SUMÁRIO

Pál·,
ESTUDOS

I ESBOÇO DE UMA TEORIA DAS DESPESAS PúBLICAS (Conclusão), por

Pedro Soares Martinez

~N'!!'O!'T!lA!I!S~S!!O!!B!!R!!E!""A!I!L~GI!IU~N!'S·T!!E~
M A"!S~D!'A~D!!O~U!'!TR~lN!!A~~G~E~R~A~L~D~O~N~E~G~Ó~-··
CIO JURlDICO, SEGUNDO O NOVO CÓDIGO C IVIL, por Carlos Alb<:rto
7

da Mota Pinto

A ILEGALIDADE DA DIvIDA EXEQUENDA COMO FUNDAMENTO DE

" ..
OPOSIÇÃO AO PROCESSO DE EXECUÇ1.O FI;>CAL, por Francisco
Rodrigues Pardal ' .. 165

DOCUMENTOS

COMENTÁRIOS AOS ARTIGOS DAS SISAS DO REINO DE PORTUGAL

(continuação), por Ant6nio Tellcs Leitão de Lima 235

:. NOTAS E COMENTAR lOS

AS CAUÇõES DE TARAS E O IMPOSTO DE TRANSACÇOES (R. F. F.) 333

MElOS DE ATRAIR OS INVESTIMENTOS ESTRANGEfRDS 339

BIBLIOGRAFIA
INFLU:BNCIA DO S ISTEMA TRIBUTARIO SOBRE AS DIl\1ENSOES DAS
EMPRESAS ESPANHOLAS (A. L. S. F.) 379

AS POLITICAS FISCAIS E O CRESCIMENTO ECONOMICQ (A. L. S. F.) 388

JURISPRUn"l'cNCIA
CONTRIBUIÇÃO INDUSTRIAL 4lJ

--
DIREITO PROCESSUAL ...
FUl·,tDO D E DESEMPREGO
IMPOSTO DE CAPITAIS 447 e
420
4J2
456
E Il'-'FRACÇÃO FISCAL 463
SISA 468
RESOLUÇÕES ADMINTsrRATIVAS

CóDIGO DE PROCESSO DAS CONTRIBUIçõES E IMPOSTOS

CONTRIBmCÃO INDUSTRIAL 486, 492 e 496
IMPOSTO DE CAPITAIS 498
IMPOSTO COMPLEMENTAR ... ..... .. 501, 503 e :'06
IMPOSTO DE MAI$-VALfAS 509
IMPOSTO PROFISSIONAL 512

0nll SO~Rr i'~~O~EiilS"'.EWDá\0i;A~ÇíOO~E"S*""_""'oiioOIli/IiI"'·"· 514

lS~TAS 517 ~ -s:

•
ESTUDOS
8 DESPESAS PÚBLICAS

muitos autores tenham reconhecido o seu escasso relevo à

face dos condicionalismos do Estado liberal e, ao mesmo
tempo, se tenham apercebido também de todas as dificul-
dades relativas a uma rigorosa definição do mesmo pro-
blema, dificuldades essas que não se dissiparam por com-
pleto na actualidade.

b) 'Despesas públicas e fluxos sucessIvos de rend,q ~.

mentos c.
. As concepções da generalidade dos emygwjgn mn- C
~:sao completamente diversas quanto ao âm-
I
"'H.'"'' económicos das despesas públicas, qu~
alarga extraprdipàriamepte, pois aqueles efeitos se yão
repercutindo sucessivamente e indefinidamente.
Consideremos a despesa com a construcão de uma
e~a. Os efeitos económicos dessa despesa podem consi-
derar-se com a maior amplitude, no espaço e no tempo.
Assim, para construir a escola o Estado começa por V-C' .
comprar ou por expropriar um terreno. E o anterior pro- ()
prietário desse terreno há-de destinar a algum fim o preço
ou a indemnização que recebe. A não ser que decida en- •
tesourar a soma recebida, em cujo caso a sucessão de flu-
xos de riqueza transferida se interrompe, continuam a
produzir-se efeitos económicos da despesa inicial. É evi-
dente a impossibilidade de acompanhar a infinidade de
hipóteses baseadas na extrema diversidade de utilizações
da soma recebida pelo anterior proprietário do terreno.
Se, por exemplo, ele a investir numa exploração rústica,
importará conhecer os efeitos desse investimento na in-
 ESBOÇO DE UMA TEORIA
DAS DESPESAS PÚBLICAS
PEDRO SOARES MARTINEZ
Professor catedrático da Faculdade de D ireito de Lisboa

(Conclusão)

Para a concepcão clássica os efeitos ecOnÓmicQS das

despesas públicas tinham um âmbito bastante restricto.
Limitavam-se à satisfação das próprias necessidades
públicas.
Assim, a construção de uma estrada teria por efeito
satisfazer a necessidade de assegurar comunicações fáceis;
o equipamento de uma escola ou de um hospital teria por
efeito, do mesmo modo, desenvolver a instrução e a assis-
tência, através das quais se criariam bens imateriais indis-
pensáveis ao desenvolvimento da vida social.
O âmbito dos efeitos económicos das despesas situa-
vJ -se dentro de um círculo muito apertado, ou nem sequer
se de§ephaya DO espíritg dgs financeiros c1ássic9s.
Note-se que há razões para pensar que muito antes
da nossa época o problema de uma ampla expansão dos
efeitos económicos das despesas públicas não tenha sido
de modo algum desconhecido. Mas é de admitir que
 10 DESPESAS PÚBLICAS

nomistas modernos, mas que então ainda se não genera-

lizara, como aconteceu posteriormente, na base do im-
pulso l<;eynesiano, Miguel M anoj1 es ~o, o célebre e dis-
cutido autor do «Século do Corporativismo», empregou
em 1937, num congresso de economistas reunido em
Paris, a expressão «ondas de despesas».
Portanto, de harmonia com a orientação corrente entre
os economistas nos últimos trinta a quarenta anos, os efei-

.r-
~ J.I.a$ tos económicos de 11ma despesa pÚblica, não se circuns-
crevendo ao interesse da satjsfação daR pw §§jdª de§
,...V ___ públicas por ela visadas, situam-se nos sucessivos
, . . . - -~ dos uxos e ren ento que rovocam se .
-rcUS-tiWJ tramferenclas de rIqueza ue se processam na base da-
' " ~. quela despesa pública. E nem se deverá entender que, por
tratar-se de transferências, geralmente eliminadas nos cál-

~~~~~i~!:Q;i;tJlh;nili;ê:ô~~~I:s tn10iUt!%'a1::f;
influência na sucessão dos efeitos económicos da despesa
realizada. Na realidade, não é indiferente, mesmo do
P.2lltO de vista macrgecopómjcQ, que certos bens, ou cer-
tas disponibilidades monetárias, sejam atribuídos a UTa
pessoa ou ª Qutra, a um grUpo social ou a outro. Os tipos
ortamento económico desses grupos, como dos
indivíduos, variam, revelan o uns mais acentuada tendên- •
cia para o aforro, outros maior propensão para consu-
mir" etc.; e es seS l ipQS de comportamento têm influência,
por vezes decisiva, em todo o processo económico.
Compreende-se que, levando até às últimas conse-
quências os pressupostos em que assenta esta concepção
muito ampla quanto aos efeitos económicos das despesas
 DESPESAS PÚBLICAS 9

dústria de maquinaria agrícola (o que poderá desviar-nos

até para o plano de economias externas), na produção
cerealífera, etc. Mas se o anterior proprietário investir a
soma numa indústria já serão os efeitos económicos dessa
indústria que importará considerar. Admitamos, porém,
que a soma não foi investida mas consumida, na compra ,In\ . ~
de joias, de artigos de vestuário, em viagens ou em espec- 1 r --.
, táculos. Será por vias diversas que teremos de apreciar til '
,...~~ os efeitos económicos da despesa pública inicial. 'f"'"o/.o 's;

r
~
,
- Mas o Estado, para construir uma escola, não se limita SI.M..<.s.~1I'j
~.:'-r a adquirir um terreno. Paga a empreiteiros, que, por sua ~
vez, remuneram operários, fabricantes de cimento, deA.I\oJ.~~
tintas, etc. E novas infinidades de hipóteses se nos aprel~
sentam, consoante a utilização, por cada uma dessas pes-
soas, das partes que lhes cabem na soma dispendida pelo
Estado.
Convém sublinhar que. de uma manejra geral, Q me-
canisiilO dos efeitos económicos das despesas públicas não
é diverso do que se nota em relacãli) às despesas realizadas
no sector privado. Em qualquer caso, oferecem maior in-
teresse os efeitos económicos das despesas públicas do
que os das privadas, porque enquanto os particulares rea-
lizam as suas despesas para satisfação de necessidades
próprias, não cuidando, geralmente, dos efeitos remotos
dessas despesas, o Estado, na actualidade, ~or influência
do entendimento relativo às suas fllnçõe; realiza pelo
menos grande parte aas suas despesas tendo em vista os
efeitos económIcos que lhes sao atribuídos. com mãigf Oll
menor fundamento.
Procurando exprimir esta ideia corrente entre os eco-
 12 DESPESAS PÚBUCAS

quantitativos das despesas públicas e do rendimento na-

cional poderemos apreciar se se verifica uma correlação
entre as duas variáveis. Na hipótese de tal correlação exis-
tir, ela poderá revelar-nos um factor de wvltie'jcacãq se,
por exemplo, a um aumento de despesas públicas no mon-
tante de x corresponder um acréscimo de rendimento na-
cional de 2 x, 3 x, etc. Em tais casos, o factor de multiPli-
cg seria de 2, 3, ou mais. -
::::u m conceito ~m:lo ;od~~ ~-~ ~~. E W
sfepómepo
"&?e!15'q?h5g5rs§PRpderem
nei sʪ1 fcr;;:Ê ; c im o
ya[iasõss de frsgllÂpd p de
ORtrs fsPÓTSPR Uz? 9}]S sejpro 2 prodUTO daTnhjpljsa cã9
daaueJ os variasÕes pgE um fuctos
Assim, por SIcmplo. se quando as frequências do
fenómeno a são sucessivamente de 100, 200, 300, 400 ... ,
as frequências do fenómeno b são de 200, 400, 600,800 ... ,
o factor de multiplicação que liga esses fenómenos cor-
relacionados será o factor 2.
Sempre que e p tre as séries representa tivas d e dois
fenómenos econÓmjços se rçyçla lJwa correlaçãO exnre~a

admissível, pois, considerar muito diversos efeitos de mul-

tiplicador, muito diversos mu!tieÜcadores, ligando fenó-
menos extremamente variáveis. No entanto, também é
-t .
frequente empregar a expressão ~-~ .
"".,.. ~ ções restrictas, 5s§Rs jran dg apenaS à w5sIgsão GEZ' 1:5- .......
,~ Pesas, pÚhJjse§ ou
prjxada? e t e o dimep TOS oacjgpais. Ve- ...... ~
- remos que, ainda dentro desta acepção restricta, podem
~",,)
 DESPESAS PÚBLICAS II

públicas, tivessemos de considerar a produção desses efei-

tos em períodos muito extensos, não sendo de excluir que
devessemos ainda ponderar os efeitos que estejam produ-
zindo na actualidade despesas públicas realizadas no de-
curso da r.' dinastia, ou até em períodos anteriores. Im-
põe-se, ois ara que da análise dos efeitos económ~s
as despesas pú Icas se extraIam guns e ementos rAA-
guros, e de utilidade, que se estabeleca 11m ljmjte, ao
menos no tempo, relativamente à determiparão daquele;:>
d a tos; ainda que o estabelecimento desse limite seja ne-
c'eSshiamente arbitrário.
Para que a análise dos efeitos económicos das despesas
públicas se apresente ao menos viável, admissível, preci-
saremos de considerá-los dentro de Períodos Ç]JftO§ ou,
quando muito, dentro de períodos médios. Além disso, a
gk,neralização dos cálculos dos rendimentos nacionais dos
vários palses permite-nos também apreciar as despesas
p'u6bcas em relacãg a um presumível efeito global. Pre-
cisamente o efeito produzido, através dos suce§sivos flli-
xos ri ueza e de transferências desencadeadas, no
plano do rendimento naciona o paIS conSI erado.

.
~
~.

" , ~ - -~ -
. -

9 processo mais simples, ou pelo menos viável, em-

bÇlra nao Isento de dificuldades e vícios, de apreciar os
efeitos económicos das despesas públicas consiste em rela-
cioná-las com o rendimento nacional. Aproximando os
 '4 DESPESAS PÚBLICAS

minado número de desempretíados, essa despesa inicial

{ iria repercutir-se Por forma a permitir reabsorcões
sucessivas de desempregados, «ad infinitum», ou, pelo
\ pelo menos, até se alcançar o almejado «pleno emprego».
t.-.. ~.-...: E esta tendência é, pelo menos, compreensível. Assim,
('-"'...:to. se o Estado, num período de depressão, aumentasse às
..... ,....t.i , suas despesas com obras públicas, construrndo barragens,
h y.,.,,,1t reparando vias de comunicações, como pretendia Kahn,
rt-.... J--t realizaria esses trabalhos dando emprego a operários que, •
ggr efeito da depressão, tinham sido despedidos por em-
presas que haviam cessado ou reduzido as suas activida-
des. Ora esses trabalhadores e as suas famílias durante
o período de desemprego tinham restringido acenruada-
mente os seus consumos; e, por uma reacção narural,
quando voltam a dispôr de salários, guando vêm elevar-se
os seus rendimentos depois desse período de acenruada
restrIção de. consumos, aumentam sensiveIíllente os seus
{J [\MolI.hl+'tA""- "" ~'" 0 ... ~ ~~ &.v.. oCJ..,}J........~
ti-- """'~~ ~ d~ va,.....;.c........., di.. M.v..~~ \:)..~~1T'-'..~,
C7 ~tq..e.~ ti- A:ltg~ Rl)t... ~v.. ~IM. .... ~yL) ..;t:~­
<:t 5 J,.h~"s"'s ,j... i .... v.;;;u~ 4""" \I""""~ ~ .t... t-.A.....L r .7; ......."".
 DESPESAS PÚBLICAS 13

considerar-se varIas tipos de mu1ti plicadgres: de ew-

pre'!(, de investimentos, de consumos, etc..
• semelhança de muitos outros conceitos económicos
correntes na actualidade também o de multiplicador é
frequentemente apontado como se fora inteiramente novo.
No entanto, ele não nos parece alheio por completo a al-
gumas construções de economistas do passado, deparan-
do-se-nos a respectiva noção com alguma clareza na obra
de Alfred Maf§haU, assim como nas de Albert Attaljon,
Wicksell, SpietbQf.. e Tu~- Bar~sky. Até nas
obras de alguns mercantilistas se nos depara já a ideia de
amplificação de despesas, ainda quando consideradas, em
si mesmas, improdutivas.

Só em 1931 é que a expressão multiplicador parece

ter sido empregada por primeira vez, no sentido já apon-
tado, num artigo de Kahn, publicado no Economic 1our-
nal ('). O artigo não teve extraordinária repercussão ime-
diata e talvez caísse em completo esquecimento se, cinco
anos mais tarde, Keynes não o tivesse referido na sua
Teoria Geral, de tão larga projecção nos movimentos eco-
nómicos contemporâneos.
parij{âhl} Qualquer despesa, mm
RPr EXsm*
25

de gbras plÍb1iS2§ qUE prrrendje Mssem rraljzada§ pelo

-
(3) R. F. Kahn - Tlze ReJarion of Home Investment to Unemp loyment,
in Economic 1ournal, Junho de 1931, voI. XLI, p . 173 e sego
 MvLT ''''''CA1)I)\t ~~ 'lWfE s"t IMeNi CI
16 DESPESAS PÚBLICAS ( *.e. fjN&,.)
J I
Mas um apmepto de rendimepro decgw põe-§ü por um
aumento de despesas de consumo e um aumento de dS;S-
esas de investimento o que se exprime pela fórmula
segu,ime: R = Lê, C+ Lê, I E, portanto, também
Lê, 1= Lê, R- Lê, c.

Será, pois, indiferente representar o multiplicador sob

a fórmula~ %~À-ou sob esta outra{ K= Lê, R2S- RLê,

..
J
Daqui se extrai outra fórmula do multiplicador:

Lê, C
1- - ;-
ii

Mas a fracçã,~Lê,~~':"!e:x~p;,rimm
!!!!·~d~o~a~r!;el~a;);ç!ão~e~Xl~·s~te5ln~ei..

entre um aumento de consumo e um aumento de inves-

timento, corresponde ao conceito ecop6mico d@pxepevsãe
mar mal mo.
I
aqui que K= - - - - - - - - - - - - -- - -j
l-propensão marginal para o
sum
-
-t' 1-'l--'-\o<~c.J ~"""i-~ ~ov."" o c....>'<'i:1J """" : .... ~~
~ ...-t"-<. ,,~IA.<;A Jl. "-",,5'11",,, • .,,, ~y"""';.A d....... r-<t.~,j...: -
~c.:t; .
. -
 DESPESAS PÚBLICAS '5

-
gastos. E desse aumento resulta uma noya procura nos
mercados, sobretudo de bens de consumo corrente, a '1.1181
constitui factor de escoamento de bens acumulados e in-
~""'~'""'.­
centivo à produção. Deste incentivo derivará um maior \-"-....t.. .s..
ritmo produtivo, ao menos num ou noutro sector, o qual
~t.p:.
exigirá, por sua vez, que as unidades industriais e comer-
ciais admitam trabalhadores cujos serviços tinham dispen- (~ 0
sado ao restrmglrem a sua actividade. Esses desemprega-
dos reabsorvidos, pelo mesmo mecanismo, hão-de contri-
buir para um novo acréscimo de procura e este para um
rÍovo acreSClmo de produção e para uma nova reabsorção
de desempregados.
O multiplicador de Kahn procura estabelecer pma mr
relação entre uma despesa inicial e 9 oíyç! tora! de em
J
prego pela mesma determinado, através de um certo ~e­
d ado de tempo, pois «salários e lucros nãg §ãg Va§TOs; p
meg:mo momento em que se obtêm». Justifica-se, dadas as
;
vanavelS postas em presença, que se empregue a expres-
são «multiplicadgr de emprego» relativamente à constru-
ção deste autor.

(J '_..L,.----..::: - - ,- . ,. -_,

•
 18 DESPESAS PÚBLICAS

por natureza inversa à propensão

Ora 3!4oCisrlª ds§ mai s rjsª§g mais prósperas, revelam

uma baixa propensão para o consumo, chegando a oupar
ver as aproxunadas de metade os seus ren entos; as
socjr dª dn pgbres, pelo contrário, consomem a.,suase 10-
à apenas

"·---1 =;""d~ ú", eM",;, "" "ciol,... ,.b(S., ';:..~~- ­

compreensível que numa sociedade pobre, não tendo a
maIor parte dos seus membros possibilidade de satisfazer

' s.
necessidades essenciais, se não realizem poupanças ele-

Inm;; .J~ ;: ;:::;': ,,:';;;,;;;!,~!nO/, I

por vezes, sociedades mais ricas que outras onde, no en-
tanto, a propensão para o consumo ê mais eievada, P,Ilr
falta de tradicÕes e hábitos de aforro, que também depen-
dem d" fa ctor"§ de estah jJjdad " sgcial e outros. Q: IÓWOS.W- /

I ridade material as vadas ca ita Ões de re '

por si, não determinam Hm aforro e evado j este epen e
ó
 DESPESAS PÚSUCAS 17

"" "mo Wnb'13 ~ ~ ~ ~:1 -~,,"dO

l::. P o aumento de poupança, teremos que (K= 1
l::.p

\ _....l::.
-.-R...

ou, porque fJfI} exprime a propensão marginal Para

poupar. para aforrar,

, K= ____________ l _ _ _ _ _ _~
propensão marginal para a poupan~a

Portanto, dentro da rigidez das fórmulas algébricas,

o m~ltiplicador variará na razão_
mqwnz' PW q mp'u mo e na razao
w;;:
1. . . . .
da :::::;t 1
a da _____ •__
mergjpql pam q POUpqpçq.

Consideremos qualquer despesa adicional de investi-

mento realizada por uma comunidade. Ela traduzir-se-á
em distribuições de rendimentos a trabalhadores, empre-
sários. capitalistas, gue hão-de utilizar parte desses rendi-
auferidos em os · aumentam os

que vão a

2
 20 DESPESAS PÚBLICAS

l T.ambém O processg de multiplicaçãg pãg PRde ser

instantâneo, facto que fOi potado par K ahp maS de que
Keynes abstraiu por completo. Tudo se passa? na análise
k$ynesiana, como se os efeitos de multiplicação fossem
imediatos. Tem-se dito, por isso, que
Keynes é esre!JEOi e.J;a )WZO parece incontestável. Poderá
duvidar-se, porém, de que esse Juizo copstitua uma crí-
tica procedente Keynes não podia razoàyelmente desco-
nhecer que o proce§so de multiplicação no plano real
~tlA:. havia de desenvolver-se no tempo, decorrendo um ceIto
" ~ríodo entre o momento em que se realiza a despesa e
p.-"''i >
W
aquele em que a mesma produz efeitos no montante de
re~ imento. É de presumJ&.porimrRne..KeY.!les'rem per-
feita consciência de se estar afastando do plano real, não
tenha introduzido oJ actor temtlo na sua análise por lJ.!!l
processo de abstracção a que o cientista sempre tem de
recorrer, em mlUor ou menor rau a es,
ao contrário das construções teóricas, não se encerram
num círculo lógico completo. É natural também gue
Keynes se tenha apercebido dos novos, e talvez insolúveis,
probl mas ue a introdução do factor tempo na análise
do processo de mu tIp caçao VIrIa suscitar. empre os
chissicos, aliás, assentaram as suas construções em pres-
supostos estáticos, devendo interpretar-se a sua atItuae
como cgpfj§§ão de impotêpga relativamente à constru~~o
de esquemas económicos não estacionários.
: od e ppfé m admitir se como prpSt;gepw a crítica se-
gnpdo? Qua! 9 esguema keyacs;gpo é demasiado ah§gacto, •

-
para mais em [elasão a uma época que vem exigindo
 oe :rNv~~11I'1tI\l7U
( lt'l l11A ))
DESPESAS PÚBLICAS 19

ª estabiljdade dr CPPdiCiO-J
I
ttwbsm da convicção de que
nalismos compense, no futuro, o sacrifício dr consUMOS
imediatos. Assim se explica que, nas últimas dezenas de
anos, em muitos países, a acentuada elevação de rendi-
mentos não tenha sido acom anhada de uma ele da
propensao para a poupança. anl em a gúnlas sacie ' ades
de rendimentos bajxo§ mas menos pt:rmeãvels às solici-
tações de necessidades criadas mais ou men ... 1-
mente po em revelar reduzida propensão para o c.on-

-
sumo.
O multiplicador de investimento, como aliás ual uer

I-
outro, resultan o e vanacoes constantes, não pode con-
siderar-se fixo. É muito diverso de país para país e oscila
permanentemenn;, numa mesma sociedade, de momento
para momento ou de período para período Em ysl?Sq?
a pejy5f bn3T?7W isdrmizliZ?dm dr níveis de vi~a
relativamente eleyadQS, mas atingidos ainda pela fase
final calcularam-se factores de

\
•
(4) ah calculou o muI i licador in lês en
para os Estado - e Samuel e
para os stados-Unidos um multiplicador de 2~2.
 DESPESAS PÚBLICAS

Ora na actualidade os economistas, talvez em lar~a

medida sob pressões exteriores à própria ciência que 9'1-
tivam, têm sido orientados para constru ões s ' eis
de ex licarem a o. Daí o
papel reservado à dinâmica económica; e daí as tentativas
de construção de multi licadores dinâmicos, que, afinal,
não se afastam do ensamento e ois este subli-
nhou que os efeitos de multiplicação das despesas sobre
o nível de emprego se desenvolviam no teml?o.
9 período de multjplicqcãq. durante o qual se verifi-
cam os efeitos de uma despesa de investimento no plano
dO rendimento nacj9Pp' dependera não apenas da própria
propensão para o consumo, que, como já se observou,
c..o não é constante. mas também do período de propaga@o;
 DESPESAS PÚBLICAS 21

da çjêpcia econólnica soluções copcretas e imed iatas gara

todos os problemas reais que se lhe vão deparando.

"',
....~~~
-- -

As críticas à natureza estática do multiplicador de

Keynes e as tentativas de construção de multiplicadores
dinâmicos por parte de diversos econômistas, alguns dos
quais discípulos daquele, como é o caso de Alvin Hansen,
aconselham, mesmo numa exposição sucinta destas maté-
rias, que se estabeleça uma destrinça entre estática eçeuá-
mica e dinâmica económica, embora sem referir as con-
trovérsias que tais conceitos têm suscitado (').
É discutível se a ciência económica moderna dispõe
dos elementos necessários para realizar estudos dinâ-
micos; mas a verdade é que, nos últimos anos, a genera-
lidade dos autores se orientam com confiança extrema
nestas matérias, de tal modo que, como observa Samuel-
son, a expressão «dinâmica» se tornou em economia po-
lítica sinónimo de verdadeiro e a expressão «estática»
sinónimo de falso. Cumpre, pois, ao menos, tentar definir
os conceitos.
Após muitas hesitações, tende-se na economia moderna
a realizar essa definição num plano de afastamento
relativamente a qualquer símile das ciências físicas ou,
mais concretamente, da mecânica racional. E, assim, por
• ca economzc entende-se eralmente a análise de fac-

(5) Sobre estas controvérsias consulte-se a obra do autor «Ensaio sobre

os Fundamentos da Previsão Económica», p. 137 e sego
 24 DESPESAS PÚBLICAS

tatar a jmpossibjljdad g de isolar os efeitos de Uma SÓ des-

pesa de investimento.
Abandonada a visão estática do multiplicador. produto
de um esforço de abstracção, os dados reais revelam-no,s
flu xps mais ou menos continuos de investimentos. de
maior ou menor volume. E esses ipyestimeptos sucessivOS
vão reflectir-se nos níveis de rendimento? segundg perío-
dos de multiplicação variáveis, pois que, como já se notou,
também não são constantes nem a velocidade de circula-
.t~t '> ção da moeda nem a propenSãg margina' IJara Q cop sumo.
~ •. ~ Em consequência, porque também temos de rejeitar a
~ .k' abstracção que consiste em apreciar os efeitos de um in-
o ~~'"vestimento isolado, quando deparamos com uma sucessão
~~IIILS : de acréscimos de investimentos (X, X" XII, .. .x n) e com
V) .... ~f'\ Üma sucessão de acréscimos de rendimentos C'l, Y" YII,

V'Y? . o.Y n), importaria dispôr de elementos bastantes Para

imputar cada um destes acréscimos de rendimento aos
investimentos realizados suceSSIvamente.
Por exemplo, em face do aumento de rendimento
nacional (1') verificado num país no ano de 1966, põe-se
a questão de saber se esse aumento deverá atribuir-se a
um investimento de X, realizado em 1963, a um investi-
mento de X" realizado em 1964, ou a um ÍPvestimento de
XII, realizado em 1965. É provável que todos esses inves-
timentos se tenham conjugado, exercendo efeiiw çuwlf-
latir qs que terão determinado o aumento de Y no nível
do rendimento nacional do país considerado; mas não
sabemos em que proporçoes se terA dado essa conjugação
de efeitos cumulativos, pois as variáveis a considerar são
- •
 DESPESAS PÚBLICAS 23

dos reuwwçn'n. deriyadq, pgr sua vez, fnpdarnuutal- l:.tf..4 ~

mente, da ysJgsidade de circulasãg da moeda, l'vlachlup ~
calculou este último período emttrd Inesêst mas é eyÍdents- ~_" _
que tal período se não apresenta uniforme, só godendo ..tM~~ A
ser calculado em relação a processos evolutivos verificado
no pas~:do e revelad~s por dados estat!sticos, VariáVei~~~~
com as eRocas e as latItudes a que resPlWap1, >I l ,~ ~
Na base de um período de proPagaçãO das l'€ndimen- tAAIUA(e1
.:;.::;;..;;:;:~~.....m",e,:"s"es
, e de uma propensão mm'gina l Pª?' O - - t / -

Mas porque aguelas

simples considerações sobre as tentativas da eco-

nomia moderna no sentido de aproximar a teoria do mul-
tiplicador das realidades, introduzindo nela o factor tempo,
revelam-nos novas dificuldades relativamente à pretensão~ "­
de esperar do conceito de multiplicação de despesas 4e!\'? .~.
investimento mais alguma coisa do que uma tegdfpciã,: ti, e:.,.~
impQssiye1 de defipjr em termos Úteis através de fórmulas ---'1 --
rígidas.

----~ ----

• A introdução do factor tempo na análise do multipli-

cador suscitou novas dificuldades, além das referidas. A
mesma preocupação de cingir as realidades levou a cons-
 26 DESPESAS PÚnUCAS

ferível parece, pois, determinar o factor de multi

e ada um desses sectores se te.
° interesse dos trabalhos do Prof. Wassily ~mj ;f,
da Universidade de Harvard, também influiu nesta ten-
dência para o cálculo de multiplicadores sectoriais.

(~ ..
r.,:t~)

- L"u",~:-ü.
Tem bastante de empírico este método mas oferece
alguma satisfação às preocupações de ordem pragmática
dominantes na actualidade.

fi) to grincíeio do aceleradoij

De harmopia com O pripcípio do multiplicadOr de
investimento, as de§pesa§ de ipyestimepto reflectem-se
em consumos e estes em rendimentos. Mas também se
verifica que os consumos se reflectem em investimentos,
o que, aliás, já resulta de considerações anteriores.
 DESPESAS PÚBLICAS 25

em número extremamente elevado e de determinação im-

possível, ao menos na ordem prática.

A partir de 1949, com os estudos de Richard G QQd-

~ e de Chipman sobre o multiplicador de investimento,
tende a doutrina económica a menosprezar os efeitos
globais de multiplicação, orientando-se para procurar de-
terminar \multíplícq@re s sectappij isto é, varjáyej§ §r_
gundo os diversos sectores da economia.
Nesta onentaçao parece terem influido algumas ~o­
cupações de ordem pragmática.
Com efeito, mesmo que fosse possível apurar, em ter-
mos satisfatórios, um factor global de multiplicação de in-
vestimentos, esse apuramento, reflectindo a reprodutivi-
dade de sectores múltiplos, revelar-se-ia de escasso
interessf para os empresários ou para os governantes que
do conhecimento das realidades económicas do passado
pretendem extrair ensinamentos úteis. Com efeito, um
factor global de multiplicação de 1,5, de 2 ou de resulta
de i vestimentos
(agricultura, silvicultura, indústrias guimícas, construção
de automóveis, metalurgia, construção naval. etc.).J:h;a,
mesmo que as condições económicas se mantenham c0!ls-
• tantes, aquele factor lobal nao nos esclarece de modo
aI um so re os efeitos de multiplicação previsíveis de um
.. • investimento que pretenda realizar-se apenas num ou em
lilguns dos sectores onde se investiu anteriormente. Pre-
28 DESPESAS PÚBLICAS

@I o efeito propulsor ou oscilado?

Alguns autores, como ~ e Samuelson, em per-

feita consciência de se limitarem a abrir perspectivas mas
sem esperanças de colher dos seus trabalhos ensinamentos
práticos imediatos, extraíram das premissas contidas na
formulação dos princípios do multiplicador de investi-
mento e do acelerador conclusões deram lugar a um

o - -- .

Da exposição que precede já resulta que factores

adversos travam ps efeitos de w ph jpljcaciP, quer se trate •
do multiplicador em sentido restricto, de investimento,
 DESPESAS PÚBLICAS 27

consumo suscita uma

~ se formulada com clareza na

obra de Albert Aftalion sobre as crises de sobreprodução,
publicada em I9I3. Mas foi posteriormente desenvolvida
por John Maurice Ç]ark e, mais recentemente, entre mui-
tos, por Von Haberler e Samuelson.
O efeito de aceleração, que constitui um tema aliciante
no plano das construções teóricas, tem suscitado, sobre-
tudo ao nível das tentativas de ajustamento às realidades,
mais dúvidas ainda do que o efeito de multiplicação de
investimentos. lá foi sustentado por Henri Guitton ~
a ,tea1jdade se não COnfOrma com o íPrinápjo de geq1 era-
~ Tinbergen negou a sua verificação com base em
d ~gs em tí§tjcO". Contudo, dele poderemos extrair, na
ordem prática, a conclusão de que, em determinadas cir-

•
 ..
f' \ L1 ~~ COE
•
.s
3° DESPES.'I.S PÚBLICAS

que corresponda a espécies monetárias, um encaixe mone-

tária estéril.
Posto que todo o mecanismo da multiplicação e da
aceleração assenta na rea1jzacão de consumos e investi-
mentos dos fluxos de rendimento auferidos, se estes -o
, } entesourados, imobilizados, compreen e-se que tal imo-
A/ bilizacão traxe OS efejros dO mulrjpUçadgr e dO aceleraQor.
. Mas não é fácil fixar O conceito de encaixe monetário
t.1I\~JC~estiJjJ. Não oferecerá dúvidas a qualificação como tal das
~ ...:~conomia; que um camponês conserva na sua arca, sem
~~'~ considerar a hipótese de utilização das mesmaS, em inves-
timentos ou em consumos, num futuro mais ou menos
próximo. Porém, tais encaixes oferecem na actualidade
pouco relevo, sendo de admitir que não valha a pena tê-los
em conta numa análise das estruturas económicas contem-
porâneas. Mas se considerarmos como eijçq;-ues wepeMn"Pi
estéuis todos os valores monetárjos que não são jmedia-
tamente utilizados, logo que recebidos, deparamos com
volumes elevados em relação aos rendimentos das nações.
Nesse sentido, todos, ou quase todos, os su jeitos ecgnó-
mi&,os constituem encaixes monetários estéreis. Não ape-
nas o capitalista que conserva uma elevada percentagem
do seu património líquido; mas qualquer operário, por
mais modesto, que não gaste imediatamente o seu salário
semanal.
Com efeito, o trabalhador que recebe um salário se-
manal de 700$ e gasta em cada dia 100$, mantém durante
a semana um encaixe monetário médio de 30°$ Parece
quê, em rigor, estamos aquj em F'r@S@R~Q 9:8 lit:Q e1?saix? •
monetária qsttirjl, q:!.e multiplicado pelo número de ope-
 •
DESPESAS PÚBLICAS 29

quer se trate do acelerador e, consequentemente, do pro-

pulsor também.
Esses factores são designados geralmente pelos econo-
mistas anglo-saxónicos pela expressão <deaka ges», não se
afastando o conceito radicalmente das noções de «b..2!lJe
necks» e de «goulots d'étranglement», expressões estas
mais correntemente usadas pelos homens de negócios e
pelos políticos, em face da evolução conjuntural da vida
económica. Poderemos designar aqueles factores por. 1'J~.) ti-
A expressão.ú.lga dá-nos a ideia de saída -t-s .. , ...
de fluxos de rendimento de um circuito dentro do qual se
pretendia retê-los; a palavra filtração aproxima-se mais do
t'tt... ,.....,
termo «leakage» e exprime também a ideia de ê2ída. de
e§çoaIDrJl,tQ, de a recipiente, de um...recinto, de lima
zona. onde se desejava 911e&15 rendime~§ _ p(Oduzidos se
C99seryassW!. _
É impossível indicar todos os casos possíveis, ou se-
quer verificados, de filtrações. Mas, exemplificativamente,
e até para melhor compreensão do conceito, passam a
indicar-se alguns casos tidos por mais característicos:

~ ~~!
iá EqpS'iP'Í&s;
Se o rendimento ou parte
não se orientando nem para o consumo nem para o
investimento, ele é entesourado ('), constituindo, desde

• (6) Na ená'isskeynes iíma e . UQf virtude da sua simplificação estática,

confundem-se os conceitos de ipys§'jmswo e de wts§ourawsIlfQ, o..sue tem
dado lugar a precipitadas e perigosas ilações.
 32 DESPESAS PÚBLICAS

é legítimo reembolsar os credores pelo facto de esse reem-

bolso constituir uma filtração, travando os efeitos de mul-
tiplicador. Apenas se poderá sustentar, no plano dos juí-
zos existenciais, que OH reemhe'§c§ d' Vzndqs contribuem
p'ara reduzir os efeitos de multiplicador, pela cjrcll" §tância
d!; diferirem consumos e investimentos.
b) II,..!"":. Com efeito, se determinado sujeito econÓmico recebe
WSD ~ um rendimento e o consome ou investe imediatamente ~s
I efeitos de multipljcação não são diferidos; mas se destina
~t/I'.o::t"~ esse rendimento ao reembolso de uma divida, o pagamegJ:o
aõ credor, não constituindo nem acto de consumo nem
acso de investimento. retarda aqueles efeItos de multipli-
~o ; ou interrompe-os, se o credor entesourar a guantia
recebida. N alguns meios e nalgumas épocas este tipo de
filtração foi posto em relevo precisamente por se entender
que os detentores de créditos revelam tendência para a
constituição de encaixes monetários estéreis, entendimento
que aliás talvez careça de fundamento sÓlido.
Quanto à aquisicão de títulos representativos de capi-
cJ Ar-- 's, tqis já cqmtityjdgs, também dá lugar a uma filtração, por-
J... +;.,.~ que não se traduz nem em consumos nem em investi-
L~ mentos.
X"
• I ~
t:.t. . ' Assim, se alguém emprega parte do seu rendimento
~ na aquisição de acções de uma empresa já constituída e
II< . que não correspondam a um aumento do respectivo ca-
-r:;;..J..n pital, dá-se uma simples transferência de direitos em rela-
Vl ' ção a certos bens, em relação ao patrimÓnio da empresa.
Está-se em face de uma c.Q.locação de capitais, mas não
de um investimento, pOIS aquela aquisição de acções que •
já tinham sido subsCritas por outrem nada acrescenta à
 F , ... T~A foe~ -
DESPESAS PÚBLICAS 3'

rários cujo ritmo de gastos é regular, atinge cifras muito

el~adas.
Também os depósitos bancárjO' merecem alguma
.I---o~\-.<
atenção relativamente ao problema de saber se não cons-
tituem também encaixes monetários estéreis. Afigura-se-
c:l.~ J.J.11-
. . -.,t;s ""'.... .
"";;";"r,

g~;
mantêm em caixa, a encazx
estéril não eve oferecq dülTid ªs. Mesmo assim, parece
que o aumento dos depósitos bancários não é inconve-
niente, em prjncípio do POUtO de yj sta do desenyolvi-
mento dos efeitos de multiplicacão; porque geralmente as
importâncias depositadas se o não tivessem sido constitui-
riam integralmente encaixes monetários estéreis; e sen-
do-o, a maIOr parte é movimentada, de harmonia com as
práticas bancárias modernas, reflectindo-se em investi-
mentos e em consumos.
Importa sublinhar que não pode deixar de haver, em
maior ou menor volume, em qualquer país.• encaixes mo-
netários estéreis, não devendo a constituição destes pro-
vocar juízos valorativos reprovadores. Efectivamente, não
pode deixar de considerar-se legítimo que um operário
não gaste integralmente o seu salário no próprio dia em
que o recebe ou que um capitalista aguarde um momento
mais favorável para realizar investimentos, não se preci-
pitando a colocar os seus capitais no preciso momento
o em que os tenha obtido.
Do mesmo modo, seria inadmissível concluir que não
 34 DESPESAS PÚBUCAS

entre os

. tadas poderão depender consumos e investimentos origi-

a) .~i nados na exportacão de bens naClOnru.s que não encontra-
Y'cp riam escoamento nos mercados externos sem ser na base
~~ 'fV"'~ de _importações compensatórias.
+__
A ..... ~ Além disso, certas jmpgrtacões de bens, sobrewdo
'rw~ de bens capitais. apresentam-se muito frequentemente
( ~.) como indispensáveis ao desenvolvimento económico de
13m país em cuio caso se torua djfícjl qualifiCar essas im-
portações como fu gas em relação ao multjplicador de in-
vestimento.
Mas, no entanto, em princípio, e de uma maneira
ger!!,l, poderá admitir-se que as aqulStfaeS de bens zmpar-
tadas reduzam os efeitos de multiplicação.

TíTULO IV

AS DESPESAS PúBLICAS COMO INSTRUMENTO

POLíTICO

1. Despesas públicas e política conjuntural

Recordando algumas noções introdutórias em relação

aos estudos financeiros, parece oportuno notar que, en-
quanto no título anterior se apreciaram problemas de
economia financeira, geralmente na base do conhecimento
de princípios gerais de economia política, ai,0ra passamos
 DESPESAS PÚBLICAS 33

potencialidade económica da empresa. Os investimentos

nesta realizados verificaram-se em momento anterior I
quando, pela subscrição do respectivo capital, se tomou
possível a aquisição de maquinismos, de bens de produ-
ção em geral.
Às mesmas conclusões se chegará se em vez de a aqui-
sição respeitar a acções respeitar a obrigações cuja titu-
laridade seja transferida. Mas se se tratar de suh§Gfjsão
de gbri gacÕes. estaremos, ou poderemos estar? em face
°
de um investimento, porque é de presumir que emprés-
timo representado pelas obrigações de uma empresa se
destine a ser inyestid9.
Os economistas que apontaram a aquisição de títulos
representativos de capitais iá constituídos como exem plo
tí i co de filtração parece terem considerado exc .
• mente os títulos e cre to negocIáveIs, as transferências
de riqueza móvel. Mas também constituem filtrações ou-
tros tipos de aquisição da riqueza, como, por exemplo. as c.~~ s
cOliwras de imóveis. O..emprego de um rendimento na I.~-
compras ' d · ' . b d
d um ore 19, rusttco ou lir ano, correspon e a ' V ..... 'S
ideia de filtração. O emprego de um rendimento na repa-
racãg de 11m prédi9 urhaDO 911 na compra de ãifalas agrí-
col!§? pelo contrário, corresponderá a um ipyestjmepto.
Também, em princípio pelo menos, a aguisicãq de
bens impqrtqdgs c41nstitui uma filtração, relativamente aos
*" I
CI. ~.
e eitos de multiplicação no plano da economia do aís ~~J J...
considera o, pOIS os con umo e os myestunentos para ~.( "" S.
que essa aquisição contribua se situam em espaços econó- ' ~
. di .. - 1f'M~·
• nucos versos. Algumas reservas se deverao, no entanto, ..J A

introdUZIr nesta matéria, P21s excluída a hipótese de mo- C7'<9 ~

,
 DESPESAS PÚBLICAS

após a L' Grande Guerra, visava .as~ ~~

da vida eco.nómica; e ver-se-á mais adiante que ~allI)..eDte
só po.r reflexo." R via in . ~mbo.ra co.nsciente-
mente e~ muito.s cas~s, é que a PQliticá finau~-ª, gn
geLai, e a I!o.linÇa..de aes~j;as públi.c.as..e.spe.cialmente, aca-
bo.ll..I1..o.r) nfluir nas estruturas. eço.nOmicas.
Reco.rdar-se-ão. a pro.pósito., para co.mpleta destrinça
da po.lítica financeira co.njuntural e da po.lítica financeira
de estrutura, as no.ções de co.njuntura eco.nómica e de es-
trutura eco.nómica, não. o.bstante a estas expressões, muito.
usadas pelo.s eco.no.mistas mo.derno.s, não. co.rrespo.nderem
entendimento.s unifo.rmes. E co.mpreende-se que assim
seja, até po.rque, co.mo. vamo.s ver, o. critério. em que geral-
mente se funda a separação. das duas no.ções é o.scilante,

rg
e
'Lv
pela relatividade do.s pressupo.sto.s em que assenta.
Na vida eco.nómica de qualquer sociedade h'
to.S reZãt1.vamente permanente§, cuj,~a~ s :;a~n~s~fo.::~~~~J
ent~u:.!lem.s.~e,uão.· apr\;'~IJ5,í~!!is,. muit v.~ elo.
•

AM-f eio.s de o.b,ijSfva$f2p . é ~álise de fbue dispomo.s. Esse

~ er.~o. º&êç.J.ero<:Rt;9&'e§tç,u~a ~4.~. Outro.s
~I!'""1~so.ôlfre!ll co.nstantes mo.dificações e a cºnjug~ão. dess.es ele
:-"__
mento.s _co.~~ant~~nte mutáveis, eII\ •• eterovnado. mo.
mento. !;lá-no.s a cop.jul}ttJl"a $<co.Ilómica de uma o.ciedad ·
no. mo.mento. co.nsiderado..
Po.r exemplo., o.S tIpÕS de cultura agríco.la do.minantes
num país, a o.rganização. industrial nele existente, po.rque
no.rmalmente são. o.bjecto. de mo.dificações lentas, respei-
• tam à estrutura eco.nómica. Os níveis de pro.dução., de
preço.s, de co.nsumo.s, de emprego., o. vo.lume de expo.rta-
ções, o. valo.r do. parque industrial, o. mo.ntante do.s
 DESPESAS PÚBLICAS 35

a situar-nos num plano diverso. Já não se trata de apurar

o.ilJjlj.é, ou o aue §§ julga cnq srija) de harmonia com o
impulso de forças naturais ou de harmonia com as reac-
ções características dos homens; mas sim de, aproveitando
os ensinamentos da economia financeira, fixar os pro-I\,.
cessos aue se juJ~a) ou se tem julgado, mais adeq.nadosja ••
WQSllecucão de certo.sJins ~ se ,pretende ati pg4. São ..-",~......
aspectos de MFtisa finanq :Wlque passamos a considerar.
No título anterior estudaram-se os efeitos, tenden-
ciais, das despesas públicas no rendimento nacional. Agora
interessa saber, quando os Estados pretendelIl,contr;ll1#Ír
para o acréscimo dos rendimentos nacionais, como hão-dg,
orientar as suas despesas. Ou antes, alargando o âmbito
dos problemas a apreciar, cOW9 de 9
as suas despesas QU.an9P gller .Qllf' estll:i influam na evo18-
• ç~ soçw aç;ilitandq .\iS tellQênclas esbo adas .ou conu;a-
riando-as .conforme ° ins a atin ir. ,
As despe a públic s sempl"e foram utilizadas mo
instr)4!}lt;pto políti~lt; mas, noutros telPP.ml, ,;IS Bus risa-
dos através delas limitavam-se a assegurar as estrutUJas ... ..
sociais. à cons.titilÍção) to_supo te economie: in' nsá-
vel à s~nta ão do ró rio Estado e à realização das suas
limitadas fun:rões. Na<.aetualída$ orém, Q Esta@.,nfQ-
põe-se através de meios financeiros, e muito es ecialmente
através das des esaLpu Icas, c(jntra.. ar os movimentos
económicos ue, segundo os critérios dos governantes se
:;~~e:~:e~m termo~$ ectar a evo u ao tida ~
or mais
A política financeira, e muito especialmente a ltica
financeira de despesas públicas, que começou a esb çar-se
 DESPESAS PÚBLICAS

teorias para a prática mas, pelo contrário, tendo surgido

por imposições, mais ou menos prementes, de ordem prá-
tica, acabou por ingressar nos esquemas teóricos. É Key-
~ quem recorda que as pirâmides do Egipto e as
catedrais da Idade Média constituíram obras públicas em-
preendidas com o fim de proporcionar trabalho, de ocu-
par mão-de-obra desocupada, e que muito contribuíram
para a prosperidade económica das sociedades respectivas.
Talvez possa pôr-se em dúvida que o fim de tais empreen-
dimentos tenha residido na ocupação de mão-de-obra, de
tal modo que o faraós do Egipto e os príncipes medievais
já realizassem despesas públicas compensadoras. Mas as
mesmas dúvidas não se suscitarão relativamente às medi-
das adoptadas por Jorge IV de Inglaterra quando ocupou
os operários da indústria têxtil de S pitalfields, ameaçados
de desemprego, realizando encomendas para o castelo de
Windsor. -
A ideia de despesas públicas compensadoras deRara-
-se-nos claramente na mo ão apX.QYada ela Orgapizacão
Internacional do Trabalho, em 1919, na sua primeira ses-
são. Nela se recomenda que cada um dos países membros
CõÕrdene a execucao das Ôbras empreendidas por for!lla
a realizá-las, sempre que possúr.el,..em..puíoJios de desem-
PJ;$.0' Mas essa ideia de desBesas_públicas compensadg-
ra ã€l~at}oofea:aimento do !lU"ticulares i-
Z9,u-se so retu o depois, de 1.930 e,. mals ainda, após a
segunda guerra mundial.
..
 DESPESAS PÚBLICAS 37

depósitos bancários, etc., porque constantemente mutá-

veis, respeitam à conjuntura económica, ou às diversas
conjunturas económicas que se vão sucedendo no tempo
e que traduzem, em cada momento, os níveis em que se
situam esses diversos elementos mutáveis.
Ora, como já foi dito, a política fipHpççjra dr despesas \
públisa§ tem yi§ado §obr.eo1do 011 rvclnsbramepffi }Wr _
via directa ag menos, 9s aspectos c.o.niuntnraj§ da vida
económica. Por diversas raz..ões. P.org~u.<lrul.o Qs--Esta-
dos p~~dem~ic as estruturas sociais dispõem
de outros meios, d~ Qr4e~ontal, para o fazerem; e têm
sido geralmente esses.meios os utilizados em fases revo-
lucionárias, precisamente quando se procura modificar
as estruturas das sociedades; e também porque, nas últi-
mas dezenas de anos, pelo menos na Europa Ocidental
• e nas Américas, o Estado foi chamado a intervir, e até
a dirigir, no plano económico, não em ordem a transfor-
mar as estruturas mas sim para assegurar uma evolução
julgada equilibrada sem quebra ostensiva dos princípios
em que tem assentado a organização social.

& Neutralização das variações das d e.spesas rivadas através

de despesas públicas compensadoras

a~=-~~~
em termos de conseguir uma compensa -o das la-
po e lzer-se que esta ideia
de compensação a cargo do sector público em face dos
retraimentos de gastos dos particulares não fluiu das
40 DESPESAS PÚBLICAS

intervir gastando mais, substituindo-se aos particulares,

seria admissível que em períodos de alta conjuntura, de
expansão económica, os Estados não se limitassem a su-
primir os excessos de despesas realizadas. A fim-de evitij[
~ evolução CQ!1WW.lip l muito rá ida e muito acen-
tuada, tiaâ geralmente por inconveniente, os Estados deve-
..
~-

--
riam não apenas suprimir as despesas suplementares rea-
-
lizadas em épocas de depressão, mas até reduzir os níveis
médios ou normais de de~pesas públicas. Aliás, essa com-
pressão, difícil de realizar na prática, seria aconselhável
não só tendo em vista contribuir para manter um nível
normal de gastos globais, do sector privado e do sector
público, mas também Rara não comprometer o equilíbrio
financeiro dos Estados, ossivelmente abalado elo esfor o
desenvolvI o na reahzação de despesas p'"blicas cOWp,,\;n- •
sadoras.
A própria ideia de despesas públicas compensadoras
deveria
i
reflectir-se não apenas no alargw ento dessas des-
Qesas comg Da §ua.cpmpr:es§~ . As despesas públicas com-
pensariam tanto os retraimentos de gastos dos particula-
res como a eleyaçãu.de§ses mesmos..gasws.
E mostrando-se oscilatórias, periódicas, as fases...de
-~ ~
depressão e de expansã~conómica, também a olíti,9!.
financeira das des esas deveria acompanhar essas mesmas
oscilações, por forma a limitá-Ias, ou até, à face de con-
I , ____

cepções mais arrOJadas, por rorma a. dommar, QLCiclos

económicos, nos quais aquelas fases., de de ressão e
~

pansão se integram.
É muito antiga a ideia de alternâncias sucessivas de
prosperidade e de miséria. Ela depara-se-nos no AotigQ
 DESPESAS PÚBLICAS 39

3. O domínio dos ciclos económicos através das despesas

públicas

a) regularidade cíelica-dos movimentos económicos

Entretanto, porém, a verificação de uma regularidade

cíclica nos movimentos económicos, nas flutuações rexe-
laa as pelos fenómenos económicos, no seu conjunto,
conjugando-se com a preocupaçao de compensar os
retraimentos de despesas no sector privl}.do atrm§ de
d: esas t úblicas; havia de tornar a política financeira de
Q_ esas =-ubliÇa_ maIS amblq osa.
Com efeito, de harmonia com a referida regularidade
cíclica, os rlSUaimeptos dr desps§a§ dgs particulares nota-
• vam-se em qjEtg§ períodos apenas? passados os quais a
procura de bens no sector privado deixava de situar-se
a níveis baixos para se enquadrar em movimentos ascen-
sionais. E assim se oscilava entre,n'i:Í9QOU;}r lJie ii~­
iUQljJjra, de reduzidos consumos e investimentos,~­
riQd"os de alta conjuntura1 de eÍevados Investimentos e
consumos. Ora se, durante aqueles, as despesas p&blicas
deveriam orientar-se por forma «compensatória», punha-se
'o problema de saber se, em períodos de alta conjillll-
tura q, política de despesas~l!cas d~@_cargcterizar-se
pelo nentra]j§lWLadoptado de harmonia com as concep-
ções clássicas. Esse neutralismo era difícil de manter; e
tanto por factores externos como por factõreS intern; s em
relação à vida financeira.
Efectivamente, se em períodos de baixa conjuntura,
de depressão económica, os Estados tinham passado a
 DESPESAS PÓBLlCAS

E foi em torno do conceito de crise que acabou por ela-

borar-se a noção de ciclo económico.
A expressão . a de harmonia com a etimologia
grega, exprimI! a ..i(je~d~ mO yJwsuro ori ~ suces­
sivamente no sentido de um r.etorno à posição inicial. E
o conceito e CIC o econOlillCO não se afasta raêücalmente
dessa laela. Ele implfca, e ecttvamente, um retorno ..Çla
conjuntur a económici.a um nível igl,Lal,..Qu ~mtg~imado,
!lO da posiç1!g,}tYclal; e decompõe-se, fundamentalmente,
-
em três fa.ses, embora outras se pudessem ainda conside-
-.~

rar: ~ap §ã9 (<<boo!.!\»), crjse. e. depr~tssão (<<slum!?»).

O ciclo económico pode representar-se através de uma
curva de frequência estatística, obtida na base de ele-
mentos ou Índices diversos (de produção, de consumo,
de preços, etc.), que nos revela nitidamente as três fases
referidas.

300

100

100

2 3 4 6

De harmonia com esta curva de frequência represen-

tativa da evolução conjuntural numa determinada socie-
 DESPESAS PÚBLICAS 41

Testamento, através da interpretação do sonho do Faraó

por Josê:"em cujo espírito parece ter germinado a noção
embrionária de orçamento cíclico, pois aconselhou a que ,~
d'urante os sete anos de abundância se enchessem os •
celeiros, para que melhor se suportassem os sete anos c,.-). J
Iseguintes, de penúria, A Anliguidi'l,le e a ~dia ",,-.. l~
conheceram essas mesmas alternâncias de prosperidade
e de miséria, embora localizadas, limitadas a regiões, pelas
dificuldades de transportes e consequente ausência de
trocas regulares de região para região, ausência que muito
contribuia para imunizar de contágios em relação aos
males económicos, mais fàcilmente propagáveis depois de
se estabelecerem movimentos constantes de trocas de lu-
gar para lugar,
•
No entanto, essas flutuac§çs lic9PÓmÍkª§ rç~tas no
• tempo costumavam encontJ::'l!l;...a sua Qrigem.sm quehras
de produção, sobremdQ de artigos alimentares, em ~ei­
tas agrícolas minguadas relativamente aos níveis normais,
pelas longas estiagens ou pelas carências de gente válida,
que as pestes dizimavam ou que as guerras traziam au-
sente, As flutuações económicas pareciam originar-se
numa su2;:pr2.d1!S;ão, É com as estruturas caeitalistas jkue, '"'~~-
/...~'--.
pf la acumulação de bens pw dpt\Yps, geJa ~.mazenagem

-
de «stocks»_ agl!llJ:d,ando escoamento, pela pr:odução R.ara
mercados anónimos, cujas reacções não odem ser ob'ecto
de con ecunento ngoroso a ~ d iS- empresas pro-
~
~~ ~ .
dutoras, qu~ as fluruasões eco!lómicas, ou alg!illlaS delas,
passa.!ll..-ª.,§.\!W!I:J:LbuídllS a fenómenos de ,sob&eorgdusão,
No século passado deparam-se-nos obras numerosas
nas quais se procuram analisar as crises de sobreprodução,
 44 DESPESAS PÚBLICAS

30 despertou as atenções até de pessoas alheias ao estudo

dos problemas económicos. E é~m face dessa regulari-
dade que ~os f:stados se prop§.em real~~uma política de
despesas públicas susceptível de contribuir, pelo menos,
para dominar j)§. ,.çiclo~ · éé~~ópiicos:
.,..

A doutrina económica, porém, distinguiu diversos

tipos de ciclos económicos; e vários deles não são visados
pela política de despesas públicas.
Efectivamente, e como resulta do exame da curva de
frequência acima apresentada para representação gráfica
de um ciclo económico, este pode incluir-se num outro
mais vasto ou compreender vários mais limitados em du- '.
ração.
Assim, concebe-se, pelo menos em relação a certos
sectores da vida económica, a existência deé c,bS. ' 9-
~,I. c"' . "'-(;'1 e)'l~ ' • ia
('t-ó......:... entalmente de hábi
~ -...'tV· umo que levam a concentrar em certas horas do dia uma
aior intensidade da rocura. ktiififtéIIl-se Cl€los SeImP
na!,.S e mensaIS" que poderão atribuir-se a circunstâncias
v.J. te· institucionais da vida das SOCIedades em ti diên;;a- às
~.,...,. qUaiS numerosos f i IV! uos recebem semanalmente un
1;J""""'" ~'" e mens mente outros rande parte ou a totalidade
~ seus rendimentos, mantendo um po er e com a 's
e eva o nos eríodos se uin aos d datas em ue esses
 DESPESAS PÚBLICAS 43

dade durante um período de sete anos, representados pelos

números I, 2, 3, 4, 5, 6 e 7, a produção, o consumo, os
preços, etc., em suma, os elementos que se julgue melhor
adequados para definir a conjuntura, teriam eyghÜdQ,
desde uma base gU O,Q.llté um nível de 500 durante os
Primeiros quatro anos (fase de expansão), baixando de-
Q ~ +S
pOIS, no decurso dgs trê,s últimos anos, até regr~m tI-o c-.:
à base inicial (fase de depressão). As duas fases, de exgan- c.P
sao e de depressão, aparecem divididas por um penodo v
durante o qual se torna dtfiêil, ou mesmo im ossíve1, sa-
ber ua o sentI o a evo u ao róxima esse período,
ou ase ç.t;erizad ela incerteza do sentido evolutivo
fl1tyro. dá-§e o nome de achan o-se a ex ressão
aqui bem empregada,"pOIS e a exprime preclsame~ a
ideia de indecisão, de admissibilidade de mais de um
rumo possível. -
E porque a incerteza do período de crise tem domi-
nado os espíritos, inquietos em face da alternativa de uma
simples pausa da expansão ou do início da depressão, é
compreensível que muitos autores, impressionados pela
importância dessa fase do ciclo, se tenham ocupado ape-
nas, ou sobretudo, das crises económicas, das crises de
sobreprodução, das crises industriais, expressões que se
encontram frequentemente nas epígrafes de obras da es-
pecialidade. Outros autores, porém, procuraram analisar
toda a estrutura do ciclo, reduzindo a crise a uma das
suas fases; e, aliás, geralmente, a de menor duração.
A,& à última grande ["HW' tinha-se por assente em
meiosr esponsáveis a regularidade cíclica dos movimentos
económicos, para a qual a «grande depressão» dos anos
 DESPESAS PÚBUCAS

tístico discutível auapto a certo número de dados econó-

micos, especialmente respeitantes a taxas de jurQ e prelios
por grosso.
O ~iéló JllgIDf», OU cicfo médio cu'a duração varia-
ria entre ~e e onze anos, é aÇjp~17. 9U! ~2. mteresse
de,wertQJ1 tanto no plano doutrinal como no das realiza-
ções práticas? tendo em yista ª ]j 'Ui~çiQ, ou a supress.ão,
dos sem efejtos. A sua estrutura já resulta da construção
de Clément Juglar - donde a designação do ciclo - au-
tor francês que no início da segunda metade do século
passado analisou as crises comerciais. Respeitam a «ciclos
juglar», ou m~dios, as célebres crises económicas que se
apoptam em relação aos séculos XIX e XX, referidas aos
<
anos de 181Q, 1818, 1 ~, I!!7, 1~ 18~z, 1866? 1873,
18ª 2, 1890, 1900, 1907,2920 e 19~9. ..
Não sendo tão longo que a memória dos homens
o não abranja e não sendo tão curto que os seus efeitos
possam menosprezar-se, o «ciclo J uglar» oferecia todas as
condições para suscitar em torno dele doutrinas e polé-
mIcas .
.J ~ De duração superior à do «ciclo Juglar» são os «ciclos
",. • S. de c9!1sau ·ão» apontados por alguns autores na Ingla-
~st~ terra e nos Estados tTrllil~s,soj"mt2onae~ õ]l períodos _
~ de 18 a 22- anos.
#- Um economista russo, Nicolau KondraJieff, con-
cebeu ciclos económicos mais amplos, de ci.uQuenta a
sessenta_íIP&s, aos quais tem cabido a designação de «on-
das largas;) -õti' «é;iclos::.Kóndratieff» . Estes ciclos, pela sua
 DESPESAS PÚBLICAS 4S

Num plano já mais amplo situa-se o d c o saz nal;

b~eªd 9"na napJrezª na.perjqdicidade anual de,algwnas
tarefas e de certos rendimentos, e nas çpndisí)e§&Jjmáti-
cas, que reclamam mais elevados gastos em épocas deter-
minadas do ano. Este ciclo SjlW.aaJ,..JO.o àriam1t~o
•
que acontece com os referidos antes, iá, por vezes, atrai
a atenção dos governos, sobretudo Relas preocupações qu\j.
SUSCIta o desemp.r.ego sazopal u resultante das extremas
varjª CÕ"s de mi Ji zaçiio..de.mão..de;;QbI.'llJlazagliGultU{a.mas
ue acaba or reflectir-se, em maior ou menor grau, em
todo o mercado de trabalho e, por y?e~es ~o Q.,Q,.r;itmo
do processo económico. Este desemprego sazonal do sec-
tQf agrícola tem origem nas concentras:oes cãR1tafi; e
na alta ~sp:s~ali~aç~o industrial. Até ao século passado e7
em muitas regiões, até mais tarde ainda, o camponês,
. durante as épocas em que, pela natureza das coisas, a
terra não reclamava tão intensamente os seus cuidados,
ocupava-se de outros trabalhos de tipo diverso, fabricando
utensílios, procedendo a reparações; mas a concorrência
das grandes unidades fabris retirou ao camponês a pos-
sibilidade de extrair remuneração bastante desse seu es-
forço.
Nos Estados Unidos, as investigações de Kitchin e
de Crum levaram a admitir que se desenhasse nalgumas .t/.4
sociedades !ii ~~íl deSi- \ ~
gnado por :s ai: g k~td-.\...
J
caIJl.Çnte restrictos (os Estados TTnjd9..L.e....a.Jnglat~),
- ..
como essa verificação resultaria de um tratameQto esta-
 DESPESAS PÓBUCAS

Nesta curva de frequência aqui traçada deparamos com

pequ~ci~los económicoS g~_aprçs<;Jltam como~ tro-
ços de cic1()~ económicos maiores. E estes reve1arp.-se-nos
.. .... ~ _"/'!':

em termos de. obedecerem a um mOYlmenlQ ascendente,

porque- (}..retocnQ ciclico. sç pr_ocessa pprjo!"l:g~_a que a
fase descendente_cde.,.s;ac:!uiçlg.,;:;ti. erminar nw.p. 1?1~0
•
~ouc __~uperiQr gg.4o iníci() da.Ja~ do •
m~sTo ,,5i.~cl~pa9ui poderia concluir-se no sentido de
uma evolucão a longo prazo satisfatória e indefinida.du
proce so económico, não obstante as de ressões ue os-
sam inserir-se nessa evo ução? e mI a pela tal «linha de
teg.dência», acima representada pela seta aue se sobrep,Ae
às flutuações cíclicas. Mas resta saber se essa «linha de
!gI,d~nçia)}, correspondendo a largas dezenas, ou att cen-
tenas de anos, não será apenas também um tr~o,..ulPa
fase, de um ciclo gigantesco, inacessível à, Wl sa observa-
•
ção, e também decomponível em p~ríodos de expansão, de
cnse e de depressão. Carecemos, com efeito, de elementos
bastantes para concluirmos no sentido de que o progresso
económico, a longo prazo, seja indefinido. Esta mesma
dúvida se pôs ao espírito dos autores que, sobretudo nos

•
 DESPESAS PÚBUCAS 49

Estados ljmit;

c) O domímo ã o"éittõ econóirÍlco médio atravesa â-

... orientação das despesas públicasf -
Na fase mais recente das investigações económicas,
raramente os autores analisam a estrutura dos ciclos, a
não ser Ei! i (' O ciclo económico depa-
ra-se-nos como um"1 passado. Alguns pre-
tendem mesmo que ele só se esboçou em termos de perio-
dicidade regular na base de um tratamento artificial e
arbitrário de dados estatísticos. OutrojLSllstentam 9W;,.l!.A.)....::t:.,.
partir de W1.< 1kl1elo men()s,~m..de-l~3o"a-rega1a- ~ ~41 j? :
ridjicte1l5tQ1;.~émicQ wéWg deiY; JJ Ag ?!iÓ' 12 l.;;j.c:..-
-gR" E, atribuem o facto muitas ezes ao intervencio- . ::t
nisrn.o~dual, em cujos mecanismos as finanças públicas ~" - -
e a política de despesas estaduais teriam tido grande pa- " " '""'~
pel a desempenhar. A~orientacão d iJ ei?SPrsa~ QJJ hli9§, II. fA...J..
realizadas em termos de contrariarem as tendências dos , .
IDQ}T;wentgS pcon6m1COS çiciJcgs, tetla.acaoado por aojrut;..~·~­
ná-Ios ou? ao menos. Dor contribuir decisivamente para c...Ã2
esse domínio. L.....';L:i)
São muitas, no entanto, as dúvidas suscitadas em tal C-
matéria. E os Estados acham-se tão pouco seguros de te-
rem conseguido domínar o ciclo económico que desde
I945 os governos se mantêm no temor de que uma crise
semelhante à de I929 se repita. Nem faltam, de resto, os
neoliberais anti-interye.u çjQpj§tfi'~ cwc..pÕem em rJestaqu~
1_- lS

•
5° DESPESAS PÚBLICAS

OS perjgo§ resultantes de se DpIíti'tLesta-

ter, atrcé§ da
dual, apagado as manifestações do ciclo económico. Se-
gundo esses, o ciclo, enquanto se desehhava com maior
ou menor nitidez, ainda permitia estabelecer previsões e
advertir os responsáveis da proximidade de mudanças
bruscas de rumos dos movimentos económicos. A política
e dual não teria destruído o ciclo mas a enas feito desa-
parecer as suas m estações mais salientes. p!>19 Q!tli se-
ria de recear que, quando menos se esperasse. por nps
acharmos mindS?as n'in9Ws. a natureza dos próprio!
fenómenos económicos nos impusesse rumos imQ~is s
com violência stant~p.w:!ldlqãI os qÜadi"o§'"socjais.

- -
ti) Permanência da política conjuntural de despesas,J
públicas para além do domínio do ciclo económico
o
médio
Destruído, ou desaparecido, o ciclo económico, pode-
ria pôr-se a questão de saber se a política conjuntural de
despesas públicas não terá perdido a sua própria justifi-
cação. Mas a resposta é negativa; e resulta não apenas da
impossibilidade prática para o Estado de se desfazer da
armadura financeira q11e criou mas também da CÍI:cnDS- •

mncia de a destruição, ou o desaparecimento, do ciclo,

nã SI lle-nao _ ~;am flutuaCões econÓmjcas,
por vezes acentuadas; embm:a.nã.o...r.ev.elen,J.,..a,.J;í;g,y,!Wdade
periÓdica dos moviment~íclicos. Ora _~m g~ tais
flutuações,_os ·mesmos motivo.s que levaram o Estado a
realizar despesas em vista a uma política cíclica, ou anti-
-cíclica, o levam a u~r ~J.Il§IQos. ip~!t:~entos para
 DESPESAS PÚBLICAS SI

n;!.oderar as flutuações tidas por menos conve~~ntes, ~

clicas ou nao, as flutuaçoes económicas, persistentes, trai
duzem-se sempre em aumentos ou restri ões de..z
~ dos pariiêúlares, que o Estaao, em vista a um dese'ado
eq,w 1 no, tenae a cqUTrariar
despesas i úblicas, Af1e~;;-~~~:~~~~:~
auXlciosa, a política
sido ultimamente

)
4, Efeitos da política de despesas públicas lia estrutura das
sociedades

Embora a política de despesas públicas vise fundamen-

talmente aspectos conjunturais da vida económica e social,
porquanto, ao propôr-se modificações de estrutura, o Es-
tado dispõe de outros mecanismos mais adequadoil,~
se pode excluir que através.·da politica de despesas úbli-
cas se operem transfOl~~ E importa re-
conhecer que, nalg;~ª -medida, assim..tem iá.,aconte.cidp,
Ou por reflexO i8\\9luntáris dí'9l1fill mUtjq d lH 'ilfilP'illf-
os governantes, desejando introduzi o' 'e õ de e -
= .mas sem IUsBQ!;!"w g.ç.f~oHtiç2 Ras.
truturas sociais
tante para as realizarem ú-oIl.trumepte têm 'lSadthIDsies
indirectosiTmenQsJr.Qll~, para alterarw jigJJeJaWSUJ1-
 52 DESPESAS PÚBLICAS

te- E entre esses meios indirectos tambéJP a oriçnta-

ção das despe~~.públicas ~em tido papel a desem.penhar.
A simples circunstância de os Estados gastarem mais,

.
para coinpensarem as flutuações mais acentuadas dos mer-
cados, alguma influência acaba por ter na estrutura das
sociedades. Porque os Estados, gastando mais, absot'lem

thl
~
t;.., mãg-dy-pP;a barflta.-antes.-urilizada-por..se.ctores menOl>
prósperos, J!ojp.eadamente pel:;t."agric.ultJJr a em períodos ""
de desem~ego"industrial; realizam empreendimentos que
tLvtP'? se reflectem, para além da~ flutuas;ões ,"ºpjl1ntnrais~s
~~} condlçoes de vl&a dos eaíses,spm~ açopteceH QQ§~listados
I _ Umdos com as obras de Tenessee ~txy, realizadas com
~ -t~ o propósito de interyençãQJ;whmmJ;a) IDas que QÇQear.am
~tJVAll"'"- pQ.r transcender o respectivo plano. Acre1ice que os Esta-
dos, através da política de despesas públicas, não se têm
~ limitado a gastar mais ou menos, conforme a conjuntura ,
I ~

-
o reclama...Têm gastado de modo diverso, assUIUindo po- _
sições novas !la vida económica,Jeseryand9 para si deter-
minados sectores de actividade dos quais afastam os par-
ticulares, ou nos quais os mantêm como colaboradore .
sobre quem exercem um efeito de domínio. E.eE'§§ ?"peç_
tos já fazem alastrar os efeitos da política das ..desE-esªs
públicas para o m.;ulQ-estrlltll;Eal,;.mesmCL3bstraindQ.dQs
problemas ,de cq~~rtura dessas .~t;§Pe~as. p-'.us.r;espelmP
.
- ,. oJLdes~ilib.tioJ:mLeJ:ec~s
às receitas- e ao equilíbrio
-
e_despesas.
' Contudo, a acção da política de despesas públicas na
transformação das estruturas económicas e sociais pode
considerar-se geralmente complementar. N.i~ j:tltima~::Ie­
~nas_de_anos tem sido sobr"et~MlIª .és :~)m:Jm!.entos ....
 DESPESAS PÚBUCAS 53

alheios à vida finançeira e através dos 1l ime,s .de r-eç~ \,

puI51JçtJ:s~ue~s Estados o eraram transformações estrutu- V
rais ro undas. A polítiça de despesas públicas veio ape-
nas nuiu' onto ou outro çom letar a ç ão exercida elas
naçionalizações das «indústrias-chaye>?.. pela legi;;1ação do
trabalhQ, ela alta rogressiyid:me dos im ;r.,."=_ ~.-.....
tros m~s ~.
Importa destaçar, no entanto, que
li

--
-.•

54 DESPESAS PÚBLICAS

públicas muitas vezes tem concorrido decisivament~ão

suscePtíveis, só 12or. si, de transformar<;.m r1!dicalmente as
estruturas sociais, sem".no eptapt0' pgrew gp.,cau§,a ne·
nhum dos princípios políticos fundamentais enunciados
através dos 'preceitos programátiêôS mseddos :naS~ Cons-
tituições, Aquelas transformações apresentam-se-nos,
assim, por via de uma alteração profunda do valor da
moeda, como ~spontâneas, naturais, não desejadas, Con-
tudo, nem sempre é lícito excluir liÍninarmente que não
tenham sido provocadas.

(
~

•
. (