Cadernos de

informação técnica
e memória do CONASS

30 Anexo 7

O Direito Sanitário ORÇAMENTO PÚBLICO

como instrumento NO BRASIL
de fortalecimento
do SUS: a ênfase
na Educação
Permanente
em Saúde e os Conteudista
Resultados do Curso
de Especialização
Antônio César Silva Mallet
 1. ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL1,2

INTRODUÇÃO

O orçamento público, como um dos instrumentos de gestão do Esta-

n. 30 do, insere-se no conjunto das ações de planejamento da atividade Estatal,
O Direito Sanitário relacionando-se com toda a variada gama de relações e interações que os
como instrumento de
fortalecimento do SUS: órgãos e entes públicos estabelecem para a vida social em seus multiface-
a ênfase na Educação tados matizes.
Permanente em Saúde e
os Resultados do Curso O Estado social, nascido nos pós-guerra, trouxe de modo crescente e
de Especialização
qualitativo a ideia de que a sociedade, como repositório da cidadania, deve
ser o fim das atividades e ações das instituições públicas, de modo que cada
Anexo 7 indivíduo possa ter garantida a dignidade inata a cada pessoa (art. 1º, inciso
ORÇAMENTO
PÚBLICO NO
III, da Constituição Federal).
BRASIL
A evolução e o desenvolvimento diverso das nações, por fatores his-
tóricos que não cabem neste trabalho, fazem que os países estejam em
diferentes níveis de conscientização e percepção dos direitos decorrentes
da cidadania, mas, independentemente dos graus e estágios dos avanços
e amadurecimento sociais, é inquestionável que vivemos tempos em que o
Estado é crescentemente demandado a dar respostas e gerir a vida social
com foco na dignidade da pessoa humana.

No Brasil, de modo particular, percebemos a crescente consciência

da sociedade e dos cidadãos quanto a seus direitos e ao papel do Estado, o

1 Trata-se de texto base utilizado de forma roteirizada para módulo de ensino. Alterado
para o formato de capítulo de livro, com vistas a compor a presente publicação.
2 Conteudista: Antônio César Silva Mallet. Procurador Federal, graduado em direito e filo-
sofia, especialista em direito e mestre em filosofia social. Endereço para acessar este CV:
http://lattes.cnpq.br/0051642009486146

2
que faz que políticas, programas e atividades estatais estejam cada vez mais
voltados à satisfação das necessidades básicas das pessoas e para a ga-
rantia da dignidade que lhes é inerente. Isso demanda uma capacidade cada
vez maior do Estado em planejar e organizar suas ações e atividades, na
medida em que há limitação de recursos e a distribuição deles pelo universo
de direitos e garantias passa pelo exercício da priorização e opção política.

A seu turno, o orçamento público é um dos instrumentos que se in-

serem neste universo do planejamento Público, que se perfaz em um ciclo
temporal, maior ou menor, com definição de metas prioritárias e alocação de
recursos segundo a capacidade de arrecadação do Estado e do programa po-
lítico escolhido pelos eleitores nas urnas. Assim, aplicar com competência os
recursos públicos que são arrecadados pelas Fazendas Públicas é o grande
desafio do Poder Público em todas as suas esferas (Federal, Estadual e Mu-
nicipal), e este desafio é representando anualmente pela Lei Orçamentária
Anual (LDO), em que estão compreendidas as receitas e despesas de todos
os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, segundo
metas, planos e diretrizes constantes do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Ainda que toda liturgia de elaboração do planejamento em nível mais

amplo (Plano Plurianual) ou a cada exercício financeiro (ano) possa não estar
presente no dia a dia da maioria dos agentes públicos, gestores ou não, o or-
çamento estará insofismavelmente em cada ação ou atividade administrativa
realizada no âmbito dos órgãos ou entes públicos.

Desde as despesas mais simples ou comuns (p. ex.: luz, água, papel
ou telefone) ou obrigatórias (pessoal, p. ex.) até aquelas que representam
dispêndios em grandes programas e obras públicas, tudo é executado a par-
tir da previsão e em consonância com a técnica do orçamento público, já que
nada na vida administrativa pode ser realizado ou executado sem que haja
previsão orçamentária para tanto (art. 167, II, da Constituição Federal).

Nesse sentido, dotar os agentes e gestores públicos do ferramental,

conceitual e teórico, sobre orçamento público é condição essencial para a
consecução da eficácia, da eficiência e efetividade da atuação administrativa,

3
 na razão direta de que no planejamento e execução diuturna do orçamento é
que restará possível a própria participação nos rumos e diretrizes da vida da
administração pública.

A seguir, tentaremos expor de modo objetivo e direto os principais

conceitos, regras, princípios e diretrizes aplicáveis ao orçamento público vi-
sando a contribuir para o debate e a percepção da necessidade do domínio
deste instrumento como um valor para a boa prática administrativa.

ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E VISÃO GERAL NA

n. 30
O Direito Sanitário CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
como instrumento de
fortalecimento do SUS: O orçamento público pode ser definido, em linhas gerais e sem um
a ênfase na Educação
Permanente em Saúde e rigor técnico-jurídico, como o instrumento que retrata, de um lado, em termos
os Resultados do Curso de dinheiro, o conjunto de ações e atividades que serão desenvolvidas pelos
de Especialização
órgãos e entes administrativos por período de tempo definido, e, de outro
lado, os meios financeiros que darão suporte a tal atuação.
Anexo 7
ORÇAMENTO Tradicionalmente o orçamento público é assim conceituado: “orça-
PÚBLICO NO mento é o ato por meio do qual são previstas e autorizadas as receitas e
BRASIL
despesas do Estado e das demais entidades que por lei estão submetidas a
essas mesmas regras” (Decreto de regulação francês de 31/5/1862).

Do ponto de vista mais técnico-contábil, o orçamento público é o pla-

nejamento e execução dos gatos públicos de cada exercício financeiro, que
compreende sempre o ano civil, consubstanciado por um programa de traba-
lho do governo, calculando os gastos e investimentos segundo os recursos
e receitas estimadas.3

Ao lidar com o planejamento público das receitas e despesas do Esta-

do, o orçamento se apresenta como importante instrumento de gestão, que
condiciona e orienta a programação e a execução das atividades adminis-
trativas, uma vez que, como se disse, é por intermédio do orçamento que o

3 LIMA, Diana Vaz. Contabilidade pública. São Paulo: Atlas, 2007.

4
Poder Público elabora seu plano de trabalho, anuncia à sociedade as ações
que serão realizadas, controla a execução dessas ações e avalia o grau de
sucesso nas suas operações.

A opção brasileira foi pelo que se denomina “orçamento-programa”,

que resta formatada pelos ditames da Lei n. 4.320, de 1964, caracterizando
este instrumento como ferramenta essencial do planejamento Estatal, e por
intermédio do qual são destacados os objetivos, metas, prioridades do proje-
to político dominante escolhido pelos cidadãos nas urnas eleitorais.

A Constituição Brasileira tratou do tema no Título VI (Da Tributação e

do Orçamento), Capítulo II (Das Finanças Públicas), Seção II (Dos Orçamen-
tos), arts. 165 a 169, da Constituição Federal. Inserido no contexto geral do
Título VI, o orçamento está compreendido no conjunto das Finanças Públicas
e tem regramento bastante rígido e específico, que parte da normatização
constante do próprio texto Constitucional e se espraia por rigoroso normativo
infraconstitucional.

É claro que a Constituição da República também cuida do Orçamento

para além do Título VI quando trata das competências legislativas (arts. 24,
48, 52, 61, 62, 68, 84, 99 e 127, da Constituição Federal) e dos controles
(arts. 70 e 71, da Constituição Federal).

Há consenso quanto à necessidade de rigor e tipificação normativa

do orçamento público não só porque as receitas que mantêm e movimentam
todo o conjunto de órgãos e entes do Estado são provenientes, na quase to-
talidade, da tributação sobre as atividades econômicas exercidas pelo corpo
social, mas, fundamentalmente, porque, como instrumento inato à própria
atividade que o Estado tem na legalidade, é um de seus princípios instruto-
res e reitores.

Assim, pode-se dizer que o orçamento público é um instituto do pon-

to de vista conceitual e do rigor técnico bastante robusto, representado por
normas que condicionam e definem de modo objetivo e com pouco margem
de interpretação as etapas de elaboração, aprovação, execução e controle.

5
 Nesse sentido, da própria Constituição emanam os princípios que,
retratados objetivamente em normas inferiores, informam e condicionam o
orçamento público, por meio do estabelecimento de regras básicas, a fim de
emprestar o maior grau possível de racionalidade, eficiência e transparência
aos processos de elaboração, execução e controle.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Além dos princípios gerais para toda Administração Pública – art. 37,
n. 30 caput, da Constituição Federal, o orçamento público possui princípios especí-
O Direito Sanitário
ficos. Neste trabalho, são citados os princípios adotados como centrais
como instrumento de
fortalecimento do SUS: pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), como
a ênfase na Educação norteadores do orçamento da União.
Permanente em Saúde e
os Resultados do Curso São eles:
de Especialização

• Unidade ou Totalidade: de acordo com este princípio, o orçamento

Anexo 7 deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um
ORÇAMENTO único orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º
PÚBLICO NO
da Lei n. 4.320, de 1964, e visa a evitar múltiplos orçamentos
BRASIL
dentro da mesma pessoa política. Dessa forma, todas as recei-
tas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro,
devem integrar um único documento legal dentro de cada nível
federativo.

• Universalidade: segundo este princípio, a Lei Orçamentária Anual

(LOA) de cada ente federado deverá conter todas as receitas e
as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e
fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este princí-
pio é mencionado no caput do art. 2º da Lei n. 4.320, de 1964,
recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição
Federal.

• Anualidade ou Periodicidade: conforme este princípio, o exercício

financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das

6
 receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. Este prin-
cípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei n. 4.320, de 1964.
Segundo o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá com
o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).

• Exclusividade: o princípio da exclusividade, previsto no § 8º do

art. 165 da Constituição Federal, estabelece que a LOA não con-
terá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da des-
pesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e a contratação de operações de cré-
dito, ainda que por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO),
nos termos da lei.

• Orçamento bruto: o princípio do orçamento bruto, previsto no art.

6º da Lei n. 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas
e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer
deduções.

Não Vinculação da Receita de Impostos: estabelecido pelo inciso IV

do art. 167 da Constituição Federal, este princípio veda a vinculação da re-
ceita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas
pela própria Constituição Federal:

Art. 167. São vedados:

[...]
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da ar-
recadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento
do ensino e para realização de atividades da administra-
ção tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias
às operações de crédito por antecipação de receita, previs-
tas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 42,
de 19.12.2003);
[...]

7
 §4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas
pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e
dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, “a”
e “b”, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia
à União e para pagamento de débitos para com esta. (In-
cluído pela Emenda Constitucional n. 3, de 1993.)

• Especificidade ou Especialização: o princípio da especificidade ou

da especialização tem como objetivo impedir a inclusão de dota-
ções globais na LOA para atender as despesas (exceto nos casos
da reserva para contingências e para o chamado “investimentos
em regime de Execução Especial”). Assim, toda a despesa deve
n. 30
O Direito Sanitário ser identificada no mínimo por elemento, permitindo um maior
como instrumento de controle da execução orçamentária. Este princípio está consagra-
fortalecimento do SUS:
do nos artigos 5º e 15 da Lei n. 4.320/1964.
a ênfase na Educação
Permanente em Saúde e
os Resultados do Curso
de Especialização
CICLO ORÇAMENTÁRIO: ELABORAÇÃO – APROVAÇÃO – EXECUÇÃO
– CONTROLE
Anexo 7
ORÇAMENTO No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, o pro-
PÚBLICO NO cesso orçamentário reflete a corresponsabilidade entre os poderes, confi-
BRASIL
gurando-se em quatro fases distintas: 1 – a elaboração (consolidação) da
proposta, feita no âmbito do Poder Executivo; 2 – a apreciação e votação
pelo Legislativo – no caso do governo federal, o Congresso Nacional; 3 – a
sua execução (todos os Poderes e seus órgãos e entes vinculados); e 4 –
o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliação da execução
(interno e externo, por meio de órgãos específicos ou pelas representações
sociais).
Para realizar esse planejamento a Constituição Federal prevê três leis
que devem ser estabelecidas periodicamente: o Plano Plurianual (PPA); a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro anos. A LDO e
a LOA são validas para cada exercício (ano). Essas leis são subordinadas
entre si: as LDO anuais devem respeitar os limites do PPA e as LOA devem
respeitar as respectivas LDO.

8
 O ciclo orçamentário é balizado por prazos estabelecidos nas normas
de regência dos orçamento público, conforme se segue: (i) o Plano Pluria-
nual (PPA) é encaminhado pelo Executivo ao Congresso até 31 de agosto
do primeiro ano de cada novo governo, mas ele só começa a valer mesmo
no ano seguinte; (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser apre-
sentada até 15 de abril e aprovada, pelo Congresso Nacional, até o dia 17
de julho; e (iii) a Lei Orçamentária Anual (LOA) até 31 de agosto, sendo que
a regra é de que o Congresso Nacional a aprove até Orçamento até 22 de
dezembro.

Este processo de trabalho de construção do orçamento público sig-

nifica, teleologicamente, a tentativa dos órgãos e instituições públicas de
receber e compreender corretamente as demandas da sociedade, estimar a
capacidade de recolhimento de recursos financeiros e alocar recursos limita-
dos às ações prioritárias. A iniciativa das leis do PPA, LDO e LOA é do Poder
Executivo, que consolida as respectivas propostas e encaminha, na forma de
Projeto de Lei, para apreciação e votação pelo Congresso Nacional.

Como todo processo legislativo, o Poder Legislativo tem liberdade para

alterar a proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo, respei-
tada a compatibilidade entre as receitas e despesas prevista na mesma.
Aprovada a LOA, o Poder Executivo está autorizado, na vigência do exercício
civil, a iniciar a execução nos termos estabelecidos pelo Congresso Nacional.
A partir desse momento a execução orçamentária se entrelaça com a execu-
ção financeira, que é a disponibilização dos recursos segundo os limites e
programação previstos na LOA.
Assim, apenas depois da publicação da LOA, o chefe do Poder Executi-
vo pode iniciar a execução de seus programas. Passa-se da fase de estimati-
va das receitas e fixação das despesas (Planejamento Orçamentário) para a
fase de realização da receita e da despesa (Execução Orçamentária).

Nem sempre o Orçamento é cumprido na íntegra devido a fatores como:

arrecadação que não se efetiva conforme planejado, pressões políticas, cala-
midades naturais, comoções internas, entre outros fatores.

9
 Os créditos que autorizam a realização da despesa pública têm duas
classificações: créditos ordinários e créditos adicionais. Créditos ordinários
são autorizações constantes da LOA. Já os créditos adicionais representam
autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na
LOA e têm três tipos de classificação:

• Créditos suplementares – Visam a correção de erros de

orçamentação, o reforço de dotações já existentes ou o
atendimento de mudanças de políticas públicas. São crédi-
tos relacionados diretamente ao orçamento, já que suple-
mentam dotações já existentes.
n. 30 • Créditos especiais – São para despesas para as quais
O Direito Sanitário não há dotação orçamentária na LOA. Sua ocorrência indi-
como instrumento de ca mudança de rumos das políticas públicas que tornam
fortalecimento do SUS: necessária a criação de dotações para atender novos pro-
a ênfase na Educação gramas e/ou ações.
Permanente em Saúde e
• Créditos extraordinários – Caracterizam-se pela imprevi-
os Resultados do Curso
sibilidade do fato e requerem ação urgente do Poder Pú-
de Especialização blico (por exemplo, guerra, calamidade pública e comoção
interna). Não decorrem de planejamento e independem da
existência prévia de recursos disponíveis.
Anexo 7
ORÇAMENTO Como se disse, a execução orçamentária aprovada pela LOA é rea-
PÚBLICO NO
BRASIL lizada pelos vários órgãos e entes da Administração Pública. No Poder
Executivo, os parâmetros da execução orçamentária são estabelecidos em
Decreto Presidencial conhecido como “Decreto de Contingenciamento”, que
se caracteriza como salvaguarda e balanceamento durante o exercício finan-
ceiro entre as despesas e receitas (que são estimadas na proposta de LOA
e na própria Lei aprovada pelo Congresso Nacional). Nos demais Poderes
estes parâmetros e limites são estabelecidos por ato próprio. Estes limites
decorem de previsão da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), nos seus arts.
8º, 9º e 13, e visam a garantir os resultados fiscais estabelecidos na LDO e
a estabelecer controle sobres os gastos públicos.

Durante toda a execução do orçamento, exercita-se a atividade do

controle interno pelo próprio Poder Executivo (pela Controladoria Geral da
União (CGU) e seus órgãos seccionais), e, principalmente, a de controle ex-
terno, pelo Poder Legislativo, diretamente quando aprova as contas do Presi-
dente da República e por intermédio do Tribunal de Consta da União (TCU).

10
 Observe-se que, embora não seja estritamente considerada como
função de controle da execução do orçamento, a figura da Reprogramação
Orçamentária é um instrumento previsto pela LRF e anualmente consta da
LOA que visa a permitir ao Poder Executivo realizar avaliação bimestral das
despesas e receitas da União. Tal avaliação deve ser encaminhada ao Con-
gresso Nacional e aos demais Poderes.

Por esse instrumento, o Governo pode revisitar o orçamento aprovado

em face das circunstâncias econômicas e o consequente balanço entre re-
ceitas e despesas, para reprogramar a execução orçamentária aos níveis que
mantenham os gastos públicos e as metas fiscais sob controle.

CORRELAÇÃO E INTERFACE ENTRE O ORÇAMENTO PÚBLICO E A

FINANÇA PÚBLICA
A LOA subdivide-se em três orçamentos:
a) Orçamento Fiscal: refere-se aos três poderes, seus fundos, ór-
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público. Envolve receitas que
serão aplicadas nos gastos com pessoal, custeio da máquina ad-
ministrativa, transferências para outras entidades governamentais,
bem como as despesas que irão gerar novos gastos (chamadas de
despesas de capital), em que os tributos são a principal fonte de
recursos.

b) Orçamento de Investimento: corresponde aos investimentos reali-

zados em empresas onde o Governo, direta ou indiretamente, detém
maioria do capital social com direito a voto.).

c) Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e

órgãos a ela vinculados, seja da administração direta ou indireta,
assim como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Po-
der Público.

As finanças públicas são as receitas que alimentarão o orçamento fis-

cal e da seguridade social e o orçamento de investimento, e constarão como
previsão e depois como fluxo de dispêndio durante a execução orçamentária
anual.

11
 As receitas podem ser orçamentárias ou extraorçamentárias. A pri-
meiras são aquelas previstas na LOA e constituem fonte de recursos para
fazer frente às despesas orçamentárias. As extraorçamentárias apresentam
caráter temporário e não integram a LOA. O Estado é mero depositário des-
ses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas restituições não se
sujeitam à autorização legislativa. Exemplos: Depósitos em Caução, Fian-
ças, Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO),
emissão de moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo
financeiros.
n. 30
As receitas podem ser classificadas ainda como receitas correntes ou
O Direito Sanitário
como instrumento de receitas de capital.
fortalecimento do SUS:
a ênfase na Educação As receitas correntes são aquelas arrecadadas dentro do exercício
Permanente em Saúde e e que aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com
os Resultados do Curso
de Especialização
efeito positivo sobre o patrimônio líquido, constituindo-se como instrumento
para financiar os objetivos definidos nos programas e ações correspondentes
às políticas públicas constantes da LOA, de acordo com o § 1º do art. 11 da
Anexo 7
ORÇAMENTO Lei n. 4.320, de 1964.
PÚBLICO NO
BRASIL Já as receitas de capital são aquelas que aumentam as disponibilida-
des financeiras do Estado. Porém, de forma diversa das receitas correntes,
as receitas de capital não provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido. De
acordo com o § 2º do art. 11 da Lei n. 4.320, de 1964, com redação dada
pelo Decreto-Lei n. 1.939, de 20 de maio de 1982, receitas de capital são
as provenientes de: realização de recursos financeiros oriundos da constitui-
ção de dívidas; conversão, em espécie, de bens e direitos; recebimento de
recursos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinados
a atender despesas de capital; e, superávit do orçamento corrente.

Na Lei n. 4.320, de 1964, podem ser conferidas a classificação eco-

nômica das receitas.

12
OS GASTOS PÚBLICOS E ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA

O gasto público é definido como o conjunto de dispêndios que finan-

ciam as atividades e ações dos órgãos e entes da administração pública. O
gasto público é aquele aprovado pela Lei Orçamentária Anual e fica vinculado
aos limites, ações, programas e metas nela estabelecidas.

A despesa pública é realizada segundo as seguintes etapas: empe-

nho, liquidação e pagamento.

Empenho da despesa é o ato administrativo emanado pelo

poder público, em que este reserva crédito ao credor que
só receberá o devido pagamento caso cumpra com as obri-
gações legais ajustadas. Esse ajuste é veiculado por meio
da Nota de Empenho. (art. 58, da Lei n. 4.320, de 1964)

Liquidação é a fase na qual a administração pública, na

pessoa do responsável pelo recebimento do material,
serviço ou obra, verifica se o fornecedor/credor cumpriu
com todas as obrigações compactuadas, examinando se a
quantidade recebida, a qualidade do produto e a documen-
tação acessória estão condizentes ao registrado na Nota
de Empenho ou Contrato. Observada a adimplência por
parte do fornecedor, a autoridade administrativa irá ates-
tá-la no documento de recebimento (nota fiscal, recibo,
comprovantes, etc.). Este ato administrativo gera direito
líquido ao credor para o pagamento da contraprestação.
(art. 63, da Lei n. 4.320, de 1964)

Pagamento é a fase da quitação da obrigação da adminis-

tração pública para com o credor. Essa quitação se conso-
lida pela emissão da Ordem Bancária (OB) de pagamento,
e recolhimentos de encargos retidos. (art. 64, da Lei n.
4.320, de 1964).

De ordinário, as etapas acima mencionadas das despesas públicas

devem estar adstritas ao exercício financeiro, uma vez que o orçamento pú-
blico é regido, entre outros, pelo princípio da anualidade. Excepcionalmente,

13
 entretanto, permite-se que as despesas não sejam pagas no mesmo exercí-
cio do orçamento que as contemplaram. Para estas situações excepcionais
existe a figura do “Restos a Pagar – RAP”.

Repita-se: todas as etapas da despesa pública devem coincidir com

o ano civil – 1º de janeiro a 31 de dezembro. Ao término do período, ao que
chamamos de encerramento do exercício, apura-se o resultado da situação
orçamentária da Unidade Gestora. É normal na apuração restarem despesas
empenhadas ainda pendentes de quitação, as quais deverão ser pagas no
próximo exercício financeiro. A esse fato que se dá o nome de “restos a pa-
n. 30
gar”. Não se deve confundir, entretanto, Restos a Pagar (RAP) com Despesas
O Direito Sanitário
como instrumento de de Exercícios Anteriores (DEA), uma vez que estas são os compromissos
fortalecimento do SUS: reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente e podem ser
a ênfase na Educação
pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada
Permanente em Saúde e
os Resultados do Curso por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
de Especialização
As despesas podem ainda ser classificadas como discricionárias e
obrigatórias. Despesas discricionárias são aquelas que permitem ao ges-
Anexo 7
ORÇAMENTO tor público flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim
PÚBLICO NO como quanto à oportunidade de sua execução, e são efetivamente as que
BRASIL
concorrem para produção de bens e serviços públicos. Exemplo: Investimen-
tos como construção de escolas, rodovias, hospitais, manutenção e reforma
predial, capacitação de servidores etc. Despesas obrigatórias são aquelas
nas quais o gestor público não possui discricionariedade quanto à determi-
nação do seu montante, bem como ao momento de sua realização, por de-
terminação legal ou constitucional. Por possuírem tais características, essas
despesas são consideradas de execução obrigatória e necessariamente têm
prioridade em relação às demais despesas, tanto no momento de elaboração
do orçamento, quanto na sua execução. Exemplo: despesas com o pessoal e
encargos sociais, sentenças judiciais e limites constitucionais mínimos para
a saúde e educação.

No tocante às despesas obrigatórias e no interesse mais direto deste

programa de estudos, importa considerar os gastos mínimos com Saúde.
Hoje os percentuais mínimos para Saúde estão definidos na Lei Complemen-

14
tar n. 141, de 13 de Janeiro de 2012, que regulamentou o § 3º do art. 198,
da Constituição Federal, e, por consequência, a Emenda Constitucional (EC)
n. 29, de 2000. A Lei Complementar confirmou, ainda, o percentual mínimo
anual estabelecido pela EC n. 29/2000 da participação dos estados (12%),
Distrito Federal (12% e 15%) e municípios (15%)

O percentual mínimo anual da participação da União foi vetado, mas

estabeleceu que a União deve aplicar anualmente o montante corresponden-
te ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, acrescido no míni-
mo, o percentual da variação do Produto Interno Bruto (PIB) do ano anterior,
sendo que, na hipótese de variação negativa do PIB, o montante anual não
poderá ser reduzido.

Em linhas gerais, pode-se dizer que esta norma determinou o que,

efetivamente deve ser considerado e o que não deve ser considerado gas-
to em ações e serviços públicos de saúde, elenca despesas com ações e
serviços públicos de saúde, diz quais despesas que não constituirão gastos
com ações e serviços públicos de saúde, reforça o modelo de financiamento
existente (tripartite), e, instituiu normas de fiscalização, avaliação e controle
das despesas com saúde na esfera federal, na estadual, na distrital e na
municipal.

Outro ponto importante é que as despesas com ações e serviços pú-

blicos de saúde, realizadas pelos entes federativos (União, estados, Distrito
Federal e municípios), deverão ser financiadas com recursos movimentados
por meio dos respectivos Fundos de Saúde. Na prática isso significa que os
recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde devem ser
administrados pelos respectivos Fundos de Saúde, e não por outros setores
da administração pública.

Interessa ainda conhecer a classificação por categoria econômica:

capital e custeio (art. 12, da Lei n. 4.320, de 1964). As despesas de custeio
têm dupla face:
Correntes – despesas de manutenção das atividades dos
órgãos da administração pública, como, por exemplo: des-
pesas com pessoal, aquisição de bens de consumo, servi-

15
 ços de terceiros, manutenção de equipamentos, despesas
com água, energia, telefone etc. Estão nesta categoria as
despesas que não concorrem para ampliação dos servi-
ços prestados pelo órgão, nem para a expansão das suas
atividades manutenção de serviços anteriormente criados
e que corresponda a uma contraprestação em favor da ad-
ministração pública;

Transferências Correntes – as transferências, com ou

sem contraprestação, mas que não estejam vinculada a
nenhuma prestação de serviço em favor da administra-
n. 30 ção pública.
O Direito Sanitário
como instrumento de
fortalecimento do SUS:
a ênfase na Educação Já as despesas de capital estão relacionadas com aquisição de má-
Permanente em Saúde e quinas e equipamentos, realização de obras, aquisição de participações acio-
os Resultados do Curso
de Especialização nárias de empresas, aquisição de imóveis, concessão de empréstimos para
investimento. Normalmente, uma despesa de capital concorre para a forma-
ção de um bem de capital, assim como para a expansão das atividades do
Anexo 7
ORÇAMENTO órgão. Depois, a movimentação dos recursos financeiros para execução do
PÚBLICO NO planejamento orçamentário aprovado na LOA pode se dar por cota, repasse
BRASIL
e sub-repasse.

Cabe observar que, do ponto de vista operacional, todas as movimen-

tações financeiras dos órgãos e entidades que compõem o Orçamento Fiscal
e da Seguridade Social se dá por intermédio do Sistema Integrado de Admi-
nistração Financeira (Siafi). Este Sistema, embora de origem federal e de uso
geral entre os órgãos e entidades contemplados no Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social, também pode ser utilizado pelos órgãos e entes Munici-
pais e Estaduais, bem assim por entidades privadas, sempre, em qualquer
hipótese, mediante convênio e celebração de Termo de Cooperação com a
Secretaria do Tesouro Nacional (SOF/MPOG). O Siafi, embora nascido em ber-
ço Federal, também se encontra em Unidades da Federação, não só pelo con-
vênio e cooperação antes descritos, mas como Sistema customizado pelos
próprios entes da federação, servindo, portanto, não só para recebimento de
recursos federais mas, também, para a operação dos Sistemas Financeiros

16
locais. A função operacional do Siafi convive também com a função de trans-
parência e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial da
Administração Pública, pela gama de informações e dados gerenciais, bem
assim para avaliação da programação autorizada no planejamento aprovado
por Lei – LDO – ou Decreto Presidencial (no caso do Executivo Federal).

Retornando ao ponto do orçamento, interessa observar que o mesmo

também pode ser executado descentralizadamente, por intermédio da figura
da descentralização orçamentária, que é o ato administrativo por intermédio
do qual um órgão ou ente administrativo transfere a outro órgão ou ente ad-
ministrativo parcela de seu orçamento. A descentralização orçamentária se
dá por intermédio do Termo de Execução Descentralizada (TED). O TED tem a
natureza de contratualização entre órgãos e entes administrativos, que, por
essa via, ajustam a execução de ações e programas aprovados pela LOA.

Por fim, há ainda uma figura muito comum na execução orçamentária

pública, que é a figura do suprimento de fundos, caracterizando-se como um
misto, de um lado, de contratação de serviços ou bens, inclusive obras de
engenharia, e, de outro, a modalidade de pagamento.

Hoje o suprimento de fundos tem duas formas de operacionalização:

Cartão de Pagamento do Governo Federal (CPGF), e, conta tipo “B”, por de-
pósito em conta bancária, nos casos em que não seja possível a utilização
do CPGF. Como se vê, o orçamento público é uma peça bastante técnica e
rigorosa do ponto de vista técnico, intencionando desde sua elaboração até
a execução a observância fiel do planejamento que o ensejou e inspirou,
mais diretamente pela obediência ao Programa de Trabalho previsto na LOA
(p.ex.: manutenção administrativa, capacitação e despesas de pessoal etc.)
e elementos de despesas.

17
 REFERÊNCIAS LEGAIS

Legislação Orçamentária. Disponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.

br/legislacao>.

BRASIL. Constituição Federal de 1988, Seção II – DOS ORÇAMENTOS, artigos

165 a 169. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constitui-
cao/constituicao.htm>.

Leis Complementares

n. 30 BRASIL. Lei n. 4320, de 17 de março de 1964 (Este texto não substitui o

O Direito Sanitário publicado no DOU de 23.3.1964, retificação no DOU de 9.4.64 – 5.5.64 e
como instrumento de 3.6.64). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.
fortalecimento do SUS:
htm>.
a ênfase na Educação
Permanente em Saúde e
os Resultados do Curso ____. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: <http://
de Especialização www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp101.htm>.

Leis Ordinárias
Anexo 7
ORÇAMENTO BRASIL. PLDO 2016. Disponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/
PÚBLICO NO
orcamentos-anuais/orcamento-2016/arquivos-pldo/texto-do-projeto-de-lei.
BRASIL
pdf>.

____. Lei n. 13.080, de 2 de janeiro de 2015 (LDO 2015). Disponível em:

<http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamen-
to-2015/orcamento-2015/arquivos-ldo-1/lei_13080_2jan2015_texto.pdf>.

____. Lei n. 13.115, de 22 de abril de 2015 (LOA 2015). Disponível em: <http://
www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2015/orca-
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____. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em: <http://

www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>.

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planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10180.htm>.

Decretos

18
BRASIL. Decreto n. 8.197, de 20 de fevereiro de 2014. Disponível em: <www.
orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2014/decreto/De-
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BRASIL. MISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Portaria SOF

n. 51, de 16 de novembro de 1998: http://www.orcamentofederal.gov.br/
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____. ____. Portaria MOG n. 42, de 14 de abril de 1999. Disponível em:

<https://www.siop.planejamento.gov.br/sioplegis//servlet/download-
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____. ____. Portaria SOF n. 1, de 19 de fevereiro de 2001. Disponível em:

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BRASIL. Portaria Interministerial STN/SOF n. 163, de 2001. Disponível

em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamen-
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BRASIL. MISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Portaria

SOF n. 9, de 27 de junho de 2001. Disponível em: <http://www.orcamen-
tofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2001/portarias-sof/Porta-
ria_sof_09_270601.pdf>.

____. ____. Portaria SOF n. 1, de 11 de janeiro de 2010. Disponível em: <http://

www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2010/pro-
gramacao-orcamentaria-e-financeira/por tariasof/Por taria_SOF_01_1_
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____. ____. Portaria SOF n. 4, de 27 de fevereiro de 2015. Disponível em: <http://

www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2015/orca-
mento-2015/arquivos portarias-sof/portaria_sof_04_-de_270215.pdf>.

____. ____. Portaria SOF n. 15, de 28 de abril de 2015. Disponível em: <http://
www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2015/orca-
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19
 ____. ____. Portaria SOF n. 16, de 29 de abril de 2015. Disponível em: <http://
www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2015/orca-
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como instrumento de
fortalecimento do SUS: CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário, linguagem e método. 3. ed. São
a ênfase na Educação Paulo: Noeses, 2010.
Permanente em Saúde e
os Resultados do Curso
de Especialização
CHRISTOPOULOS, Basile. Despesa pública: estrutura, função e controle judi-
cial. Maceió: eEd. UFAL, 2011.

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ORÇAMENTO cem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2005.
PÚBLICO NO
BRASIL IVO, Gabriel. O princípio da tipologia tributária e o dever fundamental de pagar
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tais na Constituição de 1988. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2008.

LIMA NETO, Manoel Cavalcante de. Função social dos tributos: ICMS e segu-
rança. Artigo produzido como extrato de Palestra proferida no VIII Congresso
Nacional de Direito Público, em Maceió/AL, no dia 1º/5/2009.

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