Ganha, mas não leva.

Por que o vencido nas

ações civis públicas não paga honorários
sucumbenciais ao Ministério Público?

Heloisa Carpena*
Renata Ortenblad**

Sumário
1. A questão da sucumbência nas ações coletivas. 2. A inexplicável guinada
na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. 3. Simetria (rectius) igualdade e
supremacia do interesse público. 4. Fundamentos da condenação do réu
sucumbente: simetria ou isonomia? 5. Para a urgente revisão do tema.

Resumo
O Ministério Público faz jus ao recebimento de honorários de sucumbência
quando vencedor nas ações civis públicas. A tese contrária, rechaçada em
precedentes do STJ, fundamenta-se em simetria em relação ao réu, porém não é
aplicada aos demais autores ideológicos, inclusive à Defensoria Pública. A
condenação nas verbas sucumbenciais deve ser vista como instrumento de
desestímulo à judicialização dos conflitos. As autoras propõem a revisão do
entendimento jurisprudencial pela divergência de decisões mais recentes das
Cortes estaduais.

Abstract
The Attorney General´s Office is entitled to receive the defeated party’s fees
whenever the prosecutor brings a successful collective lawsuit. The Superior Court of
Justice (STJ) precedents against the argument should not be grounded on the
principle of equality of the parties but, on the contrary, preference should be given to
the respect of isonomy among the ideological plaintiffs. Attorneys’ fees and litigation
expenses should be imposed by the judge as a punitive measure on those that caused the
dispute. The article proposes a revision of the case-law through appeals based on
most recent local courts decisions.

Palavras-chave: Sistema processual das ações coletivas. Honorários

sucumbenciais a favor do Ministério Público. Jurisprudência do STJ. Revisão da tese
pela divergência.

* Procuradora de Justiça aposentada do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. Professora da PUC-
Rio.
** Advogada.

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10/06/2020 12:19:06
Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

Keywords: Collective actions system. Payment of defeated party’s fees in favour

of the Attorney General´s Office. Proposal to review the case-law.

1.A questão da sucumbência nas ações coletivas

O princípio da sucumbência é tema das primeiras lições de processo civil,
sendo intuitiva a regra de que o perdedor deve suportar o pagamento das
despesas processuais. Na grande maioria dos casos, segundo os manuais do
processo civil, sucumbe aquele que deu causa ao ajuizamento da lide, pois, “se
tivesse reconhecido o direito daquele que terminaria por vencer, não teria havido
necessidade de se ir a juízo”.1 Logo, a responsabilidade pelo pagamento das
despesas tem nítido caráter sancionatório, recaindo sobre aquele que resistiu à
pretensão, afinal reconhecida como legítima pelo Judiciário.
Assim é nas ações individuais e também nas ações coletivas. O processo
coletivo, à míngua de disciplina própria sobre a sucumbência, remete o intérprete à
disciplina do direito processual “comum”. Não há, efetivamente, peculiaridades da
tutela coletiva que recomendem tratamento distinto quanto à sucumbência. Se
houvesse regra própria da ação civil pública, a norma deveria ser mais gravosa para
o réu que obrigou o autor ideológico a litigar após recusar as simples e eficazes
formas de solução extrajudicial, típicas dos conflitos de massa, como o
compromisso de ajustamento.
As únicas normas da lei especial que trataram do tema – os arts. 17 e 18 da
Lei nº 7.347/85 – foram instituídas precisamente para proteger os autores coletivos,
em regra eximidos da responsabilidade pelas despesas processuais, assim
estimulando a proteção metaindividual dos direitos sociais. A tutela coletiva de
direitos, introduzida pela Lei da Ação Civil Pública e ampliada pelo Código de
Defesa do Consumidor, surge como a “segunda onda” de acesso à Justiça, na visão
do eminente Prof. Mauro Cappelletti. 2 Sendo assim, é marcante a preocupação
do legislador em eliminar obstáculos que pudessem se opor às iniciativas dos
portadores dos interesses coletivos e, consequentemente, incentivar sua atuação em
favor dos grupos sociais.
Embora seja concorrente à legitimação ativa, há mais de três décadas o
Ministério Público vem exercendo o protagonismo na defesa judicial e extrajudicial
de interesses metaindividuais, em diversas e cada vez mais especializadas áreas. A
tutela coletiva de direitos, desde sua gênese no sistema jurídico brasileiro, tem no
Parquet o principal portador dos interesses da sociedade, como se vê da própria
normativa constitucional (CF art. 129). Esta mudança no perfil do MP provocou uma
renovação da cultura institucional, não mais voltada para o parecerismo na área
cível, mas sim para a atuação como parte, com os riscos inerentes a essa atividade.
A atribuição das novas funções institucionais exigiu dos Ministérios
Públicos de todo o Brasil a formação e a especialização de seus quadros, assim
como um

1
CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 183.
2
A tutela dos interesses difusos. In: Revista da Ajuris. nº 33, p. 174, 1985.
80 | Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019
 Ganha mas não leva. Porque o vencido nas ações civis públicas não paga
honorários sucumbenciais ao Ministério Público?

suporte técnico até então inéditos.3 A atuação na tutela coletiva depende não
apenas do aporte de conhecimentos em assuntos tão variados como orçamento
público (na proteção dos direitos do cidadão) e biodiversidade (proteção do meio
ambiente), como o trabalho de apoio especializado de peritos e de um corpo de
funcionários para realização de diligências e para a própria tramitação dos
inquéritos civis, que, em algumas promotorias, podem chegar aos milhares. Não
resta dúvida de que a atuação como parte representa custos financeiros,
indispensáveis à efetivação dos interesses coletivos que incumbe ao MP defender.
Curiosamente, consolidou-se no Superior Tribunal de Justiça a tese de que o
MP, quando vencedor nas demandas coletivas nas quais figura como autor, não
tem direito ao recebimento de honorários sucumbenciais. Esta orientação
jurisprudencial é observada nacionalmente, como se constata em inúmeras decisões
que, de forma acrítica e sem o necessário enfrentamento do tema, se limitam a
reproduzir os fundamentos adotados pelo STJ.
Trata-se de questão da maior relevância, não apenas para o Parquet, mas
para todos os autores coletivos. Relevante, não apenas do ponto de vista
econômico, mas para o próprio gerenciamento dos conflitos de massa, tendo em
vista o caráter dissuasório da condenação nas verbas sucumbenciais.
Este artigo pretende trazer para o debate a questão da sucumbência nas
ações coletivas, respondendo aos principais argumentos que apoiam o
entendimento hoje dominante, com dados pesquisados que mostram a evolução da
jurisprudência do STJ sobre o tema e, finalmente, informar sobre o panorama atual
nos Tribunais estaduais, com recentes decisões que impulsionam a revisão da
questão.

2.A inexplicável guinada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça

A Lei nº 7.347/85, que introduziu as ações coletivas no sistema jurídico
brasileiro, não disciplinou a questão da sucumbência, remetendo o tema ao direito
processual “comum”. A Lei da Ação Civil Pública previu, apenas, que a condenação
dos autores ideológicos teria caráter excepcional, autorizada unicamente nos casos
de comprovada má fé da associação autora. Vale lembrar a redação dos dispositivos,
com as modificações trazidas pelo Código de Defesa do Consumidor:

Art. 17. Em caso de litigância de má-fé, a associação autora e

os diretores responsáveis pela propositura da ação serão
solidariamente condenados em honorários advocatícios e ao
décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas
e danos.

3
Para um retrospecto da evolução interna dos órgãos especializados, permita-se remeter ao nosso: “Tutela
coletiva em 2º. Grau. A experiência da criação das procuradorias especializadas no Ministério Público do
Rio de Janeiro.” In: Revista de Processo. Ano 38. nº 225. São Paulo: Revista dos Tribunais, novembro 2013,
p. 295-326. Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro, n 51, jan./mar. 2014, p. 93-118.

Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019 | 81

Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento
de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer
outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo
comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e
despesas processuais. (Grifou-se.)

Na falta de previsão específica quanto à responsabilidade pelas despesas

processuais, nos casos em que não haja “comprovada má-fé”, deve ser aplicado
o art. 19 da Lei nº 7.347, isto é, a questão vai ser regulada pela lei processual civil,
atualmente, pelo art. 85 do CPC. Há, portanto, um duplo regime da sucumbência nas
ações coletivas, descrito de forma precisa em aresto da lavra do Min. Luiz Fux
que, em sede de Recurso Especial, decidiu a favor da tese, confira-se:

O ônus da sucumbência na Ação Civil Pública subordina-se a um

duplo regime, a saber: (a) Vencida a parte autora, aplica-se a Lex
specialis (Lei nº 7.347/85), especificamente os arts. 17 e 18, cuja
ratio essendi é evitar a inibição dos legitimados ativos na defesa
dos interesses transindividuais e (b) Vencida a parte ré, aplica-se
in totum o art. 20 do CPC, na medida em que, à míngua de regra
especial, emprega-se a lex generalis, in casu, o Código de
Processo Civil. 13. A doutrina sobre o tema assenta:
(...) Em relação ao réu, faz-se aplicável a regra do art. 20 do
CP Civil, uma vez que inexiste regra específica na Lei nº
7.347/85, e ainda em razão da incidência do diploma
processual geral, quando não contraria suas disposições
(art. 19). Sendo procedente a ação, deve o réu, vencido na
demanda, arcar com os ônus da sucumbência, cabendo-lhe,
em consequência, pagar ao vencedor as despesas
processuais e os honorários advocatícios. Como o vencedor
não terá antecipado o valor das despesas processuais, o
ônus se limitará ao pagamento da verba honorária. (...).
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. in: Ação Civil Pública,
Comentários por Artigo, 6ª ed; Lúmen Juris; Rio de Janeiro,
2007, p. 485/486)
14. Sob esse enfoque a jurisprudência desta Corte:
PROCESSO CIVIL. HONORÁRIOS DE ADVOGADO. Ação civil
pública que perdeu o objeto no curso do processo, em
razão de diligências assumidas pelo réu. Responsabilidade
deste pelos honorários de advogado, porque deu causa à
demanda. Recurso especial não conhecido. (RESP
237.767/SP, Relator Ministro Ari Pargendler, publicado no DJ
de 30.10.2000). (STJ;

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 Ganha mas não leva. Porque o vencido nas ações civis públicas não paga
honorários sucumbenciais ao Ministério Público?

Primeira Turma; REsp 895.530 PR; Rel. Ministro Luiz Fux; Julg.
14/04/2009; DJe 05/05/2009)

Como se vê, até meados do ano de 2009, a jurisprudência do Superior

Tribunal de Justiça era favorável à condenação do réu vencido em ações civis
públicas ao pagamento de honorários em benefício do Ministério Público.
Pacificamente, o Tribunal da Cidadania aplicava a doutrina do duplo regime à
sucumbência no processo coletivo, conferindo interpretação restritiva ao privilégio
processual previsto na Lei de Ação Civil Pública, de modo a afastar o princípio da
simetria e limitar a isenção de honorários ao autor coletivo.
Aquele momento, no entanto, marcou a mudança no posicionamento da
Corte, que, em embargos de divergência, passou a adotar o entendimento oposto
a partir de voto condutor da Min.ª Eliana Calmon, assim ementado:

EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. PROCESSO CIVIL. AÇÃO

CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MINISTÉRIO
PÚBLICO AUTOR E VENCEDOR. 1. Na ação civil pública
movida pelo Ministério Público, a questão da verba
honorária foge inteiramente das regras do CPC, sendo
disciplinada pelas normas próprias da Lei nº 7.347/85. 2.
Posiciona-se o STJ no sentido de que, em sede de ação civil
pública, a condenação do Ministério Público ao pagamento
de honorários advocatícios somente é cabível na hipótese
de comprovada e inequívoca má-fé do Parquet. 3. Dentro de
absoluta simetria de tratamento e à luz da interpretação
sistemática do ordenamento, não pode o Parquet beneficiar-se
de honorários, quando for vencedor na ação civil pública.
Precedentes. 4. Embargos de divergência providos. (STJ; Primeira
Seção, EREsp 895.530/PR, Rel.ª Ministra Eliana Calmon, julg.
26/08/2009)

A abrupta guinada pretoriana pode ser ilustrada pelos dois arestos

colacionados abaixo. Tendo sido ambos proferidos no ano de 2009, com intervalo
de apenas dois meses, expõem posicionamentos diametralmente opostos quanto
à questão dos honorários, muito embora sejam da relatoria do mesmo julgador,
o que, por si só, revela a indefinição da Corte em relação ao tema. Vale conferir:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA

JULGADA PROCEDENTE – HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS –
CABIMENTO. 1. É cabível a condenação da parte vencida
em honorários advocatícios, quando a ação civil pública
ajuizada

Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019 | 83

Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

pelo Ministério Público for julgada procedente. Precedentes do

STJ. 2. Recurso especial provido. (Segunda Turma, REsp
957.369/SC, Rel.ª Ministra Eliana Calmon, julg. 23/06/2009)
EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MINISTÉRIO PÚBLICO
AUTOR E VENCEDOR. 1. Na ação civil pública movida pelo
Ministério Público, a questão da verba honorária foge
inteiramente das regras do CPC, sendo disciplinada pelas
normas próprias da Lei nº 7.347/85. 2. Posiciona-se o STJ no
sentido de que, em sede de ação civil pública, a condenação do
Ministério Público ao pagamento de honorários advocatícios
somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca
má-fé do Parquet. 3. Dentro de absoluta simetria de tratamento
e à luz da interpretação sistemática do ordenamento, não pode
o Parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na
ação civil pública. Precedentes. 4. Embargos de divergência
providos. (Primeira Seção, EREsp 895.530/ PR, Rel.ª Ministra Eliana
Calmon, julg. 26/08/2009)

A mudança de entendimento no STJ foi noticiada pelo Informativo nº

0404, da Primeira Seção (correspondente ao período de 24 a 28 de agosto de
2009), nos seguintes termos:

ACP. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MP. Na ação civil pública (ACP)

movida pelo Ministério Público, a questão da verba
honorária foge inteiramente das regras do CPC, sendo
disciplinada pelas normas próprias da Lei nº 7.347/1985.
Segundo este Superior Tribunal, em sede de ACP, a
condenação do MP ao pagamento de honorários advocatícios
somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca
má-fé do Parquet. Dentro de absoluta simetria de tratamento e
à luz da interpretação sistemática do ordenamento, não pode o
Parquet beneficiar-se de honorários quando for vencedor na
ACP. Precedentes citados: AgRg no REsp 868.279-MG, DJe
6/11/2008; REsp 896.679-RS, DJe 12/5/2008; REsp 419.110-SP,
DJ 27/11/2007; REsp 178.088-MG, DJ 12/9/2005, e REsp
859.737-DF, DJ 26/10/2006. EREsp 895.530-PR, Rel.ª Min.ª
Eliana Calmon, julgados em 26/8/2009.

Desde então, o entendimento consolidado no STJ sobre a questão

naturalmente cristalizou-se nos tribunais estaduais, sobretudo nos 12 (doze)
Estados em que o MP

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 Ganha mas não leva. Porque o vencido nas ações civis públicas não paga
honorários sucumbenciais ao Ministério Público?

possui Fundo Especial4 , pois a referida destinação orçamentária foi criada com a
finalidade de receber tais recursos, entre outros. Na esteira da jurisprudência do
STJ, a maior parte das cortes estaduais tem se posicionado contrariamente ao
recebimento de verbas honorárias pelo Ministério Público em decorrência de sua
atuação em ações coletivas.
Os tribunais locais, reproduzindo os fundamentos do STJ, rechaçam a
possibilidade de o Parquet receber honorários invocando apenas dois
argumentos, quais sejam, (i) a vedação constitucional contida no artigo 128, §5º, II,
“a” da Constituição Federal; e (ii) o princípio da simetria.
Mas as justificativas adotadas não se sustentam, senão vejamos.

3.Simetria (rectius) igualdade e supremacia do interesse público

No julgamento do recurso que marcou a mudança de entendimento do
STJ restaram vencidos os Ministros Herman Benjamin e Luiz Fux, que votaram pela
tese de cabimento de honorários ao autor coletivo sagrado vencedor em sede de
ACP. Os argumentos que lastreiam a tese sustentada pelos eminentes julgadores
podem ser esquematicamente sintetizados conforme abaixo:

•A isenção contida no art. 18 da LACP é uma regra específica e protetiva do

autor coletivo, não cabendo a sua aplicação analógica ao réu, pois isso geraria
incentivo processual ao agente infrator, acarretando o barateamento da disputa
judicial e o estímulo às violações coletivas perpetradas;
• O art. 19 da LACP prevê a aplicação subsidiária do CPC ao processo
coletivo, logo, não havendo regra específica regulando a sucumbência do réu, deve-
se aplicar o diploma geral;
• A alegação de que o princípio da simetria autorizaria a extensão da
regra do art. 18 da LACP ao polo passivo da demanda não procede, pois não há
igualdade entre o autor ideológico e o réu no processo coletivo em razão do
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Como se vê dos votos dos ilustres Ministros, então vencidos, a aplicação

de tratamento simétrico aos autores ideológicos e aos agentes privados fere de
morte o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, que é o
verdadeiro axioma do Direito Público. Sobre este aspecto, merece destaque trecho
do voto do Ministro Herman Benjamin:

4
Relação de Estados cujos MPs possuem Fundo Especial e as referidas leis que os instituíram: Rio de Janeiro
(Lei n° 2.819/1997); São Paulo (Lei n° 10.332/1999); Minas Gerais (Lei Complementar n° 67/2003); Paraná
(Lei nº 12.241/1998); Rio Grande do Sul (Lei n° 10.572/1995); Santa Catarina (Lei Complementar n°
8.067/1990); Espírito Santo (Lei Complementar n° 366/2006); Alagoas (Lei n° 6.639/2005); Piauí (Lei n°
5.398/2004); Maranhão (Lei Complementar n° 086/2005); Goiás (Lei n° 14.909/ 2004); Roraima (Lei n°
254/2000).

Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019 | 85

Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

No caso em tela, a Relatora (Ministra Eliana Calmon) estende

àqueles que foram condenados em Ação Civil Pública – ou seja,
que causaram dano ao Erário – regra que visa a estimular
medidas de prevenção e recomposição do patrimônio público.
Nessa linha, relevantes as observações do Sr. Ministro Luiz Fux,
para quem a regra do art. 18 da Lei nº 7.347/1985 é protetiva do
Ministério Público, que não pode se sentir acuado com a
possibilidade de vir a ser condenado a pagar custas e honorários.
Acrescenta o E. Ministro que o Código de Processo Civil deve ser
aplicado nos casos em que há omissão na legislação específica.
A essa sólida fundamentação adiciono o seguinte: os objetivos
da Lei da Ação Civil Pública não apenas facilitaram o acesso à
Justiça, inclusive do Ministério Público, mas dissuadiram os
agentes infratores, em potencial. É a chamada prevenção geral.
Estamos tratando de direitos personalíssimos, de direitos
humanos, porque o réu, o futuro réu, sabe que, se litigar com o
Ministério Público, não haverá ao final condenação em
honorários, o que é um barateamento financeiro da disputa
judicial e tem grande peso no aspecto da prevenção geral no
caráter dissuasório.
Esse aspecto preventivo da Lei da Ação Civil Pública, do
próprio Código de Defesa do Consumidor e das outras
normas que protegem os interesses difusos, muitas vezes é
olvidado, porque nos concentramos na facilitação do acesso à
Justiça e não na criação de uma dissuasão pela maior facilidade.
(EREsp 895.530/PR)

Na mesma oportunidade, o Ministro Fux lembrou que “o princípio da

isonomia pressupõe um tratamento desigual para pessoas desiguais” e, nesse caso, o
Ministério Público representa o interesse público, logo não pode ser equiparado
aos réus.
A interpretação conferida ao privilégio processual previsto na Lei de Ação
Civil Pública deve ser restritiva, justamente para afastar o princípio da simetria, de
modo a limitar a isenção de honorários ao autor coletivo. Não se justifica estender o
referido benefício àqueles que se encontram no polo passivo da relação processual,
pois isso representaria verdadeiro incentivo àquele que, além de causar danos à
sociedade, recusou a solução extrajudicial do conflito, levando à sua judicialização.
Daí a necessidade da adoção da doutrina do duplo regime no que tange à
sucumbência do processo coletivo, conforme ressaltado na decisão colacionada.
O princípio da simetria não encontra campo de aplicação na tutela coletiva,
pois não há, e nem pode haver, igualdade de tratamento entre as partes no
processo, uma vez que temos, de um lado, o réu, causador de lesões a direitos
metaindividuais,

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 Ganha mas não leva. Porque o vencido nas ações civis públicas não paga
honorários sucumbenciais ao Ministério Público?

que se recusou a prestar compromisso de ajustamento e preferiu a via judicial, e do

outro, o autor ideológico, representante da coletividade.
Em virtude desta disparidade, a lei processual civil prevê uma série de
prerrogativas ao autor coletivo, tais como: dispensa de adiantamento de custas,
emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas (art. 18, primeira
parte, LACP); dispensa de autorização dos representados ou do requisito da pré-
constituição, no caso das associações (art. 5º, LACP); regime diferenciado de coisa
julgada nas ACPS, permitindo a renovação da pretensão quando a improcedência
se fundamentar em insuficiência de provas (art. 103, CDC); entre outras.
Tais benefícios são exclusivos do autor ideológico e não se estendem à
parte ré, tendo em conta que as mencionadas prerrogativas encontram seu
fundamento na defesa da parte vulnerável (consumidor) ou na defesa de direitos
que, por seu caráter difuso (meio ambiente e probidade administrativa), em geral,
se contrapõem aos interesses dos detentores do poder político e econômico.
Em outras palavras, deve-se buscar a ratio legis, que, neste caso, pretendeu
desonerar economicamente os autores ideológicos, a fim de estimular o acesso à
tutela jurisdicional dos direitos coletivos. Diversamente dos autores coletivos, os
réus não sofrem obstáculos econômicos que impeçam o acesso à tutela
jurisdicional coletiva, não lhes podendo ser aplicada analogicamente a regra que
prevê a isenção de condenação ao pagamento de honorários advocatícios.
A regra do art. 18 da Lei nº 7.347 não pode ser estendida analogicamente
aos réus sucumbentes, tanto por seu caráter excepcional, como por inexistir a
suposta simetria entre estes e os autores ideológicos.
Note-se que esta interpretação alcança todos os legitimados à tutela coletiva
e não apenas o Ministério Público. Cabe, neste ponto, indagar por qual razão a
mesma jurisprudência que nega a condenação nos ônus sucumbenciais ao MP
vitorioso na demanda, afastando a regra geral do art. 20 do Código de Processo
revogado (art. 82,
§2º, do CPC atual), reconhece essa possibilidade a todos os outros autores
ideológicos, inclusive à Defensoria Pública, que ostenta posição institucional
semelhante ao Ministério Público.

4.Fundamentos da condenação do réu sucumbente: simetria ou isonomia?

Se não há fundamento jurídico para conferir tratamento isonômico entre
o réu e os autores coletivos, por outro lado, entre estes, em especial no caso dos
entes públicos, há que se reconhecer a incidência do princípio constitucional para
garantir igualdade de tratamento àqueles que ocupam a mesma posição no
processo e possuem legitimação concorrente e autônoma.
Entretanto, não tem sido essa a orientação dos tribunais, como se observa
da jurisprudência predominante, que não atenta para a questão da isonomia,
nesta perspectiva.

Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019 | 87

Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

Embora o STJ adote posição contrária à condenação dos réus de ação civil
pública ao pagamento de honorários sucumbenciais em favor do Ministério
Público, a jurisprudência da Corte é uníssona quanto ao cabimento de honorários
em favor da Defensoria Pública, estando tal entendimento, inclusive, sumulado.5
Com fundamento no instituto da confusão, a instituição somente deixará de receber
honorários quando litigar contra a pessoa jurídica de direito público à qual pertença,
nos demais casos, não há qualquer dúvida quanto ao cabimento da condenação.
A distinção traçada pelo STJ entre o MP e a DP em relação à questão, causa
espécie, sobretudo porque os entes encontram-se em situações absolutamente
idênticas, não havendo fundamento legal ou constitucional que justifique lhes
conferir tratamento desigual6.
Em relação à vedação constitucional ao recebimento de honorários, a questão
é simples, pois o artigo 128, §5º, II, “a”, da CF proíbe o recebimento a qualquer
título e sob qualquer pretexto, de honorários, percentagens ou custas
processuais pelos membros do Ministério Público, e somente a estes, não se
referindo à instituição. Ou seja, o que a Constituição veda é o favorecimento
pessoal dos representantes do Parquet, não havendo qualquer óbice ao
recolhimento de honorários pelo órgão público, ainda mais quando houver
Fundos Especiais destinados a receber tais recursos.
Tanto o Ministério Público quanto a Defensoria Pública são legitimados
pela Lei de Ação Civil Pública como autores ideológicos (Lei n° 7.347, art. 5º, I e II).
Em ambos os casos os honorários possuem destinação orçamentária específica,
haja vista que as duas instituições contam com Fundos Especiais próprios, os
quais têm como receita as verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação em
procedimentos judiciais. Não fosse o cotejo suficiente, vale lembrar que é idêntica a
vedação, a qual se destina aos integrantes das duas instituições, cujos membros
são proibidos de receber honorários a qualquer título.
Nada obstante, ao firmar posição favorável ao pagamento de honorários
sucumbenciais à Defensoria Pública em ações civis públicas, o STJ vem destacando
que tal possibilidade emana exatamente da distinção entre os membros da
instituição e os fundos geridos pela mesma. Veja-se:

O artigo 130, inciso III, da LC 80/94 proíbe o recebimento pessoal

dos honorários pelos defensores públicos, mas não o auferimento
da verba com a destinação aos fundos geridos pela Defensoria
Pública, consoante previsto no inciso XXI, do artigo 4º, da LC
80/94, o qual consigna expressamente competir àquela
instituição executar

5
“Os honorários advocatícios não são devidos à Defensoria Pública quando ela atua contra a pessoa
jurídica de direito público à qual pertença.” (Súmula 421, Corte Especial, julgado em 03/03/2010, DJe
11/03/2010)
6
O mesmo ocorre em relação às associações, quando vencedoras em ações coletivas para tutela de
interesses metaindividuais. Cf. STJ, Quarta Turma, REsp 1349188/RJ, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão,
julg. 10/05/2016, DJe 22/06/2016.

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 Ganha mas não leva. Porque o vencido nas ações civis públicas não paga
honorários sucumbenciais ao Ministério Público?

e receber as verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação.

(Segunda Turma, AgRg no REsp 1.475.239 AL (2014/0206962-7);
Rel. Ministro Humberto Martins, DJ 07.10.2014)

Inexplicavelmente, a vedação, que é comum tanto ao MP quanto à

Defensoria, vem sendo corretamente interpretada em relação a esta, assim
permitindo o recebimento de honorários sucumbenciais destinados ao Fundo
Especial. Não havendo critério legal a embasar a distinção entre os autores
coletivos, a posição pretoriana favorável ao recebimento de honorários deve se
estender ao Parquet, sob pena de afrontar a isonomia. Resta, neste ponto, indagar a
que se deve tal inconsistência no entendimento jurisprudencial dominante.

5.Para a urgente revisão do tema

No processo coletivo, mais intensamente que nas lides individuais, os
ônus sucumbenciais possuem caráter pedagógico e constituem verdadeira sanção
ao réu que, além de violar interesses coletivos, recusou a solução extrajudicial do
compromisso de ajustamento, obrigando o autor coletivo a judicializar o conflito.
A condenação ao pagamento das verbas de sucumbência em ações civis públicas,
além de ter efeito prático relevante, pois onera financeiramente a parte perdedora,
sem dúvida representa uma sanção ao poluidor, ao fornecedor inadimplente, ao
Estado omisso e a outros causadores de lesões coletivas.
A se manter o entendimento jurisprudencial atual, a perda dessas verbas
representa consideráveis prejuízos, considerando que tais valores seriam destinados
ao aperfeiçoamento da atuação institucional e ao custeio de despesas com a
investigação que dá suporte às iniciativas para tutela coletiva, tais como
perícias, atividade de fiscalização em instituições públicas e privadas, controle do
orçamento, vistorias, análises técnicas, entre outras, as quais dependem da
colaboração de técnicos especializados.
Para o desempenho de sua missão constitucional na proteção dos
interesses metaindividuais, nas diversas áreas de atuação na tutela coletiva, a
saber, meio ambiente, consumidor, cidadania, saúde, educação, infância e
juventude, sistema prisional, idoso e portador de necessidades especiais, o
Ministério Público precisa de apoio técnico. No Rio de Janeiro, por exemplo, o Grupo
de Apoio Técnico Especializado se encontra dividido em quatro temas - GATE
Ambiental; GATE Instituições e Direitos Sociais; GATE Patrimônio Público e
Consumidor; GATE Saúde, totalizando atualmente 72 profissionais, das mais diversas
formações, tais como arquiteto, biólogo, enfermeiro, assistente social, engenheiro
civil, economista, engenheiro químico, engenheira florestal, engenheira
ambiental, engenheira cartógrafa, urbanista, contador, médico legista, psiquiatra,
psicólogo, médico sanitarista e farmacêutico. São significativos os custos envolvidos
nessa atividade, essencial, frise-se, para o desempenho da atuação na proteção
coletiva de direitos. No Rio de Janeiro, os recursos para o custeio das funções de
apoio técnico são provenientes do Fundo criado pela Lei Estadual no 2.819/1997,

Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019 | 89

Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

que contempla, entre suas receitas, “as provenientes da sucumbência concedida ao

Ministério Público em qualquer procedimento judicial” (art. 4º, XII).
Não há dados que permitam quantificar a expressão monetária dos
valores que deixam de ser recolhidos aos cofres do Ministério Público em razão
do atual posicionamento majoritário da jurisprudência, porém certamente são
expressivos, tendo em vista a natureza dos interesses debatidos nas ações coletivas.
Entretanto, é possível ter uma ideia da ordem de grandeza tomando como
parâmetro o Fundo Especial do MP do Paraná, estado cujo tribunal é favorável à
tese aqui defendida, o qual, somente no ano de 2016, arrecadou o valor de R$
14.204.387,30, tendo como principal receita os ônus sucumbenciais, e possui
saldo total de R$ 72.164.265,60, informações que se colhem do sítio do MPPR7.
A revisão do posicionamento jurisprudencial é, além de necessária, oportuna,
valendo lembrar a recente mudança na lei processual civil, que, ao tratar dos
honorários de sucumbência, passou a admitir seu recebimento por agentes públicos.
Com efeito, o art. 85, §19, do novel Código de Processo Civil, de forma inovadora,
autoriza esta possibilidade, de forma expressa, verbis:

Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao

advogado do vencedor.
(...)
§19. Os advogados públicos perceberão honorários de
sucumbência, nos termos da lei.

A possibilidade de recebimento de honorários pelos advogados públicos é

mais um argumento a favor da condenação a favor do MP em ações coletivas,
tese construída sob a égide do Código revogado.
Não se trata, frise-se, do recebimento de honorários pelos membros do
MP, diante do inafastável óbice constitucional, mas sim pela instituição, tendo em
vista a inovação da legislação processual civil, que torna ainda mais oportuna a
revisão da tese.
A questão transcende o debate técnico interpretativo, pois a
sobrevivência de modelos individualistas, próprios do processo civil clássico, há
muito merece ser repensada, para dar às ações coletivas o peso e atenção que o
congestionamento do Judiciário impõe e reclama.
Para além dos argumentos dogmáticos e da defesa retórica, é preciso
atentar para os dados da realidade e resgatar a função da ordem jurídica, que é a de
aperfeiçoar o convívio social, estimulando comportamentos desejáveis e reprimindo
os indesejados. Conforme apontou de forma brilhante o Ministro Herman Benjamin
em seu voto vencido, “não seria oportuno criar, num país de megainfração aos
interesses difusos, à dignidade da pessoa humana e aos direitos humanos,
estímulo processual aos infratores, sem previsão expressa da norma”.

7
http://www.transparencia.mppr.mp.br/arquivos/File/dfi/FundosSaldosReceitas_Dez2016.pdf

90 | Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019

 Ganha mas não leva. Porque o vencido nas ações civis públicas não paga
honorários sucumbenciais ao Ministério Público?

Fica então a pergunta: por que o Ministério Público, e somente ele, não
teria direito ao recebimento dos honorários? Ou, por outra perspectiva, por que
o réu perdedor que litigou com o MP se beneficia do anacrônico entendimento
jurisprudencial e não paga a totalidade das verbas sucumbenciais?
A conclusão é intuitiva, porém fundamentada em dados estatísticos: porque
a maior parte das ações civis públicas ainda é titularizada pelo Parquet. No Rio
de Janeiro, dados do banco das ações civis públicas, disponíveis no site do
Tribunal de Justiça, revelam que em mais de 70% das demandas em curso na
Corte o MP figura como autor. 8
A informação foi recentemente confirmada por estudo pioneiro, patrocinado
pelo CNJ, intitulado “Ações Coletivas no Brasil: temas, autores e desafios da tutela
coletiva”. 9 Entre os principais “achados” relatados em seu sumário executivo,
vale transcrição o seguinte:

Uma conclusão que merece destaque especial, por perpassar as

três fases, é o fato de que, animado pela ideia de ampliação do
acesso à Justiça para causas coletivas e sociais, o sistema de
tutela coletiva nasceu e permaneceu sob a égide dos atores
estatais, mais do que da própria sociedade civil a quem
supostamente veio a abrir caminho. A decantada predominância
do Ministério Público, por exemplo, confirmou-se nos resultados
da pesquisa, em todas as suas frentes.

A despeito do aumento do associativismo e do maior acesso à Justiça,

sobrevive o protagonismo do MP na tutela coletiva, seja por seu pioneirismo na
criação de órgãos especializados na matéria, como pelo peso político que sua
atuação certamente carreia para o julgamento das ações civis públicas.
A infundada conclusão de que não faz jus aos honorários sucumbenciais
responde unicamente à lógica econômica, que hoje, como no passado10, procura
retirar do MP os instrumentos que a Constituição Federal e a lei lhe conferiram
para atuar como representante da sociedade, promovendo a proteção dos
interesses metaindividuais e sociais. A tese hoje dominante vem se somar a outras
tentativas inspiradas no mesmo

8
Segundo informações fornecidas pelo Banco de Dados de Ações Civis Públicas, criado pelo Ato
Executivo TJ nº. 1.172, de 02/04/2008, de 733 ações civis públicas constantes de sua base, o Ministério
Público figura como autor em 562.
9
A pesquisa alcançou mais de 52 mil ações coletivas e ações que utilizam ações coletivas como precedente,
coletadas nos sites dos quatorze tribunais selecionados (os três Tribunais Superiores – STF, STJ e TST
–; os cinco Tribunais Regionais Federais (TRFs) e seis Tribunais de Justiça (TJs) de portes e regiões
diferentes, incluindo Alagoas, Ceará, Goiás, Pará, São Paulo, Rio Grande do Sul). Disponível em:
<www.cnj.jus.br>
10
Sobre os ataques contra o sistema das ações coletivas na primeira década de vigência do CDC, vale
conferir em: GRINOVER, Ada Pellegrini. Ação civil pública refém do autoritarismo. Revista de Processo.
Ano 24. Nº 96 São Paulo: Revista dos Tribunais, outubro-dezembro 1999, p. 28-36. Mais recentemente
retomamos o tema em CARPENA, Heloisa. SOS Ações civis públicas. In: MIRAGEM, Bruno; MARQUES,
Claudia Lima; OLIVEIRA, Amanda Flávio de (Coords.). 25 anos de CDC – trajetória e perspectivas. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2016, p. 305-325.

Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº 74, out./dez. 2019 | 91

Heloisa Carpena
Renata Ortenblad

propósito de enfraquecer as ações civis públicas, como a negação da

legitimidade ativa do MP para defesa dos interesses individuais homogêneos, a
limitação dos efeitos da coisa julgada à competência territorial do órgão julgador, a
exclusão das questões tributárias e previdenciárias do objeto das ações civis
públicas, entre outras.
Felizmente, há mudanças à vista e a jurisprudência do TJRJ vem dando sinais
de que o entendimento dominante sobre a questão pode e deve ser revisto.
Colacionamos, por todos, o seguinte aresto:

Apelação cível. Embargos à execução. Título executivo

extrajudicial. Concurso público. Município de São Pedro da
Aldeia. Termo de ajustamento de conduta - TAC. Convocação
de candidatos. Descumprimento. Coisa julgada não
configurada. Pedidos distintos. Possibilidade jurídica do pedido.
Requisitos de liquidez, certeza e exigibilidade presentes.
Expiração do prazo de validade do certame que não pode
beneficiar a torpeza da administração pública municipal.
Interesse de agir caracterizado. Órgão ministerial responsável
pelo cumprimento do compromisso de ajustamento. Error in
procedendo e error in judicando não vislumbrados. Súmula nº 279
do STJ. Julgamento antecipado da lide. Não violação aos
princípios do contraditório e da ampla defesa. Matéria
exclusivamente de direito. Instituto da confusão não evidenciado.
Ministério Público deste Estado que não integra a pessoa jurídica
de direito público com a qual litiga. Honorários advocatícios de
sucumbência fixados conforme parâmetros jurisprudenciais.
Desprovimento do recurso. (TJRJ; Sétima Câmara Cível; Apelação
0006671-83.2011.8.19.0055; Rel. Des(a). André Gustavo Corrêa de
Andrade; Julg. 26/10/2016)11

Resta agora ao Ministério Público brasileiro, em sua unidade, a necessária

mobilização para promover a revisão da jurisprudência do STJ através dos recursos
constitucionais fundados na divergência (art. 105, III c da CF), para que o Tribunal da
Cidadania, no seu papel de uniformizador da interpretação do direito federal, afirme
a importância do processo coletivo como instrumento de concretização dos
direitos sociais e de administração dos conflitos de massa.

11
No mesmo sentido: Terceira Câmara Cível; Apelação 0018183-53.2002.8.19.0031; Rel. Des. Fernando Foch
de Lemos Arigony da Silva; Julg. 22/11/2017; Terceira Câmara Cível; Apelação 0001896-51.2012.8.19.0035;
Des. Fernando Foch de Lemos Arigony da Silva; Julg. 29/11/2017; Primeira Câmara Cível; Apelação
0004356- 76.2005.8.19.0028; Rel. Des. Camilo Ribeiro Ruliere; Julg. 11/04/2017; Sétima Câmara Cível;
Apelação 008053- 68.2015.8.19.0024; Rel. Des. Ricardo Couto de Castro; Julg. 02/08/2017; Sétima Câmara
Cível; Embargos de Declaração na Apelação Cível Nº 0407815- 24.2013.8.19.0001; Rel. Des. Caetano Ernesto
da Fonseca Costa; Julg. 4/10/2017; Vigésima Quinta Câmara Cível Consumidor; Apelação 0096382-
59.2014.8.19.0002; Rel. Des. Werson Franco Pereira Rêgo; Julg. 04/10/2017.

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