Direito Administratd
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Bibliografia:
Licínio Lopes Martins/ Jorge Alves Correia, “Justiça Administrativa – textos e casos práticos
resolvidos”, Gestlegal, 2018. (www.gestlegal.pt)
Licínio Lopes Martins/Jorge Alves Correia, “Coletânea de Legislação de Direito Processual
Administrativo”, Gestlegal, 2018.
J. C. Vieira de Andrade - “Justiça Administrativa (lições)”, Almedina.
1. Introdução
O Direito Administrativo III é o direito processual administrativo.
O direito substantivo regula as relações jurídico-administrativas, entre a AP e cidadãos,
atribuindo direitos e impondo deveres jurídicos (CPA). O direito processual (adjetivo) regula as
formas ou processos jurisdicionais destinados à efetivação do direito substantivo, sendo que a lei
atribui aos tribunais (órgãos jurisdicionais) a resolução dessas questões/matérias (ETAF e CPTA). A
eficácia do direito substantivo carece de um processo, do direito processual ou adjetivo.
Como se impugna um ato administrativo? Administrativamente, através da reclamação e do
recurso hierárquico. Estamos ainda no direito administrativo quando a reação é ainda administrativa
– impugnação administrativa. Passamos para a impugnação judicial quando esta se faz perante os
tribunais, órgãos judiciais. É desta que trata a cadeira de Administrativo III. O objeto da cadeira é
classicamente o “contencioso administrativo”, a justiça administrativa.
A justiça administrativa conheceu uma certa desmaterialização dos processos nos tribunais.
O Ministério da Justiça criou o Sistema de Informação dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(SITAF): é um portal para os mandatários e demais representantes em juízo – permite a consulta dos
processos, acesso aos ficheiros áudio das audiências, pagamentos da taxa de justiça e envio das
peças processuais.
Não confundir com o CITIUS, que engloba aplicações informáticas para os magistrados
judicias e do MP, funcionários judiciais e mandatários judiciais. São plataformas essenciais para
advogados e juízes.
Quanto à segunda questão: inversamente, o critério substancial presente na CRP não impede
o alargamento da competência jurisdicional dos TA à resolução de questões de direito privado,
quando a resolução global do litígio o justifique e a lei assim o expressamente o determine.
«1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que
tenham por objeto questões relativas a:
«b) fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicas emanados por órgãos da
AP, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.»
Isto abrange o núcleo duro da jurisdição administrativa. Desde logo, atos administrativos
(individuais e concretos – art 148º CPTA), que podem ser impugnados perante os TA's,
independentemente da sua forma, isto é, mesmo que constem de um diploma legislativo (art 268º/4
CRP e 52º/1 e 2 CPTA). Mas também normas jurídicas administrativas, isto é, regulamentos
administrativos (art 135º CPTA). Isto tem enorme relevância a nível processual: estudaremos, na
ação administrativa, os pedidos relativos a atos e a normas administrativas, bem como providências
cautelares.
O conceito de AP em sentido organizatório levantava problemas de fronteira, mas hoje
Liliana Andrade – 3º ano, 2ª turma – ano letivo 2018/2019
abrange, sem dúvida, todas as entidades, mesmo sob a forma privada, que desempenham atividades
administrativas ou poderes de autoridades (EAP e EPPP). Hoje, todos os AA e RA se encontram
submetidos, por igual, ao mesmo regime substantivo e processual.
«d) fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer
entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;»
E outro tanto se pode dizer, mutantis mutandis, relativamente aos direitos materialmente
administrativos praticados por entidades de outra natureza, no exercício de poderes públicos (por
exemplo, os concessionários).
«f) responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo
por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do
disposto na al. a) do nº 4 do presente art;»
Desde logo, nesta matéria há um diploma fundamental a ter em conta: a Lei nº 67/2007 de
Liliana Andrade – 3º ano, 2ª turma – ano letivo 2018/2019
31/12, que aprova o “regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
públicas” (RRCEE). A al. f) atribui expressamente aos TA o julgamento das questões relativas à
responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo pelos
danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional. Por exemplo, danos
resultantes de um ato legislativo de nacionalização de um banco privado. E na função judicial:
– ações de responsabilidade por danos resultantes do mau funcionamento da administração
da justiça, designadamente por ofensa ao direito a uma decisão em prazo razoável
(normalmente, um atraso superior a 10 anos);
– ações de responsabilidade por erro judiciário (grosseiro, insuportável) cometido pelos
TA (fora a alínea a) do nº 4);
– ações de responsabilidade por danos causados pelos atos de natureza administrativa (do
juiz, do MP e das autoridades policiais) relativos ao inquérito e à instrução criminais e
ao exercício da ação penal, ainda que a impugnação desses atos se faça nos tribunais
judiciais (art 4º, nº 2, c)); é o caso das escutas que não deviam ter sido autorizadas.
Por outro lado, a al f) refere-se à responsabilidade civil de pessoas coletivas públicas, o que
significa que são competentes os TA para apreciar toda e qualquer questão de responsabilidade civil
emergente da conduta de pessoa coletiva pública, seja por atos de gestão pública ou por atos de
gestão privada. No plano substantivo essa distinção releva, mas já não releva no plano processual,
onde há unidade. Mesmo que o regime aplicável seja o previsto no Código Civil (responsabilidades
das pessoas coletivas públicas por atos de gestão privada), são competentes os TA.
«h) responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o
regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;»
Trata-se de responsabilidade civil de entidades privadas com poderes públicos
(concessionários) emergente de atuações de gestão pública, isto é, de atuações que exprimem o
exercício de prerrogativas de poder público ou se regem por normas de direito público. Essa
responsabilidade por atos de gestão publica das referidas entidades (inclui trabalhadores e
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dirigentes) está sujeita ao RRCEE (art 1º/5). Logo, é atribuída a competência para julgar tais
questões aos TA. Mas só por atos de gestão pública e não por atos de gestão privada. Este é o único
caso de distinção na lei processual.
«i) condenação à remoção de situações constituídas em via de facto (sem título habilitante),
sem título que as legitime;»
Por serem tidos como 'guardiões naturais' da defesa das liberdades individuais e da
propriedade privada, a tradição em Portugal e em França sempre foi a de confiar aos tribunais
judiciais a competência para a resolução dos litígios entre a AP e os particulares sempre que
estivessem em causa questões relativas às liberdades de cada um, ao estado das pessoas, questões de
propriedade ou de posse. Ora, essa conceção histórica não desapareceu, mas está hoje sujeita a
alguma erosão.
Com a revisão de 2015, o ETAF passou a atribuir à jurisdição administrativa a competência
para dirimir litígios decorrentes de situações de via de facto, isto é, casos em que a AP atua sem
título próprio que a legitime (legal, regulamentar, AA ou contrato). Exemplos?
Por exemplo, ocupa imóveis de propriedade privada sem proceder à respetiva expropriação;
utiliza bens imóveis não abrangidos pela DUP (contíguos) para construção de obras públicas.
Antes de 2015, era necessário o particular propor uma ação de defesa da propriedade e a
competência era reservada aos tribunais judiciais.
«j) “relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos,
reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal.»
Não é a situação mais típica, mas hoje também existem litígios judiciais onde os particulares
estão ausentes. Abrange litígios que surgem nas relações entre:
- Entes administrativos/ Litígios interadministrativos (por exemplo, o Estado-Administração
e um Município ou entre dois Municípios);
- Litígios interorgânicos, isto é, entre órgãos da mesma pessoa coletiva (por exemplo, entre a
Câmara Municipal e a Assembleia Municipal de um mesmo município – caso: a Assembleia
Municipal de Chaves considerou que a decisão de abertura de um determinado concurso dependia
de autorização expressa sua e que a Câmara Municipal de Chaves nunca solicitou tal autorização.
Poderia a Assembleia Municipal de Chaves reagir judicialmente? Sim).
- Litígios intraorgânicos, isto é, que ocorrem dentro de um mesmo órgão (quando estão em
causa direitos dos membros de órgãos colegiais (por exemplo, membros do órgão pretendem
impugnar despacho do Presidente).
«m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que
não seja competente outro tribunal;»
Os tribunais administrativos têm competências em matéria de contencioso eleitoral, através
de processos urgentes. No entanto, é preciso saber o que fica dentro e o que está fora.
- É da competência dos TA’s, seguindo o regime previsto nos art 97º e 98º do CPTA, a
apreciação dos litígios referentes às eleições para os órgãos dos estabelecimentos de ensino superior
públicos (por exemplo, atos eleitorais realizados nos Conselhos Gerais, eleição do Reitor), das
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escolas e hospitais públicos e, em geral, de todas as entidades públicas administrativas. Cabem aqui
as eleições realizadas nas ordens profissionais (e são, de facto, as que têm dado mais trabalho);
- No mesmo sentido, deve considerar-se incluída na competência dos TA’s a apreciação dos
litígios referentes às eleições para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e
para o Conselho Superior do Ministério Público, mas já não do Conselho Superior da Magistratura,
cuja competência é reservada ao Supremo Tribunal de Justiça. Só isto está dentro.
- Estão excluídas, por lei especial, as eleições mais importantes: o contencioso das eleições
relativas ao PR, AR, ALR da Madeira e dos Açores e autarquias locais, tudo da competência do TC
– art 8º, a), c) e d) da LTC.
«o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas
nas alíneas anteriores.»
Adota-se aqui um critério residual, mas omnicompressivo, de delimitação da jurisdição
administrativa. No fundo, a al o) concretiza o critério substancial da JÁ que está no art 212º/3 da
CRP. Por exemplo, cabem aqui litígios referentes à qualificação de bens como pertencentes ao
domínio público (sobretudo imóveis), designadamente a impugnação de atos de qualificação
dominial, que são AA, e as ações relativas a questões de delimitação do domínio público. Também
cabem aqui os litígios relativos à condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da
imposição de sacrifícios por razões de interesse público. Há uma série de decisões tomadas por
órgãos administrativas, que são expropriativas dos direitos dos cidadãos. Não são uma expropriação
em sentido corrente (em que se transfere a propriedade para uma entidade administrativa). São, por
exemplo, regras urbanísticas que proíbem a construção num determinado lote.
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Esta alínea funciona como um critério subsidiário – não havendo lei especial nem estando
essa matéria prevista nas alíneas anteriores, utiliza-se a alínea o).
«2. Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos
quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por
vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a
produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de
responsabilidade».
O alargamento da jurisdição administrativa nesta matéria decorre de enormes problemas
práticos no que respeita a acidentes de viação, que, antes de 2015, davam origem a dois processos
distintos: um, nos TA’s, na medida em que está em causa a responsabilidade de uma PCP, e outro
nos tribunais judiciais, para apurar da responsabilidade de privados envolvidos – um problema de
duplicação de processos em matéria de responsabilidade civil (contra uma empresa pública, nos
tribunais comuns, e contra o Estado, na jurisdição administrativa).
A solução para esta anomalia está agora no art 4º/2 do ETAF, que adota uma regra de
competência por conexão ou por atração, em matéria de responsabilidade, atribuindo o julgamento
de todo o litígio à jurisdição administrativa. Atrai para os TA’s situações em que haja concurso.
«c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução
das respetivas decisões;»
Trata-se de um preceito subtrativo, que retira à JÁ a competência para conhecer de questões
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de direito administrativo. Os litígios que tenham por objeto a impugnação dos atos de natureza
administrativa (do juiz, do MP e das autoridades policiais – por exemplo, autorizações para entrada
em domicílio, medidas de controlo, revistas e buscas, apreensão de correspondência) relativos ao
inquérito e à instrução criminais e ao exercício da ação penal.
«b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes
seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de
emprego público;»
O que se exclui é a apreciação dos litígios emergentes dos contratos individuais de trabalho
(por termo indeterminado ou a termo) que não constituam uma relação jurídica de emprego público.
Isto porque os litígios emergentes de vínculos de emprego público, em qualquer das suas
modalidades (contrato de trabalho em funções públicas, nomeação ou comissão de serviço), são da
competência dos TA’s.
Outro limite a observar é a decisão administrativa prévia. Há casos em que a lei estabelece
a necessidade de os interessados obterem uma decisão administrativa prévia ao acesso (ou para ter
acesso) à justiça administrativa. São os casos das chamadas ‘impugnações administrativas
necessárias’. Se, por força da lei substantiva ou processual, a impugnação administrativa for
necessária, então só depois de o particular provocar uma pronúncia administrativa é que poderá
haver uma pronúncia judicial – cfr. o art. 3º do diploma preambular que aprova o CPA, relativo às
impugnações administrativas necessárias.
O último limite diz respeito ao conteúdo da decisão do juiz. Hoje, o entendimento é o da
juridicidade e da justiciabilidade administrativa: os TA’s têm poderes de condenação, de intimação e
de injunção dirigidos às autoridades administrativas. No entanto, tem de haver contenção judicial os
espaços de discricionariedade – espaços de valoração autónoma do poder administrativo. O controlo
judicial tem de ser adequado/atenuado.
Exemplos: o art. 71º CPTA (“poderes de pronúncia do tribunal”) – é o mais relevante e será
objeto de análise cuidada. Com algum alcance semelhante: os art 95º/5 (objeto e limites da
sentença), 168º/2 e 179º/1 (execução de sentenças) do CPTA, bem como o art 313º/3 do CCP
(modificação judicial do contrato administrativo).
Finalmente, ao nível dos limites funcionais, o juiz tem que respeitar a força de caso decidido do
AA, ou seja, a força estabilizadora do ato (o ato inválido, em princípio, o ato anulável, tem um
prazo de três meses para ser impugnado, prazo a partir do qual o particular está vinculado). Ainda
que inválido, um AA pode tornar-se inimpugnável pelo decurso do prazo de impugnação.
A entidade de controlo, enquanto 2º intérprete, sendo um órgão inoficioso e imparcial como o tribunal, apenas
precisa de elaborar o paradigma normativo, até onde este seja determinável na situação concreta, submeter a decisão
sujeita a controlo a testes de juridicidade considerados fundamentais, para detetar o eventual incumprimento dos
princípios que regulam a atividade decisória.
Outro limite relativo ao conteúdo da fiscalização decorre da autocontenção do juiz administrativo perante a reserva
de discricionariedade da Administração. Os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das
normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação – art 3º CPTA. Os
tribunais julgam questões de legalidade ou de juridicidade relativas à atuação administrativa. Não lhes compete
administrar, pelo que da sua jurisdição se excluem os poderes de decisão que englobam ‘questões de mérito’, isto é, que
impliquem a avaliação da oportunidade e da conveniência da atividade administrativa segundo padrões ou regras de
TAC e Ttrib
Regras fundamentais:
Os TA têm alçada, fixada em função da alçada dos tribunais judiciais (art 6º ETAF), da
qual depende, em princípio, a admissibilidade de recurso das sentenças (art 142º CPTA);
Cumprida a alçada, a regra é a existência de um duplo grau de jurisdição, admitindo-se,
excecionalmente, o triplo grau (art 24º/2 ETAF e 150º CPTA);
Tanto os TCA como o STA não são só instâncias de recurso, podendo excecionalmente
funcionar como 1ª instância (art 24º, 37º, 44º do ETAF).
Temos de distinguir, no conjunto dos tribunais administrativos, os tribunais permanentes, que exercem uma
competência de jurisdição compulsória, e os tribunais arbitrais, designadamente os tribunais arbitrais voluntários,
constituídos ad hoc por acordo das partes.
O STA é o órgão superior da hierarquia dos TAF’s, tem sede em Lisboa e jurisdição …
Forma de decisão do STA: os juízes decidem em conferência, sob a forma de Acórdão (art
17º ETAF). Após a discussão, em conferência, o acórdão é ‘tirado’ por maioria e devidamente
fundamentado, podendo ser formulados votos de vencido (votos emitidos por um juiz que discorda
do sentido da decisão) e declarações de voto por parte dos juízes dissidentes (caso em que o juiz
concorda com o sentido da decisão, mas discorda dos seus fundamentos).
Poderes de cognição do STA: regra geral, o STA conhece de matéria de direito (art 12º/3 e 4
ETAF). O plenário e o pleno de cada secção apenas conhecem matéria de direito.
MP: representado pelo PGR, que pode fazer-se substituir por procuradores-gerais-adjuntos
(art 52º a) ETAF).
O Supremo Tribunal Administrativo (STA), Secção do Contencioso Administrativo, funciona em dois níveis:
em formação de três juízes ou em pleno (estado presentes, pelo menos, dois terços dos juízes da secção). Após a
discussão, em conferência, o acórdão é tirado por maioria e devidamente fundamentado, podendo ser formulados e
publicados votos de vencido e declarações de voto por parte dos juízes dissidentes – art 17º ETAF.
Os Tribunais Administrativos de Círculo (art 39º e sgs ETAF) são uma espécie de tribunais
locais, que funcionam com um juiz singular, salvo os casos de julgamento em formação alargada.
Modo de funcionamento: os TAC funcionam apenas com juiz singular, a cada juiz
competindo a decisão, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos – art 40º
ETAF.
Forma de decidir: os TAC decidem sob a forma de sentença.
Áreas de jurisdição dos TCA – art 3º do DL nº 325/2003.
Julgamento em formação alargada: casos em que é requerida a intervenção de todos os
juízes do tribunal – art 41º ETAF.
MP: representado por Procuradores da República e Procuradores-Adjuntos.
São tribunais locais, funcionam com juiz singular, cabendo-lhe a decisão de facto e de direito – art 40º CPTA.
O direito à tutela jurisdicional efetiva (art 268º/4 da CRP) traduz uma proteção jurídica
individual: o cidadão tem o direito de recorrer a um tribunal para assegurar a defesa dos seus
direitos e interesses legalmente protegidos, o que implica o direito de acesso aos TA’s, o direito a
obter uma decisão em prazo razoável e mediante um processo equitativo e, por fim, o direito à
efetividade das sentenças proferidas.
O art 20º da Constituição garante, em geral, aos cidadãos o direito de acesso ao direito e
aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, bem como os direitos
à informação e consulta jurídica e ao patrocínio jurídico – nº 1 e 2. Estes direitos podem ser
agregados num direito geral à proteção jurídica, que constitui um direito-garantia dos cidadãos. O
núcleo essencial desta garantia é constituído pelo direito à proteção pela via judicial, que possui
dimensões substanciais, que compõem o direito a uma decisão em prazo razoável e mediante um
processo equitativo.
Como concretização deste direito geral à proteção judicial, a Constituição consagra
especificamente no art 268º, nº 4 s sgs, o princípio da tutela judicial da efetiva dos cidadãos perante
a Administração Pública. Este princípio é reafirmado no que respeita ao princípio da justiciabilidade
ou da acionabilidade da atividade administrativa lesiva dos particulares, no art 2º, nº 2 CPTA.
Como está consagrada a tutela jurisdicional efetiva no CPTA?
Para os processos declarativos não-urgentes há uma forma de processo e uma tramitação
unitária. De notar que o processo declarativo nos TA’s rege-se pelo disposto nos títulos II e III do
CPTA, sendo-lhe subsidiariamente aplicável o disposto no Código de Processo Civil.
Nos termos do art 37º, nº 1 do CPTA, seguem a forma da ação administrativa, os processos
que tenham por objeto:
a) litígios relativos à impugnação de atos administrativos;
b) e a condenação à prática de atos administrativos devidos.
Uma breve referência para distinguir bem estes dois pedidos. Como é que a lei processual
olha o contencioso dos AA? Perante uma decisão qualificada com AA, a lei tutela dois tipos de
interesses fundamentais do particular:
O primeiro é o interesse opositivo do particular. O AA, ao produzir efeitos externos, lesa
o particular (o ato é desfavorável, de conteúdo negativo, impositivo, punitivo ou
ablativo), de tal forma que aquele manifesta um interesse de oposição ou de reação ao
ato no processo contencioso;
O segundo é o interesse pretensivo, isto é, o particular carece de um determinado AA,
pois pretende obter o efeito jurídico produzido por certo AA (o efeito autorizativo ou
permissivo do ato; o subsídio da AP), de tal forma que o tipo de tutela legal que aí se
coloca é virado para uma ação ou prestação positiva da AP. Aqui a lesão resulta de o ato
não ter sido praticado ou de o ato não satisfazer integralmente o pedido do requerente.
Para concretizar esta dicotomia de interesses, o legislador processual desenhou, na ação
administrativa, dois pedidos diferentes: o pedido de impugnação (ligada a interesses opositivos) e o
pedido de CPAD (condenação à prática de ato devido - ligada a interesses pretensivos).
a) “As decisões tomadas em relação a outros órgãos da mesma pessoa coletiva, passíveis de
comprometer as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos
segundos para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam diretamente
responsáveis.”
Nos termos da alínea b), atribui-se relevância a certo tipo de atos que se projetam nas
relações administrativas. Admite a impugnabilidade das decisões preliminares, designadamente dos
pareceres vinculantes: deve admitir-se a impugnação da decisão pelo órgão prejudicado, quando
essa decisão alegadamente for ilegal e for vinculativa para esse órgão (isto é, o órgão encontra-se
vinculado a seguir o parecer).
Depois do art 51º do CPTA, temos algumas normas que tratam de atos administrativos
especiais. Regra geral, não são impugnáveis os atos confirmativos, isto é, os atos que se limitem a
reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em AA anteriores – art 53º/1. Razão de ser:
evitar que, através de requerimentos sucessivos, se pudessem permanentemente reabrir litígios (art
13º/2 CPTA); assim como os atos jurídicos de execução de AA, a não ser que tenham um conteúdo
decisório de caráter inovador (53º/3).
Os AA só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos (art 54º/1).
O AA ineficaz não é impugnável, salvo nos casos previstos no nº 2, se já tiver sido desencadeada a
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sua execução ou se seja muito provável que o ato irá produzir efeitos.
A ação popular prevista no art 55º/1f)), em conjugação com o art 9º/2, refere-se à “ação
popular social”. Não são interesses pessoais, mas interesses difusos, entendidos como interesses da
comunidade globalmente considerada (a saúde, ambiente, património cultural), cuja proteção é
encabeçada pelos autores populares (indivíduos, ONG’s, autarquias). O autor popular age
judicialmente no interesse geral da comunidade a que pertence, sem que tal meio judicial envolva a
Da legitimidade passiva trata o art 10º CPTA. Cada ação deve ser proposta contra a outra
parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades
titulares de interesses contrapostos aos do autor – nº 1.
A regra geral do art 10º, nº 2 diz-nos que a legitimidade passiva cabe às pessoas coletivas (e
não aos respetivos órgãos). Há, porém, exceções: “salvo nos processos contra o Estado ou aos
Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos
ministérios ou secretarias regionais, em que a parte demandada é o ministério ou ministérios ou a
secretaria ou secretarias regionais” (art 10º/2); “os processos que tenham por objeto atos ou
omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são
intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público que essa entidade pertença”
(10º/3); “nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é
proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio (10º/8).
Os prazos processuais são os períodos de tempo fixados por lei para se produzir um efeito
específico num processo (por exemplo, estão submetidos a este conceito os prazos de instauração da
ação e de contestação).
O art 41º do CPTA estabelece uma regra geral sobre o prazo para propor a ação
administrativa. Contudo, há prazos para se produzir um efeito específico. Devemos atender às
normas dos art 58º e 59º do CPTA, que consagram os prazos para a impugnação de AA. Ao
contrário do que sucede com o pedido de declaração de nulidade, que pode ser apresentado a todo o
tempo, a impugnação do ato anulável continua sujeita a um prazo relativamente curto de
impugnação, cuja queda determina a inimpugnabilidade da decisão e a formação de caso decidido.
Salvo norma em contrário, a impugnação de atos nulos e inexistentes não esta sujeita a prazo, mas a
de atos anuláveis tem:
a) prazo geral para os particulares: três meses para os atos anuláveis e a todo o tempo para
os atos nulos.
b) prazo para o MP: um ano (art 59º/2, al a)), contado a partir da prática do ato ou da
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publicação, se obrigatória – art 59º/6);
c) prazos especiais: podem existir vários em leis especiais. No próprio CPTA, a impugnação
de AA em sede de procedimentos massa e contencioso pré-contratual urgente obedece ao prazo de
um mês – art 99º e 101º.
Caso prático 1
O conselho distrital da AO de Coimbra recusou o pedido de inscrição feito por tiago,
licenciado em Direito, residente no Porto, com fundamento de que tal inscrição não podia ser aceite
sem uma avaliação prévia da capacidade do titular da licenciatura para o exercício da atividade
profissional de advogado, uma vez que essa licenciatura não obedecia aos requisitos que aquela
ordem entende como necessários. Tiago quer reagir judicialmente.
Em face da recusa do pedido de inscrição formulado por Manuel, responda às seguintes
questões:
a) Qual o meio processual principal que, no caso, seria apropriado para proteger os
interesses do Tiago?
Está em causa a recusa do pedido de inscrição, um indeferimento expresso – art 67º/1/b)
CPTA – pelo que a tutela jurisdicional efetiva será melhor alcançada através da dedução
de um pedido de condenação à prática do ato legalmente devido (CPAD) – art 66º e sgs
CPTA.
Poderia em alternativa proceder à mera impugnação do ato administrativo, caso
pretendesse apenas a anulação do ato e a sua eliminação do ordenamento jurídico. Nessa
hipótese, Tiago teria que alegar aquele interesse na petição inicial – caso contrario,
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valeria imediatamente o art 51º/4 CPTA.
b) E poderá ser requerida alguma PC? Qual? Sim. Finalidade e características típicas. O art
112º/1 admite PC de qualquer tipo. No caso sub judice, o autor poderia requerer a
admissão provisoria na OA ou a autorização provisoria para iniciar ou prosseguir uma
atividade ou ambas em cumulação. Em qualquer das hipóteses, sempre estaremos diante
de PC antecipatórias (definir o conceito).
c) E contra quem deve ser proposta a ação? E o MP também poderia propor a ação?
Problema de legitimidade ativa e passiva.
Legitimidade passiva: contra a OA – art 10º/2. Atenção ao art 68º/2 (da citação
obrigatória dos contrainteressados).
Legitimidade ativa: o MP poderia propor a ação por estar em causa um direito
fundamental, em especial um DLG, o art 68º/1/b) CPTA e 47º CRP.
d) Qual o prazo? Definição de prazo. Regra geral do art 41º. Regra especial da CPAD dos
art 58º, 59º e 60º, 69º/2. É correta a invocação da nulidade, designadamente por
cerceamento de um direito fundamental e por não ser atribuição da AO o
reconhecimento de cursos de grau superior (69º/3).
e) Tribunal competente? Critérios de repartição das competências fixados no CPTA e no
ETAF. Qual o tribunal competente para a ação principal? E para a PC?
Quanto à ação principal – critério de repartição em razão da matéria – art 44º/1 ETAF.
Critério de repartição em razão do território – ~regra geral no art 16º CPTA; art 20º/1.
Critério de repartição em razão da hierarquia: art 24º/2 ETAF.
Quanto à providência cautelar: os pedidos dirigidos à adoção de PC são julgados pelo
tribunal competente para julgar a ação principal – art 20º/6.
Caso prático 2
a) Ação administrativa apropriada? Regulamento imediatamente operativo - DIFOG
b) Aconselharia o uso de alguma PC? Suspensão da eficácia de norma.
c) E se fosse mediatamente operativo? Pode-se reagir contra o despacho do secretário de
estado? Diretamente não. Porque tanto a DIFOG como a DIEC implica que o
regulamento seja imediatamente operativa. Mas podia lançar-se mão da impugnação
indireta ou incidental. Pedido de desaplicação da norma. Caracterização.
As ações relativas a contratos podem ser utilizadas para resolução de quaisquer litígios relativos aos contratos
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sujeitos à jurisdição administrativa, designadamente questões de interpretação, de validade e de execução de contratos
celebrados pela Administração, bem como as relativas ao cumprimento e à responsabilidade contratual pelo
incumprimento (art 37º, nº1, al. l)).
Os pedidos relativos à validade, total ou parcial, de contratos podem ser deduzidos (art 77º-A,
nº 1):
- Pelas partes na relação contratual;
- Pelo Ministério Público;
- Por quem tenha sido prejudicado pelo facto de não ter sido adotado o procedimento pré-
contratual legalmente exigido;
- Por quem tenha impugnado um AA relativo ao respetivo procedimento e alegue que a
invalidade decorre das ilegalidades cometidas no âmbito desse procedimento;
- Por quem, tendo participado no procedimento que precedeu a celebração do contrato, alegue
que o clausulado não corresponde aos termos da adjudicação;
- Por quem alegue que o clausulado do contrato não corresponde aos termos inicialmente
estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a não participar no procedimento pré-
contratual, embora preenchesse os requisitos necessários para o efeito;
- Pelas pessoas singulares ou coletivas titulares ou defensoras de direitos subjetivos ou
interesses legalmente protegidos aos quais a execução do contrato cause ou possa causar prejuízos
(basta pensar nos utentes das autoestradas e dos hospitais públicos);
- Pelas pessoas e entidades nos termos do nº 2 do art 9º.
Quanto à legitimidade passiva, além da regra geral (art 10º CPTA), esta nota especial: há
litisconsórcio passivo necessário entre as partes do contrato, logo o pedido de anulação de um
contrato deve ser proposto contra “as partes do contrato”. Ex.: quem quiser impugnar um contrato de
concessão, vai chamar a entidade pública e a entidade privada.
A legitimidade para deduzir pedidos relativos à invalidade de contratos pertence em primeira linha às partes. A
novidade de 2002 é que deixou de ser limitada às partes, e foi significativamente alargada, para assegurar a proteção de
terceiros, quer relativamente a contratos que tenham implicações com interesses comunitários relevantes, quer
relativamente a contratos celebrados na sequência de procedimentos concursais, quer a contratos com efeitos externos –
art 77º-A, nº 1.
Assim, admite-se, desde logo, a ação pública (al. b)) e a ação popular (al. h)), para defesa da legalidade ou de
interesses comunitários fundamentais.
A estas soma-se a legitimidade dos ex-candidatos preteridos ou mesmo candidatos virtuais, embora só
relativamente a certas invalidades, derivadas ou relacionadas com a formação do contrato (al. c), d) e) e f)), com a
finalidade de assegurar, de forma efetiva, o respeito pelas regras e pelos princípios do procedimento adjudicatório – a
concorrência, a transparência, a imparcialidade e a igualdade de tratamento.
Por fim, admite-se a legitimidade impugnatória dos terceiros suscetíveis de serem lesados pela respetiva
execução (al. g)).
A mesma generosidade se verifica quanto aos pedidos relativos à execução de contratos, em regra, para exigir o
cumprimento de cláusulas contratuais: também se admite a ação publica e a ação popular, bem como uma legitimidade
alargada a terceiros – art 77º-A, nº 3.
Caso a ação seja proposta por terceiro, a legitimidade passiva pode implicar o litisconsórcio necessário entre as
partes do contrato.
O pedido de invalidação do contrato pode fundar-se na invalidade própria das clausulas contratuais (exclusiva do
contrato ou comum a atos do procedimento adjudicatório), como se verifica nas situações previstas nas als. e), f) e g) do
nº 1 do art 77º-A. Mas pode basear-se na existência de uma invalidade do contrato unicamente derivada da invalidade de
atos do procedimento pré-contratual, como acontece nos casos referidos na al. c) e d) do mesmo preceito legal.
Como é regras das ações administrativas (art 41º), os pedidos podem ser apresentados a todo o tempo, mas há
várias regras especiais em matéria de invalidade de contratos, agora constantes do art 77º-B.
Tendo em consideração o tipo contratual, determina-se que a invalidade dos contratos com objeto passível de ato
administrativo (art 1º, nº 3 do CPC e art 127º CPA) só pode ser arguida dentro dos prazos previstos para a impugnação do
5.2. Ação administrativa sobre a responsabilidade civil extracontratual das PCP (por
ação ou omissão) – art 37º, nº 1, al. k)
Lei nº 67/2007, de 31/12, que aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do
Estado e demais entidades publicas.
O conceito jurídico de responsabilidade traduz sempre a ideia de “sujeição às consequências
de um comportamento”. E, de facto, se o poder do Estado se encontra submetido ao Direito, a ideia
de responsabilizar o Estado pelos seus atos e omissões é essencial.
Assim, a responsabilidade civil extracontratual é a obrigação que recai sobre uma entidade
envolvida numa atividade de natureza publica que causou prejuízos aos particulares (fora de uma
relação contratual).
O Estado responde no âmbito das funções administrativa, político-legislativa e jurisdicional.
Quem tem legitimidade para deduzir pedidos de responsabilidade civil extracontratual?
A legitimidade ativa:
- Legitimidade ativa do lesado (“por ser parte na relação material controvertida”)
- Legitimidade ativa para formular pedidos de indemnização dos lesados no âmbito da ação
popular, quando tenham sido ofendidos determinados valores comunitários – art 9º/2.
Na legitimidade passiva há que atender a regras especiais:
- Legitimidade passiva do Estado quando esteja em causa a responsabilidade civil pelo
exercício da função legislativa ou jurisdicional;
- Legitimidade passiva das PCP nas quais se integrem os órgãos causadores dos atos lesivos
(por ação ou omissão), quando esteja em causa a responsabilidade exclusiva daquelas;
- Legitimidade passiva das PCP e dos titulares dos respetivos órgãos ou agentes quando
exista responsabilidade solidária;
- Legitimidade passiva dos titulares dos órgãos, dos agentes ou dos sujeitos privados
equiparados, quando esteja em causa a responsabilidade própria destes, em especial nas ações de
regresso.
Prazo:
“O direito de indemnização prescreve no prazo de 3 anos, a contar da dará em que o lesado
teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do
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responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver
decorrido o respetivo prazo a contar do facto danoso” – art 41º/1/1ª parte do CPTA conjugado com
o art 498º CC.
O art 5º da Lei nº 67/2007 acerca da prescrição: “O direito à indemnização por
responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais PCP e dos titulares dos respetivos
órgãos, funcionários e agentes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do art 498º
CC, sendo-lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e interrupção da
prescrição.
Há uma relação entre estes 3 artigos, fazendo o regime complexo.
Os pedidos relativos à responsabilidade civil publica, previstos na al. k) do art 37º do CPTA, têm por objeto as
questões sobre responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes de atos do Estado e dos demais entes
públicos, mas também sobre a responsabilidade dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes e demais
servidores públicos, bem como a dos sujeitos privados, e respetivos trabalhadores, quando lhes seja aplicável o regime
específico da responsabilidade dos entes públicos.
A legitimidade ativa há-de caber a quem se arrogue um prejuízo efetivo causado pela atividade ou omissão
publica.
Na sequência do art 52º, nº 3 da CRP, há-de admitir-se a legitimidade para apresentação de pedidos de
indemnização dos lesados no âmbito da ação popular, quando tenham sido ofendidos determinados valores
O art 37º, nº 1, refere nas alíneas f) e g), os pedidos de reconhecimento de situações jurídicas subjetivas,
decorrentes diretamente de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos nelas fundados, bem como do
reconhecimento de qualidades ou de posições jurídicas, através do preenchimento de condições normativas.
Trata-se, tipicamente, de pedidos de simples apreciação.
A verificação, para além da legitimidade ativa, do interesse processual (ou interesse em agir) é especialmente
relevante nas ações de simples apreciação, pois nelas predomina uma necessidade de prevenção.
Nos termos da lei (art 39º, nº 1), tal interesse implica a invocação de uma utilidade ou vantagem imediata na
declaração judicial pretendida, explicitando-se algumas situações: a existência de uma situação de incerteza; a ilegítima
afirmação pela Administração da existência de uma determinada situação jurídica; o fundado receio de uma conduta
lesiva da Administração, fundada numa avaliação incorreta da situação existente.
Pressupostos:
Estes pedidos, quando formulados contra a AP, pressupõem a existência de atuações ou de
omissões concretas, mas que não envolvam um AA impugnável e, muito menos, normas.
Deve interpretar-se o conceito de comportamento num sentido amplo (operações materiais,
atos jurídicos, atos de execução).
Por exemplo, o pedido de condenação da AP a realizar uma inspeção ou perícia; o pedido de
condenação da AP a desencadear um procedimento de iniciativa publica; o pedido de condenação
da AP a abster-se do abate de sobreiros.
Especiais duvidas suscita a permissão, inscrita na al. c) do nº 1 do art 37º e que constitui, em 2002, uma
novidade no nosso regime administrativo, de os particulares pedirem a condenação da Administração à não emissão de
um ato administrativo.
Este pedido de tutela preventiva, pela sua disfuncionalidade num sistema de administração executiva, pode
interferir no exercício normal da função administrativa, e, por isso terá de ser de utilização restrita, admissível apenas
em função da inadequação ou da impossibilidade ou deficiência da tutela própria dos particulares através da
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impugnação do ato que viesse a ser praticado.
O nº 2 do art 39º fala dos termos em que se pode reconhecer interesse processual ao pedido: a condenação à
não emissão de um ato administrativo só pode ser pedida quando seja provável a emissão de atos lesivos de direitos ou
interesses legalmente protegidos e a utilização dessa via se mostre imprescindível.
Caberá à jurisprudência verificar a existência de um efetivo interesse em agir, decorrente da inadequação ou
insuficiência da utilização do meio impugnatório contra o ato que vier a ser praticado. Esse interesse processual existirá
– e o pedido será imprescindível – se a impugnação posterior do ato não assegurar uma tutela efetivas dos direitos do
particular, designadamente por o ato produzir imediatamente uma situação de facto irreversível, ou quando, não tendo
sido iniciado o procedimento, haja motivos sérios para a remoção da situação de incerteza.
Este pedido aparece especialmente vocacionado para a defesa de direitos absolutos, designadamente de
direitos, liberdades e garantias.
A ação administrativa também pode ser utilizada para pedir a condenação da Administração no cumprimento
de deveres de prestar, que decorram diretamente de normas administrativas – desde que não envolvam a prática de um
ato administrativo – ou tenham sido constituídos por atos jurídicos, podendo ter como objeto o pagamento de uma
quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto (al. j) do nº 1 do art. 37º).
É um pedido que a lei distingue do pedido geral de condenação na adoção ou abstenção de comportamentos
(referido na al. h), designadamente no que toca a prestações de facto, com base na circunstância de se tratar do
cumprimento de deveres obrigacionais, típicos da administração de prestações, que se desenvolveu sobretudo no
contexto do Estado Social.
Assim, em rigor, a definição de um campo de atuação próprio para este pedido pressupõe a adoção de um
conceito estrito de ato administrativo, como decisão ou ato regulador.
Finalmente, na alínea m) do nº 1 do art. 37º, cabe ainda outro pedido não expressamente
referido no texto da lei. É o pedido de reposição decorrente da imposição de sacrifícios da AP
aos particulares por razões de interesse publico. É tipicamente um pedido indemnizatório. Está
previsto no art. 16º da Lei nº 67/2007. É diferente da responsabilidade civil e do enriquecimento
sem causa. Esta é uma responsabilidade pelo sacrifício. Todos os dias a AP pratica decisões de
autoridade que podem lesar a esfera dos particulares. É o caso, por exemplo, de ser proprietário de
uma grande propriedade e essa propriedade tem licença para construção (o que lhe dá um valor
económico muito elevado). Quid iuris se a Câmara Municipal altera o Plano Municipal e esvazia
esse direito de propriedade, retirando a permissão para construção nesse terreno? Não é uma
expropriação. Mas é algo próximo. Causa danos anormais e especiais. Assim, o Estado tem de
indemnizar o particular em causa.
Este pedido não é expressamente referido no art 37º do CPTA; mas, pelo critério substancial
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de delimitação da JÁ que fizemos (al. o) do art 4º ETAF), deve entender-se que cabe na al. m) do nº
1 do art. 37º do CPTA.
A lei refere expressamente, no art. 37º, nº 2, a possibilidade da utilização da ação administrativa por qualquer
pessoa ou entidade diretamente lesada nos seus direitos e interesses legalmente protegidos, para pedir a condenação à
adoção ou abstenção de comportamento por particulares, nomeadamente concessionários, com fundamento na violação
ou fundado receio de violação de vínculos jurídicos administrativos – quando e desde que a Administração, solicitada a
fazê-lo, não tenha tomado as medidas adequadas.
Este pedido de imposição ou de inibição é tao só um caso especial de processo administrativo principal entre
meros particulares, que, na medida em que está envolvida uma relação jurídico-administrativa, pressupõe o
requerimento prévio dirigido à Administração e, naturalmente, o decurso de um prazo razoável ou prova clara da
omissão administrativa.
O CPTA dedica um título específico aos processos urgentes, integrando diversos processos, atualmente
agrupados nas categorias de ações administrativas urgentes e de intimações – art 97º e sgs.
A figura legal típica configurada nesse título corresponde à ideia de processos urgentes principais, caracterizados
pela sua celeridade ou prioridade, radicando na convicção de que determinadas questões ou tipos de questões, em
função de determinadas circunstâncias próprias, devem ou têm de obter, quanto ao respetivo mérito, uma resolução
definitiva pela via judicial num tempo curto.
Estas questões não podem demorar a decidir aquele tempo que possa ser considerado normal para a generalidade
dos processos, nem para elas se revela suficiente ou adequada a generalidade dos processos, nem para elas se revela
suficiente ou adequada uma proteção cautelar que regule provisoriamente a situação.
Por isso, a lei configura, logo em abstrato, como processos urgentes determinados processos principais, isto é,
processos que visam a pronúncia de sentenças de mérito, onde a cognição seja tendencialmente plena, mas com uma
tramitação acelerada ou simplificada, tendo em consideração a natureza dos direitos ou dos bens jurídicos protegidos ou
outras circunstâncias próprias das situações ou até das pessoas envolvidas.
Nessa linha de entendimento, o CPTA resolveu autonomizar, em título próprio, como processos principais
urgentes, cinco espécies de processo: as ações relativas a eleições administrativas, a procedimentos massivos e à
formação de determinados contratos, bem como as intimações para prestação de informações e, em determinadas
condições, as intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias.
O CPTA também define um regime processual geral para os processos urgentes, aplicável a todos eles. Assim,
além de as fases processuais serem abreviadas e os prazos mais curtos, todos os processos correm em férias judiciais,
sendo os atos de secretaria praticados no próprio dia, com precedência sobre quaisquer outros, são decididos
prioritariamente e os recursos sobem imediatamente.
A grande novidade da revisão de 2015 em matéria de processos urgentes é justamente a previsão, no art 99º, de
um novo processo urgente para conhecer de litígios decorrentes da prática ou omissão de atos administrativos no âmbito
de procedimentos massivos em alguns domínios.
Nos termos do nº 1, consideram-se massivos os procedimentos com mais de 50 participantes; e elegem-se três
domínios de aplicação: concursos de pessoal; procedimentos de realização de provas; e procedimentos de recrutamento.
As pretensões deduzíveis são apenas a anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos ou a
condenação à prática de atos administrativos.
Todas as ações devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada e, quando sejam propostas
diferentes ações por referência ao mesmo procedimento, há apensação obrigatória à ação proposta em primeiro lugar,
desde que estejam preenchidos os pressupostos legais de admissibilidade para a coligação e cumulação de pedidos (nº 2
e 5). O propósito obvio é o da concentração de processos num único processo, para conseguir maior uniformidade
decisória, respeitando o princípio da igualdade de tratamento.
O prazo de propositura destas ações é de um mês e os prazos para a tramitação e decisão do processo são muito
curtos – nº 2, 5 e 6. O propósito evidente é o de conseguir uma decisão célere.
Prazo para propor a ação: sete dias a contar da ata em que seja possível o conhecimento do
ato ou da omissão: nº 2 do art. 98º.
Regra especial: o efeito preclusivo da inércia: a ausência de reação contra os atos relativos
(naqueles 7 dias) à exclusão, inclusão ou omissão de eleitores nos cadernos eleitorais, e demais atos
com eficácia externa anteriores ao ato eleitoral, assim como de cada ato eleitoral adotado no âmbito
de procedimentos encadeados, impede o interessado de reagir contra as decisões subsequentes (a
eleição em si) com fundamento em ilegalidades de que enfermem os atos anteriormente praticados –
nº 3 do art. 98º. Ao fim de 7 dias encerra-se o assunto. Isto faz com que haja maior pacificação nos
atos eleitorais.
A lei institui este “meio impugnatório”, no art 98º, como ação principal para a resolução acelerada e simplificada
das questões suscitadas por atos eleitorais, em função da sua natureza urgente.
A autonomização desta ação, como meio urgente e principal, sempre se impôs perante o contexto de uma
participação democrática mais intensa no âmbito da organização administrativa. Na verdade, a resolução das questões
eleitorais não se compadece com a demora normal dos processos. Por outro lado, também não seria adequado o recurso
a providências cautelares para assegurar a utilidade das decisões dos tribunais, tendo em consideração a natureza da
atividade em causa, que, em regra, não se satisfaz com a regulação provisória da situação ou, em geral, com
providências de tipo antecipatório.
As eleições a que se referem estas impugnações são aquelas que respeitam a organizações administrativas, desde
que não subtraídas à jurisdição administrativa (artº 4/1/m) ETAF), isto é, aquelas através das quais se designam os
titulares dos órgãos administrativos eletivos de pessoas coletivas publicas, sobretudo no âmbito das administrações
autónomas, mas incluindo também as eleições para órgãos não burocráticos da administração direta ou indireta, por
exemplo, no âmbito das universidades e institutos politécnicos, das escolas e de outros estabelecimentos e serviços
públicos.
Os litígios a resolver por este meio não são apenas os relativos ao ato eleitoral propriamente dito, englobam
ainda as questões do respetivo procedimento.
Em 2015, estabeleceu-se que a ausência de reação contra a exclusão, a omissão, mas também a inclusão de
eleitores ou elegíveis nos cadernos eleitorais e demais atos com eficácia externa anteriores ao ato eleitoral impede o
interessado de impugnar as decisões subsequentes com fundamento nas ilegalidades de que padeçam esses atos.
A iniciativa do processo cabe em exclusivo aos eleitores e elegíveis, incluindo, nos casos de omissão dos
Vimos que, na ação administrativa não urgente, há pedidos relativos à invalidade e execução
de contratos públicos. No caso da invalidade, a ação pode fundar-se: na invalidade própria do
contrato (das clausulas contratuais), mas também na invalidade derivada do contrato, sito é,
invalidades do contrato unicamente derivadas da invalidade de atos do procedimento pré-contratual
– art. 77º-A, nº 1, al. c) e d).
Ora, no caso da invalidade derivada, este regime pode nem sequer conhecer aplicação
quando se tratar de impugnar AA relativos ao procedimento de formação (a fase a)) de certo tipo de
contratos públicos.
Ou seja, há certos contratos públicos, cuja adjudicação reclama uma apreciação judicial
prioritária e célere.
Por influência do direito europeu, nasce um processo urgente.
Acolheu-se a doutrina do alcance máximo, isto é, adotou-se, para este específico âmbito, de
um conceito amplo de AA. O art 100º/2 abrange a decisão de contratar, de escolha do procedimento,
de hierarquização das propostas, de seleção dos concorrentes, de exclusão de concorrentes, de
exclusão de propostas, de adjudicação, de recusa de contratar, de anulação do procedimento, de
revogação da adjudicação.
Para além de AA, também são incluídos os documentos normativos para efeitos
impugnatórios: o art 103º fala do programa do concurso, do caderno de encargos e de qualquer
outro documento conformador do procedimento de formação de contrato. Os primeiros são duas
peças fundamentais para que as empresas do mercado se possam candidatar. Trata-se, no fundo, de
atos normativos (regulamentos) que conformam os procedimentos.
Legitimidade: as ações podem ser propostas por qualquer pessoa ou entidade com
legitimidade nos termos gerais, isto é, com legitimidade para a impugnação de AA ou para a CPAD
– art. 101º.
Prazo: apenas o prazo de um mês (quer para o vício da anulabilidade, quer para a nulidade),
incluindo para o MP – é aplicável à contagem do prazo o disposto nos art. 58º, 59º e 60º - art. 101º.
É um prazo prescritivo, findo o qual caduca o direito de ação.
Entre as ações administrativas urgentes inclui-se, desde 2002, o contencioso relativo à formação dos contratos -
um domínio processual especialmente marcado pela influência do direito da UE.
O CPTA deu continuidade ao regime especial instituído pelo DL nº 134/98 de 15 de maio para o contencioso
Pressupostos:
Exigência de um pedido (prévio) apresentado pelo interessado (pedido formulado no
exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e
registos administrativos – nº 1 do art. 104º;
Incumprimento desse pedido pela AP: o órgão administrativo a quem tenha sido dirigido o
pedido não cumpre o dever de notificar ou de informar (omissão do dever de
notificar/informar ou recusa-se expressamente a notificar/informar ou não satisfaz
integralmente o pedido – al. a), b) e c) do nº 2 do art. 105º;
Prazo especial: a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias a contar dos factos a que
se referem as al. a), b) e c) do nº 2 do art. 105º.
Este é o meio adequado para obter a satisfação de todas as pretensões informativas, quer esteja em causa o
direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (art 104º).
Nem sempre se verificará em concreto a tradicional razão de ser da urgência no uso deste meio processual,
podendo estar em causa a obtenção de informações em situações perfeitamente normais, não dependentes de prazo.
Apesar disso, a revisão de 2015 não introduziu alterações.
A intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação ou, na hipótese de utilização para efeitos
de impugnação judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios para o exercício da
ação publica – art 104º/2.
A legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa coletiva ou ao ministério a que pertence o
órgão em falta (art 10º/2). No entanto, o requerente deverá, sempre que possível, identificar o órgão responsável, para
que o tribunal possa diretamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa
coletiva ou do ministério-
A utilização deste meio pressupõe o incumprimento pela Administração do dever de informar ou de notificar,
valendo, por isso, a exigência do pedido anterior do interessado como pressuposto processual.
O prazo é de 20 dias, a partir da verificação da não satisfação do pedido, da omissão, do indeferimento
expresso ou do deferimento parcial (art 105º).
A tramitação é simples, com a resposta da autoridade no prazo de 1 dias e, em regra, decisão do juiz em cinco
dias, dado que na maior parte dos casos não serão necessárias mais diligências (art 107º). Em caso de provimento, a
decisão é condenatória e o juiz deve fixar um prazo até 10 dias para o cumprimento da intimação, podendo determinar a
Liliana Andrade – 3º ano, 2ª turma – ano letivo 2018/2019
aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, se não houver justificação aceitável para o incumprimento, sem prejuízo
da responsabilidade civil, disciplinar ou penal do órgão ou do titular (108º).
Tem os seus pressupostos previstos no art. 109º. Pode ser requerida quando “a célere
emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva
ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito,
liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento
provisório de uma providência cautelar”. É necessário, então, que o direito lesado (ou ameaçado)
possa ser qualificado como um direito, liberdade ou garantia ou direito de natureza análoga; e
provar a necessidade de obtenção imediata de uma decisão definitiva (e não meramente cautelar ou
provisória) sobre o litígio).
A intimação também pode ser dirigida contra particulares, designadamente concessionários.
Não está circunscrita à proteção de direitos pessoais, já que inclui também a defesa dos
direitos subjetivos fundamentais análogos aos qualificados pela CRP como tais (Art. 17º).
Abrange decisões desfavoráveis e favoráveis da AP. Por exemplo, uma proibição
administrativa que influi direta e imediatamente sobre o exercício do direito de reunião
constitucionalmente consagrado (art. 45º CRP). A recusa de autorização para uma manifestação.
Este direito compreende a liberdade de se reunir e manifestar, de escolher local, horal, forma e
conteúdo, sem prejuízo da comunicação do trajeto às autoridades administrativas e dos limites
decorrentes do exercício de outros direitos fundamentais (seja por razoes de segurança, de transito
rodoviário ou de ocupação de espaços públicos).
Por exemplo, a proibição da realização de uma manifestação pela PSP exige a urgência de
uma decisão do Tribunal, dado que se torna necessário, em tempo útil, uma deicsão definitiva sobre
o mérito da causa, ou seja, se a manifestação se pode ou não realizar.
Nesse caso, a intimação pode ser requerida com vista a assegurar o exercício, em tempo útil,
de um DLG – art 109º, nº 1.
A legitimidade ativa para esta intimação pertence aos titulares do direito fundamental em
causa. No que toca à legitimidade passiva, pertence à pessoa coletiva ou Ministério, mas aqui deve
também identificar-se a autoridade competente, já que, tendo em consideração a urgência do
processo, deve poder ser diretamente citada e intimada.
No que respeita à tramitação, uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a
maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo a
Na sequência do art 20º/5 da CRP, criou-se em 2002 este novo meio, reconhecendo assim a importância de
uma proteção acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, ampliando mesmo o seu alcance para além da
proteção dos direitos “pessoais” e incluindo os direitos subjetivos fundamentais análogos aos expressamente
qualificados como tal pela Constituição.
Esta proteção acrescida justifica-se, na sua substancia, pela oportunidade, pela consciência do perigo acrescido
da respetiva lesão que, nas sociedades atuais, decorre sobretudo de o seu exercício depender, de modo cada vez mais
intenso, de atuações administrativas, não apenas negativas, mas também positivas.
A utilização desta ação deve, no entanto, por isso mesmo, limitar-se às situações em que esteja em causa direta
e imediatamente o exercício do próprio direito, liberdade ou garantia ou direito análogo.
Pode utilizar-se este meio quando a emissão célere de uma decisão de mérito do processo que imponha à
Administração uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício em tempo útil de um
DLG (109º).
Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito, sem a qual deverá
haver lugar a uma ação administrativa.
A utilização do meio, por ser uma intimação, pressupõe que o pedido se refira à imposição de uma conduta
positiva ou negativa à Administração.
Por fim, a lei exige ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência
cautelar. Esta condição parece ser de algum modo pleonástica, pois se é indispensável uma decisão de mérito urgente
para evitar a lesão do direito, então isso exclui automaticamente a admissibilidade de um processo cautelar.
Por outro lado, a lei afirma ainda, por essa via, o caráter excecional ou subsidiário da intimação, confirmando a
remissão para as ações normais da generalidade dos casos em que, estando embora em causa o exercício de um DLG,
não seja indispensável uma decisão de fundo urgente, pois que eventuais perigos de lesão podem ser impedidos no
contexto desses processos de tramitação normal, através de providências cautelares.
A legitimidade para esta intimação pertence naturalmente aos titulares dos DLG, enquanto posições jurídicas
subjetivas, embora se possa admitir a ação popular.
O conteúdo do pedido será a condenação na adoção de uma conduta positiva ou negativa por parte da
Administração, que pode consistir mesmo na prática de um ato administrativo – art 109º/1 e 3.
O pedido de intimação pode ainda ser dirigido contra concessionários ou contra quaisquer particulares, mesmo
que não disponham de poderes públicos, embora obviamente se deva estar perante uma relação jurídica administrativa.
É de importância capital em qualquer processo determinar as condições em que os tribunais são obrigados a
apreciar o mérito de uma causa, precisamente porque, sendo autoridades independentes a quem compete administrar a
justiça, dirimindo os litígios que lhes são apresentados, eles não podem abster-se de decidir.
Dizem-se pressupostos processuais os elementos de cuja verificação depende, num determinado processo, o
poder-dever do juiz de se pronunciar sobre o fundo da causa, isto é, de apreciar o mérito do pedido formulado e de
sobre ele proferir uma decisão, concedendo ou indeferindo a providência requerida – art 89º CPTA.
A sua falta (ou a sua observação, no caso de pressupostos negativos) implicaria, em rigor, uma decisão de
rejeição da ação, abstendo-se o juiz, em qualquer momento, de conhecer do pedido. No entanto, a decisão de forma
baseada na falta de pressuposto processual determina a absolvição do reu da instancia ou a remessa do processo para
outro tribunal.
Os pressupostos podem ser gerais ou comuns, se são condições de apreciação em juízo de quaisquer litígios
administrativos, ou pressupostos especiais, se são exclusivos de certos tipos de ações ou meios processuais.
Pode distinguir-se entre pressupostos positivos, cuja verificação obriga o juiz a conhecer do mérito da causa, e
pressupostos negativos, cuja verificação impede tal conhecimento.
Também se pode distinguir entre pressupostos absolutos, de conhecimento oficioso, e os relativos, cuja
PP relativos ao tribunal
1. Competência, que se divide em absoluta, quando respeite à jurisdição dos TA’s
portugueses, e relativo, quando se refira à competência interna em razão da matéria, da hierarquia e
do território. A competência absoluta refere-se à questão de saber se a ação pode ser apreciada no
âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos nacionais. A competência relativa está preenchida
se o tribunal onde se instaura a ação é competente em razão da matéria, da hierarquia e do território.
Só a incompetência absoluta impede o conhecimento do mérito da causa e pode produzir a
absolvição da instancia, embora seja permitido ao interessado remeter a causa para o
tribunal competente nos 30 dias seguintes, considerando-se que a ação foi proposta na data
em que se propôs a 1ª ação. em caso de incompetência relativa, haverá remessa oficiosa do
processo para o tribunal competente (art. 14º/2 e 3).
Quanto ao momento em que se deve determinar a competência jurisdicional: segundo o
princípio da perpetuação do foro, a competência afere-se no momento da propositura da
ação.
O único pressuposto processual relativo ao tribunal é o da sua competência. Torna-se necessário, porém,
diferenciar a competência absoluta da competência relativa: a primeira refere-se ao âmbito de jurisdição e existe sempre
que a questão seja da competência de tribunais administrativos nacionais; a segunda refere-se à competência dentro da
jurisdição administrativa e existe quando o tribunal em que foi proposta a ação é o tribunal competente em razão da
matéria, da hierarquia e do território.
Só a incompetência absoluta produz os efeitos típicos da falta de um pressuposto processual, isto é, a
absolvição da instancia, embora, mesmo nesse caso, o interessado tenha o direito de requerer a remessa do processo ao
tribunal competente, no prazo de 30 dias.
Em caso de incompetência relativa, porque estão em causa tribunais da mesma espécie ou categoria, a falta de
competência apenas determina a remessa oficiosa do processo para o tribunal competente.
A competência do tribunal é um pressuposto absoluto, o que equivale a dizer que a sua falta é de conhecimento
oficioso, não necessitando de ser alegada. É um pressuposto processual comum.
Quanto ao momento da determinação da competência concreta vale no processo administrativo o princípio da
perpetuação do foro, nos termos do qual a competência se fixa no momento da propositura da causa.
PP relativos às partes
1. Personalidade jurídica, que se define como a suscetibilidade de ser parte no
processo. Consiste na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em nome própria,
PP relativos ao processo
1. Interesse processual, que traduz a necessidade de usar do processo, de instaurar ou
fazer prosseguir a ação, a fim de por termo a uma situação objetiva de carência em que o litigante se
encontra. Não se confunde com a legitimidade: esta afere-se em relação à parte que é titular da
relação material controvertida, seja um interesse direito ou pessoal; já no interesse processual não se
discute a titularidade do direito, mas sim a necessidade efetiva de tutela judiciária. Trata-se de
obstar à instauração de ações inúteis. No que toca à ação administrativa, este interesse complementa
a legitimidade ativa. No art 39º, o interesse processual insere-se no âmbito das ações declarativas ou
de simples apreciação: o reconhecimento de uma situação jurídica ou de uma qualidade só faz
sentido quando existe o fundado receio (ameaça ou incerteza) de que a AP vá adotar uma conduta
lesiva.
Este pressuposto exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do
pedido e constitui um pressuposto comum, diretamente decorrente da ideia de económica processual. O
Liliana Andrade – 3º ano, 2ª turma – ano letivo 2018/2019
interesse processual complementa a legitimidade ativa, na medida em que não basta a titularidade da posição
jurídica substantiva para justificar o recurso aos tribunais a fim de obter a sua apreciação – uma ação destinada
ao reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva ou de uma qualidade só faz sentido se houver uma
situação de incerteza, uma ameaça ou o fundado receio de que a Administração adote uma conduta ilegal
lesiva.
No que diz respeito à distinção entre os vários tipos de recurso, o CPTA classifica-os como
ordinários ou extraordinários, sendo ordinários a apelação e a revista e extraordinários o recurso
para uniformização de jurisprudência e revisão.
O recurso de apelação trata-se de um recurso ordinário comum, na grande maioria dos casos,
interposto das decisões dos TAC para os TCA.
Liliana Andrade – 3º ano, 2ª turma – ano letivo 2018/2019
O recurso de apelação é um recurso que incide sobre o objeto da causa, sobre a matéria de
facto e de direito – art 149º, nº 1.
No caso de o tribunal superior entender que o recurso procede, a decisão recorrida pode ser
substituída por uma nova decisão, permitindo que o tribunal de recurso funcione como um
verdadeiro 2º grau de jurisdição.
Note-se que o art 149º/4 permite a possibilidade de renovação de meios de prova perante o
tribunal de recurso e a realização de novas providências probatórias, abrindo uma fase de produção
de prova em sede de recurso. Esta nova fase possibilita a apreciação de questões por parte do
Tribunal que ainda não tinha chegado a conhecer.
A apelação tem esta enorme vantagem, onde o juiz do tribunal de recurso pode conhecer
tanto de facto como de Direito. Em todos os outros recursos, o juiz apenas conhecer matéria de
Direito.
Regras gerais:
Legitimidade para recorrer: o art 141º/1 confere legitimidade para recorrer a quem tenha
ficado vencido na decisão, assim como ao MP, com fundamento na violação de disposições ou
princípios constitucionais ou legais.
O nº 4 do mesmo art acrescenta que pode ainda recorrer das decisões dos tribunais
administrativos quem seja direta e efetivamente prejudicado por elas, ainda que não seja parte na
causa ou seja apenas parte acessória (terceiros prejudicados)
Quanto aos efeitos dos recursos, o art 143º/1 consagra a regra de que os recursos ordinários
têm efeito suspensivo da decisão recorrida, ou seja, a interposição do recurso suspende os efeitos da
sentença durante a pendência do recurso jurisdicional.
Quanto ao regime de interposição de recurso, tramitação e decisão: a interposição dos
Liliana Andrade – 3º ano, 2ª turma – ano letivo 2018/2019
recursos e alegações está prevista no art 144º, do qual se conclui que o recurso é interposto
mediante requerimento dirigido ao tribunal que proferiu a decisão. No requerimento deve ser
incluída a respetiva alegação, enunciados os vícios imputados à decisão e formuladas conclusões.
A parte vencida tem 30 dias para interpor recurso a partir da notificação da decisão recorrida
(art 144º/2), sendo que para os processos urgentes o prazo é reduzido para 15 dias, por aplicação do
art 147º.
Seguidamente, a secretaria do tribunal promove oficiosamente a notificação do(s)
recorrido(s), para apresentação das contra-alegações no prazo de 30 dias. Com base no art 683º/5 do
CPC, o recorrido pode responder à alegação do recorrente através da apresentação de contra-
alegação, na qual pode impugnar a admissibilidade do recurso bem como a legitimidade do
recorrente.
Por último referir que a revisão de 2015 veio clarificar que o requerimento de recurso é
objeto de despacho do juiz do tribunal recorrido (ordenando a respetiva subida) ou não. Será o juiz
do tribunal ad quem que conhecerá ou não do recurso.