Revista de Economia Política, vol. 21, nº 1 (81), pp.

123-146, janeiro-março/2001

Políticas Públicas e Competitividade da Agricultura

Public policy and competitiveness in agriculture

MARIA AUXILIADORA DE CARVALHO*

RESUMO: Nas últimas três décadas, o setor agrícola dos países menos desenvolvidos perdeu
competitividade. A forte política agrícola explicaria o ganho nos países mais desenvolvidos.
Sua política agrícola não mudou, mesmo quando o governo adotou uma estratégia liberal.
Somente a União Europeia demonstrou ganhos de competitividade o tempo todo. Se con-
siderarmos que, no início, apresentava a pior situação em termos de vantagem comparativa,
podemos concluir que sua Política Agrícola Comum causou grande diversidade comercial e
contribuiu para a redução da eficiência econômica mundial.
PALAVRAS-CHAVE: Agricultura; comércio internacional; competitividade revelada.

ABSTRACT: ln the last three decades the agricultural sector of the less developed countries
has lost competitiveness. The strong agricultural policy would explain the gain in the most
developed countries. Their agricultural policy didn’t change, even when the government ad-
opted a liberal strategy. Only European Union has demonstrated gains in competitiveness
during all of the time. If we consider that at the beginning it showed the worst situation in
terms of comparative advantage, we can conclude that its Common Agricultural Policy has
caused big trade diversion and contributed to the reduction of the world economic efficiency.
KEYWORDS: Agriculture; international trade; revealed competitiveness.
JEL Classification: F14; F13.

INTRODUÇÃO

A percepção do papel do Estado na economia sofreu várias mudanças de dire-

ção nos dois últimos séculos. No passado, os economistas clássicos defenderam o
Estado mínimo, limitado a garantir as propriedades e os contratos. Suas idéias ti-
veram forte influência no domínio das idéias e dos fatos. O laissez faire tornou-se
o paradigma econômico durante a maior parte do século XIX e, no plano dos fatos,
já no século XVIII, governantes ingleses guiavam-se pelas idéias de Adam Smith.
Sua influência não se restringiu à Inglaterra, mas rapidamente atingiu os países

* Instituto de Economia Agrícola da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo,

S.Paulo/SP, Brasil. E-mail:. [email protected].

http://dx.doi.org/10.1590/0101-31572001-1225 Revista de Economia Política 21 (1), 2001 • 123

mais desenvolvidos à época, conduzindo o mundo a uma etapa em que a mão in-
visível era a principal agente das relações econômicas1.
No final do século XIX, no entanto, marxistas e socialistas criticaram a con-
centração de renda resultante do livre funcionamento do mercado. Essa crítica
produziu diversas reações práticas, dentre as quais o comunismo, a mais radical,
pois pretendia a eliminação do próprio mercado. Uma postura mais branda, con-
sistiu em recomendar a intervenção do governo para neutralizar parte da concen-
tração de renda e os efeitos do poder de monopólio. Essa foi a opção das principais
nações ocidentais, como a Alemanha, que, na década de 1880, criou os primeiros
sistemas de seguridade social. Essa prática se disseminou e, na década de 1920,
muitos países europeus já dispunham de algum sistema de seguridade (Tanzi e
Schuknecht, 1996). A Grande Depressão acelerou o processo de intervenção do
Estado na economia. A defesa do Estado mínimo praticamente desapareceu. Após
a Segunda Guerra o mundo todo viveu um período de entusiasmo sem precedentes
quanto às possibilidades dos benefícios decorrentes da ação pública. A economia
keynesiana somada à teoria dos bens públicos, externalidades e imperfeições do
mercado, forneceram o referencial básico para a franca implementação de políticas
econômicas2. O Estado passou a desempenhar um papel estratégico na coordenação
da economia capitalista, promovendo o desenvolvimento, corrigindo distorções do
mercado, criando poupança forçada e garantindo distribuição de renda mais igua-
litária. No mundo desenvolvido a estratégia era o Estado do bem-estar social, ca-
racterizado por ampla proteção ao indivíduo. Nos países menos desenvolvidos
delegou-se ao Estado a tarefa de viabilizar o desenvolvimento, seja pela substituição
de importações, como aconteceu na América Latina, seja por políticas industriais
agressivas combinadas com estratégias de exportação, como em vários países da
Ásia. As elevadas taxas de crescimento desse período levaram-no a ser conhecido
como anos dourados.
Nessa etapa, o paradigma econômico passou a ser o reconhecimento das falhas
do mercado. A economia normativa recomendava a ação pública porque, em razão
da existência de falhas, o mercado não era considerado capaz de alocar recursos
com eficiência3.

1 As idéias da escola clássica inglesa tiveram ampla divulgação fora da Inglaterra pelo economista
francês Jean Baptiste Say e influenciaram a ação de muitos governos, em particular quanto às vantagens
do livre cambismo. Ressalte-se que a aceitação dessas idéias não era irrestrita. Na Alemanha, por
exemplo, List foi um dos principais opositores, ressaltando a necessidade de proteger a indústria
nascente.
2 O setor agrícola concorria com uma das importantes imperfeições do mercado, qual seja, a instabilidade

de preços, decorrente dos riscos e incertezas da atividade, que justificariam a intervenção do governo.
Esse tema será abordado no próximo capítulo.
3 Przeworski (1998) compara a evolução das controvérsias sobre o papel do Estado na economia a uma
luta de boxe. Para ele, o “Estado vence o segundo round”. O primeiro coube ao mercado. Trata-se da
etapa em que o modelo econômico neoclássico era tido como paradigma. Nesse modelo “há mercado
para tudo, hoje e sempre, todos sabem tudo e sabem a mesma coisa, não há bens públicos, não há

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 No final da década de 1960 já se notavam sinais de ceticismo quanto à eficácia
do governo, mas foi a crise dos anos 70 que reforçou os argumentos dos defensores
do mercado, que ficaram conhecidos como neoliberais. Com o tempo, o neolibera-
lismo ganhou adeptos que passaram a atribuir ao Estado a responsabilidade de
todos os problemas que o mundo viveu a partir dos anos 70, enquanto as falhas
do mercado foram ignoradas. Nesse contexto o Estado mínimo passou a ser a
meta, e os instrumentos para isso foram a liberalização comercial, a privatização,
a desregulamentação e o ajuste fiscal (Bresser-Pereira, 1996). Stigler (1975) e Wolf
(1979), por exemplo, argumentavam que, mesmo que o mercado não atue com
eficiência, nada garante que o Estado possa se sair melhor. E os fatos, no seu en-
tender, corroboravam essa asserção.
Para os neoliberais, o que leva o Estado a intervir são os interesses particulares
de alguém. Logo, os motivos são os mesmos dos agentes econômicos privados. O
problema é que, como o Estado se fortaleceu e aumentou sua participação na eco-
nomia, passou a atrair crescentes interesses privados especulativos. “O comporta-
mento do rent-seeking (busca de quase-rendas outorgadas pelo Estado) foi estimu-
lado e sancionado pelos esquemas de proteção, promoção e regulação. O Estado
se viu cada vez mais capturado pelas suas próprias criações, e nesse processo atin-
giu seus limites fiscais” (Frischtak, 1993, p. 15).
Dentro dessa concepção, e acreditando que os métodos burocráticos não são
eficazes para neutralizar as novas modalidades de apropriação privada da res pú-
blica, sustentam que o Estado deve se restringir ao mínimo indispensável, até por-
que a simples possibilidade de intervenção pública seria suficiente para provocar
danos à economia.
A implementação dessas práticas, no entanto, não teve o sucesso que se espe-
rava, e a idéia de que os mercados são eficientes acabou por não ter sustentação4
Nações que acataram a maioria das recomendações ortodoxas, promovendo pri-
vatizações, abertura comercial e ajuste fiscal, continuaram sujeitas a crises e pres-
sões especulativas, com custo social elevado5. Outras que sustentaram um Estado
intervencionista, com razoável poder sobre as regras do mercado, como é o caso

externalidades, não há custo transacional nem retornos crescentes. Como, nessas condições, o mercado
produz a melhor alocação de recursos possível, não há lugar para o Estado” (Przeworski, 1998, p. 41).
4 “Quando faltam alguns mercados, como inevitavelmente acontece, e a informação é endógena, como
fatalmente é, já não se pode exigir que os mercados se mantenham em equilíbrio, os preços já não
incluem os custos de oportunidade e podem mesmo viciar a informação, a maioria das ações individuais
provoca externalidades, a informação é quase sempre assimétrica, o poder do mercado é ubíquo e
abundam rents” (Przeworski, 1998, p. 43).
5O sucesso do governo Thatcher, eleito em outubro de 1979, na implementação das privatizações serviu
de modelo para a difusão dessa prática no mundo, mas os resultados nem sempre foram tão favoráveis.
Young (1993, p. 135), ao comparar a experiência inglesa com a de outros países europeus, pondera que
“ ... os redamos em favor da privatização como um projeto político de validade universal podem ser
seriamente postos em dúvida”.

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 6
de Japão, Coréia e Taiwan, por algum tempo mostraram até melhor desempenho
Além disso, a desregulamentação dos mercados de capitais, respaldada na ideologia
neoliberal, aliada aos avanços tecnológicos nas indústrias de informática, telefonia
e mídia, conduziu ao rápido avanço do processo de globalização financeira que,
por sua vez, colocou a economia de todo o planeta vulnerável à ação dos especu-
ladores7. A vista desses acontecimentos, a tendência passou a ser acreditar que al-
gumas formas de intervenção são inevitáveis.
Consciente de que o Estado tem um papel positivo a desempenhar, o mundo
todo tem buscado promover reformas do setor público, com o objetivo de torná-lo
mais eficaz, mais eficiente e menos oneroso que no passado (Kettl, 1998). Isso
porque, a despeito da interpretação teórica ou da ideologia que se adote, os fatos
mostram que, até 1960, os gastos com despesas públicas em educação, saúde, e
outros programas sociais, levaram a melhoras mensuráveis nos indicadores sociais.
Após 1960, no entanto “... o crescimento da despesa foi socialmente menos produ-
tivo... os dados disponíveis, ainda que limitados, sugerem que os governos pequenos
não produziram indicadores sociais menos desejáveis do que os governos grandes.
Além do mais, apresentaram melhores indicadores de eficiência econômica e de
regulamentação” (Tanzi e Schuknecht, 1996, p. 3).
Apesar da menor eficácia, nos países desenvolvidos os gastos públicos conti-
nuam a crescer, embora a taxas menores que as observadas no passado. O empenho
dos governos nos programas de privatizações e as tentativas de reduzir a malha de
proteção social enfrentam a oposição dos grupos de interesse, tradicionais benefi-
ciários das transferências públicas.
A agricultura constitui um exemplo claro nesse sentido. Habitual beneficiária
dos subsídios e transferências dos governos dos países desenvolvidos, vem resistin-
do como pode a qualquer tentativa de redução da proteção pública8. O fato é que,
ao longo da década de 1980, tanto nos Estados Unidos como na União Européia,

6 Bresser-Pereira (1996, p. 64) observa que, embora a Coréia e Taiwan tenham adotado estratégias
lideradas pelas exportações “em combinação com políticas industriais agressivas, em vez de abandonar
os destinos da economia aos caprichos do mercado, não impediu que os seguidores do novo credo
utilizassem esses países como exemplos das novas idéias liberais”.
7 Há algum tempo vem surgindo propostas no sentido de conter os excessos dos movimentos
internacionais de capitais. Destaque-se o professor James Tobin, que propõe a criação de imposto sobre
transações financeiras de curto prazo. Mais recentemente, após a crise asiática, iniciada em julho de
1997, a moratória da Rússia, em agosto de 1998, seguida pelo ataque especulativo sobre a moeda
brasileira, até mesmo especuladores defendem a contenção da volatilidade dos capitais. É o caso do
financista George Soros, que propõe a criação de uma agência internacional de seguros que estabeleça
limites de crédito protegido aos países interessados.
8Um exemplo expressivo dessa atitude contrária à retração do apoio público é a manifestação dos
agricultores com seus tratores nas ruas de Paris. Destaque-se que os Estados Unidos, desde o final dos
anos 1970, em razão do acúmulo de estoques, vinham tentando reduzir o apoio ao setor, mas sem muito
sucesso. Na União Européia, a primeira tentativa de reforma da Política Agrícola Comum aconteceu
em 1969, mas fracassou. Na década de 1980 introduziu alterações visando reduzir o protecionismo,
mas, adespeito desses esforços, os gastos públicos continuaram a crescer (Carvalho e Silva, 1994).

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principais exportadores mundiais de produtos agrícolas, a tendência de aumento
das despesas orçamentárias com o setor é nítida (Bocker, 1994 e Carvalho e Silva,
1994). O interessante é que esse foi exatamente o período de maiores esforços no
sentido de reduzir o papel do Estado de acordo com o credo neoliberal9.
Ao que parece, a agricultura dos países desenvolvidos, a despeito de inúmeros
questionamentos10, pôde continuar sua trajetória expansionista, contando com re-
cursos públicos para isso. Pelo menos na União Européia (UE) a agricultura foi
capaz de gerar excedentes que, exportados a preços subsidiados, possibilitou a
11
expansão de sua participação no mercado internacional de commodities agrícolas
Enquanto a agricultura dos países desenvolvidos contava com volumes cres-
centes de recursos públicos, nas economias mais pobres a crise econômica desarti-
culou as políticas setoriais implementadas até então, forçando-as a ajustamentos
com elevados custos sociais. Na década de 1980 isso aconteceu de forma mais
dramática nas nações endividadas, como o Brasil, que passaram a enfrentar forte
estrangulamento externo, grandes dificuldades para estabilizar a economia e grave
crise fiscal do Estado12.
No Brasil essas dificuldades vêm sendo contornadas pelo populismo econômi-
co13. Diante de pressões políticas dos diferentes grupos de interesse, e na impossi-
bilidade de atender todos, o governo acaba por conduzir a economia alternando
políticas expansionistas para atender determinados pleitos, logo seguidas por re-
tração, em decorrência das restrições orçamentárias. A agricultura é um bom exem-
plo dessa prática. Desde meados da década de 1960 o governo brasileiro vinha
sustentando um amplo programa de modernização da agricultura, calcado no cré-
dito rural subsidiado e no intenso uso de insumos. Esse programa começou a ser
abandonado no início da década de 1980, em decorrência dos constrangimentos
por que passou o Estado brasileiro. Passamos então a viver uma etapa em que se

9 Abreu e Loyo (1994, p. 76), ao tentar explicar a lógica da sustentação de políticas agrícolas, com custos
elevados para os consumidores e contribuintes, ponderam que “... talvez o melhor que se possa alegar
seja mesmo o tamanho do setor agrícola, e, em especial, seu tamanho eleitoral, magnificado em relação
à sua participação no emprego pela estrutura distrital do voto nas principais economias desenvolvidas...
a proteção agrícola é mais palatável ao eleitorado em geral por não ter a impopular conotação de defesa
dos grandes interesses econômicos”.
10 Que serão discutidos no próximo tópico.
11 Na realidade, foi a agricultura que possibilitou à União Européia sustentar sua participação nas
receitas de exportação em torno de 50%, uma vez que perdeu mercado no comércio de outros produtos.
Esse tema é discutido no tópico Metodologia.
12
O conceito de crise fiscal do Estado foi introduzido por O’Connor (1973) para caracterizar a situação
de dificuldade do Estado em lidar com as crescentes demandas dos diferentes setores econômicos e
grupos sociais.
13 A prática é chamada populismo econômico para distinguir da idéia de populismo disseminada na

América Latina, conceito vinculado aos líderes políticos que estabelecem relação direta com o povo sem
a intermediação de partidos políticos. O conceito também está relacionado aos pactos políticos entre
industriais, trabalhadores e classe média burocrática para promover a substituição de importações
(BresserPereira, 1998, p. 169).

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alternam maior e menor disponibilidade de recursos, com ênfase nos objetivos de
14
curto prazo e nítida tendência de redução de apoio ao setor .
A retração do apoio público se refletiu na capacidade de competição de nossa
agricultura no mercado internacional, em particular a partir de 1978 ( Carvalho,
1996). Com base nesse resultado, esse trabalho procura testar a hipótese de que
essa tendência não se limitou ao Brasil, mas caracterizou o comércio agropecuário
da maioria dos países menos desenvolvidos, que também negligenciaram suas agri-
culturas, enquanto os produtos agropecuários das economias mais industrializadas,
amplamente apoiados institucionalmente, ganharam competitividade no mercado
internacional.
Para desenvolver esse argumento, no próximo item é apresentada uma discus-
são mais detalhada das políticas públicas voltadas para a agricultura. Em seguida
são apresentados os conceitos de vantagem relativa na exportação e competitivi-
dade revelada, usados para avaliar a evolução da competitividade da agricultura,
brasileira e dos principais países. No quarto item são apresentados os resultados.
O trabalho se encerra com algumas considerações finais.

POLÍTICAS PÚBLICAS E AGRICULTURA

Considera-se falha do mercado o conjunto de condições sob as quais uma

economia de mercado é incapaz de distribuir recursos de maneira eficiente. Nor-
malmente são identificadas as seguintes: (a) existência de bens públicos, cujo con-
sumo por um usuário não reduz o estoque disponível para outros; (b) mercados
imperfeitos que podem levar à formação de monopólios ou atividades que exijam
grande escala na produção; (c) externalidades, que podem ser positivas ou negati-
vas; e (d) informação imperfeita.
A ocorrência dessas falhas é o argumento básico para a função alocativa do
governo, situação em que o poder público intervém diretamente no processo pro-
dutivo, ofertando o bem em questão ou direcionando a iniciativa privada através
de estímulos ou penalidades.
O setor agrícola concorre com uma das importantes falhas do mercado. Isso
porque, onde há riscos e incertezas, as informações disponíveis para a tomada de
decisão são imperfeitas, e os agentes econômicos podem cometer erros na alocação
de rec ursos15. Assim, na ausência de intervenção pública, o setor poderá estar

14
No Brasil, por algum tempo, a política de preços mínimos representou importante instrumento de
apoio ao setor, em substituição à política de crédito subsidiado. A partir do final dos anos 80 ela também
perdeu expressão (Carvalho, 1994).
15 Sonka e Patrick (1984) identificaram cinco fontes de risco para os agricultores: (a) risco de produção
ou técnico, associado a problemas climáticos, pragas e doenças; (b) risco de preço; (c) risco tecnológico,
existente quando da realização de investimentos; (d) risco legal ou social, como as mudanças nas regras
estabelecidas pelo governo para estabilizar preços, compras, ou condições de crédito etc.; e (e) fontes
humanas de risco, como greves de trabalhadores no período da colheita.

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permanentemente em crise, ora de excesso de produção, ora de insuficiência de
oferta, problema que compromete a estabilidade de todo o sistema econômico.
Antes mesmo de se ter qualquer referencial teórico para a análise desse proble-
ma, a prática do protecionismo na agricultura era amplamente difundida16. No
século XX, as dificuldades enfrentadas pelo setor levaram os governos a intervir, e
o brasileiro foi um dos que se destacou nessa prática. A literatura registra o Con-
vénio de Taubaté, de 1906, como um episódio marcante do protecionismo agríco-
la que mudou a história econômica do Brasil17.
Delgado (1978) associa as primeiras medidas de intervenção pública sobre a
agricultura, com o propósito de estabilizar preços, às conseqüências da crise de
1929. Em 1931 o governo francês iniciou intervenção no mercado de vinho e em
seguida estendeu-a ao trigo. A Inglaterra e os Estados Unidos iniciaram em 193318.
Enquanto na fase inicial o poder público buscou, simplesmente, responder às
pressões decorrentes das crises enfrentadas pela agricultura, com o tempo, e a evo-
lução do papel do Estado na economia, desenvolveu-se uma postura deliberada
visando estabilizar os preços e garantir a renda dos agricultores. Johnson (1947)
foi quem consolidou a abordagem teórica que justifica a ação pública sobre a agri-
cultura.
A elevada instabilidade de preços é o centro da discussão. Em seu entender, os
produtores não têm a dimensão exata do problema. Quando o preço de determi-
nado produto se eleva, os agricultores, acreditando que se manterá elevado, deslo-
cam recursos para aumentar sua produção mas, na época da colheita, o preço cai,
tendo havido, portanto, um emprego excessivo de recursos. A implicação disso é
que o livre mercado não é eficiente para fornecer e disseminar a quantidade e a
qualidade necessárias de informação para orientar os agricultores.
Reconhecendo que, por causa desse tipo de incerteza, importantes pressupos-
tos referentes ao bem-estar não são cumpridos, Johnson (194 7) conclui que algum

16 Ressalte-se que o protecionismo agrícola está arraigado na tradição européia há muito tempo. As
obras dos clássicos são repletas de menções a essa prática no período mercantilista. Posteriormente, no
final do século XIX, época reconhecida como de ampla aceitação do ideário liberal, a agricultura
européia viveu um período de recrudescimento protecionista.
17 No final do século XIX houve grande expansão da cultura cafeeira que levou à crise de superprodução
nos anos iniciais do século seguinte. Como o Brasil detinha 3/4 da produção mundial, ficou em situação
favorável para controlar a oferta e evitar a queda do preço do produto. Pelo convênio celebrado em
Taubaté, em fevereiro de 1906, foram definidas as bases da chamada política de valorização do produto,
que consistia no seguinte: os excedentes de produção seriam adquiridos pelo governo com recursos
obtidos no exterior; esses empréstimos seriam pagos por um imposto sobre o café exportado; e os
governos dos estados produtores deveriam desencorajar a expansão da produção. Como esse último
objetivo não foi atingido de imediato, porque a política de valorização sustentava a rentabilidade da
cafeicultura, acabou provocando acúmulo de excedentes invendáveis até que o governo decidiu pela
sua destruição. A queima dos estoques levou ao deslocamento dos recursos da cultura do café para a
atividade industrial (Furtado, 1969).
18 Édesse ano o Agricultura/ Adjustment Act norte-americano, política cujo objetivo era reduzir a área
de certas culturas e garantir preços mínimos e que, com algumas adaptações, existe até hoje.

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tipo de ação positiva é necessário para conduzir à melhor alocação. Sua proposta
é a adoção de um sistema de preços antecipados (forward-prices system), cujo
propósito é transferir a incerteza enfrentada pelo produtor individual para a eco-
nomia como um todo. A idéia é dar condições ao setor agrícola para que cresça em
harmonia com os demais, uma vez que, por suas peculiaridades, está sujeito a maior
grau de incerteza.
Destaque-se que a preocupação de garantir o bom funcionamento de todo o
sistema econômico sempre esteve no centro da discussão sobre a agricultura. O
ponto de partida talvez seja o tableau economique de Quesnay, passando pelos
clássicos, neoclássicos, estruturalistas etc. É esse também o enfoque de alguns dos
princípios propostos pela FAO (Organização das Nações Unidas para Agricultura
e Alimentação) a serem perseguidos pela política agrícola de todos os países.
O seguinte princípio é explícito a esse respeito: “um crescimento equilibrado
da economia como um todo, sem excessivos pagamentos de transferência da agri-
cultura a outros setores da economia (como na maioria dos países subdesenvolvi-
dos), ou de outros setores da economia para a agricultura (como em grande núme-
ro de países desenvolvidos)” (FAO, 1961).
Observe-se também que, já em 1961, existia a preocupação da FAO com as
diferenças entre países ricos e pobres quanto à forma de condução da política
agrícola. Os países desenvolvidos, em alguns casos pressionados por situação des-
favorável, mas respaldados nas teorias que justificam o apoio do Estado à agricul-
tura, desenvolveram fortes esquemas de proteção ao setor. Nos Estados Unidos,
essa prática se consolidou desde o New Deal, no início da década de 1930, e tem
sido apontada como a causa central da pujança de sua agricultura e do avanço
tecnológico no meio rural.
Também na Europa a intervenção pública é causa do avanço tecnológico na
agricultura. Esse continente, historicamente importador de alimentos, enfrentou
duas situações dramáticas de desabastecimento após as grandes guerras do século
XX. Nessas ocasiões, a principal tarefa dos governos era gerir a escassez, mas a
vontade política de evitar a repetição dessas dificuldades e atingir a auto-suficiência
levou ao aumento da intervenção pública na agricultura.
A percepção de que políticas independentes poderiam causar distorções no
comércio levou à criação da Política Agrícola Comum (PAC), cujos objetivos e
principais características foram definidos no Tratado de Roma, em 1957. O resul-
tado em termos de aumento da produção foi tão nítido que menos de vinte anos
depois passaram a exportadores líquidos de produtos agrícolas (Carvalho e Silva,
1994)19.
Nos países mais atrasados, após a Segunda Guerra a preocupação era outra.
As teorias sobre as razões do subdesenvolvimento ganharam expressão e, para
muitos autores, a agricultura passou a ser vista como um setor estratégico. Lewis

19Thorstensen (1993) aponta a PAC como um dos pilares básicos da União Européia e ressalta que a
Política Comercial Comum do bloco está subordinada ao seu desempenho.

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(1954), Fei e Ranis (1964) e Jorgenson (1961) foram importantes autores que atri-
buíram à agricultura papel relevante no processo de desenvolvimento devido à sua
contribuição em termos de liberação de mão-de-obra, como provedora de poupan-
ça para a acumulação ou devido à oferta de alimentos a baixo preço.
Nessa etapa, em que desenvolvimento era sinónimo de industrialização, muitos
países, inclusive o Brasil, desenvolveram forte intervenção na economia, implemen-
tando o programa de substituição de importações que implicou a discriminação
contra a agricultura.
Muitos autores concluem pelo viés urbano dessa fase, e a conclusão geral é
que, para propiciar o desenvolvimento industrial, a agricultura foi taxada em mui-
tos países. A taxação é interpretada num sentido amplo, de forma a incluir políticas
de preços, sobrevalorização cambial e outras medidas protecionistas20.
Assim, enquanto o mundo desenvolvido articulava uma infinidade de meca-
nismos de apoio à agricultura, entre os mais pobres a estratégia era extrair exce-
dentes do setor para viabilizar a consolidação da indústria.
Entre meados da década de 1960 e início da seguinte ocorreu uma mudança
na estratégia de desenvolvimento. Essa nova estratégia foi influenciada por autores
como Jonhston e Mellor (1961), responsáveis pela identificação das cinco funções
da agricultura para o desenvolvimento econômico, quais sejam: produzir alimentos
a baixo preço para as cidades, liberar mão-de-obra para a indústria, fornecer re-
cursos para a formação de capital, abrir mercado consumidor para produtos in-
dustriais e produzir excedentes para a exportação, aumentando assim a capacida-
de de importação.
Uma das condições para o cumprimento satisfatório dessas funções era o au-
mento da produtividade e redução dos custos através da adoção de moderna tec-
nologia. Esse enfoque do problema provocou mudanças na condução das políticas
agrícolas de muitos países cujos governos estavam dispostos a induzir o desenvol-
vimento. Os países asiáticos como Filipinas, Índia, Paquistão, Coréia do Sul, Ma-
lásia, entre outros, constituem importantes exemplos de intervenção pública com
esse propósito. Após grave crise de alimentação entre 1965 e 1966, os governos
optaram por alocar recursos orçamentários na atividade. O programa incluía via-
bilizar a importação de sementes melhoradas, matérias primas e fertilizantes, sem-
pre que necessário, para induzir o avanço tecnológico no setor. O rápido incremen-
to da produção e produtividade, em especial de arroz e trigo, despertou uma onda
de otimismo em todo o mundo subdesenvolvido que resultou em denominar o
processo de revolução verde (Brown, 1983).
O Brasil também aderiu a essa estratégia. A partir de meados dos anos 60,

20 Para o Brasil, esse enfoque foi desenvolvido por Veiga (1974), que constatou o ônus para o setor
como decorrente do baixo custo da moeda estrangeira, política adotada com o fito de facilitar a
importação de matérias-primas e de bens de capital para viabilizar a indústria. A Índia viveu problema
semelhante. “Acreditando que o potencial da agricultura e das exportaçôes era limitado, os governos
da Índia decidiram tributá-la, distorcendo contra ela as relações de troca e enfatizando a substituição
de importações” (Banco Mundial, 1997, p. 24).

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 promoveu um ambicioso programa de modernização da agricultura que, segundo
Mendonça de Barros (1982), baseou-se em quatro pontos principais: maior aber-
tura ao comércio internacional, forte expansão dos programas de crédito rural
subsidiado, aumento dos gastos com extensão rural e especial tratamento do setor
de insumos (tratores, fertilizantes, inseticidas e herbicidas).
Dentre esses pontos, merece destaque o crédito rural como o grande agente
viabilizador das transformações que se seguiram. Na suposição de que a moderni-
zação da agricultura exigiria elevação de gastos com insumos produzidos fora da
propriedade, elevando a necessidade de crédito, dificilmente atendida pelos canais
financeiros normais, o governo assumiu a responsabilidade de financiar o processo,
implementando, em 1965, o chamado Sistema Nacional de Crédito Rural.
Os efeitos da estratégia de política adotada se fizeram sentir das mais variadas
formas. Produziram-se transformações profundas no setor agrícola no que diz res-
peito ao emprego, à tecnologia, à composição da produção, ao uso e posse da
terra e às relações com outros setores da economia21.
Os questionamentos qu\’lnto à conveniência dessas transformações logo co-
meçaram a aparecer. As críticas, em sua maioria, recaíam sobre a eficácia do sub-
sídio ao crédito rural, ressaltando seu efeito concentrador de terra, os desvios de
recursos para outras finalidades etc.22
No final da década de 70, a estratégia de modernização da agricultura come-
çou a ser abandonada, em parte em razão dos problemas apontados, mas, mais
particularmente em decorrência dos constrangimentos a que o país se submeteu.
Lembrar que a partir de 1973, em menos de dez anos, somaram-se a crise do pe-
tróleo, a dos juros e a da dívida externa, elementos que levaram à crise fiscal do
Estado brasileiro que, por sua vez, inviabilizou a continuidade de qualquer estra-
tégia desenvolvimentista.
Enquanto países pobres, como Brasil, México, Índia, Filipinas etc. realizavam
enormes esforços na crença que seu desenvolvimento dependia da modernização
da agricultura, nações mais avançadas já contribuíam para reduzir suas possibili-
dades de sucesso. A questão é que a estratégia dos menos desenvolvidos passava
por gerar excedentes agrícolas exportáveis, objetivo que conflitava com política
protecionista das nações industrializadas, potenciais mercados para sua produção.
Brown (1983), escrevendo em 1969, mencionava a necessidade de pressionar a
abertura à importação no Japão e nos países da Comunidade Econômica Européia,
“... onde a produção de cereais é freqüentemente subsidiada a preços duas vezes
mais altos que os preços do mercado”.

21 Castro (1979) observou que nessa etapa o crédito rural era absorvido predominantemente pelos
médios e grandes estabelecimentos rurais e que teve papel fundamental na viabilização do setor
industrial, garantindo demanda por seus produtos.
22Também na Ásia a política foi sujeita a críticas. Johnson (1975, p. 273) observou que “... após seis
ou sete anos, uma colheita desastrosa no sul da Ásia causou desilusões na maioria dos técnicos que antes
mostravam-se tão otimistas”.

132 Brazilian Journal of Political Economy 21 (1), 2001 • pp. 123-146

 Os maiores entraves procedem exatamente do poder público das nações de-
senvolvidas. A partir do momento em que ele passou a tomar a si a tarefa de con-
duzir os destinos da agricultura, os países menos desenvolvidos passaram a perder
competitividade nesse mercado.
As políticas públicas voltadas para a agricultura do mundo desenvolvido vêm
desde os anos 30 e atacam em diversas frentes, com destaque para os gastos com
pesquisa, passando pela sustentação de preços e renda dos agricultores, barreiras
à importação, subsídios à exportação etc., fatores que induzem ganhos de produ-
tividade e maior espaço no mercado.
Johnson (1975, p. 274) dá ênfase à importância dos gastos públicos em pes-
quisa quando afirma: “Pode surpreendê-los saber que as produtividades de cereais
nos países industrializados — principalmente na Europa e América do Norte — e
nos países em desenvolvimento foram idênticas em 1935/39. No entanto, a produ-
tividade atual nos países industriais é pelo menos 50% maior do que nos países em
desenvolvimento”.
O problema fundamental é a enorme disparidade nos volumes de recursos
transferidos para o setor agrícola entre países pobres e ricos23. O interessante é que
mesmo quando as nações industrializadas passaram a reorientar o papel do Estado
na economia para a abordagem neoliberal, praticamente nada se fez para reduzir
a intervenção sobre a agricultura, e não foi por falta de estudos que ressaltassem
as perdas de eficiência resultantes do pro tecionismo24.
Pelo contrário, exatamente no período em que a Inglaterra vivia sob o gover-
no Thatcher e muitos outros países procuraram imitar seu modelo de gestão públi-
ca, o mundo desenvolvido passou por uma etapa de acirramento da proteção à
agricultura. Coutinho (1994), por exemplo, menciona que a participação da Co-
munidade Européia no mercado agrícola mundial foi incrementada consideravel-
mente após 1983.
Os Estados Unidos, que viviam sob a gestão conservadora de Reagan, em maio
de 1985 “... criam o Export Enhancement Program (EEP) como forma de retaliação
aos subsídios às exportações da CEE, para tentar recuperar mercados perdidos e
forçar a CEE a negociar a questão agrícola”(Fagundes, 1994, p. 18)25.
As negociações tiveram início em 1986, na Rodada Uruguai do GATT. O pro-
cesso foi longo e complicado e, em várias oportunidades, chegou a ameaçar a
própria continuidade das negociações. Para muitos analistas, essa Rodada se ca-
racterizou pela disputa entre os Estados Unidos26, que tinham por objetivo a elimi-

23 Nos países pobres, freqüentemente as transferências são oriundas da agricultura para o restante da
economia.
24 Ver, por exemplo, Sanderson (1990), Stoeckel et ai. (1989) e Tyers e Anderson (1988).
25 A disputa entre esses dois gigantes provocou perdas consideráveis para os países em desenvolvimento, que

perderam fatias de mercado, continuando o declínio iniciado desde meados dos anos 60 (Coutinho, 1994).
26 Apoiados pelo grupo de Cairns, composto de Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia,
Fiji, Hungria, Indonésia, Malásia, Nova Zelândia, Filipinas, Tailândia e Uruguai.

Revista de Economia Política 21 (1), 2001 • pp. 123-146 133

nação dos subsídios ao comércio de produtos agrícolas, e a União Européia, que
buscava defender sua Política Agrícola Comum.
Ao final, ambos chegaram a um acordo de redução paulatina do apoio à agri-
cultura, que acabou por ser ratificado pelos demais membros27. Ressalte-se que os
avanços em termos de liberalização comercial foram relativamente tímidos. O
curioso é que esta é uma das principais recomendações do pensamento neoliberal,
que tem o Estado mínimo como meta de política econômica.

METODOLOGIA

O conceito de competitividade empregado neste trabalho diz respeito às va-

riações da participação do país, ou grupo de países, no comércio internacional28.
Balassa (1965) denominou vantagem comparativa revelada à medida que possibi-
lita avaliar a competitividade a partir das informações passadas do comércio. Esse
método foi empregado sobre os dados do comércio mundial de produtos agrícolas,
incluindo os aperfeiçoamentos propostos por Vollrath (1989) e consistem nos se-
guintes indicadores:

Vantagem Relativa na Exportação

Vantagem relativa na exportação (VRE) é um indicador útil para analisar o

desempenho de um país (ou grupo deles) nas exportações de determinado produto.
É calculado através da seguinte expressão:

onde X corresponde à exportação, o subscrito k refere-se ao produto e i, ao país.

O subscrito m refere-se ao agregado dos produtos, excluindo k, e r ao agregado de
todos os países, excluindo i.
Se VREki = 0 significa que a participação das exportações do produto k no
total das exportações do país i é idêntica à observada na média dos demais países,
caracterizando uma situação neutra, ou seja, o país não revela vantagem nem des-
vantagem no comércio do produto k. Se VREki > 0, o país i revela vantagem na
exportação de k e, naturalmente, se VREki < 0, desvantagem.

27 Histórico sobre as negociações agrícolas no GATT, em particular sobre a Rodada Uruguai, podem
ser encontrados em Fagundes (1994) e Carvalho e Silva (1994).
28 Fajnzylber (1988) dá uma interpretação mais abrangente ao conceito. Define competitividade, sob
uma perspectiva de médio e longo prazo, como a capacidade de um país sustentar e expandir sua
participação no mercado internacional enquanto eleva, simultaneamente, o nível de vida da população.
A partir dessa definição, a maneira de atingir melhoria de competitividade é o progresso técnico.

134 Brazilian Journal of Political Economy 21 (1), 2001 • pp. 123-146

Competitividade Revelada

Competitividade revelada (CR) é um indicador mais abrangente porque englo-

ba todo o comércio, e não somente as exportações. Também foi proposto por
VOLLRATH (1989) e constitui uma medida útil para análises agregadas quando
produtos do setor são exportados e importados pelo país. Os resultados são obtidos
pelo emprego da seguinte expressão algébrica:

onde M indica o valor das importações.

A interpretação do resultado do cálculo de CR segue a mesma lógica de VRE,
ou seja, se CRki > 0 o país revela vantagem comparativa no comércio de k e, natu-
ralmente, se CRki < 0, desvantagem.

DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

A hipótese básica desta pesquisa é que o desempenho dos países em termos de

competitividade da agropecuária foi condicionado pela intervenção do Estado. Pro-
curamos testá-la de maneira indireta, ou seja, identificando os que ganharam ou
perderam competitividade. Este é o propósito deste capítulo. Com base nesse diag-
nóstico tecemos considerações sobre as políticas públicas voltadas para a agricul-
tura, que pode justificar o sucesso ou o fracasso no mercado internacional.
Inicialmente constatamos que, no período 1961-95, as exportações mundiais
evoluíram, em termos nominais, à taxa de 12,0% a.a. Se dividimos o mundo em
dois grupos, desenvolvidos e em desenvolvimento, observamos nos primeiros, taxa
de crescimento praticamente igual à média mundial (11,8% a.a.). Os países em
desenvolvimento tiveram desempenho um pouco mais favorável, com incremento
de 12,9% a.a. nas vendas externas.
Essa diferença na evolução resultou em maior participação dos países em de-
senvolvimento no comércio mundial29. As exportações passaram de 21,2% do total
mundial em 1961, para 26,8% em 1995. Cresceu também a parcela das importa-
ções, de 22,8 % para 28,2% nesses anos.
No entanto, embora as nações menos desenvolvidas tenham mostrado desem-
penho favorável no comércio global, perderam espaço nas trocas de produtos agro-
pecuários, produtos que tradicionalmente garantem vantagem comparativa às
economias que dispõem de menor disponibilidade relativa de capital. De uma par-
ticipação de 40,7% nas exportações mundiais em 1961, passaram a participar com

29 O que, aliás, é desejável se se considera que o comércio externo pode gerar recursos e desenvolvimento
tecnológico capazes de reduzir as desigualdades entre as nações.

Revista de Economia Política 21 (1), 2001 • pp. 123-146 135

29,0% em 1993. Em contrapartida sua parte nas importações cresceu de 19,9%
para 28,9%. Essa, aliás, é a grande transformação das tendências do comércio in-
ternacional contemporânea. Países ricos passaram a exportar mais produtos agrí-
colas enquanto os pobres aumentaram suas importações.
É verdade que as taxas de crescimento das vendas de produtos agrícolas foram
bem mais modestas que as do comércio total. Entre 1961 e 1995 as exportações
agropecuárias mundiais tiveram expansão de 8,5% a.a. Isso mais se deveu ao me-
lhor desempenho dos países desenvolvidos que mostraram taxa de crescimento de
9,2% a.a. contra 7,3% a.a. nos mais pobres. As importações agropecuárias tiveram
comportamento inverso. O aumento mais acelerado aconteceu nas economias mais
pobres (9,5% a.a.), enquanto nos países desenvolvidos a taxa de crescimento foi
de 7,8% a.a.

Tabela 1: Taxa Anual de Crescimento do Comércio Internacional, 1961-95 (em porcentagem)

Países em Países
Mundo
Desenvolvimento Desenvolvidos

Exportação total 12.0 12.9 11.8

Importação total 11.6 12.6 11.3

Exportação agropecuária 8.5 7.3 9.2

Importação agropecuária 8.2 9.5 7.8

Fonte de dados básicos: FAO

Isso fez com que os países pobres passassem a importar mais e exportar menos
produtos agrícolas. Sua participação nas importações agropecuárias cresceu à taxa
de 1,2% a.a., enquanto as exportações se retraíram em 1,1 % a.a. Nos países de-
senvolvidos a taxa de crescimento da participação nas exportações foi de 0,6 %
a.a. contra decréscimo de 0,3% a.a. nas importações agropecuárias.
O indicador vantagem relativa na exportação (VRE) agropecuária evidencia
o fraco desempenho das nações mais pobres de maneira bem nítida. Em 1961 os
países em desenvolvimento apresentavam coeficiente igual a 1,4, contra –1,4 dos
desenvolvidos30. Essa significativa vantagem dos menos desenvolvidos foi se redu-
zindo ao longo do tempo, chegando ao ponto mínimo em 1980-81. Entre 1982 e
1986 mostrou ligeira recuperação mas voltou a perder espaço até 1992, ano em
que o coeficiente VRE = 0,1, e se manteve nesse nível até 1995 (Figura 1).

30 Observar que a fórmula de VRE relaciona a razão entre exportações agropecuárias no país i e nos
demais países com a razão entre exportações de outros produtos no país i e nos demais países. Assim,
como o mundo foi dividido entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, o resultado para os
desenvolvidos equivale ao inverso do dos em desenvolvimento. Como se calcula o logaritmo neperiano
dos resultados os indicadores apresentm o mesmo número com sinal trocado. O mesmo vale para o
indicador competitividade revelada (CR).

136 Brazilian Journal of Political Economy 21 (1), 2001 • pp. 123-146

 O indicador competitividade revelada ( CR), que relaciona todo o comércio e
não apenas as exportações, reforça as conclusões acima. De uma situação de nítida
superioridade em 1961 (CR = 1,6 contra CR = – 1,6 )31, os países em desenvolvi-
mento foram perdendo competitividade e passaram a mostrar desvantagem entre
1980 e 1981, invertendo o sinal do coeficiente. Em 1982 nenhum desses grupos
mostrou superioridade pois CR = O para ambos. Depois disso as nações em desen-
volvimento revelaram ligeira recuperação, mas, entre 1989 e 1995, a diferença de
competitividade pode ser considerada mínima quando comparada aos resultados
do início da série (Figura 1 ). Como esse indicador relaciona vantagem na expor-
tação contra vantagem na importação, conclui-se que o comércio agropecuário foi
muito desfavorável para os países em desenvolvimento, praticamente ao longo de
todo o período analisado.
A análise dos resultados por continente nos permite observar que três deles
mostraram nítida tendência de declínio da competitividade agropecuária. São eles

Figura 1: Competitividade Revelada pela Agropecuária dos Países em Desenvolvimento

Ásia, África e Oceania. Quanto à Ásia, a menor participação relativa no comércio

agropecuário foi largamente compensado por crescimento da participação nastro-
cas de produtos industriais resultando em crescimento de sua contribuição nas
exportações mundiais de 12,5% em 1961 para 30,5% em 199732.
Oceania e África são casos interessantes. No início da década de 1960
ocupavam primeiro e segundo lugares em termos de competitividade da agro-

31 Ver nota anterior.

32 Aparticipação da Ásia no comércio agropecuário mundial gira em torno de 15%. Na década de 1970
sua participação caiu para pouco mais de 12%, mas voltou a ganhar espaço atingindo cerca de 18’¼,
entre 1995 e 1997.

Revista de Economia Política 21 (1), 2001 • pp. 123-146 137

pecuária. A Oceania, embora tenha revelado significativa perda de competiti-
vidade ao longo de todo o período, ainda pôde sustentar o primeiro lugar e, na
década de 1990, o coeficiente CR manteve-se praticamente inalterado. A África,
de segundo passou para penúltimo lugar, só perdendo para a Ásia 33. Observe-se
que o indicador CR, que já vinha declinando desde o início da série disponível,
revelou brusca queda em 1974 e, já no final dos anos 70, passou a negativo. De
1993 em diante, houve certa recuperação, mas o coeficiente permaneceu nega-
tivo até 1997 (Figura 2).
O continente americano, no conjunto, revelou ligeiro acréscimo de competiti-
vidade entre 1961 e 1984, período em que sustentou, em média, participação pou-
co superior a 34 % das receitas totais com exportação agropecuária. Daí em dian-
te sua participação declinou, ficando em torno de 27% entre 1987 e 1997.
Observe-se que pelo menos nas Américas do Norte e Central os coeficientes VRE
e CR tiveram crescimento até o final da década de 1970, sustentaram por algum
tempo essa posição e passaram a perder competitividade de 1985 em diante. Na
América do Sul os resultados são mais instáveis mas revelam piora na competitivi-
dade desde 1979 (Figura 2).
Quem ganhou espaço no comércio de produtos agropecuários foi o continen-
te europeu. Em 1961 sua participação nas exportações agropecuárias estava rela-
tivamente empatada com as Américas do Norte e Central, em torno de 26%. No
entanto, enquanto a Europa cresceu sua parcela à taxa de 1,9% a.a. até 1992,
quando atingiu o pico de 50,6% nas receitas agropecuárias globais, a norte-ame-
ricana caiu para cerca de 19 ,5 %. Daí em diante, a posição norte-americana pra-
ticamente se manteve, mas, após a conclusão da Rodada Uruguai do GATT, entre
1995 e 1997, a participação européia declinou para 46,2% nas receitas mundiais
com produtos agropecuários.
É interessante observar que o crescimento das exportações européias de pro-
dutos agropecuários foi acompanhado por retração das vendas dos demais produ-
tos. Até 1972, quando atingiu o pico de 51,7% nas receitas das exportações globais,
a participação da Europa no comércio mostrava crescimento. Entre 1972 e 1997,
sua participação nas divisas com exportação agropecuária cresceu à taxa de 1,7%
a.a. enquanto a dos demais produtos declinava 0,3% a.a. Em outras palavras, o
crescimento das exportações agropecuárias foi acompanhado por retração das ven-
das dos demais produtos34. Isso é o que indica o coeficiente vantagem relativa na
exportação. Como os produtos foram divididos em agrícolas e não agrícolas, e
aplicamos a expressão algébrica para cálculo da VRE da agropecuária, sua tendên-
cia crescente implicou declínio da vantagem relativa na exportação dos demais
produtos.

33 Que tem larga vantagem relativa na exportação no comércio de produtos industrializados.

34 Coutinho (1994, p. 96) menciona um estudo de Stoeckel e Breckling, de 1988, mostrando”... que a
proteção agrícola na CE contribuiu para a desindustrialização na Europa, diminuindo a produção
industrial em 1,2’¼, e provocando a perda direta de dois a quatro milhões de empregos”.

138 Brazilian Journal of Political Economy 21 (1), 2001 • pp. 123-146

 Figura 2: Competitividade Revelada pela Agropecuária, por Continente

Observe-se que no início da série a agropecuária da Europa apresentava a pior

colocação, com VRE = – 1,2. Ao longo dos anos, no entanto, sistemática e paula-
tinamente o continente europeu foi reduzindo sua desvantagem nesse mercado. Em
1974 superou a Ásia e nos anos 90 o coeficiente tornou-se positivo, chegando a
empatar com a África e Américas do Norte e Central.
O bom desempenho do continente europeu no comércio internacional de pro-
dutos agropecuários deveu-se, basicamente, aos países membros da União Européia
(UE), onde os coeficientes vantagem relativa na exportação e competitividade re-
velada mostraram nítida tendência crescente ao longo de praticamente toda a série
(figura 3). Esses resultados devem-se ao crescimento da participação nas exporta-
ções agropecuárias à taxa de 2,2 % a.a. ao longo do período 1961-97 enquanto as
importações caíram 0,4% a.a.
Uma evidência adicional do sucesso da UE pode ser obtida quando confron-
tamos as mudanças de liderança no mercado agropecuário. Na média do período
1961-63, encontramos, pela ordem, os seguintes países: Estados Unidos (15, 7% ),
Austrália (5,1%), Holanda (4,0%), França (3,8%), Canadá (3,7%), Brasil (3,3%),
Argentina (3,2%) e Reino Unido (2,9% ). Observe-se que apenas três deles são
europeus, todos pertencentes à UE, e contribuíram com cerca de 11 % das receitas
com exportações agrícolas mundiais. Cerca de 30 anos depois mais alguns perten-
centes à UE, passaram a figurar entre os primeiros. São eles: Alemanha, Bélgica,
Luxemburgo e Itália, elevando a participação do conjunto para 36% das receit as35.
Esses países, acrescidos da China, ganharam posição em detrimento de Ar-

35 A média do período 1993-95 resultou nas seguintes colocações: Estados Unidos (14,1 %), França
(9,5%), Holanda (8,8%), Alemanha (6,0%) Bélgica-Luxemburgo (4,3%), Reino Unido (3,6%), China
(3,6%) e Itália (3,5%).

Revista de Economia Política 21 (1), 2001 • pp. 123-146 139

gentina, Austrália, Brasil e Canadá. Os três primeiros revelaram nítida perda de
competitividade, sendo que a pior situação é exatamente a brasileira (figura 4 ) 36.
Isso não significa que não mais tenhamos vantagem competitiva nesse mercado,
mas que a estamos perdendo aceleradamente. O Canadá foi relativamente mais
bem-sucedido. Embora tenha passado de 5º para 11º nas exportações agropecuá-
rias, o coeficiente CR revelou certa estabilidade nesses 30 anos, em especial por-
que, como o conjunto dos países desenvolvidos, pôde reduzir suas importações
desses produtos. As demais nações européias não foram bem-sucedidas no comér-
cio agropecuário. Destaque-se a perda de competitividade da Ex-URSS. Esse gru-
po de países, de uma contribuição de cerca de 4% das exportações agropecuárias
mundiais em 1961, passou para 0,6% em 1993. O problema é que, nesse caso, o
declínio da agricultura não representou crescimento do comércio de outros pro-
dutos. Pelo contrário, sua participação nas exportações de produtos não-agríco-
las, que chegou a 5% em 1983, nos anos 90 passou a representar pouco mais de
1 % do total mundial.
A análise por bloco econômico mostra que o NAFTA inicialmente teve certo
crescimento na participação no comércio mundial de produtos agrícolas37. Os in-
dicadores VRE e CR apresentaram-se relativamente favoráveis, em especial no
período 1973-1984. Daí em diante esse bloco perdeu vantagem relativa na expor-
tação mas, como reduziu também sua quota nas importações de commodities agrí-
colas (à taxa média de 0,6% a.a.), o indicador competitividade revelada pratica-
mente não mudou.
A competitividade revelada pelo Mercosul no mercado agropecuário foi um
pouco melhor que a brasileira mas com idêntica tendência, predominantemente
decrescente ao longo de todo o período (Figura 3). Acrescente-se que o bloco perdeu
participação no mercado global à taxa média de 0,7% a.a. entre 1961-93. Como
até 1978 teve crescimento de 0,1 % a.a. da participação nas vendas externas de
produtos agrícolas, nessa etapa a queda da vantagem relativa na exportação agro-
pecuária pode ser atribuída ao aumento da vantagem no comércio dos produtos
nãoagrícolas, cuja participação cresceu 5,5% a.a.38. A partir desse ano, no entanto,
o conjunto dos países da região passou a mostrar tendência de redução da partici-
pação nas exportações também desses produtos.

36 Se observamos apenas a participação nas exportações constatamos que o Brasil passou de 6º lugar
para 10º. Aparentemente ficamos em melhor situação que Austrália e Argentina, que passaram de 2º e
7° lugares para 9º e 14º, respectivamente. O problema é que a perda de posição nas vendas foi muito
agravada por expansão nas compras de produtos agropecuários. Enquanto a Argentina reduziu suas
importações em 1,5% a.a., em média, período 1961-95, e a Austrália cresceu em 0,2°/., a.a., o acréscimo
de importações agropecuárias do Brasil foi de 0,9% a.a.
37NAFTA e MERCOSUL são blocos econômicos que se formaram no final do período estudado e,
naturalmente, não tiveram tempo, e talvez nem interesse, de consolidar alguma política agrícola comum.
38O auge da exportação de produtos não-agrícolas se deu entre 1984 e 1985 quando o MERCOSUL
contribuiu com 1,1 % das vendas mundiais.

140 Brazilian Journal of Political Economy 21 (1), 2001 • pp. 123-146

 Figura 3: Competitividade Revelada pela Agropecuária, por Bloco

Figura 4: Competitividade Revelada pela Agropecuária de Países Selecionados

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No século XX, o mundo viveu um período de entusiasmo sem precedentes

quanto às possibilidades de benefícios decorrentes da intervenção pública na eco-
nomia. Nessa etapa o Estado passou a desempenhar um papel estratégico na coor-
denação da economia capitalista, promovendo o desenvolvimento, corrigindo dis-

Revista de Economia Política 21 (1), 2001 • pp. 123-146 141

torções do mercado, criando poupança forçada e garantindo distribuição de renda
mais igualitária.
As expectativas de sucesso dessa estratégia começaram a arrefecer no final dos
anos 60, mas foi a crise da década seguinte que reforçou os argumentos dos críticos.
Nessa conjuntura, o neoliberalismo ganhou espaço e a preocupação dominante
passou a ser o Estado mínimo. Os instrumentos para isso seriam o ajuste fiscal, a
privatização, a desregulamentação e a liberalização comercial.
Essa lógica, dominante de meados da década de 1970 e que ainda não foi re-
jeitada de todo, pelo menos para a agricultura não foi levada a sério. Exatamente
no auge da adoção do pensamento neoliberal, quando vários países europeus se
esforçavam por reproduzir as práticas liberalizantes do governo Thatcher, e os
Estados Unidos viviam sob a gestão conservadora do presidente Reagan, o mundo
assistiu à escalada do protecionismo agrícola nos dois lados do Atlântico39.
A experiência de intervenção do Estado sobre a agricultura é uma prática
muito antiga. No início deste século foi utilizada como forma de contornar crises
mas, com o tempo e a evolução teórica a respeito, passou a ser considerada reco-
mendável, dado que os riscos e incertezas da atividade consistiam importante falha
de mercado, cujos desdobramentos poderiam comprometer o funcionamento de
todo o sistema econômico.
Os países mais desenvolvidos, respaldados nessas teorias que justificam o
apoio do Estado à agricultura, desenvolveram fortes esquemas de proteção ao setor.
Nos Estados Unidos começou com o New Deal. Na Europa ela se consolidou a
partir do tratado de Roma em 1957, quando foram definidas as bases da Política
Agrícola Comum.
Nos países mais pobres, ao contrário, todo o arcabouço teórico apontava a
necessidade de extrair recursos da agricultura para viabilizar a industrialização. E
na prática foi o que se fez. O resultado dessa estratégia foi a nítida perda de com-
petitividade no mercado internacional de produtos agrícolas. Os dados analisados
nesse trabalho mostram que isso vem acontecendo desde o início da série disponí-
vel (1961), a despeito de suas naturais vantagens comparativas nessa atividade.
O conceito de competitividade é aqui interpretado no sentido de indicar va-
riações na participação do país no comércio de determinado produto40. Lafay, ci-
tado por Obschatko (1992, p. 8), distingue vantagem comparativa de competitivi-
dade com base em dois elementos principais:
(a) enquanto competitividade se mede entre dois países para um dado produ-
to, vantagem comparativa se mede entre dois produtos para um dado país;

39O período de maior crescimento do subsídio à exportação à agricultura aconteceu em meados da

década de 1980.
40Fajnzylber (1988) dá uma interpretação mais abrangente ao conceito. Define competitividade, sob
uma perspectiva de médio e longo prazo, como a capacidade de um país sustentar e expandir sua
participação no mercado internacional enquanto eleva, simultaneamente, o nível de vida da população.
A partir dessa definição, a maneira de atingir melhoria de competitividade é o progresso técnico.

142 Brazilian Journal of Political Economy 21 (1), 2001 • pp. 123-146

 (b) enquanto a competitividade está sujeita à conjuntura macroeconômica, a
vantagem comparativa tem um caráter estrutural.
Aproveitando essas distinções concluímos que o caráter estrutural, que dá
vantagem comparativa na atividade agrícola aos países mais pobres, com maior
disponibilidade de terras e de mão-de-obra, não foi suficiente para vencer os impe-
dimentos colocados pela conjuntura macroeconômica.
Países desenvolvidos, que deveriam ofertar produtos industrializados, foram
estimulados pelo governo a competir com os mais pobres no mercado de produtos
agrícolas. E venceram. A vitória se deu, inclusive em espaços tradicionalmente
ocupados por países tropicais, como café, cacau, açúcar, arroz, banana, algodão,
além de alguns de seus derivados, produtos de particular interesse para o Brasil41
Até meados dos anos 70 a derrota dos menos desenvolvidos foi compensada
por maior competitividade no comércio de produtos industrializados. Depois disso,
e particularmente após a crise da dívida externa dos países do Terceiro Mundo, a
disputa tornou-se mais acirrada também nesse mercado, inviabilizando novos avan-
ços. O agravante é que passaram a aumentar as importações agrícolas.
Os indicadores vantagem relativa na exportação (VRE) e competitividade re-
velada (CR), ut_ilizados nesse trabalho, evidenciam essas diferenças de desempenho.
Os resultados ressaltam a União Européia como a grande vencedora no comércio
agrícola mundial. Seu sucesso foi tão evidente que deu condições ao continente
europeu de superar as perdas dos países do leste42.
Pela medida VRE, observamos que no início da série a Europa situava-se na
pior colocação. No entanto, sistemática e paulatinamente, foi reduzindo sua des-
vantagem no comércio agropecuário. Em 1974 superou a Ásia e, ao final da série,
chegou a empatar com a África e Américas do Norte e Central.
Pela medida CR, o desempenho dos diferentes continentes foi decrescente ao
longo do período 1961-95. As exceções ficam com a América do Norte e Europa.
É que o indicador relaciona vantagem revelada na exportação e importação. Como
em ambos os casos houve declínio relativo das importações agropecuárias, o resul-
tado mostrou-se favorável para essas regiões. A diferença é que, enquanto a Euro-
pa sustentou a tendência de crescimento praticamente ao longo de toda a série, em
meados da década de 1980, a América do Norte sofreu certa perda de competiti-
vidade. A razão básica do avanço europeu sobre os mercados de outros países foi,

41 Pela comparação das médias dos triénios 1961-63 e 1993-95, observamos que a participação dos
países desenvolvidos nas receitas de exportação mundial de café em grão cresceu de 0,16’¼, para 1,29%,
enquanto reduziu de 13,5% para 7,9%, nos países em desenvolvimento. O conjunto café, cacau e chá
passou de 1,7% para 4,0% nos países mais ricos contra redução de 23,10% para 14,38% nos mais
pobres. O curioso é que o Brasil perdeu espaço, mesmo em produtos em que o aumento de produtividade
da terra mostrou-se significativamente superior ao do resto do mundo. Carvalho (1996) mostra que
isso aconteceu, particularmente no período 1978-93, para as culturas de algodão, arroz, cana-de-açúcar,
cereais em geral, milho e soja.
42
Lembrando que o sucesso está sendo avaliado em termos da evolução da participação no mercado.
Naturalmente esta não é urna medida de bem-estar.

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sem dúvida, a agressiva Política Agrícola Comum. Durante muito tempo a União
Européia recebeu pressões de outros países exportadores, em especial dos Estados
Unidos, no sentido de reduzir seu protecionismo, mas sem sucesso. A idéia era levar
o problema ao âmbito do GATT, mas os europeus resistiam em aceitar a inclusão
desse tema nas negociações. Fagundes (1994) menciona que a UE só aceitou nego-
ciar quando passou a despender 60% do seu orçamento com programas agrícolas.
A relevância da PAC fica ainda mais evidente quando se observa que, na média
do período 1961-63, dentre os oito maiores exportadores de produtos agrícolas,
três pertenciam à UE. Cerca de trinta anos depois, dos oito líderes mundiais, seis
pertencem à UE. São eles, pela ordem, França, Holanda, Alemanha, BélgicaLuxem-
burgo, Reino Unido e Itália, que juntos absorveram 36% das receitas com expor-
tações agropecuárias.
A maior vantagem dos membros da UE deve-se ao fato de colocarem-se entre
os que mais expandiram a exportação agropecuária enquanto reduziram sua quo-
ta nas importações. De contribuição de 22% das receitas mundiais com exportações
em 1961, passaram a representar 41% em 1997, passando por um pico de 48%
em 1992, enquanto os gastos com importações agropecuárias caíram de 49% para
41% entre os extremos da série.
Como ambos os indicadores mostram que esse conjunto de países partiu da
pior colocação em termos de competitividade, tudo leva a crer que a reversão des-
se quadro só foi possível devido ao esforço conjunto do bloco. Isso nos induz a
concluir que a política agrícola européia provocou grandes desvios de comércio e
contribuiu para reduzir a eficiência na alocação de recursos mundiais.
Acrescente-se que os resultados para o período 1995-97 talvez representem
uma evidência adicional da influência da política agrícola sobre o desempenho no
comércio internacional. Como se sabe, a Rodada Uruguai do GATT, concluída em
1994, estabeleceu um cronograma de redução dos subsídios agrícolas a partir do
ano seguinte. O curioso é que, nesse período, os resultados mostram certa mudan-
ça de tendência, desfavorável à União Européia e Estados Unidos.
Naturalmente a metodologia empregada neste trabalho não possibilita identi-
ficar a razão das mudanças nas vantagens competitivas. Serve, no entanto, de indi-
cação do desempenho. Se, como acreditamos e os resultados parecem confirmar, as
mudanças do desempenho realmente são condicionadas pela política agrícola, a
próxima negociação multilateral, no âmbito da OMC, prevista para o ano 2000, é
uma boa oportunidade para o Brasil pressionar por ainda maiores reduções no
protecionismo agrícola mundial.

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