (que se submetem a regras específicas).
Ademais, o patrimônio inicial da autarquia é oriundo de transferências do ente que as criou, passando a
pertencer à nova entidade. Por outro lado, ao se extinguir a autarquia, os seus bens serão reincorporados
ao patrimônio da pessoa política15.
12
ADI 2167, julgada em 3/6/2020.
13
Nesse sentido: ADI 1.949/RS.

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Prerrogativas das autarquias
Considerando a natureza da atividade desempenhada pelas autarquias, o ordenamento jurídico as atribui

algumas prerrogativas de direito público. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, as prerrogativas mais
importantes são as seguintes:16
a) imunidade tributária recíproca: o art 150, §2º, da CF (c/c17 art. 150, VI, “a”), veda a instituição de
impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, desde que vinculadas a suas
finalidades essenciais ou às que delas decorram. O entendimento literal é que a imunidade protege
somente o patrimônio, a renda e os serviços vinculados às finalidades essenciais das autarquias, ou
decorrentes dessas finalidades. No entanto, o STF possui um entendimento mais amplo,
estendendo a aplicação da imunidade tributária à renda decorrente de atividades estranhas às
finalidades da autarquia, desde que esses recursos sejam integralmente aplicados nas finalidades
essenciais da entidade.18
Assim, se uma autarquia federal alugar um imóvel pertencente ao seu patrimônio e empregar a renda
decorrente da locação em suas finalidades essenciais, o município em que está sediado o imóvel não poderá
cobrar-lhe o IPTU.
b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: os seus bens não podem ser penhorados como
instrumento coercitivo para garantia do credor. Os débitos decorrentes de decisões judiciais
transitadas em julgado devem ser quitados por meio do sistema de precatórios (CF, art. 100). As
regras de exigibilidade seguem as linhas próprias da legislação processual.19
c) imprescritibilidade de seus bens: os bens das autarquias são considerados bens públicos e,
portanto, não podem ser adquiridos por terceiros por meio de usucapião;
d) prescrição quinquenal: as dívidas e os direitos em favor de terceiros contra as autarquias
prescrevem em cinco anos (Decreto 20.910/1932, art. 1º20, c/c Decreto-Lei 4.597/1942, art. 2º21).
Dessa forma, se alguém tem um crédito contra uma autarquia, deverá promover a cobrança nesse
prazo, sob pena de prescrever o direito de ação;
16 Carvalho Filho, 2014, pp. 491, 492.

17 “c/c” = combinado com.
18 Nesse sentido, STF: RE 589.185 RS; e RE 237.718 SP:
“Imunidade tributária do patrimônio das instituições de assistência social (CF, art. 150, VI, c): sua aplicabilidade de modo
a preexcluir a incidência do IPTU sobre imóvel de propriedade da entidade imune, ainda quando alugado a terceiro,
sempre que a renda dos aluguéis seja aplicada em suas finalidades institucionais” (RE 237.718, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, Tribunal Pleno, DJ 6.9.2001).
19 Há exceções ao sistema de precatórios, conforme prevê o art. 100, §3º, da CF.
20 Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a
Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato
ou fato do qual se originarem.
21 Art. 2º O Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que regula a prescrição qüinqüenal, abrange as dívidas passivas
das autarquias, ou entidades e órgãos paraestatais, criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer
contribuições, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como a todo e qualquer direito e ação contra
os mesmos.

Aula 02
e) créditos sujeitos à execução fiscal: possibilidade de inscrever os seus créditos em dívida ativa e
realizar a respectiva cobrança por meio de execução fiscal, na forma da Lei 6.830/1980;
f) principais situações processuais específicas:
→ prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais – (Novo CPC, art. 183);22
→ estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição obrigatório, de forma que a sentença proferida contra
tais entidades, ou a que julgar, no todo ou em parte, embargos opostos à execução de sua dívida
ativa, só adquirem eficácia jurídica se confirmada por tribunal (Novo CPC, art. 496).
O duplo grau de jurisdição obrigatório significa que o juiz, ao prolatar a sentença, deverá determinar a
remessa dos autos ao tribunal, ainda que não tenha ocorrido recurso voluntário (apelação). Caso o juiz não
o faça, deverá o presidente do tribunal avocar os autos (Novo CPC, art. 496, § 1º). De forma simples, seria
como “um recurso de ofício”, aplicável a maioria das decisões proferidas contra as entidades políticas,
autarquias e fundações públicas. 23
Por fim, podemos apresentar outros privilégios processuais para as autarquias:
→ isenção de custas judiciais, com exceção da obrigação de reembolsar as despesas judiciais feitas
pela parte vencedora (Lei 9.289/1996, art. 4º, I e parágrafo único);
→ dispensa de apresentação do instrumento de mandato, pelos procuradores de seu quadro de
pessoal, para a prática de atos processuais em juízo (Lei 9.469/1997, art. 9º);
Súmula nº 644/STF: “Ao titular do cargo de procurador de autarquia não se exige a

apresentação de instrumento de mandato para representá-la em juízo”.
22
Art. 183. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito
público gozarão de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir da
intimação pessoal.
§ 1o A intimação pessoal far-se-á por carga, remessa ou meio eletrônico.
§ 2o Não se aplica o benefício da contagem em dobro quando a lei estabelecer, de forma expressa, prazo próprio para o
ente público.
23 De acordo com o Novo Código de Processo Civil, o duplo grau de jurisdição não se aplicará em dois grupos de casos. O
primeiro refere-se ao “proveito econômico obtido na causa”, isto é, quando o valor certo e líquido for inferior a (CPC, art.
496, § 3º):
I - 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações de direito público;
II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito
público e os Municípios que constituam capitais dos Estados;
III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e respectivas autarquias e fundações de direito público.
O segundo grupo refere-se aos casos em que a sentença esteja fundada em:
I - súmula de tribunal superior;
II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de recursos
repetitivos;
III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de competência;
IV - entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito administrativo do próprio ente público,
consolidada em manifestação, parecer ou súmula administrativa.

Aula 02
(TRT MS - 2017) Os bens e rendas das autarquias, não apenas quando vinculados a suas finalidades
essenciais, mas em toda e qualquer circunstância, possuem imunidade tributária.
Comentários: a imunidade tributária recíproca alcança o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias,
desde que vinculadas a suas finalidades essenciais ou que sejam decorrentes dessas (CF, art. 150, VI, “a”
e § 2º). Portanto, em regra, a imunidade alcança tão somente os bens ligados às finalidades essenciais
dessas entidades. O STF até possui uma interpretação um pouco mais ampla, alcançando o patrimônio e a
renda não ligados diretamente às finalidades essenciais, mas desde que os recursos oriundos sejam
aplicados integralmente na finalidade essencial da entidade. Por exemplo: a renda decorrente da locação
de um imóvel pertencente a uma autarquia não será tributada se o recurso for integralmente aplicado na
finalidade da autarquia. Contudo, isso não significa que ela será aplicada a qualquer circunstância. A
questão, portanto, está incorreta.
Responsabilidade civil
A responsabilidade civil do Estado diz respeito ao dever de reparar danos causados pelos agentes públicos
a terceiros. Por exemplo: se um servidor de uma autarquia, cumprindo as suas atividades funcionais, causar
um acidente de trânsito, danificando veículos de terceiros, haverá a responsabilidade civil do Estado (por
intermédio da autarquia), que terá que indenizar os proprietários dos veículos danificados.
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público e, portanto, respondem na forma do art. 37, § 6º, da
Constituição Federal. Nesse caso, a responsabilidade civil será objetiva, pois independe de dolo ou culpa
e a teoria aplicável será a teoria do risco administrativo.
Esse tema tem vários detalhes e exceções. Por ora, vamos nos limitar a regra geral: as autarquias
respondem objetivamente pelos danos que os seus agentes públicos causarem a terceiros.

Aula 02
Juízo competente (foro)
Nos termos do art. 109, I, da CF, serão julgadas na Justiça Federal as causas em que uma autarquia federal
for interessada na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes. Na mesma linha, os mandados de
segurança contra atos coatores de agentes autárquicos federais também serão processados e julgados na
Justiça Federal (CF, art. 109, VIII).
Nas causas envolvendo usuários-consumidores e concessionárias de serviços públicos, intervindo agência

reguladora federal, na qualidade de litisconsorte passiva necessária (quando a agência obrigatoriamente
é ré do processo juntamente com a concessionária), assistente ou oponente, a competência para julgar o
caso será da Justiça Federal. Porém, quando a agência não estiver em nenhuma dessas situações, ou seja,
quando a demanda envolver apenas o usuário e a concessionária, sem participação da agência reguladora,
o processo será de competência da Justiça Estadual. Nesse sentido, vale transcrever a Súmula Vinculante
nº 27 do STF:
Súmula Vinculante nº 27
Compete à justiça estadual julgar causas entre consumidor e concessionária de serviço

público de telefonia, quando a Anatel não seja litisconsorte passiva necessária, assistente,
nem opoente.
No caso das autarquias estaduais ou municipais, não existe regra específica. Por conseguinte, será da Justiça
Estadual as causas em que figurarem as autarquias estaduais e municipais, inclusive nos mandados de
segurança contra atos das autoridades dessas entidades.
Por fim, no que se refere às ações de relação de trabalho, a competência ocorrerá de acordo com o regime
de pessoal adotado. Na esfera federal, as causas entre os servidores públicos (vínculo estatutário) e as
autarquias, serão processadas e julgadas na Justiça Federal. Nos estados e municípios, essas mesmas
causas serão de competência da Justiça Estadual. Por fim, em qualquer caso, quando o regime for o
celetista (empregados públicos), as causas serão resolvidas na Justiça do Trabalho (CF, art. 114). Contudo,
é importante lembrar que, com o retorno da redação primitiva do art. 39, caput, da Constituição Federal
(regime jurídico único), não é mais possível a existência de dois regimes para o pessoal da administração
direta, autárquica e fundacional.
(TJDFT - 2013) Nos litígios comuns, as causas que digam respeito às autarquias federais, sejam estas
autoras, rés, assistentes ou oponentes, são processadas e julgadas na justiça federal.
Comentários: conforme redação do art. 109, I, da Constituição Federal, as causas em que a União, entidade
autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes serão processadas e julgadas na Justiça Federal. Assim, o item está correto.

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Atos, contratos e licitação
Existem dois tipos de atos, os atos administrativos, que gozam de certos atributos que colocam a
Administração em posição de superioridade perante o administrado, como a presunção de veracidade e de
legitimidade, a imperatividade e a autoexecutoriedade; e os atos de direito privado, que, de forma geral,
são produzidos em condições de igualdade na relação Administração e administrados.
Da mesma forma, os contratos podem ser contratos administrativos, que possuem as chamadas cláusulas
exorbitantes, que asseguram a posição de superioridade da Administração ante o administrado; e os
contratos de direito privado, em que as partes (Administração e administrados) estão em condições de
igualdade.
As autarquias, como são entidades de direito público e que realizam atividades típicas de Estado,
formalizam, em regra, atos administrativos e contratos administrativos. Vale dizer, seus atos possuem
todos os requisitos de validade (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) e possuem os atributos
de presunção de veracidade e de legitimidade, a imperatividade e a autoexecutoriedade; enquanto os seus
contratos sujeitam-se ao mesmo regime jurídico direito público dos ajustes da administração direta.
Lembrando, é claro, que em algumas hipóteses, da mesma forma como na administração direta, as
autarquias realizarão atos e contratos de direito privado. É o que ocorre, por exemplo, em um contrato de
compra e venda da Administração.
Por fim, os contratos firmados pelas autarquias devem se submeter previamente à licitação, na forma da
Lei 14.133/2021 (Lei de Licitações), com exceção das ressalvas previstas na própria Lei de Licitações (as
exceções ao dever de licitar são denominadas de dispensa e inexigibilidade de licitação) (CF, art. 22, XXVII;
L14133, art. 1º, caput).
Conselhos de fiscalização de profissão
Os conselhos regionais e federais de fiscalização de profissão, com exceção da OAB, são autarquias
federais24 (conhecidas como autarquias corporativas ou profissionais), consoante entendimento do STF
(MS 22.643/SC).
Por conseguinte, os conselhos de fiscalização de profissão (exemplos: Conselho Federal de Medicina – CFM;
conselhos regionais de medicina – CRM; Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – Confea; Conselho
Federal de Nutricionistas – CFN; conselhos regionais de nutricionistas – CRN), como entidades autárquicas
federais, são (RE 539.224/CE):
▪ criados por lei, tendo personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e
financeira;
▪ exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional, atividade tipicamente pública;
▪ têm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da União.
24
Os conselhos regionais são entidades federais. Pode parecer confuso, mas os conselhos “regionais” não pertencem aos
estados. Por exemplo: o Conselho Regional de Medicina de São Paulo é uma entidade autárquica da União (e não do estado
de SP). Consequentemente, a prestação de contas destas entidades será analisada pelo TCU e a tutela é realizada pela
União.

Aula 02
Adicionalmente, também podemos afirmar que os conselhos devem fazer concurso público e licitação.
Todavia, o STF vem entendendo que os conselhos profissionais são “autarquias sui generis”, ou seja, são
autarquias que seguem um regime especial. Assim, ainda que sejam entidades de direito público, os
conselhos se submetem a um regime híbrido ou regime especial, misturando regras de direito público com
regras de direito privado.
Nessa linha, os conselhos contratam pessoal mediante concurso público. Porém, o STF admite que esse
regime seja o da CLT. Dessa forma, os agentes públicos dos conselhos são empregados públicos, que são
contratados por concurso, mas não adquirem estabilidade.
Além disso, o STF já entendeu que “os pagamentos devidos em razão de pronunciamento judicial pelos
conselhos de fiscalização não se submetem ao regime de precatórios” (RE 938.837). Esse "regime de
precatórios" é a forma como o Estado paga as suas "dívidas" decorrentes de decisões judiciais. Por exemplo:
se você processar o Estado e "ganhar" a ação, em regra, o seu pagamento ocorrerá por meio de um
"precatório", uma vez que os bens públicos não podem ser penhorados. Contudo, a cobrança de dívidas
dos conselhos segue regramento semelhante ao das entidades privadas, como por exemplo por intermédio
da penhora de seus bens, já que não se lhes aplica o regime de precatórios.
A situação da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, contudo, é diferente. Para o STF, a OAB não integra
a Administração Pública, sendo considerada um serviço público independente, categoria ímpar no elenco
das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro (ADI 3.026/DF). Consequentemente, a OAB:
▪ não faz concurso público;

▪ não faz licitação pública;
▪ não tem o dever de prestar contas ao TCU (RE 1182189, Tema 1024).25
Sobre este último item, o STF resolveu uma polêmica sobre o dever de prestar contas ao TCU. A Corte de
Contas entendia que, apesar de não compor a Administração, a OAB deveria prestar contas ao Tribunal,
pois as suas anuidades eram recolhidas compulsoriamente, possuindo natureza semelhante aos tributos.
O STF, contudo, afastou a determinação do TCU e a obrigação da prestação de contas, alegando que os
recursos da OAB não possuem natureza tributária que a entidade, em razão do seu papel constitucional,
não poderia se submeter a qualquer tipo de controle estatal. Ao final, foi fixada a seguinte tese de
repercussão geral: “O Conselho Federal e os Conselhos Seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil não
estão obrigados a prestar contas ao Tribunal de Contas da União nem a qualquer outra entidade externa”.
Podemos concluir, dessa forma, que as entidades de fiscalização de profissão integram a Administração
Pública indireta federal, com exceção da OAB, que não faz parte da Administração Pública.
25
RE 1182189, Tema 1024, julgamento finalizado em 24.4.23.

Aula 02
Autarquias
Administração indireta
Regime híbrido
Regra
Pessoal: CLT
Conselhos de
fiscalização
Não se submetem ao regime de
precatórios
Exceção OAB
Conselhos de fiscalização em geral OAB
▪ Compõem a Administração Pública (natureza ▪ Não compõe a Administração Pública

autárquica) (RE 539.224/CE) ▪ Entidade de direito privado
▪ Entidades administrativas de direito público
Regime jurídico híbrido Regime de direito privado:

▪ D. Público: ▪ Não devem prestar contas ao TCU
▪ Prestar contas ao TCU ▪ Não realizam licitação pública
▪ Realizar licitação ▪ Não faz concurso público
▪ Realizar concurso público
▪ D. Privado
▪ Não se submetem ao regime de
precatórios (RE 938837)
▪ Regime de pessoal da CLT (empregados
públicos)

Aula 02
(TJ CE - 2018) Embora seja reconhecida a natureza autárquica dos conselhos de classe, em razão da
natureza privada dos recursos que lhes são destinados, essas entidades não se submetem ao controle
externo exercido pelo TCU.
Comentários: os conselhos de fiscalização de atividade profissional possuem natureza autárquica,
conforme informado na questão. Consequentemente, por integrarem a Administração indireta federal,
submetem-se ao controle externo do TCU! Portanto, a assertiva está incorreta.
Autarquias sob regime especial
Muito se tem falado sobre as “autarquias sob regime especial”. Porém, a legislação raramente apresenta
a definição adequada.
José dos Santos Carvalho Filho apresenta uma classificação das autarquias quanto ao regime jurídico em:
(a) autarquias comuns (ou de regime comum); (b) autarquias especiais (ou de regime especial). As
primeiras apresentam um regime sem qualquer especificidade, enquanto as últimas seriam regidas por um
regime com disciplina específica, atribuindo como característica algumas prerrogativas especiais e
diferenciadas a certas autarquias.
Todavia, o difícil é saber sobre o que elas se distinguem. Assim, alguns autores mencionam o regime
previsto no Decreto Lei 200/1967 como o regime ordinário, comum ou normal, enquanto as autarquias sob
regime especial receberiam de suas leis instituidoras as características próprias. No entanto, o DL 200/1967
aplica-se exclusivamente ao governo federal e, em geral, os entes administrativos não possuem uma norma
que discipline o regime ordinário dessas entidades.
De qualquer forma, devemos saber que as autarquias sob regime especial são entidades que recebem
características próprias do ordenamento jurídico, em geral com o objetivo de outorgar-lhes maior
autonomia em relação ao ente instituidor.

Aula 02
Atualmente, o exemplo mais comum são as agências reguladoras. Não significa que todas as autarquias sob
regime especial são agências reguladoras, porém este é o exemplo mais comum. Algumas universidades
também recebem a designação de autarquia especial e, para parte da doutrina, os consórcios públicos,
quando organizados na forma de associação pública, também são considerados autarquias sob regime
especial. Por fim, os conselhos de fiscalização de atividade profissional são entidades autárquicas, mas
sujeitos a regime especial com regras próprias.
Para exemplificar, vamos apresentar o conteúdo do art. 8º, caput e § 2º, da Lei 9.472/1997, que criou a
Anatel:
Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da

Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao
Ministério das Comunicações, com a função de órgão regulador das telecomunicações, com
sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades regionais.
[...] § 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por

independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e
estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.
Conforme ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, o termo “independência administrativa” é

utilizado de forma inadequada, pois nenhuma entidade da administração indireta pode ser
“independente”, por força, dentre outros dispositivos, do art. 84, II, da CF. Com efeito, todas as autarquias
possuem autonomia administrativa e financeira e ausência de subordinação hierárquica, o que, portanto,
não é nada de novo. Dessa forma, de especial, só sobra o mandato fixo e estabilidade dos dirigentes.
Importante também é destacar que não se confunde autarquia sob regime especial com agências
executivas, pois estas são autarquias que cumpriram os requisitos previstos em lei (Lei 9.649/1998, art. 51)
para receber a mencionada qualificação, podendo ser, inclusive, as autarquias “normais”; enquanto
aquelas são as autarquias que receberam um regime especial de sua lei instituidora.

Aula 02
Agências reguladoras e agências executivas
Agências reguladoras
Origem das agências reguladoras
Não há uma definição exata do surgimento das agências reguladoras no mundo. Segundo Alexandre Santos
Aragão, as agências reguladoras possuem como marco principal a Interstate Commerce Commission, criada
nos Estados Unidos da América em 1887 para regulamentar os serviços interestaduais de transporte
ferroviário.
No Brasil, as primeiras entidades com funções regulatórias e fiscalizatórias do setor econômico já existiam
no início do século XX, conforme destaca Maria Sylvia Zanella Di Pietro:26
[...] no período de 1930-1945, o Comissariado de Alimentação Pública (1918), o Instituto

de Defesa Permanente do Café (1923), o Instituo do Açúcar e do Álcool (1933), o Instituto
Nacional do Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941), o Instituto Nacional do Sal
(1940), todos esses institutos instituídos como autarquias econômicas, com a finalidade
de regular a produção e o comércio. Além desses, podem ser mencionados outros
exemplos, como o Banco Central, o conselho Monetário Nacional, a Comissão de Valores
Mobiliários e tantos outros órgãos com funções normativas e de fiscalização.
No entanto, a adoção do modelo atual e a designação de “agência reguladora” surge no bojo da Reforma
Gerencial, a partir de 1995. Assim, as emendas constitucionais 8 e 9 de 1995 incluíram o termo “órgão
regulador” na Constituição Federal de 1988, especificamente para tratar da regulação dos serviços de
telecomunicações (art. 21, XI) e atividades relacionadas com o petróleo (art. 177, §2º, III), vejamos:
Art. 21. Compete à União: [...]
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de

telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação
de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
Art. 177. Constituem monopólio da União: [...]
§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de

1995)
III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 9, de 1995)
26
Di Pietro, 2009, p. 190-181.

Aula 02
A partir desses dispositivos, foram criadas as duas agências reguladoras que possuem respaldo
constitucional: a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), criada pela Lei 9.472, de 16 de julho de
1997, e a Agência Nacional do Petróleo (ANP), criada pela Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997.
Deve-se destacar que essas foram as primeiras agências reguladoras criadas com previsão constitucional,
mas há diversas outras agências criadas pelo legislador infraconstitucional. Assim, atualmente, existem
onze agências reguladoras federais, sendo que somente a Anatel e a ANP possuem previsão na CF, vejamos:
Agência Lei de criação

Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) Lei nº 9.427/1996
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) Lei nº 9.472/1997
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Lei nº 9.478/1997
Biocombustíveis (ANP)
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) Lei nº 9.782/1999
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) Lei nº 9.961/2000
Agência Nacional de Águas (ANA) Lei nº 9.984/2000
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Lei nº 10.233/2001
Agência Nacional de Transportes Aquaviários Lei nº 10.233/2001
(Antaq)
Agência Nacional do Cinema (Ancine) Medida Provisória 2.228/2001
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) Lei nº 11.182/2005
Agência Nacional de Mineração Lei nº 13.575/2017
Assim, podemos perceber que a primeira agência reguladora criada no âmbito federal foi a Agência
Nacional de Energia Elétrica, criada em 26 de dezembro de 1996 com a finalidade de regular e fiscalizar a
“produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as
políticas e diretrizes do governo federal” (art. 2º, Lei 9.427/1996).
Conceito e atividades desenvolvidas
As agências reguladoras surgiram no Brasil a partir da década de 90, durante o período da Reforma
Gerencial ou Reforma do Aparelho do Estado. Este foi um período em que o modelo intervencionista, ou
de prestação direta de serviços, foi substituído por um modelo regulador, em que o Estado diminuiu a sua
atuação direta na economia, privatizando diversas empresas estatais. Todavia, para o desequilíbrio do
mercado em virtude do poder econômico das grandes empresas, foi necessário criar entidades
administrativas com grande capacidade técnica e autonomia para realizar a regulação da atividade
econômica. Essas entidades são as agências reguladoras.
No Brasil, elas se inserem no estudo da regulação. Inicialmente, foram criadas para regular atividades
econômicas atribuídas ao Estado, possuindo ou não natureza de serviço público, sendo objeto de
concessão, permissão ou autorização. Isso ocorreu primeiro nos setores de energia elétrica,
telecomunicações, exploração de petróleo e outras. Dessa forma, pode-se dizer que as agências
reguladoras passaram a desempenhar uma dupla função:27
27
Di Pietro, 2012, p. 180.

Aula 02
a) de um lado, elas assumem os poderes e encargos do poder concedente nos contratos de concessão,
como os de fazer licitação, contratar, fiscalizar, punir, alterar, rescindir, encampar, etc.;
b) de outro lado, as agências exercem a atividade chamada de regulação propriamente dita que, em
sentido amplo, abrange a competência de estabelecer regras de conduta, fiscalizar, reprimir, punir,
resolver conflitos, não só no âmbito da própria concessão, mas também nas relações com outras
prestadoras de serviço.
A despeito de a primeira função praticamente estar abrangida pela segunda, Maria Di Pietro faz uma
abordagem em separado para destacar o papel clássico das agências de atuar em nome do poder
concedente, como parte do contrato de concessão, e, por outro lado, o papel mais amplo de resolver
conflitos e garantir a competição.
Para exemplificar, devemos lembrar que a Anatel é responsável pelos contratos de concessão de telefonia
e, ao mesmo tempo, promove a competição e resolve conflitos sobre a prestação de serviços.
No entanto, além desses papéis desempenhados pelas primeiras agências, atualmente a Administração
Federal possui agências com papel tipicamente de poder de polícia, voltadas para outras áreas de atividade
privada, sem que ocorra concessão de serviço público. São exemplos a Agência de Vigilância Sanitária
(Anvisa), a Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS) e a Agência Nacional de Águas (ANA).
Ainda assim, essas entidades fiscalizam, reprimem, aplicam sanções e impõem outras limitações
administrativas. Percebe-se, portanto, que atualmente as agências reguladoras atuam em um campo mais
amplo que os serviços públicos.
Nessa linha, esse tipo de agência que exerce atividade típica de poder de polícia, não representa novidade
no Direito Público brasileiro. Isso porque, desde a década de 30-45, conforme vimos acima, já existiam
entidades que exerciam esse tipo de fiscalização. Dessa forma, o nosso ordenamento jurídico comporta, há
várias décadas, a existência de entidades que exercem o poder de polícia, nos moldes que fazem a ANS, a
ANA, a Anvisa, etc., mas, ainda assim, não recebem a designação de agências reguladoras.
Por exemplo, o Banco Central do Brasil (Bacen) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) possuem funções
normativas e de fiscalização, mas não são considerados agências reguladoras em sentido estrito.
Assim, de acordo com Maria Sylvia Di Pietro, agência reguladora, em sentido amplo, é “qualquer órgão da
Administração Direta ou Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta”. Dessa
forma, este conceito abrange, além das “verdadeiras” agências reguladoras que vimos acima, o Bacen, a
CVM, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e outros órgão com função de regulação e
fiscalização.
Por outro lado, em sentido estrito, e abrangendo apenas o modelo que surge a partir da década de 90, a
“agência reguladora é entidade da Administração Indireta, em regra autarquia de regime especial, com a
função de regular a matéria que se insere em sua esfera de competência, outorgada por lei”.
Assim, nesse segundo conceito, no nível federal, encontramos apenas aquelas onze agências reguladoras
que mencionamos acima.
Em concursos e, por conseguinte, no restante da aula, vamos utilizar apenas o conceito estrito de agência
reguladora.

Aula 02
Mas qual é a diferença entre as agências do conceito amplo e do conceito estrito?
Em geral, costuma-se dizer que as agências reguladoras são autarquias sob regime especial. Diz-se especial,
pois essas entidades possuem algumas características distintivas das demais autarquias, concedendo-lhes
maior autonomia em relação ao ente instituidor.
A mais marcante característica das agências reguladoras se refere ao mandato fixo de seus membros,
conforme prazo disposto na Lei Geral das Agências Reguladoras.
Isso porque os dirigentes das autarquias “comuns” podem ser exonerados ad nutum, ou seja, o chefe do
Poder Executivo pode exonerá-los a qualquer momento. Dessa forma, apesar de todas as autarquias
possuírem maior autonomia em relação ao ente instituidor, os seus dirigentes podem ser exonerados a
qualquer momento.
Por outro lado, nas agências reguladoras, a aprovação e exoneração dos diretores não é tão flexível,
permitindo que eles atuem com maior autonomia em relação ao Presidente da República, por exemplo.
Outra característica dessas entidades é que elas devem possuir competência regulatória para serem
consideradas agências reguladoras. Ou seja, uma autarquia será considerada uma agência reguladora, em
sentido estrito, quando os seus membros possuírem mandato fixo e, ao mesmo tempo, possuírem
competências regulatórios em um setor específico (telecomunicações, petróleo, cinema, etc.).
Depois dessa apresentação, vamos discutir o conceito e as características das agências reguladoras,
abordando inclusive as questões de autonomia.
Características e autonomia das agências reguladoras
Para Alexandre Santos de Aragão, as agências reguladoras independentes brasileiras são:
[...] autarquias sob regime especial, dotadas de considerável autonomia frente à Administração
centralizada, incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiado cujos
membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia
aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum.
Portanto, as agências reguladoras são autarquias sob regime especial, integrantes da Administração
indireta, criadas por lei, dotadas de autonomia financeira e orçamentária, organizadas em colegiado cujos
membros detém mandato fixo, com a finalidade de regular e fiscalizar as atividades de prestação de
serviços públicos. Não estão subordinadas a nenhum outro órgão público, sofrendo apenas a supervisão
ministerial da área em que atuam.
Assim, as agências reguladoras não representam uma nova entidade administrativa, elas são apenas uma
forma especial de autarquia. Ou seja, atualmente nós possuímos quatro tipos de entidades administrativas,
quais sejam as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo
que as agências reguladoras são apenas um modelo diferente das primeiras.
Percebam que o conceito que apresentamos de autarquia envolve a autonomia. Contudo, as agências
reguladoras possuem uma autonomia ainda maior, ao ponto de alguns autores chamarem de

Aula 02
independência. Lembramos, todavia, que a expressão “independência” é inadequada, já que a entidade se

submete a diversas formas de controle dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Nessa linha, Maria Di Pietro dispõe que o regime especial dessas entidades vem disciplinado em suas leis
instituidoras, dizendo respeito, em regra, (a) à maior autonomia em relação à Administração direta; (b) à
estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo exercício de mandato fixo, que eles somente podem perder
nas hipóteses expressamente previstas, afastada a possibilidade de exoneração ad nutum, e; (c) ao caráter
final de suas decisões, que não são passíveis de apreciação por outros órgãos ou entidades da
Administração Pública (em regra).
Assim, a autora faz uma relação entre as margens de autonomia das agências em relação a cada um dos
três poderes:
a) em relação ao Poder Legislativo – porque dispõem de função normativa, que justifica o nome de
órgão regulador ou agência reguladora;
b) em relação ao Poder Executivo – porque suas normas e decisões não podem ser alteradas ou
revistas por autoridades estranhas ao próprio órgão;
c) em relação ao Poder Judiciário – porque dispõem de função quase-jurisdicional, no sentido de que
resolvem, no âmbito das atividades controladas pelas agências, litígios entre os delegatários
(empresas/pessoas que prestam serviços mediante concessão, permissão ou autorização) e entre
estes e os usuários dos serviços públicos.
Por exemplo, em relação ao Poder Judiciário, apesar de suas decisões (das agências) terem um caráter
quase-jurisdicional, uma vez que encerram a discussão no âmbito administrativo, não afastam a
possibilidade de apreciação da decisão pelo Judiciário, nos termos previstos no art. 5º, XXXV, da CF/88.
Com efeito, as agências reguladoras se submetem ao controle externo realizado pelos tribunais de contas,
que podem realizar auditorias e inspeções para verificar o desempenho das entidades, e do Poder
Legislativo. Ademais, o poder normativo das agências não pode conflitar com os regramentos previstos na
Constituição e nas leis.
Elas submetem-se também ao controle interno (como a Controladoria Geral da União – CGU) e à vinculação
ao ministério do setor correspondente, para fins de tutela ou supervisão ministerial.
Dessa forma, podemos perceber que a autonomia é muito relativa e só é marcante em relação ao Poder
Executivo. A autonomia elevada, nesse contexto, tem como principal função diminuir as influências
políticas sobre a atuação da agência como órgão regulador.
Além disso, a Lei 13.848/2019 dispõe que a natureza especial conferida à agência reguladora é
caracterizada pela (art. 3º):
a) ausência de tutela ou de subordinação hierárquica;

b) pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira;
c) pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos;
d) pelas demais disposições constantes desta Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação.

Aula 02
Segundo a Lei 13.848/2019, a autonomia administrativa da agência reguladora é caracterizada pelas

seguintes competências:
I - solicitar diretamente ao Ministério da Economia:

a) autorização para a realização de concursos públicos;
b) provimento dos cargos autorizados em lei para seu quadro de pessoal, observada a disponibilidade
orçamentária;
c) alterações no respectivo quadro de pessoal, fundamentadas em estudos de dimensionamento, bem
como alterações nos planos de carreira de seus servidores;
II - conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais e autorizar afastamentos
do País a servidores da agência;
III - celebrar contratos administrativos e prorrogar contratos em vigor relativos a atividades de custeio,
independentemente do valor.
Com efeito, as agências reguladoras se distinguem das demais autarquias por serem dirigidas por colegiado
cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia
aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum. Nessa linha, a Lei 13.848/2019 fixa em
cinco anos o prazo de duração do mandato dos dirigentes das agências reguladoras federais, vedando a
recondução.
Agências reguladoras
Os dirigentes possuem mandato fixo, não podendo ser exonerados ad nutum.
Outras autarquias
Os dirigentes são exonerados ad nutum pelo chefe do Poder Executivo.
A exoneração, por sua vez, não poderá ocorrer ad nutum. Nessa linha a Lei 9.986/2000, estabelece que os
conselheiros e os diretores das agências reguladoras somente perderão o mandato (art. 9º):
a) em caso de renúncia;
b) em caso de condenação judicial transitada em julgado;
c) em caso de condenação em processo administrativo disciplinar;
d) por infringência de quaisquer das vedações previstas na Lei 9.986/2000.28
Além do mandato fixo, os membros das agências reguladoras submetem-se a um período de quarentena.
Nessa linha, a quarentena é o período em que os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada
28
O art. 8º-B, da Lei 9.986/2000 enumera uma série de vedações aplicáveis aos diretores das agências reguladoras. A
infringência às mencionadas vedações ensejará na perda do mandato.

Aula 02
ficam impedidos de exercer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva
agência, por período de seis meses, contados da exoneração ou do término de seu mandato, assegurada
a remuneração compensatória. Quem violar tal vedação incorrerá na prática de crime de advocacia
administrativa (Lei 9.986/2000, art. 8º).
Para exemplificar: um ex-dirigente da Anatel não pode, durante o período de seis meses contados de sua
exoneração ou término de mandato, prestar serviços para as empresas de telefonia, como TIM, Vivo, Oi,
Claro, etc.
Durante a quarentena, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, percebendo remuneração compensatória

equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes (Lei 9.986/2000, art. 8º, §
2º).
Em relação à supervisão ministerial e ao controle hierárquico impróprio, é importante tecer alguns

comentários.
Entende-se que, em regra, as decisões das agências reguladoras não podem ser revistas pelo ente central.
Contudo, Advocacia-Geral da União emitiu parecer flexibilizando tal entendimento.
De acordo com o Parecer AGU 51/2006, o Presidente da República, por motivo relevante de interesse
público, poderá avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administração Federal, incluindo
competências das agências reguladoras.
Além disso, o Parecer reconheceu a possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio, desde
que a decisão da agência fuja às finalidades da entidade ou estejam inadequadas às políticas públicas
definidas para o setor.
Por conseguinte, há possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio, mas apenas em

situações excepcionais. Por outro lado, se a decisão da agência for coerente com as suas finalidades e com
as políticas definidas para o setor, não poderá ser provido o recurso dirigido ao ministério.
Diante do que vimos até aqui, podemos resumir as características das agências reguladoras no Brasil da
seguinte forma:
✓ são pessoas jurídicas de direito público;

✓ desempenham atividades típicas do Poder Público;
✓ são autarquias sob regime especial (não representam uma nova forma de entidade administrativa);
✓ integram a administração indireta (descentralizada);
✓ possuem maior autonomia que as outras entidades da administração indireta;
✓ são dirigidas por colegiado cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente
da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum;
✓ não se submetem, em regra, ao controle hierárquico do ente central. Porém, em casos específicos,
admite-se o controle hierárquico impróprio pelo ministério ou a avocação de competências pelo
Presidente da República;

Aula 02
✓ encontram-se vinculadas ao Ministério do Setor correspondente, para fins de tutela, supervisão ou

controle finalístico.
Agências executivas
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que é o documento de referência da Reforma
Administrativa implementada no Brasil na década de 90, estabeleceu como objetivo para o setor das
atividades exclusivas29: transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em
agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão.
Percebam que o termo utilizado pelo PDRAE foi agências autônomas. Todavia, a Lei 9.649/1998, que dispõe
sobre a organização da Presidência da República e dos ministérios, preferiu utilizar o termo agências
executivas, estabelecendo algumas exigências para que a autarquia ou fundação receba tal qualificação.
Segundo a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro30,
Agência executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação que tenha celebrado

contrato de gestão com o órgão da Administração Direta a que se acha vinculada, para
melhoria da eficiência e redução de custos.
Não se trata de entidade instituída com a denominação de agência executiva. Trata-se de

entidade preexistente (autarquia ou fundação governamental) que, uma vez preenchidos os
requisitos legais, recebe a qualificação de agência executiva, podendo perdê-la, se deixar de
atender aos requisitos.
Dessa forma, podemos perceber que as agências executivas não representam uma nova forma de entidade
administrativa, mas tão somente uma qualificação especial outorgada à autarquia ou à fundação pública
que celebre um contrato de gestão com o respectivo órgão supervisor. Busca-se, com o contrato de gestão
e, por conseguinte, com a qualificação, aumentar a eficiência das autarquias e fundações públicas.
Os requisitos para receber a qualificação estão disciplinados nos arts. 51 e 52 da Lei 9.649/1998, vejamos:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação
que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em

andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as

Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a
29 O setor de atividades exclusivas é aquele em que está presente o poder de império do Estado e que, portanto, só poderá
ser desenvolvido por entidades de direito público, como as autarquias e fundações públicas de direito público.
30 Di Pietro, 2014, p. 538.

Aula 02
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e

metas definidos nos Contratos de Gestão.
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão

diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de
servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o
fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
§ 1º Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com periodicidade

mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de
desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos
para a avaliação do seu cumprimento.
§ 2º O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o

acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação e
de desenvolvimento institucional das Agências Executivas.
Para receber a qualificação como agência executiva, a autarquia ou fundação pública deve:
a) ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; e

b) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor.
A celebração do contrato de gestão com o respectivo Ministério é apenas um dos requisitos para receber
a qualificação. Contudo, é por meio de decreto que a autarquia ou fundação pública se torna agência
executiva. Vale dizer, após elaborar o plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento e ter
celebrado o contrato de gestão, será expedido um decreto, que efetivamente outorgará à qualificação à
entidade.
Além disso, a concessão da qualificação é ato discricionário do Presidente da República. Conforme dispõe
o caput do art. 51 da Lei 9.649/1998, o “Poder Executivo poderá qualificar” as entidades como agências
executivas. Dessa forma, mesmo que a entidade preencha os requisitos, caberá ao Presidente da República
decidir se concede ou não a qualificação.
Os contratos de gestão das agências executivas devem ser celebrados com periodicidade mínima de um
ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como
os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
Após receber a qualificação, a autarquia ou fundação pública passa a se submeter a um regime jurídico
especial, em que há maior autonomia para atuação. Por exemplo, no que se refere às licitações e contratos,
as agências executivas possuem um limite duplicado para dispensa de processo licitatório. Nessa linha, a
Lei de Licitações (L14133, art. 75, § 2º) dispensa o dever de licitar quando o valor é muito baixo. Contudo,

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o valor da dispensa para as agências executivas é multiplicado por dois, gerando mais flexibilidade para as
contratações dessas entidades.
É importante frisar que a Lei 9.649/1998 é uma lei federal e, portanto, aplica-se tão somente à União.
Assim, em tese, os estados e municípios deveriam elaborar as suas próprias normas se desejassem dispor
de mecanismo semelhante, estabelecendo o regramento de qualificação. Na prática, contudo, é raro de
ver norma estadual ou municipal sobre o assunto.
(TJ CE - 2018) Autarquias e fundações públicas podem receber, por meio de lei específica, a qualificação
de agência executiva, para garantir o exercício de suas atividades com maior eficiência e
operacionalidade.
Comentários: a qualificação das fundações e autarquias em agências executivas ocorre mediante decreto
do Poder Executivo. Logo, não ocorre por meio de lei específica. Vale lembrar, ademais, que a qualificação
depende da existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento e de um contrato de gestão celebrado com o respectivo ministério supervisor. Desta forma, a
questão está incorreta.

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QUESTÕES COMENTADAS
1. (Cesgranrio – PNS/2022) A iniciativa, no âmbito do processo legislativo, para a criação de uma
autarquia federal, que é ente da administração pública indireta, compreendida como o serviço autônomo,
criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas
da Administração Pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada, é atribuída
a) exclusivamente aos membros do Congresso Nacional
b) concorrentemente aos membros do Congresso Nacional e ao Presidente da República
c) privativamente aos senadores
d) privativamente ao Presidente da República
e) privativamente aos deputados federais.
Comentário: tanto a criação quanto a extinção das autarquias devem ocorrer por meio de lei específica, nos
termos previstos no art. 37, XIX, da CF. Na esfera federal, a lei para a criação ou extinção das autarquias é de
iniciativa privativa do Presidente da República, por força do art. 61, §1º, II, “e”, da Constituição Federal.
Portanto, a competência é privativa do Presidente da República, conforme alternativa D.
Até seria possível a criação de autarquias em outros Poderes e, assim, a competência privativa ficaria no
âmbito do respectivo Poder. Porém, em geral, as questões consideram a criação de entidades no Poder
Executivo.
Gabarito: alternativa D.
2. (Cesgranrio – FINEP/2014) Nas relações entre os Órgãos da Administração Direta e Entidades da

Administração Indireta é importante considerar que
a) existe uma hierarquia entre a Administração Direta e a Administração Indireta, já que a Administração
Pública Indireta, ao representar o Estado, descentraliza poderes e atribuições para a Administração Direta.
b) os órgãos da Administração Indireta não são detentores originais das competências que repassam à
Administração Direta, já que esta não possui a competência para a execução do serviço público.
c) o Estado brasileiro é centralizado ao trabalhar suas competências originais, e, ao mesmo tempo, é
descentralizado ao delegar atribuições à Administração Indireta.
d) as autarquias são pessoas jurídicas de direito privado, enquanto as sociedades de economia mista e as
empresas públicas se enquadram no conceito de pessoas jurídicas de direito público.
e) quando a Administração Indireta descentraliza competências para as Autarquias e Empresas Públicas, há
uma descentralização por outorga; e quando os entes da Administração Indireta repassam atribuições para
as concessionárias e permissionárias de serviço público, há uma descentralização por delegação.
Comentário:

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a) não há hierarquia entre a Administração Direta e Indireta. Além disso, é a Administração Indireta que
representa as entidades descentralizadas do Estado – ERRADA;
b) na verdade é o contrário: a Administração Direta repassa as competências para as entidades da

Administração Indireta. Ademais, a Administração Direta detém a competência originária, oriunda da
Constituição – ERRADA;
c) a centralização se relaciona com as competências originariamente conferidas pela Constituição aos entes
políticos (União, estados, DF e municípios), quando estes executam diretamente suas tarefas, através de
seus órgãos e agentes. Assim, o trecho inicial está correto, uma vez que o Estado é centralizado
(Administração Direta) ao trabalhar suas competências originais (aquelas determinadas pela Constituição).
A descentralização, por outro lado, ocorre quando o Estado executa suas atribuições através de outras
pessoas, e não de sua Administração Direta, pressupondo a existência de duas pessoas distintas: o Estado (a
União, o Distrito Federal, um estado ou um município) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido
==5901d==
do Estado essa atribuição.
Dessa forma, quando as atribuições são delegadas (outorgadas, atribuídas) às entidades administrativas, a
competência é descentralizada – CORRETA;
d) as autarquias são pessoas jurídicas de direito público, enquanto as empresas públicas e sociedades de
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado – ERRADA;
e) a descentralização por outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade jurídica
própria e a ela transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público. Esse tipo de
descentralização dá origem à Administração indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista e empresas públicas). Já na descentralização por delegação, uma entidade política ou
administrativa transfere, por contrato ou por ato unilateral, a execução de um serviço a uma pessoa jurídica
de direito privado preexistente, como as concessionárias de serviços públicos – ERRADA.
Gabarito: alternativa C.
3. (Cesgranrio – EPE/2014) São atividades típicas das Agências Reguladoras:

a) proteção do direito dos consumidores e coibição do abuso de poder econômico
b) prestação de serviço público uti universi e concessão de subsídios a setores da economia
c) coibição do abuso de poder econômico e prestação de serviço público uti singuli
d) concessão de subsídios a setores da economia e prestação de serviço público uti singuli
e) concessão de subsídios a setores da economia e coibição do abuso de poder econômico.
Comentário: de acordo com Maria Sylvia Di Pietro, agência reguladora, em sentido amplo, é “qualquer órgão
da Administração Direta ou Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta”.
Já em sentido estrito, seria a entidade da Administração Indireta, em regra autarquia de regime especial,
com a função de regular a matéria que se insere em sua esfera de competência, outorgada por lei. É este
sentido estrito que adotamos em geral nas questões de concursos.

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Não está dentre as suas competências, portanto, a prestação de serviços públicos ou a concessão de
subsídios a setores da economia. Quem presta serviços é o Estado, diretamente ou por entidades criadas
para este fim, ou entidades privadas que recebem delegação (concessionárias e permissionárias). Logo, as
alternativas B, C, D e E estão incorretas.
O papel das agências reguladoras é de regular a atividade, agir como poder concedente na delegação do
serviço, solucionar conflitos entre os usuários e as concessionárias, etc. Na tarefa de regulação, as agências
disciplinam determinada atividade econômica, buscando maximizar a produção e evitar abuso de poder
econômico. Além disso, a agência reguladora deve proteger os usuários (consumidores). Logo, o gabarito é
a letra A.
Por fim, os conceitos de serviços públicos uti singuli e uti universi são estudados nas aulas de serviços
públicos. Porém, vamos explicá-los aqui rapidamente. O serviço público uti singuli, também chamado de
individual, é aquele passível de mensuração individualizada. Assim, é possível saber quanto que cada pessoa
usufruiu do serviço. É o caso do fornecimento de energia elétrica, quando os relógios quantificam o consumo
em cada casa. Por outro lado, o serviço público uti universi, ou geral, não é passível de quantificação
individual, pois se espalha pela sociedade. Um exemplo é a segurança pública.
Gabarito: alternativa A.
4. (Cesgranrio – EPE/2014) Na complexa organização da Administração Pública federal, atuam

diversas pessoas jurídicas, dentre as quais as autarquias.
Considera-se um privilégio das autarquias a
a) execução privada
b) quitação de taxas federais
c) impenhorabilidade dos seus bens
d) irresponsabilidade dos seus dirigentes
e) equiparação com as sociedades de economia mista.
Comentário:
a) como pessoa jurídica de direito público, a execução das dívidas das autarquias ocorre sob regime público,
que se dá através do regime de precatórios – ERRADA;
b) a quitação de taxas não é um privilégio concedido às autarquias – ERRADA;
c) de fato, os bens das autarquias são impenhoráveis, o que significa que não podem ser penhorados para
garantir o pagamento de dívidas da entidade. Logo, o pagamento de débitos das autarquias segue o regime
de precatórios – ERRADA;
d) os dirigentes das autarquias respondem sim quando praticarem atos que gerem danos a terceiros, uma
vez que vivemos em um Estado Democrático de Direito – ERRADA;

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e) as sociedades de economia são pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos ou
exercem atividade econômica. Portanto, em regra, os regimes entre autarquias e essas entidades são
distintos – ERRADA.
Para consolidar, são exemplos de privilégios das autarquias:
(i) prazos processuais em dobro

(ii) duplo grau de jurisdição obrigatório;
(iii) prescrição quinquenal;
(iv) impenhorabilidade dos seus bens e pagamento de débitos via precatórios;
(v) imunidade tributária recíproca.
5. (Cesgranrio – EPE/2014) Os órgãos da Administração Pública atendem a sucessivos governos dos

mais variados matizes políticos. Essa circunstância não afeta os órgãos administrativos dada a sua
característica de
a) neutralidade
b) parcialidade
c) honestidade
d) validade
e) entidade.
Comentário: esta não é uma questão de organização administrativa em si. Por sinal, até pensei em retirá-la
do material. Porém, apenas por precaução, vamos deixá-la aqui. Aproveite para tomar nota deste assunto.
A neutralidade se relaciona com a imparcialidade no exercício das funções públicas. O princípio da

neutralidade política da função pública fundamenta a garantia da estabilidade na função pública. Está ligado
à ideia de satisfação de interesses gerais por parte dos corpos administrativos permanentes que não estão a
serviço de um governo em particular. O governo possui um caráter temporário, enquanto os funcionários
simbolizam a permanência da administração.
Assim, nossa resposta está logo na alternativa A.
6. (Cesgranrio – EPE/2014) A autarquia criada pelo ente público para prestar determinados serviços
tem como característica a sua
a) vinculação
b) dependência
c) autonomia
d) organização

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e) funcionalidade.
Comentário:
a) as autarquias não estão subordinadas ao ente instituidor, ou seja, não há relação de hierarquia entre uma
entidade autárquica e os órgãos da administração direta do ente político que as instituiu. Diz-se, no entanto,
que há vinculação administrativa, normalmente com o ministério da área correspondente. Então, no meu
ponto de vista, essa também poderia ser uma alternativa correta.
Porém, vamos ver adiante que a banca considerou outro gabarito (que de fato é uma alternativa um pouco
melhor), e já vamos explicar o porquê – ERRADA;
b) as autarquias não possuem relação de dependência com o ente instituidor, mas apenas de vinculação –
ERRADA;
c) as autarquias são conceituadas como o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Então sim, a autonomia
é uma característica dessas entidades – CORRETA;
Observação: este foi o gabarito da banca. Quando comparamos com a letra A, percebemos que a opção C
faz um pouco mais de sentido. É claro que a letra A, em si, não é errada. Porém, “dando uma explicação”
para o gabarito, eu diria que a vinculação não é uma característica da autarquia, mas sim da relação entre a
autarquia e a Administração Direta. Assim, a letra C faz mais sentido. Não obstante, se não houvesse a letra
C, eu marcaria a opção A como correta também.
d) a capacidade de auto-organização se relaciona com a capacidade conferida aos entes políticos de se auto-
organizar por constituições ou leis orgânicas próprias – ERRADA;
e) funcionalidade não é uma característica atribuída às autarquias – ERRADA.
7. (Cesgranrio – EPE/2014) Na Administração Pública brasileira existem os denominados órgãos

primários. Nessa categoria podem ser alocados os
a) provisionadores
b) departamentos
c) inspetores
d) ministérios
e) tribunais.
Comentário: segundo a classificação de Hely Lopes Meirelles, “os órgãos independentes são os originários
da Constituição e representativos dos Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário -, colocados no
ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos
controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos primários do

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Estado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as funções políticas, judiciais e quase judiciais
outorgadas diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros
(agentes políticos [...])”.
Como exemplos de órgãos independentes / primários temos:
(i) as Corporações Legislativas (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias
Legislativas, Câmaras de Vereadores)
(ii) as Chefias de Executivo (Presidência da República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal,
Prefeituras Municipais),
(iii) os Tribunais Judiciários e os Juízos singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais,
Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados-membros, Tribunais do Júri
e Varas das Justiças Comum e Especial).
(iv) O Ministério Público federal e estadual
(v) as defensorias públicas e
(vi) os Tribunais de Contas da União, dos Estados-membros e Municípios
Assim, o gabarito é a letra E.
Os ministérios são órgãos autônomos, enquanto as inspetorias e os departamentos são órgãos superiores.
Por fim, provisionadores não é uma categoria de órgãos.
Gabarito: alternativa E.
8. (Cesgranrio – EPE/2014) Os processos admissionais na Administração Pública dependem de

aprovação prévia em concurso público, ressalvados os cargos comissionados e os de livre nomeação. Há,
porém, trabalhadores sem concurso público que atuam junto à Administração Pública, cuja forma de
contratação não gera vínculo empregatício.
Esses trabalhadores atuam em organizações que, juridicamente, se relacionam com a Administração Pública
na forma de
a) autarquias
b) fundações
c) empresas públicas
d) sociedades de economia mistas
e) prestadoras de serviços contratadas.
Comentário: uma característica das entidades administrativas é que o privimento de seus servidores
(entidades de direito público) e empregados públicos (entidades de direito privado) depende de concurso
público.
Assim, como as letras A, B, C e D descrevem entidades administrativas, o provimento dependerá de concurso.

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A letra E, por outro lado, reflete uma empresa (privada) contratada pelo Estado para lhe prestar serviços.
Essas empresas são particulares e contratam os seus funcionários como qualquer outra empresa que não
faça parte do Estado. Por exemplo: se um órgão contrata uma empresa para realizar a pintura de sua fachada,
os funcionários (pintores) desta empresa não são contratados via concurso público. Assim a letra E é o
gabarito.
9. (Cesgranrio – CEFET RJ/2014) Dentre os denominados privilégios atribuíveis às autarquias,

encontra-se a
a) sujeição a concursos de credores
b) imunidade de impostos sobre seu patrimônio
c) prescrição trienal das suas dívidas passivas
d) execução geral dos seus créditos
e) penhorabilidade dos seus bens.
Comentário: sobre os privilégios conferidos às autarquias, os principais são:
Além desses, ainda temos a impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas e a imprescritibilidade de seus
bens.
A impenhorabilidade significa que os bens das autarquias os seus bens não podem ser penhorados como
instrumento coercitivo para garantia do credor. Os débitos decorrentes de decisões judiciais transitadas em
julgado devem ser quitados por meio do sistema de precatórios (CF, art. 100).
Com essas informações, já sabemos que as autarquias não se submetem ao concurso de credores (que é um
procedimento utilizado nas ações de execução, que não se aplicam e essas entidades). Erradas as alternativas
A, D e E, portanto.
A alternativa B é o nosso gabarito. O art 150, §2º, da CF (c/c art. 150, VI, “a”), veda a instituição de impostos
sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, desde que vinculadas a suas finalidades essenciais
ou às que delas decorram.
Por fim, a alternativa C está errada, pois a prescrição é quinquenal, e não trienal.
Gabarito: alternativa B.

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10. (Cesgranrio – IBGE/2013) A Administração Pública se subdivide em Administração Direta e Indireta.

NÃO são órgãos integrantes da Administração Direta
a) a Advocacia-Geral da União e o Tribunal de Contas da União
b) as Fundações Públicas, como, por exemplo, o IBGE
c) os Conselhos, como, por exemplo, Conselho de Defesa Nacional
d) os Ministérios, como, por exemplo, o Ministério do Trabalho
e) os Tribunais, como, por exemplo, o Tribunal de Contas da União
Comentário: as alternativas A, C, D e E trazem exemplos de órgãos públicos, sem personalidade jurídica, que
integram a estrutura da administração direta.
Apenas as Fundações Públicas, mencionadas na alternativa B, é que são entidades administrativas criadas a
partir de um processo de descentralização, com personalidade jurídica própria, integrantes da administração
indireta. Além disso, o IBGE, de fato, é uma fundação pública.
Todos os demais são órgãos públicos, integrando a administração direta.
11. (Cesgranrio – EPE/2012) A distribuição interna de tarefas administrativas entre órgãos públicos
decorre da aplicação da técnica denominada
a) descentralização por hierarquia
b) descentralização por colaboração
c) autotutela administrativa
d) desconcentração
e) outorga
Comentário:
a) não há hierarquia em nenhuma das formas de descentralização – ERRADA;
b) a descentralização por colaboração, também chamada de delegação, ocorre quando o Estado delega a
execução de serviços públicos para uma entidade particular. Isso dá ensejo aos contratos de concessão ou
permissão de serviços públicos ou aos atos de autorização de serviços públicos – ERRADA;
c) a autotutela consiste na possibilidade de a administração rever os seus próprios atos, sem necessidade de
provocação de terceiros, podendo anulá-los quando ilegais ou revogá-los quando inconvenientes ou
inoportunos – ERRADA;
d) a desconcentração ocorre exclusivamente dentro de uma mesma pessoa jurídica, constituindo uma
técnica administrativa utilizada para distribuir internamente as competências, executadas pelos órgãos
públicos – CORRETA;

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e) a outorga é uma forma de transferência da execução de serviços públicos às pessoas jurídicas integrantes
da Administração Indireta – ERRADA.
12. (Cesgranrio – EPE/2012) A administração indireta do Estado é composta por pessoas jurídicas
criadas por lei ou instituídas mediante autorização legal, com o objetivo de desempenhar atividades
administrativas de forma descentralizada.
Nesse contexto, são entidades integrantes da denominada administração indireta:
a) autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista
b) associações públicas, organizações sociais e fundações públicas
c) sociedades de economia mista, empresas estatais e organizações da sociedade civil de interesse público
d) empresas públicas, sociedades de economia mista e concessionárias de serviços públicos
e) fundações públicas, concessionárias de serviços públicos e consórcios públicos
Comentário:
a) todas essas são, juntamente com as fundações públicas, entidades administrativas que compõem a
administração indireta – CORRETA;
b) as associações públicas são consideradas pessoas jurídicas de direito público interno, e integram a
administração indireta, assim como as fundações públicas. Já as organizações sociais são entidades privadas
que não integram a administração pública – ERRADA;
c) as SEM e as empresas estatais são entidades administrativas de direito privado que integram a
administração indireta. Já as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) são entidades
privadas sem fins lucrativos, que compõem as entidades paraestatais – ERRADA;
d) as concessionárias de serviço público não integram a administração pública – ERRADA;
e) as concessionárias e os consórcios públicos não integram a administração pública. Vale aqui a ressalva
quanto aos consórcios públicos, que, conforme dispõe a Lei 11.107/2005, podem adquirir personalidade
jurídica de direito público ou de direito privado. Na primeira hipótese, serão consideradas associações
públicas, integrando a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6º, § 1º) –
ERRADA.
13. (Cesgranrio – FINEP/2011) Um determinado servidor público federal tomou posse em um órgão
público que se caracteriza por:
- ser representativo de um dos três poderes do Estado;
- estar sujeito apenas aos controles constitucionais exercidos por estes;
- não possuir subordinação hierárquica ou funcional.

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Quanto à posição estatal, o referido órgão é classificado como

a) independente
b) autônomo
c) superior
d) subalterno
e) singular
Comentário:
a) os órgãos independentes são os originários da Constituição Federal e representativos dos Poderes de

Estado, como a Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ etc. (e seus
representantes simétricos nos entes da Federação). Estão no ápice da pirâmide governamental, não
possuindo qualquer subordinação hierárquica ou funcional – CORRETA;
b) os órgãos autônomos estão localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos
independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia administrativa,
financeira e técnica – ERRADA;
c) os órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando de assuntos de sua
competência específica, mas sempre estão sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia
mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira – ERRADA;
d) os órgãos subalternos são os órgãos que exercem predominantemente atribuições de execução, com
reduzido poder decisório. Encontram-se subordinados a vários níveis hierárquicos superiores – ERRADA;
e) Esta é outra classificação. Os órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e decidem através de um
único agente, que é seu chefe ou representante. Eles se opõem aos órgãos colegiados, que adotam as
decisões mediante deliberação (votação) dos seus membros, como os tribunais – ERRADA.
14. (Cesgranrio – FINEP/2011) A entidade integrante da Administração Indireta Federal, dotada de

personalidade jurídica de direito público, criada por lei para execução de atividades típicas da
administração pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada, denomina-se
a) autarquia
b) empresa pública
c) agência de fomento
d) consórcio administrativo
e) sociedade de economia mista
Comentário:

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a) esse é o conceito de autarquia: o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio
e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (art. 5º, I, do DL 200/1967) –
CORRETA;
b) na forma do art. 3º da Lei n° 13.303/16, empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é
integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios – ERRADA;
c) uma agência de fomento é a instituição com o objetivo principal de financiar capital fixo e de giro para
empreendimentos previstos em programas de desenvolvimento, na unidade da Federação onde estiver
sediada – ERRADA;
d) os consórcios administrativos podem ter distintos conceitos. Segundo Hely Lopes Meirelles, “acordos
firmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização
de objetivos de interesse comum dos partícipes”. Atualmente, porém, o conceito mais adotado é o de
“consórcio público”, que consta no Decreto 6.017/2007, que define a entidade como: “pessoa jurídica
formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer
relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como
associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa
jurídica de direito privado sem fins econômicos” – ERRADA;
e) sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em
sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta
9art. 4°, Lei n° 13.303/16) – ERRADA.
Fique atento quanto aos conceitos de empresas públicas e de sociedades de economia mista, pois a
Cesgranrio gosta das definições do DL200/67. Contudo, os conceitos desta norma são muito desatualizados,
mas vale a pena pelos menos conhecê-los.
15. (Cesgranrio – FINEP/2011) As empresas, sob o enfoque administrativo, classificam-se em estatais,

mistas e privadas.
São empresas estatais aquelas cujo capital é controlado totalmente pelo poder público. Como exemplo de
empresa estatal, tem-se a(o)
a) Eletrobras
b) Petrobras
c) Caixa Econômica Federal
d) Banco do Brasil
e) Banco do Nordeste
Comentário: o conceito da questão é MUITO RUIM! Mas é possível “traduzir” o que a banca quer.

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Empresas podem ser classificar em estatais e privadas. As empresas privadas são aquelas que não fazem
parte da Administração Pública, já as estatais compõem a Administração Indireta. Existe ainda uma “margem
cinzenta” quanto às subsidiárias, pois há autores que consideram que elas fazem parte da Administração e
outros que consideram que não fazem.
As empresas estatais ainda se subdividem em empresas públicas e sociedades de economia mista. As três
diferentes entre elas constam na tabela abaixo:
Capital Forma jurídica Foro (entidades federais)

Empresa pública Público Qualquer Justiça federal
Sociedade de
Público / Privado S.A. (sempre) Justiça estadual
economia mista
Logo, nas empresas públicas, o capital é totalmente público, enquanto nas sociedades de economia mista o
capital é majoritariamente público.
A questão cita que “são empresas estatais aquelas cujo capital é controlado totalmente pelo poder público”.
Na verdade, a banca usou o termo de forma incorreta, pois estas são as “empresas públicas”.
Feita a tradução, podemos resolver o quesito.
Eletrobrás, Petrobrás, Banco do Brasil e Banco do Nordeste são sociedades de economia mista. Já a Caixa
Econômica Federal é exemplo de empresa pública.
16. (Cesgranrio – BR Distribuidora/2010) A estrutura legal que dispõe sobre a organização

administrativa brasileira define a composição da administração federal, compreendendo a administração
a) federal e a estatal.
b) pública e a privada.
c) direta e a indireta.
d) política e a administrativa.
e) autárquica e a de economia mista.
Comentário: em tema de estrutura, a organização administrativa brasileira a nível federal é composta pela
administração direta e indireta. Nos termos do art. 4° do DL n° 200/67:


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a) Autarquias;
Portanto, o gabarito está na letra C.
17. (Cesgranrio – BR Distribuidora/2010) A função administrativa envolve atividades de naturezas

diversas que não podem ser realizadas por um único órgão ou entidade. A essa difusão das funções
administrativas entre os órgãos da pessoa federativa dá-se o nome de
a) desconcentração.
b) descentralização.
c) distribuição.
d) repartição.
e) divisão.
Comentário: distribuição, repartição e divisão não são conceitos utilizados para se referir à distribuição de
competências na organização administrativa. Com isso, já podemos eliminar as alternativas C, D e E.
A descentralização é a distribuição de competências de uma para outra pessoa. A descentralização

administrativa envolve duas pessoas distintas: o Estado – União, estados, Distrito Federal e municípios – e a
pessoa que executará o serviço, uma vez que recebeu essa atribuição do Estado. Envolve, portanto, de um
lado o Estado (pessoa política) e de outro as entidades administrativas (administração indireta) ou entidades
privadas (concessionárias, permissionárias, autorizatárias).
O enunciado, contudo, fala em difusão de funções entre órgãos de uma mesma pessoa federativa. Essa
informação nos leva ao conceito de desconcentração, que consiste justamente na distribuição interna de
competências.
Assim, nosso gabarito está na alternativa A.
18. (Cesgranrio – EPE/2010) A respeito do regime jurídico aplicável às agências reguladoras, considere
as assertivas abaixo.

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I - As agências reguladoras federais são criadas por meio de decreto autônomo do Presidente da República,
observada a necessária autonomia administrativa e financeira que confere a elas independência frente ao
Poder Executivo respectivo.
II - Os dirigentes das agências reguladoras federais, no Brasil, são nomeados para exercício de cargo em
comissão, de livre nomeação e exoneração pelo Presidente da República.
III - Nos limites da deslegalização operada pelas leis específicas que criam agências reguladoras, tais
entidades exercem poder normativo e emitem normas genéricas e abstratas a serem observadas no âmbito
do segmento objeto da regulação.
É correto APENAS o que se afirma em
a) I.
b) II.
c) III.
d) I e II.
e) I e III.
Comentário:
I – as agências reguladoras são autarquias sob regime especial e, portanto, são criadas por lei (e não por
decreto autônomo) – ERRADA;
II – os dirigentes das agências reguladoras são nomeados para exercer um mandato fixo. A aprovação e
exoneração dos diretores não é tão flexível, permitindo que eles atuem com maior autonomia em relação
ao Presidente da República. Logo, não cabe a livre exoneração dos dirigentes das agências reguladoras –
ERRADA;
III – as agências reguladoras possuem competências regulatórios em um setor específico, como de

telecomunicações, petróleo, cinema etc. Essa competência normativa é delegada pelo parlamento pela lei
de criação da agência, constituindo o que a doutrina chama de deslegalização (ou seja, ao invés de uma lei,
a matéria será disciplinada pela agência reguladora, nos limites da delegação). Ressalte-se que o poder
normativo das agências não pode conflitar com os regramentos previstos na Constituição e nas leis –
CORRETA.
Apenas a afirmativa III está correta, como consta da letra C.
19. (Cesgranrio – EPE/2010) Antônio Carlos, agente público pertencente aos quadros de uma agência
reguladora federal, no exercício das atribuições de seu cargo, veio a causar dano a terceiro, em decorrência
de conduta culposa comissiva. Nesse caso, responderá pelo dano causado a terceiro(a)
a) própria agência reguladora federal, por ser entidade dotada de personalidade jurídica própria, sendo a
responsabilidade civil de natureza subjetiva.
b) própria agência reguladora federal, por ser entidade dotada de personalidade jurídica própria, sendo a
responsabilidade civil de natureza objetiva.

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c) União Federal e a agência reguladora, solidariamente, pois a referida agência reguladora é órgão que
integra a Administração Indireta Federal, sendo a responsabilidade civil de natureza subjetiva.
d) União Federal, por ser o ente político ao qual está vinculada a referida agência reguladora, sendo a
e) União Federal e a agência reguladora, solidariamente, pois a referida agência reguladora é órgão
integrante da estrutura da Administração Direta Federal, sendo a responsabilidade de natureza objetiva.
Comentário: as agências reguladoras são autarquias, ou seja, pessoas jurídicas de direito público e, portanto,
respondem na forma do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Nesse caso, a responsabilidade civil será
objetiva, pois independe de dolo ou culpa e a teoria aplicável será a teoria do risco administrativo.
Então, a regra geral diz que as agências reguladoras respondem direta e objetivamente pelos danos que os
seus agentes públicos causarem a terceiros, conforme previsto na alternativa B,
20. (Cesgranrio – EPE/2010) No seu sentido formal ou subjetivo, a administração pública pode ser
definida como o conjunto de órgãos, agentes e entidades aos quais é atribuída a execução de atividades
administrativas. No Brasil, segundo a Constituição Federal de 1988, a administração pública se constitui
de administração direta e indireta, sendo que a administração
a) direta exerce suas atribuições por meio de um conjunto de órgãos ligados à estrutura do poder Executivo.
b) direta é constituída por agências executivas e reguladoras vinculadas a órgãos do Legislativo.
c) direta é exercida por entidades autônomas com vistas à descentralização das atividades governamentais.
d) indireta é constituída por ministérios e secretarias especiais cuja atribuição é o exercício eficiente de
atividades empresariais.
e) indireta exerce atividades de poder de polícia através de órgãos singulares e internos de governo.
Comentário:
a) isso mesmo. A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas ou
federativas (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o
exercício das atividades administrativas do Estado de forma centralizada. A questão delimitou apenas o
Poder Executivo, seguindo a redação do DL200. Não obstante, cabe lembrar que também há administração
direta na estrutura central dos demais Poderes – CORRETA;
b) as agências reguladoras são autarquias em regime especial, com autonomia acentuada, em razão do
mandato com prazo fixo dos seus dirigentes, e que atuam na regulação de algum setor econômico ou de
algum serviço público. Já as agências executivas são autarquias ou fundações públicas, qualificadas como tal,
com o objetivo de aumentar a sua autonomia em troca da contratualização de resultados – ERRADA;
c) a administração direta é exercida por órgãos sem personalidade jurídica – ERRADA;
d) os ministérios e secretarias compõem a administração direta e executam atividades de governo, e não

empresariais – ERRADA;

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e) as entidades da administração indireta executam serviços públicos ou exercem atividades econômicas

através de suas entidades administrativas. Com efeito, o poder de polícia, em regra, somente é exercido por
entidades de direito público ou por entidades administrativas de direito privado prestadores de serviços
públicos em regime de monopólio. Logo, nem toda entidade administrativa pode exercer o poder de polícia
– ERRADA.
21. (Cesgranrio – EPE/2010) No exercício de suas funções, a administração pública se estrutura em

diferentes tipos de entidades. Aquelas dotadas de personalidade jurídica de direito público, criadas por lei
específica, com autonomia administrativa e financeira são denominadas
a) fundações.
b) organizações sociais.
c) empresas públicas.
d) autarquias.
e) sociedades de economia mista.
Comentário:
a) a fundação instituída pelo Poder Público é o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de
personalidade jurídica de direito público ou privado e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do
Estado de ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da Administração
Pública, nos limites da lei – ERRADA;
b) organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos,
instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato de
gestão, para desempenhar serviço público de natureza social – ERRADA;
c) a empresa pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação
autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios” (art. 3º, Lei n° 13.303/16) – ERRADA;
d) nosso gabarito está aqui. Segundo Di Pietro, autarquia é a pessoa jurídica de direito público, criada por
lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante
controle administrativo exercido nos limites da lei – CORRETA;
e) sociedade de economia mista é definida como a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da
administração indireta (art. 4º, Lei n° 13.303/2016) – ERRADA.

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22. (Cesgranrio – DETRAN AC/2009) O Departamento de Trânsito do Estado do Acre (DETRAN/AC), por
ser uma autarquia estadual, integra a Administração Pública
a) indireta e não possui personalidade jurídica própria.
b) indireta e possui personalidade jurídica de direito público.
c) indireta e possui personalidade jurídica de direito privado.
d) direta e não possui personalidade jurídica própria.
e) direta e possui personalidade jurídica de direito privado.
Comentário: as autarquias são conceituadas como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada” (art. 5°, I,
DL 200/67). São entidades administrativas que compõem a administração pública indireta.
Assim, o Detran, citado no enunciado, faz parte da administração indireta e possui personalidade jurídica de
direito público (letra B).
A opção A é errada, pois o Detran tem personalidade jurídica. A letra C é errada, pois disse que seria de
direito privado.
As letras D e E estão incorretas, pois afirmaram que a entidade compõe a administração direta.
23. (Cesgranrio – Innova/2012) Nos termos do Decreto-lei 200, de 25/02/1967, a Administração

Indireta Federal é composta por autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas. A respeito do regime jurídico aplicável a tais entidades, considere as afirmações a
seguir.
I - As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, e sua criação pressupõe lei específica.
II - As empresas públicas que exploram atividade econômica e que, portanto, se posicionam em situação de
concorrência com a iniciativa privada, estão dispensadas da realização de licitação para contratarem com
terceiros.
III - As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado e submetem-se, quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, ao regime jurídico próprio das empresas
privadas.
a) I
b) II
c) III
d) I e II
e) I e III

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Comentário:
I - nos termos do Art. 5º do DL 200/97 lei, considera-se autarquia o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
A CF/88 dispõe, ademais, que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação – CORRETA;
II - em regra, as contratações nas empresas estatais devem ser precedidas de licitação. Dessa forma, os
contratos com terceiros destinados à prestação de serviços às empresas públicas e às sociedades de
economia mista, inclusive de engenharia e de publicidade, à aquisição e à locação de bens, à alienação de
bens e ativos integrantes do respectivo patrimônio ou à execução de obras a serem integradas a esse
patrimônio, bem como à implementação de ônus real sobre tais bens, serão precedidos de licitação nos
termos da Lei das Estatais (art. 28, caput) – ERRADA;
III – nos termos do art. 173, §1º, II da CF, a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre a sujeição ao regime jurídico próprio
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
Lembrando que essa lei, atualmente é a 13,303/16 – CORRETA.
Assim, temos que as afirmativas I e III estão corretas.
24. (Cesgranrio – Caixa/2012) A administração pública do Estado Brasileiro estrutura-se em

administração direta e indireta. Integram a administração indireta e são dotadas de personalidade jurídica
de direito privado as
a) autarquias e as fundações
b) autarquias e as sociedades de economia mista
c) fundações autárquicas e as empresas públicas
d) empresas públicas e as sociedades de economia mista
e) sociedades de economia mista e os entes políticos
Comentário:
O Decreto-Lei 200/67 dispõe sobre a organização da Administração Federal e prevê em seu artigo 4º o
seguinte:


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a) Autarquias;
As autarquias possuem personalidade jurídica de direito público, e são criadas diretamente pela lei; por outro
lado, as empresas públicas e sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica de direito
privado, e a sua criação é autorizada pela lei.
25. (Cesgranrio – Caixa/2012) A técnica de organização e distribuição interna de competências entre

vários órgãos despersonalizados dentro de uma mesma pessoa jurídica e que tem por base a hierarquia
denomina-se
a) descentralização
b) desconcentração
c) outorga
d) delegação
e) coordenação
Comentário:
A desconcentração constitui mera técnica administrativa de distribuição interna de competências. Na

desconcentração, ao contrário da descentralização, a distribuição de competências é interna, dentro da
mesma pessoa jurídica. Porque a desconcentração ocorre no âmbito de uma pessoa jurídica, surge relação
de hierarquia, de subordinação, entre os órgãos dela resultantes. Sabemos que a Administração Pública é
organizada hierarquicamente; suas atribuições são outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia,
criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros. A desconcentração liga-se à
hierarquia.
26. (Cesgranrio – BACEN/2010) São características das autarquias federais a

a) personalidade jurídica de direito privado e a estabilidade de seus dirigentes, nomeados para mandato fixo.
b) personalidade jurídica de direito privado e a independência normativa.
c) personalidade jurídica de direito público e a capacidade de autoadministração.

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d) ausência de personalidade jurídica própria e a subordinação hierárquica perante o Poder Executivo

Federal.
e) ausência de personalidade jurídica própria e a submissão à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Comentário:
O art. 5º, I, do DL 200/67 define a autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
27. (Cesgranrio – TJ RO/2008) Os órgãos integrantes da Administração Pública

a) possuem capacidade para celebrar contratos administrativos típicos.
b) possuem regular e ordinária capacidade para litigar em Juízo.
c) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito privado.
d) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito público.
e) são centros de competências destituídos de personalidade jurídica.
Comentário:
Segundo Hely Lopes Meirelles, os órgãos públicos são “centros de competências instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica”. Na
mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro define órgão público como “uma unidade que congrega
atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do
Estado”. Os órgãos são, portanto, centros de competências, sem personalidade jurídica própria, que atuam,
por meio dos agentes nele lotados, em nome da entidade política ou administrativa que a integram.
28. (Cesgranrio – TJ RO/2008) São entidades da Administração Pública Indireta:

a) autarquias e fundações públicas, apenas.
b) autarquias, fundações, empresas públicas e Municípios.
c) autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos
de direito público.
d) Estados-membros, União Federal, Distrito Federal e Municípios.
e) União Federal e suas autarquias, Estados e suas autarquias, Distrito Federal e suas autarquias e Municípios
e suas autarquias.
Comentário:
O Decreto-Lei 200/67 dispõe sobre a organização da Administração Federal e prevê em seu artigo 4º o
seguinte:

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a) Autarquias;
Além disso, apesar de não listado no texto do Decreto, parte da doutrina entende que os consórcios públicos
constituídos na forma de associação pública (direito público) integram a Administração Indireta de todos os
entes consorciados.
29. (Cesgranrio – CAPES/2008) Os órgãos públicos que compõem a atual estrutura administrativa
brasileira podem ser definidos como "unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições
do Estado" (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros). Adotando
essa definição, que reconhece a ausência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, está correto
afirmar que o Estado e os órgãos que o compõem se exprimem concretamente através
a) do Governo.
b) de agentes.
c) de entes paraestatais.
d) da Administração direta.
e) da Administração indireta.
Comentário:
A teoria da imputação significa que a manifestação emanada de um órgão, materializada pelo respectivo
agente público, é atribuída ao Estado, por intermédio da pessoa jurídica a cuja estrutura organizacional
pertença. Dessa forma, quando um agente público exerce um ato administrativo, tal ato será imputado ao
ente vinculado. A teoria da imputação é a corrente adotada no Brasil, fundamentando a teoria do órgão.

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QUESTÕES COMENTADAS NA AULA

1. (Cesgranrio – PNS/2022) A iniciativa, no âmbito do processo legislativo, para a criação de uma
autarquia federal, que é ente da administração pública indireta, compreendida como o serviço autônomo,
criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas
da Administração Pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada, é atribuída
a) exclusivamente aos membros do Congresso Nacional
b) concorrentemente aos membros do Congresso Nacional e ao Presidente da República
c) privativamente aos senadores
d) privativamente ao Presidente da República
e) privativamente aos deputados federais.
2. (Cesgranrio – FINEP/2014) Nas relações entre os Órgãos da Administração Direta e Entidades da

Administração Indireta é importante considerar que
a) existe uma hierarquia entre a Administração Direta e a Administração Indireta, já que a Administração
Pública Indireta, ao representar o Estado, descentraliza poderes e atribuições para a Administração Direta.
b) os órgãos da Administração Indireta não são detentores originais das competências que repassam à
Administração Direta, já que esta não possui a competência para a execução do serviço público.
c) o Estado brasileiro é centralizado ao trabalhar suas competências originais, e, ao mesmo tempo, é
descentralizado ao delegar atribuições à Administração Indireta.
d) as autarquias são pessoas jurídicas de direito privado, enquanto as sociedades de economia mista e as
empresas públicas se enquadram no conceito de pessoas jurídicas de direito público.
e) quando a Administração Indireta descentraliza competências para as Autarquias e Empresas Públicas, há
uma descentralização por outorga; e quando os entes da Administração Indireta repassam atribuições para
as concessionárias e permissionárias de serviço público, há uma descentralização por delegação.
3. (Cesgranrio – EPE/2014) São atividades típicas das Agências Reguladoras:

a) proteção do direito dos consumidores e coibição do abuso de poder econômico
b) prestação de serviço público uti universi e concessão de subsídios a setores da economia
c) coibição do abuso de poder econômico e prestação de serviço público uti singuli
d) concessão de subsídios a setores da economia e prestação de serviço público uti singuli
e) concessão de subsídios a setores da economia e coibição do abuso de poder econômico.
4. (Cesgranrio – EPE/2014) Na complexa organização da Administração Pública federal, atuam

diversas pessoas jurídicas, dentre as quais as autarquias.
Considera-se um privilégio das autarquias a
a) execução privada

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b) quitação de taxas federais

c) impenhorabilidade dos seus bens
d) irresponsabilidade dos seus dirigentes
e) equiparação com as sociedades de economia mista.
5. (Cesgranrio – EPE/2014) Os órgãos da Administração Pública atendem a sucessivos governos dos

mais variados matizes políticos. Essa circunstância não afeta os órgãos administrativos dada a sua
característica de
a) neutralidade
b) parcialidade
c) honestidade
d) validade
e) entidade.
6. (Cesgranrio – EPE/2014) A autarquia criada pelo ente público para prestar determinados serviços
tem como característica a sua
a) vinculação
b) dependência
c) autonomia
d) organização
e) funcionalidade.
7. (Cesgranrio – EPE/2014) Na Administração Pública brasileira existem os denominados órgãos

primários. Nessa categoria podem ser alocados os
a) provisionadores
b) departamentos
c) inspetores
d) ministérios
e) tribunais.
8. (Cesgranrio – EPE/2014) Os processos admissionais na Administração Pública dependem de

aprovação prévia em concurso público, ressalvados os cargos comissionados e os de livre nomeação. Há,
porém, trabalhadores sem concurso público que atuam junto à Administração Pública, cuja forma de
contratação não gera vínculo empregatício.
Esses trabalhadores atuam em organizações que, juridicamente, se relacionam com a Administração Pública
na forma de
a) autarquias
b) fundações

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c) empresas públicas
d) sociedades de economia mistas
e) prestadoras de serviços contratadas.
9. (Cesgranrio – CEFET RJ/2014) Dentre os denominados privilégios atribuíveis às autarquias,

encontra-se a
a) sujeição a concursos de credores
b) imunidade de impostos sobre seu patrimônio
c) prescrição trienal das suas dívidas passivas
d) execução geral dos seus créditos
e) penhorabilidade dos seus bens.
10. (Cesgranrio – IBGE/2013) A Administração Pública se subdivide em Administração Direta e Indireta.

NÃO são órgãos integrantes da Administração Direta
a) a Advocacia-Geral da União e o Tribunal de Contas da União
b) as Fundações Públicas, como, por exemplo, o IBGE
c) os Conselhos, como, por exemplo, Conselho de Defesa Nacional
d) os Ministérios, como, por exemplo, o Ministério do Trabalho
e) os Tribunais, como, por exemplo, o Tribunal de Contas da União
11. (Cesgranrio – EPE/2012) A distribuição interna de tarefas administrativas entre órgãos públicos
decorre da aplicação da técnica denominada
a) descentralização por hierarquia
b) descentralização por colaboração
c) autotutela administrativa
d) desconcentração
e) outorga
12. (Cesgranrio – EPE/2012) A administração indireta do Estado é composta por pessoas jurídicas
criadas por lei ou instituídas mediante autorização legal, com o objetivo de desempenhar atividades
administrativas de forma descentralizada.
Nesse contexto, são entidades integrantes da denominada administração indireta:
a) autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista
b) associações públicas, organizações sociais e fundações públicas
c) sociedades de economia mista, empresas estatais e organizações da sociedade civil de interesse público
d) empresas públicas, sociedades de economia mista e concessionárias de serviços públicos
e) fundações públicas, concessionárias de serviços públicos e consórcios públicos

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13. (Cesgranrio – FINEP/2011) Um determinado servidor público federal tomou posse em um órgão
público que se caracteriza por:
- ser representativo de um dos três poderes do Estado;
- estar sujeito apenas aos controles constitucionais exercidos por estes;
- não possuir subordinação hierárquica ou funcional.
Quanto à posição estatal, o referido órgão é classificado como
a) independente
b) autônomo
c) superior
d) subalterno
e) singular
14. (Cesgranrio – FINEP/2011) A entidade integrante da Administração Indireta Federal, dotada de

personalidade jurídica de direito público, criada por lei para execução de atividades típicas da
administração pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada, denomina-se
a) autarquia
b) empresa pública
c) agência de fomento
d) consórcio administrativo
e) sociedade de economia mista
15. (Cesgranrio – FINEP/2011) As empresas, sob o enfoque administrativo, classificam-se em estatais,

mistas e privadas.
São empresas estatais aquelas cujo capital é controlado totalmente pelo poder público. Como exemplo de
empresa estatal, tem-se a(o)
a) Eletrobras
b) Petrobras
c) Caixa Econômica Federal
d) Banco do Brasil
e) Banco do Nordeste
16. (Cesgranrio – BR Distribuidora/2010) A estrutura legal que dispõe sobre a organização

administrativa brasileira define a composição da administração federal, compreendendo a administração
a) federal e a estatal.
b) pública e a privada.
c) direta e a indireta.

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d) política e a administrativa.
e) autárquica e a de economia mista.
17. (Cesgranrio – BR Distribuidora/2010) A função administrativa envolve atividades de naturezas

diversas que não podem ser realizadas por um único órgão ou entidade. A essa difusão das funções
administrativas entre os órgãos da pessoa federativa dá-se o nome de
a) desconcentração.
b) descentralização.
c) distribuição.
d) repartição.
e) divisão.
18. (Cesgranrio – EPE/2010) A respeito do regime jurídico aplicável às agências reguladoras, considere
as assertivas abaixo.
I - As agências reguladoras federais são criadas por meio de decreto autônomo do Presidente da República,
observada a necessária autonomia administrativa e financeira que confere a elas independência frente ao
Poder Executivo respectivo.
II - Os dirigentes das agências reguladoras federais, no Brasil, são nomeados para exercício de cargo em
comissão, de livre nomeação e exoneração pelo Presidente da República.
III - Nos limites da deslegalização operada pelas leis específicas que criam agências reguladoras, tais
entidades exercem poder normativo e emitem normas genéricas e abstratas a serem observadas no âmbito
do segmento objeto da regulação.
a) I.
b) II.
c) III.
d) I e II.
e) I e III.
19. (Cesgranrio – EPE/2010) Antônio Carlos, agente público pertencente aos quadros de uma agência
reguladora federal, no exercício das atribuições de seu cargo, veio a causar dano a terceiro, em decorrência
de conduta culposa comissiva. Nesse caso, responderá pelo dano causado a terceiro(a)
a) própria agência reguladora federal, por ser entidade dotada de personalidade jurídica própria, sendo a
responsabilidade civil de natureza subjetiva.
b) própria agência reguladora federal, por ser entidade dotada de personalidade jurídica própria, sendo a
c) União Federal e a agência reguladora, solidariamente, pois a referida agência reguladora é órgão que
integra a Administração Indireta Federal, sendo a responsabilidade civil de natureza subjetiva.

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d) União Federal, por ser o ente político ao qual está vinculada a referida agência reguladora, sendo a
e) União Federal e a agência reguladora, solidariamente, pois a referida agência reguladora é órgão
integrante da estrutura da Administração Direta Federal, sendo a responsabilidade de natureza objetiva.
20. (Cesgranrio – EPE/2010) No seu sentido formal ou subjetivo, a administração pública pode ser
definida como o conjunto de órgãos, agentes e entidades aos quais é atribuída a execução de atividades
administrativas. No Brasil, segundo a Constituição Federal de 1988, a administração pública se constitui
de administração direta e indireta, sendo que a administração
a) direta exerce suas atribuições por meio de um conjunto de órgãos ligados à estrutura do poder Executivo.
b) direta é constituída por agências executivas e reguladoras vinculadas a órgãos do Legislativo.
c) direta é exercida por entidades autônomas com vistas à descentralização das atividades governamentais.
d) indireta é constituída por ministérios e secretarias especiais cuja atribuição é o exercício eficiente de
atividades empresariais.
e) indireta exerce atividades de poder de polícia através de órgãos singulares e internos de governo.
21. (Cesgranrio – EPE/2010) No exercício de suas funções, a administração pública se estrutura em

diferentes tipos de entidades. Aquelas dotadas de personalidade jurídica de direito público, criadas por lei
específica, com autonomia administrativa e financeira são denominadas
a) fundações.
b) organizações sociais.
c) empresas públicas.
d) autarquias.
e) sociedades de economia mista.
22. (Cesgranrio – DETRAN AC/2009) O Departamento de Trânsito do Estado do Acre (DETRAN/AC), por
ser uma autarquia estadual, integra a Administração Pública
a) indireta e não possui personalidade jurídica própria.
b) indireta e possui personalidade jurídica de direito público.
c) indireta e possui personalidade jurídica de direito privado.
d) direta e não possui personalidade jurídica própria.
e) direta e possui personalidade jurídica de direito privado.
23. (Cesgranrio – Innova/2012) Nos termos do Decreto-lei 200, de 25/02/1967, a Administração

Indireta Federal é composta por autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas. A respeito do regime jurídico aplicável a tais entidades, considere as afirmações a
seguir.
I - As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, e sua criação pressupõe lei específica.

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II - As empresas públicas que exploram atividade econômica e que, portanto, se posicionam em situação de
concorrência com a iniciativa privada, estão dispensadas da realização de licitação para contratarem com
terceiros.
III - As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado e submetem-se, quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, ao regime jurídico próprio das empresas
privadas.
a) I
b) II
c) III
d) I e II
e) I e III
24. (Cesgranrio – Caixa/2012) A administração pública do Estado Brasileiro estrutura-se em

administração direta e indireta. Integram a administração indireta e são dotadas de personalidade jurídica
de direito privado as
a) autarquias e as fundações
b) autarquias e as sociedades de economia mista
c) fundações autárquicas e as empresas públicas
d) empresas públicas e as sociedades de economia mista
e) sociedades de economia mista e os entes políticos
25. (Cesgranrio – Caixa/2012) A técnica de organização e distribuição interna de competências entre

vários órgãos despersonalizados dentro de uma mesma pessoa jurídica e que tem por base a hierarquia
denomina-se
a) descentralização
b) desconcentração
c) outorga
d) delegação
e) coordenação
26. (Cesgranrio – BACEN/2010) São características das autarquias federais a

a) personalidade jurídica de direito privado e a estabilidade de seus dirigentes, nomeados para mandato fixo.
b) personalidade jurídica de direito privado e a independência normativa.
c) personalidade jurídica de direito público e a capacidade de autoadministração.
d) ausência de personalidade jurídica própria e a subordinação hierárquica perante o Poder Executivo
Federal.
e) ausência de personalidade jurídica própria e a submissão à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

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27. (Cesgranrio – TJ RO/2008) Os órgãos integrantes da Administração Pública

a) possuem capacidade para celebrar contratos administrativos típicos.
b) possuem regular e ordinária capacidade para litigar em Juízo.
c) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito privado.
d) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito público.
e) são centros de competências destituídos de personalidade jurídica.
28. (Cesgranrio – TJ RO/2008) São entidades da Administração Pública Indireta:

a) autarquias e fundações públicas, apenas.
b) autarquias, fundações, empresas públicas e Municípios.
c) autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos
de direito público.
==5901d==
d) Estados-membros, União Federal, Distrito Federal e Municípios.

e) União Federal e suas autarquias, Estados e suas autarquias, Distrito Federal e suas autarquias e Municípios
e suas autarquias.
29. (Cesgranrio – CAPES/2008) Os órgãos públicos que compõem a atual estrutura administrativa
brasileira podem ser definidos como "unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições
do Estado" (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros). Adotando
essa definição, que reconhece a ausência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, está correto
afirmar que o Estado e os órgãos que o compõem se exprimem concretamente através
a) do Governo.
b) de agentes.
c) de entes paraestatais.
d) da Administração direta.
e) da Administração indireta.
GABARITO
1. D 11. D 21. D
2. C 12. A 22. B

Aula 02
3. A 13. A 23. E
4. C 14. A 24. D
5. A 15. C 25. B
6. C 16. C 26. C
7. E 17. A 27. E
8. E 18. C 28. C
9. B 19. B 29. B
10. B 20. A


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Aula 02

CNU (Bloco Temático 8 - Nível

2) Conceitos Iniciais da Administração Direta e Indireta

4) Questões Comentadas - Organização Administrativa (Parte 1) - Cesgranrio

5) Lista de questões - Organização Administrativa (Parte 1) - Cesgranrio

CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 2

A organização do Estado é matéria de ordem constitucional, tratando da divisão política do território

Entidades políticas e administrativas

1 Meirelles, 2013, p. 63.

CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 3

As entidades dividem-se em políticas e administrativas. Aquelas, também chamadas de entidades

São entidades políticas a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.

As entidades políticas possuem capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração,

3 Furtado, 2012, p. 140.

CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 4

Vamos ver o que significa cada uma dessas capacidades:

São entidades administrativas as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de

Somente as entidades políticas possuem autonomia política.

4 Lembrando que os municípios não possuem Poder Judiciário próprio.

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Ademais, as entidades políticas recebem, diretamente da Constituição, competência para legislar e

A Secretaria da Receita Federal do Brasil é um órgão integrante do Ministério da Economia. Assim, os

CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 6

Nesse contexto, podemos mencionar três formas de descentralização administrativa:

5 Di Pietro, 2014, p. 481.

CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 7

✓ descentralização por outorga, por serviços, técnica ou funcional;

CNU (Bloco Temático 8 - Nível Intermediário) Direito Administrativo - 2024 (Pós-Edital) 8

Vejamos alguns exemplos:

É o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade

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De qualquer forma, não haverá relação hierárquica em nenhuma forma de descentralização.

Art. 18. [...]

§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou

A figura abaixo resume o que vimos sobre a descentralização.

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Exige-se lei para criar ou autorizar a

Dá origem à Administração indireta

Não há hierarquia Ato administrativo - autorização de

Passaremos, agora, a falar sobre a desconcentração. Diferentemente da descentralização, a

7 Meirelles, 2013, p. 394.

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Existem três formas distintas de desconcentração:

✓ em razão da matéria: Ministério da Educação, da Saúde etc.;

Vamos dar uma olhada em mais uma figura de resumo.

8 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 27.

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É importante destacar, ademais, que a concentração/desconcentração e a centralização/descentralização

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9 Meirelles, 2013, p. 69.

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11 Barchet, 2008, p. 25.

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13 Carvalho Filho, 2007.

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Segundo o Código de Processo Civil:

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Criação dos órgãos públicos

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