Research, Society and Development, v. 11, n.

13, e22111334992, 2022

(CC BY 4.0) | ISSN 2525-3409 | DOI: http://dx.doi.org/10.33448/rsd-v11i13.34992

Política habitacional e desigualdades: reflexões a partir de uma Reserva Extrativista

Marinha na Amazônia
Housing policy and inequalities: reflections from a Marine Extractive Reserve in the Amazon
Política de vivienda y desigualdades: reflejos de una Reserva Extractiva Marina en la Amazonia

Recebido: 06/09/2022 | Revisado: 18/09/2022 | Aceitado: 19/09/2022 | Publicado: 26/09/2022

Débora Melo Alves

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3096-8827
Universidade Federal do Pará, Brasil
E-mail: [email protected]
Cláudia Pessoa
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0687-2363
Universidade Federal do Pará, Brasil
E-mail: [email protected]
Tânia Guimarães Ribeiro
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1683-3659
Universidade Federal do Pará, Brasil
E-mail: [email protected]
Carla Cilene Siqueira Moreira
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2213-6702
Universidade Federal do Pará, Brasil
E-mail: [email protected]

Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar a implementação de uma política habitacional na Reserva Extrativista Marinha
Caeté-Taperaçu (REMCT), localizada no município de Bragança, no estado do Pará, a qual nos permite observar
como a precariedade das construções habitacionais podem ampliar as desigualdades e resultar em desdobramentos que
afetam a qualidade de vida. O Crédito Habitacional foi responsável pela construção de habitações destinadas aos
moradores da REMCT no período de 2005 a 2013. Embora tenha ocorrido em um período considerável para sua
implementação, a política pública não foi capaz de alcançar nem 30% do total de pessoas que foram cadastradas. Une-
se a isso os reclamos dos moradores da RESEX sobre a precariedade nas construções das moradias, sem levar em
conta as necessidades laborais e ambientais, requeridas pelo território, ocupado majoritariamente por extrativistas
marinhos. Outro fator reverso, foi a interrupção dos recursos destinados ao INCRA, órgão financiador do Crédito
Habitacional, aprofundando o déficit de condições de vida. Para esta análise de cunho qualitativo, efetuou-se
levantamento bibliográfico sobre Reservas Extrativistas Marinha, políticas públicas, políticas habitacionais e
desigualdade e Amazônia; foram realizadas entrevistas semiestruturadas com moradores da Resex; e levantamento de
dados em sites e plataformas oficiais. A partir dos resultados, percebemos que a política habitacional possui caráter
ambíguo, por um lado, tem produzido satisfação material entre seus proprietários, mas também, por não alcançar a
todos os necessitados, pode vir a contribuir para o acirramento de desigualdades.
Palavras-chave: Reservas extrativistas marinha; Políticas públicas; Políticas habitacionais; Desigualdade; Amazônia.

Abstract
This article aims to analyze the implementation of a housing policy in the Marine Extractive Reserve Caeté-Taperaçu
(REMCT), located in the municipality of Bragança, in the state of Pará, which allows us to observe how the
precariousness of housing constructions can increase inequalities and result in developments that affect the quality of
life. The Housing Credit was responsible for the construction of housing for REMCT residents from 2005 to 2013.
Although it took a considerable period of time for its implementation, the public policy was not able to reach even
30% of the total number of people who were registered. Added to this are the complaints of RESEX residents about
the precariousness of housing construction, without taking into account the labor and environmental needs required by
the territory, mostly occupied by marine extractivists. Another reverse factor was the interruption of resources
destined to INCRA, the financing body of Housing Credit, deepening the deficit in living conditions. For this
qualitative analysis, a bibliographic survey was carried out on Marine Extractive Reserves, public policies, housing
policies and inequality and the Amazon; semi-structured interviews were carried out with residents of the Resex; and
data collection on official websites and platforms. From the results, we realize that the housing policy has an
ambiguous character, on the one hand, it has produced material satisfaction among its owners, but also, by not
reaching all the needy, it can contribute to the intensification of inequalities.
Keywords: Marine extractive reserves; Public policy; Housing policies; Inequality; Amazon.

1
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(CC BY 4.0) | ISSN 2525-3409 | DOI: http://dx.doi.org/10.33448/rsd-v11i13.34992

Resumen
Este artículo tiene como objetivo analizar la implementación de una política habitacional en la Reserva Extractiva
Marina Caeté-Taperaçu (REMCT), ubicada en el municipio de Bragança, en el estado de Pará, que permite observar
cómo la precariedad de las construcciones habitacionales puede aumentan las desigualdades y resultan en desarrollos
que afectan la calidad de vida. El Crédito Habitacional se encargó de la construcción de viviendas para los residentes
de los REMCT desde 2005 hasta 2013. Aunque tomó un tiempo considerable para su implementación, la política
pública no logró llegar ni al 30% del total de personas registradas. A esto se suman las denuncias de los vecinos de la
RESEX sobre la precariedad en la construcción de viviendas, sin tomar en cuenta las necesidades laborales y
ambientales que demanda el territorio, en su mayoría ocupado por extractivistas marinos. Otro factor inverso fue la
interrupción de los recursos destinados al INCRA, el organismo financiador del Crédito a la Vivienda, profundizando
el déficit en las condiciones de vida. Para este análisis cualitativo se realizó un levantamiento bibliográfico sobre
Reservas extractivas marinas, políticas públicas, políticas de vivienda y desigualdad y la Amazonía; se realizaron
entrevistas semiestructuradas a vecinos de la Resex; y recopilación de datos en sitios web y plataformas oficiales. De
los resultados se desprende que la política de vivienda tiene un carácter ambiguo, por un lado ha producido
satisfacción material entre sus propietarios, pero también, al no llegar a todos los necesitados, puede contribuir a la
intensificación de las desigualdades.
Palabras clave: Reservas extractivas marinas; Políticas públicas; Políticas de vivienda; Desigualdad; Amazonas.

1. Introdução
As discussões sobre a questão habitacional no Brasil eram inexistentes até a década de 1930, a mudança desse cenário
foi possível a partir da revolução de 30, quando políticas públicas começaram a ser aplicadas através de políticas restritivas de
gasto, e a partir delas, tanto o desenho como a execução das políticas públicas econômicas e sociais passaram a ganhar mais
visibilidade (Souza, 2006). Já a criação de programas habitacionais só ocorreu a partir da segunda metade do século XX,
embora as habitações produzidas e oferecidas não se adequassem à capacidade financeira do público de destino. Esse espaço
que foi deixado pelo público que não podia arcar com os custos das novas moradias, foi sendo ocupado por grupos de renda
mais alta. Como boa parte dos programas de habitação eram subsidiados, esse público foi favorecido, mesmo não sendo os
menos necessitados da sociedade (Valladares, 1981).
A partir da década de 1960 a questão da habitação passou a ser discutida especificamente como uma questão social
(Bonduki,1994). Essa expansão do campo das políticas públicas pode se justificar pela importância dada à promoção do
desenvolvimento somado a políticas sociais, que passaram a ocupar as agendas governamentais nos últimos anos (Cortes &
Lima, 2012). A soma de vários fatores levou inúmeros governos a adotarem um novo tipo de atitude frente à questão das
ocupações irregulares que se espalhavam nos centros urbanos do Terceiro Mundo (Valladares, 1981). Embora as discussões
sobre o tema, tanto na esfera pública quanto privada, continuassem sendo tratadas sob um viés de classe.
Dentre os principais fatores que agravaram a questão da habitação no Brasil, estão o baixo investimento público em
habitação somado ao modelo de mercado habitacional que se restringe às classes de renda mais alta; e, o crescente fluxo
campo-cidade, aliado à incapacidade do setor industrial de absorver um elevado número de trabalhadores. Logo, as medidas
tomadas frente à demanda por habitações eram, e ainda são, insuficientes face ao adensamento populacional acelerado, o que
contribuiu diretamente para a autoconstrução de moradias por trabalhadores mal remunerados (Maricato, 2009).
Embora a habitação seja reconhecida como um direito fundamental, sendo expresso através de Leis 1 que dispõem
sobre a habitação, principalmente, como um direito social, a efetivação do que está posto nos instrumentos jurídicos está longe
de se concretizar plenamente. Deixando de fora dessas estratégias governamentais, por exemplo, o meio rural e as populações
tradicionais (Cardoso, 2012). Por conta disso, grande parte da população brasileira, especialmente os mais pobres, se veem
cada vez mais distantes do direito de conquistar a casa própria.

1
Constituição Federal: Art. 6º; Art. 21 (Cláusula XX); Art. 182; Art. 183. Fonte: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.trtsp.jus.br/legislacao/constituicao-federal-emendas>. Data de acesso: 08/11/2019.
2
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Na Amazônia, além da supervalorização imobiliária nos centros urbanos e crescimento das periferias, a ausência de
políticas habitacionais está atravessada por várias questões relacionadas, sobretudo, à diversidade territorial. Isso significa que
não é possível que haja apenas um modelo de política habitacional que possa atender toda a região, que é habitada por uma
expressiva população urbana, mas também, por populações tradicionais que possuem suas especificidades.
Este artigo pretende analisar o Crédito Habitacional, uma política pública implementada através do II Programa
Nacional da Reforma Agrária2 (II PNRA), destinada a um território repleto de especificidades. No item 1, abordamos a
implantação da política na Reserva Extrativista Marinha Caeté-Taperaçu, localizada em Bragança, município do estado do
Pará. É um tipo de Unidade de Conservação3 que associa a conservação ambiental aliada ao uso dos recursos naturais pelas
populações tradicionais de forma sustentável. No item 2 analisamos os efeitos do Crédito Habitacional, considerando as
discrepâncias da política frente a especificidade de um território ambiental, a qual poderá ampliar a injustiça ambiental
(Acselrad, 2009). E conforme discutimos no item 3, os déficits da política, poderá produzir efeitos contrários, ampliando a
desigualdade social e ambiental, estruturalmente persistente no Brasil. No entanto, a agência dos atores locais e aliados, na
interface com o Estado, é um fator a ser considerado na ampliação e manutenção das conquistas das populações tradicionais
que vivem nas reservas extrativistas marinhas.

2. Metodologia
A metodologia utilizada neste artigo é de cunho qualitativo. Teve como base a análise de 25 entrevistas realizadas a
partir de um questionário semiestruturado, realizadas entre os anos de 2018 a 2022. Esse tipo de entrevista conta com um
modelo prévio, mas não nos limita, por ser flexível e nos permitir uma melhor dinâmica com os entrevistados. De acordo com
Goldenberg (2004), os dados qualitativos consistem em descrições detalhadas de situações com o objetivo de compreender os
indivíduos em seus próprios termos. Diferentemente dos dados quantitativos, esses dados não são passíveis de padronizações, o
que demanda criatividade e flexibilidade por parte do pesquisador, no momento da coleta e análise. Neste sentido, acredita-se
que tal enfoque metodológico proporcionou uma reflexão apurada das condições sociais da população alvo da pesquisa.
Foram entrevistadas moradoras das habitações construídas através do Crédito Habitacional (todas são mulheres que já
exerceram ou exercem atividades ligadas ao extrativismo) e as lideranças que fizeram parte da implementação da política
pública. Além disso, foi feita análise de atas de reuniões do Conselho Deliberativo da REMCT e de documentos oficiais
obtidos em sites institucionais, como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO) e o Ministério do Meio Ambiente (MMA). A análise dos documentos
oficiais nos permitiu verificar as questões burocráticas e os números oficiais do Crédito Habitacional na REMCT, bem como,
confrontar informações obtidas por meio das falas de lideranças e moradores da REMCT. Já as entrevistas foram essenciais
para captarmos a percepção dos atores sociais sobre as principais mudanças ocorridas no território e em suas vidas a partir da
implementação da política pública.
Apesar dos conflitos relacionados à administração e partilha do Crédito Habitacional, é possível identificarmos
mudanças que surtiram efeitos importantes no que se refere ao sentimento de reconhecimento por parte da população que foi
contemplada por esta política. Para os moradores contemplados, a “casa do INCRA” 4, como ficou conhecida, vem sendo

2
O II Programa Nacional da Reforma Agrária foi implementado durante o governo Lula (2003-2010) e vinha com uma nova proposta, pautada na viabilidade
econômica, na sustentabilidade ambiental e no desenvolvimento territorial (INCRA, 2018).
3
Unidades de Conservação (UC) são territórios com características naturais relevantes que asseguram o uso sustentável dos recursos naturais pelas populações
tradicionais, fomentando atividades econômicas sustentáveis. Sujeitas às normas e regras especiais, elas são legalmente criadas pelos governos federal,
estaduais e municipais. Dividem-se em dois grupos: Unidades de Proteção Integral (proteção da natureza é o principal objetivo) e Unidades de Uso Sustentável
(visam conciliar a conservação da natureza com o uso sustentável dos recursos naturais). Nas unidades de uso sustentável estão incluídas as Reservas
Extrativistas (MMA, 2019).
4
O nome "Casa do INCRA" foi atribuído pelos moradores das habitações pelo fato de as casas terem sido reformadas e construídas através da ação do
Instituto de Colonização e Reforma Agrária - INCRA.
3
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tratada como um direito conquistado. E isso se reflete, por exemplo, numa nova designação para esse bem por parte dos
contemplados: “a casa não é do INCRA, não. É minha. Fui eu que conquistei” (Fala de uma moradora da comunidade de
Tamataeua, Resex Caeté-Taperaçu, 2019).

3. Resultados e Discussão
A Reserva Extrativista Marinha de Caeté-Taperaçu foi criada a partir do Decreto de 20 de maio de 2005. Ela faz parte
de um mosaico composto por outras Resex5, situadas na região do Salgado paraense. Seu território compreende 42.489,17
hectares e possui 7.500 km² de costa de manguezal. Está dividida em oito polos comunitários e 55 comunidades. Vivem em
seu território por volta de 5.000 famílias6 cuja subsistência está baseada no uso de recursos naturais dos manguezais, como
estratégia de reprodução social, cultural e econômica (Abdala et al., 2012; MMA, 2018). Logo, as estratégias de sobrevivência
dessas famílias estão ligadas direta ou indiretamente ao extrativismo.
Para alguns moradores desse território o significado ou definição da palavra Resex está entrelaçado à consciência
ambiental e ao sentimento de cuidado com o território. Para Leite Lopes (2006) essa interiorização das práticas ambientais é
vista como um processo de ambientalização7. Esse termo surge como um indicador de um novo fenômeno surgido no final do
século XX. É um processo histórico que indica novas práticas que exigem transformações na esfera do Estado e no processo de
ser-saber-fazer das pessoas. Sob a ótica dos usuários a Resex significa:

Nas minhas palavras hoje que eu entendo é cuidar dos manguezais, da parte ambiental, eu não sei se eu tô errada,
mas é o que eu entendo (Entrevista com usuária mulher, 34, Bragança, dezembro de 2017).

Eu acho assim que a Resex que fala é assim pro manguezal. Pra gente ter o cuidado de não jogar lixo e não cortar.
Pra ter cuidado com a nossa Resex, onde a gente mora né. Que não é pra gente cortar, jogar lixo... (Entrevista com
usuária mulher, 41, Bragança, dezembro de 2017).

Além de serem territórios protegidos pelo Estado, as Reservas Extrativistas são destinadas à exploração sustentável
com uso concedido às populações tradicionais extrativistas (Allegretti, 1994). Nos Planos de Manejo são definidas as normas
de uso, bem como questões sobre zoneamento das áreas e os programas de sustentabilidade ambiental e socioeconômico
(Abdala et al., 2012). Já a gestão do território é de responsabilidade do Conselho Deliberativo (CD) formado oficialmente pela
Portaria ICMBIO nº 17 de 24 de setembro de 2007, tendo como finalidade contribuir para ações que efetivem a implantação e
implementação do Plano de Manejo, o cumprimento dos objetivos de sua criação e auxílio no processo de implantação das
políticas públicas destinadas aos moradores. Ele pode ser composto por representantes dos órgãos públicos e representantes da
sociedade civil, todavia, as populações tradicionais devem representar a maioria nesse conselho. O mandato é de 2 (dois) anos
renováveis por igual período, sem remuneração a qualquer título.
Algumas políticas públicas foram destinadas à REMCT a partir da sua criação. Para os moradores a conquista dessas
políticas está relacionada à organização da comunidade através de sua Associação dos Usuários da Reserva Extrativista
Marinha Caeté-Taperaçu (ASSUREMACATA) e do Conselho Deliberativo (CD). E apesar da sua criação em si já possibilitar
o acesso às políticas públicas, situando como protagonistas desse cenário o Estado e seus agentes, que tomam a posição de

5
Na Região conhecida como “Salgado Paraense” que compreende as Reservas Extrativistas Mãe Grande de Curuçá, São João da Ponta, Caeté-Taperaçu,
Tracuateua, Araí Peroba, Gurupi-Piriá, Chocoaré-Mato Grosso e Soure, predomina, entre as populações tradicionais, a atividade de artesanato, associada à
pesca artesanal e à cata do caranguejo (ICMBIO, 2018).
6
Para a análise da composição dos usuários que vivem nesse território, utilizamos como fonte de pesquisa a relação de Registro de Beneficiários (RB).
Verificamos que 5.002 famílias foram cadastradas para serem contempladas pelo II Programa Nacional da Reforma Agrária (INCRA, 2018).
7
Entre os fatores que levaram a ambientalização estão o crescimento da importância da esfera institucional do meio ambiente entre os anos 1970 e o final do
século XX; os conflitos sociais ao nível local e seus efeitos na interiorização de novas práticas; a educação ambiental como novo código de conduta individual
e coletiva; a questão da “participação” e a questão ambiental com a nova fonte de legitimidade e de argumentação nos conflitos.
4
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responsáveis pelas decisões para solucionar os problemas públicos, o movimento em defesa do território e para criação da
REMCT se iniciou a partir de 1980. A partir desse período conflitos socioambientais emergiram devido a acontecimentos,
dentre os quais a instalação de empresas de pesca industrial, o empreendimento de carciniculturas (criação de camarões em
cativeiro) e a construção da PA 458 (Ribeiro, 2016; Ribeiro & Sousa, 2018; Sousa, 2019). Esses eventos foram apenas alguns
dos responsáveis pelo aumento da pressão de trabalhadores em atividades de pesca e captura de caranguejos.
A criação da REMCT e o reconhecimento dos seus moradores não pode ser limitado à uma ação que coloca o Estado
como único ator ativo nesse cenário, mas também à agência daqueles atores na posse de seu território. A perspectiva
sociológica das políticas públicas chama a atenção para a importância das relações de interdependência entre os atores
societais, estatais e as instituições (Cortes e Lima, 2012). Isso significa que dada a complexidade dessas relações e interesses
múltiplos, o Estado sozinho não conduz mais as decisões, sendo influenciado por atores públicos e privados, instituições
financeiras, corporações internacionais, organizações não governamentais e agências multilaterais (Lascoumes e Le Gàles,
2012). Alguns estudos demonstram como a mútua constituição entre Estado e sociedade civil, bem como as interações entre os
atores que constituem essas esferas sociais interferem na ressignificação das políticas, com ganhos para os agentes locais
(Gurza Lavalle & Szwako, 2015; Abers & Büllow, 2011).
Dessa forma, o reconhecimento dos moradores da REMCT é resultado de um longo processo de organização e luta,
que lhes possibilitou enquanto população tradicional, a criação da Resex e o acesso às políticas públicas do II Programa
Nacional da Reforma Agrária (II PNRA). Conforme dados do INCRA (2018), após a criação da Resex se inicia a fase de
instalação das famílias, que conta com a concessão de créditos e investimentos na infraestrutura (estradas, habitação,
eletrificação e abastecimento).
O processo de implementação do Crédito Habitacional ocorreu a partir do enquadramento dos moradores e usuários
da Resex como assentadas da reforma agrária, por meio do cadastramento feito pelo INCRA, e no perfil de população
extrativista8 que foi definido em reuniões do CD da Resex, expresso por meio de uma Resolução 9 (Alves, 2018). Além desses
requisitos, para terem acesso às políticas do II PNRA os moradores precisavam ser inscritos no Cadastro Único para Programas
Sociais (CadÚnico) e assinar o Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CCDRU), no caso de assentamentos
ambientalmente diferenciados, como é o caso da Resex em estudo.
Posteriormente aos procedimentos burocráticos, o processo de construção e reforma das habitações aconteceu da
seguinte maneira: após a liberação do crédito as empreiteiras responsáveis compravam os materiais de construção e os
entregava para os moradores contemplados. A mão de obra utilizada para a construção das moradias era composta pelos
próprios moradores da Resex, essa foi uma exigência feita pela ASSUREMACATA, conforme entrevistas com as lideranças,
para que empregos para a população local fossem gerados durante as construções.

Era uma escolha nossa também. A empresa vinha, mas que desse serviço aos comunitários, então todas as
comunidades nós pegamos trabalhadores, pedreiros para ajudar, da comunidade. No que era necessário a gente
ajudava eles também. Então foi importante também esse movimento de trabalho porque envolveu a comunidade, e aí
também eles conseguiram o ponto financeiro deles. Foram pagos, não foi de graça, não (presidente da
ASSUREMACATA, Bragança, 2022).

8
Dentre os pontos definidos pelo CD sobre o reconhecimento como população tradicional extrativista na Resex, destaca-se: residir nos limites do município de
Bragança, no mínimo, desde a época de fundação desta RESEX (20/05/2005) e que se enquadrem em pelo menos uma, entre as seguintes atividades
relacionadas: Pescadores artesanais; ribeirinhos; curralistas; caranguejeiros; marisqueiros; ex-pescadores; Pessoas de origem nas comunidades no interior e
entorno da RESEX; que trabalhem confeccionando petrechos e demais objetos para a atividade extrativista; Apicultores que extraiam ou produzam mel e
demais produtos da apicultura; Extrativistas de produtos de origem vegetal e/ou mineral; Pessoas que trabalhem com o beneficiamento, a transformação e o
reaproveitamento de produtos e resíduos, oriundos de recursos naturais extraídos na área da RESEX Marinha de Caeté-Taperaçu (Abdala et al., 2012).
9
Resolução Nº 08/2011/Conselho Deliberativo da Resex Marinha de Caeté-Taperaçu.
5
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A implementação do Crédito Habitação foi marcada por conflitos e divergências frente aos critérios de definição e
seleção de quem seriam os contemplados, além disso, o número de pessoas atendidas por essa política não alcançou nem a
metade do total de pessoas cadastradas, conforme apontado em documento oficial do INCRA (2018). Dentre as 5002 famílias
cadastradas apenas 1623 foram contempladas com os recursos para a construção de suas novas unidades habitacionais, ou seja,
não alcançou nem 30% dos cadastrados. Conforme o quadro 1, também podemos verificar que foi necessário um período de
nove anos para o repasse total de recursos, que ainda assim, contemplou a todas as famílias solicitantes.
Entre 2005 e 2006 a média de construção foi de 200 habitações por ano. Entre os anos 2007 e 2008 essa média foi
para 282,5 habitações. Já o último período, de 2009 a 2013, apesar de ter dobrado o valor de investimento para construções,
chegando a 15 mil reais por habitação, teve uma média anual de 136,6 habitações construídas.

Quadro 1 – Ano de Construção, Valor por Habitação e Quantidade de Habitações Construídas na Reserva Extrativista
Marinha de Caeté-Taperaçu
Ano de Construção Valor por Habitação Quantidade de Habitações
Construída Construídas

2005 a 2006 5 mil reais 400

2007 a 2008 7 mil reais 565

2009 a 2013 15 mil reais 683

Autor: Débora Alves (2019). Fonte: INCRA (2018).

Percebe-se nos últimos 4 anos de implementação da política um movimento de redução da quantidade de construções
na medida em que os recursos investidos por unidade aumentaram. O que chama a atenção é o governo destinar às populações
mais pobres valores mínimos para a construção de algo que requer materiais de qualidade para que futuramente os moradores
não precisem lidar com problemas estruturais. Segundo o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil (SINAPI), o custo de construção do m² em março de 2022 chegou a R$ 1.549,07. Dessa forma, considerando que o
tamanho padrão mínimo do projeto das moradias na região Norte é 40 m², o valor para construir uma habitação atualmente
pode chegar a R$ 61.962,80, por exemplo. Abaixo podemos observar uma moradia de alvenaria construída através do Crédito
Habitacional e que não sofreu alterações pelo fato dos moradores não terem condições financeiras de realizar melhorias no
acabamento, como a pintura das paredes e a instalação do piso cerâmico e do forro no teto.
Apesar das deficiências apontadas, a demora no repasse dos recursos e de não ter alcançado todas as famílias da
Resex, o Crédito Habitação ainda pode ser visto como um modelo de política de habitação social frente ao padrão capitalista
que exclui aqueles que não possuem recursos financeiros para comprarem uma casa (Monteiro & Veras, 2017). Mesmo sem
enfrentar as raízes estruturais e históricas da profunda desigualdade existente no Brasil, observa-se que as políticas
habitacionais causam certo alívio para as parcelas da sociedade menos favorecidas economicamente (Soares, 2010).

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Figura 1 - Casa Construída com recursos do Crédito Habitacional – II PNRA.

Fonte: Visita de campo. Janeiro, 2022. Autor: Débora Aves.

Se por um lado os contemplados por essa política a veem como uma dádiva, por ser um bem material que está distante
do alcance dos menos favorecidos economicamente, a percepção crítica sobre o resultado final das construções, não é isenta da
identificação de problemas, causados, sobretudo, pela aquisição de materiais de baixa qualidade. Alguns entrevistados
apontaram problemas estruturais na moradia, como a falta de reboco nas paredes, de lajotas no piso e até mesmo na estrutura
das casas. Entre os entrevistados o depoimento a seguir foi o que mais nos chamou atenção, pois explicitou uma situação que
poderia ter terminado de maneira trágica.

Da Resex nós recebemos o Bolsa Verde, o fomento que nós ganhamos a geladeira até hoje nós temos. Meu marido
ganhou rede de curral, o resto foi dois mil e pouco só de alimentos, ganhou caixa de isopor e essa casa que nós
mandamos rebocar, o telhado caiu em cima do menino quase mata. Já mandou fazer esse pátio pra cá e mais uma
puxada ali (Entrevista com usuária mulher, 37, Bragança, dezembro de 2017).

O Crédito Habitação é atravessado por significados e carrega consigo certo peso em função da importância dada à
casa pelos seus moradores. Nessa direção, propomos que a identificação das dimensões simbólicas da casa atreladas ao
sentimento de pertença (Gonçalves, 2014) de seus moradores pode direcionar um novo olhar para as políticas públicas
habitacionais, que vêm sendo tratadas, sobremaneira, apenas como uma questão de déficit habitacional, uma questão
quantitativa.

3.1 Reflexos da política habitacional frente as necessidades de território costeiro-marinho na Amazônia

Entre o período de 2005 a 2008 foram construídas as primeiras 965 unidades habitacionais com o Crédito Habitação.
As casas foram totalmente subsidiadas pelo governo federal com valores entre 5 e 7 mil reais, sem que houvesse necessidade
de contrapartida pelos contemplados. Segundo os moradores entrevistados, que tiveram suas casas construídas nesse período,

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as habitações até 2008 foram entregues com vários problemas, dentre os quais estão a ausência de fundação, de reboco nas
paredes, de lajotas no piso e a utilização de material de baixa qualidade.
A partir de 2009 começaram a ser construídas mais 683 unidades habitacionais. Os contemplados a partir desse ano,
receberam as casas no valor de 15 mil reais, e apenas 41,44% dos contemplados tiveram que pagar um percentual de 4% sob o
valor total do crédito, aproximadamente 600 reais. Ou seja, a maioria (58,55%) teve seu imóvel completamente subsidiado
pelo governo federal. Nesse período de 9 anos foram construídas 1.648 unidades habitacionais (INCRA, 2018). Quantidade
bem abaixo do número de cadastros que foram realizados.
O Crédito Habitação foi interrompido em 2013, deixando de fora 3.354 moradores da Resex que foram cadastrados
para serem contemplados por essa política pública. Sua interrupção além de gerar conflitos nesse território, traz à tona várias
questões como o acirramento da desigualdade criada quando uma política social atinge apenas uma pequena porcentagem do
público necessitado.
Como vimos, a política habitacional destinada à Resex foi interrompida em 2013, através do corte de verbas, que eram
destinadas ao INCRA. Esta interrupção deixou de fora grande parte dos moradores desse território, e ocasionou conflitos que
tiveram como resultado o afrouxamento das relações entre a comunidade, o CD e a ASSUREMACATA. Para os moradores
que não tiveram suas casas construídas pelo Crédito Habitacional, essa interrupção gerou um sentimento de desconfiança. Para
estes a desarticulação das lideranças comunitárias foi um dos fatores de descontinuidade da política pública na Resex.
Apesar do processo de implantação do Crédito Habitacional não ter tido um gerenciamento adequado, que é
evidenciado na fala de moradores entrevistados, e em documentos como ATAS do CD, a interrupção da política não está
associada a essas tomadas de decisão. Embora a formulação das políticas públicas seja resultado do trabalho e organização de
toda sociedade civil, composta por atores societais, estatais e as instituições (Cortes e Lima, 2012; Cardoso, 2012), essa
interrupção na continuidade da política é de responsabilidade do governo, que desde 2013 vem reduzindo cada vez mais os
recursos destinados às políticas sociais.
Além da agenda nacional da política de habitação não levar em consideração as especificidades regionais,
principalmente do meio rural, a falta de investimentos na infraestrutura dessas localidades (escolas, postos de saúde,
saneamento básico e áreas de convívio social) se relaciona às questões de injustiça socioambiental e racismo ambiental. Por
serem áreas de interesse devido à enorme sociobiodiversidade, oferecem diversos serviços ecossistêmicos, no qual todos se
beneficiam, executam importante trabalho de conservação, além de fornecer grande parte dos alimentos consumidos no estado
e fora, como os peixes e crustáceos. A resex é uma área fundamental para o controle das alterações climáticas, e suas
populações são com frequência consideradas guardiãs desse ecossistema, mas têm seus direitos básicos negados. Sem contar
que há atualmente uma ofensiva para tornar essas áreas mais "atraentes" ao capital através do desregramento e flexibilização
das leis ambientais.
A questão da precariedade habitacional na Amazônia Brasileira pode ser interpretada como resultado da divisão
socioterritorial do trabalho capitalista. Logo, por não serem centros de produtividade e lucro do capital, as pequenas cidades
dessa região possuem uma significativa precariedade habitacional. Nos pequenos municípios do estado do Pará as habitações
rústicas representam de 50% a 80% do total de habitações construídas com material impróprio, o que coloca em risco a vida
dos seus moradores (Santana, 2012).
Na Resex, a precariedade habitacional também pode ser interpretada como reflexo do baixo poder aquisitivo dos
moradores desse território. Pois, apesar de muitas famílias terem vontade de ampliar suas moradias, não possuem condições
financeiras para arcar com os custos de obra. Dentre as entrevistadas, uma nos pontuou que uma das motivações para participar
como membro da associação dos usuários da Resex era a necessidade de acessar às políticas públicas, fator este que evidencia
a vulnerabilidade econômica e social à qual essa população está exposta.

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Além disso, cabe destacarmos as políticas públicas habitacionais, como meio de reconhecimento das populações que vivem na
Amazônia como cidadãos detentores de direitos. Isto porque, conforme afirma Santana (2012, p. 25)

Está suficientemente claro que a questão da habitação no Brasil e na Amazônia expressa a lógica da desigualdade
social e econômica inerente ao modo de produção capitalista. Por esse motivo, historicamente o acesso à terra
urbanizada e em condições de reprodução social digna pelas frações de classe trabalhadora acompanha essa lógica,
desenhando um mosaico variado de informalidade e precariedade habitacional.

Levando em consideração essa lógica desigual de implantação das políticas habitacionais no território brasileiro,
buscamos destacar a importância desse tipo de bem, por ele ultrapassar o valor material. Portanto, a casa ganha destaque como
um símbolo de ligação ao território. Ela pode ser vista como um dos objetos que fortalecem a ideia de pertencimento a
determinado lugar. Isto porque a casa está situada como uma necessidade humana básica para a reprodução social dos
indivíduos, independente de classe social ou da localidade a que pertencem (Buonfiglio, 2018). A casa, portanto, constituindo-
se através da relação entre as pessoas e o lugar, que por processos variados se moldam e moldam o espaço habitado, portanto,
um espaço que vai além de suas limitações físicas (Santos, 2006).
Ao tratarmos de uma política pública que possibilitou a reforma ou construção de moradias no meio rural,
especificamente em uma Reserva Extrativista Marinha situada na Amazônia, uma questão se impõe: o crédito habitação do II
PNRA precisa ser pensado a partir de todas as especificidades do território e das relações sociais das pessoas com esse
território.
A falta de gerenciamento na implantação das políticas públicas, termina por gerar conflitos e a falta de confiança por
parte dos contemplados, mas principalmente, dos que ficam de fora. Algumas entrevistas evidenciam esse tipo de
descontentamento e desconfiança.

É porque não veio mais (crédito habitação), muita gente ainda precisa de casa, meu pai fez o cadastro coitado,
esperou, esperou e nunca veio. Muita gente que nem precisava, que já tinha suas casas, olha essa casa aí, o senhor
ganhou e ele já tinha bem umas 3 casas. Ganhou a casa e hoje em dia é alugada. Para essa gente que tinham casa
eles não podiam dar, sobre isso eles erraram, tinha que dar para quem tinha precisão (Entrevista com moradora
mulher, 37 anos, Bragança, dezembro de 2017).

Outro ponto relacionado ao descontentamento dos moradores diz respeito à desarticulação na produção das moradias.
Isto porque não houve atenção às reais necessidades dos moradores. Por este motivo as habitações passaram por alterações
feitas pelos próprios contemplados pela política pública.

Essa minha aqui sempre eu digo que ela foi uma das piores que foram construídas, porque na época era só eu que
vinha pra cá e não entendia disso, não tinha marido, aí quem ficou responsável foi o pessoal de Bragança que
construiu. E depois com informações eu soube que eles venderam até material daqui, porque eu não ficava aqui
mesmo (...) (Entrevista com moradora mulher, 42 anos, Bragança, maio de 2018).

Como a maioria dos moradores da Resex não foram contemplados pelo Crédito Habitação, muitos tiveram que
construir ou reformar suas moradias aos poucos e com recursos limitados. O baixo poder aquisitivo dos moradores reflete na
precariedade das suas habitações. E embora muitas famílias tenham vontade de ampliar suas moradias, a maioria não possui
condições financeiras para isso. Segundo dados do IPEA (2013) o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da cidade de
Bragança-PA aponta que 41,59% da população ainda se encontra vulnerável à pobreza e 20,59% à extrema pobreza. A fala de
algumas das moradoras entrevistadas evidenciam essa vulnerabilidade econômica e social à qual essa população está exposta.

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Era de madeira, já estava um bocado quebrada. Já estava velha mesmo, a casa da mãe dele, quando esbandalharam
pra ajeitar tudinho... Dois quartos, uma cozinha eu uma sala... Ficava fora, o banheiro. Tinha um poço no quintal.
Era poço, tinha que puxar com um balde... Morava sete pessoas (Entrevista com moradora mulher, 47 anos,
Bragança, maio de 2018).

As entrevistas apontam a importância do espaço físico da casa na vida dos moradores, não só para as atividades
domésticas, mas também para as atividades do trabalho. O que nos remete à ideia da dimensão funcional da moradia (Perdigão
& Gayoso, 2012) ligada à questão da função que o espaço físico possui na vida das pessoas, bem como, ao que este lugar tem a
oferecer aos que foram contemplados pela política do Crédito Habitação, buscando perceber a melhora, ou não, na vida dessas
pessoas.

Eu ganhei minha casa ganhei o fomento aí comprei as minhas coisas, eu não tinha casa como a maioria daqui que
ganharam não tinham, poderia um dia construir uma casa, mas não sabe quando, porque a gente tem dificuldades.
Mas as pessoas que foram contempladas como eu ficaram muito felizes em receber essa casa. Aqui a família da
mamãe foram 5 irmãos que ganharam essa casa, uma já lajotaram, então foi muito bom, melhorou muito a vida com
a casa (Entrevista com moradora mulher, 37 anos, Bragança, dezembro de 2017).

3.2 Impasses em uma política habitacional: faces da desigualdade

No Brasil há uma hierarquia tanto no processo de acesso à habitação quando à cobertura de serviços de saneamento
básico. Os eixos Sul e Sudeste historicamente tiveram o nível de cobertura à frente, se comparados às regiões Norte e
Nordeste, que detém os menores índices (Arretche,2015). O aspecto territorial do país assume um caráter relevante, uma vez
que existem disparidades no acesso e cobertura desses serviços básicos entre as diferentes regiões.
Nesse sentido, a observação da desigualdade territorial aponta que indivíduos com rendas similares podem, ainda assim, ter
acesso desigual a serviços, pois o local, ou seja, a parte territorial na qual residem se torna determinante neste processo. O
favorecimento de localidades específicas está relacionado com o que o espaço tem a oferecer. Sendo os espaços urbanos os
centrais para o capital (que ganha com a produção e exploração do espaço urbano), a legislação e os investimentos urbanos do
Estado favorecem determinados imóveis ou bairros (Maricato, 2015).
Populações de áreas rurais do Norte e Nordeste do Brasil, que muito tardiamente tiveram acesso a água, energia e
saneamento já amplamente acessíveis no Sudeste desde o século XX, comprovam que determinadas dimensões de seu bem
estar e do seu processo de cidadania foram preteridas ao longo dos anos. A partir desse cenário, podemos retomar a discussão
proposta por Amartya Sen (2011) onde a questão levantada “igualdade de que?”, é mais importante do que indagar o porquê de
haver igualdade. Sen (2011) vai na contramão de outros autores que inferem a igualdade ou a desigualdade sob a ótica da
justiça. Para esse autor, nesse debate deve-se considerar a questão do bem estar social.
Em sua perspectiva, há o reconhecimento da diversidade humana e na avaliação da desigualdade, bem como, na
exigência de igualdade tem que levar em conta as variáveis focais, isto é, a pluralidade de espaços, uma vez que “a igualdade
em termos de uma variável pode não coincidir com a igualdade na escala de outra” (Ibid. p. 35).
Sen (2010) refere-se às “liberdades substantivas”, isto é, as capacidades. Em linhas gerais, a capacidade consiste em
combinações de funcionamentos que se encontram disponíveis aos indivíduos. Logo, a capacidade é um tipo de liberdade e nas
palavras de Sen (2010, p. 105) consistem “enquanto a combinação dos funcionamentos de uma pessoa reflete suas realizações
efetivas, o conjunto capacitário representa a liberdade para realizar as combinações alternativas de funcionamentos, dentre as
quais a pessoa pode escolher”.
No caso em estudo, trata-se em refletir que a política pública do Crédito Habitação impôs a construção de moradias
que seguem o padrão de realidades outras, desconsiderando os modos de vida da população da Resex. Outro ponto de destaque

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se deve ao fato de que dada a diversidade dos indivíduos, alguns grupos ainda que tenham acesso ao mesmo conjunto de bens
primários, podem ter liberdades e capacidades distintas a serem empregadas no seu uso.
A concepção de Amartya Sen é importante no que se refere a novas formas de enxergar as privações. O autor define
que a pobreza deve ser vista além da baixa renda, a privação de capacidades também deve ser ressaltada. Embora a renda seja
um válido instrumento gerador de capacidades, não é o único. Assim, a configuração de pobreza ganha características
multidimensionais como, educação, proteção social, condições de moradia, serviços de saneamento básico e comunicação,
dentre outras.
Além da não observação das particularidades dos usuários da Resex no momento de construção das moradias, o
expressivo número de famílias que não foi contemplado pela política, reforça a manutenção de uma realidade de violação de
direitos e reprodução de desigualdades. A pobreza, entendida como a exclusão de direitos básicos e de bem-estar, vincula-se à
desigualdade, à medida que as discrepâncias nas chances de vida podem definir as probabilidades de saída de um paradigma de
privação e vulnerabilidade. A ausência, omissão ou, nesse caso, a suspensão de políticas públicas de moradias, que promovam
condições adequadas e dignas de habitação, ferem os direitos e necessidades coletivas de populações extrativistas que residem
em Unidades de Conservação.
Como possível alternativa na redução das desigualdades, Scalon (2011) propõe a articulação de políticas públicas
universais e focalizadas, justamente pela natureza multidimensional desta problemática, visando articular também estrutura e
agência. Por sua vez, tais políticas não devem ser reduzidas a projeções orçamentárias centradas em cálculos econômicos. Para
essa autora, a reprodução da desigualdade deve ser vista como um problema político e para tanto, seu combate remete à uma
discussão mais ampla sobre política sociais, posto que a questão da pobreza e desigualdade constituem o foco das principais
políticas e programas sociais no Brasil.
No meio rural, a precariedade das moradias, a falta de assistência e de infraestrutura básica é sentida mais
intensamente do que em zonas predominantes urbanas. A construção de possíveis medidas de enfrentamento deve levar em
conta a participação da população na criação e implementação das políticas. Com efeito, isso corrobora as fontes das
entrevistas com os moradores da Reserva, em que se observa que muitos cidadãos foram alijados dos processos decisórios.
Decerto que não se pode negar que a política em questão, em grande medida, impactou positivamente na vida dos que
tiveram acesso à moradia, sobretudo no que diz respeito aos aspectos simbólicos que envolvem esse direito. Como
mencionado, os aspectos destacados pelos entrevistados consideram as características físicas da moradia, mas sobretudo, o
sentimento de pertencimento que foi gerado.
Entretanto, alguns desafios permanecem e alguns pontos deixam de ser contemplados pela política pública no
território da Resex. De acordo com a Agenda Habitat, realizada em Istambul em 1996, uma moradia favorável compreende
aspectos como “segurança e privacidade, espaço adequado e acesso físico, garantia de posse, estabilidade e durabilidade da
estrutura física, boa iluminação, aquecimento e ventilação, acessibilidade a serviços públicos básicos – como saneamento
básico e água” (Almeida, 2014, p. 20).
De acordo com Guimarães (2011) a falta de um sistema de canalização básica tem comprometido a qualidade da água
do Rio Caeté. A Resex está localizada na porção costeira da bacia hidrográfica do Rio Caeté. Há grande contaminação das
águas superficiais e subterrâneas, através do acúmulo de lixo, desmatamento e lançamento de esgoto. A propósito dessas
afirmações, a demanda de abastecimento de água potável é antiga entre os moradores. No Plano de Manejo, o abastecimento
de água é mencionado como a maior dificuldade da UC, na mesma relação a coleta de lixo e saneamento são citados como
problemas cotidianos enfrentados pelos usuários (Abdala et al., 2012).

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Conforme atestam Ribeiro e Sousa (2018), ainda que a renda seja importante elemento na superação da pobreza e
dessas carências básicas, um projeto de cidadania que almeja o reconhecimento social, o acesso à educação, à moradia, à
saúde, ao meio ambiente, dentre outros, pode ir além, possibilitando melhores condições socioambientais.
Logo, ter acesso a uma moradia digna é um elemento essencial à cidadania e à qualidade de vida dessas populações. É
crucial observar que as condições de habitação englobam tanto as estruturas das moradias, como o ambiente ao redor. Na
cidade de Bragança, os serviços de saneamento são precários, e o esgotamento sanitário tanto na área urbana como na rural,
possui um déficit de atendimento de praticamente 100% (PARÁ, 2020), o que impacta diretamente nas comunidades da
REMCT.
Políticas como a do Crédito Habitação apresentam potencialidades que, quando geridas junto à população local e
articuladas a demais políticas públicas de direitos básicos, podem atuar na mitigação das desigualdades sociais e ambientais na
Reserva. Dessa forma, as desigualdades entre os grupos sociais devem ser consideradas, a fim de construir políticas equitativas
que atuem na sua redução e não na promoção de novas formas do problema. Ademais, a proteção do meio ambiente depende
do combate à desigualdade e da promoção da justiça social.
Refletir sobre a promoção de políticas públicas de habitação, suas permanências e descontinuidades junto a
populações rurais de territórios protegidos parte do reconhecimento de que há grupos sem garantias de acesso equitativo aos
seus direitos elementares, sendo impactados de maneira desproporcional pelos malefícios do crescimento econômico e não
acessando igualmente a partilha das benesses do mesmo. Ou ainda, como nesse caso, em que as rupturas institucionais
promovidas em políticas importantes frustram o estímulo na construção de serviços básicos a determinadas camadas da
população.

4. Conclusão
Os modelos habitacionais, que são impostos à população de baixa renda, estão inseridos em uma ótica que visa a
padronização com vistas à redução de custo na produção de moradias. Essa tática utilizada pelos setores público e privado vem
sendo difundida em todo o território nacional há décadas. Esse tipo de projeto, constantemente deixa de lado as
particularidades regionais, no caso específico, as particularidades da região amazônica.
A agenda habitacional, assumida nacionalmente, está baseada na realidade de determinada parte do país, como as
regiões Sul e Sudeste. Essa centralidade na produção de políticas públicas baseadas em apenas partes específicas do território
nacional reflete a forte influência da ideia desenvolvimentista que vem sendo difundida a partir do século XX, marcada pelo
descolamento e desinteresse sobre a realidade, em especial, das regiões norte e nordeste do país. Essas problemáticas acentuam
a exclusão da produção habitacional voltada para regiões diferenciadas e que são atravessadas por particularidades
socioculturais, como é o caso da Reserva Extrativista Marinha Caeté-Taperaçu, situada na região amazônica.
Essa questão ganha um agravante na medida em que a região é percebida apenas como fornecedora de matéria prima e
espaço de reprodução da força de trabalho, onde os sujeitos sociais amazônidas e seus direitos fundamentais são
invisibilizados. Reforçando ainda mais as desigualdades que há séculos demarcam o território do Brasil.
A Resex em estudo se caracteriza por ser do tipo marinha, onde o uso dos recursos naturais pelas populações
tradicionais está diretamente ligado às atividades extrativistas relacionadas ao mangue, rios e mares, como a pesca. Essas
especificidades do território precisam ser levadas em consideração diante da implementação de políticas públicas como o
Crédito Habitacional. Isso se faz necessário por percebermos que o solo, o rio e o mar não podem ser prejudicados, isso porque
além de serem importantes como meio natural por si só, também é do uso deles que as populações tradicionais sobrevivem.
O panorama nacional de políticas habitacionais, no qual o Crédito Habitacional está inserido, nos leva a refletir sobre
um modelo de habitação que trouxesse em seu bojo a premissa da conservação, voltado especificamente aos territórios com
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este propósito. Seria o caso de conceber a habitação para além de saldos e déficits de moradias construídas, mas proporcionar a
participação mais efetiva da população extrativista, a fim de que suas necessidades e formas de vida sejam prezadas.
Além disso, cabe considerar que a questão da moradia é afetada sobremaneira pela presença ou não de serviços de
saneamento básico e demais infraestruturas, que no caso da REMCT influenciam na conservação do ambiente. Dessa forma, o
direito à habitação, acompanhado da garantia de outros direitos, ajudaria a atenuar um cenário de desigualdade e privações
dentro desse território.
Os estudos das ciências sociais apontam que o padrão de moradias proposto pelo Estado não comportam os territórios
ambientalmente protegidos, como é o caso das Reservas Extrativistas, pois não consideram a questão ambiental e as
necessidades funcional e simbólica da habitação, relacionadas à forma de apropriação dos espaços por seus moradores. Isto foi
observado nos esforços constituídos pelos moradores da reserva extrativista, que mobilizaram esforços e recursos próprios e/ou
coletivos para adequar a moradia às suas necessidades. Estão investidos aí também os conhecimentos locais tradicionais
ligados a sua reprodução social, econômica e cultural, como observados na construção de espaços, dentro das habitações, para
cuidar dos pescados e de seus apetrechos de trabalho.
Esses achados nos permitem entender a agência das populações tradicionais, interferindo na implementação das
politicas públicas em seus territórios, levando-nos, também, a perceber a necessidade do Estado em reconhecer esses atores
sociais na elaboração e implementação das politicas públicas. Pensar em modelos de políticas de habitação para áreas
protegidas a partir da participação efetiva dos atores a serem contemplados é um caminho de comprometimento a ser tomado
pelo Estado, a fim de considerar as populações tradicionais que vivem nesses territórios, e os ideais de conservação da
natureza. A reunião de elementos estruturais e de agência, importantes para redução do quadro de desigualdades, como aponta
a literatura sobre políticas públicas (SCALON, 2011), é um aspecto que deve ser considerado em estudos futuros, de modo que
possa refletir as demandas da população e potencializar o nível de responsabilidade das ações do Estado.

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