Relatorioprimavera 2022

OBSERVATÓRIOPORTUGUÊS
OBSERVATÓRIO PORTUGUÊS DO
DOSISTEMAS
SISTEMASDEDE
SAÚDE
SAÚDE
E AGORA?
Relatório de Primavera 2022
RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 1

OBSERVATÓRIO PORTUGUÊS
DO SISTEMAS DE SAÚDE
O Observatório Português dos Sistemas de Saúde (OPSS) é uma parceria entre a
Escola Nacional de Saúde Pública da Universidade Nova de Lisboa, o Centro de
Estudos e Investigação em Saúde da Universidade de Coimbra, o Instituto de
Saúde Pública da Universidade do Porto, a Universidade de Évora e a Faculdade de
Farmácia da Universidade de Lisboa.
Obra patrocinada pelo OPSS
Com o apoio da Fundação Calouste Gulbenkian

e da Associação Portuguesa para o Desenvolvimento Hospitalar
Por sua vontade expressa, o OPSS adota neste livro

o modelo do novo acordo ortográfico – AO90 (N.E.)
Fotografia da capa: Teodoro Briz

OBSERVATÓRIO PORTUGUÊS DO SISTEMAS DE SAÚDE
ÍNDICE
NOTA INTRODUTÓRIA 7
CAPÍTULO 1
O QUE A PANDEMIA NOS FEZ 11
A CIÊNCIA 12
OS SERVIÇOS DE SAÚDE 12
AS POPULAÇÕES MAIS VULNERÁVEIS 14
O QUE A EPIDEMIA NOS FEZ 15
CAPÍTULO 2
PANDEMIA COVID-19
IMPACTO NA UTILIZAÇÃO DE CUIDADOS DE SAÚDE,
NECESSIDADES NÃO SATISFEITAS EM SAÚDE E TELESSAÚDE
INTRODUÇÃO 16
IMPACTO NA UTILIZAÇÃO DE CUIDADOS DE SAÚDE 17
Cuidados de Saúde Primários 18
Cuidados de Saúde Hospitalares 21
Consultas Médicas Hospitalares 23
Intervenções Cirúrgicas 24
Urgências 25
Internamento 27
Atividade de Telemedicina 27
Meios Complementares de Diagnóstico e Terapêutica 29
NECESSIDADES NÃO SATISFEITAS EM SAÚDE 30
TENDÊNCIAS DA UTILIZAÇÃO DA TELESSAÚDE 33
CONCLUSÕES 35
CAPÍTULO 3
RECURSOS HUMANOS E CONCORRÊNCIA PÚBLICO/PRIVADO
O AUMENTO DO NÚMERO DE PROFISSIONAIS 37

A DIMINUIÇÃO DA PRODUTIVIDADE E AS SUAS POSSÍVEIS CAUSAS COMO
INTERPRETAR ESTE RESULTADO? 38
RECURSOS HUMANOS E CONCORRÊNCIA ENTRE SETORES PÚBLICO
E PRIVADO 40
A DEDICAÇÃO PLENA É A SOLUÇÃO? 42

ÍNDICE
CAPÍTULO 4
CUIDAR EM CASA
INTRODUÇÃO E DEFINIÇÃO DE CONCEITOS E MODELOS 44

NECESSIDADE DE UM MODELO DE CUIDADOS DOMICILIÁRIOS 45
A IMPORTÂNCIA DOS CUIDADORES INFORMAIS NO CONTEXTO
DOS CUIDADOS EM CASA 46
Definição e enquadramento legal dos cuidadores informais 46
Quantos são e quem são os cuidadores informais? 48
Que cuidados são prestados, dificuldades e necessidades
sentidas pelos cuidadores informais? 49
Que sobrecarga é sentida pelos cuidadores informais? 49
CAPACIDADE DE RESPOSTA DOMICILIÁRIA DO SNS E DA SEGURANÇA SOCIAL 50
Cuidados de Saúde Primários 50
Equipas de Cuidados Continuados Integrados 51
Cuidados Hospitalares – hospitalização domiciliária 54
Respostas Sociais 55
Serviço de Apoio Domiciliário (SAD) 55
CONCLUSÕES POSSÍVEIS 56
CAPÍTULO 5
A SAÚDE DIGITAL EM PORTUGAL
ENQUADRAMENTO 58
GOVERNANÇA DE SAÚDE DIGITAL 58

EQUIDADE E OUTROS DESAFIOS ÉTICOS LEGAIS E SOCIAIS DA SAÚDE DIGITAL 60
LITERACIA EM SAÚDE E DIGITAL PARA CAPACITAÇÃO DE CIDADÃOS,
DOENTES E PROFISSIONAIS 62
PRINCIPAIS CONCEITOS 63
A LITERACIA EM SAÚDE E LITERACIA EM SAÚDE DIGITAL 65
A TELESSAÚDE EM PORTUGAL 67
A PANDEMIA DE COVID-19 E A TELEMEDICINA 67
TELEMEDICINA E SAÚDE MENTAL 68
A SAÚDE DIGITAL PARA A INTEGRAÇÃO DE CUIDADOS:
TELEMONITORIZAÇÃO NA HOSPITALIZAÇÃO DOMICILIÁRIA 70
INTEGRAÇÃO DE CUIDADOS E SAÚDE DIGITAL 71
A IMPORTÂNCIA DA CERTIFICAÇÃO E REGULAÇÃO 74
A DIMENSÃO ECONÓMICA DA SAÚDE DIGITAL 75
A IMPORTÂNCIA DE AVALIAÇÃO DE TECNOLOGIAS 75

ÍNDICE
SAÚDE DIGITAL E POLÍTICAS DE SAÚDE
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
CAPÍTULO 6
MEDICAMENTOS E COVID 80
ACESSO AO MEDICAMENTO DE REGIME AMBULATÓRIO HOSPITALAR

EM PROXIMIDADE 92
Enquadramento 92
Benchmarking Comparação internacional 93
Iniciativas em Portugal e evidência gerada 94
Discussão 94
Conclusões e Recomendações 100
O ACESSO À VACINAÇÃO E TERAPÊUTICA PARA O TRATAMENTO
DA COVID-19 (2020/2021) 101
CAPÍTULO 7
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 112
LISTA DE REVISORES:
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1. Evolução das consultas médicas e dos contactos de enfermagem
nos CSP 2019-2021
Tabela 2 Evolução da atividade hospitalar 2019-2021
Tabela 3 Evolução dos exames convencionados por área MCDTs
(atos aceites) 2019-2021
Tabela 4 Evolução do número total de profissionais do SNS,
e das categorias mais numerosas.
Tabela 5 Direitos e deveres do cuidador informal
Tabela 6 Dificuldades e necessidades sentidas e relatadas
pelos cuidadores informais
Tabela 7 Lugares de ECCI
Tabela 8 Número de lugares de ECCI (2019) por cada 100 pessoas
Tabela 9 Taxa de ocupação das ECCI
Tabela 10 Capacidade do Serviço de Apoio Domiciliário (ano 2020)
Tabela 11 As diferentes abordagens da telessaúde (alguns exemplos)
Tabela 12 Serviços de telessaúde: alguns conceitos
Tabela 13 Resultados no acesso ao medicamento e comodidade
Tabela 14 Resultados nos encargos com a deslocação e no absentismo laboral
Tabela 15 Resultados na satisfação e adesão à terapêutica

ÍNDICE
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 Evolução das consultas médicas nos CSP

(excluindo os domicílios) 2019-2021
Figura 2 Evolução contactos de enfermagem nos CSP 2019-2021
Figura 3 Evolução das consultas médicas hospitalares 2019-2021
Figura 4 Evolução das intervenções cirúrgicas 2019-2021
Figura 5 Evolução dos atendimentos por tipo de urgência 2019-2021
(não inclui a psiquiatria)
Figura 6 Evolução dos atendimentos nas urgências por cor
da Triagem de Manchester 2019-2021
Figura 7 Evolução dos atendimentos nas urgências
com e sem Triagem de Manchester 2019-2021
Figura 8 Evolução da atividade de internamento hospitalar 2019-2021
Figura 9 Evolução das consultas de telemedicina 2019-2021
Figura 10 Necessidade não satisfeitas de cuidados de saúde durante
a pandemia por país, UE27 e OCDE 22 ( %) [Adaptado de Eurofound (2021)
e (OECD, 2021)]
Figura 11 Necessidades não satisfeitas de cuidados de saúde por tipo
de cuidados de saúde, Primavera de 2021, UE27 e situação portuguesa
( %) [Adaptado de Eurofound (2021)]
Figura 12 Evolução da produtividade (serviços por profissional) e do custo
médio por serviço, no SNS.
Figura 13 Produtividade horária do SNS, incluindo ou não as horas
extraordinárias.
Figura 14 Evolução das consultas e cirurgias, por setor (público ou privado).
Figura 15 Evolução do número de consultas médicas ao domicílio e média.
Figura 16 Anos de vida saudável aos 65 anos: por género.
Figura 17 Multimorbilidade auto-reportada pelo grupo populacional
com 65 e mais anos de idade.
Figura 18 Marcação de consultas SNS24: serviço administrativo – com sucesso
(2020)
Figura 19 Atividade Operacional SNS24: Serviço de Aconselhamento Psicológico
(2020)
Figura 20 Consultas de telemedicina e consultas médicas hospitalares
na especialidade de psiquiatria no CHPL
Figura 21 % utentes que usaram um website para agendamento de uma
consulta
Figura 22 Países com dispensa de medicamentos hospitalares em farmácia
comunitária
Figura 23 Distribuição dos utentes dos hospitais pelos regimes previstos
de dispensa de proximidade
Figura 24 Alguns marcos na autorização de medicamentos
e vacinas contra a COVID-19

NOTA INTRODUTÓRIA
Ana Escoval1,7, Filipa Duarte-Ramos2,3,4, Henrique de Barros3,5, João Gonçalves4, Julian Perelman6,7,
Manuel Lopes7,8, Paulo Sousa6,7, Pedro Lopes Ferreira9,10, Vítor Raposo9,10.
1 Associação Portuguesa de Desenvolvimento Hospitalar;
2 Faculdade de Farmácia da Universidade de Lisboa;
3 EPIUnit–Instituto de Saúde Pública da Universidade do Porto (ISPUP);
4 iMed.ULisboa, Faculdade de Farmácia, Universidade de Lisboa.
5 Faculdade de Medicina, Universidade do Porto.
6 Escola Nacional de Saúde Pública, Universidade Nova de Lisboa.
7 Comprehensive Health Research Center.
8 Escola de Enfermagem São João de Deus, Universidade de Évora.
9 Centro de Estudos e Investigação em Saúde da Universidade de Coimbra,
Universidade de Coimbra.
10 Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
O Observatório Português dos Sistemas de Saúde (OPSS), cumpre, de novo, o compromisso de
apresentar anualmente um documento sobre a governação do sistema de saúde português,
o Relatório de Primavera (RP), este ano intitulado “E agora”?
Este trabalho é apresentado num momento muito particular da vida do país, da europa e, do
mundo.
Nos piores momentos da pandemia, um amigo do OPSS, médico de saúde pública, sugeriu que se
deveria aproveitar este momento para repensar de forma aprofundada como reconstruir o SNS
e o sistema de saúde no período pós-covid. Dava como exemplo o Serviço Nacional de Saúde
inglês (NHS), imaginado e concebido durante a segunda guerra mundial. Foi de facto sob as
bombas, com milhares de soldados a morrer e uma população privada de tudo, que foi sonhado
um serviço público de saúde, que oferecesse a todos os cidadãos cobertura universal, gratuita
e de qualidade. Consta que é de facto nas piores alturas, quando tudo parece desmoronar-
se, que visualizamos melhor o que nos falta, e em que tipo de sociedade gostaríamos de viver.
Ora, de acordo com o que sabemos, este trabalho de refundar o SNS e o sistema de saúde
não foi realizado. Não o foi nem pelo Governo, nem pelo Ministério de Saúde, nem pelos atores
do SNS, nem por nós, OPSS, que podíamos ter aproveitado esta altura para lançar a nossa
proposta (nossa culpa). Talvez a altura fosse de demasiado barulho, de excessiva solicitação,
de necessidade de respostas ao mais premente e imediato, sem tempo para pensar. Talvez os
alicerces para esta resposta já devessem ter sido criados antes, em altura mais bem tranquilas.
Não significa que alguns não tenham pensado sobre o assunto, nomeadamente no âmbito
dos partidos políticos, dando continuidade a propostas antigas. Mas as propostas mais visíveis
e divulgadas foram sem dúvida as mais ideológicas ou interesseiras, com pouca adesão à
realidade política, económica e social, sejam as propostas de o SNS tomar conta de todos os
cuidados de saúde sem espaço para outros parceiros, sejam as propostas de privatização total.
Por isso, findos dois anos de pandemia e restrições, fica a pergunta que já deveria estar
resolvida: e agora?

OS DESAFIOS
Os grandes desafios não faltam, que já existiam em 2019, mas que a pandemia agudizou e,
de certo modo, “destapou” tornando-os visíveis a luz do dia. Citemos os três que nos parecem
fundamentais.
O desafio do acesso. As famílias portuguesas pagam em média, por ano, 600 euros diretamente
do seu bolso em despesas de saúde. Mais de 26% dos 20% de portugueses mais pobres
declaram não ter acesso aos cuidados de saúde por razões financeiras. E não será a medida
do fim das taxas moderadoras (em média, 10 euros por ano) que resolverá o problema,
por ser pouco efetiva em termos financeiros e de moderação de comportamentos. E se os
portugueses gastam tanto apesar de um SNS universal e gratuito, é porque o SNS universal e
gratuito ainda não dá a resposta necessária.
O desafio dos recursos humanos. O número de profissionais no SNS aumentou de 120.000 para
148.000 entre 2015 e 2021, mas os relatos de falta de profissionais é permanente – até porque as
necessidades aumentaram -, as saídas para o estrangeiro e para o setor privado continuam,
e o descontentamento é patente, com consequências no acesso aos cuidados. As saídas
massivas para o setor privado desviam os profissionais das necessidades mais prementes da
população, e obrigam o SNS a pagar serviços aos privados criando problemas de eficiência
e sustentabilidade.
O desafio da saúde pública. Os portugueses têm longevidade, mas, comparando com outros
países, vivem muitos anos com má saúde e limitações de atividade. Temos taxas elevadas de
multimorbilidade, obesidade e tabagismo, a alimentação tem tido tendência para piorar, e nem
falemos da alta prevalência de depressão e ansiedade. Também, a pandemia tem ilustrado de
forma dramática a forma como as desigualdades sociais se traduzem em fortes desigualdades
em saúde. E falta saber qual a preparação da saúde pública para futuras pandemias.
TENTATIVAS DE RESPOSTA
Embora não se vislumbre uma reestruturação de fundo, foram, no entanto, definidas estratégias
específicas, inclusive muitas delas traduzidas em leis e despachos. No entanto, ficamos na
expectativa sobre a sua implementação, e da capacidade de resposta destas propostas aos
grandes desafios colocados.
O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) traz-nos um guião de reformas, das quais

destacamos três:
A reforma da saúde mental, aguardada há longos anos, é um ponto central. Sabemos

que a reforma está em curso, no terreno; espera-se que a implementação possa ser levada
a cabo, sem desvios de fundos para outras urgências, com a colaboração de todos os atores
(cuidados de saúde primários e hospitalares, cuidados continuados e Segurança Social) e com
resultados mensuráveis e demonstráveis.
A digitalização dos dados da saúde, que esperamos ser um instrumento de melhoria da eficiência
e de mudança de práticas, e não uma mera compra de equipamentos, como já aconteceu há anos.
A digitalização implica alterações nas formas de trabalhar, sendo o exemplo mais visível
o desenvolvimento da telemedicina, prática que exige acompanhamento e gestão, para uma
verdadeira alteração e melhoria nas práticas diárias dos profissionais.
A compra de equipamentos para os centros de saúde é promissora, permitindo uma resposta

mais completa ao desafio do acesso de proximidade. Mas não passará de uma boa intenção

sem uma reforma profunda dos cuidados de saúde primários que permita atrair, reter e motivar
os profissionais de saúde.
Noutro registo, a nova Lei de Bases da Saúde, grande avanço civilizacional face à anterior,
e sobretudo a proposta do novo Estatuto do SNS, traçam algumas linhas para o futuro.
Aqui também gostaríamos de destacar três pontos que nos parecem centrais, mas sobre os
quais existem sobretudo interrogações.
Em primeiro lugar, foi definida a criação de uma Direção Executiva do SNS. Vemos com bons olhos
uma reformulação da governação do SNS, que permita maior colaboração entre as diferentes
entidades gestoras ou reguladoras (ARS, INFARMED, DGS, ACSS, SPMS), com capacidade para
gerir no dia a dia os problemas correntes que se colocam nas instituições prestadoras de
cuidados, e com capacidade de implementar no terreno as estratégias e programas de saúde
de forma transversal. Resta saber qual será o mandato desta nova entidade, e qual a sua
verdadeira força política e capacidade de atuação, sendo que se espera de uma entidade
com estas funções que possa recrutar os melhores gestores e dar-lhes os meios para as suas
ações e, sobretudo eliminando sobreposições.
Em segundo lugar, também acolhemos com agrado a criação da dedicação plena, que pode
constituir uma resposta adequada à dificuldade em reter e motivar os profissionais do SNS.
Mais uma vez, no entanto, questionam-se os meios para implementar esta política e o seu
desenho concreto, que implica capacidade de acompanhamento dos profissionais e da sua
atividade.
Finalmente, a criação dos Sistemas Locais de Saúde é uma iniciativa notável, pelas
colaborações que impulsiona entre diferentes entidades do SNS e fora SNS ao nível local
e comunitário. Resultado de uma ideia anterior, parece poder agora germinar, poderá ser
uma iniciativa para responder melhor às necessidades locais, pelo maior conhecimento das
carências e a articulação entre as diferentes respostas, sendo que a saúde é multifatorial
e não depende apenas dos cuidados de saúde. Resta saber, também, qual a capacidade de
criação destes Sistemas, quais as garantias do seu bom funcionamento, e como evitar que
se criem mais desigualdades regionais além das que já existem. A reticência das autarquias
em aceitar competências na saúde, por razões financeiras, envia um sinal negativo quanto
à exequibilidade desta iniciativa.
O QUE FALTA SABER?

Faltará ainda saber, regressando à Lei de Bases da Saúde, qual a arquitetura que se
pretende no futuro para o sistema de saúde português. Se, de facto, se pretende que
os setores privado e social sejam complementares, faltam indicações claras sobre
como o SNS responderá às maiores necessidades, evitando que o recurso aos privados,
com graves implicações financeiras para as famílias, continue a ser indispensável.
E faltam indicações sobre a adequada gestão desta complementaridade, assegurando
a qualidade e o valor dos cuidados dos setores sociais e privados, geralmente pouco
transparentes e cujo controlo parece escapar completamente ao Estado.
E faltará sempre saber, no que é essencial, qual a estratégia para uma população mais
saudável e com maior bem-estar, independentemente do estatuto económico e social.
E AGORA?

E AGORA?
Relatório de
Primavera 2022
O Relatório de Primavera 2022 irá debater estes temas, e outros também relevantes que
decorrem das questões que acabamos de identificar.
Os três primeiros capítulos foram dedicados aos efeitos da pandemia, e ao que aprendemos
durante este período tão complicado, desde março 2020, focando as nossas três prioridades:
acesso, recursos humanos e saúde pública.
O primeiro capítulo propõe uma reflexão sobre a questão central do planeamento, com as
necessidades que a pandemia deixou a descoberto, em particular nos recursos humanos e na
saúde pública, e também na ciência que é o instrumento essencial de apoio à decisão.
O segundo capítulo aprofunda o tema do acesso, apresentando uma série de informações

quantificadas sobre quebras nos cuidados de saúde e no acesso aos mesmos (as “necessidades
não satisfeitas”), e sobre a forma como o desenvolvimento da telemedicina permitiu colmatar
em parte estas falhas.
O terceiro capítulo aprofunda o tema dos recursos humanos, também com várias informações
quantificadas, apontando para dificuldades bem anteriores à pandemia, nas quais a
concorrência entre setores público e privado tem um papel essencial.
Os três capítulos seguintes, como é hábito nos Relatórios de Primavera nos seus 21 anos de
existência, abordam questões mais específicas, embora todas elas relacionadas com os
nossos três desafios centrais.
O quarto capítulo discute o tema do “cuidar em casa”. Este tema também se tornou central
durante a pandemia, como forma de colmatar as dificuldades em assegurar internamentos
nos hospitais e nos cuidados continuados, e garantir uma nova forma de cuidados acessível
e de qualidade. O capítulo aponta para problemas que existiam no pré-pandemia, como a
questão dos cuidadores informais e da integração de cuidados.
O quinto capítulo debate em profundidade o tema da saúde digital, cujo desenvolvimento

“explodiu” durante a pandemia, mas que apenas poderá ser uma boa aposta se conseguir
resolver graves questões relacionadas com equidade, literacia, financiamento e integração.
Finalmente, o último capítulo discute a questão do medicamento, em três vertentes: a necessidade

de garantir o acesso em proximidade aos fármacos hospitalares, com base em evidência
científica; o processo de avaliação dos medicamentos para COVID, mostrando as suas lacunas;
e o acesso à inovação terapêutica, tema recorrente pela sua complexidade.

Capítulo 1
O QUE A PANDEMIA NOS FEZ
(Uma leitura impressiva)
Henrique Barros1,2
1
EPIUnit–Instituto de Saúde Pública da Universidade do Porto (ISPUP);
2
Faculdade de Medicina, Universidade do Porto
Ao contrário do que ensina Alice (e talvez porque o mundo seja outro, fora do país das
maravilhas) será melhor começar, senão pelo fim, pelo menos contra um fim que por aí se
quer insinuar antes do seu tempo. E prosseguir então para o começo. Talvez desse modo nos
ajudemos a compreender o que vivemos e porque o vivemos assim, sejamos capazes de
guardar memórias úteis e sabedoria que nos proteja individualmente, mas sobretudo enquanto
comunidade. Olhando para trás percebemos melhor que a pandemia de COVID-19 não acabou
e permanece mais global que nunca – ou seja, não chegamos ainda ao fim deste encontro, em
certa medida inesperado, com um vírus emergente – o SARS-CoV-2, que se vem transformando
numa infeção endémica e talvez até numa doença crónica. Eis uma das consequências da
pandemia: obrigou-nos a rever a organização da vida, perspetivar o futuro, tendo em atenção
determinantes que desconhecíamos; a pandemia trouxe a contingência e a consciência do
jogo das probabilidades para o nosso quotidiano. Provavelmente para ficar, ou pelo menos
permanecer enquanto a memória do medo inicial perdurar.
Por tudo isto, de onde virá então esta espécie de alívio que faz desesperadamente parecer
desinteressante a vigilância e a preparação para responder ao que vamos ainda vivendo?
E porque não se consegue implementar um plano de ação capaz de antecipar medidas que
evitem ou pelo menos mitiguem os efeitos da circulação das variantes atuais ou daquelas que
por certo aí virão?
Que barreiras se levantam, vindas das pessoas ou partindo das instituições?
Quais as medidas para as contornar, se não formos capazes de as remover de forma sustentada,
como seria ideal?
As respostas a estas perguntas irão por certo evolver com o conhecimento que se adquira,
mas, como sempre em saúde, com as opções feitas pelas estruturas responsáveis por gerir
a informação, os mais próximos emissores. E se é verdade que muito se joga (e não jogou como
devia...) na definição de uma hierarquia transparente e respeitada, e no reconhecimento de
interlocutores bem identificados para fazer compreender as escolhas e propor a partilha
das soluções, também é essencial ter a montante um sistema eficiente de recolha, análise
e produção de informação, transformável em conhecimento que alimente a comunicação
e tranquilize as pessoas, mesmo na superior certeza da incerteza. O que, neste aspecto,
a epidemia fez foi deixar a descoberto uma conhecida insuficiência. Não tínhamos tradição de
juntar as partes interessadas, conciliar saberes e pontos de vista. Dar voz às pessoas evitando
as armadilhas da tecnocracia. A ideia da saúde centrada nas pessoas pouco mais vai sendo
que um lema sem ancoragem na realidade ou então uma meta, sincera talvez, que fica longe.
No início foi preciso contrariar a ideia de que a pandemia – por uma vez – não escolhia estratos
sociais ou condições de vida, atingia a todos igualmente. Este óbvio equívoco rapidamente
desvaneceu, mas foi responsável por medidas sem sentido de precisão, hipoteticamente
universais e também por isso geradoras de sofrimento e desigualdades adicionais. Em termos
simples: nem todos poderiam confinar “fugindo” ao vírus e por isso alguns viveram a pandemia
com especial gravidade. Mas como se percebeu rapidamente que era impossível em muitas
circunstâncias evitar a infeção e que necessitávamos desesperadamente de soluções novas,

a pandemia pôs à prova a crença na eficácia das soluções tecnológicas e na resposta dos
profissionais de saúde, sobretudo na perspetiva da sua organização e preparação para
responder a crises de grande dimensão.
Assim, atentemos na ciência, nos serviços de saúde e nas populações com mais vulnerabilidades.
Podemos considerá-los três domínios que a epidemia pareceu tocar particularmente e que
também desse modo se tornaram mais relevantes, mais presentes e, portanto, mais exigindo
que se visitem, ainda que de forma impressiva e, naturalmente por agora, navegando-lhes
a superfície.
A CIÊNCIA
Durante estes anos de pandemia deificou-se a ciência – mas sejamos claros, sobretudo
a ciência que outros faziam e que emocionalmente apropriávamos ou, como numa corrente
de água, tentávamos dirigir para o nosso lado. Como é bem conhecido na nossa tradição
de lentes, havia muitos a ler, mas verdadeiramente poucos a apresentar propostas arrojadas,
servindo as decisões que em situações de emergência têm que ser percebidas como o que
é na verdade o risco: decidir sem ver para lá da linha do horizonte. Por isso, sempre se esperou
muito pelo que se fazia “lá fora” e nos perdemos agora que a última “variante” quase começou
por aqui e não há para onde olhar.
Acima de tudo louvou-se a ciência (como todos sabíamos fazer sem que isso na prática se
manifestasse em atitudes visíveis) como uma expiação, como um fogo sagrado a que se recorre
no medo, e não como uma atividade acarinhada, financiada, continuada, criativa, racional
a que nós em Portugal verdadeiramente nos dedicássemos em continuidade e à qual
pudéssemos em hora de aperto ir em busca de soluções. Pulularam por isso os mágicos da
previsão, no retorno de antiquíssimos leitores de entranhas, especialistas desconhecidos
a somarem-se, diga-se em abono da verdade, a um restritíssimo número de pessoas com
alguma decência na sua formação, mas sem verdadeira especialização. Aprendemos,
espera-se, para lá da necessidade de planear serviços e recursos em saúde – como foram os
ventiladores -, que é fundamental ter profissionais preparados e um conjunto de competências
previstas em todas as suas fases de formação. Olhamos para a resposta à COVID-19 à nossa
maneira: curativa! E se obviamente essa dimensão era em muitos momentos central, como nos
é próprio não cuidamos da rede de proteção – a saúde pública. Discutiram-se nos espaços de
comunicação social soluções de saúde pública como se se tratasse de um confronto de opiniões
todas igualmente respeitáveis. Com isso revelou-se mais vezes ignorância que a convicção do
melhor conhecimento e das melhores práticas. Por vezes, simplesmente se traficavam subtis
picardias políticas à boleia de pseudo-escolhas técnicas, e com isso se alimentava a infodemia
e a ansiedade. No entanto, o mais importante que a epidemia fez (e que se espera que nos
deixe ensinamentos duradouros e investimentos inequívocos) foi revelar como é insuficiente
a nossa planificação da força de trabalho nesta área, antiquada a sua organização profissional,
e evidente a falta de uma carreira que estimule os talentos. E, claro, ficou por demais óbvio
como foi ignorante não ter há muito (e continuar assim...) uma licenciatura em saúde pública
como base de um “exército” essencial na resposta às rotinas e quando necessário às crises
sanitárias.
OS SERVIÇOS DE SAÚDE
Os anos da pandemia mostraram internacionalmente a centralidade da força de trabalho
em saúde, a necessidade de uma formação adequada e de uma distribuição equitativa
e inteligente dos recursos humanos pelo espaço geográfico. A última Assembleia Mundial
da Saúde deu especial ênfase à proteção e ao investimento em profissionais de saúde
e cuidados, particularmente atendendo à mobilidade destes profissionais e às desigualdades
daí resultantes. A epidemia fez-nos perceber que a interdependência era uma dimensão
fundamental da prevenção e que por isso as soluções terão que ser globais também na

equidade de recursos. Se a nível internacional se reconhece a importância dos compromissos

políticos, da concertação das partes interessadas e dos recursos financeiros, mais importa
no país assegurar essas prioridades e dar-lhes uma ressonância regional que combata as
desigualdades.
Quando em Portugal a epidemia foi finalmente identificada, em março de 2020, arrancou uma
nova interação entre as pessoas e os serviços de saúde: por um lado era fundamental a ajuda
profissional, em muitos aspetos obrigando a pôr hipóteses à prova, experimentando; por outro,
surgiu o medo de recorrer aos cuidados de saúde quando os problemas fossem outros, trazendo
à luz dos dias a preocupação de os hospitais e outras instituições de saúde poderem ser eles
próprios determinantes da doença. Com isso perderam-se momentos essenciais de intervenção,
protelaram-se desnecessariamente atitudes preventivas e curativas que poderão ter reflexo na
morbilidade futura. Importa perceber em que medida os cuidados não se acomodaram a esse
medo, que resultou em falta de procura, no limite disrupção dos cuidados. Terão naturalmente
os profissionais que avaliar as atitudes para com elas aprender e rever protocolos de atuação
futura perante as epidemias que virão ou simplesmente os agravamentos no número de casos
que com a COVID-19 possam ocorrer.
Por certo deixaram de se fazer exames de rastreio ou diagnóstico, atrasaram-se as deteções

de casos de infeção (como por vírus da imunodeficiência humana, outras doenças sexuais
ou tuberculose) ou doenças não transmissíveis como o cancro, para as quais se observa uma
inequívoca recuperação. Mas importa agora perceber que a pandemia direta e indiretamente
estará ligada a queixas e quadros clínicos que vão requerer cuidados, pelo menos atenção.
Para além da dimensão nosológica particular daquilo a que se tem simplificadamente
chamado “COVID longa”, são evidentes as perturbações de gravidade muito variada que vão
das alterações do sono aos quadros complexos de saúde mental. Não quantificar e planear
a resposta a esta situação, quanto como fazer finalmente funcionar os centros de epidemiologia
hospitalar ou as unidades clínicas dedicadas a doenças emergentes, só pode ser visto como
inaceitável falta de visão quanto ao modo como organizar a saúde. E que a organização, a todos
os níveis, é a chave do sucesso ficou bem claro com o exemplo das ambulâncias impedindo
a normal atividade à entrada de um grande hospital de Lisboa.
E, diga-se também, que não valerá a pena insistir na inaceitável ideia das falsas urgências:
se o recado pode ser aceitável para quem desenha os serviços e o acesso a eles – embora
também por aí algo injusto, pois não se pode imaginar que é possível uma mudança radical
num curto espaço de tempo – o que se exige é não culpar a vítima. Espera-se antes a evidência
de um caminho que progressivamente racionalize o acesso aos cuidados e no qual as
telecomunicações podem ter um papel essencial.
Infelizmente, ficou evidente com a pandemia que não terá sido muita a vontade de fazer
funcionar toda a potencialidade das tecnologias de informação, sobretudo dando aos
cidadãos centralidade e papel na gestão do risco: milhões de portugueses propuseram-se
usar uma aplicação nos seus telemóveis para informar sobre contactos e desgraçadamente
a resposta dos profissionais foi nula. Não vale a pena dizer que havia problemas de eficácia,
de proteção de dados, de equidade social – tudo isso era verdade mas não foi o motivo do
insucesso. Até porque não se usando nem sequer foi possível saber onde nos poderia ter
levado ou como seria se fosse sendo melhorada. Mas fica o exemplo de um caminho novo que
certamente com o tempo irá ajudar a tirar a vigilância epidemiológica do quadro mental de há
séculos, em que ainda vive.
E na interação entre as pessoas, os serviços de saúde e o contexto das suas profissões, até
para evitar as tais “falsas urgências”, vale sobretudo a confiança. As sociedades mais eficazes
na gestão dos seus recursos, mais ricas e mais felizes, mas também mais participativas
e em que as decisões partilhadas são as mais postas em prática, são aquelas em que o grau
de confiança entre os cidadãos e deles com as instituições é mais alta (“trust”). Acreditar,
confiar nas pessoas, quebrar definitivamente o ciclo de miséria que nos faz crer que ninguém
é confiável, é por certo a melhor solução e retira o desespero de procurar durante horas um

serviço público que ateste aquilo que pode ser uma simples declaração responsável: “estou
doente”! E isolando-se ajudar a conter a infeção.
AS POPULAÇÕES MAIS VULNERÁVEIS

Na resposta à infeção houve uma extrema variabilidade entre países quanto à extensão
das restrições, tanto no espaço como no tempo. Esta variabilidade precisa de explicações
que devem estar presentes no momento da decisão mas também devem ser pensadas mais
tarde num olhar retrospetivo sobre as motivações que lhes estavam subjacentes e sobre os
resultados. Sabemos que o contrafactual é muito difícil e a possibilidade de realizar alguns
ensaios comunitários, embora de enorme utilidade, perdia-se por vezes na urgência das
medidas a tomar. No entanto, a duração da pandemia e até essa diversidade internacional de
escolhas perante riscos e realidades epidemiológicas semelhantes, que levou a escolhas muito
distintas entre as possíveis medidas de resposta disponíveis, deviam ter suscitado também
em Portugal o interesse de investigações quase-experimentais numa escala muito mais larga.
E a sua relevância será mais evidente se nos lembrarmos que as populações não são homogéneas,
que a infeção apresentou uma dinâmica temporal muito variada em regiões próximas
e sobretudo se não esquecermos que as barreira à utilização das soluções preventivas – como
a vacinação – são muito distintas quando estamos a tratar, por exemplo, com a população
nacional e com a população migrante. Era essencial conhecer como se comportou e comporta
a vacinação em grupos distintos para encarar medidas precisas e antecipar ou resolver,
e compreender, situações como a que aconteceu com os trabalhadores migrantes de Odemira.
Apesar da gravidade do que ocorreu, a resposta implementada – embora ainda mal conhecida
no seu processo de planeamento e no pormenor das atitudes – pode e deve ser considerada
uma história de sucesso e tudo leva a crer que tenha os contornos de uma boa prática.
A restrição dos movimentos, o que se chamou o confinamento, foi inicialmente uma decisão
individual, das pessoas e das famílias, uma fuga protetora e pelos vistos mais que tudo uma
opção pelo esconderijo como forma primitiva e ingénua de crença em ludibriar a ameaça.
Que haveria de passar e assim se evitaria. O facto de a infeção ter um curso inicial muito limitado,
levou a uma clara dissociação entre muito medo e aparentemente poucos casos, que em
contrapartida se viveu revertido dois anos depois com pouco medo e muitíssimos casos. Assim
se mostrou como as respostas mais emotivas eram inapropriadas e exigiam um enquadramento
racional que deveria vir do conhecimento técnico mas também do esclarecimento político.
Desde muito cedo na infeção, para talvez fornecer uma dimensão de racionalidade
e conhecimento, mesmo quando não existisse, procurou-se identificar situações e contextos
de maior risco de transmissão para depois atuar sobre eles (fechando-os, por exemplo, como
aconteceu com os restaurantes ou os cinemas, ou tornando obrigatórias certas práticas,
como o uso de máscaras em transportes públicos). Na generalidade dos casos, as medidas
e o apontar de possíveis exposições de maior risco não passaram de formas subtis de promover
algum grau de confinamento sem o explicitar. Foram exemplo disso os horários de restaurantes
diferenciados com os dias da semana, as limitações na movimentação entre concelhos mas,
sobretudo pelas suas especiais repercussões, o fecho das escolas.
Se de facto Portugal foi na União Europeia um dos países com a maior limitação ao trabalho
letivo presencial ou que mais tarde retirou as máscaras das escolas, e se isso merecerá no futuro
um acompanhamento próximo para reconhecer a presença de eventuais efeitos indesejáveis
na aprendizagem, na sociabilização e por essas vias também na saúde em geral (trabalho
que ainda não se viu proposto ou discutido, infelizmente), o que importa por agora reconhecer
é como este facto da pandemia deixou a descoberto a real ausência de uma estratégia de
saúde escolar e planos não avulsos de intervenção nas escolas, abandonando as atividades
anedóticas do tipo “hit and run” que vêm caraterizando a presença da saúde nas escolas.
E com isso, claro, ajudar a ultrapassar mais uma iniquidade social pois estabelecimentos
públicos e privados tendem a oferecer, a este nível, condições muito distintas embora, deve
dizer-se, muito limitados e essencialmente curativos na oferta privada.

Finalmente, assinale-se a mortalidade nas residências para pessoas idosas. A pandemia fez
uma enorme pressão sobre as estruturas assistenciais e as instituições que acolhem pessoas
mais velhas. A pergunta é óbvia: porque não se evitou aquilo que aconteceu? A resposta
tende também a recorrer ao que aparenta ser mais compreensível: a falta de preparação
dos cuidadores, a fragilidade e a idade extrema de muitos dos utentes, a dificuldade em
encontrar equipamentos e estratégias de proteção que minimizassem o sofrimento e a solidão,
e finalmente o trânsito de pessoas entre o interior e o exterior das instituições.
Todas estas questões correspondem a hipóteses legítimas. Mas não deixa de ser estranho
como não foram nunca verdadeiramente postas à prova para apreciar o seu real contributo.
Sem isso, como vamos proceder no futuro imediato? É costume dizer-se, como regra geral,
que as mesmas circunstâncias conduzem aos mesmos efeitos. O que podemos então mudar?
Não é exagero dizer que não sabemos bem e isso porque não quantificamos o contributo
das possíveis causas nem a proporção que lhes podíamos atribuir nas conseqências. Muito
do que mudou no prognóstico das pessoas vivendo em residências para idosos ou, em geral,
institucionalizadas, deveu-se à política de vacinação e é essencial estarmos preparados tanto
para assegurar em tempo útil o reforço vacinal como sobretudo dispor de ações alternativas
perante qualquer eventual diminuição da proteção vacinal.
O QUE A EPIDEMIA NOS FEZ

Ainda não sabemos o que a epidemia nos fez. Não sabemos também o que nos fará. Esperemos
que nos tenha feito pensar na fragilidade dos ecossistemas e na facilidade com que se fecha
sobre si mesmo o mundo de certezas e mobilidade global que tínhamos como assegurado.
Aprendemos os limites da nossa liberdade e também como é frágil o espaço das nossas
escolhas. Compreendemos que os serviços de saúde são essenciais nos momentos de crise
e que para podermos contar com eles – enquanto expressão da nossa solidariedade social
– temos que saber investir em estruturas e recursos altamente treinados que idealmente nem
deveriam ser chamados a agir, porque soubemos prevenir essas mesmas crises que devem
combater.
Recuperamos a centralidade da resposta vacinal e como importa prosseguir o caminho da

ciência fundamental.
Aprendemos que os nossos regulamentos nacionais e internacionais, para gerir crises

sanitárias, tinham perdido rapidamente a visão útil e os instrumentos que puderam encaminhar
o passado. Deverá haver um novo tratado pandémico (ou o que se lhe quiser chamar) que leve
à prática aquilo que a pandemia nos fez compreender: só se controla ou ultrapassa quando
todos estivermos de facto protegidos, não havendo soluções encerradas em fronteiras, por
mais tranquilizadoras que aparentem ser.

Capítulo 2
PANDEMIA COVID-19
IMPACTO NA UTILIZAÇÃO DE CUIDADOS DE SAÚDE,
NECESSIDADES NÃO SATISFEITAS EM SAÚDE E TELESSAÚDE
Vítor Raposo1,2
1
Centro de Estudos e Investigação em Saúde da Universidade de Coimbra,
Universidade de Coimbra
2
Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
INTRODUÇÃO
A pandemia COVID-19, para além de ter gerado custos humanos, sociais e económicos
bastante elevados (Kaye et al., 2021), revelou também muitas das fragilidades subjacentes
aos diversos sistemas de saúde devido à imensa pressão colocada sobre os serviços, muitas
vezes já sobrecarregados antes da pandemia (OECD, 2021). A pandemia representou um
grande desafio para as sociedades e para os governos que, para além da crise ligada às
questões socioeconómicas ou da saúde, tiveram de lidar com a crise de governança, testando
a resiliência dos sistemas de governo implementados e das instituições do setor público para
se adaptar, funcionar e inovar na prestação de serviços públicos, mas também expondo as
vulnerabilidades existentes (Mazzucato et al., 2021).
Tomando como referência as respostas à pandemia de diversos países, alguns autores

mencionam que as políticas implementadas em décadas anteriores, focadas na privatização,
na terceirização (outsourcing) e na eficiência estática, deixaram muitos governos com opções
e capacidades reduzidas diante da crise pandémica (Mazzucato & Kattel, 2020; Mazzucato et al.,
2021). Olhando para o passado, Mansfield et al. (2021) mencionam que fica claro que muitos anos
de subinvestimento nos sistemas de saúde em alguns países tiveram consequências e lições
a aprender. Apesar destas dificuldades, a confiança nos sistemas de saúde permaneceu bem
à frente da confiança de outras instituições, como as representativas dos meios de comunicação,
o governo nacional e a União Europeia. Ficou claramente destacada a importância fulcral do
papel desempenhado pelos sistemas de saúde durante a pandemia (Eurofound, 2020).
Diversos autores salientam que, para ultrapassar as lacunas identificadas, os governos

deverão investir em áreas críticas como a capacidade de adaptação e de aprendizagem, de
alinhamento dos serviços públicos com as necessidades dos cidadãos, e de governação dos
sistemas de produção resilientes; e, ainda, a capacidade de governar dados e plataformas
digitais (Mazzucato & Kattel, 2020; Mazzucato et al., 2021).
Os impactos económicos estimados da COVID-19 nas instalações e nos sistemas de saúde

(Kaye et al., 2021), na utilização de serviços de saúde (internamentos, urgências, consultas, etc.)
e nas necessidades não satisfeitas (Eurofound, 2021; European Commission, 2022; Mansfield et
al., 2021; Michalowsky et al., 2021; Miralles et al., 2021; Moynihan et al., 2021), bem como na utilização
da telessaúde (Berenson et al., 2020; Eurofound, 2021; European Commission, 2022; Garfan et al.,
2021; Kaye et al., 2021; Moynihan et al., 2021; OECD, 2021), são considerados relevantes em diversos
estudos, mostrando a importância das despesas em saúde. Assim, a pandemia também
mostrou que as despesas efetivas em saúde são um investimento e não um custo a ser contido,
uma vez que sistemas de saúde mais fortes e resilientes protegem melhor as populações e as
economias (OECD, 2021).
1
Capacidade do sistema de saúde se preparar, gerir e aprender a partir de uma perturbação súbita e extrema
(Sagan et al., 2021).

Nos pontos seguintes vamos analisar com mais detalhe os impactos da COVID-19 na utilização
dos cuidados de saúde, nas necessidades não satisfeitas em saúde e nas tendências da
utilização da telessaúde. Para o efeito, começaremos por olhar para relatórios e artigos
científicos que foquem o contexto internacional, e de seguida para a situação portuguesa
recorrendo a dados públicos, nomeadamente do Portal da Transparência SNS, relatórios
nacionais de diversas instituições (ACSS, DGS, ERS, Tribunal de Contas, etc.), bem como a artigos
científicos que foquem exclusivamente a realidade nacional. Terminamos com uma série de
questões que devem ser ponderadas pelos decisores políticos na definição das estratégias de
saúde a adotar no futuro.
IMPACTO NA UTILIZAÇÃO DE CUIDADOS DE SAÚDE

De acordo com o último relatório da European Commission (2022), em todos os países europeus,
as medidas para aumentar a resposta aos casos de COVID-19 foram acompanhadas por
uma desaceleração ou suspensão temporária de cuidados hospitalares não urgentes e não
COVID-19, que se estendeu a outras atividades dos hospitais (ambulatório, internamentos,
consultas externas, etc.) e dos cuidados de saúde primários. Tavares (2022) explora os dados
europeus do SHARE COVID-19 (Survey of Health and Retirement in Europe) e aponta a mesma
tendência de uma relevante percentagem de pessoas a reportar a experiência de cuidados
médicos não satisfeitos.
Em muitos casos, o recurso à telessaúde foi a solução encontrada para mitigar o impacto da
redução verificada e proteger de infeções quer os doentes, quer os profissionais de saúde. Esta
tendência de interrupção na prestação de serviços públicos, incluindo cuidados essenciais de
saúde, triagem preventiva e saúde mental e o consequente recurso às variantes da telessaúde,
já tinha sido apontada por relatórios anteriores (Eurofound, 2021; OECD, 2021), bem como em
diversas publicações científicas (Mansfield et al., 2021; Michalowsky et al., 2021; Moynihan et al.,
2021).
Uma revisão sistemática realizada por Moynihan et al. (2021) identificou 81 estudos onde são
reportadas 143 estimativas de mudanças na utilização de cuidados de saúde entre o período
pandémico e pré-pandémico. Em 136 delas (95,1%) constatou-se uma redução de utilização
média de 37,2% nos serviços em geral, compreendendo reduções medianas para visitas
(42,3%), admissões (28,4%), diagnósticos (31,4%) e para terapêutica (29,6%). Em 35 estudos foram
identificadas 60 estimativas, com 27 (45%) a mencionar maiores reduções na utilização entre
pessoas com um espetro mais leve da doença e 33 (55%) a mencionar nenhuma diferença.
Os autores concluem que a utilização de serviços de saúde diminuiu cerca de um terço durante
a pandemia, com variação considerável e com maiores reduções entre pessoas com doenças
menos graves. É ainda sustentado que esta redução global é um argumento convincente para
priorizar os esforços que atendem às necessidades não satisfeitas das pessoas com doenças
não relacionadas com a COVID-19. Por outro lado, dada a crescente evidência de cuidados
desnecessários antes da pandemia, poderá ser mais benéfico para as populações, e para os
respetivos sistemas de saúde, que as taxas de utilização de alguns serviços não retornem aos
níveis anteriores à pandemia.
Outro estudo de Mansfield et al. (2021), realizado no Reino Unido, menciona o cancelamento
de cirurgias não urgentes assim como de outras atividades relativas ao rastreio de cancro
e outros serviços como saúde mental, cuidados paliativos e reabilitação. Os autores salientam
que os contactos nos cuidados de saúde primários para quase todas as condições também
caíram consideravelmente após a introdução de restrições relacionadas com a COVID-19.
Na Alemanha, Michalowsky et al. (2021) analisaram, no período de Janeiro a Maio de 2019 e de

2020, a utilização de consultas médicas, encaminhamentos de especialistas, internamentos
hospitalares e o reconhecimento de doenças para a população idosa (75 anos ou mais) durante
o confinamento da COVID-19. Os autores identificaram diminuições nas consultas médicas e nos
internamentos hospitalares, sendo que os internamentos hospitalares tiveram uma diminuição

mais intensa relativamente às consultas médicas, e menos diagnósticos de doenças realizados

por médicos de clínica geral, neurologistas e diabetologistas, sendo a diabetes, a demência,
a depressão, o cancro e o acidente vascular cerebral as doenças menos diagnosticadas
durante o confinamento. Segundo os autores, os dados sugerem que, no que se refere às práticas
e ao funcionamento dos serviços, rapidamente foram adotadas mudanças organizacionais
de modo a evitar ou a adiar consultas desnecessárias, especialmente com pacientes idosos
que corriam maior risco de contrair COVID-19, aumentando as consultas remotas por telefone
e vídeo. Apesar destas mudanças, os autores sugerem estudos posteriores que permitam
avaliar os efeitos a longo prazo do confinamento nos resultados de saúde
Por seu turno, o relatório “State of Health in the EU - Companion Report 2021” (European
Commission, 2022) menciona que o volume de cirurgias eletivas foi reduzido em mais de 20% em
2020 em comparação com 2019, piorando os longos tempos de espera existentes. É realçado
que enquanto o número de consultas presenciais caiu acentuadamente durante a primeira
onda, o crescente uso de teleconsultas ajudou a amortecer o impacto da COVID-19 no acesso
aos cuidados ao longo de 2020.[
Em Portugal, os relatórios de diversas instituições mencionam que, à semelhança do que

aconteceu noutros países, a necessidade de dar resposta à pandemia COVID-19 levou
à adoção de medidas que condicionaram a realização da atividade programada. Os relatórios
da Entidade Reguladora da Saúde (2020), do Tribunal de Contas (2020) e da ACSS (2021) focam os
desafios que foram colocados às instituições de saúde, quer de organização quer de prestação
de cuidados, designadamente pela necessidade de reduzir a circulação e concentração
de pessoas nos mesmos espaços. Embora focando períodos de análise diferenciados, são
evidenciadas quedas nas consultas presenciais (CSP e hospitalares), urgências, consultas
externas, cirurgias e internamentos. A importância das tecnologias de informação e de
comunicação (TIC) e da telessaúde, nas suas diversas variantes, são também mencionadas
como uma resposta que permitiu mitigar os impactos identificados.
Quando analisamos os dados mais recentes disponíveis para Portugal relativos ao setor público,
encontramos um padrão semelhante quando comparamos os períodos pré-pandemia com
a pós-pandemia. Para realizar esta análise vamos utilizar os dados do Portal da Transparência
SNS, para os períodos 2019, 2020 e 2021, focando os cuidados de saúde primários (CSP), os
cuidados de saúde hospitalares e os meios complementares de diagnóstico e terapêutica
(MCDTs). Na análise desenvolvida, procura-se compreender o impacto tendo em conta os
períodos pré-pandemia e pós-pandemia e os potenciais sinais de recuperação existentes nos
diferentes níveis de cuidados. Fora desta análise ficam os impactos provocados pela redução
da resposta da atividade do setor privado (convenções e outros tipos de contratos existentes)
que se verificou efetivamente (Barros, 2020; Entidade Reguladora da Saúde, 2020), com quebras
sem precedentes (INE, 2021a)2, e que afetaram o setor público devido à sua dependência dessa
prestação de serviços (por exemplo, meios complementares de diagnóstico e terapêutica,
rastreio do cancro da mama e do cancro colorretal, etc.).
Cuidados de Saúde Primários
Relativamente aos CSP, analisámos as consultas médicas3 e os contactos de enfermagem

nos CSP 4. Apesar de quebras verificadas entre 2019/2020, a atividade dos CSP recuperou e
ultrapassou os níveis verificados na pré-pandemia com padrões que sugerem a importância
dos contactos não presenciais e da telessaúde.
2
Na informação à comunicação social, que analisa as quebras verificadas no setor público e no setor privado, o INE mencio-
na que essas quedas são notórias nos internamentos, nas urgências, nas consultas externas e nos atos complementares de
diagnóstico e/ou terapêutica. A atividade dos hospitais privados sofreu quebras acentuadas nos atos complementares de
diagnóstico e/ou terapêutica (-20,6 %) e nas consultas externas (-18,3 %) sendo mais expressiva do que a verificada no setor
público (-9,2 % e -9,3 %, respetivamente).
3
Disponível em https://is.gd/scmt9y.
4
Disponível em https://is.gd/B3s2Sr.

Tabela 1. Evolução das consultas médicas e dos contactos de enfermagem nos CSP 2019-2021
TIPO 2019 2020 2021 Δ 19/20 Δ 20/21 Δ 19/21

Consultas médicas
Presenciais 20.715.472 12.732.253 14.557.006 -38,5% 14,3% -29,7%
Não Presenciais
9.241.338 18.518.947 20.150.173 100,4% 8,8% 118%
ou Inespecíficas
Domicílio 197.515 130.458 156.914 -34% 20,3% -20,6%
Total 30.154.325 31.381.658 34.864.093 4,1% 11,1% 15,6%
Contactos de enfermagem
Presenciais (Qt) 20.230.518 16.664.324 27.362.522 -17,6% 64,2% 35,3 %
Não Presenciais (Qt) 1.365.556 2.193.680 1.448.231 60,6% -34% 6,1%
Total 21.596.074[ 18.858.004 28.810.753 -12,7% 52,8 % 33,4 %
Figura 1. Evolução das consultas médicas nos CSP (excluindo os domicílios) 2019-2021
20.150.173
(8,8% ↑)
18.518.947
20.715.472 (100,4% ↑)
14.557.006
9.241.338 12.732.253 (14,3% ↑)
(38,5% ↓)
2019 2020 2021
Presenciais Não Presenciais ou Inespecíficas
Analisando as consultas médicas apresentadas no Tabela 1 (consultas médicas) e na Figura 1,

verificamos uma redução de 38,5% nas consultas presenciais no período 2019/2020 e um
aumento de 14,3% no período 2020/2021, ainda assim insuficiente para recuperar a atividade
pré-pandemia, uma vez que se regista uma redução de 29,7% entre 2019/2021. Os cuidados ao
domicílio seguem a mesma tendência – uma redução de 34% no período 2019/2020, seguida
de uma recuperação de 20,3% no período 2020/2021, que apesar de tudo não recuperou
a atividade anterior, face à variação negativa de 20,6% entre 2019/2021. Esta tendência é alterada
quando analisamos as consultas não presenciais ou inespecíficas com um aumento de 100,4%
no período 2019/2020 e um aumento de 8,8% no período 2020/2021.

Conforme se pode verificar na Figura 1, que apenas analisa as consultas presenciais e não
presenciais, o aumento das consultas não presenciais ou inespecíficas aumentou 118% no
período 2019/2020. Embora o tipo de contacto aqui incluído possa ser diverso (apresentação
de exames, pedido de receituário, e-mail, teleconsulta, etc.) a leitura destes valores, com os
devidos cuidados, parece indiciar que os CSP procuraram formas alternativas de dar resposta
aos seus utilizadores. Quando analisamos o total de consultas por ano, a tendência, apesar da
pandemia, é de crescimento, como seria de esperar uma vez que o acompanhamento médico
dos doentes COVID-19 recaiu inteiramente sobre os médicos de família.
Figura 2. Evolução contactos de enfermagem nos CSP 2019-2021
27.326.552
(64,2% ↑)
20.230.518
16.664.324
(17,6% ↓)
2.193.680 1.448.231
(60,6% ↑) (34,0% ↓)
1.365.556
2019 2020 2021
Presenciais Não Presenciais (Qt)
Quanto aos contactos de enfermagem, apresentados no Tabela 1 (contactos de enfermagem)

e na Figura 2, identificamos igualmente uma redução nos contactos presenciais e um aumento
nos contactos não presenciais. Assim, os contactos presenciais diminuem 17,6% no período
2019/2020 e aumentam 64,2% no período 2020/2021, notando-se que a recuperação foi bem
superior à quebra anterior verificada (aumento de 35,3% quando olhamos para o período
2019/2020). Por seu turno, os contactos não presenciais aumentaram 60,6% no período 2019/2020
e apresentaram uma diminuição de 34% no período 2020/2021. Apesar desta quebra, quando
olhamos para a variação entre 2019/2021 temos um aumento de 6,1%. Tal como nas consultas, os
contactos totais de enfermagem, apesar da redução de 12,7% verificada em 2019/2020, tiveram
um aumento de 52,8% em 2020/2021 que compensou a quebra verificada no período anterior
(uma variação de 33,4% entre 2019/2021).
Em todo este processo é importante salientar que os CSP, apesar de algumas quebras
verificadas, evidenciaram um esforço notável na procura de formas alternativas de resposta
aos seus utilizadores, a par com o seguimento de doentes com COVID-19 e de todo o trabalho
que foi necessário desenvolver no processo de vacinação. De facto, os CSP tiveram um papel
preponderante em todo o processo de vacinação tendo Portugal evidenciado uma das mais
elevadas taxas de população vacinada do mundo. Os dados do Our World in Data5 mostravam
que em Março de 2022 Portugal ocupava o segundo lugar com 92,57% da população totalmente
vacinada e 95,02% dos cidadãos com pelo menos uma dose da vacina.
5
Disponível em https://ourworldindata.org/covid-vaccinations

Cuidados de Saúde Hospitalares
Relativamente ao setor hospitalar, foram analisadas as seguintes áreas de atividade: consultas

externas (primeiras consultas e consultas subsequentes)6, intervenções cirúrgicas nos cuidados
de saúde hospitalares7, urgências (por tipo de urgência8 e episódios9), internamentos (doentes
saídos)10, e telemedicina11.
Os principais resultados para estas diferentes linhas de atividade estão resumidos na Tabela 2.
As células assinaladas a vermelho e texto amarelo identificam diminuição, enquanto as células
assinaladas a verde identificam acréscimos na atividade verificada.
Tabela 2. Evolução da atividade hospitalar 2019-2021
TIPO 2019 2020 2021 Δ 19/20 Δ 20/21 Δ 19/21

Consultas externas
Primeiras 3.574.567 2.997.805 3.516.516 -16,1 % 17,3 % -1,6 %
Subsequentes 8.845.534 8.132.240 8.896.603 -8,1 % 9,4 % 0,6 %
Total 12.420.101 11.130.045 12.413.119 -10,4 % 11,5 % -0,1 %
Cirurgias
Programadas 602.760 488.373 613.535 -19,0 % 25,6 % 1,8 %
Convencionais 204.245 165.987 193.817 -18,7 % 16,8 % 5,1%
Ambulatório 398.515 322.386 419.718 -19,1 % 30,2 % 5,3 %
Urgentes 101.475 90.614 95.426 -10,7 % 5,3 % -6,0%
Total 1.306.995 1.067.360 1.322.496 -18,3 % 23,9 % 1,2 %
Urgências por tipo
Geral 4.665.806 3.513.885 3.874.779] -24,7 % 10,3 % -17,0 %
Pediátricas 1.335.733 706.137 975.585 -47,1 % 38,2 % -27,0 %
Obstetrícia 417.488 327.198 339.745 -21,6 % 30,2 % 5,3 %
Psiquiátrica 6.533 5.484 6.231 -16,1 % 13,6 % 4,6 %
Total 6.425.560 4.552.704 5.196.340 -29,1 % 14,1 % -19,1 %
6 9
Disponível em https://is.gd/JfmabC. Disponível em https://is.gd/4IdYs9.
7 10
Disponível em https://is.gd/WyPDhZ. Disponível em https://is.gd/SivSFU.
8 11
Disponível em https://is.gd/ROon8Z. Disponível em https://is.gd/GRVpHI.

TIPO 2019 2020 2021 Δ 19/20 Δ 20/21 Δ 19/21

Urgências por Triagem de Manchester (TM)
Vermelha 20.285 16.759 17.830 -17,4 % 6,4 % -12,1 %
Laranja 596.107 460.399 509.631 -22,8 % 10,7 % -14,5 %
Amarela 2.725.335 1.911.342 2.172.054 -29,9 % 13,6 % -20,3 %
Verde 2.145.040 1.524.521 1.882.948 -28,9 % 23,5 % -12,2 %
Azul 88.515 90.198 99.311 1,9 % 10,1 % 12,2 %
Branca 169.472 150.542 147.714 -11,2 % -1,9 % -12,8 %
Sem TM 680.806 398.943 366.852 -41,4 % -8,0 % -46,1 %
Com TM 5.744.754 4.153.761 4.829.488 -27,7 % 16,3 % -15,9 %
Total 6.425.560 4.552.704 5.196.340 -29,1 % 14,1 % -19,1 %
Internamento
Doentes saídos 756.390 648.433 696.627 -14,3 % 7,4 % -7,9 %
Internamento
Primeiras 15.381 18.004 84.745 17,1 % 370,7 % 451,0 %
Subsequentes 14.397 26.471 269.889 83,9 % 919,6 % 1774,6 %
Total 29.778 44.475 354.634 49,4 % 697,4 % 1090,9 %

Consultas Médicas Hospitalares
As consultas médicas hospitalares apresentadas na Tabela 1 e na Figura 3 mostram uma

redução de 10,4 % das consultas totais entre 2019/2020.
A variação de 11,5% de 2020/2021 mostra uma tendência de recuperação. Contudo, quando

analisamos a variação 2019/2021 verificamos que a atividade anterior ainda não foi
completamente recuperada (-0,1%) mas estará muito próxima de o ser. A tendência repete-se
para as primeiras consultas. Com uma redução de 16,1% no período 2019/2020 e uma recuperação
de 17,3% no período 2020/2021, é ainda assim insuficiente para recuperar a atividade pré-
pandemia uma vez que se regista uma redução de 1,6% no período 2019/2021.
As consultas subsequentes, tal como as anteriores, apresentam uma redução de 8,1% no período
2019/2020 e uma recuperação de 9,4% no período de 2020/2021, que retomou e ultrapassou
a atividade pré-pandemia (0,6%).
Figura 3. Evolução das consultas médicas hospitalares 2019-2021
Primeiras Consultas Consultas Subsequentes
2019 2020 2021

Intervenções Cirúrgicas
As intervenções cirúrgicas no total, a Tabela 2 e a Figura 4 mostram também uma redução de

18,3% no período 2019/2020 e um aumento de 23,9% no período 2020/2021, apresentando uma
tendência de recuperação relativamente a 2019 (aumento de 1,2% entre 2019/2021).
As cirurgias programas12 apresentaram uma diminuição de 19% no período 2019/2020 e um

aumento de 25,6% no período 2020/2021, constando-se a sua recuperação relativamente à pré-
pandemia (aumento de 1,8% entre 2019/2021). Por seu turno, as cirurgias convencionais13 também
apresentaram uma redução de 18,7% no período 2019/2020, seguida de um aumento de 16,8% no
período de 2020/2021, que se constata não ser sido o suficiente para recuperar os níveis pré-
pandémicos (redução de 5,1% entre 2019/2021).
As cirurgias de ambulatório14 também apresentaram uma redução de 19,1% no período 2019/2020,

seguido de um aumento de 30,2 % no período 2020/2021 verificando-se um crescimento de 5,3%
entre 2019/2021.
Por último, as cirurgias urgentes15, apresentam uma quebra de 10,7% entre 2019/2020 e apesar do
aumento de 5,3% em 2020/2021 ainda não estão próximas do nível pré-pandémico (menos 6%
entre 2019/2021).
Figura 4. Evolução das intervenções cirúrgicas 2019-2021
Programadas Convencionais Ambulatório Urgentes
2019 2020 2021
12
Decorrente de admissão programada.
13
Programadas, efetuadas em regime de internamento.
14
Programadas, efetuadas em regime de admissão e alta num período inferior a 24 horas.
15
Decorrente de admissão urgente ou de situação de saúde percecionada como critica, no âmbito de internamento.

Urgências
Relativamente às urgências, na Tabela 2 e nas Figura 5 a Figura 7, verificamos uma tendência

de diminuição de 29,1% no período 2019/2020 e de aumento de 14,1% no período 2020/2021,
mesmo assim abaixo do verificado no período 2019/2021 (redução de 19,1%) no período 2019/2020.
As maiores reduções verificadas no período 2019/2020 foram as urgências pediátricas (47,1%)
e as urgências gerais (24,7%).
Quando olhamos para as urgências sem triagem de Manchester16 também verificamos uma
tendência de diminuição nos vários períodos considerados. As maiores reduções verificadas
foram nas cores amarela (29,9%), verde (28,9%) e laranja (22,8%). A análise da cor azul, não
urgente, não deixa de ser curiosa, uma vez que teve sempre uma tendência de subida nos
vários períodos comparados.
Tendo em conta as queixas dos hospitais relativamente ao excesso de procura nas urgências
antes da pandemia, sugerindo que os problemas poderiam e deveriam ser resolvidos noutras
áreas de cuidados, nomeadamente nos CSP, esta tendência, com o devido cuidado de análise,
pode ser considerada positiva. As urgências consideradas pouco urgentes (verde) diminuíram
28,9% em 2019/2020 e, apesar do aumento de 23,5% no período 2020/2021, ainda estão abaixo dos
valores da pré-pandemia (diminuição de 12,2% no período 2019/2020).
Figura 5. Evolução dos atendimentos por tipo de urgência 2019-2021 (não inclui a psiquiatria)
Geral Pediátricas Obstetrícia
2019 2020 2021
16
Vermelho – emergente, laranja – muito urgente, amarela – urgente, verde – pouco urgente, e azul – não urgente

Figura 6. Evolução dos atendimentos nas urgências por cor da Triagem de Manchester
2019-2021
Vermelha Laranja Amarela Verde Azul Branca
2019 2020 2021
Figura 7. Evolução dos atendimentos nas urgências com e sem Triagem de Manchester
2019-2021
sem Triagem de Manchester com Triagem de Manchester
2019 2020 2021

Internamento
Relativamente ao internamento, considerando como referência os doentes saídos com alta,

presentes na Tabela 2 e Figura 8, a tendência não se afasta das verificadas anteriormente para
outras linhas de atividade analisadas.
Assim, os internamentos tiveram uma diminuição de 14,3% no período 2019/2020, com um aumento
de 7,4% no período 2020/2021, ainda assim não suficiente para recuperar os valores anteriores à
pandemia (redução de 7,9% no período 2019/2021).
Figura 8. Evolução da atividade de internamento hospitalar 2019-2021
Doentes saídos
2019 2020 2021
Atividade de Telemedicina
Por último, nas atividades de telemedicina, na Tabela 2 e na Figura 9, verificamos que

a tendência de aumento tem sido constante nos vários períodos em análise.
As primeiras consultas aumentaram 17,1% no período 2019/2020 e 370,7% no período 2020/2021,

representando um aumento de 451% quando comparamos 2019/2021.
De igual forma, as consultas subsequentes aumentaram 83,9% no período 2019/2020 e 919,6% no

período 2020/20221, representando um aumento de 1774,9% quando comparamos 2019/2021.

Figura 9. Evolução das consultas de telemedicina 2019-2021
Primeiras Consultas Consultas Subsequentes
2019 2020 2021
A resposta inicial no período 2019/2020, apesar de ser positiva (aumento), é mais ténue quando
comparamos com o período 2020/2021, onde identificamos um aumento substancial (ainda
maior quando comparamos 2019/2020). Estes números sugerem que os hospitais procuraram
compensar as suas quebras de atividade utilizando como recurso a telemedicina para dar
resposta às necessidades dos doentes num contexto epidemiológico adverso.
Evidentemente que se coloca a questão de saber se esta resposta se irá manter no futuro,
garantindo as condições técnicas e humanas para o efeito, bem como se os investimentos
necessários serão concretizados. Outra questão de futuro é avaliar se este tipo de resposta
corresponde às necessidades da procura que se verificaram noutras linhas de atividade. Esta
evolução, tal como a verificada nos CSP (consultas não presenciais ou inespecíficas), aponta
para a importância cada vez maior da telessaúde17.
À semelhança do encontrado na literatura internacional, Portugal apresentou reduções nas

várias linhas de produção hospitalar e aumentos na área da telemedicina. Tal como nos CSP, é
importante realçar que os hospitais tiveram de encontrar formas alternativas de responder às
necessidades da procura e novas formas de organizar os seus serviços. Para além da pressão
associada aos internamentos de casos de COVID-19, que obrigaram à criação e adaptação de
novos espaços para colocar esses doentes, a pressão foi maior nos cuidados intensivos e na
medicina interna.
17
Aconselhamos a leitura do ponto “Tendências da utilização da telessaúde” neste capítulo e também o ponto
“A dimensão da saúde digital em Portugal” no capítulo 3.

Meios Complementares de Diagnóstico e Terapêutica
A mesma tendência de queda (19,2%) é encontrada quando analisamos os MCDTs no período

2019/2020 (Tabela 3). Par além dos exames não comparticipados (96,6%), as quedas mais relevantes
foram nos exames de psicologia (60%), eletroencefalografia (49,8%), otorrinolaringologia (47,5%),
pneumologia e imunoalergologia (42,8%), anatomia patológica (36,9%), medicina física e de
reabilitação (30,5%), e cardiologia (30%).
No período 2020/2021, assiste-se a um aumento total de 39% dos atos aceites de MCDTs.
O aumento é generalizado em praticamente todas as áreas com exceção da neurofisiologia
(redução de 29,7%).
Quando comparamos o período 2019/2020, encontramos um aumento de 10,6% no total de

atos aceites; contudo, há áreas que ainda estão abaixo da atividade anterior à pandemia
– exames não comparticipados (44,9%), eletroencefalografia (43,1%), neurofisiologia (41,6%),
otorrinolaringologia (22,7%); especialidades médico-cirúrgicas (13,9%) e radiologia (3,3%).
Tabela 3. Evolução dos exames convencionados por área MCDTs (atos aceites) 2019-2021
TIPO 2019 2020 2021 Δ 19/20 Δ 20/21 Δ 19/21
Análises Clínicas 52.674.718 42.570.706 58.268.644 -19,2 % 36,9 % 10,6 %
Anatomia Patológica 553.428 349.016 592.785 -36,9 % 69,8 %[ 7,1 %
Cardiologia 1.442.490 1.009.705 1.474.632 -30 % 46 % 2,2 %
Eletroencefalografia 9.622 4.828 5.472 -49,8 % 13,3 % -43,1 %
Endoscopia
1.296.895 910.662 1.332.065 -29,8 % 46,3 % 2,7 %
Gastro-enterológica
Especialidades
18.959 15.540 16.316 -18 % 5% -13,9 %
Médico-Cirúrgicas
Exames não 17.081 589 9.407 -96,6 % 1497,1 % -44,9 %
Comparticipados
Medicina Física
44.614.099 30.989.851 44.821.948 -30,5 % 44,6 % 0,5 %
e de Reabilitação
Medicina Nuclear 37.464 26.144 38.541 -30,2 % 47,4 % 2,9 %
Neurofisiologia 24.473 20.310 14.282 -17 % -29,7 % -41,6 %
Otorrinolaringologia 35.873 18.843 27.722 -47,5 % 47,1 % -22,7 %
Pneumologia e -42,8 % 95,3 % 11,7 %

126.350 72.263 141.146
Imu-noalergologia
Psicologia 40 16 45 -60 % 181,3 % 12,5 %
Radiologia 5.939.058 4.211.628 5.744.970 -29,1 % 36,4 % -3,3 %
Urologia 56 46 129 -17,9 % 180,4 %] 130,4 %
Total 52.674.718 42.570.706 58.268.644 -19,2 % 36,9 % 10,6 %

NECESSIDADES NÃO SATISFEITAS EM SAÚDE

A evolução das necessidades não satisfeitas em tempo de pandemia, quer de saúde (Eurofound,
2021; European Commission, 2022; OECD, 2021), quer de apoio, nomeadamente financeiro
(Eurofound, 2020), são analisadas em diversos relatórios e em artigos científicos (Miralles et
al., 2021; Moynihan et al., 2021) considerando perspetivas diversas. O nível de necessidades
não satisfeitas de cuidados de saúde encontrados em inquéritos internacionais varia de
forma diversa devido aos diferentes métodos e aproximações que são utilizadas (OECD, 2020).
Os inquéritos existentes18 são utilizados de forma distinta pelas diversas instituições internacionais
(OCDE, Observatório Europeu de Políticas e Sistemas de Saúde, União Europeia, etc.), de acordo
com o tipo de análise e os países que são analisados. O Eurofound, no contexto da pandemia,
criou o Eurofound Living, Working and COVID‑19 Survey para capturar a experiência de viver
e trabalhar durante a pandemia19, incluindo uma componente de saúde20, com o objetivo de
ajudar os decisores políticos na definição de políticas de recuperação igualitárias associadas
à crise da pandemia.
Em 2021, o relatório “Health at Glance 2021” (OECD, 2021) foca sobretudo o acesso aos serviços
de saúde e a interrupção que ocorreu globalmente na prestação, nomeadamente na área
da saúde mental. Utilizando dados do Eurofound para o período 2020/2021, de acordo com
este relatório, em 2020 a crise da COVID‑19 limitou o acesso aos serviços de saúde na maioria
dos países da OCDE, sendo que nos 23 países da OCDE que possuem dados comparáveis, em
média mais de uma em cada cinco pessoas mencionou ter renunciado a exames médicos
ou a tratamentos necessários durante os primeiros 12 meses da pandemia. Portugal, Hungria
e Letónia foram os países onde os valores relatados foram maiores (com mais de um terço da
população a reportar ter abdicado de exames médicos ou tratamentos necessários durante
a primeira onda da pandemia), enquanto a Dinamarca, Áustria e Alemanha foram os países
onde esses valores se apresentavam mais baixos (menos de 15%). De acordo com este relatório,
a adoção de serviços de telessaúde foi um dos ajustes nas políticas de saúde que permitiu
mitigar o impacto da redução verificada.
Também em 2021, o Eurofound atualiza o seu relatório “Living, working and COVID-19” (Eurofound,
2021) focando as interrupções nos serviços essenciais de saúde e as necessidades não
satisfeitas em saúde. Este relatório menciona que, apesar da recuperação verificada nas várias
áreas de cuidados, existem ainda problemas no acesso aos cuidados de saúde em alguns
países da Europa. Verificou-se que mais de um quinto (21%) dos inquiridos faltou a um exame
ou tratamento médico durante a pandemia; no entanto, registou-se um aumento em vários
países e uma diminuição em outros (Figura 10) de necessidades de saúde não satisfeitas entre
o verão de 2020 e a Primavera de 2021. Em 2021, as necessidades não satisfeitas de cuidados
de saúde foram maiores na Hungria, Portugal (35,9% no Verão de 2020 e 34,2% na Primavera de
2021) e Letónia.
18
Existem pelo menos cinco inquéritos que abordam esta temática: o European Union Statistics on Income and
Living Conditions (EU-SILC, mais informação em https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-
union-statistics-on-income-and-living-conditions) , o European Health Interview Survey, o Commonwealth
Fund International Health Policy Survey (mais informação em https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/
european-health-interview-survey), o Survey of Health, Ageing and Retirement in Europe (SHARE, mais informação
em http://www.share-project.org) tendo sido criada uma versão específica, SHARE COVID-19, para refletir o
contexto da pandemia e a procura de cuidados médicos, e o Eurofound Living, Working and COVID‑19 Survey
(mais informação em https://www.eurofound.europa.eu/data/covid-19).
19
Foram recolhidas várias ondas: A primeira onda foi iniciada a 9 de abril de 2020, quando a maioria dos Estados-
Membros estava no primeiro confinamento; a segunda onda foi iniciada a 2 de julho de 2020, quando as economias
e as sociedades foram reabrindo gradualmente; a terceira onda foi lançada em Março de 2021, quase um ano
depois, quando os países ainda estavam a lidar com diferentes níveis de confinamento; a quarta onda foi lançada
em Outubro/Novembro de 2021, contactando novamente apenas os entrevistados do painel para possibilitar
o acompanhamento dos desenvolvimentos observados desde o início da pandemia; a última onda, a quinta, foi
lançada de 29 de Março a 2 de Maio de 2022, procurando analisar como a vida mudou na Europa nos últimos dois
anos.
20
Na componente da saúde perguntou-se às pessoas nos 22 países da OCDE se, desde o início da pandemia,
precisaram de um exame médico ou tratamento que não receberam e procurou-se também perceber quais os tipos
de necessidade por tipo de cuidados.

Figura 10. Necessidade não satisfeitas de cuidados de saúde durante a pandemia por país,
UE27 e OCDE 22 (%) [Adaptado de Eurofound (2021) e (OECD, 2021)]
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
DINAMARCA
ÁUSTRIA
ALEMANHA
MALTA
HOLANDA
SUÉCIA
RÉPUBLICA CHECA
FRANÇA
ESTÓNIA
FINLÂNDIA
BÉLGICA
ESLOVÁQUIA
ITÁLIA
ESLOVÉNIA
GRÉCIA
CROÁCIA
ESPANHA
BULGÁRIA
LITUÂNIA
IRLANDA
POLÓNIA
LETÓNIA
ROMÉNIA
PORTUGAL
HUNGRIA
CHIPRE
LUXEMBURGO
UE27
OCDE22
Verão 2020 Primavera 2021
Na Figura 11 estão representados os tipos mais comuns de necessidades não satisfeitas21

identificadas nesse relatório do Eurofound.
Figura 11. Necessidades não satisfeitas de cuidados de saúde por tipo de cuidados de saúde,
Primavera de 2021, UE27 e situação portuguesa (%) [Adaptado de Eurofound (2021)]
Atendimento hospitalar ou especializado 48,5

46,6
30,2
Cuidados detários
27,3
38,6
Triagem ou teate preventivo 26,1
Cuidados de saúde mental 19,6

20,2
Cuidados de saúde primários 25,6

18,3
Outros cuidados de saúde 11,1

12,9
Cirurugia programada (exceto câncer) 8,5

11,2
Tratamento ou cirurgia do câncer 0,9

2,6
Portugal Primavera 2021
21
Os dados apenas estão disponíveis para a Primavera de 2021, uma vez que não foram recolhidos nos períodos
anteriores

Os dados estão ordenados de forma ascendente para os valores europeus e contrapõem

a realidade para Portugal (para o período da Primavera de 2021). Os valores de necessidades
não satisfeitas para Portugal seguem praticamente os da EU27 com valores ligeiramente
superiores no atendimento hospitalar e nos cuidados dentários. Apresentam valores mais
elevados na triagem ou teste preventivo e cuidados de saúde primários. Nos cuidados de
saúde mental, outros tipos de cuidados, cirurgia programada (exceto cancro) e tratamento ou
cirurgia oncológica apresentam valores mais baixos do que os observados na EU27.
Por último, o relatório “State of Health in the EU - Companion Report 2021” (European Commission,
2022) menciona que a pandemia interrompeu o acesso a cuidados de saúde não-COVID para
muitos pacientes uma vez que as medidas para aumentar a resposta aos casos de COVID-19
foram acompanhadas por uma desaceleração ou suspensão temporária de cuidados
hospitalares não urgentes e não-COVID-19, que se estendeu a outras atividades, quer dos
hospitais (ambulatório, internamentos, consultas externas, etc.), quer dos cuidados de saúde
primários, identificando tempos de espera mais elevados nos diversos países. Para o caso de
Portugal, o relatório menciona que mais de um terço (34%) dos portugueses relataram algumas
necessidades de saúde não satisfeitas durante os primeiros 12 meses da crise pandémica, valor
muito superior à média da UE de cerca de 21%.
Recentemente, Lourenço et al. (2022) realizaram um estudo sobre o impacto da COVID-19

nas necessidades não satisfeitas em saúde em pessoas com 50 ou mais anos. Para o efeito
utilizaram dados de 1118 portugueses, recolhidos entre junho e agosto de 2020 através do
SHARE COVID-19, sobre necessidades de cuidados de saúde não satisfeitas (por receio de ser
infetado, por cancelamento por parte dos serviços de saúde, por solicitação de consulta não
atendida). Os resultados mostram que cerca de 60% dos inquiridos reportaram pelo menos
uma necessidade não satisfeita (quase o dobro da média europeia), sendo o motivo mais
frequente o cancelamento por parte dos serviços de saúde. Segundo o estudo, a prevalência de
necessidades não satisfeitas diferiu consoante o nível de rendimento e o estado de saúde, com
os índices a comprovarem a sua concentração nos indivíduos com pior estado de saúde. Tendo
em conta estes resultados, os autores concluem que, dada a associação entre necessidades
não satisfeitas e a subsequente deterioração da saúde, estes resultados constituem um alerta
para o futuro próximo.
Também Tavares (2022), recorrendo aos mesmos dados do SHARE COVID-19, analisa
a experiência dos idosos europeus com 50 ou mais anos com cuidados de saúde não atendidos
(procura de cuidados médicos) durante a pandemia de COVID-19. De acordo com o estudo,
a percentagem de pessoas na UE com mais de 50 anos a relatar cuidados de saúde não
atendidos durante a pandemia varia muito de país para país. Portugal é o quarto país com
a maior percentagem relatada (32%). As razões (desistência, adiamento, recusa) para o registo
de cuidados de saúde não satisfeitos nos países da UE também são diferentes e não existe um
padrão único. Para a razão de adiamento pelo prestador, Portugal apresenta o segundo valor
mais elevado (25,67%). Um resultado interessante do estudo é que, em países caracterizados
por altos níveis de necessidades de saúde não atendidas, as pessoas com mais de 65 anos,
no ano imediatamente anterior ao da pandemia (2019), e após o controlo de um conjunto de
variáveis individuais e agregadas, reportam uma menor falta de cuidados médicos do que
nos países que em 2019 se caracterizaram por menores níveis de necessidades em saúde não
satisfeitas. Tendo em conta que Portugal apresenta sistematicamente valores mais elevados
de necessidades não satisfeitas, este resultado de Tavares (2022) pode indicar que o potencial
aumento de necessidades em saúde não satisfeitas verificado em Portugal pode não ter
sido tão grande quando comparado com países que apresentam valores mais baixos de
necessidades em saúde não satisfeitas.
O Plano Nacional de Saúde 2021-2030 (DGS, 2021) expressa também a preocupação com
as necessidades não satisfeitas de cuidados médicos. Recorrendo a relatórios já aqui
apresentados, é mencionado que durante os primeiros 12 meses da pandemia de COVID-19
a proporção de necessidades não satisfeitas de cuidados médicos terá aumentado em
Portugal, estimando-se que, para os primeiros 12 meses da pandemia, cerca de 34% das pessoas

inquiridas reportou falta destes cuidados, valor este superior à média da OCDE (22%). Também
é salientado que os estudos disponíveis sobre a proporção de necessidades não satisfeitas
de cuidados médicos por rendimento mostram o elevado desfasamento entre os resultados
declarados pela população de baixo e de elevado rendimento, sendo superior nas pessoas
incluídas no quintil de rendimentos mais baixo.
Também o Instituto Nacional de Estatística (INE), na análise provisória dos dados do Inquérito
às Condições de Vida e Rendimento em Portugal (INE, 2021b), indica o aumento da proporção
de necessidades não satisfeitas de consultas médicas em 2020, contrariando a tendência
decrescente dos cinco anos anteriores. Todas estas tendências devem ser objeto de análise
por parte dos decisores políticos.
TENDÊNCIAS DA UTILIZAÇÃO DA TELESSAÚDE

A pandemia COVID-19 criou a necessidade de respostas alternativas na prestação de cuidados
de saúde, tendo em conta o facto de as instalações de saúde poderem ser fontes de contágio
e de ser necessário evitar os contactos diretos (face a face) entre profissionais de saúde e os
doentes (Trisha Greenhalgh et al., 2020), de forma a minimizar os potenciais impactos da doença
e os impactos económicos financeiros associados à pandemia. A utilização da telessaúde, nas
suas variantes, foi uma das respostas adotadas cuja utilização crescente é evidenciada em
vários estudos e trabalhos realizados.
Analisando o impacto da pandemia COVID-19 na utilização de cuidados de saúde, Moynihan et

al. (2021) apontam para a redução nas visitas de saúde, admissões, diagnósticos e terapêutica,
mas um aumento nos cuidados prestados no formato da telemedicina. Esse aumento está
relacionado, por exemplo, com a prestação de cuidados de saúde urgentes e não urgentes
(Mann et al., 2020), na utilização de cuidados de ambulatório (Patel et al., 2021a; Patel et al., 2021b)
ou as consultas por vídeo ou telefone nos cuidados primários e hospitalares (T. Greenhalgh et
al., 2020; Trisha Greenhalgh et al., 2020). De acordo com Fagherazzi et al. (2020), a telemedicina foi
utilizada como um modelo de assistência médica bem-sucedido nas urgências e nos cuidados
de saúde primários na diminuição do risco de infeção associado.
Numa revisão sistemática sobre a utilização da telessaúde durante a pandemia COVID-19,

Garfan et al. (2021) mencionam que a utilização de diferentes tecnologias, incluindo a telessaúde,
foi maximizada para mitigar os riscos e consequências da doença, tendo sido amplamente
utilizada devido à sua usabilidade e segurança na prestação de serviços de saúde. De acordo
com os autores, essa tendência provavelmente irá acentuar-se ainda mais no futuro sendo
a validação das tecnologias de telessaúde os próximos passos para melhorar a sua utilidade
e a completa implementação nos sistemas.
Por seu turno, Kaye et al. (2021), analisando o impacto económico da pandemia COVID-19
nas instalações e nos sistemas de saúde, concluem que estratégias alternativas, como
a telemedicina, rapidamente se estabeleceram em instalações de saúde em todo o mundo.
Tal como os autores anteriores, também aferem que a telemedicina é uma solução cuja
aplicação será crescente no pós-pandemia.
Por último, Berenson et al. (2020), numa perspetiva de financiamento, fazem uma revisão
dos diferentes métodos de pagamento, mas também uma reflexão sobre as alterações
organizacionais relacionadas com novas formas de comunicação entre os utilizadores e as
unidades de saúde cujo desenvolvimento e implementação se acentuou com a pandemia
COVID-19. As chamadas telefónicas, visitas virtuais face a face, a revisão e avaliação de exames
submetidos através de e-mail, os portais para os doentes, a monitorização remota de dados
através de dispositivos médicos conectados e a partilha de dados de saúde na consulta com
profissionais de saúde remotamente são algumas das mudanças organizacionais, que serão
mantidas e incentivadas, mas que trazem consigo desafios no que se refere aos modelos de
pagamento.

De igual forma, diversos relatórios internacionais (Eurofound, 2021; European Commission, 2022;
OECD, 2021) acentuam a importância crescente da telessaúde para mitigar a desaceleração
ou suspensão temporária de cuidados hospitalares não urgentes e não-COVID-19, bem como
dos cuidados de saúde primários e para proteger doentes e trabalhadores de infeções.
De acordo com esses relatórios, os países introduziram novas políticas para apoiar e incentivar
a rápida adoção de ferramentas digitais de saúde durante a pandemia de COVID-19 (European
Commission, 2022).
Em Portugal, de acordo com várias instituições portuguesas, o recurso à telessaúde foi também
relevante para conter a redução da atividade presencial e uma forma de adaptação ao novo
contexto por parte dos prestadores de cuidados.
A Entidade Reguladora da Saúde (2020), comparando os períodos homólogos de Janeiro-Maio

de 2019 e de 2020, menciona o aumento significativo do volume de consultas por telemedicina,
sendo mais evidente a partir de Março, tendo atingido os 52% em Abril. A mesma entidade
sublinha que este aumento revela um efeito de substituição expectável, e pode ser interpretado
como resultado de uma adaptação ao novo contexto por parte dos prestadores e profissionais
de saúde, que encontraram na telemedicina uma forma de assegurar a continuidade na
prestação de cuidados aos utilizadores.
Por seu turno, o Tribunal de Contas (2020), comparando os períodos homólogos entre Março
e Maio de cada ano, menciona que o recurso à teleconsulta, entre 2019 e 2020, foi relevante
para contrapor a redução da atividade presencial nos cuidados de saúde primários, embora
nos cuidados de saúde hospitalares a realização deste tipo de consultas se tenha mantido
residual. É também mencionado que os efeitos da redução da atividade programada na saúde
da população foram mitigados, em certa medida, com medidas como o incentivo à utilização
da telemedicina para a triagem inicial dos utentes e para a realização de consultas.
A ACSS (2021), comparando 2019 com 2020, menciona as alterações nas rotinas do trabalho
dos profissionais e a adoção de novas formas de interação e de prestação de cuidados de
saúde, nomeadamente através da utilização de tecnologias de informação e comunicação.
Nos cuidados de saúde primários, parte da atividade programada foi realizada através de
consultas não-presenciais, tendo as mesmas duplicado no período em análise.
A análise dos dados mais recentes do Portal da Transparência SNS, conforme discutido
anteriormente nos ponto relativos aos CSP (Quadro 1 e Figura 1) e aos hospitais (Quadro 2
e Figura 9), está alinhada com as conclusões dos estudos internacionais e os relatórios
nacionais e consolida ainda mais a tendência detetada anteriormente. De facto, o recurso
à telemedicina, e outras variantes da telessaúde, foi uma das alternativas encontradas para
responder à necessidade de respostas à prestação de cuidados de saúde fora do espaço
hospitalar e de prestação de cuidados a fim de travar as linhas de transmissão e contágio do
vírus SARS-CoV-2.
Tal como mencionado, coloca-se a questão de saber i) se esta resposta se irá manter no
futuro, garantindo as condições técnicas e humanas para o efeito, bem como o desenho de
incentivos que promovam estas práticas, e ii) se este tipo de resposta responde integralmente
às necessidades de cuidados de saúde nos diversos níveis e tipologias de cuidados.

CONCLUSÕES
Os impactos da pandemia COVID-19 tiveram profundos reflexos sociais e económicos. Ao nível
da utilização de cuidados de saúde, a evidência é unânime quanto à redução da prestação de
cuidados de saúde em diversas linhas de atividade, nomeadamente nos cuidados de saúde
primários e nos cuidados hospitalares. Em Portugal, à semelhança do que aconteceu noutros
países, a necessidade de dar resposta à pandemia COVID-19 levou à adoção de medidas que
condicionaram a realização da atividade programada o que colocou diversos desafios às
organizações de saúde. Estes desafios sentidos, quer de organização, quer de prestação de
cuidados, emergiram sobretudo pela necessidade de reduzir a circulação e concentração de
pessoas no mesmo espaço físico. Evidência estatística comprova as quebras nas consultas
presenciais (CSP e hospitalares), urgências, consultas externas, cirurgias, e internamentos.
A importância das TIC e da telessaúde foi identificada como uma resposta eficaz na mitigação
dos impactos identificados.
Os dados públicos analisados para Portugal nos diversos períodos confirmam essa redução
no período 2019/2020 e a recuperação em algumas linhas de atividade no período 2020/2021.
Contudo, quando comparado o período 2019/2021, pré-pandemia e pós-pandemia com
alguma recuperação, constata-se que os níveis da pré-pandemia ainda não foram repostos.
Existem algumas exceções, com especial destaque nas consultas dos cuidados de saúde
primários (consultas médicas não presenciais ou inespecíficas) e nas consultas hospitalares
por telemedicina. A evidência mostrou que o crescente uso da telessaúde, nas suas diversas
variantes, ajudou a amortecer o impacto da COVID-19 no acesso aos cuidados ao longo de
2020 e de 2021.
Quanto aos níveis de atividade nas diversas linhas de atividade em Portugal, uma questão
que deve ser ponderada é se no pós-pandemia se pretende repor em todas as linhas os
níveis verificados na pré-pandemia. Por exemplo, tendo em conta as queixas dos hospitais
relativamente ao excesso de procura nas urgências antes da pandemia, sugerindo que os
problemas poderiam e deveriam ser resolvidos noutras áreas de cuidados, nomeadamente
nos CSP, esta reposição poderá ser equacionada e estendida a outras áreas de cuidados.
Relativamente às necessidades não satisfeitas em saúde, a evidência, ainda que baseada

em inquéritos internacionais com métodos e aproximações diferentes, aponta para o seu
aumento desde o início da pandemia COVID-19 em praticamente todos os países. Para Portugal,
a evidência aponta para uma a tendência do aumento das necessidades não satisfeitas em
saúde, encontrando-se uma prevalência de valores superiores em Portugal relativamente aos
valores médios da OCDE 22 ou EU27 (consoante os estudos) e que esta difere consoante o nível
de rendimento e o estado de saúde, com os índices a comprovarem a sua concentração nos
indivíduos com pior estado de saúde e de rendimentos mais baixos.
A comparação entre os diversos inquéritos é difícil tendo em conta as diferentes metodologias

utilizadas (população considerada, gama de serviços e bens de saúde abrangidos, razões
para as necessidades não satisfeitas, o texto e a ordem das perguntas, a inclusão de cuidados
adiados e dispensados na definição de necessidades não satisfeitas), pelas novas condições
criadas com a pandemia COVID-19 (o receio de ser infetado, e as quebras e a desaceleração
ou suspensão temporária de cuidados verificadas), e pela própria noção de necessidade que
não é comparável. Apesar destas dificuldades, os resultados nesta área devem ser analisados
pelos decisores políticos e tidos em conta no planeamento das respostas que se pretendem
para o futuro.
A análise da redução global na utilização de serviços de saúde e os níveis que se pretendem

repor, bem como o aumento das necessidades não satisfeitas em saúde devem ser analisadas
em conjunto para ajudar na definição de estratégias coerentes que respondam às necessidades
identificadas e que permitam melhorar a saúde de forma eficiente.

A telessaúde, nas suas múltiplas variantes, foi uma das respostas adotadas cuja utilização
crescente é evidenciada em vários estudos e trabalhos analisados. Os países introduziram novas
políticas para apoiar e incentivar a rápida adoção de ferramentas digitais de saúde durante
a pandemia de COVID-19. A sua utilização foi maximizada para mitigar os impactos económicos
e financeiros e os riscos e consequências da doença, tendo sido amplamente utilizada devido
à sua usabilidade e segurança na prestação de serviços de saúde. De acordo com os diversos
autores, essa tendência irá provavelmente acentuar-se ainda mais no futuro sendo a validação
das tecnologias de telessaúde um dos próximos passos destinados a melhorar a sua utilidade
e a completa implementação nos sistemas. As mudanças organizacionais introduzidas, que
fará sentido manter e até incentivar, trazem consigo desafios no que se refere aos modelos de
pagamento que também devem ser equacionados.
Em Portugal verificou-se a mesma tendência de aumento da telessaúde revelando um efeito de

substituição expectável de adaptação ao novo contexto por parte dos prestadores de cuidados
de saúde, com alterações de rotinas dos profissionais e novas formas de interação, como
forma de assegurar a continuidade na prestação de cuidados aos utilizadores. A teleconsulta
foi relevante para conter a redução da atividade presencial nos cuidados de saúde primários
e para mitigar os efeitos da redução da atividade programada na saúde da população.
Os dados mais recentes do Portal da Transparência SNS, conforme discutido anteriormente,

estão alinhados com as conclusões dos estudos internacionais e os relatórios nacionais
e consolida ainda mais a tendência detetada anteriormente. O recurso à telemedicina e outras
variantes da telessaúde foi uma das alternativas encontradas para responder à necessidade
de respostas alternativas na prestação de cuidados de saúde tendo em conta o facto de as
instalações de saúde poderem ser fontes de contágio do vírus SARS-CoV2.
Garantir a sustentabilidade dos respetivos investimentos necessários nesta área (infraestruturas,

tecnológicos, humanos, formação, etc.) e o sistema de incentivos para a manutenção
e até extensão das boas práticas comprovadas são desafios que se colocam aos decisores
políticos na definição de novas estratégias de saúde. Este desafio estende-se aos modelos
de pagamento, procurando incluir estas novas atividades de forma mais efetiva. No entanto,
a adoção da telessaúde deverá ser equacionada para perceber se responde integralmente às
necessidades da procura que se verificaram nos diversos níveis de cuidados, não podendo ser
adotada como uma panaceia para todas as atividades de saúde.
A pandemia mostrou a fragilidade, a adaptação, a resiliência, a capacidade de inovação

e a confiança nos sistemas de saúde. Será importante não esquecer as lições aprendidas.
A pandemia mostrou que as despesas efetivas em saúde são um investimento e não um custo
a ser contido, uma vez que sistemas de saúde mais fortes e resilientes protegem melhor as
populações e as economias.

Capítulo 3
RECURSOS HUMANOS E CONCORRÊNCIA
PÚBLICO/PRIVADO
Julian Perelman1,2
1
Escola Nacional de Saúde Pública, Universidade Nova de Lisboa
2
Comprehensive Health Research Center
O AUMENTO DO NÚMERO DE PROFISSIONAIS

Desde 2016, temos assistido a um aumento constante dos profissionais a trabalhar no Serviço
Nacional de Saúde (SNS). De facto, o aumento foi de mais de 30.000 profissionais entre março
2016 e março 2022 (Tabela 4).
Tabela 4. Evolução do número total de profissionais do SNS, e das categorias mais numerosas.
MARÇO 2022 MARÇO 2020 MARÇO 2019 MARÇO 2016
Médicos excluindo internos 21.176 19.602 18.827 17.045
Enfermeiros 50.526 45.639 42.916 39.149
Assistentes operacionais 31.325 27.087 25.417 24.726
Total 152.257 137.310 130.714 122.722

Fonte: Portal da Transparência do SNS.
Este aumento tem sido a principal fonte de crescimento da despesa do SNS. Entre 2016 e 2021,
as despesas têm aumentado de 9.130 para 12.386 milhões de euros, sendo que 42% têm sido
causados pelo aumento da despesa com recursos humanos (1.353 milhões), proporção muito
superior àquela devida à aquisição de medicamentos e dispositivos (733 milhões, 23%).
Além do aumento dos profissionais, outras alterações legislativas têm provocado o aumento
da despesa, como a recuperação dos valores pagos pelas horas extraordinárias, que tinham
sido cortados durante a Grande Recessão e o período de austeridade subsequente (os anos
da “Troika”), a recuperação salarial depois dos cortes ocorridos no mesmo período, e o lento
descongelamento das carreiras.
Por outro lado, outras medidas têm levado à necessidade de contratação de profissionais,
como a passagem para as 35 horas no caso dos enfermeiros, ou a limitação das horas de
urgência dos médicos com mais de 55 anos.
Finalmente, a pandemia tem provocado um forte aumento de profissionais, cuja contratação

foi flexibilizada, para responder às novas necessidades de rastreio, vacinação e tratamento
garantindo as condições de separação dos doentes COVID e não-COVID, para fazer face ao
aumento da sobrecarga de trabalho dos profissionais na linha de frente, e para combater
a doença e o isolamento dos próprios profissionais de saúde.

A DIMINUIÇÃO DA PRODUTIVIDADE E AS SUAS POSSÍVEIS CAUSAS

Desde 2016 que os relatos de falta de profissionais no terreno têm sido contínuos, levando
inclusive a ameaças de demissão de diretores de serviços de vários hospitais públicos, queixas
e desmotivação por parte dos profissionais, e insatisfação dos utentes com os tempos de
espera.
Fizemos um exercício simples, até um pouco simplista, para tentar perceber melhor este
fenómeno. Com base nos dados do Portal da Transparência do SNS, calculámos o número
total de serviços prestados, nomeadamente as consultas de cuidados de saúde primários e
hospitalares, internamentos (incluindo hospital de dia) e urgências, e dividimos este valor pelo
número total de profissionais do SNS, para cada ano desde 2016. Noutros termos, calculámos,
com os dados disponíveis publicamente, o valor da produtividade, nomeadamente, o número
médio de serviços produzidos anualmente por cada profissional do SNS. De seguida, calculámos
o custo médio por serviço, dividindo a despesa total do SNS pelo número total de serviços
produzidos. Estas contas têm muitas aproximações, pelo que a interpretação dos valores deve
ser cautelosa; já voltaremos ao assunto. No entanto, o retrato destes dois indicadores parece
ilustrar uma certa tendência, com diminuição contínua da produtividade e aumento contínuo
do custo médio (ver Figura 12). Noutros termos, parece que o aumento de profissionais não se
tem traduzido num aumento proporcional dos serviços prestados, aumentando em paralelo
os custos dos mesmos. E se a situação se deteriorou mais durante a pandemia, a tendência
negativa já era observada anteriormente.
Figura 12. Evolução da produtividade (serviços por profissional) e do custo médio por serviço,
no SNS.
450 120
110
400
100
350 90
80
300
70
250 60
50
200
40
150
30
100 20
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Produtividade Custo Médio
COMO INTERPRETAR ESTE RESULTADO?

Uma primeira interpretação, óbvia, é que o número de profissionais não foi ponderado pelas
horas de trabalho. Podemos ter mais profissionais, mas se cada um deles tem contratos
com horários mais reduzidos, o efeito poderá resultar numa diminuição da capacidade.
Por isso, tentámos aprofundar a análise da seguinte forma: calculámos o número total de horas
anuais realizados pelo conjunto de profissionais, através da informação do Relatório Social
do Ministério da Saúde e do SNS (1), que indica o número de profissionais por tipo de contrato

(35 horas, 40 horas, etc.). Como este relatório não foi publicado para os anos 2019 a 2021, assumimos
que a distribuição de profissionais por tipo de horário era igual à de 2018. Acrescentámos, a esse
número de horas, o número de horas extraordinárias prestadas. Assim, conseguimos estimar
a produtividade/hora, ou seja, o total médio de serviços prestado por hora, por profissional.
Os resultados, na Figura 13, confirmam a tendência de diminuição, desde 2016. Noutros termos,
o aumento do número de horas também não se traduziu num aumento proporcional da
atividade.
Figura 13. Produtividade horária do SNS, incluindo ou não as horas extraordinárias.
0.350
0.300
0.2 50
0.200
0.150
0.100
0.050
0.000
2016 2017 2018 2019 2020 2021
Produtividade/hora normal Produtividade/hora total
De notar o aumento substancial das horas extraordinárias durante este período, que passou
de 11,2 milhões para 21,9 milhões entre 2016 e 2021, com um aumento particularmente acentuado
de mais de 4 milhões de horas em 2021.
Assim, com mais confiança na validade deste retrato, procurámos explicações para este
fenómeno.
Convém destacar, em primeiro lugar, que a erosão da produtividade já se notava antes de 2020.
Em 2020 e 2021, como foi abundantemente comentado, a produtividade diminuiu porque as
equipas centraram-se no tratamento dos doentes COVID, adiando ou cancelando uma série de
atividades previstas, nomeadamente consultas e cirurgias. As necessidades de rever espaços
e percursos para garantir o isolamento, e a forte pressão em determinados períodos devido ao
aumento de casos COVID, poderá explicar este fenómeno; as consultas hospitalares diminuíram
de 10% em 2020, e as cirurgias programadas de 19%. De notar, no entanto, que o fenómeno não
foi uniforme entre todos os hospitais públicos, com alguns deles, e não necessariamente os
mais pequenos, a conseguir manter em níveis elevados a sua atividade programada.
Tentemos então interpretar agora o período antes da COVID, que mostra que os problemas
eram anteriores à pandemia, que apenas agudizou as dificuldades existentes. Uma primeira
explicação é a disrupção das equipas. Se a passagem para as 35 horas obriga a contratar
novos profissionais, não é de esperar que a substituição seja perfeita, e que todas as atividades
possam continuar ao mesmo ritmo e com a mesma qualidade, como se nada tivesse acontecido.
O mais provável é que tenham sido contratados novos profissionais mais jovens e menos
experientes, que tiveram que aprender e se adaptar para conseguir o mesmo desempenho
que os profissionais que vieram substituir. Esta transição pode não ter sido simples, obrigando
a um período de transição mais ou menos longo, com consequências negativas na prestação
de serviços.

Uma segunda explicação é o aumento do absentismo. Entre 2015 e 2019, a taxa de absentismo
aumentou de 11,2 para 12,4% e, durante a pandemia, chegou a aumentar mais de 20% (em
2020). Um exemplo simples permite compreender melhor a dimensão do fenómeno. O Centro
Hospitalar Universitário de Lisboa Norte, que junta o Hospital de Santa Maria e o Hospital Pulido
Valente, contava em março de 2022 mais de 6.600 profissionais. Uma taxa de 12% de absentismo
significa que, cada dia, faltam ao trabalho aproximadamente 800 profissionais. A disrupção
dos serviços, mencionada no parágrafo anterior, pode assim atingir proporções dramáticas.
Resta perceber quais as causas de um absentismo de tamanha dimensão, e aqui as causas
possíveis abundam. Se alguns argumentam a falta de controlo da assiduidade, ou a falta de
incentivos para ela (durante a Troika foram suprimidos estes incentivos), outros apontam o nível
elevado de desgaste dos profissionais, esgotados pelas horas extraordinárias e as condições
de trabalho pouco satisfatórias. Um estudo publicado em 2016 apontava para níveis de burnout
elevados, com 21,% dos profissionais entrevistados a trabalhar no SNS com burnout moderado,
e 47,8% com burnout elevado(2).
Uma terceira explicação, não independente da segunda, é a concorrência do setor privado.

A saída de profissionais para o setor privado, abundantemente noticiada22 e referida
recorrentemente pelos administradores hospitalares, pode ser vista como o resultado de vários
fatores. No setor público, são apontadas as condições de trabalho insatisfatórias: sobrecarga
de trabalho, complexidade crescente dos casos, espaços físicos degradados, falta de recursos
(nomeadamente equipamentos funcionais) ou ausência de apoio e reconhecimento pelas
chefias. Também são apontadas as condições de emprego, nomeadamente os salários
insuficientes, a falta de perspetivas de carreira, os horários pouco flexíveis, e a dificuldade em
adquirir novos conhecimentos e investigar. Em paralelo, o setor privado tem-se desenvolvido
fortemente nos últimos anos, em particular desde o período da Troika. Por um lado, o setor
privado aproveitou as dificuldades do público para atrair utentes e profissionais e, por outro
lado, tem havido uma consolidação do setor, com a diminuição progressiva dos pequenos
consultórios, cuja viabilidade financeira foi posta em causa durante a Grande Recessão,
e fortalecimento dos grandes grupos, capazes de fazer face às perdas de rendimento pontuais
e de absorver clínicas de menor dimensão. Esta concorrência reforçada do setor privado, e a
constante saída de profissionais do SNS, poderá ter contribuído para uma excessiva rotatividade
e para a destruição das equipas, além da necessidade, já referida, de contratar profissionais
mais jovens e menos experientes que os que vieram substituir.
De notar, finalmente, que nem sempre a doença ou as suas determinantes conduzem ao

absentismo, dando lugar ao presentismo. Este termo designa o individuo que comparece ao
trabalho enquanto física ou psicologicamente doente, e se encontra incapaz de funcionar
eficazmente. Infelizmente, no nosso melhor conhecimento, não existem dados para Portugal
que permitam quantificar este fenómeno.
RECURSOS HUMANOS E CONCORRÊNCIA

ENTRE SETORES PÚBLICO E PRIVADO
Os números seguintes, retirados do portal do Instituto Nacional de Estatística (INE) e publicamente
acessíveis, esclarecem este fenómeno de mudança no padrão público-privado do sistema
de saúde português. A Figura 14 ilustra o aumento de camas, médicos e enfermeiros no setor
privado entre 2012 e 201923, enquanto o número de camas e de médicos estagnava no setor
público. Ao mesmo tempo, as consultas e cirurgias no setor privado aumentavam mais do que
no setor público (Figura 4). De notar que, se entrarmos mais em detalhe nos dados do INE, as
cinco especialidades seguintes são as que mais contribuem para o aumento de consultas no
setor privado: ortopedia (52%), oftalmologia (72%), medicina física e reabilitação (85%), medicina
dentária (212%), ginecologia/obstetrícia (63%) e ORL (64%).
22
https://24.sapo.pt/atualidade/artigos/mais-de-2500-profissionais-de-saude-sairam-do-sns-nos-anos-de-pandemia
23
Os números foram retirados da plataforma do Instituto Nacional de Estatística. O ano de 2019 é o mais recente
disponível, pelo que não permite observar um eventual efeito da pandemia.

Podemos resumir a situação da forma seguinte. Os profissionais de saúde existem em

número limitado, dado que a capacidade de formar profissionais, ou de atrair profissionais
estrangeiros, não é, obviamente, ilimitada. Ora, os setores públicos (SNS) e privado concorrem
para estes recursos limitados. Esta concorrência é, no entanto, desigual em alguns aspetos, em
detrimento do SNS. Principalmente porque o setor privado goza de uma flexibilidade que o SNS
não tem; nomeadamente, pode contratar profissionais com grande facilidade, sejam novas
contratações ou substituições, e pode negociar contratos com total liberdade (remunerações
e horários de trabalho), para cada profissional, independentemente do seu estatuto ou
carreira. O SNS, embora a possibilidade de substituição tenha sido flexibilizada durante
a pandemia, confronta-se com fortes constrangimentos em termos de contratação (que
passam por um sistema complexo e demorado de autorizações), de remunerações e horários
(fixados por tabelas). Em particular, o sistema de concursos não permite contratar médicos,
enfermeiros e outros profissionais para o quadro (porque entrariam como despesas de pessoal)
garantindo equipas coesas, a continuidade de cuidados e combater a disrupção das equipas
mencionadas acima. Os hospitais do SNS têm tentado fugir a esta rigidez principalmente
através do pagamento ao ato, generoso, das consultas e cirurgias em produção adicional
(o sistema SIGA-SNS) e do pagamento de horas extraordinárias. Ora, se estes mecanismos têm
permitido aos hospitais públicos uma alavanca para reter profissionais, a sua aplicação não
deixou de ser limitada pelas fortes restrições orçamentais - por vezes limites legais, como no
caso dos orçamentos para horas extraordinárias - e pelas suas regras de aplicação, como
sendo o facto de que o pagamento ao ato se pode aplicar apenas para pagar atividades
adicionais e não a produção base. Além disso, os valores pagos não deixaram de ser sempre
fixados por tabelas nacionais. Finalmente, a contratação de profissionais, para fugir às regras
dos concursos, tem sido realizada através de Fornecimentos e Serviços Externos a empresas de
trabalho temporário, contribuindo para a erosão e a disrupção das equipas, mas com custos
substancialmente superiores.
Figura 14. Evolução das consultas e cirurgias, por setor (público ou privado).
Camas Médicos
25.000
20.000
20.000
15.000
15.000
10.000
10.000
5.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Público Privado

Enfermeiros Consultas
40.000
30.000
10.000.000
20.000
10.000 6.000.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Cirurgias
700.000
500.000
300.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Público Privado
Por outro lado, o privado tem-se centrado prioritariamente, embora cada vez menos
exclusivamente, em intervenções que são relativamente pouco complexas, oferecidas a uma
população mais saudável e com maior capacidade para pagar, por preços fixados também
de forma muito flexível num setor relativamente pouco concorrencial. Noutros termos, o setor
privado tem conseguido oferecer condições de trabalho mais favoráveis por tratar uma
população menos complexa e com maior literacia, e pelas condições financeiras que lhe têm
permitido inovar em termos de equipamentos e outros meios de tratamento.
A DEDICAÇÃO PLENA É A SOLUÇÃO?

Por outro lado, o SNS tem perdido sistematicamente nesta concorrência, e o aumento da
despesa com horas extraordinárias e pagamentos ao ato através do SIGA-SNS não tem
conseguido nem manter a produtividade, nem evitar a saída de profissionais. Uma solução
tem sido apontada nos últimos meses, tendo inclusivamente sido sugerida como a estratégia
a implementar no Plano de Governo e no Orçamento Geral de Estado de 2022: a dedicação plena
opcional e voluntária. Pelo que percebemos, ao contrário da dedicação exclusiva, segundo

a qual os profissionais se comprometem em trabalhar exclusivamente para o SNS, mediante um

aumento remuneratório, a dedicação plena acrescenta um compromisso assistencial, a definir.
Ou seja, não bastaria o compromisso em não trabalhar adicionalmente no setor privado, mas
seria também necessário comprometer-se com a realização de um certo número de consultas
e/ou cirurgias, ou outros indicadores de desempenho que venham a ser definidos.
A primeira vantagem da dedicação plena, em comparação com a dedicação exclusiva, é que

não se dirige a profissionais que estejam em final de carreira, que sejam pouco atraentes para
ou atraídos pelo setor privado ou que de qualquer forma ficariam no SNS. Evita o efeito de
oportunidade para aqueles que sempre teriam optado pelo SNS e passariam a ganhar mais,
porque impõe um compromisso firme de desempenho. A segunda vantagem é que, ao impor
este compromisso, o modelo permite substituir o pagamento ao ato do SIGA-SNS que, além de
incentivar os atos e a redução dos tempos de espera, tem provocado vários efeitos perversos.
Noutros termos, visa criar um corpo de profissionais dedicados e com um compromisso firme
de contribuir para os objetivos do SNS, compromisso que exige talvez um corpo não tenha
a dimensão do atual.
Este modelo, no entanto, não poderá atingir os benefícios esperados sem uma verdadeira
reforma profunda da governação do SNS. De facto, o sucesso da dedicação plena depende
da capacidade de definir, assumir e monitorizar compromissos. É necessário que cada
hospital possa definir, em negociação com cada profissional, as metas de desempenho
a atingir. É necessário que as metas sejam realistas, exequíveis, monitorizáveis, e adaptadas às
necessidades locais. É necessário poder avaliar o cumprimento das metas e, eventualmente,
retirar a dedicação plena a quem não as conseguir cumprir. É necessário, finalmente, que
os valores pagos possam enfrentar a concorrência do setor privado. Por um lado, em áreas
mais remotas poderá ser necessário pagar melhor para atrair mais profissionais. Por outro
lado, em grandes centros urbanos, poderá ser necessário pagar mais para fazer face à maior
concorrência do setor privado. E, last but not least, de nada servirá um modelo de remuneração
inovador e atrativo se não foram melhoradas as condições de emprego, como a flexibilidade
nos contratos em termos de horas, e de trabalho, como sendo a possibilidade de investigar
e estudar, de progredir na carreira, e de ser reconhecido pelas chefias.
Não será possível ter sucesso num sistema centralizado, onde as decisões são meramente
tomadas através de despachos, sem autonomia de gestão nem responsabilização dos
gestores, sem um acompanhamento benevolente e exigente dos mesmos, e sem um esforço
para contratar gestores com base no seu mérito.
Há quem acredite que esta revolução na governação é impossível, pelo que será melhor
entregar o SNS ao setor privado e contentar-se em regular e comprar serviços. Este processo,
embora nunca anunciado politicamente, está a acontecer na prática, com os hospitais públicos
a colmatar a falta de profissionais através da compra de serviços aos privados. Nada impede
de pensar nesta opção, exceto que, por um lado, os custos da mudança seriam exorbitantes e,
por outro, que não se vislumbra porque um Estado incapaz de monitorizar, regular e incentivar
hospitais públicos, seria capaz de o fazer com hospitais privados. Além disso, um tal modelo
apenas poderá funcionar se houver concorrência no setor privado, o que está longe de ser
o caso num setor que é dominado por três ou quatro grandes grupos, e que deixaria de conviver
com a concorrência do SNS. Seria uma solução mais complexa e pior do que tentar reformar
o SNS. Fica a mensagem que, sem este tipo de reforma estrutural da governação, nenhum
modelo remuneratório dos profissionais, antigo ou inovador, poderá ter sucesso na retenção
dos profissionais no SNS.

Capítulo 4
CUIDAR EM CASA
Manuel Lopes,1,2 ,Pedro Lopes Ferreira3, César Fonseca1,2, Lara Pinho1,2
1
Escola de Enfermagem São João de Deus, Universidade de Évora
2
Comprehensive Health Research Center
3
Centro de Estudos e Investigação em Saúde da Universidade de Coimbra, Universidade de Coimbra
INTRODUÇÃO E DEFINIÇÃO DE CONCEITOS E MODELOS

Nos tempos mais recentes, a domiciliação de cuidados tem assumido algum destaque fruto da
emergência de diversos projetos de hospitalização domiciliar, entre outros, que têm ganhado
algum protagonismo mediático. Todavia, precisamos ter consciência de dois aspetos muito
relevantes:
• a domiciliação de cuidados existe desde há muitos anos em diferentes geografias, aos
diversos níveis e com diferentes modelos;
• no atual contexto demográfico, epidemiológico e de desenvolvimento dos sistemas
de saúde, precisamos revisitar e redefinir a domiciliação de cuidados como forma de
garantir a sua adequação às atuais condições e necessidades das pessoas.
Neste contexto, propomo-nos, num primeiro momento, fazer um enquadramento concetual

relativo à domiciliação de cuidados; de seguida, evidenciar a importância do cuidador
informal, após, apresentar dados relativos à capacidade de resposta de cuidados domiciliários
em Portugal, quer seja de cuidados de saúde, quer do que se convencionou designar como
“cuidados sociais”; e por fim, fazer alguma análise sobre as potencialidades e limitações dessa
resposta.
Assim, e como forma de enquadramento, começamos por definir o que se entende por cuidados
domiciliários. Pela análise efetuada constatamos que não existe uma consolidação definitiva
deste conceito. Em alguns casos, na concetualização, aparece uma distinção entre dois níveis
de cuidados: um que oferece cuidados ditos “básicos” e que são dirigidos às atividades de
vida diária; e outro que oferece cuidados ditos “profissionais”, os quais, por norma, envolvem
profissionais de saúde. Apesar de considerarmos esta divisão arbitrária e acima de tudo
indutora de clivagens, referimo-la porque, de algum modo, está subjacente ao modelo vigente
em Portugal.
Todavia, as definições mais recentes apresentam-nos os cuidados domiciliários como uma

resposta que integra as duas dimensões atrás referidas (Alliance for Home Health Quality and
Innovation, 2022). Assim, de acordo com Lopes (Lopes, 2021), “estes cuidados destinam-se: às
pessoas que envelhecem e, em função disso, vão perdendo alguma funcionalidade; às que,
em qualquer momento do ciclo de vida, têm doenças crónicas que requerem uma gestão
complexa; e também às que recuperam de uma doença aguda ou de uma cirurgia, ou estão de
algum modo incapacitadas. Os cuidados domiciliários incluem: apoio nos cuidados pessoais,
normalmente respondendo às atividades básicas de vida diária [...]; Apoio nas atividades
instrumentais de vida diária [...]; Cuidados de saúde, os quais podem incluir uma gama
diversificada de respostas que podem ir desde o apoio na gestão das doenças crónicas
à reabilitação (quer para recuperar funções quer para retardar a sua perda), passando pelos
cuidados inerentes à gestão de uma doença aguda, os cuidados paliativos, entre outros”
(p. 36).
Podemos assim dizer que os cuidados domiciliários deslocalizam os cuidados das instituições
para a casa das pessoas, exigindo por isso que se repense o processo de cuidados

nomeadamente no que concerne ao papel de cada cuidador, com particular destaque para
o papel do doente e do cuidador informal (Lopes, 2021).
O processo de domiciliação de cuidados tem potencial para incrementar a satisfação do

doente e família, mas também para contribuir positivamente para muitos outros indicadores
de saúde, económicos e sociais; todavia, pode apenas replicar em casa o modelo vigente
na institucionalização e contribuir para a desintegração e descontinuidade de cuidados.
Interessa por isso analisar as experiências para aprendermos com elas e analisarmos algumas
dimensões consideradas críticas.
Com base num trabalho de revisão sistemática feito em diversos países europeus com
o objetivo de descrever sistematicamente o que tem sido relatado sobre cuidados domiciliários
na Europa na literatura científica ao longo da última década, interessa considerar as seguintes
dimensões e subdimensões (Genet et al., 2011):
I. Política & Regulação
• cuidados domiciliários como prioridade;
• a divisão entre responsabilidades locais, regionais e nacionais;
• política de cuidados de saúde versus política de cuidados sociais;
• regulação dos benefícios dos cuidados domiciliários;
• regulação da qualidade dos serviços;
• aumento da escolha dos utentes;
• concorrência e co-governação;
• regulação do sector dos cuidados domiciliários privados; e descrição de tarefas dos
profissionais de cuidados domiciliários.
II. Financiamento
• as fontes de financiamento;
• co-pagamentos;
• atribuição de orçamentos aos prestadores;
• dinheiro para programas de cuidados e nível de despesas com os cuidados domiciliários.
III. Organização e prestação de serviços
• o tipo de prestadores de cuidados domiciliários
• integração de cuidados ao domicílio com outros tipos de serviços
• acessibilidade dos cuidados domiciliários
• monitorização das necessidades de cuidados
• qualidade dos cuidados ao domicílio
• condições de trabalho dos trabalhadores dos cuidados domiciliários
• aumentar a capacidade de autocuidado
IV. Pessoa dependente e prestadores de cuidados informais
• as pessoas idosas abrangidas pelos cuidados domiciliários
• características dos beneficiários dos cuidados domiciliários
• relação entre cuidados informais e formais
• a disponibilidade de cuidados de descanso do cuidador
NECESSIDADE DE UM MODELO DE CUIDADOS DOMICILIÁRIOS

Face ao exposto, fica evidente que os cuidados domiciliários consistem na deslocalização dos
cuidados das instituições para a casa das pessoas, pelo que entendemos que tal obriga a uma
redefinição do processo de cuidados considerando todo o novo enquadramento (Lopes, 2021).
Assim, e para além de um enquadramento político e estratégico que considere as dimensões

atrás referidas, preconiza-se um modelo de cuidados que responda simultaneamente a três

princípios fundamentais: garanta cuidados centrados na pessoa, integração e continuidade
de cuidados. Dito por outras palavras, a domiciliação de cuidados pode ser, simultaneamente,
uma forma de garantir o “envelhecimento em casa”, elevados níveis de satisfação com os
cuidados e redução de custos.
Resumimos alguns dos pressupostos dessa redefinição (Lopes, 2021):

• assumir o doente e o seu cuidador como foco dos cuidados;
• assumir o cuidador informal, também, como parceiro de cuidados;
• assumir a coprodução de cuidados como garante do envolvimento dos diversos atores
no processo de cuidados;
• assumir o Plano Individual de Cuidados (PIC) como o instrumento privilegiado e expressão
da centralidade dos cuidados, do envolvimento do doente e família e da comunicação
entre todos os cuidadores;
• garantir a integração de cuidados;
• garantir a permanência e a continuidade dos cuidados e fazer uma gestão proactiva
das situações através da adoção da figura de coordenador de cuidados;
• utilização de recursos tecnológicos e de telecuidados, devidamente integrados no
modelo de cuidados.
Tudo isto integrado numa rede de respostas que garanta a equidade no acesso.
A IMPORTÂNCIA DOS CUIDADORES INFORMAIS

NO CONTEXTO DOS CUIDADOS EM CASA
Definição e enquadramento legal dos cuidadores informais
Numa sociedade com profundas alterações na sua estrutura demográfica, com o crescente
envelhecimento da população, e com uma maior prevalência de doenças crónicas,
incapacitantes e progressivas, é cada vez maior o número de pessoas cuja capacidade de
independência e/ou autonomia se apresenta comprometida e que demonstram necessidades
de cuidados de longa duração.
Em Portugal, segundo a OCDE (OECD, 2021), a parte da população com 65 ou mais anos de idade
deverá, em 2050, exceder um terço, com uma em cada oito pessoas com mais de 80 anos. Em
termos de esperança de vida, segundo a mesma fonte, em 2019, no nosso país, as mulheres com
65 anos podiam esperar em média viver mais 22,3 anos e os homens, com a mesma idade, mais
18,5 anos. No entanto, quando analisamos a esperança de vida saudável, isto é, sem limitações
na atividade, as mulheres sofrem uma redução de 69% e os homens de 57%. A percentagem de
adultos com 65 anos ou mais com alguma limitação de atividade corresponde em Portugal
a 44,6%, sendo de 18,7% a percentagem correspondente aos que possuem limitações severas.
Um caso particular no contexto dos cuidados em casa são os cuidados prestados pelos
denominados cuidadores informais, cuja definição não tem conseguido encontrar um consenso
suficientemente alargado. De facto, por exemplo, a OCDE define cuidadores informais “aqueles
que prestam cuidados a amigos ou familiares, podendo fazê-lo como parte de um trabalho
voluntário não contratual” (OECD, 2018). Também a EUROCARERS, uma associação europeia de
organizações de cuidadores informais, encara o cuidador informal como “uma pessoa que
presta cuidados geralmente não remunerados a alguém com uma doença crónica, deficiência
ou outra necessidade de saúde ou cuidados duradouros, não sendo profissional de saúde”
(EUROCARERS, 2020).
Segundo a Mutual Information System on Social Protection (MISSOC), resultado da cooperação

entre a Comissão Europeia e representantes dos ministérios de vários países, baseando-se
na modalidade mais antiga de segurança social e regressando às estruturas relacionadas
com a família, os cuidados informais são descritos como “cuidados prestados pelos cônjuges/

parceiros, outros membros do agregado familiar e outros familiares, amigos, vizinhos e outras
pessoas, que normalmente, mas não necessariamente, já têm uma relação social com a pessoa
a quem prestam cuidados” (MISSOC, 2022).
Por fim, em Portugal, a 6 de setembro, a Assembleia da República aprovou o Estatuto do

Cuidador Informal (Lei n.o 100, 2019) num consenso político considerável. Este Estatuto define
o cuidador informal principal como “o cônjuge ou unido de facto, parente ou afim até ao
4.º grau da linha reta ou da linha colateral da pessoa cuidada, que acompanha e cuida desta
de forma permanente, que com ela vive em comunhão de habitação e que não aufere qualquer
remuneração de atividade profissional ou pelos cuidados que presta à pessoa cuidada”.
Com se pode ver, esta definição exclui do estatuto de cuidador informal quem não seja cônjuge,
parente ou unido de facto. Assim, não poderá ser considerado, por exemplo, um vizinho ou um
amigo, mesmo que viva em economia comum com a pessoa cuidada. Além disto, define que
o cuidador informal pode ter benefícios fiscais, embora não especifique quais estes benefícios.
Esta lei regula também os direitos e os deveres do cuidador e da pessoa cuidada.
Mais concretamente, nos artigos 5.º e 6.º são definidos os direitos e os deveres do cuidador
informal reconhecido, tal como se pode constatar na Tabela 5.
Tabela 5. Direitos e deveres do cuidador informal

DIREITOS (ART.º 5.º) DEVERES (ART.º 6.º)
Ver reconhecido o seu papel fundamental no Atender e respeitar os interesses e direitos da

desempenho e manutenção do bem-estar da pessoa cuidada;
pessoa cuidada;
Prestar apoio e cuidados à pessoa cuidada, em
Ser acompanhado e receber formação para articulação e com orientação de profissionais
o desenvolvimento das suas capacidades da área da saúde e solicitar apoio no âmbito
e aquisição de competências para a prestação social, sempre que necessário;
adequada dos cuidados de saúde à pessoa
Garantir o acompanhamento neces-sário ao
cuidada;
bem-estar global da pessoa cuidada;
Receber informação por parte de profissionais
Contribuir para a melhoria da qualidade
das áreas da saúde e da segurança social;
de vida da pessoa cuidada, intervindo no
Aceder a informação que, em articulação com desenvolvimento da sua capacidade funcional
os serviços de saúde, esclareçam a pessoa máxima e visando a autonomia desta;
cuidada e o cuidador informal sobre a evolução
Promover a satisfação das necessidades
da doença e todos os apoios a que tem direito;
básicas e instrumentais da vida diária,
Aceder a informação relativa a boas práticas incluindo zelar pelo cumprimento do esquema
ao nível da capacitação, acompanhamento terapêutico prescrito pela equipa de saúde
e aconselhamento dos cuidadores informais; que acompanha a pessoa cuidada;
Usufruir de apoio psicológico dos serviços de Desenvolver estratégias para pro-mover
saúde, sempre que necessário, e mesmo após a autonomia e independência da pessoa
a morte da pessoa cuidada; cuidada, bem como fomentar a comunicação
e a socialização, de forma a manter o interesse
Beneficiar de períodos de descanso que visem
da pessoa cuidada;
o seu bem-estar e equilíbrio emocional;
Potenciar as condições para o fortalecimento
Beneficiar do subsídio de apoio ao cuidador
das relações familiares da pessoa cuidada;
informal principal, nos termos previstos neste
Estatuto; Promover um ambiente seguro, confortável
e tranquilo, incentivando períodos de repouso
Conciliar a prestação de cuidados com a vida
diário da pessoa cuidada, bem como períodos
profissional, no caso de cuidador informal não
de lazer;
principal;
Assegurar as condições de higiene da pessoa
Beneficiar do regime de trabalhador-estudante,
cuidada, incluindo a higiene habitacional;
quando frequente um estabelecimento de
ensino; Assegurar à pessoa cuidada uma alimentação
e hidratação adequadas.
Ser ouvido no âmbito da definição de políticas
públicas dirigidas aos cuidadores informais.

No entanto, num estudo organizado pelo Movimento ‘Cuidar dos Cuidadores Informais’
no primeiro trimestre de 2021, obteve-se a informação que 59,1% dos cuidadores informais
desconhecia a existência do Estatuto do Cuidador informal.
Por outro lado, a percentagem do PIB que o nosso país dedica aos cuidados de longa duração,
em ambas as vertentes saúde e social, é apenas de 0,93 %, um valor baixo quando comparado
com outros países como os Países Baixos, a Noruega, a Dinamarca e a Suécia que dedicam,
respetivamente, 4,1%, 3,7%, 3,6% e 3,4% do seu PIB para este tipo de cuidados. De acordo com este
investimento, e apesar de se tratar de funções muito intensas, há menos de um (0,8) profissional
por 100 indivíduos com 65 ou mais anos de idade. Além disto, estimativas do Eurostat indicam
que, em Portugal, o trabalho realizado pelos cuidadores informais é equivalente a 2% do PIB
nacional (European Commission & Directorate-Generale for Employment, 2021).
Quantos são e quem são os cuidadores informais?
Mesmo tendo consciência de que a componente qualitativa desempenha um papel essencial

na abordagem desta temática, estimar o número de cuidadores informais é uma atividade
importante para se ter uma noção mais completa da dimensão do problema, quer o nosso
objetivo seja contribuir para o desenho e implementação de medidas e políticas de cuidados
de longa duração, quer seja criar recursos para lidar com estes cuidadores (Tur-Sinai et al.,
2020).
Enquanto que a prevalência dos cuidados informais na população adulta europeia atinge os
17 % (Comissão Europeia et al., 2018), este valor chega aos 25,6% para os cuidadores com 50 ou
mais anos de idade (Roll & Litwin, 2013). Em Portugal, o Inquérito Nacional de Saúde informa-
nos que 11,1% prestam cuidados ou assistência informal pelo menos uma vez por semana, 85,2%
são familiares da pessoa dependente, e 27% prestam cuidados informais pelo menos durante
20 horas semanais (INE, 2020). Num relatório mais recente da Comissão Europeia, a última
estimativa da percentagem da população portuguesa a prestar cuidados informais era de
14,6% para as mulheres e 9,6% para os homens, sendo de 30,6% a percentagem de cuidados
informais que ultrapassam as 20 horas semanais, a maior a nível europeu (European Commission
& Directorate-Generale for Employment, 2021).
Relativamente aos cuidados informais, o mais recente relatório Health at a Glance da OCDE
(OECD, 2021) refere que cerca de 13% dos cidadãos dos países da OCDE com 50 ou mais anos de
idade declararam em 2019 prestar cuidados informais pelo menos semanalmente, sendo em
Portugal esta percentagem inferior a 10%. Portugal é também o país da OCDE em que é maior a
percentagem de mulheres a desempenharem funções de cuidador informal.
Foi realizado, no Concelho de Cantanhede, um estudo liderado pelo Centro de Estudos e

Investigação em Saúde da Universidade de Coimbra, em colaboração com a Faculdade de
Medicina da Universidade de Coimbra, o Município de Cantanhede e o Biocant - Centro de
Inovação em Biotecnologia, no âmbito do qual foram entrevistados 330 cuidadores informais.
O perfil predominante é caracterizado por cuidadores do sexo feminino (87,5%), com uma idade
média de 60 anos, na sua maioria casados ou em união de facto (77,7%) e maioritariamente com
o ensino básico (72%). De modo geral, não possuem atividade profissional e são domésticos,
desempregados ou reformados (55%). Cerca de 91% não recebeu qualquer formação para
as tarefas que desempenha como cuidador informal. São essencialmente as filhas que
desempenham estas funções (61%), com quase 32% a cuidar há mais de 10 anos da pessoa
dependente (média de 4,8 anos). Vivem essencialmente na mesma casa da pessoa dependente
ou em casa próxima.

Que cuidados são prestados, dificuldades e necessidades sentidas pelos

cuidadores informais?
Mais de 90 % dos cuidadores entrevistados neste estudo prestam cuidados de vigilância,

acompanhamento a consultas e aquisição de bens, embora o leque de cuidados prestados
seja muito amplo. Cerca de 81 % presta estes cuidados todos os dias, incluindo fins de semana.
As dificuldades e necessidades sentidas e relatadas pelos cuidadores informais são diversas
e dependem da situação concreta e dos vínculos da realidade dos envolvidos. Segundo os
resultados deste mesmo estudo no concelho de Cantanhede, detetaram-se as dificuldades e
necessidades constantes da Tabela 6.
Tabela 6 Dificuldades e necessidades sentidas e relatadas pelos cuidadores informais.
DIFICULDADES NECESSIDADES
Restrição da vida profissional (66,2%) Apoio ao domicílio e/ou ajudas

técnicas (52,4%)
Relacionamento com a pessoa
dependente (50%) Apoio financeiro (37,8%)
Falta de apoios pessoais e/ou técnicos Tempo livre (36,6%)

(41,5%)
Informação e formação (23,2%)
Problemas financeiros (36,3%)
Apoio emocional (21,3%)
Restrição da vida pessoal e/ou social
(36%) Tempo para a prestação de cuidados
(12,8%)
Falta de conhecimento na área do
cuidar (35,1%) Colaboração da pessoa dependente
(12,5%)
Limitações de saúde (28,4%)
Sentimento de impotência (24,7%)
Que sobrecarga é sentida pelos cuidadores informais?
É sempre importante também chamar a atenção para o facto de a prestação destes cuidados
pelos cuidadores informais poder ser muito desgastante, comprometendo necessariamente
a sua qualidade de vida, sendo normalmente acompanhada por ansiedade e depressão,
exaustão, isolamento, risco de pobreza e, como atrás referido, dificuldade em manter-se no
mercado laboral.
São normalmente cuidados prestados diariamente por indivíduos, quase sempre sem
preparação prévia para as tarefas que desempenham. Ainda assim, cuidar de uma pessoa
dependente não implica somente o aparecimento de repercussões negativas, pois para alguns
cuidadores a tarefa que desempenham pode ser emocionalmente gratificante e suscitar um
impacto favorável a nível pessoal, familiar ou mesmo social.
No estudo referido anteriormente, os cuidadores informais estão a tratar de pessoas com

um grau de dependência severa ou total nas atividades da vida diária de 43,3%, quase 20%
sentem-se sós, sendo-lhe muito difícil obter ajuda de vizinhos. Por fim, 24% apresentam uma

sobrecarga intensa, 23,3% uma sobrecarga ligeira e 68,9% necessitam de apoio parcial ou total
para a tomada de decisões.
Por fim, podemos afirmar que nos últimos anos tem-se vindo a reconhecer cada vez mais o
papel importante dos prestadores de cuidados informais e a necessidade de apoiar o seu
papel de prestadores de cuidados de longa duração. Isto está, em certa medida, ligado ao
crescente interesse e debate sobre as disposições para aumentar a escolha e a flexibilidade
dos cuidados a longo prazo (MISSOC SECRETARIAT, 2009).
Dado o contexto em que os cuidados de longa duração e, em especial, os cuidados informais,

são realizados em Portugal, prevê-se para os próximos tempos uma maior procura deste
tipo de cuidados. Aguardam-se decisões públicas no sentido de melhorar o acesso, grandes
alterações no estatuto do cuidador informal, para além de uma necessária articulação entre
a vida profissional destes cuidadores e as funções que desempenham em casa da pessoa
dependente, assim como a criação de uma carteira de benefícios incluindo uma redução nos
impostos. Para o contexto laboral, há quem defenda medidas de apoia à pessoa cuidadora,
como a criação de bancos de horas, jornada concentrada de trabalho e incentivos para o
teletrabalho (European Commission & Directorate-Generale for Employment, 2021).
CAPACIDADE DE RESPOSTA DOMICILIÁRIA

DO SNS E DA SEGURANÇA SOCIAL
No âmbito do SNS, as respostas domiciliárias são os domicílios realizados pelas equipas de
família dos Cuidados de Saúde Primários (CSP), os cuidados realizados pelas Equipas de
Cuidados Continuados Integrados (ECCI) e, mais recentemente, a Hospitalização Domiciliária.
Cuidados de Saúde Primários
Em relação aos CSP, são realizados cuidados domiciliários de enfermagem e/ou médicos a
utentes pertencentes às Unidades de Saúde Familiar (USF) ou às Unidades de Cuidados Saúde
Personalizados (UCSP). Estes cuidados são realizados pontualmente a pessoas que estão
impossibilitadas de se deslocar às unidades de saúde por alterações na mobilidade, aquando
de uma situação aguda de doença e/ou necessidade de cuidados de enfermagem, como por
exemplo, procedimentos técnicos (algaliação, entubação nasogástrica), tratamento de feridas
e/ou educação para a saúde. Em alguns casos, são também efetuadas consultas de vigilância
de hipertensão e diabetes ao domicílio, embora não seja prática de todas as unidades. Não
existem, no entanto, dados públicos sobre o tipo de cuidados domiciliários prestados em
cada visita domiciliária nem um modelo que desenvolva este tipo de cuidados em todas as
unidades de saúde. Assim sendo, temos equipas de saúde familiar que apenas fazem visitas
domiciliárias médicas em caso de doença aguda, e outras que realizam consultas de vigilância
de doenças crónicas no domicílio. O mesmo se verifica no que concerne à enfermagem, alguns
enfermeiros limitam-se a realizar cuidados ao domicílio apenas em situações de tratamento
de feridas e outros procedimentos técnicos necessários, e outros que prestam cuidados de
vigilância de doenças crónicas, educação dos cuidadores, entre outros. São ainda realizados
cuidados domiciliários a recém-nascidos e à puérpera em algumas unidades, não havendo,
também neste caso, um modelo de cuidados previsto. Assim, fica ao critério de cada equipa
ou até mesmo de cada profissional o tipo de cuidados a prestar ao domicílio. O único dado
que conseguimos obter em relação a este ponto é o número de consultas médicas ao domicílio
(Figura 15), não se conseguindo perceber o motivo da consulta. Como se pode verificar pela
figura 1 há uma grande variabilidade do número de consultas médicas ao domicílio em cada
mês, não se conseguindo entender o motivo. Não se conseguem visualizar dados relativos aos
cuidados domiciliários prestados por outros profissionais.

Figura 15. Evolução do número de consultas médicas ao domicílio e média.
40K 800
30K 600
20K 400
10K 200
0 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Soma Nº de Consultas Médicas ao Domicílio (Qt)

Média Nº de Consultas Médicas ao Domicílio (Qt)
Fonte: Portal da transparência do SNS

https://transparencia.sns.gov.pt/explore/?sort=modified&refine.theme=Acesso
Equipas de Cuidados Continuados Integrados
Já as ECCI, que integram igualmente os Cuidados de Saúde Primários e que fazem parte da
carteira de serviços das Unidades de Cuidados na Comunidade (UCC), dão resposta a situações
que necessitam de cuidados prolongados de saúde no domicílio, seja de carácter temporário
ou permanente. Estas equipas estão integradas na Rede Nacional de Cuidados Continuados
Integrados (RNCCI) e têm como propósito a prestação de cuidados de saúde a pessoas em
situação de dependência funcional, que sofrem de doença terminal ou se encontrem em
processo de convalescença; que não necessitam de internamento mas que não se podem
deslocar; e prestar apoio aos seus cuidadores e famílias. Estas Equipas têm como referência o
modelo de cuidados definido para a RNCCI e estão enquadradas por legislação própria onde
estão previstos, por exemplo, os critérios de referenciação que são os seguintes:
a) necessidade de cuidados de saúde com frequência superior a uma vez por dia, ou,
prestação de cuidados de saúde superior a 1h e 30 minutos por dia, no mínimo três dias
por semana;
b) cuidados além do horário normal de funcionamento da equipa de saúde familiar, incluindo
fins de semana e feriados;
c) complexidade de cuidados que requeiram um grau de diferenciação, ao nível da
reabilitação;
d) necessidades de suporte e capacitação ao cuidador familiar/informal.
Como critérios de exclusão deste tipo de resposta a legislação prevê: pessoas com elevado grau
de dependência sem cuidador de referência; pessoas com doença aguda com necessidade
de hospitalização e pessoas com necessidade exclusiva de apoio social.
Enquanto nos “domicílios” realizados pelas equipas de família são apenas os médicos ou os
enfermeiros a prestarem cuidados de saúde, nas ECCI os cuidados de saúde são prestados
por uma equipa interdisciplinar, de acordo com as necessidades da pessoa ou cuidador,
fazendo parte das equipas enfermeiros generalistas e especialistas, médicos, psicólogos,
nutricionistas, terapeutas ocupacionais, fisioterapeutas, terapeutas da fala, assistentes sociais
e assistentes operacionais. É, todavia, de realçar que nem todas as ECCI têm todos estes perfis
profissionais. Daqui resulta a constatação de diferentes níveis de investimento nestas equipas
e, consequentemente, diferentes níveis de acesso aos cuidados nas diferentes regiões.

Os cuidados assegurados pelas ECCI são de natureza preventiva, curativa, paliativa ou de

reabilitação com visitas regulares, apoio psicossocial, educação para a saúde aos utentes,
familiares e cuidadores, apoio nas atividades da vida diária e/ou instrumentais da vida
diária; ensino e treino dos familiares ou dos cuidadores informais. O modelo de cuidados
prevê a personalização dos cuidados prestados mediante a identificação de um profissional,
preferencialmente um enfermeiro, designado “Gestor de Caso”, responsável direto pelo
acompanhamento do processo individual e garante da comunicação com os demais
intervenientes na prestação de cuidados.
As ECCI devem dispor de espaço físico próprio, integrado nas instalações da Unidade de
Cuidados na Comunidade, com o respetivo equipamento informático. Deve ser disponibilizada
adequada capacidade de mobilidade e de comunicação. Para além disso, é também
indispensável que a equipa disponha de material necessário à prestação de cuidados.
A Tabela 7 demonstra a evolução dos lugares da ECCI de 2016 a 2019 por região (últimos dados
disponíveis ao público). Como se pode constatar, todas as regiões tiveram um decréscimo
de lugares ao longo do tempo. Estes dados devem ser interpretados tendo como referência
o aumento continuado da taxa de envelhecimento, mas também os indicadores de esperança
de vida saudável aos 65 anos e a prevalência de multimorbilidade e incapacidade (INE, 2022).
Tabela 7. Lugares de ECCI
REGIÃO 2016 2017 2018 2019
Norte 1623 1638 1606 1536
Centro 887 826 727 755
LVT 2105 2072 2092 2092
Alentejo 564 566 553 518
Algarve 1085 750 750 750
Total 6264 5852 5728 5651

Fonte: Relatórios da RNCCI 2017 e 2019
Relativamente à esperança de vida saudável aos 65 anos, constatamos que Portugal é um

dos países que apresenta dos mais baixos indicadores (ver Figura 16). Ou seja, apesar de
a esperança de vida após os 65 anos ser comparável aos países de melhor referência, apenas
cerca de 7 anos são vividos com saúde. Tal significa que os cerca de 14 anos restantes são
vividos sem saúde.
Figura 16. Anos de vida saudável aos 65 anos: por género.
Fonte: (Lopes et al., 2022)

Por sua vez, os dados relativos à multimorbilidade24 mostram-nos que Portugal se situa acima
da média Europeia (Figura 17). A sua prevalência é-nos demonstrada através de um estudo feito
com base nos dados do Inquérito Nacional de Saúde com Exame Físico onde se constata que
38,3% das pessoas referem multimorbilidade. A prevalência varia em função do sexo (Mulheres
43,4%, Homens 32,7%) e da idade. Relativamente a esta, damos relevância à faixa etária dos 65
aos 74 anos, onde se constata uma prevalência de multimorbilidade de 82,3% para as mulheres
e de 65,5% para os homens. Se olharmos para as regiões verificamos que a prevalência mais
elevada é no Alentejo, Lisboa e Vale do Tejo e Algarve (Quinaz Romana et al., 2019).
Figura 17. Multimorbilidade auto-reportada pelo grupo populacional com 65 e mais anos de
idade.
Belgica Portugal EU
Fonte: (Lopes et al., 2022)
Outra dimensão que interessa considerar tem a ver com a equidade na distribuição das
respostas de cuidados em função das necessidades.
Se analisarmos a Tabela 8 constatamos que a proporção de lugares disponíveis em ECCI em

função da população, mas particularmente da população idosa, é profundamente desigual.
Tabela 8. Número de lugares de ECCI (2019) por cada 100 pessoas
DADOS DE 2020 Nº DE LUGARES DE ECCI (2019)

POR CADA 100 PESSOAS
Região População População com Total População com

residente 65 ou mais anos População 65 ou mais anos
Norte 3570856 755788 0,07 0,31
Centro 2223308 546422 0,03 0,16
LVT 2866153 636114 0,04 0,22
Alentejo 701989 179897 0,07 0,34
Algarve 438188 96530 0,17 1,12
Total 9800494 2214751 0,06 0,29
24
Coexistência de duas ou mais doenças, mas sem nenhuma delas ter precedência sobre as demais (Lefèvre et al.,
2014).

Se analisarmos estes dados em conjugação com a prevalência de multimorbilidade

e dependência (INE, 2022), verificamos que algumas das regiões com taxas mais elevadas, são
também aquelas onde a resposta é menor (Alentejo, Lisboa e Vale do Tejo e Centro).
Outro dado que merece um olhar atento é a taxa de ocupação das ECCI (Tabela 9). Nas regiões
Norte e Centro tem havido um aumento da taxa de ocupação. Lisboa e Vale do Tejo mantem-
se entre os 69% e os 71%, no Alentejo e Algarve diminuiu a taxa de ocupação de 2016 para 2019.
Este é um dado preocupante, dado que houve um decréscimo das vagas disponíveis e mesmo
assim a taxa de ocupação mantém-se entre os 64% e os 70%, à exceção do Norte, que é de 83%.
Tabela 9. Taxa de ocupação das ECCI
Região 2016 2017 2018 2020
Norte 68 % 69 % 75 % 75 %
Centro 52 % 58 % 62 % 62 %
LVT 69 % 69 % 71 % 71 %
Alentejo 70 % 64 % 65 % 65 %
Algarve 67 % 66 % 71 % 71 %
Fonte: Relatórios da RNCCI 2019
Se o índice de envelhecimento tem vindo a aumentar, se Portugal é dos países com níveis mais
baixos de esperança de vida com saúde e apresenta taxas elevadas de multimorbilidade
e dependência, questionamos:
• Por que razões o planeamento de respostas não tem em consideração os indicadores?
• Como é que as respostas de cuidados de saúde domiciliários têm taxas de ocupação
tão baixas? Será por falta de referenciação por parte das equipas de saúde?
Cuidados Hospitalares – hospitalização domiciliária
A Hospitalização Domiciliária pretende assegurar a prestação de cuidados de saúde com

diferenciação, complexidade e intensidade de nível hospitalar. Esta ocorre durante um período
limitado no tempo, de acordo com as necessidades de cuidados. Consiste, portanto, na
prestação de cuidados de saúde hospitalares no domicílio da pessoa.
O Despacho n.º 9323-A/2018, de 3 de outubro, publica a Estratégia Nacional de Implementação

das Unidades de Hospitalização Domiciliária (UHD) no SNS e o Modelo de Regulamento Interno,
em que se definem os princípios e regras de organização e funcionamento e os critérios de
acesso e integração dos doentes em cuidados de hospitalização domiciliária. Já o Despacho
nº 12333/2019, de 23 de dezembro, regulamenta a consolidação, desenvolvimento e o alargamento
deste modelo a todos os estabelecimentos hospitalares do SNS.
O modelo de prestação de cuidados definido “assenta na prestação de cuidados no domicílio,

durante a fase aguda da doença, na sequência de um episódio de internamento hospitalar
nos serviços médicos ou cirúrgicos, da admissão através do serviço de urgência, do hospital
de dia ou de consulta externa, podendo ainda existir referenciação direta a partir dos
cuidados de saúde primários ou dos cuidados continuados integrados” (art.º 8º do Despacho
n.º 9323-A/2018).

Em relação à articulação de cuidados, a Norma da DGS n.º 020/2018 define que, caso não haja
necessidade de continuidade de cuidados, é enviado um email para o ACES e entregue carta de
alta ao utente. Quando há necessidade de continuidade de cuidados, além do procedimento
anterior deve ser realizado um contacto telefónico com a USF/UCSP/ECSCP/ECCI/ERPI da área
de residência, para agendamento de dia e hora para programação do plano de cuidados em
regime comunitário.
Sobre esta tipologia de resposta, a qual consideramos de elevado potencial, não tivemos
acesso a dados que nos permitam compreender:
• em quantos hospitais já se encontra a funcionar;
• quantas pessoas usufruíram deste tipo de resposta;
• quais os indicadores de processo, estrutura e resultado.
Relativamente aos dados disponíveis nas Normas referidas, sobram-nos um conjunto de

dúvidas de entre as quais destacamos:
• qual a rede de respostas domiciliares que se pretende implementar?
• qual o modelo de cuidados adotado? O mesmo prevê a integração e continuidade de
cuidados? Como é que o doente e cuidador são integrados no processo de cuidados?
• Qual o modelo de qualidade de cuidados utilizado neste tipo de respostas?
• Qual o modelo de monitorização e acompanhamento em vigor?
Com base na literatura científica internacional fica claro que os modelos de domiciliação, em
regra, recolhem elevados níveis de satisfação por parte dos doentes. No entanto, os resultados
em saúde, bem como os indicadores económicos, são variáveis, carecendo por isso não apenas
de modelos bem definidos, mas principalmente de serem monitorizados e avaliados.
Respostas Sociais
Em Portugal, complementarmente às respostas dos serviços de saúde, existe um conjunto

de respostas que se convencionou designar como “respostas sociais”, as quais podem ser
definidas como atividades e serviços do âmbito da segurança social direcionados a crianças,
jovens, pessoas idosas ou pessoas com deficiência, bem como os destinados à prevenção
e reparação das situações de carência, disfunção e marginalização social (Decreto-Lei
n.º 64/2007, de 14 de Março e republicado pelo Decreto-Lei n.º 33/2014, de 4 de Março).
Como facilmente se depreende, um dos focos principais destas respostas serão as pessoas
com multimorbilidade e dependência, sendo, portanto, comum ao das respostas de saúde.
Apesar disso, é conhecida e histórica a inexistência de qualquer articulação entre estes dois
tipos de resposta. Exceção para as respostas da RNCCI, as quais têm a dupla tutela (Saúde
e Segurança Social), o que não significa que este nível de cuidados se articule com as restantes
respostas sociais.
Neste contexto, apresentamos a seguir o conjunto de respostas domiciliárias consideradas

“respostas sociais”.
Serviço de Apoio Domiciliário (SAD)
O Serviço de Apoio Domiciliário é uma resposta social que não inclui cuidados de saúde, mas
cuidados de higiene, alimentação, limpeza da casa e de roupas, prestados por pessoas não
diferenciadas a quem deles necessita, desde que solicitado.

Tabela 10. Capacidade do Serviço de Apoio Domiciliário (ano 2020)
Capacidade População Nº de Lugares Nº de Lugares de

Região das Respostas População com 65 de SAD por 100 SAD por 100 pessoas
Sociais (SAD) residente ou mais anos pessoas residentes c/ 65 ou mais anos
Norte 31903 3570856 755788 1,12 4,22

Centro 36778 2223308 546422 0,60 6,73
LVT 25332 2866153 636114 1,13 3,98
Alentejo 15023 701989 179897 0,47 8,35
Algarve 3236 438188 96530 1,35 3,35
Total 112272 9800494 2214751 1,15 5,07
Fonte: Carta social https://www.cartasocial.pt/capacidade-das-respostas-sociais
A capacidade dos SAD está descrita na Tabela 10. Verificamos que a região do Alentejo é a que
apresenta uma maior capacidade de resposta destes serviços por cada 100 pessoas com 65 ou
mais anos, seguida das regiões Centro, Norte, Lisboa e Vale do Tejo e Algarve.
CONCLUSÕES POSSÍVEIS
Tal como já foi referido, a domiciliação de cuidados (cuidar em casa) tem potencial para
incrementar a satisfação com os cuidados, promover o envelhecimento em contexto familiar e,
por esta via, contribuir para melhores indicadores de qualidade de vida e de saúde. Tem ainda
potencial, de acordo com alguns estudos, para reduzir os gastos em saúde, principalmente,
se usufruir das vantagens das tecnologias de informação e comunicação, devidamente
integradas num modelo de cuidados. Todavia, para isso precisamos dispor, não apenas de
uma visão política estratégica que defina e regule o processo sob múltiplas perspetivas, mas
também um modelo de cuidados que garanta que os mesmos são centrados na pessoa e sua
família, são integrados e contínuos.
Pelos dados apresentados relativos a Portugal, concluímos que existe a necessidade de:
1. Uma orientação política estratégica explícita e integrada para a domiciliação de
cuidados. A única que conhecemos é relativa à hospitalização domiciliar, deixando
também esta por definir um conjunto considerável de dimensões, nomeadamente
as que concernem ao modelo de cuidados, participação do doente e cuidador no
processo, integração e continuidade (as soluções de continuidade propostas não são
próprias da era das tecnologias da informação e comunicação);
2. Corrigir e superar a sobreposição e a desarticulação entre os diferentes tipos de
resposta de diferentes níveis de cuidados e de diferentes sectores. Note-se que nos
CSP temos respostas domiciliárias dadas por diferentes equipas que até podem
coabitar o mesmo espaço, mas que não fazem intervenção coordenada. A ausência
de integração de cuidados entre a saúde e as respostas sociais é mais um exemplo de
falta de orientação estratégica com claros prejuízos para os utentes;
3. Delinear um sistema de monitorização e de avaliação das respostas de domiciliação
de cuidados existentes. Consequentemente, será necessário definir e construir
indicadores de resultados e de custos destes cuidados que permitam aferir
e acompanhar continuamente a relação custo-benefício;
4. Definir normas de qualidade em saúde, sendo certo que as existentes para a prestação
de cuidados noutros contextos não são replicáveis no domicílio uma vez que, quer
o contexto, quer o processo, são diferentes;

5. Corrigir a desigual distribuição de respostas, a qual tem mais a ver com a capacidade
das organizações do que com a necessidade das pessoas. Resulta daqui evidente
iniquidade no acesso aos cuidados;
Apesar disso, temos demonstração da capacidade das organizações para se mobilizarem

e repensarem as suas respostas. Temos também respostas domiciliárias estruturadas com
base num modelo de cuidados e inicialmente pensadas de acordo com uma visão em rede.

Capítulo 5
Teresa Magalhães (coord.)1,2, Julian Perelman1,2; João Cordeiro1,2;
Ana Rita Pedro1,2; Carlos Sousa3; Joana China1; Joana Gonçalves1;
Joana Seringa1
1
Escola Nacional de Saúde Pública, Universidade Nova de Lisboa
2
Comprehensive Health Research Center (CHRC), Universidade Nova de Lisboa
3
HL7 Portugal
ENQUADRAMENTO
Os sistemas de saúde enfrentam novos desafios, com a necessidade de adaptação à transição
epidemiológica e às consequências de uma população cada vez mais envelhecida, assim
como o aumento dos gastos com saúde e a baixa produtividade dos serviços (Panch et al.,
2018). Neste contexto, a transformação digital é fundamental para o desempenho dos sistemas
de saúde, podendo ter grandes consequências para o futuro da prestação de cuidados de
saúde.
A saúde digital impacta diretamente na redução do peso da doença crónica através de uma
melhor gestão da doença, apostando na prevenção da doença, na promoção da saúde e na
literacia em saúde.
A saúde digital engloba, no seu conceito, a telessaúde e, dentro desta, a telemedicina

e a telemonitorização, entre outras, tais como inteligência artificial, robótica, medicina
personalizada, wearables e Internet of Things (IoT). Estas inovações são uma poderosíssima
ferramenta para atingirmos resultados em saúde e em eficiência para o sistema de saúde.
Prevê-se que possa observar-se, nos próximos anos, uma transformação nos hospitais através
da utilização destas tecnologias, mas a grande transformação que se almeja é a transição
da prestação de cuidados para fora dos hospitais, quando tal é possível, desenvolvendo uma
política de acesso e de resposta dos cuidados de saúde primários e colocando a prestação
“na casa” das pessoas. E em ambos os casos a saúde digital poderá ser o veículo desta
transformação.
Alguns dos desafios que se colocam estão relacionados com (Delloite, 2021; Magalhães, 2021):
• Governança de saúde digital
• Equidade e outros desafios éticos, legais e sociais da saúde digital
• Literacia em saúde e digital para capacitação de cidadãos, doentes e profissionais
GOVERNANÇA DE SAÚDE DIGITAL

A saúde digital é o resultado da incorporação de tecnologias de informação e comunicação
(TIC) nos sistemas de saúde e nas suas respetivas cadeias de valor. Esta oportunidade
de transformação digital traz desafios éticos e políticos que requerem uma nova forma de
governança, que aborde as estratégias do sistema de saúde, os interesses dos stakeholders,
assim como a legislação necessária para a implementação de tecnologias de saúde (Marcelo
et al., 2018).

A governança para a saúde digital pode ser definida como o exercício da autoridade
política, administrativa e técnica para gerir os sistemas de informação em saúde, envolvendo
a participação ativa da sociedade (Carnicero & Serra, 2020). A governança da saúde digital
direciona os sistemas de saúde no sentido da melhoria da qualidade, eficiência e a efetividade,
para tal é necessário uma estratégia, um plano de financiamento e a garantia dos direitos de
todos os intervenientes no sistema da saúde (Carnicero & Serra, 2020).
As soluções de saúde digital devem constituir parte de uma estratégia integrada nas
prioridades de saúde, devendo beneficiar a população de forma ética, segura, equitativa
e sustentável. Para tal, a governança de saúde digital deve ser orientada por princípios de
transparência, acessibilidade, replicabilidade, interoperabilidade, privacidade, segurança
e confidencialidade (Carnicero & Serra, 2020).
Em termos globais, a prática de políticas de governança de saúde digital não é generalizada,

só cerca de metade dos países da Organização Mundial de Saúde (OMS) apresentam
procedimentos específicos de proteção de dados pessoais de saúde (World Health Organisation
(WHO), 2016). Para que a saúde digital possa fornecer benefícios de saúde sustentados
é necessário políticas e estruturas nacionais robustas de governança de dados adaptadas
às necessidades das populações, assim como padrões internacionais de interoperabilidade.
Neste âmbito a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE),
publicou um conjunto de recomendações para governança de dados de saúde, com foco na
melhoria dos sistemas de informação, na adoção mecanismos de segurança e privacidade
e na maximização da usabilidade dos dados para políticas públicas (Vayena et al., 2018).
A governança dos sistemas de informação e uma estratégia de interoperabilidade local,

alinhada ao nível regional (PT) e europeu são cruciais.
Dever-se-á aproveitar ao máximo os programas de financiamento europeus (em concreto

o Plano de Recuperação e Resiliência), para potenciar as iniciativas de interoperabilidade nas
organizações de prestação de cuidados, favorecendo um maior alinhamento com os atores da
indústria, incluindo a tutela, dado o seu duplo papel (cliente-fornecedor).
Cabe ao poder político capacitar as agências centrais (AMA, ACSS, ERS, DGS, INFARMED,
IGAS), no sentido de regulamentarem em favor da adoção de normas a implementar entre
as organizações de saúde. Só assim poderemos ter um mercado competitivo, inovador,
verdadeiramente aberto e justo.
Constatando o que vem sendo desenvolvido pela União Europeia (EU) ou Estados Unidos,
sublinha-se o impulso dado a projetos agregadores e transversais, que estimulem e acelerem
a adoção destas práticas, entre a indústria e as organizações de saúde.
A título de exemplo, destaca-se o caso austríaco (Duftschmid et al., 2009) que desde cedo
(Sabutsch, 2013) definiu uma arquitetura para a sua infraestrutura de saúde no digital (ELGA)
(Brandstätter, 2020).
Analisando a realidade nacional, considera-se por um lado a maior capacidade e

universalidade, no acesso a dados externos, seja ao nível de cuidados primários ou de agudos.
Por outro, reconhece-se o maior número de projetos que impactam satisfatoriamente a troca
de dados, entre o mesmo fornecedor ou entre fornecedores diferentes num dado ecossistema
de informação.
Sublinha-se que o bem-estar dos profissionais de saúde e o combate à fadiga (burnout), está
também relacionado com a facilidade na utilização (Veloso et al., 2021) das ferramentas digitais
(ex. processo clínico eletrónico) e na simplicidade com que pode consultar um registo clínico
sem necessidade de fluir entre distintas aplicações ou portais (internos ou externos).

Urge atualizar em Portugal, o Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital (RNID)

(Portugal. Presidência do Conselho de Ministros, 2018), que define as especificações técnicas e
formatos digitais a adotar pela Administração Pública, para finalmente se incluir uma norma
de interoperabilidade específica para a área da saúde.
A recente iniciativa governamental relativa à certificação de maturidade digital (Instituto

Português de Acreditação e Instituto Português da Qualidade, 2021), poderia incluir a dimensão
“Selo de Interoperabilidade” (com enfoque para as aplicações em saúde), que levasse em
consideração os mecanismos e standards de interoperabilidade técnica e semântica nos
produtos do mercado. Em conclusão, edificar uma visão estratégica aos vários níveis da
governação de sistemas de informação, que garanta uma arquitetura que centralize os
mecanismos de interoperabilidade, que opte pela adoção de standards técnicos e semânticos,
dominada por recursos humanos qualificados e apoiados por fornecedores especializados,
que dinamizam a partilha de experiências entre todos os atores deste setor, será porventura o
corolário para um instrumento essencial à eficiência dos sistemas de saúde.
A saúde digital não existe sem uma cultura de segurança. A aplicação de medidas de proteção
de dados tem sido um fator desafiante, dado o aumento de ciberataques (por exemplo, os
recentes ataques ao Hospital Garcia de Orta ou aos Laboratórios Germano de Sousa), as
diferentes tipologias de sistemas de informação e a diversidade de medidas de proteção não-
generalizadas (Khan & Hoque, 2016).
É imperativo existir uma cultura de segurança entre os Profissionais das Instituições de Saúde e
para isso é preciso formar tanto lideranças como operacionais e por outro uma estratégia de
cibersegurança dos sistemas em que todos os hospitais estejam no mesmo nível de segurança.
Estes fatores, aliados à crescente preocupação do grande público em relação ao uso
generalizado de dados pessoais, levam à necessidade da criação de medidas de segurança
aplicadas sob políticas explícitas e bem articuladas (Khan & Hoque, 2016; Vayena et al., 2018).
Estas assentam sobretudo na adaptação de standards de gestão de governação nacional e
internacional de dados (Vayena et al., 2018). Assim, sabendo que a produção de data continuará
a crescer exponencial e heterogeneamente, sob a alçada das mais variadas aplicações
digitais e tecnológicas, as políticas de proteção de dados requerem uma reformulação na
área da defesa de dados pessoais contra ataques direcionados, implementação de métodos
transparentes e devidamente comunicados aos seus utilizadores, e, por fim, criação de medidas
que impliquem as responsáveis pela violação do sigilo clínico e pessoal (Khan & Hoque, 2016;
Vayena et al., 2018).
A OMS no seu documento Global strategy on digital health 2020-2025 enquadra como objetivo
estratégico o reforço da governança para a saúde digital a nível nacional e internacional
com um meio para a atingir cobertura universal de saúde e os Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável relativos à saúde (WHO, 2021).
EQUIDADE E OUTROS DESAFIOS ÉTICOS LEGAIS E SOCIAIS

DA SAÚDE DIGITAL
Nos últimos anos tem-se verificado a proliferação de sistemas inovadores de saúde digital,
tendo-se verificado a implementação a larga escala dos mesmos ao longo dos últimos anos,
em particular como resposta às necessidades impostas pela pandemia de Covid-19 (Brewer et
al., 2020; Crawford & Serhal, 2020). Porém, estas soluções poderão promover situações de falta
de equidade quando implementadas em comunidades que, dadas as suas características
(pobreza, baixa literacia digital, dificuldade de acesso a meios digitais, entre outras), não têm a
possibilidade de interagir eficazmente com estas ferramentas (Crawford & Serhal, 2020). A falta
de acesso às soluções digitais utilizadas contribuirá, então, para outcomes pouco positivos ao
nível da equidade social (Brewer et al., 2020; Crawford & Serhal, 2020).

Para responder a este desafio tornam-se necessárias novas metodologias que promovam
a integração da equidade enquanto fator fundamental aos vários níveis de desenvolvimento
e aplicação de novos meios tecnológicos e digitais, tal como, por exemplo, preconizado na
Digital Health Equity Framework (Crawford & Serhal, 2020). Por exemplo, estas novas metodologias
podem resultar no desenvolvimento de tecnologias e estudos sobre inteligência artificial no
âmbito da transparência ética (Trocin et al., 2021) e integração das comunidades no processo
de desenvolvimento de novas soluções digitais (Brewer et al., 2020).
De referir também a equidade na comparticipação destas tecnologias. Isto é, se existir

um wearable ou uma app que demonstre melhorar a saúde (por exemplo, aumentar
qualidade de vida ou diminuir incidência de uma doença) e essas tecnologias sejam
pagas, como garantir a equidade no acesso? Num estudo recente de Holko e outros (2022),
os autores referem que com o crescimento do uso dos dados destas tecnologias em
ambientes clínicos e de investigação, o acesso inconsistente às tecnologias de saúde
digital pode significar que tais ensaios podem não ter diversidade de participantes. Pelo
que garantir equidade no acesso é essencial para evitar o risco de que as tecnologias
digitais se tornem noutro determinante social da saúde (Holko et al., 2022). À semelhança de
medicamentos e dispositivos médicos há que explorar mecanismos de comparticipação.
Assim, poderá atuar-se ao nível das disparidades sociais dentro de comunidades, de forma
a que o desenvolvimento tecnológico atue como fator de promoção da equidade social.
Em Portugal, destacam-se alguns bons exemplos de integração das comunidades como

é o caso do Balcão SNS24 que promove a inclusão digital e social ao facilitar o acesso aos
serviços digitais do SNS como: o marcar consultas, renovar receitas, entre outros serviços do
SNS, e o acesso mediado que possibilita, por exemplo, realizar uma teleconsulta.
No entanto, esta solução deve ser alargada a todo o país e não se concentrar apenas na
região norte do país.Por outro lado, verificou-se que com o início da pandemia um dos serviços
do SNS24 de marcação de consultas reduziu-se drasticamente (Figura 18), aumentando os
problemas de acesso.
Apesar dos diferentes canais de interação do cidadão com o sistema permanecem inúmeras
dificuldades no acesso: o telefone dos cuidados de saúde primários não é atendido,
a funcionalidade de marcação de consulta no portal do cidadão não está disponível, entre
outras. Urge, portanto, ser pensada uma solução transparente e de fácil acesso que possa
orientar o utilizador no sistema com o número mínimo de portas de entrada. Destaca-se
o cuidado dos Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (SPMS) sobre o tema da equidade
no acesso no ponto 5, Acesso dos Segmentos em risco de exclusão, plasmado no Plano
Operacional 2021-2022 do PENTS (SPMS & CNTS, 2021).
Figura 18. Marcação de consultas SNS24: serviço administrativo – com sucesso (2020)
3 000
2 644
2 500
2 121
2 000
1 500
1 000
772
741 687 696 707
557 582
500
279 291
55
0
jan20 fev20 mar20 abr20 mai20 jun20 jul20 ago20 set20 out20 nov20 dez20
Fonte: Original SPMS. (Ministério da Saúde. Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS), 2020b)

Por outro lado, outros desafios éticos, legais e sociais da saúde digital merecem atenção, tais
como questões de privacidade, confidencialidade e proteção de dados de saúde; a avaliação
e validação da segurança e qualidade das inovações na área da saúde digital; a identificação
e mitigação de obstáculos a uma justa distribuição dos riscos, custos e benefícios de produtos
e serviços; a promoção da transparência dos processos; a deteção e correção de enviesamentos
de algoritmos em contextos de saúde; o respeito pela autonomia e das tomadas de decisão
livres e esclarecidas; a aferição do risco de desumanização dos cuidados de saúde, ou, de
forma mais ampla, a definição de regras de responsabilidade por danos em saúde prestados
em ambiente digital. A estes desafios, deve responder-se com determinação, envolvimento,
debate alargado, tolerância, empatia e consciência, garantindo o maior respeito possível
pelos princípios éticos fundamentais e normas jurídicas aplicáveis e a desenvolver (Cordeiro,
2021; Victorino et al., 2021).
LITERACIA EM SAÚDE E DIGITAL PARA CAPACITAÇÃO DE CIDADÃOS,

DOENTES E PROFISSIONAIS
A literacia será descrita com maior detalhe em ponto próprio deste capítulo, referindo-se aqui
a capacitação dos profissionais.
A existência de líderes e profissionais preparados e que estejam já hoje a preparar este futuro
é fundamental. Dois dos motores para a transformação digital na área da saúde são, por um
lado, o aumento da esperança média de vida, com a consequente necessidade de acesso
a cuidados de saúde, e por outro, a crescente necessidade de adequação na formação de
profissionais de saúde, além da necessidade de melhoria da eficiência das próprias instituições
e sistema de saúde (Pinto & Magalhães, 2021). Na reflexão de Pinto & Magalhães (2021) e, de
acordo com dados do Pordata, “a proporção da população em Portugal que não teve acesso
a cuidados de saúde por motivos financeiros, devido às listas de espera ou à distância, subiu
de 1,1% em 2008 para 1,7% em 2019, com uma variação mais acentuada nas mulheres”. Mais
referem que, apesar do aumento dos profissionais de saúde no SNS (+12% em 2019, nos hospitais)
na última década, não são suficientes para a crescente necessidade de cuidados de saúde.
A pandemia de COVID-19 veio agravar ainda mais este problema com a saída de profissionais
de saúde do SNS quer para instituições privadas, quer para outras áreas fora da saúde, não só
em Portugal, mas um pouco por todo o mundo (Pinto & Magalhães, 2021).
Como poderemos então ultrapassar este fenómeno para continuar a garantir cuidados
de saúde a toda a população? Como preparar os profissionais de saúde para uma era de
escassez de profissionais, mas com um auxiliar poderoso que é a tecnologia? Ainda segundo
os mesmos autores, e de acordo com o relatório do Topol Review (2019), dentro de vinte anos,
90% de todos os empregos no SNS inglês exigirão algum elemento de competências digitais.
Este mesmo relatório prepara o futuro com a definição de uma estratégia de formação de
digital para os diferentes profissionais de saúde do SNS inglês. Este facto é reconhecido por
diversas entidades internacionais: tanto a OMS como a Comissão Europeia identificaram
a capacitação digital dos profissionais de saúde como uma prioridade (Council of the European
Union, 2021; WHO, 2021).
Temos, pois, de preparar a nossa força de trabalho para uma nova era nos cuidados de saúde,
tanto na formação pré-graduada como na pós-graduada e ao longo da vida. Se tivermos
profissionais bem formados também temos capacidade de melhor informar e envolver os
doentes na literacia digital. O trabalho com as universidades e ordens profissionais irá ser
fundamental nesta geração de competências em digital.

PRINCIPAIS CONCEITOS
O conceito de saúde digital tem evoluído rapidamente, desde que foi introduzido pela primeira
vez em 2000, por Seth Frank, englobando aplicações de internet e media com o intuito de
melhorar o conhecimento médico, o mercado da saúde e a conectividade (Frank, 2000). Ao
longo dos anos, o termo saúde digital foi se expandindo para abranger um conjunto mais
amplo de tecnologias e inovações, incluindo a genómica, a inteligência artificial, data science,
wearables, mHealth, a telessaúde e a medicina personalizada ou de precisão (Mathews et al.,
2019). Atualmente a saúde digital abrange áreas profissionais como a medicina, saúde pública,
engenharia, ciência de informação, bioinformática, epidemiologia, biomedicina, ética, entre
várias outras.
A Healthcare Information and Management Systems Society (HIMSS) define-a da seguinte

forma: “A saúde digital conecta e capacita as pessoas e populações para gerir a saúde e o
bem-estar, apoiadas por equipas de prestadores que trabalham em ambientes de cuidados
flexíveis, integrados, interoperáveis e digitalmente habilitados que alavancam estrategicamente
ferramentas digitais, tecnologias e serviços para transformar a prestação de cuidados”
(Snowdon, 2020).
Atualmente aparecem conceitos ligados à saúde digital diversificados, diferindo os conceitos

consoante o enquadramento e impactando negativamente a comunicação e a compreensão
de todos os atores, da qualidade dos registos e dos dados (Loureiro, 2021).
O desenvolvimento de uma linguagem padronizada apoia um diálogo, entre profissionais de

saúde digital e a população, orientado para a saúde digital. A SPMS propôs no PENTS (2019)
o alinhamento e formatação dos conceitos dentro da saúde digital e apresentada de uma
forma clara por Loureiro (2021). Destacamos aqui o conceito de telessaúde e a sua abordagem
por área profissional, especialidade clínica ou tipo de serviço (Tabela 11 e Tabela 12).
A telessaúde define-se assim como “Prestação de serviços de saúde ao cidadão ou cuidador

à distância, por canais de acesso remoto baseados em tecnologia de informação
e comunicação, possível de ocorrer nos vários momentos da prestação de cuidados e de
integrar com a prestação de cuidados de saúde presenciais”.
Tabela 11. As diferentes abordagens da telessaúde (alguns exemplos)
ÁREA PROFISSIONAL ESPECIALIDADE CLÍNICA SERVIÇO
Tele-enfermagem Teledermatologia Teleconsulta
Telemedicina Telecardiologia Telemonotorização
Telenutrição Telenefrologia Teletriagem
Telefarmácia Telepediatria Telereabilitação
Telepsicologia Telepneumonologia Telediagnóstico
Fonte: (Loureiro, 2021)
Ou seja, abre o conceito do serviço às diversas áreas profissionais de telessaúde, devendo os

sistemas de informação ser adaptados a esta realidade.
Podemos ter por exemplo, uma teleconsulta no âmbito de telemedicina, que diz respeito
à prestação remota de cuidados de saúde através de ferramentas tecnológicas mas podemos
ter também uma teleconsulta no âmbito da telefarmácia, ou seja, realizada por farmacêuticos
à distância usando tecnologia.

Tabela 12. Serviços de telessaúde: alguns conceitos
SERVIÇOS DE TELESAÚDE
TELERASTREIO Rastreio à distância, para deteçao de fatores de risco, condição

prejudicial ou doença assintomática, realizado por iniciativa do
cidadão ou do sistema.
TELETRIAGEM Triagem à distância, para avaliação preliminar de sinais, problemas

ou sintomas, permitindo orientar o cidadão para o cuidado de saúde
adequado (emergente, urgente ou não urgente).
TELECONSULTA Consulta à distância, que permite a interação e partilha de

informação, com registo obrigatório no processo clínico do cidadão.
Pode ocorrer de forma síncrona (em direto) ou assíncrona
(em diferido).
TELEMONOTORIZAÇÃO Monotorização à distância, existindo recolha, transmissão e análise

da informação de saúde, como sintomas ou parâmetros biométricos
do cidadão, que permitem a vigilância e acompanhamento da saúde
do cidadão
TELEREABILITAÇÃO Reabilitação à distância, que permite a execução, adaptação

e monotorização de medidas de reaquisição de funcionalidade
e recuperação, com ou sem recurso a instrumentos específicos de
reabilitação.
TELEDIAGNÓSTICO Formulação de diagnósticos à distância, com base na análise

e valiação de exames clínicos previamente realizados e obtidos
junto do cidadão (por exemplo, imagiologia ou patologia clínica).
Fonte: (Loureiro, 2021)
Em complemento a este conjunto conceitos incluir a teleconsultadoria, como a interação entre

dois ou mais profissionais de saúde ou do sector social a propósito de um doente. Algumas
destas interações podem ser teleconsultas (por exemplo, o que se passa na teledermatologia
- por vezes, o dermatologista diagnostica e recomenda ao médico de família um tratamento),
mas outras são uma forma de fazer consultas multidisciplinares com profissionais de diferentes
níveis de cuidados (como o exemplo da telecardiologia no Centro Hospitalar Universitário de
Coimbra) (Jordanova & Lievens, 2022, pág. 35-37).
De sublinhar o alinhamento dos conceitos presentes na circular normativa n.º 3/2021, de 26 de

fevereiro de 2021, da Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) já nesta perspetiva:
a teleconsulta é definida como “Consulta médica, no âmbito da telemedicina, realizada
à distância com recurso à utilização de comunicações interativas, audiovisuais e de dados
(inclui videochamada, telefone móvel ou fixo, correio eletrónico e outros meios digitais), com
registo opcional no equipamento e obrigatório no processo clínico do utente”, pelo que os
contactos telefónicos entre o médico e o doente poderão ser, assim, considerados uma
consulta por telessaúde (Ministério da Saúde. ACSS, 2021).
De referir também a necessidade de o financiamento acompanhar estas novas formas

de prestação de cuidados. Aliás a SPMS e muito bem refere-o no seu Plano Operacional
2021-2022 do PENTS, mais precisamente no ponto 3.3 - Alinhamento contínuo de financiamento
e contratualização de serviços de telessaúde, considerando a articulação com a ACSS (SPMS
& CNTS, 2021). É aliás um ponto fundamental para a evolução da telessaúde em Portugal
e não só para os hospitais mas também para os cuidados de saúde primários e para a própria
sustentabilidade do sistema.

Alguns estudos já evidenciam isto mesmo. Num estudo de Ekman (2018) evidenciou-se a diferença
de custos entre uma consulta tradicional e uma teleconsulta, tanto ao nível do prestador como
do doente, trazendo claros benefícios com a teleconsulta com aproximadamente metade do
custo (Ekman, 2018).
A LITERACIA EM SAÚDE E LITERACIA EM SAÚDE DIGITAL

Literacia em saúde pode ser definida como a capacidade para tomar decisões fundamentadas
no decurso da vida do dia a dia, em casa, na comunidade, no local de trabalho, na utilização dos
serviços de saúde, no mercado e no contexto político. É uma estratégia de capacitação para
aumentar o controlo das pessoas sobre a sua saúde, a capacidade para procurar informação
e para assumir as responsabilidades (Kickbusch et al., 2006). Está ligada à literacia e envolve
o conhecimento, a motivação e as competências dos indivíduos para aceder, compreender,
avaliar e utilizar a informação de saúde, com o propósito de julgamentos e tomar decisões na
vida quotidiana sobre cuidados de saúde, prevenção da doença e promoção da saúde, para
manter ou melhorar a qualidade de vida durante o ciclo de vida (Sørensen et al., 2012).
Em Portugal, a promoção da literacia em saúde dos cidadãos tem sido, nas últimas décadas,
identificada como o caminho para a melhoria dos cuidados de saúde e assumida como uma
preocupação na definição de políticas de saúde. Esta dimensão surge como consequência
do entendimento do facto de indivíduos com baixa literacia em saúde apresentarem menor
capacidade de: (i) compreender informação escrita e oral fornecida pelos técnicos de saúde;
(ii) ser capazes de navegar pelo sistema de saúde para obter os serviços necessários, (iii) realizar
os procedimentos necessários e (iv) seguir indicações prescritas.
Está também negativamente relacionada com a autogestão de doenças crónicas (como

sejam a diabetes, a hipertensão arterial, a asma e as doenças cardiovasculares) e com
a automonitorização de parâmetros de saúde (Nielsen-Bohlman et al., 2004), e os seus níveis
negativos têm vindo a ser identificados como fator de risco para diversas doenças (Pignone et
al., 2005), nomeadamente obesidade (Huizinga et al., 2008), diabetes (Niknami et al., 2018), doenças
cardiovasculares (Baker et al., 2008) e alguns tipos de cancro (Amalraj et al., 2009). O risco de
mortalidade nos idosos é claramente superior em pessoas com uma inadequada literacia em
saúde (Huizinga et al., 2008), e esta dificulta a compreensão das prescrições médicas e dos
folhetos informativos dos medicamentos e, aumenta erros na medicação (Manganello, 2007;
Wolf et al., 2006).
Contudo, os efeitos de inadequados níveis de literacia em saúde podem ser atenuados através
de estratégias de apoio e intervenção social ou pelas características do próprio sistema de
saúde (Lee et al., 2009).
Dados relativos a 2016 (HLS-EU-PT) revelaram que em Portugal cerca de 61% da população
inquirida apresentava um nível de literacia em saúde problemático ou inadequado - situando-
se a média dos outros nove países estudados em 49,2% - observando-se uma tendência
decrescente quando cruzados com os grupos etários (à medida que a idade aumentava
o nível de literacia em saúde diminuía), e uma tendência inversa quando substituída a idade
pelo nível de escolaridade da população (à medida que o nível de escolaridade aumenta, os
níveis de literacia em saúde tendem a ser superiores) (Pedro et al., 2016).
Muito recentemente, em abril de 2022, foram divulgados os resultados do mais recente

estudo de literacia feito em Portugal, concretizado pela Direção Geral da Saúde, já durante
o período pandémico. De acordo com os resultados deste estudo (HLS19), 7 em cada 10 pessoas
em Portugal tem níveis elevados de literacia em saúde, o que revela que 30% da população
inquirida apresentava um nível de literacia em saúde problemático ou inadequado (Arriaga et
al., 2022). Mantendo-se as mesmas tendências relativamente à idade e à escolaridade.

Podemos identificar como fatores preditores dos níveis de literacia em saúde a privação
financeira (pessoas com baixos rendimentos e com dificuldades em pagar as contas tendem
a ter níveis de literacia em saúde mais baixos), a condição socioeconómica (grupos mais
vulneráveis, com uma condição socioeconómica mais baixa, tendem a ter níveis de literacia
em saúde inferiores), a escolaridade (quanto mais elevado o grau académico, maior o nível de
literacia em saúde) e a idade (quando à medida que a idade aumenta, o nível de literacia em
saúde tende a diminuir) (Arriaga et al., 2022; Pedro et al., 2016).
Ainda de acordo com Arriaga et al. (2022), e porque este estudo explorou também a dimensão
de literacia em saúde digital e a sua relação com o nível de literacia em saúde, encontrando
uma correlação estatisticamente significativa, destacou-se que 47.3% da população inquirida
tem níveis adequados de literacia em saúde digital. No entanto, é de destacar que a proporção
de pessoas com o nível mais baixo de literacia reportado, o nível Inadequado, é muito superior
no domínio da literacia em saúde digital (27.7%) do que na literacia em saúde (8%).
Considerando a proporção significativa de pessoas com níveis inadequados de literacia em

saúde e os impactos não só nos sistemas de saúde, mas também nos resultados em saúde
(individuais e coletivos), a importância da temática como tema de investigação tem sido
destacada num conjunto de estudos que sugere que esta pode desempenhar um importante
papel na manutenção ou melhoria da condição de saúde e que pode ser um elemento preditor
pouco explorado de desigualdades em saúde: (i) ao nível do acesso e da utilização dos
cuidados; (ii) das interações entre cidadãos e profissionais de saúde; (iii) da gestão individual
de saúde; (iv) dos determinantes da saúde; e (v) do envolvimento (engagement) dos cidadãos
(Nutbeam, 2009; Paasche-Orlow & Wolf, 2007; Wolf et al., 2006).
Contudo, e tendo em consideração as tendências previamente apresentadas, verifica-se que

não são somente os grupos vulneráveis que apresentam níveis inadequados de literacia em
saúde, mas antes a população em geral. Verificamos também que este não é um problema
individual isolado, é antes um determinante sistémico que deve ser analisado segundo uma
visão holística e integrada.
Se anteriormente o conceito de literacia em saúde era usado principalmente no contexto dos

cuidados de saúde, atualmente é reconhecido como uma prioridade política pelos decisores
nacionais e da UE e mencionado nos documentos de saúde e políticas públicas.
Recorda-se que, de acordo com o HLS-EU, aproximadamente 50% da população não possui
literacia em saúde suficiente na Europa (Sørensen et al., 2015), com base nesse resultado,
a literacia em saúde torna-se uma questão política, que não pode ser negligenciada, e os
decisores políticos da UE começam a focar-se mais nesta. No entanto, destaca-se que
a evidência publicada na Europa é ainda insuficiente, dado que apenas 15% dos autores de
artigos científicos publicados sobre literacia em saúde são europeus (Quaglio et al., 2017).
De acordo com Aldoory (2017) existem atualmente três lacunas de investigação no que diz
respeito à literacia em saúde: (i) a ausência de desenvolvimento teórico e de teste encontrado
no corpo de conhecimento sobre literacia em saúde; (ii) a ausência de investigação em literacia
em saúde baseada na comunidade; a lacuna de investigação que explore a literacia em saúde
interativa e crítica (Aldoory, 2017).

A TELESSAÚDE EM PORTUGAL
Nos pontos seguintes vamos passar por algumas áreas da telessaúde fazendo um panorama
da situação atual em Portugal, permitindo-nos refletir sobre as mesmas.
Telemedicina e a sua evolução
Tem-se visto o crescimento do uso da telemedicina ao longo dos últimos dez anos, verificando-
se um crescimento exponencial face à atual situação pandémica de Covid-19 e a necessidade
de distanciamento social que esta última impôs (Chuo et al., 2020; Lurie & Carr, 2018).
Os avanços que têm ocorrido na área da telemedicina estão a revolucionar a prestação

de cuidados de saúde, e, aliados ao crescente desenvolvimento e banalização de meios
tecnológicos, permitem a prestação de serviços a milhões de pessoas cujo acesso prévio seria
precário (Dorsey & Topol, 2016; Smith et al., 2020).
Se olharmos para a evolução do número de consultas nos cuidados de saúde primários neste
período pandémico, percebemos que, em 2020, o número de consultas presenciais sofreu um
decréscimo de 38,5% face a 2019. No entanto, foi possível ultrapassar os constrangimentos
relacionados com a pandemia, com recurso às teleconsultas, que registaram um aumento
superior a 100%, tendo sido efetuadas mais de 32,5 milhões de consultas médicas, um acréscimo
de 3,1% em relação a 2019 (Ministério da Saúde. ACSS, 2020b).
Ao nível dos cuidados hospitalares a tendência de crescimento de teleconsultas de telemedicina

foi igualmente crescente atingindo-se no final de 2020 mais 49,36% face ao ano anterior e, em
2021, mais 697,36% de crescimento face a 2020. Observa-se no entanto uma descida nos primeiros
meses de 2022 que ronda os 49% face a 2021, mas mesmo assim muito elevado face àquilo que
se praticava em 2019 e até mesmo em 2020 (Centro Nacional de Telessaúde (CNTS), 2022).
Na perspetiva dos profissionais, num estudo em Portugal que decorreu durante julho e setembro
de 2020, foram inquiridos mais de 2000 médicos, tendo sido registada uma elevada satisfação
com as consultas não presenciais (CNP) com significativa associação à ideia de que a CNP
providencia cuidados de saúde de qualidade equivalentes à consulta presencial e adesão
à realização de CNP após a pandemia. Dos inquiridos 93,8% realizaram CNP no período, dos
quais 99,0% utilizou o telefone como forma de comunicação e apenas 8,0% a videochamada
(O’Neill et al., 2022). Apesar destes meios terem sido disponibilizados não foram efetivamente
utilizados.
Outros projetos para além da teleconsulta são de destacar, em particular o rastreio

teledermatológico em que, 44,5% dos pedidos de primeira consulta na área da dermatologia
foram resolvidos, em 2020, por esta via (Ministério da Saúde. ACSS, 2020b).
Também a telemonitorização nas suas diferentes áreas é uma das tecnologias que mais futuro
apresenta na revolução dos cuidados e com já resultados evidentes da sua eficácia com
redução efetiva da mortalidade (Nunes-Ferreira et al., 2020).
No entanto, é necessário que o financiamento das instituições de saúde do SNS não se

resuma a três programas, mas a toda a potencialidade que programas de telemonitorização,
telerreabilitação, entre outros possam trazer.
A PANDEMIA DE COVID-19 E A TELEMEDICINA

A pandemia COVID-19 criou uma necessidade urgente de respostas coordenadas dos vários
setores da sociedade, impulsionando a área da saúde e os seus stakeholders para o universo
de soluções digitais. As políticas de distanciamento social e confinamento da população, em
certos períodos, causaram uma mudança radical na prestação de cuidados de saúde (IQVIA,
2021).

Dadas as circunstâncias, as plataformas de Telemedicina surgiram como abordagens

promissoras para enfrentar esse desafio, já que permitem que os pacientes recebam
atendimento em casa, evitando a disseminação da COVID-19 (Greenhalgh, Wherton, et al.,
2020). A telemedicina não ofereceu apena uma resposta para o seguimento clínico de doentes
com diagnóstico de COVID-19, mas permitiu também manter parte da atividade assistencial
de sistemas de saúde em sobrecarga (Greenhalgh, Koh, et al., 2020), como foi o caso em
Portugal do Trace-COVID. Adicionalmente, estas ferramentas mostraram-se úteis para estudos
longitudinais de grandes coortes de doentes infetados, tal como o Predi-COVID que pretende
estudar os determinantes de gravidade clínica da COVID-19 utilizando dados do sistema
nacional de televigilância luxemburguês (Fagherazzi et al., 2020).
Várias outras soluções digitais demonstraram ser importantes no controlo e gestão das diferentes
fases pandémicas, tais como ferramentas de mapeamento (Surveillance and Outbreak
Response Management and Analysis System - SORMAS e HealthMap) e de estratificação de
risco (BlueDot) usadas para vigilância epidemiológica; métodos de machine learning para
harmonização de guidelines; procedimentos de data linkage e big data para o rastreio de
viajantes; plataformas de telesssaúde ou chatbots (Buoy Health e Lark Health) para triagem
clínica; modelos de deep learning de diagnóstico imagiológico de COVID-19; monitorização
digital sintomas de casos confirmados de COVID-19 ou contactos de alto risco; aplicações
de smartphone (tecnologias Bluetooth ou GPS) de contact tracing (TraceTogether) (Alwashmi,
2020); ferramenta para o planeamento de necessidades adotada pela OMS (ADAPTT Surge
Planning Support Tool), desenvolvida pela Glintt, Associação Portuguesa de Administradores
Hospitalares (APAH) e OMS (Glintt, 2020).
A pandemia de COVID-19 mostrou como as soluções de saúde digital permitem o uso de dados
em tempo real para a prevenção e o controlo de epidemias, protegendo a saúde pública.
A utilidade e reatividade demonstrada dos produtos digitais deverá motivar a integração dos
mesmos nos sistemas de saúde, a longo prazo (Fagherazzi et al., 2020). Contudo, este processo
de implementação apresenta obstáculos como a ausência de uniformidade nas intervenções
digitais e falta de recursos na área da saúde. Perante as dificuldades, será necessária uma ação
concertada dos vários stakeholders que promova uma política de saúde digital responsável,
transparente e universal (Alwashmi, 2020).
TELEMEDICINA E SAÚDE MENTAL

O tema da saúde mental sempre esteve no topo das prioridades, mas ganhou uma maior
atenção e dimensão com a pandemia de COVID-19. Na verdade, na impossibilidade de
realizar consultas presenciais, as organizações de saúde tiveram que se reinventar de modo
a conseguirem prestar cuidados de saúde à população (Mendes-Santos et al., 2020).
Em 2018, uma em cada seis pessoas na europa apresentava um problema de saúde mental
(OECD, 2018). Evidenciando-se, em 2020, taxas mais altas de stress, ansiedade e depressão
(OECD & European Union, 2020).
No estudo do Global Burden Disease (GBD), Portugal apresenta a maior taxa de DALYS (que
é equivalente a um ano de vida saudável perdido) a nível europeu, no qual o nosso país
apresenta, juntamente com a Austrália e Canadá uma taxa mais elevada que os restantes
países. Este mesmo estudo, no ano de 2020, estimou um aumento de 25,6% de transtornos de
ansiedade a nível mundial (IHME. Measuring what matters, 2021).
No estudo World Mental Health Survey Initiative (WMHSI) da Universidade de Harvard e OMS,
Portugal apresenta uma taxa de prevalência de 42,7% relativamente ao aparecimento de uma
perturbação psiquiátrica, pelo menos, uma vez durante a vida de uma pessoa, sendo apenas
ultrapassado pelos EUA com uma taxa de 47,4%. Os restantes países da europa apresentam
taxas mais baixas nomeadamente a Itália com 18,1% (Mendes-Santos et al., 2020).

É neste enquadramento que a telemedicina, através da telepsiquiatria, que é considerada

como a prestação de cuidados de saúde mental, à distância e idealmente com recurso
a imagem (Pereira et al., 2021), entre outras (Mendes-Santos et al., 2020), pode assumir um papel
estratégico importante no âmbito do quadro prioritário nacional, podendo ser mais bem
aproveitada, uma vez que o modo como opera é, basicamente, a observação e o diálogo,
o que lhe confere vantagem, comparativamente a outras especialidades que se regem pelo
contacto e procedimentos técnicos. Poderá resolver também alguns problemas ligados
à comunicação, como a barreira da máscara fácil, ou melhorar a acessibilidade e flexibilidade
dos doentes (Pereira et al., 2021).
O gráfico infra apresenta a atividade do serviço de aconselhamento psicológico, no ano de

2020, o qual está integrado na linha SNS24. Esta linha tem como finalidade ajudar a população
com problemas psicológicos. Este serviço é prestado por profissionais aptos e experientes no
meio (Ministério da Saúde. ACSS, 2020b).
O pico das chamadas verificou-se em outubro de 2020, na época da designada segunda

vaga, e em abril de 2020, na altura do primeiro confinamento, com 7.649 e 7.007 chamadas
respetivamente (Ministério da Saúde. ACSS, 2020b).
Figura 19. Atividade Operacional SNS24: Serviço de Aconselhamento Psicológico (2020)
8 500
8 000
7 649
7 500
7 007 6 984
7 000
6 602 6 684
6 500
6 500
5 887
5 500 5 850 5 785

5 204
5 000
4 500
4 000
abr20 mai20 jun20 jul20 ago20 set20 out20 nov20 dez20
Fonte: (Ministério da Saúde. ACSS, 2020b)
Os dados existentes em Portugal, relativamente às consultas de telemedicina realizadas, são

públicos, encontrando-se no Portal da Transparência do SNS. Com a informação existente, foi
elaborada uma análise do número de consultas de telemedicina e consultas médicas realizadas
no Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa (CHPL)25, no qual se verifica uma tendência de
crescimento das consultas de telemedicina (Figura 20). Adicionalmente, verifica-se que em
outubro de 2020 ocorreu o pico de consultas de telemedicina (78), comparativamente ao valor
mais baixo, sendo em agosto de 2020 de 13 consultas.
É curioso notar que o pico das consultas de telemedicina foi atingido em outubro de 2020 tal
como o pico das chamadas do serviço de aconselhamento psicológico do SNS24 constatadas
no Gráfico 3. Com efeito, verificou-se um aumento de 12% do ano 2021 para o ano de 2022 e de
56% de 2020 para 2021 nas consultas de telemedicina do CHPL.
25
As consultas não se encontram discriminadas por especialidade, pelo que se optou por analisar apenas os dados
do Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa.

Apesar de haver um aumento das consultas de telemedicina ao longo dos anos, na verdade
quando analisamos o número destas consultas com o número de consultas médicas
hospitalares na especialidade de psiquiatria, o número é relativamente baixo, não chegando
o rácio entre os dois, a 20% em nenhum dos meses.
Figura 20. Consultas de telemedicina e consultas médicas hospitalares na especialidade de

psiquiatria no CHPL
Consultas de telemedicina e consultas médicas hospitalares

na especialidade de psiquiatria no CHPL
600
509 508
492 472 490 496 507
500 459
445 422 454 444
402
400 369 331
310
293 367
300 338
277
200
78 62 63
100 49 28 28 49 54 50 30 60 62 52 55 54
23 36 26 16 13 20
0
Feb-21
Apr-20
Jun-20
Mar-20
Aug-20
May-20
Sep-20
Dec-20
Jan-21
Apr-21
Jun-21
Jul-21
Aug-21
Oct-21
Mar-21
May-21
Sep-21
Dec-21
Jan-22
Jul-20
Oct-20
Nov-20
Nov-21
Consultas de telemedicina Consultas médicas hospitalares
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Portal da Transparência disponível em:
https://www.sns.gov.pt/transparencia/
De destacar também outros casos de utilização da telepsiquiatria, como por exemplo

o do Centro Hospitalar Vila Nova de Gaia/ Espinho que criou uma linha de apoio psicológico,
operacionalizada em abril de 2020. Foi dinamizada por 6 médicos internos da especialidade
de psiquiatria. Esta linha de apoio foi providenciada aos doentes da unidade de psiquiatria,
tendo a maior parte dos contactos sido realizada a pacientes que sentiam as suas condições
agravadas devido à pandemia. A iniciativa da maioria dos telefonemas foi dos próprios doentes,
tendo havido, também, casos de familiares a contactarem a linha por descompensações
psicológicas dos doentes (A. T. Pereira et al., 2021).
Com estas chamadas, os profissionais conseguiram reportar e diagnosticar doenças mentais,

tendo realizado ajustes farmacológicos ou realizado psicoeducação. Esta última é uma
intervenção terapêutica para ajudar os pacientes e seus familiares a lidarem com a doença
(Pereira et al., 2021).
Apesar de em Portugal as tecnologias digitais serem ainda pouco utilizadas na área da saúde
mental, soluções como a formação dos profissionais da área com o uso das tecnologias,
a realização de webinars, a existência de uma estratégia nacional para a aplicação da saúde
mental digital, bem como a abordagem destas temáticas nos planos curriculares de estágios
profissionais ou mesmo nas licenciaturas, poderiam fomentar o uso da telessaúde, privilegiando
o acesso dos doentes, reduzindo distâncias e melhorando a prestação de cuidados de saúde.
A SAÚDE DIGITAL PARA A INTEGRAÇÃO DE CUIDADOS:

TELEMONITORIZAÇÃO NA HOSPITALIZAÇÃO DOMICILIÁRIA
A integração de cuidados é entendida como um meio para melhorar o acesso aos serviços
de saúde, elevar os padrões de qualidade na prestação de cuidados, aumentar a satisfação
dos utentes e obter ganhos de eficiência (Santana & Costa, 2008). Esta abordagem torna-se

premente no atual contexto em que os sistemas de saúde enfrentam importantes desafios

relacionados com o prolongar da vida e o consequente envelhecimento das populações, bem
como a crescente complexidade das necessidades em saúde.
Apesar dos esforços que têm sido realizados no sentido do desenvolvimento de modelos de
cuidados integrados, as estruturas sociais e de saúde na Europa são, ainda, predominantemente
assentes em modelos e organizações construídos em torno de silos de especialização, voltados
para a resposta a episódios de doença aguda, sem considerar o utente em todas as suas
dimensões e o sistema de oferta de cuidados como um todo (Albreht et al., 2016).
A saúde digital tem contribuído, através da introdução de tecnologias digitais, para

a capacitação dos indivíduos para que sejam cada vez mais ativos na gestão da sua saúde
(Erikainen et al., 2019), e também para a promoção da integração de cuidados e a sua prestação
de forma mais efetiva, eficiente e centrada no indivíduo(European Commission. Expert Panel on
effective ways of investing in Health (EXPH), 2019).
Neste contexto, é apresentada de seguida uma breve reflexão sobre a influência da saúde
digital na promoção da integração de cuidados e, consequentemente, na melhoria da
qualidade e eficiência dos mesmos.
INTEGRAÇÃO DE CUIDADOS E SAÚDE DIGITAL

Comumente caracterizada pela coordenação, multidisciplinar, de prestadores e serviços,
tendo em vista a prestação de cuidados, de qualidade, orientados para as necessidades dos
utentes e suas famílias e para a sua capacitação enquanto agentes ativos na gestão do seu
processo de saúde-doença, a integração de cuidados é apontada como uma abordagem
com potencial para melhorar os resultados em saúde, a experiência individual de cuidados
e reduzir custos, contribuindo, assim, para a sustentabilidade do sistema e para a criação de
valor em saúde.
A integração de cuidados pode ser analisada de diferentes perspetivas, tais como o nível em
que ocorre, o processo em que se concretiza e o seu grau ou intensidade (Goodwin, 2016). Para
além disso, a integração de cuidados assume diferentes formas sendo as mais conhecidas a
integração estrutural (horizontal ou vertical), a integração funcional (clínica, de informação,
financeira e administrativa), a integração normativa e a integração sistémica (Santana & Costa,
2008).
Em particular, a integração sistémica refere-se à integração da organização como um todo,

de todas as unidades e serviços, exigindo, assim, que todas as dimensões da integração
estejam presentes e sejam consistentes entre os diferentes níveis do sistema de saúde
(Contandriopoulos et al., 2003). Nesta perspetiva de integração de cuidados, realça-se
a relevância da interoperabilidade entre sistemas de informação para a promoção do
continuum de cuidados, e a monitorização de resultados e custos ao longo desse continuum.
Apesar das potencialidades da integração de cuidados se encontrarem amplamente

difundidas, esta continua a ser um objetivo geral por atingir pelos diferentes sistemas de
saúde. Mesko (2018), referiu que o sucesso da prestação de cuidados depende da colaboração,
empatia e tomada de decisão partilhada. Para a sua concretização, e em particular, para os
processos de colaboração e tomada de decisão partilhada, o fluxo contínuo de informação
(atualizada e acessível) entre os diferentes stakeholders envolvidos é uma premissa basilar
(Mesko, 2018).
Os avanços tecnológicos e em particular as tecnologias de saúde digital, de que são exemplo

os registos eletrónicos de saúde, a telessaúde e a telemonitorização, ao facilitarem, entre
outros, o fluxo contínuo de informação entre profissionais, cuidadores informais e utentes, têm
sido apontados como promotores de maior coordenação e integração da resposta ao nível da

prestação de cuidados e geradores de valor e de eficiência para os sistemas de saúde.

A saúde digital é hoje parte integrante da prestação de cuidados, cujo potencial para atingir
as prioridades de saúde é amplamente reconhecido (Baltaxe et al., 2019). Os seus objetivos
incluem: educar e capacitar os cidadãos de forma a promover a sua saúde, prevenir e gerir a
doença; permitir o diagnóstico e a tomada de decisão partilhada, mais rápida e atempada;
e promover a colaboração multidisciplinar entre os diferentes stakeholders (Haas & Sembritzki,
2006). Estes objetivos encontram-se alinhados com os objetivos dos modelos de integração de
cuidados de saúde e podem ser categorizados nas principais dimensões identificadas pelo
Institute for Healthcare Improvement – Triple Aim – para otimizar o desempenho dos sistemas
de saúde: melhorar a experiência individual de cuidados; melhorar a saúde das populações; e
reduzir o custo per capita dos cuidados de saúde (Berwick et al., 2008).
A aplicação crescente de tecnologias digitais no setor da saúde tem permitido a implementação

de modelos de cuidados mais centrados no utente, promotores de integração de cuidados, de
que são exemplo os programas de autogestão do processo de saúde-doença e os cuidados
domiciliários (Yogesan et al., 2009) - cujos benefícios ao nível da experiência do utente, redução
de custos e manutenção da qualidade e segurança têm sido amplamente reconhecidos.
Em particular, a maior possibilidade de acesso dos cidadãos à sua informação de saúde,

potenciada por tecnologias digitais como apps e sites (que têm sido a maior área de
crescimento de saúde digital nos últimos cinco anos) (Singh et al., 2019), promove a autogestão
e, consequentemente, melhores resultados em saúde associados a menores custos.
A nível macro, um exemplo que permitiu contribuir para a integração de cuidados e para a
redução de custos, é a Rede Dinamarquesa de Dados em Saúde que ao possibilitar a rápida e
eficiente comunicação entre utentes, médicos e profissionais do setor social contribui para a
redução de $120 milhões por ano (European Commission, 2012).
As tecnologias digitais apresentam-se, assim, como cruciais para a concretização de um modelo

de sistema de saúde integrado. Contudo, à semelhança da implementação dos projetos de
integração de cuidados, também a utilização de tecnologias digitais neste âmbito tem sido,
sobretudo, caracterizada por soluções restritas ao contexto no qual foram desenvolvidas, o
que se traduz numa limitação ao seu impacto e alcance potencial (Ferrando et al., 2019).
Apesar das reconhecidas potencialidades da saúde digital esta é confrontada com inúmeras
barreiras à sua implementação, das quais de destaca a falta de interoperabilidade técnica. Os
sistemas de registo ao não terem sido projetados para funcionar em rede, tornam necessária
a utilização de diferentes fontes de informação para acesso a dados de saúde dos indivíduos
(Alkhaldi et al., 2014), contribuindo para maior consumo de tempo e redundâncias.
Em particular no que respeita a barreiras à implementação de tecnologias de saúde digital

nos programas de integração de cuidados, os gestores dos programas incluídos no estudo
ICARE4EU identificaram: o financiamento inadequado (60%); problemas de interoperabilidade
(55%); a falta de infraestrutura de tecnologias de informação (53%), falta de competências
para utilização destas tecnologias entre os utentes e os prestadores (52% e 45%) e a falta de
um quadro legislativo dedicado (50%). Outras barreiras mencionadas incluíram a resistência
cultural à adoção destas tecnologias (Melchiorre et al., 2018).
Pihir e colegas (2018) identificaram cinco determinantes para a transformação digital de forma
a ultrapassar as barreiras identificadas e implementar um ecossistema digital de saúde
integrado (Pihir et al., 2018):
Orientação estratégica – visão, gestão, liderança (inclui o envolvimento e a partilha da
visão da proposta de valor do digital);
Centralidade no cliente (utente) – monitorização da experiência dos utentes e previsão
das suas necessidades (na área da saúde este ponto pode ser promovido através da
utilização de medidas de resultados e experiências relatados pelo utente, bem como o seu

envolvimento no desenho das tecnologias digitais);

TIC e infraestrutura de processos – recursos TIC, gestão de processos;
Talento, competências e fortalecimento de capacidades – cultura de investimento
permanente em novas competências, conhecimento e capacidades;
Cultura de inovação e compromisso organizacional – compromisso com a cultura
organizacional, cultura de inovação e fatores organizacionais.
Estes determinantes apesar de não serem exclusivos à área da saúde são enquadráveis no seu
ecossistema. Alguns exemplos em Portugal são de destacar como o projeto de teledermatologia
que facilitou a integração de cuidados entre os cuidados de saúde primários (CSP) e a redução
das listas de espera para consultas de especialidade nos hospitais; a implementação do AlertP1
que veio facilitar a articulação entre os CSP e os Hospitais; ou o projeto de telecardiologia do
CHUC (Jordanova & Lievens, 2022; Maria et al., 2022).
Por outro lado, a digitalização dos cuidados de saúde de uma forma global tem tido uma
tendência crescente. Refletirmos onde estamos é essencial para percebermos para onde vamos.
E efetivamente se nos compararmos com o que melhor se faz na Europa, temos soluções muito
boas mas ainda muito atrás de países como a Estónia, a Finlândia ou a Dinamarca (Taylor et
al., 2020). Estamos em diferentes velocidades. Por exemplo temos uma desmaterialização quase
total das receitas com 98,5% de desmaterialização em abril de 2022 (SPMS, 2022) mas depois
estamos atrás em outras áreas como o open data, a interoperabilidade, a desmaterialização
de processos como o agendamento de consultas onde estamos na cauda da Europa (Figura
21) sendo um suporte essencial à integração de cuidados.
Figura 21. % utentes que usaram um website para agendamento de uma consulta
53%
40% 38%
36%
34% 33%
30%
28% 27%
25% 24% 23% 23%
21%
19% 18% 18% 17%
Filândia
Espanha
Dinamarca
Bélgica
Países Baixos
Noroega
Lituânia
Suécia
Turquia
Eslovénia
Luxemburgo
Estónia
Hungria
UE 27
Croácia
Alemanha
Lituânia
Portugal
Fonte: (SPMS & CNTS, 2021)
De seguida é apresentado com maior detalhe um exemplo da aplicação da saúde digital no

apoio à integração de cuidados.
Um dos modelos assistenciais que tem surgido no sentido de prestar cuidados mais centrados
no utente, com benefício custo-efetivo é a hospitalização domiciliária. O princípio base da
hospitalização domiciliária é o tratamento de utentes com doença em fase aguda ou crónica
agudizada que requerem cuidados de nível hospitalar, mas que reúnem condições para
ser tratados no seu domicílio. Este modelo é recomendado pela Organização Mundial de
Saúde, apresentando-se como uma oportunidade para o desenvolvimento de respostas que
promovem a integração, a continuidade de cuidados e a obtenção de melhores resultados em
saúde. (Ministério da Saúde. ACSS, 2020a).

A utilização de tecnologias digitais é um imperativo na implementação deste modelo

assistencial, das quais se destaca a telemonitorização. O kit de telemonitorização utilizado no
âmbito desta unidade é composto por um conjunto de dispositivos, tais como tablet, termómetro
e sensor de queda (Tec Labs, 2020) e apresenta-se como uma solução interativa que não exige
literacia informática. Todos os sensores deste kit estão conectados a um Health Hub e ligam-
se automaticamente. Em paralelo, o tablet dispõe de um software em que uma “enfermeira
virtual” guia o utente na correta utilização dos dispositivos que compõem o kit (Tec Labs, 2020).
As medições são realizadas de forma remota pelos profissionais de saúde que têm acesso em
tempo real aos dados. Esta solução é, ainda, completada pela possibilidade de realização
de videochamada que permite manter a proximidade dos cuidados, e o acesso aos mesmos,
mesmo sem a presença física do profissional de saúde.
A integração da saúde digital contribui para potenciar os benefícios deste modelo ao promover
uma maior proximidade entre o utente e a equipa de saúde, maior vigilância e maior fluidez
na comunicação e transferência de informação. Este projeto expressa a confluência entre
a saúde digital e a humanização e integração de cuidados, contribuindo para a prestação de
cuidados mais personalizados e de maior qualidade.
A IMPORTÂNCIA DA CERTIFICAÇÃO E REGULAÇÃO

Com a evolução dos sistemas de informação na saúde e a sua expansão para fora dos muros
das instituições, assumindo o doente uma participação ativa na sua relação com o sistema de
saúde através do digital mas também na co-criação de soluções que sejam verdadeiramente
úteis, colocam-se vários desafios, em particular ao nível da segurança, da interoperabilidade,
da qualidade da solução e da própria prestação de cuidados de saúde digitais. Conforme
apontado pelo atual Presidente do Infarmed “O digital é uma ferramenta poderosa, mas
pode igualmente vir a ser uma arma” (Ivo, 2021, p. 121). A necessidade de regulação deste setor
apresenta preocupações a um nível global e não sendo apenas um problema da área da
saúde a “regulação vai tipicamente atrás da tecnologia” (Cruz, 2021, p. 127).
Vejamos por exemplo, a primeira proposta de regulamento da Comissão Europeia em matérias

de inteligência artificial, que aparece apenas em abril de 2021, onde aborda os seus riscos
e posiciona a Europa para desempenhar um papel de liderança a nível global (Comissão
Europeia, 2021).
Por outro lado, no que respeita à área da saúde, a Food and Drug Administration (FDA),
Health Canada e o United Kingdom’s Medicines and Healthcare products Regulatory Agency
(MHRA) identificaram conjuntamente dez princípios orientadores para o desenvolvimento de
boas práticas de aprendizagem automática, no final de 2021. Estes princípios orientadores
pretendem promover dispositivos médicos seguros, eficazes e de alta qualidade que utilizam
inteligência artificial e machine learning (IA/ML) (U.S. Food and Drug Administration (FDA) et
al., 2021). É também objetivo deste grupo começar a disciplinar o mercado e capacitar as
partes interessadas a promover inovações responsáveis para uma futura regulação efetiva
e certificada neste domínio.
É com agrado que vemos os Serviços Partilhados do Ministério da Saúde (SPMS) no Plano
Operacional 2021-2022 do Plano Estratégico Nacional para a Telessaúde 2019-2022, a adotar um
“posicionamento gradual como regulador em telessaúde e definição de requisitos de soluções
de telessaúde, designadamente partilha de reforço das orientações da interoperabilidade
como interesse nacional, dados no Registo de Saúde Eletrónico com o objetivo de aumentar a
segurança e o valor das soluções de telessaúde” (SPMS & CNTS, 2021).
É nesta medida que percebemos que há muito ainda por fazer quer seja na emissão de
normas e princípios orientadores, quer seja na sensibilização e na formação de empresas que
desenvolvem nestas áreas e também dos profissionais de saúde.

Só para entendermos a problemática e tudo o que envolve e “apesar de já se encontrar na

legislação há alguns anos, ainda existe por vezes a dificuldade de compreender que o termo
<<dispositivo>> pode ser aplicado a algo intangível como um software“ (Cruz, 2021, p. 127). Todas
estas nuances são muito bem explicadas por Cruz (2021), onde nos faz um enquadramento
legislativo sobre esta matéria em termos da União Europeia e ressalva o enquadramento das
várias classes onde pode ser classificado um software enquanto dispositivo médico e como
deve ser feita. Por exemplo, a maioria dos software que têm esta classificação requerem uma
certificação por um Organismo Notificado (Cruz, 2021). Qual então o enquadramento legal para
Portugal e quem deve regular e garantir standards e certificação? É necessário pois definir
quem é quem e qual o papel de cada um.
A DIMENSÃO ECONÓMICA DA SAÚDE DIGITAL

O mercado da saúde digital continua em crescimento, com o desenvolvimento de soluções que
permitem maior efetividade, eficiência, acessibilidade, segurança e personalização na área da
saúde, com um enorme potencial como ferramentas promotoras da saúde e de melhoria da
prestação de cuidados de saúde.
Contudo, apesar dos avanços, a confiança e receção dos principais stakeholders (doentes,
profissionais de saúde, administradores e reguladores) à integração das soluções de saúde
digital na prática médica, tem-se mantido baixa. Um dos fatores que sustenta esta dinâmica
é a ausência de objetos de avaliação objetiva e transparente dos produtos de saúde
digital. Sem a adoção alargada de mecanismos de validação padronizada, o valor, impacto
e qualidade destes produtos não são garantidos.
Esta temática de processos de validação da Saúde Digital, tem sido explorada por vários
autores, existindo um consenso sobre a necessidade de criação de uma estrutura comum de
avaliação das intervenções de saúde digital, que permita gerar as evidências necessárias
para integração das tecnologias nos sistemas de saúde, de forma abrangente. Neste âmbito,
várias metodologias têm sido apresentadas (Mathews et al., 2019; WHO, 2016).
As avaliações das soluções de Saúde Digital apresentam desafios especiais, dado estarem
na interseção da investigação biomédica, comportamental, computacional e de engenharia.
Qualquer possível ganho de efetividade, acessibilidade e segurança com estes produtos
depende do estabelecimento prévio de bases de evidência cumulativa. A ampliação do
portfólio de questões de investigação e métodos de avaliação ajudará no desenvolvimento
de conhecimento necessário para identificar as intervenções mais eficazes, custo-efetivas
e seguras para a saúde individual e da população (Murray et al., 2016).
A IMPORTÂNCIA DE AVALIAÇÃO DE TECNOLOGIAS

Um tema essencial, quando se fala em saúde digital, é a avaliação dos novos dispositivos.
De facto, quando consideramos implementar e financiar um dispositivo de saúde digital ao
nível SNS, precisamos de informação válida que confirme que a intervenção funciona, pode
ser implementada, e justifica os eventuais custos adicionais. Assim, a avaliação deverá incluir
várias dimensões: (i) avaliação do impacto clinico, nomeadamente, se o dispositivo permite
ganhos em saúde (esperança ou qualidade de vida); (ii) avaliação da aceitação do dispositivo
pelos utentes, que pode variar em função da doença, de caraterísticas socioeconómicas, do
período ou do local; (iii) avaliação da aceitação do dispositivo pelos profissionais de saúde, que
poderá também variar pelos mesmos motivos; (iv) avaliação económica, nomeadamente, se os
ganhos clínicos do dispositivo justificam os eventuais custos adicionais, ou eventualmente se
existem poupanças para iguais resultados clínicos.
Nenhuma destas avaliações pode ser desligada das outras. Uma intervenção promissora
do ponto de vista clínico não deve ser implementada se não houver adesão por parte dos

utentes e profissionais, seja, por exemplo, pela dificuldade da utilização ou de acesso, seja
porque é percebida como ineficaz ou inadequada. Também não deverá ser implementada
se impor custos insustentáveis para os serviços de saúde, custos estes não proporcionais aos
ganhos obtidos. Ou, pelo contrário, não fará sentido uma intervenção que poupe recursos em
detrimento da qualidade dos cuidados e do bem-estar dos utentes. Por isso, e não apenas
para a saúde digital, mas também para qualquer tipo de intervenção em saúde, a avaliação
económica não pode ser realizada se não houver, em primeiro lugar, uma avaliação robusta
do impacto clínico.
Focando mais especificamente a eficiência económica, a saúde digital tem sido vista como
uma área muito promissora. Pode evitar consultas, que são realizadas à distância; pode evitar
internamentos hospitalares, através da monitorização do utente na sua casa; pode reduzir
o tempo entre sintomas e diagnóstico através, mais uma vez, de sistemas de monitorização
à distância; pode promover estilos de vida saudáveis, através de aplicações simples e sem
intervenção direta dos profissionais; pode, finalmente, reduzir tempos e evitar desperdícios
porque facilita a comunicação entre profissionais. Por sua vez, estas melhorias, caso se
confirmem, poupam recursos em deslocações para o utente e o profissional; aumentam
a qualidade dos cuidados pela maior rapidez de intervenção; aumentam a qualidade de vida
se permitem manter o utente no seu local de vida; e aumentam a produtividade no trabalho se
evitam perdas de tempo evitáveis.
Ora, estes ganhos têm sido apontados de um ponto de vista teórico, com experiências de
avaliação ainda escassas e relativamente incipientes do ponto de vista metodológico.
Uma revisão da literatura de estudos de avaliação económica, realizada em 2017, encontrou
39 estudos, dos quais apenas 12 foram considerados com qualidade suficiente para integrar
a revisão (isto apesar da pesquisa ser muito alargada, sem restrição nem de doenças nem
de tipo de intervenção). Destes 12 estudos, apenas 5 apresentavam resultados em termos
de “euros por quality-adjusted life years”, ou seja, valor a pagar para obter um ano de vida
adicional com qualidade, a medida padrão mais utilizada na área e que portante permite
comparações entre áreas e tratamentos muito diversos. Poucos estudos, também, consistiam
numa avaliação de ganhos e custos no longo prazo, essencial quando se avaliam dispositivos
médicos cuja utilização geralmente melhora com o tempo (ver texto abaixo). Finalmente, poucos
estudos apresentavam evidência robusta dos ganhos clínicos, baseados em ensaios clínicos
randomizados ou estudos observacionais adequadamente controlados.
Por um lado, é expectável que haja ainda pouco estudos numa área ainda relativamente
nova, com uma implementação relativamente limitada até há dois anos, antes do grande
desenvolvimento causado pela pandemia. Por outro lado, a avaliação económica de
intervenções de saúde digital confronta-se com dificuldades metodológicas importantes,
ainda para resolver, e que poderão explicar a escassa produção nesta área.
As dificuldades para avaliar dispositivos de saúde digital são as mesmas que genericamente são
apontadas para os dispositivos médicos, por isso utilizámos os problemas identificados para os
dispositivos como base para este texto (Tarricone et al., 2017). Em primeiro lugar, a implementação
da intervenção, e do seu sucesso, depende da capacidade dos profissionais em aderir e utilizá-
la, incluindo a seleção dos utentes mais suscetíveis de beneficiar. Esta dimensão difere muito
do que acontece com os medicamentos, onde os resumos clínicos definem de forma muito
precisa a forma de utilização. Em segundo lugar, no caso dos dispositivos, existe uma dimensão
de aprendizagem da utilização, por parte de profissionais e utentes. Tal como na primeira
dificuldade, as avaliações podem subestimar a mais-valia a longo prazo, quando a tecnologia
é perfeitamente dominada por todos os intervenientes. Em terceiro lugar, os dispositivos podem
ser melhorados de forma constante, em função da observação continua das dificuldades.
Ou seja, a avaliação económica realizada num ponto no tempo pode ficar obsoleta muito
rapidamente. Em quarto lugar, os preços evoluem de forma rápida, devido à entrada constante
de produtos concorrentes e da evolução da tecnologia. Mais uma vez, a avaliação económica
baseada num determinado preço pode rapidamente ficar obsoleta. Finalmente, a saúde digital
implica mudanças organizacionais, incluindo o treino dos profissionais e utentes, cujos custos

e consequências vão muito além dos custos e consequências estritos da intervenção. Por sua
vez, todas estas dimensões dependem do contexto dos cuidados de saúde, entre outros, do
nível de motivação dos profissionais e utentes, da abertura dos decisores para este tipo de
inovações, e da dimensão dos problemas que a nova tecnologia pretende resolver.
Assim, o papel do contexto é central. Como o resultado da intervenção depende da

capacidade dos profissionais, do seu nível de experiência com a intervenção, do seu estádio
no processo de melhoria, a comparação entre estudos é complexa. Noutros termos, duas
intervenções relativamente similares podem ter avaliações pouco comparáveis porque foram
implementadas em contextos muito diferentes. Assim, dificilmente teremos a homogeneidade
que permitiria revisões sistemáticas e meta-análises. Em comparação, estes aspetos são muito
marginais no caso do medicamento, cuja aplicação é fortemente padronizada.
Deste panorama, podemos retirar três conclusões:

A avaliação é essencial, mas deve ser uma avaliação observacional e continuada incluindo
o pós implementação, porque os resultados podem variar ao longo do tempo. Poderemos
considerar o financiamento do dispositivo condicional à recolha de mais informação para um
maior período de tempo.
Todas as avaliações devem documentar, com o maior detalhe possível, o contexto da sua
implementação, que afeta custos e benefícios, e comparabilidade com outros estudos.
É essencial que financiadores, reguladores e empresas, definam à partida as dimensões mais
relevantes para avaliar.
Apesar das limitações apresentadas acima, a revisão sistemática já mencionada aponta
resultados muito favoráveis à saúde digital. Estes resultados devem ser um incentivo para
prosseguir na estratégia da saúde digital.
SAÚDE DIGITAL E POLÍTICAS DE SAÚDE
Se olharmos para as propostas para a saúde no Orçamento Geral do Estado 2022, constatamos
que a saúde digital tem um papel destacado. Noutros termos, o governo aponta a saúde digital
como um objetivo em si, ao mesmo título, por exemplo, que o desenvolvimento dos cuidados de
saúde primários, a reforma da saúde mental, ou o reforço da rede de cuidados continuados.
Por isso, a transição digital na saúde é vista como uma meta a atingir, e não como mero
instrumento de apoio a outras políticas. Este ponto também já tinha ficado claro no Plano de
Recuperação e Resiliência, ao qual o Orçamento Geral do Estado se refere.
Podemos em parte discordar desta visão, porque a digitalização é em primeiro lugar um

instrumento suposto melhorar a eficiência do sistema. Como indicado acima, espera-se que
a saúde digital melhore os processos de cuidados, através de uma melhor comunicação
entre profissionais; que facilite e simplifique os cuidados, permitindo que sejam realizados à
distância; e que favoreça a promoção da saúde, através de aplicações relativamente simples.
No entanto, entende-se que a saúde digital também seja vista como um objetivo em si. De
facto, ao simplificar a prestação de cuidados, a saúde digital pode gerar poupanças para os
utentes, e uma melhoria da sua satisfação. Ora, a diminuição dos encargos para os utentes, e
o aumento da sua satisfação, são geralmente considerados objetivos dos sistemas de saúde.
Por outro lado, esta prioridade dada à digitalização responde também a objetivos económicos.
De facto, a digitalização requer equipar os serviços e promover a procura pelos utentes de
instrumentos digitais, contribuindo para os rendimentos das empresas tecnológicas, em
particular na sua componente de investigação e desenvolvimento. Desta forma, espera-se que
a digitalização da saúde represente um contributo para a economia do país. Num período de
grandes dificuldades económicas, devidas à pandemia e à guerra na Ucrânia, que se seguem
a um longo período de estagnação, não estranha que o governo deseje impulsionar a atividade
económica enquanto promove instrumentos benéficos em termos de saúde.

Resta saber, como já indicamos, se a saúde digital irá cumprir as suas promessas. Considerando a
escassa avaliação, trata-se de uma mera aposta por parte do governo. Resta saber, também, se
o impulso à economia irá realmente favorecer as empresas nacionais, promovendo o consumo
local e empregos qualificados em Portugal, ou se se traduzirá meramente em importações de
países onde a tecnologia é um setor económico muito desenvolvido há longos anos.
Foram abordados ao longo deste capítulo os principais desafios relacionados com a saúde
digital. Procurou-se, sempre que possível recorrer a dados para evidenciar tanto o panorama
nacional como internacional.
Podemos afirmar que os sistemas de saúde procuram fornecer cuidados de saúde custo-
efetivos, de maior qualidade e que respondam à crescente complexidade das necessidades dos
cidadãos e do ecossistema da saúde. A integração de cuidados tem o potencial para promover
a concretização destes objetivos, através da sua abordagem centrada na coordenação dos
diferentes stakeholders para melhorar o bem-estar e a qualidade de vida dos indivíduos.
A saúde digital, ao permitir armazenar, analisar e partilhar informação relevante, promove

o estabelecimento de uma rede de partilha e colaboração, fundamental na implementação
de projetos de integração de cuidados, contribuindo para a prestação de cuidados mais
centrados no utente, atendendo às suas necessidades específicas, e para a melhoria da
efetividade, eficiência e qualidade dos cuidados.
Não obstante as múltiplas potencialidades da saúde digital na integração de cuidados, esta

encontra desafios à sua implementação, em particular relacionados com a infraestrutura de
tecnologias de informação. A falta de interoperabilidade dos sistemas de informação é uma
das principais barreiras identificadas à implementação de um ecossistema de saúde integrado.
A existência de informação de forma integrada, atualizada e acessível, é basilar para um
sistema de saúde mais integrado. Para tal é necessária a definição de uma estratégia nacional
para a integração de cuidados e para a saúde digital enquanto ferramenta que promova esta
integração.
Várias reflexões foram sendo feitas ao longo do texto, apresentando-se de seguida as

principais recomendações a retirar deste capítulo:
• Promoção da autonomia e da capacitação dos cidadãos em geral e das pessoas com
doença em particular;
• Adequação e implementação transversal de modelos atualizados de consentimento
informado para um ambiente digital;
• Estudo do impacto específico da inovação digital em saúde na relação médico-doente,
tendo em vista evitar a erosão desta relação fundamental à qualidade dos cuidados;
• Promover mecanismos tendentes à justa distribuição de riscos, benefícios e custos do
progresso científico e tecnológico e suas aplicações na área da saúde digital;
• Investimento na especificação de deveres e responsabilidades profissionais quando
a atividade profissional em saúde é exercida em ambiente digital;
• Otimização da proteção de dados de saúde gerados pelos cidadãos e da sua utilização
para fins de investigação e prestação de cuidados de saúde;
• Garantir a contínua avaliação da validade, utilidade e qualidade dos produtos, serviços,
estratégias e intervenções digitais;
• Promover estratégias para que o doente assuma uma participação ativa na co-criação
de soluções que sejam verdadeiramente úteis (atendendo às suas necessidades
específicas), na sua relação com o sistema de saúde através do digital;
• Redobrar a atenção na cibersegurança em saúde;

• Promover a participação e sensibilização do público quanto aos principais desafios da

saúde digital;
• Promover a contínua atualização e adequação dos currículos académicos das profissões
de saúde;
• Criar as condições nas instituições de espaços dedicados tanto físicos como de agendas
para a prática da teleconsulta. Incluindo os aspetos relacionados com a remuneração
dos profissionais de saúde no uso de ferramentas digitais. Atualmente, a telemedicina
surge como uma dimensão associada à esfera de atuação dos agrupamentos de centros
de saúde, proposta pela ACSS na operacionalização da contratualização nos CSP.
Quanto ao financiamento:
• Financiamento dos cuidados de saúde no SNS acompanhar a inovação na prestação de
cuidados, já que existe evidência de menores custos associados;
• Existência de uma agenda nacional para o desenvolvimento da saúde mental digital;
• As soluções de saúde digital devem constituir parte de uma estratégia integrada nas
e sustentável.
Quanto à interoperabilidade:
• Criar um “Selo de Interoperabilidade”, para as aplicações em saúde, que leve em
consideração os mecanismos e standards de interoperabilidade técnica e semântica
adotados nos produtos ao dispor no mercado;
• Assegurar um vocabulário médico controlado e o recurso a catálogos nacionais, como
parte de um programa de interoperabilidade, que garanta que as aplicações atuais
e futuras interajam da forma desejada, sem propagar erros.
Recomendações quanto a medicina de precisão, tal como definidas em (APAH et al., 2019):
• Promover o acesso a diagnósticos e tratamentos inovadores;
• Capacitar centros para darem resposta a tratamentos inovadores;
• Estabelecer uma política nacional de dados em saúde;
• Investir numa plataforma integradora de dados e ferramentas de apoio à decisão clínica;
• Investir na caracterização molecular focada em subgrupos da população;
• Criar estratégia e coordenação para atrair investimento em infraestrutura;
• Fomentar colaboração nacional e internacional;
• Promover a literacia em saúde e medicina personalizada.
No que diz respeito a respostas aos desafios técnico-científicos, éticos, legais e sociais
da saúde digital, cumpre salientar que as mesmas devem ser encontradas promovendo
ambientes colaborativos e participativos, tendo em vista a equidade das soluções
encontradas. Por outro lado, as necessidades das populações mais vulneráveis e com menor
poder de representatividade devem ser consideradas na definição das políticas de saúde
e na sua implementação, em particular ao nível do tratamento de dados de saúde. As políticas
e respetivas intervenções devem ser objeto de avaliação/auditoria periódica, adaptando
e corrigindo estratégias, sempre que necessário (Chen et al., 2021; Cordeiro, 2021).

Capítulo 6
MEDICAMENTOS E COVID
ACESSO À INOVAÇÃO FARMACOTERAPÊUTICAS
DURANTE O PERÍODO COVID
Filipa Duarte-Ramos1,2,3, Fernanda S. Tonin4,5,6, João Gonçalves1,2
1
Faculdade de Farmácia da Universidade de Lisboa, Portugal
2
EPIUnit – Instituto de Saúde Pública da Universidade do Porto (ISPUP), Portugal
3
iMed.ULisboa – Instituto de Investigação do Medicamento, Faculdade de Farmácia,
Universidade de Lisboa, Portugal
4
eEpiHealth – Formação e Consultoria em Saúde, Portugal
5
Health Technology Research Center, Escola Superior de Tecnologia da Saúde de Lisboa (ESTeSL),
Instituto Politécnico de Lisboa, Portugal
6
Programa de Pós-Graduação em Ciências Farmacêuticas, Universidade Federal do Paraná, Brasil
O entendimento mais consensual e mais abrangente do conceito de ‘inovação em saúde’

diz respeito ao desenvolvimento (descoberta), introdução (implementação ou adoção) e
difusão intencional de uma ideia, processo, serviço, produto ou tecnologia em saúde (p.ex.
medicamento, vacina, dispositivo, procedimento, técnica diagnóstica) por uma pessoa, grupo
ou organização, com a finalidade de gerar benefícios individuais ou coletivos em saúde (Kelly
& Young, 2017). De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS), a ‘inovação em saúde’
tem o potencial de ‘agregar valor’ na forma de maior eficiência, qualidade, sustentabilidade,
segurança e acessibilidade aos cuidados de saúde, através da otimização do desempenho
dos sistemas e serviços (incluindo ao nível de recursos humanos, técnicos e logísticos), através
da introdução de melhores tecnologias e pelo robustecimento das ações e processos de
promoção, prevenção, proteção e recuperação da saúde (Kelly & Young, 2017; World Health
Organization - WHO, 2022). A abrangência de inovações bem-sucedidas (ou seja, utilizáveis e
desejáveis ao longo do tempo) depende de três domínios: (i) inovação científica (investigação
e desenvolvimento - I&D), (ii) inovação social e (iii) inovação empresarial (Berwick, 2003; Rejon-
Parrilla et al., 2022).
A indústria farmacêutica (IF) tem um papel reconhecido e determinante no domínio da I&D,

como ‘gerador’ de inovação em saúde, em particular, inovação farmacoterapêutica, através
da promoção do desenvolvimento científico e clínico de medicamentos inovadores e
contribuindo para o desenvolvimento tecnológico e económico do setor. De acordo com estudos
internacionais que englobam diferentes empresas biofarmacêuticas, o investimento médio
em I&D por cada novo fármaco aprovado no mercado (incluindo custos com insucessos) é de
aproximadamente US$ 1,5 a 2,3 mil milhões (billions) por ano (Deloitte Center for Health Solutions,
2022; DiMasi et al., 2016), sendo que um novo medicamento leva, em média, 10-15 anos para ser
desenvolvido. Em Portugal, os dados mais recentes da APIFARMA (Associação Portuguesa da
Indústria Farmacêutica) apontam para que a IF tenha sido responsável por cerca de 90% das
investigações em saúde realizadas no país em 2020, com um investimento médio nos últimos
anos superior a 100 milhões € (Associação Portuguesa da Indústria Farmacêutica - APIFARMA,
2021a). Além disso, observa-se uma tendência crescente no número de colaborações e parcerias
científicas das IFs com outros agentes, incluindo a academia, instituições de investigação e
consultoras, visando o aumento dos portfólios de inovação. Os dados mostram que as taxas
de codesenvolvimento de produtos na IF cresceram de 32% em 2020, para 46% em 2021 (Deloitte
Center for Health Solutions, 2022).

De acordo com Agência Europeia de Medicamentos (European Medicines Agency – EMA), só

em 2021 mais de 50 novas substâncias ativas receberam parecer positivo de comercialização
(autorização de introdução no mercado - AIM) na Europa, incluindo medicamentos autorizados
ao abrigo do processo PRIME (EMA’s PRIority Medicines scheme, um processo implementado
em março de 2016, com o objetivo de agilizar a avaliação de medicamentos com potencial de
darem resposta relevante a necessidades médicas não satisfeitas – patients’ unmet medical
needs), medicamentos órfãos e biossimilares, pertencentes sobretudo às áreas terapêuticas da
oncologia, neurologia, imunologia, endocrinologia e hematologia. No período de 2017-2020, um
total de 160 medicamentos inovadores obtiveram AIM centralizada na União Europeia, sendo
que até 01/01/2022, Portugal tinha aproximadamente metade destes (n=82 medicamentos, 51,3%)
disponíveis no mercado (Newton, 2022). De facto, a incorporação destes novos medicamentos
no arsenal terapêutico tem levado, não só a melhores taxas de sobrevivência e de qualidade
de vida para muitos doentes em todo mundo, como tem também modificado a história natural
de doenças, como o HIV (p. ex. terapias antirretrovirais em regime simplificado) e certos cancros
(p.ex. inibidores da tirosina quinase) (Organisation for Economic Co-operation and Development
- OECD, 2018).
Nos últimos dois anos, verificou-se um aumento expressivo na introdução de inovação em

saúde devido, em grande medida, às novas necessidades médicas globais provocadas
pela pandemia de COVID-19 (European Medicines Agency, 2020, 2021b). A sobrecarga dos
sistemas de saúde, em particular dos hospitais e das unidades de cuidados intensivos, com a
consequente necessidade de implementação urgente de medidas de prevenção e tratamento
da COVID-19, levou ao direcionamento massivo da investigação para esta resposta (cerca de
5-25 vezes maior do que os esforços habituais para combate a doenças mortais) (Agarwal &
Gaule, 2022). Investigadores, IFs, entidades de saúde, instituições públicas e governos – sendo
estes últimos responsáveis por cerca de 70 % dos apoios financeiros a ensaios clínicos em
COVID-19, em 2020, em todo o mundo (Agarwal & Gaule, 2022) – direcionaram os seus esforços
para o desenvolvimento de novas tecnologias, incluindo técnicas de diagnóstico mais exatas,
novas vacinas e medicamentos para controlo/tratamento da doença (Flessa & Huebner, 2021;
Rejon-Parrilla et al., 2022). Apenas 12 meses após a ocorrência dos primeiros casos relatados
de infeção por SARS-CoV-2, algumas vacinas (como as da Pfizer/BionTech e da Moderna) já
apresentavam resultados promissores contra a doença em ensaios clínicos de larga escala,
tendo sido concedidas autorizações de uso condicional em vários países do mundo, incluindo
na União Europeia e Espaço Económico Europeu (EU/EEE). Até 10 de abril de 2022, tinham sido
administradas mais de 1,2 mil milhões de doses de vacinas contra COVID-19 nos 30 países da
EU/EEE, com 328 milhões de pessoas com esquema vacinal primário completo (European Centre
for Disease Prevention and Control, 2022). De igual forma, alguns medicamentos (incluindo
bloqueadores de IL-6 e anticorpos monoclonais) com potencial de moderada redução das
taxas de mortalidade por COVID-19, em especial em doentes graves ou com necessidade de
ventilação, foram rapidamente incorporados em muitas guidelines/protocolos clínicos para
gestão da doença na Europa (Chalmers et al., 2021; European Medicines Agency, 2021a).
O acesso a medicamentos inovadores para a COVID também foi coadjuvado por adaptações
regulamentares por parte de agências reguladoras e órgãos competentes, face aos desafios
colocados pela pandemia por COVID-19. Registou-se um aumento considerável de aprovações
rápidas (fast track) e condicionais de medicamentos, por agências reguladoras como a Food
and Drug Administration (FDA), nos Estados Unidos, e a EMA, na Europa, durante este período.
De acordo com a legislação farmacêutica na União Europeia, o prazo padrão para a avaliação
de um medicamento pelas comissões responsáveis (Comissão de Avaliação de Tecnologias
de Saúde – CATS, em Portugal) é de, no máximo, 210 dias úteis. No entanto, em situações de
emergência de saúde pública, a EMA trata os pedidos de autorização de comercialização de
produtos de maneira acelerada, reduzindo os prazos dos procedimentos para menos de 150
dias. Um esquema comparativo dos tempos dos processos I&D e aprovação de tecnologias
(medicamentos, vacinas) convencionais versus aquelas em fast track (como as vacinas para
COVID-19) está ilustrado na Figura 22.

Figura 22. Esquema comparativo dos tempos dos processos de desenvolvimento e aprovação
de tecnologias convencionais (em azul) versus para situações de emergência em saúde, como
a pandemia por COVID-19 (em rosa)
Fonte: adaptado (European Medicines Agency, 2022)

Para alcançar este objetivo, sem prejuízo da segurança, são utilizadas ferramentas regulatórias
de revisão contínua (as chamadas rolling reviews) para avaliação de vacinas ou medicamentos
promissores.
Em circunstâncias normais, toda a informação e documentação comprovativas de eficácia,

segurança e qualidade do medicamento a ser analisado devem ser apresentadas aquando
do pedido formal de AIM. No entanto, no caso das rolling reviews, o comité responsável pela
avaliação do processo na EMA (Committee for Medicinal Products for Human Use - CHMP)
analisa a evidência à medida que esta vai surgindo e é disponibilizada, sem necessidade de
aguardar por toda a documentação para apresentação do processo (European Medicines
Agency, 2022; Marinus et al., 2022).
A Figura 23 ilustra o processo de rolling reviews, considerando o caso das vacinas contra
COVID-19.
Figura 23. Processo de avaliação padrão pela EMA em comparação com a revisão contínua
(rolling review) das vacinas para COVID-19
Fonte: (European Medicines Agency, 2022)
O reposicionamento de fármacos (drug repurposing) foi outra estratégia que teve alterações
consideráveis desde 2019, registando um aumento exponencial do número de artigos publicados
no PubMed – assumidos por nós como proxy de investigação na área – com a equação de
pesquisa (“drug repositioning” or “drug repurposing”), como se pode observar na Figura 24.

COVID 19
1500
1373
Figura 24.
Número de referências 1250
bibliográficas obtidas
após pesquisa PubMed 961
1160
1000
com os descritores (“drug
repositioning” or “drug
repurposing” ) referente 750
ao período 2015-2022 (este
último ano baseia-se numa
500 458
estimativa calculada pelos
334
autores = [nº refs a 31 maio
250 181 232
2022 x 2])
119
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fonte: elaborado pelos autores, com base no modelo de Gonçalves et al. (2019) e pesquisa PubMed.
O reposicionamento de fármacos (drug repurposing) refere-se à procura de novas indicações

terapêuticas para medicamentos já aprovados – ou em avaliação – noutras indicações. Este
conceito, com mais de 15 anos e considerado como uma estratégia de I&D muito eficiente,
surgiu com o intuito de encurtar o período de I&D e de reduzir os custos e riscos para a IF
na colocação de novos medicamentos no mercado, em comparação com o processo de
descoberta de novo de um medicamento, premissas estas que voltaram a estar na origem
da ‘explosão’ de trabalhos publicados. Com base nos conhecimentos de patogénese viral,
do comportamento farmacodinâmico dos medicamentos em causa, bem como o recurso a
ferramentas computacionais e à inteligência artificial (IA), várias moléculas foram elencadas
como passíveis de repurposing nesta luta contra a COVID, com particular ênfase na fase inicial
da pandemia, na qual nos deparávamos com uma doença frequentemente letal e para a qual
não existiam opções terapêuticas disponíveis. Citam-se, a título de exemplo, a cloroquina e
hidroxicloroquina, o remdesivir, o lopinavir/ritonavir, a ivermectina e dexametasona, entre
muitas outras que poderiam ser nomeadas (Gonçalves et al., 2019; Kato et al., 2022; Mohamed
et al., 2021; Parvathaneni & Gupta, 2020; Singh et al., 2020; Zhou et al., 2020). Contudo, apesar do
elevado entusiasmo, cedo se percebeu que a chave do problema não seria assim tão simples,
fundamentalmente por questões de segurança, relacionadas com a toxicidade de muitas
destas tentativas de drug repurposing (Parvathaneni & Gupta, 2020; Punekar et al., 2022).
Para além das inovações farmacoterapêuticas, importa referir que durante a pandemia se
verificaram ainda aperfeiçoamentos significativos dos sistemas de TI em saúde para lidar
com a elevada quantidade de informação/dados dos doentes; adaptação dos processos
remotos de certificação e registo de óbitos; adaptação dos processos de cuidado à distância
(telemedicina, atendimentos telefónicos, E-Health), bem como alterações de infraestruturas de
hospitais e unidades de saúde, entre outros, de maneira a dar resposta aos desafios em saúde,
minimizando os riscos de contágio (Agarwal & Gaule, 2022).
Embora as inovações introduzidas tenham gerado benefícios indiscutíveis em termos

de resultados em saúde, a sua disponibilidade, acesso e permanência a longo prazo –
sustentabilidade – ainda são incertos (Agarwal & Gaule, 2022), em especial graças aos elevados
custos da inovação, que aumentam consideravelmente os gastos em saúde em todo o mundo
(Panteli, 2015). Em 2021, o valor total da despesa com medicamentos hospitalares no Serviço
Nacional de Saúde (SNS) de Portugal alcançou 1 447,4 M€ (+11 % em relação ao ano anterior),
sendo algumas das áreas com maior aumento de despesa a imunologia (+22%) e a oncologia
(+12%) (Infarmed, 2021). Numa matemática longe de ser linear, sublinhamos que, apesar da

inquestionável relevância que o elevado montante da despesa com medicamentos representa,

importa realçar que, de acordo com o relatório da EFPIA de 2021 – The Pharmaceutical Industry
in Figures –, na Europa, os medicamentos representam apenas 19% do total dos custos em
saúde, enquanto os custos com hospitalizações, por exemplo, representam 40,6%. A utilização
de medicamentos pode ainda gerar poupanças adicionais, por exemplo por via da redução
de custos noutras áreas da saúde, como as hospitalizações ou os cuidados de longa duração
(European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations - EFPIA, 2021).
O indicador Patients W.A.I.T. (Waiting to Access Innovative Therapies) 2021, publicado em abril de
2022, o maior estudo europeu sobre o acesso a medicamentos inovadores, contando atualmente
com dados de 39 países (27 da União Europeia), avaliou informação sobre 160 medicamentos
com AIM centralizada (2017-2020), evidenciando marcadas assimetrias entre países. Os tempos
médios de disponibilidade entre a AIM e o acesso à tecnologia por parte dos doentes chegam
a registar diferenças de até 700% − podendo variar entre 4-6 meses (em países do norte e oeste
da Europa como Alemanha, Dinamarca, Suíça) a até 28-30 meses (em países do sul e leste
europeus como Bulgária, Polônia e Roménia). Portugal encontra-se no 21.º lugar no conjunto
dos países da União Europeia, atrás da Hungria, Estónia, Eslovénia e Letónia, com tempo médio
entre AIM e acesso a medicamentos inovadores por parte dos doentes de, aproximadamente,
22,5 meses, variando entre <6 meses até >50 meses. Observa-se ainda, dentro da União
Europeia, que apesar de as taxas de disponibilidade de medicamentos oncológicos serem
cerca de 9% mais elevadas, quando comparadas a outros medicamentos (não-oncológicos,
medicamentos órfãos, terapias combinadas), os tempos médios para o acesso a estes produtos
são aproximadamente um mês mais lentos (variando entre 3-31 meses no total). Por outro lado,
a disponibilidade de medicamentos para doenças raras é menor, quando comparada a outros
produtos (-9%) e apresenta ainda um atraso de comercialização de 3,5 meses até 3,6 anos. Em
Portugal, até 1 de janeiro de 2022, um total de 29 fármacos oncológicos inovadores e outros 29
para doenças raras estavam disponíveis, parte deles com uso limitado (Newton, 2022).
Neste contexto, tem-se reforçado o papel das avaliações de tecnologias em saúde (ATS), como
fica bem patente no recente Regulamento (UE) 2021/2282, aprovado e em vigor desde 15 de
dezembro de 2021. Neste documento, é identificado que o desenvolvimento das tecnologias
da saúde é um “motor fundamental do crescimento económico e de inovação na União e é
essencial para alcançar o elevado nível de proteção da saúde que as políticas de saúde devem
garantir em benefício de todos” (Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia, 2021).
Atendendo ao elevado peso económico e social das tecnologias da saúde, que constituem
um sector económico inovador e que, no mercado global de despesas de saúde, representam
cerca de 10 % do produto interno bruto da União, “a avaliação das tecnologias da saúde (ATS)
é um processo baseado em evidência científica que permite às autoridades competentes
determinar a eficácia relativa das tecnologias da saúde novas ou já existentes. A ATS centra-
se especificamente no valor acrescentado de uma tecnologia da saúde em comparação com
outras tecnologias da saúde, novas ou já existentes”. (Parlamento Europeu e Conselho da União
Europeia, 2021).
De acordo com a OMS, a ATS é uma abordagem sistemática das propriedades e efeitos clínicos,
económicos e humanísticos de uma tecnologia, para determinar o seu valor em diferentes fases
do seu ciclo de vida. O objetivo da ATS é informar os decisores em saúde e dar fundamento a
tomadas de decisões mais assertivas, especialmente sobre a melhor forma de alocar recursos
limitados. Em Portugal, a Comissão de Avaliação de Tecnologias de Saúde (CATS) é a comissão
especializada da Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde (INFARMED),
à qual compete, genericamente, emitir pareceres e recomendações, apreciar estudos de
avaliação económica e propor medidas adequadas aos interesses da saúde pública e do SNS,
relativamente a tecnologias de saúde (Infarmed, 2016). No entanto, um dos maiores desafios
atuais refere-se à definição e atribuição de ‘valor terapêutico acrescentado’(VTA) a uma
determinada tecnologia (O’Rourke, 2020; World Health Organization - WHO, 2021). A maioria dos
sistemas de ATS avalia características ‘estáticas’ da inovação no que se refere ao impacto
de uma tecnologia sob a perspetiva dos doentes (benefício terapêutico, segurança) e dos

pagadores (custos) (Claxton, 2007). No entanto, esses indicadores são variáveis nas diferentes
regiões e sistemas de saúde. De acordo com uma revisão sistemática recente sobre como
a inovação pode ser definida, avaliada e recompensada em ATS, os autores destacam que países
como França, Japão e Itália utilizam características sobre gravidade da doença ou condição de
saúde, necessidade não atendida e valor terapêutico agregado, como indicadores do grau de
inovação de uma tecnologia, enquanto Inglaterra e Espanha consideram o grau de inovação
como um critério separado e adicional ao restante. Espanha coloca ainda como indicadores
importantes de inovação a ‘conveniência’, a ‘força da evidência’ e o ‘impacto na I&D futuros’
(Rejon-Parrilla et al., 2022). Em Portugal, a APIFARMA reconhece no processo de ATS um modelo
de quantificação e qualificação holístico do valor da inovação com base em indicadores sobre
medidas terapêuticas, clínicas, qualidade de vida e de benefício socioeconómico em contexto
de mundo real (Associação Portuguesa da Indústria Farmacêutica - APIFARMA, 2018).
O estudo ‘O Valor do Medicamento em Portugal’ elaborado para a APIFARMA, com

a colaboração de consultores da McKinsey & Company, e apresentado no Congresso
‘Compromisso com as Pessoas. Mais e Melhor Vida’ (30 Outubro de 2018, Lisboa) já evidenciava
que os medicamentos inovadores (em especial de áreas como oncologia, infeções virais,
diabetes e doenças cardiovasculares) acrescentam um ‘valor’ significativo a Portugal em três
diferentes dimensões: humana, social e económica. Desde 1990 até 2017, foram evitadas mais
de 110 mil mortes e a esperança média de vida foi prolongada em até 10 anos. No plano social,
as inovações permitiram que as pessoas com doença continuassem a ser produtivos, levando
a aproximadamente 280 milhões de euros/ano em rendimento adicional para as famílias dos
doentes. O número de hospitalizações neste período também foi reduzido, bem como outros
custos diretos com saúde (cerca de 560 milhões de euros/ano) (Associação Portuguesa da
Indústria Farmacêutica - APIFARMA, 2018).
Apesar destes resultados demonstrarem que o desenvolvimento de inovação em saúde, em

especial de medicamentos, pode prosseguir rapidamente (sem comprometer a segurança dos
doentes), mesmo na presença de uma emergência global como a pandemia por COVID-19 e de
recursos limitados em saúde, ainda existem muitas barreiras e desafios a serem ultrapassados,
incluindo uma melhor padronização dos indicadores de ‘valor acrescentado’, desenvolvimento
de novos modelos de financiamento face a tecnologias cada vez mais caras, capacidade
de aplicação da inovação em medicina personalizada e saúde digital e harmonização dos
processos de aprovação de tecnologias em toda a Europa (Berwick, 2003; Flessa & Huebner,
2021).
De acordo com a estratégia da Rede Europeia de Agências de Medicamentos para 2025,

elaborada pela EMA e HMA (Heads of Medicines Agencies), deve-se ter como áreas prioritárias
para coletivamente fazer face aos desafios atuais e futuros em saúde, a disponibilidade
e acessibilidade aos medicamentos, análise de dados, ferramentas digitais e transformação
digital e inovação (European Medicines Agency, 2020, 2021b). É imperativo que todos os
intervenientes (stakeholders – reguladores, autoridades e profissionais de saúde, doentes e
familiares, academia, indústria farmacêutica) discutam novas formas de assegurar o acesso
a novos medicamentos, garantindo a sustentabilidade dos sistemas de saúde. Em Portugal,
os participantes na Conferência Digital ‘Inovação em Saúde: não deixar ninguém para trás’,
realizada em 7 de Abril de 2021 pela APIFARMA e a EFPIA (European Federation of Pharmaceutical
Industries and Associations), concordaram que, no que concerne ao tópico de acesso
à inovação em saúde (Associação Portuguesa da Indústria Farmacêutica - APIFARMA, 2021b):
• É possível e desejável ter acesso a tecnologias de saúde inovadoras, de forma mais célere
e acessível, garantindo maior equidade a nível europeu;
• É necessário manter os incentivos para a I&D da inovação, sobretudo nas áreas de saúde
ainda sem resposta;
• É importante reconhecer o papel dos agentes económicos da saúde na recuperação
económica da Europa no período pós-COVID;

• É fundamental evoluir para a aplicação de modelos de remuneração baseados em

resultados em saúde e,
• É necessário estabelecer uma plataforma permanente de diálogo e cooperação entre
todos os envolvidos.
Como forma de colmatar as diversas dificuldades antes enunciadas, e face à ineficiência

da cooperação voluntária desenvolvida no âmbito de algumas avaliações conjuntas em
ações comuns da EUnetHTA, surge o Regulamento (UE) 2021/2282, anteriormente mencionado,
que “estabelece um regime para apoiar a cooperação dos Estados-Membros e as medidas
necessárias para a avaliação clínica das tecnologias da saúde”: em concordância com
o princípio da boa prática administrativa, visando alcançar o mais elevado nível de qualidade,
transparência e independência, a fim de avaliar o VTA e a eficácia relativa das tecnologias
da saúde, em comparação com a melhor alternativa terapêutica disponível, otimizando os
esforços alocados aos processos de ATS e reduzindo as duplicações (Parlamento Europeu e
Conselho da União Europeia, 2021).
ENTREVISTAS
Em maio de 2022 foi realizado um estudo transversal qualitativo para melhor ilustrar a situação,
através da resposta e análise da perceção de diferentes peritos (stakeholders) envolvidos no
acesso à inovação terapêutica em Portugal, em especial durante a pandemia por COVID-19.
O convite de resposta à entrevista foi enviado por email, após contacto telefónico a 41 peritos
das seguintes áreas: associações de doentes, médicos, farmacêuticos, indústria farmacêutica
e reguladores. Obteve-se a resposta de 14 (34 %) profissionais (indústria farmacêutica, médicos
e farmacêuticos) que colaboraram com respostas às questões:
1. Considera que durante o período da pandemia (2020/2021) houve alterações no acesso
à inovação terapêutica, em Portugal? Se sim, quais as que identifica e em que sentido se
traduziram num diferente acesso à inovação (facilitaram/dificultaram)?
2. Quais são os principais determinantes que identifica para as mencionadas alterações?
3. Que propostas identifica para ultrapassar as alterações ao acesso à inovação que
ainda não se encontram resolvidas?
4. De uma forma geral, quais considera serem os principais obstáculos no acesso à
inovação terapêutica em Portugal e que medidas sugere para mitigar as dificuldades,
caso considere que estas últimas existem?
A maior parte dos participantes (n=12/14; 86 %) referiram que ocorreram alterações consideráveis
no acesso à inovação terapêutica em Portugal durante o período da pandemia, a diferentes
níveis.
Os profissionais da indústria farmacêutica referiram atrasos importantes nos processos de

avaliação técnico-científica das terapias inovadoras por parte do CATS (cerca de 2,8-3,0 anos
versus 2,5 anos pré-pandemia), sobretudo na componente clínica dos processos e durante
as negociações de financiamento ou assinaturas de contratos previamente aprovados pelo
INFARMED (cerca de 5 meses versus 1,5 meses pré-pandemia). Os entrevistados afirmaram,
também, que o tempo médio de todo o processo de aprovação de terapias inovadoras em
Portugal ronda os 17,7 meses – como mencionado na revisão de literatura, os quais aumentam
para mais de 20 meses, no caso de medicamentos para áreas de oncologia e doenças raras.
Este tempo é cerca de 3 vezes superior ao tempo máximo legal previsto na legislação em vigor
no país (210 dias). De acordo com a APIFARMA, em 2019 ocorreram 52 decisões de financiamento
público de medicamentos, comparativamente a apenas 20 decisões em 2020 e 30 em 2021 – o que
representa um decréscimo de aproximadamente 50%. Esse cenário, cuja recuperação gradual
se observa desde o segundo semestre de 2021, é considerado pelos peritos como atribuível
à falta de recursos humanos e às mudanças causadas pela pandemia nos sistemas de saúde,
cujos esforços foram direcionados para a deteção, rastreio e prevenção da infeção pelo vírus

SARS-CoV-2, e no abastecimento de mercado por parte das autoridades responsáveis, para

evitar ruturas de stock de medicamentos. Foi também identificado o acréscimo de trabalho
que a autoridade reguladora nacional teve, decorrente da COVID.
Durante a pandemia, observou-se uma disrupção também nas atividades assistenciais dos
cuidados de saúde primários e secundários e na sua articulação (provavelmente devida
à reorientação de recursos humanos, técnicos e de investigação, como referido pelos médicos
e farmacêuticos entrevistados), o que pode ter impactado negativamente nos rastreios
e diagnósticos de diferentes outras doenças e no acesso atempado aos melhores tratamentos
(farmacológicos, cirúrgicos ou paliativos).
Parte dos entrevistados assinalou que, quase 80% dos medicamentos inovadores aprovados
em Portugal se destinam ao mercado hospitalar, o que significa que o nível de inovação
no mercado ambulatório (farmácia comunitária) é extremamente baixo no país. Foi ainda
salientado que não está garantido o acesso à inovação de forma equitativa, uma vez que
o processo dependerá, em última análise, da decisão de cada hospital. De acordo com o estudo
Índex Nacional de Acesso ao Medicamento Hospitalar, promovido pela Associação Portuguesa
de Administradores Hospitalares (Faculdade de Farmácia da Universidade de Lisboa, Ordem
do Farmacêuticos), “87% dos hospitais do SNS têm acesso a medicamentos antes da decisão
de financiamento, através do mecanismo de Autorização de Utilização Especial (AUE), com ou
sem Autorização de Introdução no Mercado (AIM), garantindo assim, na globalidade, o acesso
à inovação terapêutica, embora com níveis de acesso diferentes entre si, gerando assim
desigualdades neste acesso.” .
Por outro lado, os participantes (indústria farmacêutica, farmacêuticos) referiram que houve
uma resposta efetiva em relação ao acesso dos cidadãos aos medicamentos, mesmo durante
a pandemia, com uma redução considerável entre 2020/2021 no número de medicamentos em
falta no país (stock) face aos anos anteriores:
...“os hospitais responderam de forma positiva, por um lado cedendo medicamentos

para maiores períodos de tempo (evitando que os doentes tivessem que voltar aos
hospitais num curto espaço de tempo) e, por outro, através do fornecimento de
medicamentos em modelos de proximidade ao doente, recorrendo à colaboração
com a rede de farmácias ou com fornecimento direto aos doentes por serviço de
transporte”…
Outro aspeto positivo referido em relação ao período COVID, foi a criação de medidas de
exceção no âmbito da prescrição e dispensa de medicamentos nas farmácias comunitárias
e da renovação automática das prescrições de maneira gratuita e confidencial, para
salvaguardar a continuidade do acesso aos medicamentos, especialmente nos casos de
doenças crónicas e, mais uma vez, com objetivo de evitar as deslocações às unidades de saúde
e suprir a indisponibilidade dos médicos de família para atendimento presencial (no caso dos
cuidados de saúde primários, muitos deles inteiramente dedicados à COVID). Outra medida
que mereceu destaque foi a dispensa de medicamentos de regime ambulatório hospitalar em
farmácia comunitária, essencial para garantir a continuidade do acesso à terapêutica. Essa
estratégia já havia sido desenvolvida e implementada em experiências-piloto (projetos TARV
e Farma2Care) que demonstraram segurança, preferência e satisfação dos doentes:
… “A Operação Luz Verde (OLV) foi uma resposta farmacêutica de emergência, de

caráter universal, articulada entre os vários profissionais de saúde e agentes do
sector do medicamento, para assegurar a dispensa em regime de proximidade,
nomeadamente através da farmácia comunitária, de medicamentos essenciais
e habitualmente cedidos apenas em ambulatório hospitalar. Esta iniciativa de âmbito
nacional veio alargar o acesso em todas as regiões do país (continente e ilhas)
e a todas as áreas terapêuticas, com cerca de 99,5 mil dispensas em 2411 farmácias de
todo o país, abrangendo 16.973 pessoas seguidas em 34 hospitais, entre 23 de março
de 2020 e 31 de dezembro de 2021….”

Além disso, diferentes ‘inovações’ chegaram ao mercado neste período, como é o caso de
novos medicamentos, novas dosagens, vias de administração e indicações, pertencentes
a diferentes áreas terapêuticas.
Contudo, mesmo com alguns avanços e medidas estratégicas de acesso ao medicamento

implementados durante o período da pandemia, ainda existem muitos desafios em termos de
acessibilidade que são agravados pelas assimetrias regionais dos serviços de saúde, como
ressaltado por um dos peritos da indústria farmacêutica:
…“Existem cerca de 1,3 milhões de portugueses sem atribuição de médico de família,

o que torna mais difícil todo o acesso ao SNS e a cuidados de saúde. Cerca de
3 milhões de portugueses têm hoje seguro de saúde, e recorrem de forma generalizada
ao sector privado por falta de resposta do SNS”
Assim, no que se refere aos principais determinantes para a identificada redução no acesso
à inovação em Portugal, em súmula, os entrevistados destacaram:
• Alteração de prioridades nos cuidados em saúde face à pandemia;
• Restrições orçamentais;
• Redução de recursos disponíveis (humanos, técnicos, tempo);
• Barreiras e atrasos nos processos de aprovação e financiamento da inovação;
• Processos de ATS (health technology assessment – HTA) pouco flexíveis e,
• Redução da comunicação/diálogo entre atores (stakeholders)
A nuvem de palavras da Figura 25 a seguir apresentada sumariza os principais termos

relacionados com os desafios fundamentais no acesso à inovação em Portugal, na perceção
dos participantes. Para ultrapassar estes obstáculos e melhorar o acesso à inovação terapêutica
no país, foram elencadas pelos peritos algumas propostas explanadas na Tabela 13.
Figura 25. Nuvem de palavras referentes aos principais desafios de acesso à inovação em
Portugal na perceção dos entrevistados (n=14)

Tabela 13. Propostas e exemplos de medidas para mitigar as barreiras de acesso à inovação
terapêutica em Portugal, de acordo com as respostas dos entrevistados (n=14)
PROFISSIONAL PROPOSTA EXEMPLO / COMENTÁRIO
Implementar novos modelos de • Financiamento central

financiamento e processos de (p. ex. doenças raras)
negociação baseados • Financiamento imediato condicional
em valor • Acordos de partilha de risco
• Pagamento por performance
Incorporar a valoração • Valor societal

de outras dimensões de valor • Valor humano
nos processos de avaliação • Necessidade médica não atendida
(modelos de decisão (unmet medical need)
multicritério)
Elaborar metodologias • Priorizar a evidência de mundo real

de avaliação de tecnologias • Adaptar modelos de custo-
de saúde adequadas ao tipo efetividade de acordo com dados
de inovação locais e diferentes perspetivas
• Simplificar e flexibilizar
o processo de avaliação de acordo
com doença ou a terapêutica
(p. ex. doenças raras, vacinas,
terapêuticas life saving)
• Promover critérios transparentes
para a seleção de comparadores
para avaliação farmacoterapêutica
INDÚSTRIA • Promover avaliações que incluam
FARMACÊUTICA comparações indiretas
e meta-análises em rede
• Avaliar indicações off label
Padronizar os processos • Iniciar a avaliação da tecnologia

de aprovação em termos em paralelo
de pro-cedimentos e tempos* com submissão à EMA
• Avaliação clínica centralizada
Aprimorar os processos de • Formalizar pontos de contacto/

comunicação/diálogo entre gestores
atores (stakeholders) • Promover uma relação de maior
proximidade entre as empresas
e as autoridades
• Aumentar a literacia
• Responsabilizar todos os
stakeholders
• Decisões partilhadas
Investir em recursos humanos • Reforço do quadro de profissionais

qualificados em ATS
• Promover a formação
• Remunerar e incentivar os
profissionais

PROFISSIONAL PROPOSTA EXEMPLO / COMENTÁRIO
Estabelecer critérios que • Acesso aos medicamentos para

permitam a equidade todos os doentes em igualdade
no acesso a fármacos de circunstâncias
inovadores
Estabelecer critérios de • Padronizar a avaliação de ‘valor’

monitorização de resultados • Monitorizar os resultados ao longo
tempo (mundo real)
MÉDICOS E
FARMACÊUTICOS
Desenvolver propostas • Regularizar o estatuto de dispensa
operacionais e legislativas de medicamentos em proximidade,
para regulamentar a dispensa através da dispensa em farmácia
em proximidade comunitária
Estabelecer centros • Permitir fácil acesso dos doentes

de referência para • Melhorar o controlo de recursos
medicamentos inovadores • Obter dados de mundo real
*Face ao incumprimento dos prazos estabelecidos na legislação, falta de equivalência entre

procedimentos, respostas mais céleres e equiparação dos processos com outras entidades congéneres
da UE são essenciais

ACESSO AO MEDICAMENTO DE REGIME

AMBULATÓRIO HOSPITALAR EM PROXIMIDADE
Inês Teixeira1, António Teixeira Rodrigues1,2,3 e Filipa Duarte-Ramos4,5,6
1
Centre for Health Evaluation & Research/Infosaúde, National Association of Pharmacies, Lisbon,
Portugal;
2
Life and Health Sciences Research Institute (ICVS), School of Medicine, University of Minho, Braga,
Portugal;
3
ICVS/3Bs PT Government Associate Laboratory, Braga/Guimarães, Portugal;
4
Faculdade de Farmácia da Universidade de Lisboa;
5
EPIUnit–Instituto de Saúde Pública da Universidade do Porto (ISPUP);
6
iMed.ULisboa, Faculdade de Farmácia, Universidade de Lisboa.
ENQUADRAMENTO
Em Portugal, a dispensa de determinados medicamentos para patologias como a oncologia,

vírus da imunodeficiência humana (VIH), esclerose múltipla (EM), entre outras, é feita
exclusivamente através de ambulatório hospitalar, com financiamento pelo Serviço Nacional
de Saúde (SNS). Contudo, considerando a realidade internacional, as necessidades emergentes
das pessoas que vivem com doença, e a experiência adquirida também em Portugal, tem sido
equacionada - nas duas últimas décadas - a possibilidade de alguns medicamentos sujeitos a
receita médica (MSRM) restrita de uso exclusivo hospitalar serem dispensados num regime de
maior proximidade (Ministério da Saúde, 2003; Ministério da Saúde, 2005; Ministério da Saúde
2021).
O XXI Governo Constitucional recupera e materializa este tema em 2016 (Ministério da Saúde,
2016), assumindo como uma das suas metas na Estratégia Nacional do Medicamento
e Produtos de Saúde 2016-2020 (Presidência do Conselho de Ministros, 2016) o “Desenvolvimento
de programas que permitam a dispensa de medicamentos até agora apenas dispensados em
farmácia hospitalar, através da farmácia comunitária. Estes programas contribuirão para um
melhor acesso do doente ao medicamento de forma controlada e segura.”
A resposta de proximidade continuou a ser uma prioridade contemplada, também, no

Programa do XXII Governo Constitucional 2019-2023 (XXII Governo Constitucional, 2019), com o
objetivo de tornar o SNS mais justo e inclusivo. Entretanto, a pandemia COVID-19 acelerou a
necessidade de implementação de medidas de saúde pública que garantam a continuidade
de cuidados, incluindo estratégias para promover o acesso a estes medicamentos (Bell, 2020).
Foi então necessário assegurar o acesso e adesão aos medicamentos que, por norma, são
cedidos em contexto de ambulatório hospitalar, para evitar as deslocações de grupos de risco
aos hospitais e contribuindo e conter a transmissão da doença.
Neste contexto, o Governo criou enquadramento (Direção-Geral da Saúde e INFARMED, 2020;

Ministério da Saúde, 2020a; INFARMED, 2020; Ministério da Saúde, 2020b) para, a pedido do utente,
garantir continuidade terapêutica para o controlo das suas patologias, evitando deslocações
dos utentes aos hospitais sem valor clínico adicional. Esta transferência do local de dispensa
de medicamentos de regime ambulatório da farmácia hospitalar levou à criação de um grupo
de trabalho (Ministério da Saúde, 2020c) cuja missão consiste em avaliar as experiências de
transferência em curso, desenvolver modelos operacionais centrado na pessoa com doença
quanto ao local de dispensa, e apresentar propostas legislativas para regulamentar a dispensa
em proximidade.
Terminada a conjuntura excecional que vivemos, é importante avaliar a dimensão do valor

social gerado por este serviço de proximidade com a devida articulação com os hospitais de
referência.

sobrevivência de doentes com COVID-19. Constituiu objetivo secundário a avaliação do efeito

da terapêutica concomitante com imunomoduladores (Sablerolles RSG H. F., 2020).
COMPARAÇÃO INTERNACIONAL
Em 2016, e decorrente do projeto-piloto de dispensa da terapêutica antirretroviral (TARV) em

farmácia comunitária, lançado pelo Ministério da Saúde, o Observatório Português dos Sistemas
de Saúde (OPSS) publicara, no seu Relatório de Primavera (OPSS, 2016), uma comparação
internacional da dispensa de TARV em Portugal e no mundo, evidenciando que a mesma já
existia em farmácia comunitária em diversos sistemas de saúde (como a Austrália, Bélgica,
Canadá, Holanda, Nova Zelândia e Sérvia).
A pandemia veio acelerar os modelos de proximidade, com a transferência, da farmácia

hospitalar para a farmácia comunitária, da dispensa dos medicamentos que não requerem
administração em ambiente hospitalar, em Portugal e noutros países europeus (Murteira,
2022; PGEU 2020). Contudo, esta realidade já existia por todo o mundo, mesmo antes da crise
sanitária (Ministério da Saúde, 2020d), com exemplos como a Alemanha (Schmidt, 2015) ou a
Austrália (Pharmaceutical Society of Australia, 2015) na terapêutica antirretroviral ou hepatites
virais, Canadá (Vu, 2018) nas terapêuticas oncológicas orais, ou Bélgica (Gerkens, 2020; Institut
national d’assurance maladie-invalidité, 2020) nas imunossupressoras, incluindo financiamento
deste serviço nas farmácias.
Entretanto, o grupo de trabalho para a dispensa de proximidade de medicamentos (Ministério

da Saúde, 2021) realizou um questionário às agências reguladoras do medicamento da
União Europeia (UE-27) sobre os modelos de acesso de proximidade para diferentes áreas
terapêuticas (Ministério da Saúde, 2003), sendo que, dos 23 países respondentes, praticamente
todos (22) referiram ter pelo menos uma destas áreas terapêuticas já com dispensa em
farmácia comunitária. Por outro lado, países como a Áustria ou a Irlanda têm a totalidade das
12 áreas terapêuticas analisadas com dispensa em farmácia comunitária. A compilação desta
informação encontra-se sumarizada na Figura 26 (Borges, 2018), constituindo uma importante
evidência complementar para suporte à decisão em políticas públicas.
Figura 26. Países com

dispensa de medicamentos
hospitalares em farmácia
comunitária
Fonte: CEFAR (2022), adaptado de

Ministério da Saúde (2021) - Grupo
de Trabalho: Relatório Projeto de
Proximidade
(Ministério da Saúde, 2021).

1.1. Iniciativas em Portugal e evidência gerada
Ao longo dos últimos anos, foram implementadas iniciativas de proximidade em vários hospitais
do SNS, com o objetivo de responder às necessidades dos doentes. O grupo de trabalho da
dispensa de proximidade (Ministério da Saúde, 2020d) mapeou os seguintes projetos-piloto
pré-pandemia:
• TARV1/TARV2, do Centro Hospitalar Universitário Lisboa Central (CHULC);
• PEMproxi, do Centro Hospitalar Universitário de Coimbra (CHUC) e do Centro Hospitalar
Tondela Viseu;
• Farma2Care, do Centro Hospitalar Universitário de São João (CHUSJ);
• Pharmaccess, do Hospital Garcia de Orta (HGO);
• Medicamento Próximo, do Instituto Português de Oncologia (IPO) de Lisboa;
• Novo projeto, do IPO de Lisboa;
com mais de 5.600 doentes com acesso à sua medicação hospitalar na farmácia comunitária
de proximidade.
Já no contexto de pandemia por COVID-19, e com o intuito de evitar a propagação da infeção

por SARS-CoV-2, foi necessário implementar regimes alternativos de dispensa (INFARMED, 2010).
O INFARMED, I.P. analisou a implementação dos diferentes regimes previstos (Ministério da
Saúde, 2020d), através de um inquérito realizado a todos os hospitais do SNS com dispensa em
ambulatório hospitalar (n=40). Os resultados do questionário (Figura 27) indicam que o nível de
adoção dos diferentes regimes, pelos cerca de 153.000 utentes seguidos entre 17 de março e 27
de maio de 2020, foi o seguinte:
• para a maioria dos utentes (84,6%), a dispensa manteve-se no hospital, através da
farmácia hospitalar ou no hospital de dia/sistema “drive thru”; muitos hospitais reportaram
alterações no próprio modelo de dispensa, como por exemplo o alargamento do horário
de funcionamento ou dispensas por um período superior, sempre que possível;
• 9,4% das dispensas foram efectuadas através das farmácias comunitárias, o modelo de
proximidade adotado em maior número, incluindo as realizadas no âmbito da Operação
Luz Verde (OLV);
• 4,9% das dispensas foram efetuadas ao domicílio;
• e 1,1% através dos centros de saúde, hospitais de proximidade, ou outros.
Figura 27. Distribuição dos utentes dos hospitais pelos regimes previstos de dispensa de
proximidade
0,5 0,6
4,9 em farmácia hospitalar
em farmácia comunitária
9,4 (inclui opração luz verde)
ao domicílio
no centro de saúde / hospital

de proximidade
outros
Fonte: Adaptado de Ministério da Saúde

84,6 (2020) - Grupo de Trabalho: Relatório Projeto
de Proximidade (Ministério da Saúde, 2020d).
Resultados do inquérito aos hospitais do
SNS (40 hospitais e 152.909 utentes, 17/03/2020
a 27/05/2020).

De acordo com as conclusões do inquérito, a maioria dos hospitais adoptou mais do que um
regime, em função das necessidades dos doentes, tendo sido identificadas novas oportunidades
de cooperação com outras estruturas.
Adicionalmente, a auscultação realizada pelo grupo de trabalho aos diversos parceiros

(Ministério da Saúde, 2020d) revela que a opção pela dispensa em proximidade em farmácias
comunitárias é preconizada por Associações de Doentes, Ordens dos Médicos e dos
Farmacêuticos, juntamente com as Associações da Indústria Farmacêutica, das Farmácias,
dos Distribuidores Farmacêuticos e dos Administradores Hospitalares.
Por fim, o relatório final do grupo de trabalho de proximidade (Ministério da Saúde, 2021) inclui um
conjunto de recomendações, que visam centrar o processo nas necessidades e preferências
da pessoa com doença, salvaguardando e assegurando a sua segurança, o sucesso da
intervenção farmacológica e a sustentabilidade do processo, e das quais destacamos:
• que a implementação de sistemas de dispensa em proximidade contemple dois eixos
de ação distintos e complementares: a transferência de medicamentos para farmácia
comunitária e a dispensa de proximidade.
• que determinados medicamentos passem em definitivo a ser dispensados em farmácia
comunitária, continuando a garantir a segurança e o acesso sem custos para o doente.
• [...]
• que todos os modelos de dispensa em proximidade assentem nos seguintes aspetos:
acompanhamento pelo farmacêutico hospitalar, com dispensa exclusivamente
farmacêutica, proteção de dados pessoais, boas práticas de distribuição e dispensa
de medicamentos, rastreabilidade e segurança do circuito, sistemas de informação e
monitorização e sustentabilidade.
• que os modelos de dispensa em proximidade sejam monitorizados e avaliados de modo
transparente, com base em indicadores de resultados em saúde, qualidade de vida,
satisfação dos intervenientes e custos associados. A identificação e definição destes
indicadores deverá ser um processo participativo.
• que as instituições de saúde sejam financeiramente compensadas pelo serviço prestado
por estas novas intervenções no sistema de saúde, através de um mecanismo de
financiamento, inscrito como linha de atividade a contratar nos Contratos-Programa das
instituições do SNS, resultante de uma avaliação robusta, a realizar pela ACSS.
Em termos de evidência gerada, foram realizados estudos em três iniciativas de dispensa em

proximidade, através das farmácias comunitárias. Tendo como ponto de partida as condições
clínicas e sociais do doente, coube aos serviços farmacêuticos hospitalares e ao médico
assistente, a definição das condições e critérios para que os utentes de ambulatório pudessem
aceder à dispensa destes medicamentos em proximidade. Os principais resultados dos estudos
em mundo real, destes três projetos, são os seguintes:
I.ESTUDO TARV
O primeiro projeto-piloto, iniciado em dezembro de 2016, visou a dispensa de terapêutica

antirretrovírica (TARV) às pessoas que vivem com VIH/SIDA seguidas no Hospital Curry Cabral
(do CHULC), através da farmácia comunitária escolhida pelos utentes. Esta iniciativa contou
com o envolvimento de diversos parceiros, desde as instituições do Ministério da Saúde, às
associações das farmácias e de distribuidores grossistas e à Ordem dos Farmacêuticos (OF).
A avaliação prevista do projeto TARV I, pelo Imperial College of London, foi cancelada, mas da
análise dos dados da TARV II, realizada pela Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP), não se
verificaram diferenças estatisticamente significativas em relação à carga viral, em qualquer
momento do estudo e em termos cumulativos. Acresce que, do acompanhamento que foi
feito do projeto por parte do CHULC, do INFARMED, I.P. e das associações de farmácias, não

foram detetados problemas, quer de acesso à medicação, quer de falta de adesão ou idas às
consultas (Ministério da Saúde, 2020d). Um estudo, desenvolvido pelo Consórcio de Investigação
entre o Centro de Estudos e Medicina Baseada na Evidência (CEMBE), o Centro de Estudos
Aplicados (CEA) da Universidade Católica Portuguesa (UCP) e o Centro de Estudos e Avaliação
em Saúde (CEFAR) da Associação Nacional das Farmácias (ANF), seguiu 43 pessoas deste
projeto (Borges, 2018) com dispensa através das farmácias comunitárias de cinco concelhos do
distrito de Lisboa. Os resultados do estudo revelaram aumentos substanciais e estatisticamente
significativos (p<0,05) na satisfação das pessoas, relativamente ao atendimento em geral, às
condições de privacidade, horário de atendimento e tempo de espera na farmácia comunitária,
comparativamente com a farmácia hospitalar.
Adicionalmente, foram reportadas reduções significativas (p<0,05) em termos do tempo médio

de deslocação à farmácia de proximidade (de 46 para 12 minutos) e do tempo de espera de
atendimento (de 16 para 4,5 minutos). Registou-se um aumento elevado (p<0,05) de utentes que
se deslocam a pé para levantar a medicação (de 37% para 79%).
Por sua vez, as pessoas mantiveram-se clinicamente estáveis, sem alterações na qualidade
de vida, e não se verificou alteração da adesão à terapêutica (aumento não estatisticamente
significativo).
Os resultados devem ser, contudo, interpretados com cautela, devido à reduzida dimensão
amostral deste estudo, que dificulta a avaliação da significância estatística das diferenças
encontradas, e ao recrutamento em contexto urbano, que pode contribuir para a subavaliação
de algumas dimensões, nomeadamente em termos de impactos no acesso e na conveniência.
Esta foi a primeira peça de evidência de dispensa em proximidade através da farmácia
comunitária gerada em Portugal.
II. ESTUDO FARMA2CARE
O projeto Farma2Care teve início no dia 1 de dezembro de 2019, com dispensa de terapêutica
antirretrovírica às pessoas que vivem com VIH/SIDA, seguidas no Centro Hospitalar Universitário
de São João (CHUSJ), através da farmácia comunitária (Ministério da Saúde, 2020d). Um ano após
o seu início, o projeto foi alargado às áreas terapêuticas da EM e oncologia, particularmente
do cancro da mama, e a decorrer em farmácias de sete distritos da região Norte do país.
Esta iniciativa resultou da colaboração entre o CHUSJ, a Ordem dos Farmacêuticos,

a Associação Nacional das Farmácias (ANF) e a Associação de Distribuidores Farmacêuticos
(ADIFA), e desde a sua implementação até 31 de dezembro de 2021, abrangeu 1.127 pessoas que
vivem com doença, com seguimento de 1.068 através de 350 farmácias comunitárias (CEFAR,
2022).
Foi realizado um estudo longitudinal prospetivo (Correia, 2021), tendo sido recrutados 268
participantes, com seguimento após primeiro mês de dispensa na farmácia comunitária e três
meses depois.
Sobre o impacto nos resultados em saúde, o estudo evidencia um aumento estatisticamente

significativo (p<0,05) na proporção de pessoas com elevada adesão à terapêutica, de 81%
para 90,5% com a transferência da dispensa para a farmácia de proximidade, assegurando
a manutenção da qualidade de vida das pessoas que vivem com doença (medida com
EQ-5D-5L).
Os resultados do estudo mostram uma melhoria da experiência das pessoas, com aumento
estatisticamente significativo (p<0,05) de 83% para 90,1% na satisfação global com a transferência
da dispensa. Esta melhoria nos níveis de satisfação foi também verificada nas várias dimensões
avaliadas, nomeadamente no tempo de espera, horário de atendimento, condições de
privacidade, com o farmacêutico que lhe dispensou a medicação, com disponibilidade dos
profissionais e clareza da linguagem que o farmacêutico usou.

Em termos de acesso e conveniência, os participantes reportaram reduções significativas

(p<0,001) no tempo mediano de deslocação para acesso à medicação, de 60 minutos na
farmácia hospitalar, para 10 minutos na farmácia comunitária, bem como no tempo de
espera, de 10 para 3 minutos, respetivamente. Cerca de metade das pessoas (49,1%) reportou
deslocação a pé para a farmácia de proximidade, enquanto praticamente ninguém (0,6%)
reportou deslocação a pé para a farmácia hospitalar.
Esta alteração refletiu-se nos custos, com poupança estatisticamente significativa (p<0,001) na
deslocação, com encargo mediano de 5€ por ida e volta ao hospital, face a aproximadamente
0€ na farmácia comunitária. Observou-se, também, uma redução muito elevada (p<0,001) no
absentismo laboral.
III. ESTUDO OPERAÇÃO LUZ VERDE
No contexto da pandemia COVID-19, o Governo deu “luz verde” (Ministério da Saúde, 2020a;
INFARMED, 2020; Ministério da Saúde, 2020b) a uma iniciativa de diversos parceiros do setor
da saúde, que se mobilizaram para que a população tivesse acesso aos medicamentos
hospitalares, em proximidade, sem restrição por área terapêutica, e em todo o território
nacional, incluindo as regiões autónomas.
A Operação Luz Verde (OLV) surgiu a 23 de março de 2020 (Ministério da Saúde, 2020d), resultado
do esforço articulado entre profissionais da saúde (farmacêuticos, médicos e administradores
hospitalares), hospitais, distribuidores farmacêuticos e farmácias, com o apoio institucional das
Ordens dos Farmacêuticos e dos Médicos, e de associações de doentes, para uma resposta de
proximidade que assegurasse a continuidade do tratamento e reduzisse as deslocações das
pessoas que vivem com doença, seus cuidadores ou familiares. A segunda fase desta iniciativa
foi mantida através do Serviço da Assistência Farmacêutica (SAFE), em articulação com os
hospitais que manifestaram a intenção de manter o serviço.
Desde o seu início, em março de 2020, e até 31 de dezembro de 2021, foram realizadas quase
100.000 dispensas a cerca de 17.000 pessoas que vivem com doença, através de mais de 2.400
farmácias comunitárias (CEFAR, 2022), que prestaram este serviço de forma voluntária e gratuita,
assegurando a confidencialidade e liberdade de escolha.
Um estudo (Murteira, 2022) com um desenho de corte quase-experimental, antes e depois,

envolvendo uma amostra selecionada aleatoriamente de participantes, com 3 meses de
seguimento, foi realizado, com o objetivo de medir o valor gerado pela intervenção da farmácia
comunitária na dispensa de medicamentos hospitalares, avaliando o impacto na vida das
pessoas.
A maioria dos participantes do estudo, num total de 603, era constituída por pessoas que viviam
com doença (84,6%), sendo os restantes cuidadores. As áreas terapêuticas mais prevalentes
foram o VIH e a doença oncológica, abrangendo aproximadamente 25,2% e 20,6% das pessoas,
respetivamente.
Os resultados do estudo mostram melhoria na adesão à terapêutica, com aumento

estatisticamente significativo (p<0,001) da já elevada proporção de pessoas identificadas como
aderentes, de 99,2% para 100%, ao fim dos 3 meses de seguimento (escala Medida de Adesão
aos Tratamentos MAT-7), e manutenção da qualidade de vida relacionada com a saúde das
pessoas (EQ-5D-3L).
Relativamente à experiência com a dispensa, os participantes relataram um aumento

significativo dos níveis de satisfação em todas as dimensões avaliadas: disponibilidade
do farmacêutico, horário de atendimento, tempo de espera, condições de privacidade e
experiência geral. E, não menos importante, 91% das pessoas declarou que, numa fase de
pós-pandemia, optaria por continuar a ter acesso aos seus medicamentos através farmácia
comunitária, em consonância com a evidência internacional (Jacomet, 2020).

Ocorreram reduções substanciais e significativas (p<0,0001) no tempo médio de deslocação

(ida e volta), de 117 para 15 minutos, com a transferência do local de dispensa, bem como no
tempo de espera para atendimento (de 22 para 9 minutos).
Adicionalmente, a transferência de local de dispensa gerou poupanças anuais que rondam os

260€/pessoa, decorrentes de reduções significativas das despesas de deslocação (de 33,1 para
1,3 euros) e redução de absentismo (28% dos participantes referiram faltar pelo menos meio-dia
ao trabalho no contexto hospitalar, versus 0,5% na farmácia).
A Tabela 14 sumariza os resultados de acesso e comodidade das três iniciativas avaliadas,

evidenciando - de forma generalizada e estatisticamente significativa - a redução do tempo de
deslocação e do tempo de espera para atendimento, bem como o aumento das pessoas que
se deslocam a pé para acesso à sua terapêutica na farmácia comunitária, em comparação
com a farmácia hospitalar.
Tabela 14. Resultados no acesso ao medicamento e comodidade
Projeto Tempo de deslocação Tempo de espera para Deslocação a pé

(minutos) atendimento (minutos) (percentagem)
Contexto p-value p-value p-value
TARV 46 12 <0,05 16 4,5 <0,05 37 79 <0,05
F2C 60 10 <0,001 10 3 <0,001 0,6 49,1 <0,001
OLV 117 15 <0,001 22 9 <0,001 10 55 <0,001
Farmácia Hospitalar Farmácia Comunitária
Fonte: adaptado dos estudos (Murteira, 2022; Borges, 2018; Correia, 2021)
A Tabela 15 sintetiza os resultados de poupanças para os utentes avaliados em dois estudos,

mostrando reduções estatisticamente significativas nos encargos com a deslocação e no
absentismo laboral com a transferência da dispensa do hospital para a farmácia comunitária.
Tabela 15. Resultados nos encargos com a deslocação e no absentismo laboral
Projeto Encargos com Absentismo laboral

deslocação (euros) (percentagem)
Contexto p-value p-value
F2C 5 0 <0,001 27,8 0 <0,001
OLV 33,1 1,3 <0,001 28 0,5 <0,001
Fonte: adaptado dos estudos (Murteira, 2022; Correia, 2021)

Por fim, a Tabela 16 resume os resultados da satisfação e da adesão à terapêutica, evidenciando

melhoria da satisfação global com estes programas de proximidade, com aumento
estatisticamente significativo em todos os estudos. Observou-se, igualmente, uma melhoria na
proporção de pessoas identificadas como aderentes com a transferência da dispensa para a
farmácia comunitária, com aumento estatisticamente significativo nos estudos do Farma2Care
e OLV.
Tabela 16. Resultados na satisfação e adesão à terapêutica
Projeto Satisfação Adesão à terapêutica

(percentagem) (percentagem)
Contexto p-value p-value
TARV 39,0 82,5 <0,05 52,5 58,0 >0,05
F2C 83,0 90,1 <0,05 81,0 90,5 <0,05
OLV 50,0 77,9 <0,001 99,2 100 <0,001
Fonte: adaptado dos estudos (Murteira, 2022; Correia, 2021)
DISCUSSÃO
Em Portugal, as despesas privadas com medicamentos, pagas diretamente do bolso dos
utentes, são bastante elevadas quando comparadas com outros países europeus (OECD,
2021). O tema do acesso equitativo à saúde, e em particular ao medicamento, começa com
as barreiras financeiras presentes, que motivam a necessidade de repensar o sistema de
financiamento no nosso país. Contudo, a discussão da acessibilidade deve incluir também
preocupações que abrangem outras barreiras, nomeadamente regulamentares, de literacia e,
não menos importantes, as barreiras geográficas existentes.
Os resultados observados nos três estudos de avaliação destas iniciativas de transferência de

medicamentos de regime ambulatório hospitalar para a farmácia comunitária demonstram
que dispensa em proximidade resulta em ganhos significativos nas diversas dimensões
avaliadas de acesso, comodidade, satisfação, resultados em saúde e poupanças para o
cidadão e para a sociedade.
Terminada a conjuntura excecional da pandemia COVID-19, é tempo de discutir a evidência

encontrada do valor social gerado pelos serviços de proximidade, sendo fulcral combater
as disparidades acentuadas, assegurando o acesso às terapêuticas inovadoras em termos
equitativos para a população e sustentáveis para o sistema de saúde. Impõe-se, desde
logo, promover a liberdade de escolha, seguindo o princípio da centralidade da pessoa no
sistema de saúde, e salvaguardadas as condições de segurança e qualidade da prestação
de cuidados. Esta alteração pode ser promotora de melhor experiência, acesso e até adesão
à terapêutica, aspetos da maior relevância na avaliação da forma como cada um vive com
a sua doença. Este princípio está em linha com a reconhecida importância da inclusão da
pessoa com doença, da sua experiência, necessidades e preferências, bem como as dos seus
cuidadores e familiares, nos processos de decisão, referindo-se, a título de exemplo, o projeto
INCLUIR, do INFARMED, I.P (INFARMED, 2017).
O Relatório de Primavera de 2016 (OPSS, 2016), no capítulo de análise da dispensa da TARV em

farmácia comunitária, incluía como recomendações que as medidas legislativas que viessem

a ser adotadas tivessem sempre a preocupação da melhoria no acesso ao tratamento,

contando com todos os elos da cadeia do sistema de saúde, tentando eliminar todo o tipo de
desigualdades, e que todas, sem exceção, fossem devidamente monitorizadas, para permitir
uma correta e esclarecida tomada de decisões.
Um ano mais tarde, os investigadores do OPSS (OPSS, 2018) retomaram este tema, no âmbito
da terapêutica Antineoplásica Oral, reforçando que o farmacêutico comunitário tem um
posicionamento privilegiado para fazer a ponte entre esses doentes e as equipas hospitalares,
e que futuras alterações deveriam basear-se na premissa da integração de níveis de cuidados
de saúde no seguimento do doente oncológico.
O XXIII Governo Constitucional estabeleceu no seu Programa do Governo (XXIII Governo

Constitucional, 2022) para os próximos quatro anos (2022-2026), entre os objetivos para melhorar
o acesso ao SNS, “Promover a intervenção das farmácias comunitárias, em especial no seu
papel de estruturas de proximidade às necessidades das pessoas em todo o território”.
O documento refere que ter direito à Saúde é ter acesso, e que este que passa pela diminuição,
designadamente, de barreiras financeiras, geográficas, administrativas e até de literacia.
Neste contexto, e no rescaldo de uma pandemia, aguarda-se que um tema como este, debatido
ao longo das últimas duas décadas e com evidência gerada, seja estratégica e plenamente
concretizado, maximizando os resultados, com salvaguarda da saúde pública e centralidade
na pessoa.
A pandemia de COVID-19 enfatizou a necessidade de medidas de saúde pública que garantam

a continuidade de cuidados, incluindo estratégias para promover o acesso aos medicamentos.
Neste contexto, veio acelerar a necessidade da transferência da dispensa dos medicamentos –
para patologias como a oncologia, VIH, esclerose múltipla, entre outras – de regime ambulatório
da farmácia hospitalar para a farmácia comunitária, evitando as deslocações de grupos de
risco aos hospitais e contribuindo para a contenção da transmissão da doença em Portugal.
Contudo, esta realidade já existia por todo o mundo, mesmo antes da crise sanitária.
Os resultados dos estudos que avaliam três iniciativas de proximidade, implementadas em

Portugal nos últimos anos, evidenciam que a transferência da dispensa destes medicamentos
para a farmácia comunitária promove:
• melhor acesso, comodidade e conveniência nas deslocações;
• melhoria na satisfação e resultados em saúde;
• a adesão ao tratamento,
• poupanças significativas para o cidadão e para a sociedade.
Existe, assim, fundamento e evidência para a concretização deste serviço de proximidade - com
a devida articulação com os hospitais de referência, alicerçado na liberdade de escolha dos
doentes, consciente das vantagens clínicas, económicas e de experiência que delas emergem,
e com lições aprendidas para humanizar a prestação de cuidados de saúde e da salvaguarda
da saúde pública. Recomendações em linha de conta com as descritas no relatório do grupo
de trabalho para a dispensa de medicamentos em proximidade, fomentando a centralidade
na pessoa.

O ACESSO À VACINAÇÃO E TERAPÊUTICA

PARA O TRATAMENTO DA COVID-19 (2020/2021)
Fátima Falcão1,2, Erica Viegas1,2, Filipa Duarte-Ramos1,3,4, Pedro Póvoa2,5
1
Faculdade de Farmácia da Universidade de Lisboa
2
Centro Hospitalar de Lisboa Ocidental
3
EPIUnit–Instituto de Saúde Pública da Universidade do Porto (ISPUP)
4
iMed.ULisboa, Faculdade de Farmácia, Universidade de Lisboa
5
NOVA Medical School, Universidade Nova de Lisboa
No final de 2019 foi identificado um novo coronavírus, o SARS-CoV-2, responsável pela síndrome
respiratória aguda grave COVID-19 (Helmy, Fawzy, & Elaswad, 2020).
Estávamos perante uma infeção, aparentemente com uma taxa de transmissão e de letalidade
bastante elevadas, que provocava doença grave, com necessidade de hospitalização e muitas
vezes de internamento, em Unidades de Cuidados Intensivos. Foi preciso adequar os hospitais
a este novo perfil de doentes, com a criação de serviços de enfermaria e cuidados intensivos
dedicados (Auerbach, O´Leary, Greysen, & et al, 2020).
Foi também essencial, ao nível hospitalar, a adequação dos stocks de medicamentos,

prevendo-se o aumento do consumo de determinadas classes terapêuticas, nomeadamente
medicamentos de cuidados intensivos e oxigénio, pois estimava-se que as quantidades
disponíveis fossem insuficientes. Esta adaptação envolveu, assim, alterações significativas em
termos de infraestruturas, de contratação e formação de pessoal, de aquisição de material
de proteção individual, entre outros. Embora tenham sido momentos de tensão e stress, houve
uma grande união e trabalho de equipa entre todos os profissionais, o que foi decisivo para a
resposta que foi possível dar. Estreitou-se a comunicação entre médicos e farmacêuticos, de
modo a permitir fazer uma planificação preventiva.
Tentar perceber o comportamento, a patologia, o órgão ou sistemas de órgãos envolvidos,

os principais fatores de risco, assim como possíveis terapêuticas com impacto no curso
da doença, constituíram desde o início da pandemia, um esforço global da comunidade
científica. Contudo, o enorme mediatismo associado à evolução da pandemia, a pressão da
opinião pública e o acesso gratuito às mais diversas publicações, conduziu à disseminação de
informação em tempo record, algumas vezes com um enorme “ruído” nesta matéria. Por vezes,
esqueceu-se a importância da qualidade da terapêutica de suporte, à semelhança do que
acontece com qualquer doença (Kalil, 2020).
Surgem várias teorias, nomeadamente sobre uma potencial exacerbação da infeção pelo SARS-
CoV2 por medicamentos contendo antagonistas dos recetores AT1 da angiotensina II (ARAs),
inibidores da enzima de conversão da angiotensina (IECAS) e anti-inflamatórios não esteroides
(AINES). Questionou-se sobre se estas classes terapêuticas poderiam ser uma das causas do
agravamento da situação clínica de muitos dos doentes infetados, o que condicionou, por
parte do INFARMED, a realização de uma conferência sobre o tema. Na base desta discussão
esteve, entre outros, o artigo publicado por Yang et al em Fevereiro de 2020 (Yang, Yu, Xu, & et
al, 2020).
O COvid MEdicaTion (COMET) study, estudo observacional, multinacional, coordenado pelo

Erasmus University Medical Center, teve como objectivo principal descrever a relação entre
a utilização de IECAS e ARAs e o resultado clínico, definido pela admissão hospitalar e pela
admissão em unidade de cuidados intensivos (UCI), pelo tempo de internamento e pela
sobrevivência de doentes com COVID-19. Constituiu objetivo secundário a avaliação do efeito
da terapêutica concomitante com imunomoduladores (Sablerolles RSG H. F., 2020).

No estudo COMET participaram 63 hospitais/centros hospitalares de 10 países e Portugal esteve

representado por um centro hospitalar. Foram incluídos 4 800 doentes e os resultados analisados
indicaram que a utilização de inibidores do sistema renina-angiotensina-aldosterona, prévia
à admissão hospitalar, não se traduziu em efeito benéfico ou deletério nos outcomes estudados
(Sablerolles RSG H. F., 2021). Também o potencial interesse da utilização destes fármacos no
tratamento da COVID-19 foi refutado por alguns autores (Tralhão, Ferreira Moita, & Póvoa, 2020).
Em Março de 2020, a Sociedade Portuguesa de Cuidados Intensivos (SPCI) alertava para

o facto de a pandemia COVID-19 ser uma emergência global, que colocava grandes desafios
à Sociedade e à Medicina Intensiva, em particular. Nesse documento, referia-se que um
número significativo de doentes teria risco de desenvolver insuficiência respiratória aguda,
necessitando de ventilação mecânica, como veio a verificar-se (Sociedade Portuguesa de
Cuidados Intensivos, 2020).
Este foi um tempo em que a rápida disseminação do SARS-CoV-2 e a falta de tratamentos

para a COVID-19 causaram uma situação sem precedentes, em que esquemas terapêuticos
com valor terapêutico incerto são usados em todo o mundo, enquanto, em simultâneo, são
avaliados em estudos clínicos (Harrington, Baden, & Hogan, 2021).
A SPCI emite uma primeira recomendação para a abordagem da COVID-19 em Medicina

Intensiva, não recomendando qualquer tratamento antivírico específico, em virtude da falta
de evidência resultante de estudos randomizados e controlados. Considera, no entanto,
a possibilidade de utilização do esquema terapêutico experimental com remdesivir (RDV) em
doentes com critérios clínicos de gravidade. Enquanto este medicamento não se encontrar
disponível, admite a hipótese da utilização de lopinavir/ritonavir (LPV/r) ou, em alternativa, de
hidroxicloroquina (HCQ) (Sociedade Portuguesa de Cuidados Intensivos). Esta norma é atualizada
no final do mês de Março, sugerindo a utilização de HCQ, na ausência de contraindicações,
e RDV na terapêutica de doentes com COVID-9 em estádio II/III, com insuficiência respiratória.
Recomenda a não utilização por rotina de outros antivíricos (Sociedade Portuguesa de
Cuidados Intensivos, 2020).
Também em Março de 2020, o INFARMED, com base na informação disponibilizada pela Agência
Europeia do Medicamento (EMA), ECDC, OMS e outras fontes, emite Orientações de Acesso
a Terapêuticas Experimentais no tratamento da COVID-19. Este documento informa sobre as
potenciais terapêuticas experimentais ou vacinas para a doença pelo novo Coronavirus 2019
e o potencial acesso às mesmas; refere ainda que, não existindo à data medicamentos
autorizados para o tratamento de COVID-19, nem estando autorizadas quaisquer vacinas,
existiriam várias moléculas apontadas como possíveis candidatos terapêuticos. O RDV
é considerado uma molécula promissora, tendo em conta o seu largo espetro antiviral,
a informação in vitro e in vivo disponível para os coronavírus, assim como a extensiva base
de dados de segurança clínica (proveniente de ensaio clínico do vírus Ébola e no contexto
do Monitored Emergency Use of Unregistered and Investigational Interventions –MEURI2).
Adicionalmente, foram também considerados os dados preliminares, publicados na Nature
Communications, de dois ensaios clínicos na China e três ensaios clínicos nos EUA, por iniciativa
do NIH, em fase de recrutamento. Muitas outras moléculas foram apresentadas como possíveis
candidatos terapêuticos (INFARMED, 2020).
Em linha com a informação internacional, referida, e a orientação do INFARMED, a Direção-Geral

da Saúde emite a Norma n.º 004/2020, referindo não existirem medicamentos autorizados para
o tratamento de COVID-19 nem quaisquer vacinas autorizadas. Considera ser de equacionar
terapêuticas antivíricas (remdesivir, lopinavir/ritonavir, e cloroquina ou hidroxicloroquina) de
acordo com o local de internamento (enfermaria ou UCI) e com o juízo clínico (Direção-Geral da
Saúde, 2020).
A Organização Mundial da Saúde (OMS) inicia um grande ensaio clínico internacional em

doentes internados, randomizado, open-label, para avaliação da mortalidade intra-hospitalar
associada a quatro medicamentos antivíricos estudados em outras indicações, o remdesivir,

a hidroxicloroquina, o lopinavir e o interferão beta-1a. Os dados que foram sendo gerados

conduziram a que fossem retirados do estudo a hidroxicloroquina, o lopinavir e o interferão,
a 19 de junho, 4 de julho, e 16 de outubro de 2020, respectivamente, mantendo-se o remdesivir.
De acordo com a análise interina publicada em Fevereiro de 2021, os 4 medicamentos referidos

teriam pouca ou nenhuma eficácia, medida pela sobrevivência global, início de ventilação
ou tempo de internamento (WHO Solidarity Trial Consortium, 2021). De considerar que embora
o protocolo do estudo tenha sido desenhado de modo a incluir centenas de hospitais, como
veio a acontecer, tendo abrangido 405 hospitais em 30 países e recrutado, aquando da análise
interina, 11 330 doentes, em países desenvolvidos como o Canadá, a França e a Suíça, este
recrutamento abrangeu também países em vias de desenvolvimento, como o Perú, as Filipinas
e a África do Sul, com grande assimetria de inclusão, constituindo para alguns países o único
modo de obtenção deste fármacos. A heterogeneidade da amostra, nomeadamente nos
cuidados de suporte prestados e nas condições de verificação da infeção, diferentes conforme
o país de origem, bem como a ausência de estratificação de acordo com a gravidade, que
normalmente não se encontra em ensaios clínicos convencionais, conduziu a limitações na
análise dos resultados apresentados, que de acordo com alguns autores, não podiam ter sido
compensadas pela dimensão do recrutamento (MarcadorPosição1).
Numa primeira fase, o acesso ao medicamento remdesivir (análogo nucleótido com largo
espetro de atividade antiviral), ainda em fase experimental, faz-se através de procedimento
regulamentar específico, de carácter excecional, na medida em que o medicamento não se
encontrava autorizado em nenhum país, nem tinham sido demonstradas a sua eficácia e a sua
segurança. Assim, de acordo com informação prestada pelo Departamento Médico da Gilead
a 12/03/2020, os pedidos de acesso para utilização excecional deste medicamento experimental
deveriam ser submetidos à Gilead, através de um portal criado para o efeito, pelo médico
que segue o doente e em estreita articulação com o INFARMED, a quem deveria ser enviado
um formulário de pedido de autorização. Para além da aprovação da Gilead, é necessário
obter autorização de utilização excecional (AUE) pelo INFARMED. Através do programa de
uso compassivo, são considerados pedidos individuais de acesso para utilização excecional
deste medicamento experimental em mulheres grávidas e crianças com idade inferior
a 18 anos, com COVID-19 confirmada e manifestações graves da doença. A 23 de Março, a Gilead
informa que está a alterar o mecanismo através do qual é possível passar a solicitar o acesso
a RDV através de um protocolo de acesso alargado, o GS-US-540-5821, que tem como objetivo
secundário avaliar a segurança do fármaco, através da análise da incidência e tratamento de
eventos adversos (U.S. National Library of Medicine ClinicalTrials.gov). De acordo com a mesma
fonte, através de um programa de uso compassivo, foram tratados mais de 1700 doentes em
estado crítico em todo o mundo e a implementação do Programa de Acesso Precoce (PAP) a
nível global teve em conta a evolução epidemiológica e geográfica da pandemia, pelo que
foram prioritários os países em que o impacto da COVID-19 era maior. Utilizando igual critério,
a seleção dos centros em Portugal recaiu na Unidade de Cuidados Intensivos / Serviço de
Medicina Intensiva do Centro Hospitalar de São João, do Centro Hospitalar e Universitário do
Porto e do Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Central - Hospital Curry Cabral.
A 30 de Abril a European Medicines Agency (EMA) inicia avaliação contínua (rolling review) do
medicamento, processo que permite acelerar a avaliação de um medicamento experimental
promissor durante uma emergência de saúde pública, como a pandemia em curso. Deste
modo, os dados são analisados à medida que ficam disponíveis, enquanto, em circunstâncias
normais, todos os dados de apoio a um pedido de autorização de introdução no mercado
devem ser apresentados no início do procedimento de avaliação (European Medicines Agency,
2020). Deste modo, a COVID-19 representou uma oportunidade para integrar dados de Real
World Data (RWD) e Real World Evidence (RWE) nas decisões da entidade reguladora (Concato
& Corrigan-Curay, 2022).
Na mesma altura, a 23 de Abril, a EMA alerta para os eventos adversos associados à utilização
de cloroquina e hidroxicloroquina, particularmente quando em altas doses, ou em associação
a outros medicamentos com efeitos semelhantes, como a azitromicina. Recomenda que

sejam utilizados apenas no âmbito de ensaio clínico, e que sejam reportadas, às autoridades
competentes de cada país, as possíveis reações adversas medicamentosas identificadas
(RAM) (European Medicines Agency).
Em maio, outros autores chamam a atenção para o risco da utilização off label, não controlada,
de fármacos como cloroquina/hidroxicloroquina, azitromicina e lopinavir-ritonavir, com
efeitos secundários importantes, como prolongamento do intervalo QT, hepatite, pancreatite
aguda, neutropenia e anafilaxia. Referem que a maioria dos doentes que, à época, morreu
de COVID-19, eram idosos, com comorbilidades cardiovasculares, podendo o tratamento
condicionar o aumento do risco de morte cardíaca. Também a disfunção hepática e da
medula óssea associada a esta terapêutica poderia contribuir para incrementar o risco de
hepatite e neutropenia, manifestações clínicas da COVID-19. Salientam que embora muitos
fármacos tenham atividade in vitro contra diferentes coronavírus, nenhuma evidência clínica
suportava, em termos de eficácia e segurança, a sua utilização na infeção por coronavírus
em humanos, incluindo o SARS-CoV-2, uma vez que a atividade in vitro não pode ser traduzida
automaticamente em atividade clínica. Apenas os melhores cuidados de suporte eram
inquestionáveis na abordagem destes doentes, pelo que deveriam constituir o grupo controlo
em ensaios clínicos com novas abordagens terapêuticas (Kalil, 2020).
Em Portugal, entre Março e Setembro de 2020, foram notificadas ao Sistema Nacional de

Farmacovigilância 85 suspeitas de RAM, a estes medicamentos, em doentes com COVID-19
(Ferreira-da-Silva, Ribeiro-Vaz, Morato, & et al, 2021).
Um estudo observacional que decorreu entre Março e Agosto de 2020, com 149 doentes, para
avaliar reações adversas a medicamentos em doentes com COVID-19 tratados com remdesivir
ou hidroxicloroquina (com ou sem azitromicina ou lopinavir/ ritonavir), permitiu identificar uma
maior incidência de RAM no grupo tratado com hidroxicloroquina (47.5 % vs 12.5 %; p<0.001). As
manifestações mais comuns foram de natureza hepatobiliar, seguidas das gastrointestinais,
renais e cardíacas (Falcão, Viegas, Carmo, & et al, 2021).
A Food and Drug Adminstration (FDA), a 1 de Maio, com base nos resultados de 3 ensaios
clínicos e, considerando que a diminuição no tempo de recuperação e alta hospitalar, mesmo
sem redução na mortalidade intra-hospitalar, é importante, tanto para doentes como para
os sistemas de saúde, muito sobrecarregados à data, emite uma primeira autorização de
emergência para o RDV (Rubin D, 2020).
A 11 de maio a EMA recomenda o alargamento do programa de uso compassivo de RDV

(European Medicines Agency). Posteriormente, a alocação de RDV passa a ser feita por país
e não por centro, o que permite novo Programa de Acesso Precoce abrangendo todos os
Hospitais, para o tratamento de adultos e doentes com mais de 12 anos, com peso de pelo
menos 40 Kg, com COVID-19, confirmado por PCR ou aguardando PCR após contacto com caso
confirmado de COVID-19, com manifestação grave, submetidos a ventilação mecânica invasiva,
ou doentes que necessitam de oxigénio suplementar, ventilação não invasiva, dispositivos de
alto fluxo de oxigénio ou oxigenação por membrana extracorporal (ECMO). Para utilização
do medicamento é necessária autorização do INFARMED, e entrega atempada por parte do
laboratório. Deste modo, são criados mecanismos de articulação entre hospitais, entidade
reguladora e laboratório fornecedor, que permitem ter o medicamento disponível em tempo
útil, incluindo fim de semana e feriados. Em 3 de julho de 2020 com base nos estudos NIAID
ACTT-1 (CO-US-540-5776) (Beigel, Tomashek, Dodd, & et al, 2020) ,GS-US-540-5773 (Goldman, Lye,
Hui, & et al, 2020) e GS-US-540-9012 (Gottlieb, Vaca, Paredes, & et al, 2022) o remdesivir obtém,
centralmente, autorização de introdução no mercado (AIM), condicional (European Medicines
Agency) .
A 11 de novembro de 2020, com base nos resultados do ensaio clínico, randomizado, duplamente
cego e controlado por placebo ACTT-2 promovido pelo National Institute of Allergy and Infectious
Diseases (NIAID) a FDA atribui autorização especial à utilização da associação de remdesivir
com baricitinib (Food and Drug Administration , 2020).

Figura 28 Alguns marcos na autorização de medicamentos e vacinas contra a COVID-19
Considerando que as vacinas seriam, para a maioria das pessoas, o método mais efetivo na
proteção contra a COVID-19, a comunidade científica centrou a sua capacidade de pesquisa,
desenvolvimento e produção na obtenção de vacinas seguras e eficazes. Tradicionalmente,
a produção de vacinas pode demorar anos ou mesmo décadas, mas a reunião de esforços,
sem precedentes (Singh, Sharma, Lee, & Yadav, 2022), conduziu a uma primeira aprovação em
dezembro de 2020. Assim, no dia 21 é aprovada a primeira vacina contra a COVID-19 (COMIRNATY),
à qual se vão juntar mais 3, até Abril de 2021 (Spikevax, Vaxzevria e COVID-19 Janssen), permitindo
passar de uma abordagem da doença em que todos os esforços se encontravam concentrados
na diminuição da propagação e no tratamento, para um novo objetivo: dotar a população da
imunidade adequada.
Entretanto, o aparecimento de novas variantes, observado em todo o mundo, dificulta

o processo de desenvolvimento de medicamentos. Assim, no que respeita a fármacos, é preciso
passar mais de um ano sobre a primeira autorização de um medicamento para o tratamento
da COVID-19 para que, em novembro e dezembro de 2021, surjam mais três aprovações de novos
medicamentos, regdanvimab, casirivimab + imdevimab e sotrovimab. Todos eles, anticorpos
monoclonais – IgG1 humano produzidos através de tecnologia de ADN recombinante numa linha
celular de mamíferos (ovário de hamster chinês). Os anticorpos monoclonais constituem uma
alternativa na profilaxia pós exposição, em indivíduos não vacinados ou que não responderam
adequadamente à vacinação, como é o caso dos imunocomprometidos (Singh, Sharma, Lee,
& Yadav, 2022). Encontram-se indicados no tratamento da COVID-19 em doentes com risco
elevado de progressão para doença grave, sendo que o casirivimab + imdevimab se encontra
também aprovado na prevenção da COVID-19. Pretende-se um início de terapêutica cada
vez mais precoce, em doentes não hospitalizados, sem necessidade de qualquer forma de
suplementação de oxigénio, mas que apresentem fatores de risco de progressão para doença
grave (doença cardiovascular, incluindo hipertensão; doença respiratória crónica, incluindo
asma; diabetes mellitus tipo I ou tipo II; insuficiência renal crónica, incluindo doentes em diálise;
doença hepática crónica e doentes imunodeprimidos) (European Medicines Agency) (European
Medicines Agency) (European Medicines Agency).

Também em dezembro de 2021, outros dois medicamentos, o tocilizumab e o anacinra, até aí

indicados em outras doenças, nomeadamente na artrite reumatoide, obtêm indicação na
COVID-19.
Analisando retrospetivamente os anos 2020 e 2021 no que respeita ao acesso a medicamentos

e vacinas para a COVID-19, algumas mensagens serão de reter:
• O elevado mediatismo associado à evolução da pandemia, a pressão da opinião

pública e o acesso gratuito às mais diversas publicações, algumas delas sem revisão
por pares, conduziu à disseminação de informação em tempo recorde, algumas vezes
com um enorme “ruído” no que ao medicamento diz respeito. Em consequência, a lista
de medicamentos com potencial efetividade contra o SARS-CoV-2 abrangeu dezenas de
medicamentos, a maioria sem qualquer fundamentação científica, podendo constituir
um risco para os doentes;
• Apenas ensaios clínicos (EC), randomizados, bem desenhados, garantem que os
medicamentos que serão utilizados apresentam eficácia e segurança. Em particular, EC
com dupla ocultação, controlados por placebo;
• Uma vez que a atividade in vitro não pode ser traduzida automaticamente em atividade
clínica, a utilização off label, nomeadamente quando envolve medicamentos com efeitos
secundários importantes, será de evitar;
• A nível central, a utilização, pela Agência Europeia do Medicamento, de mecanismos de
avaliação contínua em que os dados são analisados à medida que ficam disponíveis,
permitiu encurtar o prazo de aprovação de novos medicamentos;
• Em Portugal, embora não existindo uma estrutura científica permanente, pluridisciplinar,
para aconselhamento científico, foi a articulação e a criação de mecanismos privilegiados
de comunicação, nunca antes utilizados, entre entidade reguladora, instituições
hospitalares e indústria farmacêutica que permitiu o acesso aos medicamentos
autorizados em tempo útil;
• O foco colocado pela comunidade científica na pesquisa, desenvolvimento e produção
permitiu a obtenção de vacinas seguras e eficazes em tempo recorde;
• A nível local, considerando as alterações estruturais e de isolamento para tratamento de
doentes, que foi necessário criar nos hospitais, é de destacar a flexibilidade, capacidade
de adaptação e troca de experiências, como um dos fatores que permitiu disponibilizar
os medicamentos necessários.

Capítulo 7
É referido na Introdução a este RP que as grandes crises, por norma, revelam as nossas maiores
fragilidades e por isso devem ser, essencialmente, grandes desafios aos quais precisamos
responder com inteligência para sairmos das mesmas com maior capacidade de resiliência.
Tendo isso em consideração enunciam-se, brevemente, os três grandes desafios do SNS: (i)
o acesso aos cuidados de saúde; (ii) os recursos humanos; e (iii) a saúde pública. Enunciam-
se, paralelamente as “tentativas de resposta”: a reforma da saúde mental; a digitalização da
saúde; a Lei de Bases da Saúde e o Estatuto do SNS; a dedicação plena apenas para alguns
profissionais; e a criação dos Sistemas Locais de Saúde.
Apesar de se vislumbrar alguma proximidade entre os desafios por nós apresentados e as

tentativas de resposta, sobra-nos uma questão fundamental: qual é a orientação estratégica
estrutural das tentativas de resposta? Tomemos como exemplo a digitalização da saúde.
Provavelmente não haverá ninguém minimamente informado que não concorde com isso.
Todavia, dada a transversalidade do seu impacto, pergunta-se:
• A digitalização será desenvolvida com base em que modelo de cuidados?
• De que modo será motor de transformação?
• Como contribuirá para os três princípios fundamentais: a centralização dos cuidados na
pessoa/família, a integração e a continuidade de cuidados?
•
Esta reflexão remete-nos diretamente para os temas escolhidos para o presente RP. Logo no
primeiro olhamos para o impacto da pandemia COVID19 na utilização de cuidados de saúde,
necessidades não satisfeitas em saúde e telessaúde. Evidencia-se a imensa capacidade de
reorganizar as respostas em função da emergência de saúde pública que vivemos, mas ao
mesmo tempo, o quanto isso afetou a capacidade de resposta a outros cuidados que não os
relacionados com a pandemia, contribuindo assim para o aumento das necessidades não
satisfeitas, ou seja qualquer aspeto dos cuidados omitido ou atrasado.
Enuncia-se ao mesmo tempo o esforço que foi feito para incrementar a capacidade de resposta
através do recurso a estratégias da telessaúde. Mas também se destacam as limitações desta
estratégia quer pela ausência de um modelo de cuidados que a estruture, quer pela própria
limitação dos recursos tecnológicos disponíveis, quer também pela falta de preparação dos
profissionais na utilização de recursos que exigem competências próprias, nomeadamente de
criação de novas formas de interação e relacionamento com os utentes; quer por último, pela
limitada literacia tecnológica dos utilizadores mais frequentes dos cuidados, ou seja, pessoas
idosas com multimorbilidade e dependência.
Neste contexto, é pertinente a reflexão com que começámos este capítulo, tal como o é
perguntar: fala-se em retoma da atividade do SNS próximos dos níveis pré pandémicos, mas
apenas queremos retomar os níveis ou queremos aumentar a capacidade de resposta, mas
com base em modelos de cuidados novos resultantes do que aprendemos com a pandemia?
O segundo capítulo deste Relatório aborda a problemática dos recursos humanos e a

concorrência público/privada. Tal como afirmamos na introdução, esta é uma das áreas onde
se colocam alguns dos desafios mais estruturais do SNS. Dito por outras palavras, não há SNS
sem um corpo de profissionais dedicado. Isto não é sinónimo, tal como é demonstrado neste RP,
de apenas contratar mais profissionais. Demonstra-se, com recurso aos dados publicamente
acessíveis, que a um forte incremento na contratação de profissionais de saúde não tem
correspondido um incremento na produtividade. Demonstra-se ainda que para isso contribuirão
muitos fatores, desde os modelos de cuidados, aos modelos remuneratórios, passando pelas
taxas de absentismo, pelas condições estruturais de exercício e pela concorrência do setor
privado, todas elas contribuindo de forma mais ou menos acentuada para elevados níveis de
burnout, entrando-se assim num círculo vicioso do qual dificilmente sairemos.
A resposta ensaiada passa por uma proposta de dedicação plena. Todavia, mais uma vez
surgem múltiplas questões às quais urge responder.
• Esse modelo é para todos os profissionais? Apenas para alguns? Quais e porquê?
• Esse modelo exige que se estabeleça um contrato com base em compromissos de
produtividade. Que indicadores de produtividade serão adotados?
• Recorreremos de novo à produtividade ao ato (número de consultas e de cirurgias) e ao
modelo biomédico? De que modo estes indicadores demonstram resultados em saúde?
• De que modo os compromissos referidos serão feitos com base num modelo de cuidados
que tenha em conta a atual realidade epidemiológica?
Tal como é afirmado, esta é uma reforma incontornável e essencial para o SNS porque “nenhum
modelo remuneratório dos profissionais, antigo ou inovador, poderá ter sucesso na retenção
dos profissionais no SNS”.
O terceiro capítulo do RP é dedicado aos cuidados em casa. A justificação do mesmo reside nos
factos de assistirmos a uma crescente discussão internacional acerca deste tipo de resposta, e
de, quase diariamente, termos notícias de novas respostas de cuidados domiciliários no nosso
país.
Mais uma vez afirmamos que não faz sentido apenas aumentarmos o número de respostas
sem previamente definirmos uma estratégia construída com base nos princípios já referidos
(cuidados centrados na pessoa/família, integrados e que garantam continuidade). Por tal
razão, começamos por um breve enquadramento concetual, onde se aborda a necessidade
da definição de um modelo de cuidados domiciliários.
Como não é possível pensar os cuidados domiciliários sem equacionar a problemática do

cuidador informal/familiar, fazemos uma reflexão que inclui uma definição e enquadramento
legal dos cuidadores informais, incluindo os seus direitos e deveres; uma sua caracterização;
os cuidados que são prestados; as dificuldades e necessidades; bem como, dados relativos à
sobrecarga do cuidador e o impacto no seu bem-estar e qualidade de vida.
Sobre o cuidador informal antecipam-se uma maior procura deste tipo de cuidados, decisões
públicas no sentido de melhorar o acesso, grandes alterações no estatuto do cuidador informal,
para além de uma necessária articulação entre a vida profissional destes cuidadores e as
funções que desempenham em casa da pessoa dependente, assim como a criação de uma
carteira de benefícios, incluindo uma redução nos impostos.

Da análise feita à capacidade de resposta de cuidados domiciliários instalada, constata-

se que a mesma inclui: ao nível dos Cuidados de Saúde Primários, cuidados domiciliários
de enfermagem e/ou médicos a utentes pertencentes às USF/UCSP, e Equipas de Cuidados
Continuados Integrados; por sua vez os hospitais dispõem, entre outros, de Serviços de
Hospitalização Domiciliária; por último, a Segurança Social oferece o Serviço de Apoio
Domiciliário. Dessa análise pode concluir-se a enorme capacidade para criarmos respostas
“novas”, mas também de não as pensarmos global e estrategicamente, quer do ponto de vista
da sua verdadeira inovação, uma utilização racional de recursos, de uma lógica territorial, de
uma integração de cuidados, de tal modo que, em conjunto contribuam para garantir uma
efetiva continuidade de cuidados em proximidade.
Conclui-se pela necessidade de uma orientação política estratégica explícita e integrada

para a domiciliação de cuidados; corrigir e superar a sobreposição e a desarticulação entre os
diferentes tipos de resposta de diferentes níveis de cuidados e de diferentes sectores; delinear
um sistema de monitorização e de avaliação das respostas de domiciliação de cuidados
existentes; definir normas de qualidade em saúde para este contexto de cuidados; e de corrigir
a desigual distribuição de respostas.
Dado o seu caráter estrutural e, ao mesmo tempo, a sua promessa de futuro, dedicamos
um capítulo à inovação tecnológica e terapêutica. De facto, a inovação, de forma ampla, e
a digitalização em particular são-nos sistematicamente apresentadas como um contributo
inquestionável para o incremento da capacidade de resposta do SNS aos desafios com que se
confronta. Porque tal como se afirma a “saúde digital, ao permitir armazenar, analisar e partilhar
informação relevante, promove o estabelecimento de uma rede de partilha e colaboração,
fundamental na implementação de projetos de integração de cuidados, contribuindo para
a prestação de cuidados mais centrados no cidadão, atendendo às suas necessidades
específicas, e para a melhoria da efetividade, eficiência e qualidade dos cuidados”. Porém,
sendo isto verdade, também precisamos apelar à história e recordar o que correu menos bem
com a primeira vaga de digitalização da saúde e que ainda persistem. Referimo-nos a um
sistema de informação em saúde com proliferação de aplicativos e evidentes lacunas de
interoperabilidade entre níveis de cuidados e que, em boa verdade, pouco contribui para a
integração e continuidade de cuidados.
Ao mesmo tempo, precisamos ter consciência dos desafios à implementação da digitalização

em saúde, em particular os relacionados com a infraestrutura de tecnologias de informação.
Tal como é afirmado neste RP a “falta de interoperabilidade dos sistemas de informação é
uma das principais barreiras identificadas à implementação de um ecossistema de saúde
integrado. A existência de informação de forma integrada, atualizada e acessível, é basilar
para um sistema de saúde mais integrado. Para tal é necessária a definição de uma estratégia
nacional para a integração de cuidados e para a saúde digital enquanto ferramenta que
promova esta integração”.
Consequentemente, são feitas um conjunto de recomendações que sintetizamos:

Promoção da autonomia e da capacitação dos cidadãos em geral e das pessoas com doença
em particular;
• Adequação e implementação transversal de modelos atualizados de consentimento
informado para um ambiente digital;
• Estudo do impacto específico da inovação digital em saúde na relação médico-doente,

tendo em vista evitar a erosão desta relação fundamental à qualidade dos cuidados;
• Promover mecanismos tendentes à justa distribuição de riscos, benefícios e custos do
progresso científico e tecnológico e suas aplicações na área da saúde digital;
• Investimento na especificação de deveres e responsabilidades profissionais quando a
atividade profissional em saúde é exercida em ambiente digital;
• Otimização da proteção de dados de saúde gerados pelos cidadãos e da sua utilização
para fins de investigação e prestação de cuidados de saúde;
• Garantir a contínua avaliação da validade, utilidade e qualidade dos produtos, serviços,
estratégias e intervenções digitais;
• Promover estratégias para que o doente assuma uma participação ativa na co-criação
de soluções que sejam verdadeiramente úteis (atendendo às suas necessidades
específicas), na sua relação com o sistema de saúde através do digital;
• Redobrar a atenção na cibersegurança em saúde;
• Promover a participação e sensibilização do público quanto aos principais desafios da
saúde digital;
• Promover a contínua atualização e adequação dos currículos académicos das profissões
de saúde;
Criar as condições nas instituições de espaços dedicados tanto físicos como de agendas
para a prática da teleconsulta. Incluindo os aspetos relacionados com a remuneração dos
profissionais de saúde no uso de ferramentas digitais. Atualmente, a telemedicina surge como
uma dimensão associada à esfera de atuação dos agrupamentos de centros de saúde,
proposta pela ACSS na operacionalização da contratualização nos CSP.
Quanto ao financiamento:
• Financiamento dos cuidados de saúde no SNS acompanhar a inovação na prestação de
cuidados, já que existe evidência de menores custos associados;
• Existência de uma agenda nacional para o desenvolvimento da saúde mental digital;
• As soluções de saúde digital devem constituir parte de uma estratégia integrada nas
e sustentável.
Quanto à interoperabilidade:
• Criar um “Selo de Interoperabilidade”, para as aplicações em saúde, que leve em
consideração os mecanismos e standards de interoperabilidade técnica e semântica
adotados nos produtos ao dispor no mercado;
• Assegurar um vocabulário médico controlado e o recurso a catálogos nacionais, como
parte de um programa de interoperabilidade, que garanta que as aplicações atuais e
futuras interajam da forma desejada, sem propagar erros.
Quanto a medicina de precisão:

• Promover o acesso a diagnósticos e tratamentos inovadores;
• Capacitar centros para darem resposta a tratamentos inovadores;

• Estabelecer uma política nacional de dados em saúde;

• Investir numa plataforma integradora de dados e ferramentas de apoio à decisão clínica;
• Investir na caracterização molecular focada em subgrupos da população;
• Criar estratégia e coordenação para atrair investimento em infraestrutura;
• Fomentar colaboração nacional e internacional;
• Promover a literacia em saúde e medicina personalizada.
Por fim, recentemente, no início de maio último, a OMS visitou Portugal no âmbito da iniciativa
piloto do Universal Health and Preparedness Review. Desta visita resultou um relatório breve que,
apesar de ter sido divulgado após o encerramento do período normal de análise dos Relatórios
de Primavera, incluímos aqui pela relevância do seu conteúdo. De facto, reconhecendo a
escassez de recursos humanos e a falta de um plano de resposta a emergências de saúde
pública, a OMS realça o compromisso político do Governo, e a colaboração entre os vários
setores da sociedade, assim como a capacidade de dedicação dos profissionais de saúde. Foi
também recomendado o aumento em inovação e na tecnologia digital.
REVISORES
Aida Tavares
Ana Rita Maria
Bruno Heleno
José Aranda da Silva
Margarida Caramona
Paulo Sousa
Rui Santana
Vítor Ramos

REFERÊNCIAS
CAPÍTULO 1
O QUE A EPIDEMIA FEZ?
Middleton J, Martin-Moreno JM, Barros H, Chambaud L, Signorelli C. ASPHER statement on the novel
coronavirus disease (COVID-19) outbreak emergency. Int J Public Health. 2020 Apr;65(3):237-238. doi: 10.1007/
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de saúde, e pelas especificidades da população que servem, as farmácias devem ainda adotar uma serie
de medidas que visem proteger os seus colaboradores e cidadãos, bem como contribuir para impedir a
propagação da COVID-19, onde se inclui a cedência de medicação de dispensa exclusiva hospitalar.
https://www.infarmed.pt/documents/15786/3584301/
Orienta%C3%A7%C3%B5es+t%C3%A9cnicas+para+farm%C3%A1cias/a7c224f8-9051-068a-1703-e7e783cd68da.
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Série II de 2003-11-13, p. 16932-3: Cria um grupo de trabalho que tem por missão estudar e preparar um
projecto de diploma, visando regulamentar os termos e as condições em que se poderá processar a
dispensa por parte das farmácias de oficina de determinados medicamentos. https://dre.pt/dre/detalhe/
despacho/21930-2367272.
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farmácias de oficina de alguns medicamentos actualmente dispensados exclusivamente na farmácia
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em saúde pública pelas farmácias comunitárias. https://dre.pt/dre/detalhe/decreto-lei/62-2016-75307907.
Ministério da Saúde. (2020a). “Despacho n.º 4270-C/2020, de 7 de abril”. Diário da República n.º 69/2020,
3º Suplemento, Série II de 2020-04-07, p.2-3: Determina as medidas de caráter excecional e temporário
de fornecimento de medicamentos dispensados por farmácia hospitalar em regime de ambulatório, a
pedido do utente, através da dispensa em farmácia comunitária ou da entrega dos medicamentos no
domicílio. https://dre.pt/dre/detalhe/despacho/4270-c-2020-131246680.
Ministério da Saúde. (2020b). “Despacho n.º 5315/2020, de 3 de maio”. Diário da República n.º 89/2020, Série II
de 2020-05-07, p.82: Determina que os medicamentos dispensados por farmácia hospitalar em regime de
ambulatório podem, excecionalmente, a pedido do utente, ser dispensados nas farmácias comunitárias
por si indicadas, ou no seu domicílio, enquanto a situação epidemiológica do País assim o justifique.

https://dre.pt/dre/detalhe/despacho/5315-2020-133226623.
Ministério da Saúde. (2020c). “Despacho n.º 6971/2020, de 7 de julho”. Diário da República n.º 130/2020, Série
II de 2020-07-07, p. 102-3: cria um Grupo de Trabalho para a Dispensa de Proximidade de Medicamentos
com a missão de: a) Avaliar as várias experiências em curso nos diferentes hospitais do SNS, em termos
de resultados obtidos, benefícios para o utente e custos associados; b) Desenvolver modelos de
circuito de prescrição, gestão e dispensa a adotar pelas instituições do SNS a nível nacional, centrado
nas preferências do doente relativamente ao local de dispensa, garantindo proximidade, segurança,
efetividade e terapêutica ao melhor custo; c) Apresentar propostas, incluindo, se necessário, alterações
legislativas, a respeito da transferência da dispensa em farmácia hospitalar para dispensa em farmácia
comunitária de determinados medicamentos e da dispensa descentralizada de outros. https://dre.pt/dre/
detalhe/despacho/6971-2020-137350411.
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OBSERVATÓRIOPORTUGUÊS

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 1

Obra patrocinada pelo OPSS

Com o apoio da Fundação Calouste Gulbenkian

Por sua vontade expressa, o OPSS adota neste livro

Fotografia da capa: Teodoro Briz

O AUMENTO DO NÚMERO DE PROFISSIONAIS 37

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 3

INTRODUÇÃO E DEFINIÇÃO DE CONCEITOS E MODELOS 44

GOVERNANÇA DE SAÚDE DIGITAL 58

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 4

ACESSO AO MEDICAMENTO DE REGIME AMBULATÓRIO HOSPITALAR

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 5

Figura 1 Evolução das consultas médicas nos CSP

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 6

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 7

O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) traz-nos um guião de reformas, das quais

A reforma da saúde mental, aguardada há longos anos, é um ponto central. Sabemos

A compra de equipamentos para os centros de saúde é promissora, permitindo uma resposta

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 8

O QUE FALTA SABER?

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 9

O segundo capítulo aprofunda o tema do acesso, apresentando uma série de informações

O quinto capítulo debate em profundidade o tema da saúde digital, cujo desenvolvimento

Finalmente, o último capítulo discute a questão do medicamento, em três vertentes: a necessidade

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 10

Que barreiras se levantam, vindas das pessoas ou partindo das instituições?

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 11

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 12

equidade de recursos. Se a nível internacional se reconhece a importância dos compromissos

Por certo deixaram de se fazer exames de rastreio ou diagnóstico, atrasaram-se as deteções

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 13

AS POPULAÇÕES MAIS VULNERÁVEIS

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 14

O QUE A EPIDEMIA NOS FEZ

Recuperamos a centralidade da resposta vacinal e como importa prosseguir o caminho da

Aprendemos que os nossos regulamentos nacionais e internacionais, para gerir crises

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 15

Tomando como referência as respostas à pandemia de diversos países, alguns autores

Diversos autores salientam que, para ultrapassar as lacunas identificadas, os governos

Os impactos económicos estimados da COVID-19 nas instalações e nos sistemas de saúde

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 16

IMPACTO NA UTILIZAÇÃO DE CUIDADOS DE SAÚDE

Na Alemanha, Michalowsky et al. (2021) analisaram, no período de Janeiro a Maio de 2019 e de

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 17

mais intensa relativamente às consultas médicas, e menos diagnósticos de doenças realizados

Em Portugal, os relatórios de diversas instituições mencionam que, à semelhança do que

Cuidados de Saúde Primários

Relativamente aos CSP, analisámos as consultas médicas3 e os contactos de enfermagem

RELATÓRIO DE PRIMAVERA 2022 | E AGORA? 18

TIPO 2019 2020 2021 Δ 19/20 Δ 20/21 Δ 19/21

Presenciais 20.715.472 12.732.253 14.557.006 -38,5% 14,3% -29,7%

Domicílio 197.515 130.458 156.914 -34% 20,3% -20,6%

Total 30.154.325 31.381.658 34.864.093 4,1% 11,1% 15,6%

Presenciais (Qt) 20.230.518 16.664.324 27.362.522 -17,6% 64,2% 35,3 %

Não Presenciais (Qt) 1.365.556 2.193.680 1.448.231 60,6% -34% 6,1%

Total 21.596.074[ 18.858.004 28.810.753 -12,7% 52,8 % 33,4 %

2019 2020 2021

Presenciais Não Presenciais ou Inespecíficas