*

Pós-doutor em Direito, docente na Universidade Feevale e Unisinos. Professor Pesquisador. E-mail:

[email protected].
**
Especialista em Direito Penal e Processo Penal. Pesquisador. E-mail: [email protected].
***
Acadêmica de Direito Feevale. Bolsista de pesquisa. E-mail: [email protected].

Revista do Ministério Público do RS Porto Alegre n. 89 jan. 2021 – jun. 2021 p. 9-30
 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

A água é essencial para a vida e fundamental para as atividades econômi-

cas. A complexa interconexão entre a sociedade e o meio ambiente é um enorme
desao em relação a gestão dos recursos hídricos. A distribuição física da água
potável no mundo é desigual, onde algumas regiões possuem abundância e ou-
tras regiões sofrem grave carência. Na atualidade, a escassez tornar-se uma reali-
dade cada vez mais presente, caracterizando a denominada crise hídrica.
De acordo com a UNESCO (2015), 70% dos habitantes do planeta en-
frentarão carências no suprimento de água e um quarto da população viverá em
situação de escassez crônica se não ocorrer uma mudança signicativa no abas-
tecimento e destruição de água. Ainda, o crescimento da população mundial é
um fator preocupante, pois repercute diretamente na produção de alimentos e a
demanda ainda maior de abastecimento hídrico. Estima-se que a produção agrí-
cola precisará crescer em torno de 60% em relação aos níveis de 2005/2007 para
atender a demanda de crescimento populacional prevista para 2050 (FAO, 2018).
Sem disponibilidade da água, impossível dar conta da demanda.
A comunidade internacional, por meio de diversos escritos, já avançou mui-
to na questão da proteção do Meio Ambiente e seu status de Direito Humano.
Entretanto é necessário avançar na efetividade na proteção da água frente as
complexas relações da sociedade com esse recurso.
Justica-se a presente pesquisa pela complexidade e relevância do tema.
Assim, se faz necessário compreender a amplitude e as consequências da deno-
minada crise hídrica. Igualmente importante abordar a necessidade de enfrentar
essa realidade de forma efetiva, principalmente pensando a água como um direi-
to humano e fundamental. Nesse contexto de estudo, o conceito de “segurança
hídrica” deve ser delineado especialmente pelo sistema social do Direito, visan-
do encaminhar da melhor maneira possível as demandas e garantir o abasteci-
mento adequado de água para a sociedade.
O objetivo principal da pesquisa é ressaltar a importância da água e dos
recursos hídricos e descrever a crise hídrica atual e seus desdobramentos, com
destaque a necessidade de efetivo reconhecimento como Direito Humano. Ain-

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A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

da, auxiliar no diálogo para desenvolver um conceito adequado de segurança hí-

drica que possa abranger a complexidade das demandas ambientais relaciona-
das à água. A pesquisa é bibliográca e se utiliza do método dedutivo.

A história humana é marcada por fases onde crises se sucedem. Esse fenô-
meno ocorre em qualquer sociedade e pode causar uma ruptura de paradigmas.
Silva e Leite (2019, p. 975) explicam que as crises reetem momentos de di-
culdades, de desarmonia, de desestabilização, os quais promovem mudanças espe-
cialmente na estrutural social e no meio ambiente. Portanto, as crises não são algo
positivo ou tranquilo já que nesses períodos as bases da sociedade são tensionadas.
Giddens (1991, p.17) explica que as mudanças na estrutural social são um
fenômeno de dois gumes, o lado da “oportunidade” e o lado “sombrio”. O pri-
meiro garantiu por um determinado período que os humanos tivessem uma exis-
tência segura e graticante. O segundo trouxe consequências como o uso indevido
do poder político com episódios de totalitarismos e, também, o poder destrutivo
das “forças de produção” em relação ao meio ambiente.
Igualmente, avançando nesse contexto de mudança, observa-se uma alte-
ração de como os países valorizam a água, já que “até a última década do século
passado, os indicadores mais seguros de estabilidade e riqueza de uma nação
eram suas reservas de petróleo ou de recursos minerais não renováveis”. Con-
tudo, na atualidade inicia-se um processo de questionamento desses indicado-
res, justamente porque a água é um recurso escasso e que tem valor econômico
e estratégico. (REBOUÇAS, 2011, p. 35)
A comunidade internacional vem há décadas debatendo1 a situação am-
biental global. Muitos avanços foram atingidos, porém ainda existe um longo
caminho a ser percorrido, especialmente em relação às mudanças climáticas e
seus efeitos na gestão das águas.
O tema das mudanças climáticas está diretamente ligado com a crise hí-
drica. Conforme a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agri-
cultura – FAO (2018), para “cada 1 °C de aumento na temperatura do planeta,
calcula-se que 500 milhões de pessoas sofrerão uma queda de 20% na disponibi-
lidade de recursos de água doce”. Somando esses dados com a previsão de que
até 2050 a população mundial atingirá a marca de aproximadamente 9,7 bi-
lhões de pessoas (ONU, 2019), tem-se um contexto de crise evidente.
1
Destaca-se os principais eventos e documentos da comunidade internacional sobre a questão am-
biental: Conferência de Estocolmo (1972), Relatório Nosso Futuro Comum (1987), Eco-92 (1992),
Agenda 21 (1992), Protocolo de Kyoto (1997), Rio+10 (2002), COP-15(2009) Rio+20 (2012) e
COP-21 (2015).

Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021 11
 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

A sociedade global passa por um momento delicado, pois nunca na histó-

ria se teve tanto conhecimento acumulado e tantas dúvidas sobre o que está por
vir. Muito provável que a pandemia de 2020 não tenha consequências tão gra-
ves como os possíveis efeitos das mudanças climáticas em curso. O protocolo
de Kyoto (1997) a Cop-15 (2009) e o Acordo de Paris (2015), por exemplo, ge-
raram expectativas, no entanto, não conseguiram manter medidas realmente efe-
tivas para tentar solucionar a problemática das mudanças climáticas.
No Acordo de Paris, a ONU considerou que “as mudanças climáticas re-
presentam uma ameaça urgente e potencialmente irreversível para as socieda-
des humanas e para o planeta”. É necessária assim, uma cooperação mais abran-
gente de todos os países e sua participação numa resposta internacional ecaz
e apropriada, com vista a acelerar a redução das emissões globais de gases de
efeito estufa. É imperiosa uma adaptação global, para fortalecer a resiliência e
reduzir a vulnerabilidade às mudanças climáticas (ONU, 2015).
O Brasil vive um cenário delicado, pois, mesmo sendo um dos países com
mais abundância de recursos hídricos superciais, enfrenta uma distribuição hí-
drica bem desigual entre as regiões do país. Outro problema é que maior parte
da população brasileira está concentrada nas regiões onde a oferta de água é mais
escassa e sujeita a variações sazonais. A título de exemplo, a bacia hidrográca
do Paraná concentra 36% da população nacional, mas dispõem de apenas 6% do
total de recursos hídricos superciais disponíveis.
Nesse mesmo sentido, Granziera (2019, p. 454) arma que o país vem
apresentando há anos um quadro de escassez hídrica, o qual demonstra a fragi-
lidade tanto qualitativa quanto quantitativa de diversos corpos hídricos. As alte-
rações climáticas afetam diretamente a pluviometria e a estiagem, fenômenos es-
ses que impactam o abastecimento hídrico. Dessa forma é indispensável buscar
alternativas de segurança hídrica.
Atrelado a esse quadro já preocupante não se pode esquecer o desastre
ocorrido em Mariana, MG em 2015, o qual causou inúmeras consequências so-
cioambientais relacionadas também com água. Em relação a esse desastre Adamns
et al. (2019, p. 25-26) explica que o

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A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

Sobre esse incidente Carvalho (2017, p. 42-43) pontua que os acidentes

ou desastres são decorrentes de um cenário de vulnerabilidades (físicas ou so-
ciais) atreladas a um décit regulatório (especialmente em matéria ambiental).
Deste modo, existe uma cultura decitária de gestão circular dos riscos, e o di-
reito por sua vez passou a ter um protagonismo em combater injustiças sociais
e ambientais. De outro modo Leff (2002, p. 59) resume o momento atual como
uma crise civilizatória, a qual afeta toda a comunidade global, sendo que a

Esse contexto reforça a importância de se discutir o fenômeno da globali-

zação, o qual proporcionou avanços em muitas áreas, mas também trouxe ris-
cos e incertezas. Outro aspecto da globalização é que os problemas locais por
vezes passaram a ser globais. Weyermüller (2014, p. 50) contextualiza que a “in-
segurança não tem fronteiras num contexto de globalização, que se revela um
processo certamente irreversível e que contribui sobremaneira para a congu-
ração da realidade”. Esse processo de globalização produz diversas implicações
“em grande medida imprevisíveis, uma realidade onde a noção de controle se
relativa”.
O momento é de incertezas, exigindo mudanças signicativas e complexas
nas estratégias para gerenciar os recursos hídricos. A escassez de água traz sé-
rias consequências, inclusive conitos armados, assim um dos maiores desaos
do século XXI, a resolução e o acompanhamento desses conitos por disponibi-
lidade de água (TUNDISI; TUNDISI, 2011, p. 250).
Ribeiro (2008, p. 70) indica as perdas humanas que ocorreram na guerra do
Cambocha e na Bolívia em 2000 por causa da água. Igualmente, Milaré (2011, p.
1035) adverte que a região do Oriente Médio estará sempre em risco por causa
da disponibilidade de água. Essa tensão foi um dos motivos para a guerra entre
“Israel e seus vizinhos (a Guerra dos Seis Dias), em 1967, foi justamente a
ameaça, por parte de árabes, de desviar o uxo do Rio Jordão, que, juntamente
com seus auentes, fornece 60% da água consumida por Israel”.

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 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

As premissas de Ulrich Beck sobre a sociedade de risco,2 efeito bume-

rangue3 e a modernidade reexiva, bem como em Zygmunt Bauman4 com a li-
quidez da modernidade, são observações muito acertadas sobre a contempora-
neidade repleta de riscos.
Nesse cenário, fundamental analisar os conceitos de segurança e risco. Con-
forme Dellasoppa (2010, p. 452-453) o termo risco (risicum, rischio, risco,
risque) surgiu na Europa Ocidental por volta do século XIII estando associado
tanto aos riscos dos empreendimentos comerciais como à fortuna, seja na guerra
ou jogos de azar, desde então o termo tem evoluído e tornar-se mais complexo.
Para as ciências exatas, naturais e engenharias o termo risco implicado um con-
ceito associado de probabilidade, “considera-se geralmente o risco associado à
incerteza de uma decisão”.
O risco na sociedade complexa, “tornar-se um elemento decisivo: é um
evento generalizado da comunicação, sendo uma reexão sobre as possibilida-
des de decisão” (ROCHA; SCHWARTZ; CLAM, 2013, p. 34). Atualmente, em
relação às mudanças climáticas, fala-se em “risco global” conforme proposto
por Beck (2018, p. 63), onde o “Risco global não é catástrofe. É a previsão da
catástrofe. [...] O risco global é a sensação cotidiana de insegurança que não
podemos mais aceitar”.
Segurança, por sua vez, pode ser descrita “como uma situação na qual um
conjunto especíco de perigos está neutralizado ou minimizado” (GIDDENS,
1991, p.46). Para Bauman (2003, p.129), “sentimos falta de segurança, quali-
dade fundamental para uma vida feliz, mas que o mundo que habitamos é cada
vez menos capaz de oferecer e mais relutante em prometer”.
Na contemporaneidade, segurança e estabilidade não são mais pilares con-
áveis propostos pela evolução tecnológica. A segurança em uma sociedade glo-
bal de risco, busca eliminar/neutralizar/minimizar esses riscos institucionalizados.
As ciências exatas e o próprio sistema do Direito vêm tentando garantir um mí-
nimo de segurança, ou seja, uma delimitação sobre quando os riscos e os danos
são admissíveis e aceitáveis.
2
O termo sociedade de risco “designa uma fase no desenvolvimento da sociedade moderna, em que os
riscos sociais, políticos, econômicos e individuais tendem cada vez mais a escapar das instituições
para o controle e a proteção da sociedade industrial”. BECK, Ulrich. A reinvenção da política: rumo
a uma teoria da modernização reexiva. In: BECK, Ulrich; GIDDENS, Anthony; LASH, Scott. Mo-
dernização reexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna. 2. ed. São Paulo: Unesp,
2012. p. 17.
3
O termo efeito bumerangue foi cunhado por Beck através da reexão onde “os riscos da moderni-
zação cedo ou tarde acabam alcançando aqueles que os produziram ou que lucram com ele”. BECK,
Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. 2. ed. São Paulo: Editora 34, 2011. p. 27.
4
Baumann desenvolve uma análise sosticada e crítica dos conceitos de “Tempo/Espaço”, “Indivi-
dualidade” “Globalização”, “Emancipação”, “Trabalho”, “Comunidade” todas essas categorias rela-
cionadas com a passagem da modernidade sólida para a líquida e suas consequências na vida social
e política. BAUMAN, Zygmunt. Modernidade líquida. Rio de Janeiro: Zahar, 2001.

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A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

Por exemplo, as mudanças climáticas têm relação direta com as catego-

rias de riscos, segurança e evolução tecnológica. Conforme Beck (2018, p. 54),
“a mudança climática é a corporicação dos erros de toda uma época de in-
dustrialização contínua, e os riscos climáticos perseguem seu reconhecimento
e correção com toda a violência da possibilidade de aniquilação”.
A noção de risco passa a ter uma dimensão atemporal, onde passado e fu-
turo se fundem como uma linha contínua de constante necessidade de enfrenta-
mento. O problema que representa a crise hídrica para a humanidade é eviden-
te e a segurança hídrica é essencial para garantir a manutenção da vida e um
dever ético de garantir um mínimo para as gerações futuras.
Perrow (1999) leciona que já foi demonstrado que as organizações, as
quais têm sistemas tecnológicos complexos, não dispõem de mecanismos capa-
zes de eliminar totalmente os acidentes. No entanto, isso não quer dizer que as
organizações são incompetentes ou incapazes de controlar os riscos oriundos
de suas atividades, sendo que a segurança dessas organizações têm alguns limi-
tes inerentes à sua própria condição.
Na contemporaneidade, conforme Ferrajoli (2002, p. 30), é necessário re-
pensar o Estado e a ordem internacional. Ainda, que não existe uma instituição
capaz de equacionar as demandas em relação a temas gerais como a paz, a
segurança, o meio ambiente, a sustentabilidade e os direitos fundamentais de
forma efetiva. Já para Beck (2018, p. 56), “a principal fonte do pessimismo
climático reside numa incapacidade generalizada e/ou na recusa de repensar
questões fundamentais de ordem social e política na era dos riscos globais”.
Esse contexto complexo indica a evidente necessidade de repensar/adaptar
questões fundamentais, entre elas um conceito de segurança hídrica. Os desa-
os a superar são complexos e multifacetados. Portanto, os modelos tradicionais
precisam ser repensados para que se alcance efetividade para a proteção dos
recursos hídricos como um direito humano fundamental.

É comum encontrar em muitos textos sobre a importância da água, a refe-

rência de que aproximadamente dois terços do corpo humano é composto por
água e que é um elemento essencial para a manutenção da vida. Entretanto, mes-
mo sendo um recurso tão essencial, importante parcela da humanidade não tem
acesso a água em quantidade e qualidade adequada (BARLOW, 2015).
A água, mesmo sendo um recurso indispensável para a vida humana, não é
citada na Declaração Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional
sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ICESCR), principais documen-

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 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

tos destinados a proteção dos direitos humanos. A ONU, porém, produziu pro-
tocolos adicionais corroborando que o meio ambiente de forma ampla é um di-
reito humano, pois danos ambientais afetam diretamente os Direitos Humanos.
O direito à água aparece pela primeira vez no âmbito internacional em 1977,
no Plano de Ação da Conferência das Nações Unidas sobre a Água, que declarava
o seguinte: “Todos os povos, qualquer que seja estágio de desenvolvimento e con-
dições sociais e econômicas, têm o direito de ter acesso à água potável em quan-
tidades e de qualidade igual às suas necessidades básicas” (ONU, 1977).5
No plano internacional, ainda, a partir da metade da década de noventa,
percebe-se uma disputa pelo controle da água de forma proeminente. Partindo
das premissas do Relatório da Comissão Brudland e demais documentos e tra-
tados oriundos da Rio 92, como a Agenda XXI e a Carta da Terra, nota-se um
tratamento tímido em relação a água (PORTO-GONÇALVES, 2011, p. 413).
Porém, mais recentemente, a Assembleia Geral da ONU e o Conselho de Di-
reitos Humanos vêm tratando o acesso a água com a devida importância. Diversos
tratados internacionais sobre direitos humanos explicitaram a importância da água,
tais como a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação
contra a Mulher6 (CEDCM), a Convenção sobre os Direitos da Criança7 (CDC)
e a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deciência8 (CDPD).
O Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais em 2002 elaborou
o Comentário Geral nº 15 “O direito humano à água prevê que todos tenham
água suciente, segura, aceitável, sicamente acessível e a preços razoáveis
para usos pessoais e domésticos”. Nesse sentido, o contexto de Segurança Hí-
drica vai ao encontro dos requisitos propostos pelo comentário geral nº 15, quais
sejam, o respeito aos princípios gerais dos Direitos Humanos, disponibilidade,
qualidade/segurança e acessibilidade física e nanceira.
5
No original “All peoples, whatever their stage of development and social and economic conditions,
have the right to have access to drinking water in quantities and of a quality equal to their basic needs”.
6
Art. 14, §2. “Os Estados-parte adotarão todas as medidas apropriadas para eliminar a discriminação
contra a mulher nas zonas rurais a m de assegurar, em condições de igualdade entre homens e mu-
lheres, que elas participem no desenvolvimento rural e dele se beneciem, e em particular assegu-
rar-lhes-ão o direito a: [...] h) Gozar de condições de vida adequadas, particularmente nas esferas da
habitação, dos serviços sanitários, da eletricidade e do abastecimento de água, do transporte e das
comunicações”. (grifo nosso).
7
Art. 24, §2. “Os Estados Partes devem garantir a plena aplicação desse direito e, em especial, devem
adotar as medidas apropriadas para: [...] c) combater as doenças e a desnutrição dentro do contexto
dos cuidados básicos de saúde mediante, inter alia, a aplicação de tecnologia disponível e o forneci-
mento de alimentos nutritivos e de água potável, tendo em vista os perigos e riscos da poluição am-
biental”. (grifo nosso).
8
Art. 28, §2. “Os Estados Partes reconhecem o direito das pessoas com deciência à proteção social
e ao exercício desse direito sem discriminação baseada na deciência, e tomarão as medidas apro-
priadas para salvaguardar e promover a realização desse direito, tais como: a) Assegurar igual acesso
de pessoas com deciência a serviços de saneamento básico e assegurar o acesso aos serviços, dispo-
sitivos e outros atendimentos apropriados para as necessidades relacionadas com a deciência;”.

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O comitê buscou de forma inovadora, contemplar o direito humano à água,

através de interpretação teleológica do art. 11 do CESCR utilizando termos elás-
ticos e abrangentes. O artigo prevê que:

º
O CESCR enfatizou sua interpretação na palavra “incluindo”, ocorrendo
um desdobramento onde o Direito a água vai ao encontro dos objetivos do art.
11, ou seja, para garantir alimentação, vestuário e moradia de forma efetiva é
necessário o acesso a água. Ainda, o CESCR arma que “o direito à água se
coloca claramente na categoria das garantias essenciais para se assegurar um pa-
drão de vida adequado, especialmente porque é uma das condições fundamen-
tais para a sobrevivência” (CESCR, 2002, §3º).
Entretanto, essa ação inovadora trouxe muitas críticas sob a forma como
o CESCR cunhou o “direito humano à água” a partir de outros direitos explíci-
tos. Tully (2005, p. 37), em duas oportunidades, criticou o CESCR e o seu CG
nº 15. No primeiro momento, descreveu que o CESCR e o comentário eram
“revisionistas”; num segundo momento armou que as interpretações dos
Artigos 11 e 12 do CESCR é “irreexiva” (Tully, 2006, p. 461).
Os sistemas regionais de proteção dos Direitos Humanos, vem apresen-
tando em suas convenções e pactos, uma proteção ao meio ambiente como um
Direito Humano, mas não trazem o direito humano à água de forma especíca.
Por exemplo, no sistema interamericano de proteção de Direitos Humanos, a Con-
venção Americana sobre Direitos Humanos de 1969 não traz uma previsão so-
bre o meio ambiente hígido e sadio de forma expressa.
Em 1981, a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos instituiu a
proteção do meio ambiente no artigo 24, nos seguintes termos: “Todos os po-
vos têm direito a um meio ambiente geral satisfatório, propício ao seu desen-
volvimento”, percebe-se a inserção da preocupação ambiental em um documento
que trata de direitos humanos.9
Nesse mesmo sentido, a jurisprudência internacional tem se posicionado
sobre a proteção do meio ambiente como um Direito Humano com duas prin-
cipais correntes. Na primeira, reconhece que a poluição ambiental pode resultar

9
Em 2009, a Comissão Africana elaborou e distribuiu para comentar um Projeto de Princípios e dire-
trizes para a implementação de políticas econômicas, sociais e culturais Direitos da Carta Africana
dos Direitos Humanos e dos Povos, que continha uma seção especíca sobre o direito à água e ao sa-
neamento. Disponível em: <https://www.achpr.org/pr_resources>. Acesso em: 8 dez. 2020.

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 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

em graves violações de direitos humanos existentes como vida, saúde e cultura.

Na segunda, aborda a regulamentação desses direitos em nível internacional atra-
vés das múltiplas normas internacionais (VARELLA; STIVAL 2017, p. 182).
Em 2017, a Corte Interamericana de Direitos Humanos emitiu a Opinião
Consultiva (OC-23/17) sobre o Meio Ambiente e os Direitos Humanos. Nova-
mente foi rearmado que os Direitos Humanos precisam de um ambiente sadio
e equilibrado para serem protegidos de maneira efetiva. Também se relatou as
obrigações dos Estados, os quais devem promover ações para prevenir a polui-
ção ambiental e danos ambientais signicativos dentro e fora de seus territórios
(CIDH, 2017).
A jurisprudência indica que os Estados têm o dever de evitar danos expres-
sivos ao meio ambiente tanto no território de outros Estados ou do patrimônio
global. Também aponta que é obrigação dos Estados regular, supervisionar e
monitorar atividades sob sua jurisdição, as quais possam gerar danos ao meio
ambiente. Ainda, criar planos para evitar ou minimizar os futuros desastres am-
bientais, realizar avaliações de impacto ambiental (STIVAL, 2018, p. 68).
A Corte Europeia de Direitos Humanos, mesmo não tendo uma previsão
expressa em sua convenção sobre o direito ao meio ambiente sadio como um
direito humano, apresenta uma jurisprudência abrangente em relação a prote-
ção ambiental, especialmente sobre os problemas urbanos, reconhecendo o di-
reito a qualidade de vida (TAVARES; STIVAL; SILVA, 2020 p. 258).
Assim, verica-se que a Corte Europeia de Direitos Humanos e o Sistema
Interamericano de Direitos Humanos, reconhecem que o meio ambiente tem
uma posição especial. Também ca claro que os Estados devem proteger, res-
peitar e efetivar tais direitos. Porém, em relação à água, não existe ainda esse
mesmo posicionamento.
A Assembleia Geral da ONU, em 2010, reconheceu a água como um di-
reito humano através da Resolução da Assembleia Geral da ONU A/64/L.63/
Rev.1 que prevê:

A Assembleia Geral da ONU e o Conselho de Direitos Humanos rear-

maram, de forma consensual, o reconhecimento dos Direitos Humanos na água
e ao saneamento. Essa rearmação vai ao encontro da premissa que reconhece
que a água é necessária para efetivar os demais direitos como vida, dignidade
da pessoa humana, saúde tanto física quanto mental.

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A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

De acordo com Machado (2002, p. 23), “negar água ao ser humano é

negar-lhe o direito à vida. Em outras palavras, é condená-lo à morte, pois a sim-
ples existência, por si só, já lhe garante o direito de consumir a água e o ar”.
Essa reexão proposta por Machado (2002), vai de encontro do momento atual
enfrentado pela sociedade global em relação a pandemia do Covid-19. O novo
coronavírus (SARS-CoV-2) foi descoberto em dezembro de 2019 na China, e
em 30 de janeiro de 2020 a Organização Mundial da Saúde declarou a emergên-
cia da saúde pública em razão da pandemia do novo vírus, a qual já vitimou
centenas de milhares de pessoas ao redor do mundo.
No contexto de crise da pandemia, a água é essencial para os cuidados sa-
nitários básicos que muitos não têm acesso. De acordo com De Souza França
(2020, p. 184), o “fornecimento de água potável, saneamento e higiene são con-
dições fundamentais para proteger a saúde humana de doenças infecciosas, in-
cluindo o novo coronavírus”. Para prevenir a propagação do vírus e o número
de infectados o Ministério da Saúde (BRASIL, 2020, p. 9) recomenda

Nesse contexto, Cahill (2010, p. 194) arma que o direito à água pode ser
denominado como um direito auxiliar, ou seja, está subordinado com os obje-
tivos dos direitos explicitamente protegidos, então ca dependente do direito
principal no interesse do qual o acesso à água está garantido.
Reconhecer a água como um direto humano é extremamente relevante, mes-
mo frente às críticas de como esse processo foi iniciado. A armação de Cahill
(2010) sobre o direito à água pode de ser denominado como um direito auxiliar
está presente na jurisprudencial internacional dos sistemas regionais de proteção
aos Direitos Humanos. O direito a água não foi reconhecido de forma autônoma
nas referidas cortes, somente está atrelado aos demais Direitos Humanos.
Aos Estados cabe proteger, respeitar e cumprir os Direitos Humanos. Igual-
mente torna-se um desao garantir de forma efetiva o abastecimento hídrico em
quantidade e qualidade adequadas, demonstrando a importância do conceito de
“Segurança Hídrica”.
De outro modo, somente reconhecer a água como direito fundamental
não é o suciente. Benjamin (2007, p. 113) explica que “a tutela ambiental não
é um daqueles valores sociais em que basta assegurar uma liberdade negativa,
orientada a rejeitar a intervenção ilegítima ou do abuso do Estado”. Portanto,
são necessárias ações positivas do Estado através de uma gestão participativa,
efetiva e ecaz.

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Ribeiro e Rolim (2017, p. 20) ilustram que sopesar a água como um di-
reito humano fundamental confere deveres ao Estado, deveres esses em relação
a garantia de acesso e a uma gestão ecaz, inclusive no tocante à potabilidade.
No entanto, como a água é um recurso fundamental, caso o Estado seja omisso
e não aplique políticas públicas efetivas, as quais garantam a disponibilidade e
a potabilidade da água, a sociedade tem o direito de buscar o poder judiciário
para garantir tais direitos.
Destaca-se que o Estado tem o dever de promover esses direitos, sendo sua
obrigação garantir bens, serviços e instalações para gozo e uíram dos direitos
econômicos, sociais e culturais. Porém, o Estado deve disponibilizar esses servi-
ços de forma adequada e com preço acessível para garantir os custos oriundos da
moradia, à alimentação, à água, ao saneamento básico, à saúde e à educação, os
quais são essenciais para uma vida digna (MAILLART; COUTO, 2013, p. 47).
Em resumo, a essencialidade da água e a importância econômica dos re-
cursos hídricos estão intimamente relacionadas com os direitos mais fundamen-
tais, mais amplos e representativos dos Direitos Humanos. Para se dar o mínimo
de garantia a esses direitos é preciso buscar a tão necessária segurança hídrica.

A comunidade internacional, principalmente através da ONU, vem de-

monstrando preocupação com o meio ambiente na perspectiva global. Existem
inúmeros tratados, convenções e documentos buscando uma proteção efetiva
dos ecossistemas. Da mesma forma, a Corte Europeia de Direitos Humanos, a
Corte Internacional de Justiça e o Sistema Interamericano de Direitos Huma-
nos, vêm apresentando documentos nos quais se percebe a evolução do direito
internacional em relação a proteção ao meio ambiente.
Os tratados internacionais são atualmente a principal fonte do Direito In-
ternacional. A comunidade internacional, desde a assinatura da Convenção de
Viena em 1969, tem demonstrado empenho em efetivar acordos buscando regu-
lar uma cooperação global em diversos temas. (MENEZES, 2005, p. 126). Para
Husek (2012, p. 83) o tratado é um “acordo formal concluído entre os sujeitos
de Direito Internacional Público destinado a produzir efeitos jurídicos na órbita
internacional”. Dessa forma, os Estados cam condicionados as regras dos
acordos internacionais, podendo ocorrer judicialização e responsabilização em
alguns casos.
Em relação à Segurança Hídrica, Neves (2018) explica que esse é um ter-
mo “guarda-chuva” que engloba uma variedade de questões relacionadas à água,
em especial escassez, diculdade de acesso, contaminação, má qualidade, secas,
inundações e problemas de governança.

20 Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021
A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

No Brasil, a Constituição Federal materializa o meio ambiente ecologica-

mente equilibrado como um direito difuso, ou seja, de todos. Moraes (2017,
p. 893) arma que o art. 225 da Constituição deve ser interpretado em conso-
nância com os demais dispositivos constitucionais, como o artigo 1º, III, prin-
cípio da dignidade da pessoa humana, o artigo 3º, II, que prevê o objetivo fun-
damental com o desenvolvimento nacional, o artigo 4º, IX, previsão do país
adotar em suas relações internacionais os princípios da cooperação entre povos
para o progresso da humanidade de maneira a permitir maior efetividade na
proteção ao meio ambiente. Conforme o Supremo Tribunal Federal,

No julgamento da ADIN nº 3.540, o Supremo relacionada as atividades

econômicas e a preservação ao meio ambiente.

º
Na jurisprudência do Tribunal, principalmente em relação ao artigo 225 da
Constituição, não se verica diretamente a proteção dos recursos hídricos, as-
sim como no próprio texto constitucional não consta nada explicito em relação
à segurança hídrica. Entretanto, o STF promove a proteção do direito ao meio
ambiente equilibrado e sadio, tratando o mesmo como um direito de terceira di-
mensão. Também ressalva o princípio da solidariedade e a anidade do meio
ambiente com os demais direitos, especialmente a dignidade da pessoa humana
e das gerações futuras. Para Barbosa e De Oliveira (2019, p. 114) a água é um
recurso essencial no Brasil por força do artigo 5º da Constituição, o direito das
águas é uma garantia ou direito fundamental.

Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021 21
 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

Na legislação infraconstitucional tem-se a Lei nº 9.433 de 8 de janeiro de

1997, a qual institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelecendo
os fundamentos, objetivos e diretrizes para a gestão dos recursos hídricos no
país. Com relação aos objetivos destaca-se o artigo 2º, inciso I, o qual prevê
que: “assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de
água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos”.
Com relação às diretrizes o artigo 3º, inciso II, tem-se que “a adequação
da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográcas, eco-
nômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País”. Percebe-se a preocupa-
ção do legislador nacional com esse recurso, buscando mecanismo para realizar
uma gestão adequada dos recursos hídricos, também reconhecendo a água como
um elemento essencial para a manutenção da vida. Porém, não existe na lei de
forma explícita o termo segurança hídrica.
Após dez anos da Política Nacional de Recursos Hídricos, tem-se a Lei
nº 11.445/2007 que estabelece a Política Nacional do Saneamento Básico. Essa
política visa estabelecer os princípios, serviços, diretrizes, titularidade, para a
realização do saneamento básico no país. De acordo com o artigo 3º, inciso I, o
saneamento básico é compreendido um conjunto de quatro serviços, quais se-
jam, abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e
manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, todos reali-
zados de forma adequada à saúde pública e à proteção do meio ambiente.
Campanher, et. al, (2019, p. 2), lembra que ao contrário dos “serviços de
eletricidade e telecomunicações, que são praticamente universalizados, cerca
de 35 milhões de brasileiros ainda não tem acesso à rede de abastecimento de
água e 100 milhões carecem de rede coletora de esgotos”. De acordo com o Sis-
tema Nacional de Informações sobre Saneamento, em relação aos dados do
diagnóstico de 2018, 85,6% da população nacional e 98,1% da população urba-
na têm acesso à rede de água. Esses dados mostram um alto índice de abasteci-
mento urbano nacional, porém não se pode analisar esses dados isoladamente.
As regiões Sul e Sudeste apresentam níveis superiores a 90% de abasteci-
mento urbano de água. Como a maior parte da população nacional está locali-
zada na região sudeste, o índice nacional aumenta. Por outro lado, ao analisar
os dados das regiões Norte e Nordeste percebesse uma desigualdade no abaste-
cimento urbano de água, já que os estados do Maranhão, Ceará, Acre e Rondônia
com um abastecimento de 60% e 80%. O Pará de 40% a 60% e o Amapá pior
índice nacional com somente 38,3% da população urbana atendida (BRASIL,
2019, p. 29 e 63).
Com relação a rede coleta de esgoto, 54,3% da população nacional têm
acesso à rede coletora de esgoto, deixando 78,61 milhões de pessoas sem esse

22 Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021
A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

serviço. Quanto ao tratamento dos esgotos, 74,5% dos esgotos são coletados e
somente 46,3% do total é tratado. Nove estados apontam um índice médio de
atendimento urbano com rede coletora de esgoto de 20% a 40%. São eles: Rio
Grande do Sul, Tocantins, Ceará, Sergipe, Pernambuco, Rio Grande do Norte,
Alagoas, Santa Catarina e Piauí. Na faixa de 10% a 20%, encontram-se três es-
tados, quais sejam, Maranhão, Acre e Amazonas. Por m, na faixa inferior a
10%, há três estados: Amapá, Pará e Rondônia, em que se percebe que o décit
maior está na região Norte (BRASIL, 2019 p. 17 e 65).
O cenário brasileiro é preocupante. Após vinte três anos da Política Na-
cional de Recursos Hídrico e treze anos do marco do saneamento, não foi pos-
sível avançar muito nas desiguales regionais em relação ao abastecimento de
água e saneamento. Atualmente, as regiões Norte e Nordeste são as que mais so-
frem com o abastecimento de água. Em relação ao saneamento básico, pouco
foi feito em nível nacional, sendo a região Norte novamente aquela que apre-
senta o pior resultado do país. O Brasil está longe de garantir a efetividade des-
ses direitos.
Para Kempfer (2011, p. 193) o Estado Moderno não foi capaz de garantir
a segurança humana através de políticas públicas. Dessa forma, o Estado con-
temporâneo tem uma árdua missão, buscando maneiras de aplicar políticas pú-
blicas garantindo a efetiva proteção aos Direitos Humanos, especialmente o di-
reito água e ao saneamento.
Para uma mudança signicativa nesse cenário, faz-se necessário modicar
a abordagem do problema, possivelmente se utilizando de premissas de adapta-
ção. Adaptação está diretamente ligada com seleção natural, a qual força mu-
danças involuntárias nos seres vivos para que esses consigam sobreviver e deixar
descendentes viáveis. As ciências naturais, especialmente a biologia, foram atin-
gidas diretamente pelas contribuições de Charles Darwin, principalmente por
sua teoria sobre a seleção natural.
A ONU criou o “Fundo de Adaptação” principalmente por causa das mu-
danças climáticas e seus efeitos. Iniciado no âmbito do Protocolo de Kyoto, es-
se fundo nanciaria projetos de adaptação em países em desenvolvimento ou
vulneráveis. Os investimentos seriam concretados na capacidade de resiliência10

10
Sobre o termo resiliência opta-se pelo signicado proposto pelo Painel Intergovernamental sobre
Mudanças Climáticas IPCC (2014) “Resiliência – Capacidade dos sistemas sociais, econômicos e
ambientais de enfrentar eventos, tendências ou distúrbios perigosos, respondendo a eles ou reorgani-
zando-se de forma que possam manter sua função essencial, identidade e estrutura, mantendo também
a capacidade de adaptação, aprendizado e transformação”. ONU. Painel Intergovernamental sobre
Mudanças Climáticas. Alterações Climáticas de 2014: Impactos, Adaptação e Vulnerabilidade. Geneva,
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Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021 23
 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

aos efeitos negativos11 das mudanças climáticas, entretanto, o fundo começou

a operar realmente em 2008. Infelizmente essa iniciativa não resultou em gran-
des mudanças no cenário mundial.
Em 2019, ocorreu a Cop-25 em Madri, novamente temos uma iniciativa se-
melhante ao Fundo de Adaptação. O Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) e a União Internacional para Conservação da Natureza
(IUCN) lançaram o Fundo Global para a Adaptação Baseada em Ecossistemas
[2020-2024]. Por meio da Iniciativa Internacional para o Clima (IKI),12 o Mi-
nistério Federal do Meio Ambiente, Proteção da Natureza, Construção e Segu-
rança Nuclear (BMUB) da Alemanha, está aumentando agora seus compromissos
nanceiros para a adaptação baseada em ecossistemas em cerca de 60 milhões de
euros, o que inclui o novo programa do PNUMA-IUCN.
O conceito de Adaptação baseada em Ecossistemas – AbE foi apresen-
tado formalmente em 2009 durante a 10ª Conferência das Partes (COP 10), no
contexto Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica (CDB).
Dessa forma a Adaptação baseada em Ecossistemas “é o uso da biodiversidade
e dos serviços ecossistêmicos como parte de uma estratégia geral de adaptação,
a m de ajudar as pessoas a se adaptarem aos efeitos adversos da mudança do
clima” (BRASIL, 2018, p. 32).
Contudo, a AbE é um conjunto de técnicas que buscam realizar a gestão e
utilização dos ecossistemas para reduzir os efeitos das mudanças climáticas na
humanidade. Essas técnicas têm como foco as pessoas e os ecossistemas pro-
curando gerar mecanismos ou sistemas, os quais vão auxiliar as pessoas a se
adaptarem aos efeitos das mudanças do clima.13
11
Embora os efeitos da mudança do clima possam ser percebidos de forma direta, como o derreti-
mento das geleiras nos polos em decorrência do aumento da temperatura, algumas consequências
dessa mudança podem se apresentar de forma indireta: o gelo derretido, por exemplo, leva ao aumento
do nível do mar, o que, por sua vez, altera a dinâmica dos territórios costeiros, causando migrações, e
assim por diante. A esses conjuntos de processos “em cascata” dá-se o nome de cadeias de impacto:
a partir de diferentes sinais climáticos (indícios da mudança do clima), tem-se uma série de efeitos
(resultados diretos dessa mudança) e, nalmente, de impactos (suas consequências diretas e indi-
retas), que podem ser tanto biofísicos quanto socioeconômicos (BRASIL, 2018, p. 22).
12
O IKI fomenta pesquisas sobre a adaptação baseada no ecossistema (EbA) com instrumentos para a
gestão de riscos de eventos extremos relacionados ao clima, como soluções inovadoras de seguros,
bem como o desenvolvimento e a implementação de estratégias nacionais de adaptação. Ministério Fe-
deral do Meio Ambiente, Proteção da Natureza, Construção e Segurança Nuclear (BMUB). Iniciativa
Internacional para o Clima. Disponível em: <https://www.international-climate-initiative.com/en/issues/
adaptation>. Acesso em: 23 nov. 2020.
13
Seguindo as premissas do AbE a Restauração de manguezais para criar uma barreira a m de pro-
teger as pessoas que moram na zona costeira diante do aumento do nível das marés, ou a Conserva-
ção de espécies em extinção como serviço cultural utilizado como atrativo para desenvolvimento
do turismo, a m de diversicar a renda da população local diante da perda de fontes tradicionais
por conta da mudança do clima seriam exemplos dessas técnicas. De outro modo a Restauração de
manguezais para a criação de peixes, ou a Delimitação de áreas protegidas com espécies endêmi-
cas para conservar a diversidade biológica não poderiam ser classicadas como AbE (BRASIL,
2018, p. 37).

24 Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021
A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

Essa iniciativa do fundo busca modicar a realidade dos países que serão
afetados diretamente pelas mudanças climáticas. Estudos têm demonstrado que
os custos com as adaptações necessárias serão menores do que os gastos e perdas
que poderiam ocorrer na ausência dessas medidas.14
Adaptar a legislação e as estruturas de Estado aos novos contextos de
complexidade também é necessário e parece ser um caminho a ser trilhado,
pois as implicações econômicas da falta de água ou escassez crônica são muito
profundas. Adaptar, na perspectiva aqui colocada, se refere a considerar os re-
cursos hídricos como elemento não apenas simbólico, mas como bem com valor
econômico e assim precisa ser considerado. É preciso consolidar o valor econô-
mico da água de forma conectada com a necessidade de se estabelecer uma maior
identicação entre a sociedade e o recurso essencial. Não basta apenas a previ-
são legal. (WEYERMÜLLER, 2014).
O pagamento pelo uso da água é reconhecido pela Lei n. 9.433/97, e re-
presenta uma forma de ecaz de proteção dos recursos hídricos, na medida em
que combina elementos da racionalidade econômica com princípios de proteção
ambiental. Assim, o pagamento pelo recurso ambiental, vem ao encontro de uma
política de adaptação que possa enfrentar de maneira efetiva as complexas di-
culdades postas pela realidade hídrica, uma vez que “a água tem valor econô-
mico para todos e por todos os seus usos.”15 Um sistema adequado e planejado
de pagamento pelo uso da água e aplicação dos recursos obtidos na própria ba-
cia hidrográca, representa uma forma de Adaptação Ambiental que pode surtir
efeitos muito benécos para a sociedade e, assim, enfrentar a crise hídrica.
O que se propõem é repensar o conceito de Segurança Hídrica conside-
rando a necessidade de constante adaptação, seja nas práticas, seja na legisla-
ção e sua aplicação, tudo para enfrentar as variantes imprevisíveis das mudanças
climáticas, da escassez e das necessidades econômicas.
O Direito tem papel importante na problemática da água, uma vez que
atua como um sistema capaz de reduzir a complexidade social, dando validade/

14
No Brasil, uma pesquisa realizada na cidade de Santos (SP) revelou que embora a adaptação à mu-
dança do clima demande obras que são relativamente caras para os orçamentos municipais, a falta
de adaptação pode acarretar custos até dez vezes maiores. No caso analisado, constatou-se que o
custo mínimo para realizar obras de adaptação em duas regiões da cidade caria em torno de 300
milhões de reais, ao passo que a ausência dessas medidas poderia custar ao município pelo menos
1,5 bilhões de reais. A pesquisa foi desenvolvida como parte do Projeto Metrópole, uma iniciativa
internacional para o estudo de estratégias de adaptação à mudança do clima em localidades costei-
ras. Maria Fernanda Ziegler. Agência FAPESP. Não se adaptar às mudanças climáticas sairá no
mínimo cinco vezes mais caro. Disponível em: <http://agencia.fapesp.br/nao-se-adaptar-as-mudancas
-climaticas-saira-no-minimo-cinco-vezes-mais-caro/25976/>. Acesso em: 10 jul. 2020.
15
SANTOS, Marilene Ramos M. O princípio poluidor-pagador e a gestão de recursos hídricos: a expe-
riência europeia e brasileira. In: MAY, Peter H. (Org.). Economia do meio ambiente: teoria e prática.
2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. p. 335.

Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021 25
 André Rafael Weyermüller, Bruno de Lima Silva e Carolaine Budke

legitimidade, frente ao grande número de decisões possíveis. O “Direito é uma

condição de normatividade que determina a regulação e a possibilidade de com-
portamentos de determinado tipo no mundo: que não é verdade, mas que é
válida”. (ROCHA; KING, SCHWARTZ, 2009, p. 23). Portanto, a adaptação tam-
bém deve passar por um processo de legitimação através do sistema do Direito.

Entre as diversas questões ambientais da atualidade, o tema dos recursos hí-

dricos se destaca como um dos mais relevantes, uma vez que são demandados
em volumes imensos em todas as áreas econômicas. O futuro da sociedade de-
pende da gestão adequada da utilização, da distribuição, controle e da conser-
vação dos recursos hídricos. É da sociedade que precisam emanar essas decisões
sobre a sua relação com o ambiente e o futuro, sob pena de ser comprometido
o direito das futuras gerações.
São necessárias decisões abrangentes e adaptadas sobre a relação com o
meio ambiente, as quais precisam ser tomadas levando em consideração as inú-
meras variantes para que possam repercutir de maneira ampla e adequada. Solu-
ções que no passado recente serviam, agora não são mais adequadas para o en-
frentamento da realidade de crise.
A ausência de exibilidade, de soluções inovadoras e adaptação aos novos
cenários, revela a possibilidade de agravamento da crise no futuro. Nesse con-
texto complexo, normas jurídicas serão insucientes para abarcar a constante
modicação dos problemas ambientais. Parece ser um erro depositar expectati-
vas muito amplas na atuação do sistema social do Direito, como se ele pudesse
modicar a realidade apenas com normas jurídicas e instrumentos de controle
por parte do Estado. Por outro lado, depositar as esperanças na atuação do mer-
cado ou nos mecanismos econômicos é igualmente insuciente, pois uma atua-
ção econômica livre de quaisquer limitações pelo Direito também não é adequada.
Portanto, ações de comando e controle tradicionais quando aplicadas nas
complexas relações entre a sociedade e o meio ambiente não conseguem atin-
gir a essência da crise e, assim, não conseguem dar respostas adequadas, seja
ela na perspectiva ambiental ou econômica. A diversidade de realidades que se
verica entre as nações, implica em construir soluções adaptadas para cada reali-
dade, mas que tenham na essência as mesmas diretrizes comuns estabelecidas
pela comunidade internacional.
A água como elemento essencial e, também, como recurso fundamental pa-
ra o sistema social da Economia, deve ser tutelada como direito humano e funda-

26 Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 89, jan. 2021 – jun. 2021
A essencialidade de água e a necessidade de promover segurança hídrica como fator...

mental. Ou seja, enquanto direito amplo e supranacional e, também, como direito

inserido nas Constituições. Proporcionar a necessária segurança hídrica é o fun-
damento desses direitos e pode ser promovida por meio dos mecanismos tradi-
cionais, porém sem olvidar de novas formas de controle e cuidados que care-
cem de constante evolução.
O valor econômico da água pode ser uma opção, porém não a única. A di-
versidade de formas de cuidado com os recursos hídricos deve ser desenvolvida
adaptando-se as estruturas de Estado e da Economia. A segurança hídrica deve
contemplar os múltiplos fatores contextuais e aplicar os elementos técnicos, eco-
nômicos e jurídicos disponíveis.
Essa é uma tentativa de descrição da realidade de crise que hoje se viven-
cia. O que se defende é a necessidade de enfrentamento multidisciplinar da crise
hídrica, buscando aperfeiçoamento da legislação, dos instrumentos de scaliza-
ção e controle do Estado, atuação coordenada por organismos supranacionais e
valorização econômica concreta dos recursos hídricos.

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