Matéria Junta

AULA 1
LICITAÇÕES E CONTRATOS
Prof. Luis Alberto Hungaro

CONVERSA INICIAL
A licitação se apresenta como um dos principais temas a ser estudado
dentro do Direito Administrativo, pois nada mais é do que um dos caminhos aptos
a estabelecer relação entre a Administração Pública e os particulares.
Representa, igualmente, o procedimento regular e prévio destinado à contratação
pública, objetivando, igualmente, a seleção da proposta mais vantajosa ao Estado.
A primeira aula acerca do tema licitação pública tem por objetivo
conceituar esse procedimento administrativo, interpretando os posicionamentos
doutrinários e os dispositivos legais relacionados. Tratar-se-á, ainda, das razões
pelas quais restou estabelecida a regra de licitar para que a Administração Pública
possa adquirir bens e serviços públicos, assim como viabilizar a atuação indireta
do Estado mediante a atividade dos particulares.
Nesta aula inaugural, ainda, serão abordados os diferentes objetos
capazes de integrar o procedimento licitatório, assim como os pressupostos que
servem de base para a efetiva instauração do certame. Por último, serão expostas
as principais previsões legais acerca deste tema, elucidando-se a regulamentação
da licitação pública no Brasil.
CONTEXTUALIZANDO
Não há como tratar o tema licitação pública sem que se entendam as

razões pelas quais esse instituto de Direito Administrativo foi criado. Isto é, não se
pode tão somente conhecer a regulamentação pertinente e o conjunto de atos
coordenados que constitui esse procedimento licitatório, mas é fundamental que
se compreenda as razões pelas quais o Estado efetivamente licita. Por quais
razões a contratação pública, em regra, é precedida da licitação?
Além disso, haveria uma limitação nos objetos que podem integrar o Edital
de licitação pública? O questionamento se faz pertinente principalmente quando
se tem em mente que esse instituto auxilia o Estado no exercício de suas
atividades e consecução dos seus fins. Em vista disso e, notadamente, da
complexidade das pautas sociais e dos problemas apresentados à Administração
Pública no século XXI, importante é pensar esse instituto contemporaneamente e
próximo à finalidade para o qual foi criado.
02
TEMA 1 – LICITAÇÃO PÚBLICA: ALGUNS CONCEITOS
1.1 O conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello
O primeiro conceito elementar a ser exposto acerca do instituto ora tratado

é de Celso Antônio Bandeira de Mello. Para o autor, licitação pode ser conceituado
como o certame que as entidades governamentais devem promover e no qual
abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações
de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa ao Estado.1
Há, nesse conceito inaugural, o destaque à ideia de competição a ser
tratada de maneira isonômica pelos particulares, criando-se, fictamente, um
mercado concorrencial entre aqueles que preencham atributos e aptidões
necessárias ao cumprimento do objeto licitado.
Celso Antônio Bandeira de Mello, ainda, conceitua o instituto como
procedimento administrativo destinado à alienação, aquisição ou locação de bens,
assim como realização de obras ou serviços, outorga de concessões e
permissões de obra, tendo por referência as condições estipuladas previamente
pela pessoa governamental licitante.
1.2 O conceito de Marçal Justen Filho
Em segundo lugar, imprescindível é o conceito de Marçal Justen Filho:
Licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um

ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos visando à
seleção da proposta de contratação mais vantajosa e à promoção do
desenvolvimento nacional sustentável, com observância do princípio da
isonomia.2
Desse conceito, importante se faz o destaque da estipulação de critérios

objetivos prévios à ocorrência do certame, os quais vincularão as partes ao edital
ao representar os requisitos de participação e os fatores determinantes para a
escolha do vencedor (que contratará com a Administração Pública).
Outro ponto importante desse conceito se refere à promoção do
desenvolvimento nacional sustentável. Trata-se de orientação dada pela Lei
12.349/2010 ao art. 3.º da Lei 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações), consagrando-
se uma função regulatória adicional para o procedimento licitatório e à contratação
1MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 532.
2JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
p. 495.
03
pública em geral.3 Para além da obtenção da proposta mais vantajosa, os
contratos administrativos devem servir de instrumento para a realização de outros
fins, significando, nesse caso, o incremento do desenvolvimento econômico do
Brasil em sintonia com os princípios e ditames do Direito Ambiental.
1.3 O conceito de Egon Bockmann Moreira
Egon Bockmann Moreira releva algumas características importantes da

licitação ao conceituá-la. Para o autor, trata-se de “relação jurídica processual
instalada entre sujeitos de direito (públicos e privados) – o que significa dizer que
dá nascimento a conjunto de deveres e direitos públicos subjetivos.”.4
O procedimento licitatório constitui meio para se obter a seleção objetiva
de particulares que possam executar com maior eficiência o objeto contratual
(qualidade técnica unida ao menor custo), sempre em observância aos requisitos
do edital e em confronto com as propostas dos demais concorrentes.
Percebe-se que a eficiência, a qual pode ser traduzida em “melhor custo-
benefício”, surge destacadamente no conceito de Egon Bockmann Moreira, além
da ideia de unir a qualidade técnica ao menor custo.
Ou seja, utilizar tão somente o critério “menor preço” não significa que a
Administração Pública esteja selecionando a proposta mais vantajosa, uma vez
que a qualidade da execução de obras os dos bens fornecidos pode fazer com
que a licitação não seja efetiva nem cumpra sua finalidade de suprir as
necessidades do Estado.
1.4 O conceito de José dos Santos Carvalho Filho
José dos Santos Carvalho Filho, por sua vez, elabora seu conceito com
base nos elementos da objetividade do procedimento, assim como na natureza
jurídica inerente ao instituto. Nesse sentido, conceitua licitação como o
procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da

Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a
melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois
objetivos – a celebração de contrato, ou a obtenção do melhor trabalho
técnico, artístico ou científico.5
3 JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
p. 497.
4
MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação – LGL e o
Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 29-30.
5 CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris,
2009. p. 226.
04
Nota-se que, ao se basear na natureza jurídica, o autor deixa claro a
representação da licitação como procedimento administrativo com fim seletivo, do
qual deve ser verificável uma sequência de ações da Administração e dos
interessados no certame, devidamente formalizada e com vistas à consecução de
um fim pré-determinado.
É a partir dessa ideia que, nas aulas seguintes, serão delineadas as
diferentes fases do procedimento licitatório, as quais terão como momento final a
pactuação do contrato administrativo ou a seleção do melhor trabalho técnico,
artístico ou científico apresentado.
TEMA 2 – POR QUE O ESTADO LICITA?
Não há como não apreciar as razões que permeiam a finalidade atrelada

ao instituto da licitação pública. Isto é, por quais motivos o poder legislativo
determinou que o Estado tem o dever, em regra, de licitar? Quais são as
finalidades inerentes à licitação pública? Três finalidades atribuídas à licitação
serão abordadas a seguir.
2.1 A realização do negócio mais vantajoso
Não há como afastar a licitação pública da ideia de realização do negócio

mais vantajoso para a Administração Pública. Trata-se, portanto, de instrumento
capaz de proporcionar às entidades governamentais possibilidades de realizarem
o negócio mais vantajoso, uma vez que a instauração da competição entre
ofertantes preordena-se a isso.6
Quando se está a falar de vantagem, se está a delinear a situação em que
a Administração Pública assume o dever de realizar a prestação menos onerosa
e o particular se obriga a realizar a melhor e mais completa prestação. Instaura-
se, por sua vez, uma relação ótima de custo-benefício, na qual a maior vantagem
corresponde à situação de menor custo e ao maior benefício ao Estado.7 Não se
pode menosprezar, por seu turno, que a proposta mais vantajosa será sempre
alcançada pela técnica do “menor preço”, mas somente pela conjugação dos
aspectos da qualidade e da menor onerosidade.
6MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 534.
7JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
p. 497.
05
A licitação promove o chamamento público para que interessados ofereçam
propostas, sendo que a escolha pública se dará quanto à alocação de verbas
orçamentárias no tipo de compra, obra e/ou serviço a ser executado, conjugando-
se, ainda, com a definição objetiva dos característicos que autorizam que certa
pessoa execute tal contrato.8
Nesse sentido, a licitação pública cumpre a finalidade de instrumentalizar e
viabilizar a realização de negócios mais vantajosos à Administração Pública,
garantindo-se a observância do interesse público e a contratação com o melhor
custo-benefício ao Estado.
2.2 A disputa em igualdade de condições
A licitação cumpre a finalidade de assegurar aos particulares a

possibilidade de disputarem a participação nos negócios que as pessoas
governamentais pretendam realizar para a efetivação de suas atividades. Isto é,
a instauração de procedimento administrativo vem proporcionar igualdade de
oportunidades a todos quantos se interessam em contratar com a Administração,
fornecendo seus serviços e bens, ou àqueles que desejam apresentar projetos de
natureza técnica, científica ou artística.9
Pode-se interpretar essa finalidade, igualmente, como garantia de
observância do princípio da moralidade administrativa, ou seja, de que o exercício
do Poder Público ocorra de maneira a respeitar a lealdade e a boa-fé, dentro do
que se espera quanto à estabilidade, transparência e previsibilidade.10 Com efeito,
é possível relacioná-la à violação da moralidade administrativa, quando não
observada a garantia da disputa em igualdade de condições, quando a
Administração Pública descumpre as normas constantes no edital do certame,
pois este caracteriza-se como fundamento de valide dos atos praticados no curso
da licitação e, uma vez desrespeitado, enseja, também, a violação dos princípios
da legalidade, impessoalidade e isonomia.11
Desse modo, o procedimento licitatório cumpre a função de possibilitar,
com igualdade de condições e oportunidades, a disputa, pelos particulares, de
8
Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 30.
2009. p. 231.
10 MOREIRA, E. B. Processo Administrativo: Princípios Constitucionais e a Lei 9.784/1999. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 116.

11 JUSTEN FILHO, M. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São
Paulo: Dialética, 2009. p. 543.

06
concorrência destinada à contratação pública para fornecimento de bens ou
prestação de serviços necessitados pelo Estado. É ferramenta capaz de acautelar
a atuação estatal tendente a violar os princípios da impessoalidade, isonomia e
moralidade administrativa.
2.3 Promoção do desenvolvimento nacional sustentável
As licitações devem ser manejadas com vistas a promover o

desenvolvimento nacional sustentável, de forma análoga à ideia da
extrafiscalidade – em que a tributação é utilizada para fins que não sejam
meramente arrecadatórios, e sim capazes de fomentar setores da economia e
induzir o comportamento nos contribuintes, ao representar instrumento padrão de
contração pública.
Isso significa que, para além da seleção da proposta mais vantajosa, as
licitações devem representar meios de concretização de políticas públicas,
reforçando o desenvolvimento de pequenas empresas e privilegiando a aquisição
de produtos nacionais, em homenagem ao mercado interno.12 Consoante ao que
Marçal Justen Filho comenta, “a contratação administrativa passou a ser
concebida como um instrumento para a realização de outros fins, além da
promoção de compras, serviços e alienações”13, figurando como ferramenta de
intervenção sobre os setores econômicos, sociais, tecnológicos etc.
Nota-se, então, que a licitação pública, ao representar instrumento que
auxilia a Administração Pública no exercício de suas atividades, cumpre as
importantes finalidades de viabilizar a contratação do particular que ofereça a
proposta mais vantajosa, garantindo igualdade de oportunidades aos interessados
e promovendo o desenvolvimento econômico sustentável.
TEMA 3 – PRESSUPOSTOS DA LICITAÇÃO
Antes de abordar os objetos da licitação, importante é a descrição breve

dos pressupostos que devem ser verificados para que a licitação efetivamente
seja operada. Uma vez não observados tais pressupostos, não haveria sentido
para a ocorrência do certame, pois impossível será o cumprimento de suas
finalidades.
12 SANTANA, J. E.; ANDRADE, F. A. As alterações da lei geral de licitações pela Lei n. 12.349, de
2010: novos paradigmas, princípios e desafios. Revista JML de Licitações e Contratos nº. 18,
Seção Doutrina, p. 33. mar. 2011. RJML 33/18/MAR/2011.
07
3.1 Pressuposto lógico
O primeiro pressuposto a ser abordado é denominado lógico. Consoante a

Celso Antônio Bandeira de Mello, “é pressuposto lógico da licitação a existência
de uma pluralidade de objetos e de uma pluralidade de ofertantes.”.14 Isto é, caso
não se vislumbre no mercado a diversidade de objetos que possam cumprir o
objetivo pretendido pela Administração ou, igualmente, a presença de vários
particulares que podem produzir determinado bem ou prestar certo serviço,
impossível é a operacionalização de procedimento licitatório para seleção de
proposta mais vantajosa.
Logicamente só haverá seleção de propostas na hipótese de haver vários
objetos diferentes a serem selecionados e, concomitantemente, uma diversidade
de ofertantes. Somente a partir desses fatores que é possível se observar o
pressuposto lógico para ocorrência da licitação. Caso se esteja diante de “objeto
singular” e “ofertante único ou exclusivo”, não há razões lógicas para instaurar a
competição.
3.2 Pressuposto jurídico
O segundo pressuposto da licitação é o jurídico, que está estreitamente

relacionado com a finalidade pela qual o certame foi instituído. Sua verificação
deve se dar no caso concreto, de modo que a licitação não deve ser um fim em si
mesmo, mas instrumento para a consecução de determinados fins para os quais
foi encetada, notadamente para garantir o interesse público.15
Com efeito, a realização de procedimentos licitatórios em regra envolve
custos que são sustentados mediante recursos públicos, os quais têm como
principal origem a arrecadação tributária. Nesse sentido, não há razões para que
seja dado início a uma licitação, com o dispêndio de recursos e tempo de gestores
públicos na elaboração de Edital e demais projetos básicos (quando o objeto se
tarar de obra de engenharia), se a Administração Pública simplesmente não
possui necessidade de aquisição de tal objeto.
A exemplo disso, vale destacar os concursos públicos para contratação de
agentes públicos quando a Administração Pública não necessita de novos
funcionários ou, igualmente, se há limitação orçamentária para novas
14
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 550.
15
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 551.
08
contratações ou concursos públicos ainda vigentes com candidatos aprovados em
cadastro reserva.
Vale dizer, previamente, que todos os contratos administrativos têm como
pressuposto um juízo fundamentado quanto à necessidade, utilidade e
moralidade, de modo que a instalação do procedimento de licitação pressupõe
essa definição prévia.16
Imperioso é, portanto, que se verifique o pressuposto jurídico para que se
encete a licitação pública, demonstrando-se a efetiva necessidade de a
Administração Pública contratar o objeto a ser licitado.
3.3. Pressuposto fático
O último pressuposto é o fático, caracterizada na efetiva existência de

interessados em disputar determinado certame. Isto é, caso não haja interesse de
concorrer para o fornecimento de determinados bens ou prestação de certos
serviços, não há razões para realizar a licitação, o que a torna inviável.
São esses, portanto, os três pressupostos que devem ser observantes
previamente ao início dos atos que estruturam o procedimento licitatório, sob pena
de dispêndio irresponsável de recursos públicos para a realização de licitação que
não tenha um fim útil à proteção do interesse público.
TEMA 4 – O OBJETO A SER LICITADO
O objeto a ser licitado possui duas facetas: objeto mediato e imediato.

Ambas serão tratadas adiante, no entanto, desde já, importa destacar que,
contemporaneamente, é possível notar nelas diversas transformações em relação
ao momento em que as licitações foram originalmente concebidas.
Nota-se, atualmente, que as licitações tiveram sua importância reforçada,
seja pela diversidade de objetos mediantes capazes de serem licitados, em
decorrência da acentuada delegação de atividades aos particulares, seja pela
atribuição de funções que não sejam restritas à contratação em si.
4.1 Objeto imediato
Como já mencionado nos tópicos precedentes, a licitação é procedimento

administrativo capaz de selecionar a proposta mais vantajosa pela Administração

16

09
Pública, a fim de atender aos seus interesses a partir do melhor custo-benefício
atingido na contratação de particulares. Quando se está a falar de objeto imediato,
portanto, se está a vislumbrar uma das finalidades inerentes ao próprio
procedimento licitatório, afastando-se da ideia de bens ou serviços propriamente
ditos.
Apesar de a contratação ser o objetivo em regra a ser perseguido pelo
Estado, esse procedimento busca selecionar a melhor proposta de trabalhos
técnicos, científicos ou artísticos, possuindo caráter instrumental ao espelhar um
meio para que a Administração alcance fim por ela buscado.17
4.2 Objeto mediato: objeto licitável e as hipóteses de dispensa e

inexigibilidade de licitação
O objeto mediato da licitação consiste naquilo que a Administração Pública

busca da melhor proposta. Pode ser a contratação de particular para a execução
de determinada obra pública para implantação de infraestrutura ou, ainda, a
prestação de serviço, compra, alienação, locação de bens, bem como a delegação
de um serviço público mediante os institutos da concessão ou permissão.
Com efeito, o art. 40, inciso I, da Lei 8.666/1993 determina que o objeto da
licitação deverá ter descrição sucinta e clara. Isso implica a necessidade de o
gestor público não deixar margem de dúvida a nenhum particular interessado em
participar do certame, o que é imprescindível à formulação correta e coerente das
propostas. Desse modo, o objeto mediato deve ser descrito minunciosamente,
especificando-se o material, o serviço ou a obra a que se pretenda contratar, a fim
de que não haja complementações posteriores e elastecimento dos prazos de
republicação de edital.18 O Tribunal de Contas da União, em súmula de n. 177,
reforça a necessidade de o objeto licitado ser precisa e suficientemente definido,
pois constitui regra indispensável da competição e pressuposto de igualdade entre
os licitantes.19
O questionamento que resta, no entanto, se refere a qual seria o objeto
mediato licitável e, consequentemente, em quais hipóteses haveria a dispensa e
a inexigibilidade de licitação.
2009. p. 232.
18 ZANOTELLO, S. Manual de Redação, Análise e Interpretação de Editais de Licitação. São
Paulo: Saraiva, 2008. p. 108.

19 Conteúdo integral disponível em: http://portal.tcu.gov.br/inicio/index.htm>. Acesso em: 19 jan.
2017.
010
Em primeiro lugar, Celso Antônio Bandeira de Mello comenta que “são
licitáveis unicamente os objetos que possam ser fornecidos por mais de uma
pessoa, uma vez que a licitação supõe disputa, concorrência, ao menos potencial,
entre ofertantes.”20 Ou seja, havendo singularidade do objeto pretendido, sem
equivalente perfeito, e apresentando-se no mercado apenas um ofertante
(fornecedor exclusivo), a licitação pública se torna inócua e incapaz de ser
operada para fins de seleção da oferta mais vantajosa.
A Lei Geral das Licitações, em seu artigo 24, arrolou as hipóteses de
licitação dispensável, as quais não serão colacionadas em sua integralidade, pois
são 31 casos especificados. No entanto, vale lembrar como regra geral para os
casos de dispensa quando a licitação é possível, mas há razões que justificam a
opção da Administração Pública deixe de efetuá-la em razão de outros interesses
públicos que merecem acolhimento.21
No tocante à inexigibilidade de licitação pública, a sobredita Lei Geral
prevê, em seu artigo 25, três hipóteses: inciso I, aquisição de materiais,
equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa
ou representante comercial exclusivo; inciso II, contratação de serviços técnicos
de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização;
por fim, inciso III, para contratação de profissional de qualquer setor artístico,
diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela
crítica especializada ou pela opinião pública.
Da mesma forma como feito no caso da dispensa de licitação, basta
registrar que o procedimento licitatório se tornará inexigível quando a competição
se apresentar como inviável, haja vista a singularidade do objeto ou do ofertante
(prestador de serviço).
Diante do exposto, nota-se que o objeto da licitação pode ser caracterizado
como imediato ou mediato e, nessa última hipótese, imprescindível que se detalhe
e pormenorize em edital o que a Administração Pública pretende contratar, sob
pena de inviabilização da concorrência. A depender das características do que se
quer contratar, pode ser que se enquadre nas hipóteses de dispensa ou
inexigibilidade de licitação.
20 MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p.551.
21
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p.554.
011
TEMA 5 – DISPOSITIVOS LEGAIS
As licitações públicas possuem tanto previsão na Constituição Federal

quanto previsão infraconstitucional, ambas as quais serão brevemente tratadas a
seguir. Esses dispositivos dão fundamento jurídico para a operacionalização e
aplicação do instituto pela Administração Pública.
Vale ressaltar, desde já, que é possível verificar no Brasil uma transição da
tradição de grandes leis ou códigos criados para abarcar toda a disciplina jurídica
sobre determinada matéria, vigendo, contemporaneamente, a tendência de se
criarem vários microssistemas normativos destinados a regular modalidades e
espécies determinadas dentro das licitações públicas.
5.1 Disciplina constitucional
Inicialmente, cabe destacar a fixação de competência privativa da União

Federal para legislar sobre licitação e contratação, consoante ao art. 22, inciso
XXVII, da Constituição Federal (CF) que prevê:
Art. 22 – Compete privativamente à União Federal legislar sobre: [...]

XXVII: normas gerais de licitação e contratação, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, §1º, III.
Vale destacar, ainda, o conteúdo do art. 37, XXI, da CF, o qual determina
que “as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes”.22 Para além do princípio da obrigatoriedade da realização de
licitações, esse dispositivo trata da ideia de a Administração Pública possuir
sujeições especiais, isto é, não dispor do interesse público pelo privado, a fim de
realização contratação apenas após ter sido escolhido, em condições de
igualdade, o particular que ofereça a proposta mais vantajosa.
Registra-se, ainda, os artigos 37, caput, da CF, referente aos princípios
relacionados à licitação pública, que terá tratativa específica na sequência dessas
aulas, assim como o artigo 173, §1.º, da CF, responsável por estabelecer regras
para as empresas públicas e sociedades de economia mista quanto à aplicação
desse instituto no desenvolver de suas atividades.
22BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:

Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
012
5.2 Disciplina infraconstitucional: Lei 8.666/1993
Sem dúvida, a Lei 8.666/1993 pode ser classificada como o grande diploma
normativo infraconstitucional a regulamentar o instituto da licitação no Direito
brasileiro. Trata-se de fonte legislativa primária disciplinadora das licitações, razão
pela qual foram estabelecidas algumas vedações também a estados, Distrito
Federal e municípios, destacando-se, dentre elas, a proibição de ampliação dos
casos de dispensa e inexigibilidade, assim como dos limites de valor para cada
modalidade de licitação.23
Não cabe especificar a tratativa, nesse momento, quanto à lei, a qual terá
diversos dispositivos citados no decorrer das aulas, durante a pormenorização do
tema em estudo. Além disso, importante registrar que nos anos posteriores à
promulgação dessa lei geral, vários microssistemas normativos foram criados,
destinados a regulamentar especificamente algumas espécies de licitação, tais
como a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão), a Lei 11.079/2004 (Lei das Parcerias
Público-Privadas) e a Lei 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratação).
Destaca-se, por fim, que atualmente está em trâmite o Projeto de Lei
6.814/2017, que institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e, caso venha a ser aprovado, revogará, com exceção da Lei das
Parcerias Público-Privadas, os sobreditos diplomas infraconstitucionais,
estabelecendo novel disciplina jurídica a esse instituto no Brasil.
FINALIZANDO
A aula inicial acerca do tema licitações e contratos administrativos

abordou os principais aspectos relativos à licitação. Entendeu-se que o
procedimento licitatório é disciplinado tanto pela Constituição Federal quanto por
legislação infraconstitucional, principalmente pela Lei 8.666/1993, a fim de
determinar critérios objetivos para a seleção da proposta de contratação mais
vantajosa para a Administração Pública.
A licitação tem por finalidade a viabilização do negócio mais vantajoso ao
Estado, instaurando-se competição, com igualdade de oportunidades e condições
(isonomia), entre ofertantes de um mesmo bem ou serviço do qual a
Administração Pública necessita para o exercício de suas atividade e proteção do
23CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris,
2009. p. 227-228.
013
interesse público. A promoção do desenvolvimento econômico sustentável,
igualmente, também integra o rol das finalidades do procedimento licitatório.
Vimos que são três os pressupostos da licitação, quais sejam, lógico,
jurídico e fáticos, todos os quais devem ser considerados em momento anterior
ao início do procedimento. Quanto aos seus objetos, podem ser classificados
como imediatos (seleção da proposta mais vantajosa) e mediatos (relacionados
com a obtenção do bem ou serviço a ser prestado pelo particular).
Por fim, no tocante às previsões legais relativas ao tema das licitações
públicas, observou-se que é competência privativa da União a de legislar em
matéria de licitações e contratos administrativos, a qual foi exercida com a
promulgação da Lei Geral das Licitações, que é o principal diploma normativo que
regulamentou esse instituto no Direito brasileiro.
014
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

Brasília. DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:

Lumen Iuris, 2009.
FURTADO, L. R. Curso de licitações e contratos administrativos. Belo

Horizonte: Fórum, 2012.
JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 2014.
______. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São

Paulo: Dialética, 2009.
MARINELA, F. Direito Administrativo. Niterói: Impetus, 2010.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros,

2003.
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros,

2012.
MOREIRA, E. B. Processo administrativo: Princípios Constitucionais e a Lei

9.784/1999. São Paulo: Malheiros, 2007.
MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação

- LGL e o Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros,
2012.
MOTTA, C. P. C. Eficácia nas licitações e contratos. Belo Horizonte: Del Rey,

2002.
SANTANA, J. E.; ANDRADE, F. A. As alterações da lei geral de licitações pela Lei

n. 12.349, de 2010: novos paradigmas, princípios e desafios. Revista JML de
Licitações e Contratos nº. 18, Seção Doutrina, p. 33, mar. 2011. RJML
33/18/MAR/2011.
ZANOTELLO, S. Manual de redação, análise e interpretação de editais de

licitação. São Paulo: Saraiva, 2008.
015
AULA 2

CONVERSA INICIAL
Para além de todos os elementos iniciais relativos à licitação expostos na
aula inaugural deste curso, importante será o destaque a ser dado aos princípios
gerais e específicos aplicados ao tema.
A aula 2 tratará especificamente dos princípios que servem de supedâneo
para a interpretação das normas destinadas às licitações públicas. Serão
abordados tanto princípios gerais constitucionais, que devem ser respeitados
nesses procedimentos licitatórios, como princípios infraconstitucionais específicos
a esse tipo de certame.
CONTEXTUALIZANDO
O conjunto de princípios gerais da Administração Pública e específicos ao

procedimento licitatório permitem que, em consequência lógica da natureza das
normas principiológicas, o instituto da licitação pública seja orientado e eventuais
controvérsias sanadas.
Pode-se dizer que a Lei Geral de Licitações, a Lei 8.666/1993, surgiu como
a regulamentação geral desse procedimento, a qual foi, por diversas vezes,
alterada e complementada por outras legislações posteriores. No entanto, diante
da intensa operacionalização desse instituto na prática, diversos questionamentos
a respeito das regras pré-estabelecidas em Lei foram sanados, no decorrer do
tempo, pelos princípios aplicáveis.
Dessa maneira, antes de se adentrar nas diferentes modalidades e
espécies de licitações, assim como nas etapas que integram o dito procedimento
licitatório, importante será o conhecimento dos princípios afetos ao tema.
TEMA 1 – PRINCÍPIO DA SUPREMACIA E INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE

PÚBLICO
Alguns princípios, ainda que implícitos no ordenamento jurídico brasileiro,

representam normas basilares que orientam a Administração Pública em todas as
suas atividades, não sendo permissível que se disponha do interesse público
diante do interesse privado, haja vista a supremacia do primeiro em face do
segundo. Tratam-se das denominadas prerrogativas e sujeições especiais do
Estado, as quais serão amoldadas ao instituto da licitação pública.
02
Antes de adentrar cada uma de suas facetas, cabe explorar, ainda que
brevemente, a ideia de interesse público. Consoante Lucas Rocha Furtado
comenta, cabe ao direito positivo definir, dentre os diversos interesses gerais, o
que deve ser elevado à ideia de interesse público, prevalecendo-se sobre os
demais.1
Havendo confronto entre interesses classificados como públicos e os
interesses privados, necessário é que o legislador indique as situações em que os
privados devem ceder, assim como as prerrogativas para o exercício desses
interesses qualificados e, por último, os legitimados ao exercício desse interesse.
Portanto, o interesse público deve ser assegurado e observado durante
todas as fases do procedimento licitatório, pois é dever de a Administração Pública
não o dispor em face do privado, haja vista o seu caráter supremo diante dos
interesses dos licitantes e dos cidadãos em geral.
No tocante à supremacia e indisponibilidade do interesse público sobre o
privado nas licitações, é possível afirmar que a Administração Pública possui a
prerrogativa de estabelecer as regras do certame da forma que melhor venha a
resguardar o interesse público, assim como revogar a licitação quando esta não
se mostrar mais útil e necessária ao Estado.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União (TCU), em decisão plenária
n. 420/2002, considerou esse princípio, determinando que a supremacia do
interesse público impugna qualquer ato dirigido por conveniências particulares do
administrador público e das pessoas, físicas ou jurídicas, que com eles
mantenham eventual relação. No caso concreto do qual decorreu a decisão, o
TCU entendeu que a substituição do licitante vencedor por terceiros despreza o
interesse público que se concretiza no relacionamento entre a Administração e a
licitante vencedora.
Ou seja, o primeiro princípio ora estudo determina que ao gestor público
não é autorizado, durante a ocorrência do procedimento licitatório, a busca por
favorecimentos pessoais ou de terceiros, bem como a realização de perseguições
de certos licitantes, uma vez que não cabe ao agente público interesses pessoais,
mas tão somente o interesse público.
1FURTADO, L. R. Curso de licitações e contratos administrativos. Belo Horizonte: Fórum,

2012. p. 33.
03
TEMA 2 – PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E MORALIDADE
ADMINISTRATIVA
Os princípios analisados neste tema podem ser considerados, juntamente

com aqueles expostos no tema 3 desta aula, como princípio que deve ser
observado necessariamente por toda a administração pública, não apenas no
momento da licitação. Todavia, devem ter sua relação com esse procedimento
administrativo realizado, vez que certas especificidades são verificadas.
2.1 O princípio da legalidade
É certo que o princípio da legalidade deve orientar as atividades da

Administração Pública em geral, notadamente nos procedimentos licitatórios, os
quais devem ser operacionalizados e inteiramente vinculados à lei.
Consoante a Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma, todas as fases da
licitação estão rigorosamente disciplinadas na Lei 8.666/1993, cujo art. 4.º
estabelece que todos quantos participem da de licitação promovida pelos órgãos
ou entidades a que se refere o art. 1.º têm direito público subjetivo à fiel
observância do pertinente procedimento estabelecido em lei.2
O administrador deve observar as regras que a lei traçou para o
procedimento, em cumprimento do devido processo legal e da exigência de que a
Administração Pública escolha a modalidade licitatória correta, que seja clara
quanto aos critérios utilizados para a seleção da proposta mais vantajosa, além
de respeitar os requisitos de habilitação dos licitantes, dentre outros.3
Tendo em vista que a Lei 8.666/1993 define as modalidades de licitação e
seu processamento, não é possível que o gestor público crie outra modalidade
licitatória não prevista em lei, ou ainda, realize a combinação de duas ou mais
modalidades existentes para criar uma nova forma de seleção de proposta mais
vantajosa ao Estado.4 O mesmo raciocínio se aplica aos critérios para julgamento
das propostas e aos tipos de licitação, conforme no art. 45, parágrafo 1.º, da Lei
Geral de Licitações.5
2 DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.

2009. p. 233.
4 FURTADO, L. R. Curso de licitações e contratos administrativos. Belo Horizonte: Fórum,
2012. p. 34.
5 Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de licitação ou o
responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios

previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele
04
Portanto, as normas gerais de licitação previstas na Lei 8.666/1993 devem
ser respeitadas durante a operacionalização dos processos licitatórios, seja no
tocante às etapas, critérios de julgamento e demais dispositivos aplicáveis, sob
pena de violação do princípio da legalidade.
2.1 O princípio da impessoalidade (igualdade)
O princípio da impessoalidade nas licitações determina que nenhum dos

licitantes poderá ser beneficiado ou prejudicado por fatores impertinentes ao
certame, pois a Administração Pública tem o dever de tratar todos os licitantes
com absoluta neutralidade.
Essa norma, ainda, quando interpretada em sintonia com o instituto da
licitação pública, ganha contornos de princípio da igualdade, no qual obriga que a
Administração Pública trate os interessados em contratar com o Poder Público de
maneira isonômica.
O texto constitucional possui dispositivo que prevê expressamente a
obrigatoriedade de tratamento igual entre os participantes de certames licitatórios,
qual seja, art. 37, inciso XXI, que possui o seguinte texto:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e
econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A Lei 8.666/1993, por sua vez, prevê em seu art. 3.º, parágrafo 1.º, inciso I,
a proibição de o edital do certame, ao prever cláusulas que comprometam a
competitividade e a neutralidade do procedimento:
Art. 3. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio

constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
§ 1. Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso:
I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com
as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; II – a de melhor técnica; III – a de
técnica e preço; IV – a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão
de direito real de uso.
05
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade,
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos.
§ 1. É vedado aos agentes públicos:
I – admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas
ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter
competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e
estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da
sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato,
ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei
no 8.248, de 23 de outubro de 1991.
Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, sublinha que o princípio da
igualdade implica o dever não apenas de tratar isonomicamente todos os que
afluírem ao certame, mas também o de ensejar oportunidade de disputá-lo a
quaisquer interessados que, desejando dele participar, possam oferecer as
indispensáveis condições de garantia.6
Desse modo, nota-se que o princípio da igualdade está estreitamente
relacionado com a garantia de competitividade e concorrências nas licitações,
vedando qualquer tratamento diferenciando entre particulares que pretendam
participar de certames e contratar com a Administração Pública.
2.3 O princípio da moralidade administrativa
A moralidade administrativa é princípio que tem estreita relação com a

impessoalidade, possuindo, nesse caso, o dever de a licitação ser norteada pela
honestidade e seriedade, o que compreende igualmente a boa-fé.7
Egon Bockmann Moreira comenta o seguinte sobre a boa-fé na
Administração Pública e, consequentemente, na realização de licitações públicas:
A boa-fé, portanto, impõe a supressão de surpresas, ardis ou

armadilhas. A conduta administrativa deve guiar-se pela estabilidade,
transparência e previsibilidade. Não se permite qualquer possibilidade
de engodo – seja ele direto ou indireto, visando à satisfação de interesse
secundário da Administração. Nem tampouco poderá ser prestigiada
juridicamente a conduta processual de má-fé dos particulares. Ambas as
partes (ou interessados) no processo devem orientar seu
comportamento, endo e extraprocessual, em atenção à boa-fé. Caso
comprovada a má-fé, o ato (ou o pedido) será nulo, por violação à
moralidade administrativa.8
6 MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 542.
P. 502.
8 MOREIRA, E. B. Processo Administrativo: Princípios Constitucionais e a Lei 9.784/1999. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 116.

06
O procedimento licitatório deve ocorrer sem que a Administração Pública
cometa atos que enganem ou levem a erro os participantes, uma vez que essa
conduta é totalmente incompatível com o exercício da função administrativa. As
regras da licitação devem ser as mais claras e exatas possíveis, a fim de garantir
a competitividade e lisura do certame.
TEMA 3 – PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E DA MOTIVAÇÃO
Antes de abordar os objetos da licitação, importante é a descrição breve

dos pressupostos que devem ser verificados para que a licitação efetivamente
seja operada. Uma vez não observados tais pressupostos, não haveria sentido
para a ocorrência do certame, pois não haveria o cumprimento de nenhuma das
suas finalidades, seja a seleção de proposta mais vantajosa, seja a contratação
na qual a Administração Pública objetiva realizar.
3.1 Princípio da publicidade
O princípio da publicidade determina que toda licitação deve ser

inteiramente pública, ao fito de garantir o controle sobre a atividade estatal e a
regularidade do procedimento. A publicidade de atos administrativos e
documentos pertinentes ao certame – é regra que integrem esse procedimento
licitatório – deverão ser públicos e acessíveis ao público.
Além do art. 3., caput, da Lei 8.666/1993, que prevê expressamente a
publicidade como norma principiológica, o parágrafo 3.º dispõe que a “licitação
não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu
procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva
abertura.”.
Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tullio Bottino comentam que a publicidade é
requisito absolutamente essencial à regularidade de qualquer licitação, de modo
que a licitação secreta, realizada às escondidas, é tão ilógico quanto adjudicar o
objeto ao último classificado. A licitação “oculta”, quase sempre estará viciada por
dolo, desvio de finalidade, má-fé da Administração, dirigismo fraudulento.9
Portanto, a publicidade do certamente é condição essencial para que o
procedimento seja considerado válido.
9 RIGOLIN, I. B.; BOTTINO, M. T. Manual prático das licitações. São Paulo: Saraiva, 2005.
07
A publicidade deve ser dada desde a abertura formal do procedimento até
o conhecimento do edital e respectivo anexos, não havendo qualquer restrição
para o exame da documentação pelos licitantes, tampouco o fornecimento de
certidões de quaisquer peças, pareceres ou decisões a ela relacionadas.10
Marçal Justen Filho ressalta duas funções principais da publicidade nas
licitações públicas. Em primeiro lugar, ela permite o amplo acesso dos
interessados ao certame, reforçando a universalidade da participação no
procedimento licitatório. Em segundo lugar, ela propicia a verificação da
regularidade dos atos praticados, o que é pressuposto para que as pessoas se
preocupem em seguir a lei, dada a maior possibilidade de fiscalização de condutas
dos envolvidos no certame.11
Pode-se pontuar algumas situações envolvendo a licitação em que o
princípio da publicidade é facilmente verificado. Em primeiro lugar, é a previsão
de audiência pública nos casos que envolvam valores vultuosos, conforme art. 38
da Lei 8.666/1993, assim como a exigência de publicação dos avisos contendo o
resumo dos editais na imprensa, consoante art. 21 da mesma lei.12
Quanto ao tema, ainda, importante é o registo da Lei de Acesso à
Informação, Lei 12.527/2011, a qual possibilitou a ampla publicidade do aparelho
estatal, reforçando a publicidade como princípio básico essencial ao Estado
Democrático de Direito. Dessa forma, favorece o indispensável controle, seja a
favor do direito individual, seja para a tutela impessoal dos interesses públicos .13
Portanto, é de extrema importância para a garantia da própria
competitividade da licitação que seja dada a devida publicidade para os atos
desse procedimento, a fim de que não haja favorecimento ou prejuízos para
nenhum dos interessados na contratação pública.
3.2. Princípio da motivação
O princípio da motivação nas licitações decorre do artigo 38 da Lei

8.666/1993, que possui o seguinte conteúdo: “o procedimento da licitação será
iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado,
10 MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p.
267.
p. 502-503.
12
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris,
2009. p. 234.
13 SUNDFELD, C. A. Fundamentos de Direito Público. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 179.
08
protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta
de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados
oportunamente.
Nota-se que a existência de processo administrativo exige
necessariamente que o administrador público indique os motivos que ensejam a
instauração do procedimento licitatório, especificando-se o objeto a ser licitado,
bem como as necessidades do Estado ou da coletividade que serão sanadas pela
execução do contrato administrativo futuramente pactuado.
A fim de exemplificar a aplicação desse princípio em casos concretos, vale
destacar o trecho de julgado do Tribunal de Contas da União, referente ao acórdão
n. 107/2006, plenário:
Não foram apresentados estudos consistentes quanto aos possíveis

ganhos a serem obtidos pela Administração ao ter optado pela locação
dos equipamentos, considerando a possibilidade de adquiri-los. Os
responsáveis limitaram-se a assumir que a locação foi opção escolhida
tendo em vista a indisponibilidade orçamentária para aquisição dos bens
pretendidos, tese que não posso aceitar. Além disso, as supostas
vantagens da locação (que engloba manutenção) em confronto com a
aquisição (que exige um contrato de manutenção após expirada a
garantia dos equipamentos) foram apenas objeto de opiniões dos
gestores, desacompanhadas de cálculos e projeções que pudessem
comprová-las.
Nota-se, portanto, que as decisões tomadas previamente à instauração do

procedimento licitatório devem ser devidamente motivadas, tal qual os atos de
processos administrativos em regra são. Pode-se relacionar, então, o princípio da
motivação nas licitações com o tema dos pressupostos estudados na aula 1 deste
curso, uma vez que a licitação necessariamente deve ser operada com vistas a
sanar determinada carência de bens, obras ou serviços.
TEMA 4 – PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO
Trata-se de um dos princípios especificamente criados e aplicados para o

instituto da licitação, o que o diferencia dos princípios até o momento estudados
(capazes de nortear toda a atuação da Administração Pública).
O art. 41 da Lei 8.666/1993 sintetiza o significado desse princípio: “a
Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se
acha estritamente vinculada”. José dos Santos Carvalho Filho conceitua a
vinculação ao instrumento convocatório como garantia das partes envolvidas na
licitação, pois significa que as regras traçadas para o procedimento devem ser
fielmente observadas por todos, sob pena de sua invalidação ou correção na via
09
administrativa ou judicial.14 Dessa maneira, possível é que se evite a alteração de
critérios de julgamento, por exemplo, durante o trâmite do certame, causando
incerteza aos interessados em contratar com a Administração Pública.
Egon Bockmann Moreira e Fernando Vernalha Guimarães, ao tratarem
desse princípio, relacionam-no como limitação material e procedimental, vez que,
a partir da divulgação do Edital, a Administração Pública e os particulares estão
subordinados a ele. Devem estrito cumprimento aos seus termos e estão proibidos
de o inovar (não só durante o processo licitatório, mas também quando da
execução do contrato).15
Pode-se dizer que o instrumento convocatório cristaliza a competência
discricionária da Administração para elaborar as regras do procedimento
licitatório, vinculando-a ao conteúdo do Edital, que se torna fundamento de
validade dos atos praticados no curso da licitação.16 Uma vez descumprida as
normas constantes no edital, haverá frustração da competição e dos demais
princípios já estudados nos tópicos precedentes.
Esse princípio possui significado de “lei interna da concorrência” para o
Superior Tribunal de Justiça, obrigando a Administração Pública e os licitantes
cumprirem fielmente o conteúdo estipulado no ato convocatório, sob pena de
inabilitação do concorrente ou frustração do certame.17
Vale registrar, por fim, que o respeito a esse princípio não deve significar
que o edital ou o convite devam ser imutáveis, pois, havendo necessidade de
realizar alterações no ato convocatório, com a retificação do edital, a
Administração poderá e deverá fazê-lo, principalmente se a alteração poderá
2009. p. 235.
15 MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação – LGL e o
Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 79-80. Os autores
ainda comentam: “O instrumento convocatório assume natureza de ato regulamentar vinculante.
Ele se desdobra no tempo e disciplina a relação jurídico-processual que se desenvolverá entre
Administração Pública, interessados e terceiros. O instrumento regulamenta, em termos
específicos, como se dará aquela determinada licitação e a relação administrativa material que
surgirá quando da assinatura do futuro contrato. Por isto não pode ser alterado e muito menos
desrespeitado: uma vez publicado, cogente é o princípio da vinculação ao instrumento
convocatório.”.
16 JUSTEN FILHO, M. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São
Paulo: Dialética, 2009. p. 543.

17 STJ, 2.ª Turma, Resp 253.008/SP, Rel. Min. Francisco Peçanha Marins, julg. 17.09.2002. É
possível citar, ainda, trecho de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná,
em Reexame necessário: “Costuma-se dizer que o edital é a lei da licitação; é preferível dizer que
é a lei da licitação e do contrato, pois o que nele se contiver deve ser rigorosamente cumprido, sob
pena de nulidade; trata-se de aplicação do princípio da vinculação ao instrumento convocatório,
previsto no artigo 3. da Lei n. 8.666/1993” (TJ-PR, 5.ª Câm. Cível, Reexame necessário, 0458157-
9, Relator Gil Francisco de Paula Xavier F Guerra, julg. 20.01.2009).
010
alterar o conteúdo das propostas efetuadas.18 Nesta hipótese, a lei determina a
necessidade de concessão de novo prazo para reapresentação das propostas.
Sendo assim, o primeiro princípio especificamente criado para as licitações
tem como conteúdo principal a obrigatoriedade de os participantes da licitação,
tanto a Administração Pública quanto os particulares na qualidade de licitantes,
respeitarem todas as regras do certame, haja vista a vinculação de todos os
interessados ao conteúdo do instrumento convocatório.
TEMA 5 – PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO E DA ADJUDICAÇÃO

COMPULSÓRIA
Ambos os princípios a serem estudados neste ponto também foram

elaborados para nortear especificamente procedimentos licitatórios, de modo que,
o primeiro, relaciona-se com o julgamento das propostas apresentadas pelos
licitantes no certamente, enquanto que o segundo trata da obrigatoriedade de a
Administração Pública contratar com o licitante que venceu a licitação por ter tido
a proposta considerada a mais vantajosa.
5.1 Princípio do julgamento objetivo das propostas
O julgamento objetivo das propostas decorre, primeiramente, da própria

tendência da Lei 8.666/1993 em estabelecer critérios objetivos para a
Administração Pública operar as licitações, de modo a restringir a subjetividade
da escolha da proposta mais vantajosa.
Nesse sentido, nota-se que a Lei Geral de Licitações previu em seu artigo
44 o seguinte: “no julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração
os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar
as normas e princípios estabelecidos por esta Lei.”.
Os critérios estão estabelecidos no art. 45, parágrafo 1º, da mesma Lei,
denominados como tipos de licitação:
Art. 45 – O julgamento das propostas será objetivo, devendo a

Comissão de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em
conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente
estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores
exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição
pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
§ 1.° Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto
na modalidade concurso:
18FURTADO, L. R. Curso de licitações e contratos administrativos. Belo Horizonte: Fórum,

2012. p. 42.
011
I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante
que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou
convite e ofertar o menor preço;
II – a de melhor técnica;
III – a de técnica e preço.
IV – a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou
concessão de direito real de uso.
Desse modo, consoante Lucas Rocha Furtado, além de os critérios serem

objetivos, imperioso é que sejam previamente definidos em Edital, sendo vedado,
por exemplo, que a comissão de licitação, durante a realização do certame,
escolha novos critérios não previstos no edital para julgar propostas
apresentadas, ainda que os critérios pudessem ser considerados objetivos. 19
Pode-se dizer que esse princípio é o resultado da conjugação entre
isonomia, impessoalidade e vinculação ao ato convocatório. Isto é, se os
participantes devem ser objetivamente equivalentes para a Administração Pública
e se o instrumento convocatório define de forma objetiva os diferenciais a serem
aceitos para a eleição da melhor proposta, dúvida não há que os documentos
apresentados devam ser analisados de maneira objetiva.20
Importante ressaltar, todavia, consoante Celso Antônio Bandeira de Mello
pontua, que a objetividade absoluta só pode ser garantida previamente em
certames decididos unicamente pelo preço, pois os critérios de qualidade, técnica
e rendimento, por exemplo, nem sempre possibilitam a objetividade extrema, dada
a possível semelhança que bens e serviços possam aparentar à comissão
julgadora.21
Desse modo, o princípio do julgamento objetivo é norma que tem por
função a de limitar o subjetivismo e propósitos pessoais dos administradores
públicos no momento do julgamento das propostas, de modo a escolha pública
ocorrer da forma mais neutra, técnica e objetiva possível.
5.2 Princípio da adjudicação compulsória
O último princípio a ser estudado nesta aula se refere ao da adjudicação

compulsória, que significa a proibição da Administração Pública, uma vez
concluído o procedimento licitatório, de atribuir a efetivação do objeto licitado para
outro particular que não seja o licitante vencedor do certame. Isto é, a adjudicação
19 FURTADO, L. R. Curso de licitações e contratos administrativos. Belo Horizonte: Editora

Fórum, 2012. p. 43.
20 MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação – LGL e o

21 MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 547.
012
ao vencedor é considerada obrigatória, salvo se houver a desistência expressa do
contrato ou este não ser pactuado no prazo fixado.22 Nessa última hipótese, nota-
se que há autorização expressa na Lei 8.666/1993, em seu art. 64, parágrafo 2.º.23
No entanto, deve-se deixar claro que a Administração Pública não possui o
dever de assinar o contrato imediatamente após o término do procedimento
licitatório, pois, havendo justa motivação, é possível que o certame seja revogado
ou anulado licitamente.
Por essas razões é que Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta que o termo
“adjudicação compulsória” é equivocado, pois a Administração Pública não estaria
obrigada a contratar, enquanto que, em verdade, representa o dever de
obrigatoriamente pactuar o contrato administrativo com o vencedor do certamente
(não com qualquer outro particular).
FINALIZANDO
A segunda aula da disciplina de licitações e contratos administrativos

abordou o tema dos princípios norteadores da licitação pública.
Em primeiro lugar, foi analisado o princípio da supremacia e
indisponibilidade do interesse público. Verificou-se que ao gestor público não é
autorizado, durante a ocorrência do procedimento licitatório, a busca por
favorecimentos pessoais ou de terceiros, bem como a realização de perseguições
de certos licitantes, vez que o agente público não interesses pessoais, mas o tão
somente o interesse público.
Adiante, ressaltou-se que as normas gerais de licitação previstas na Lei
8.666/1993 devem ser respeitadas durante a operacionalização da licitação
pública, seja no tocante às etapas, aos critérios de julgamento e aos demais
dispositivos aplicáveis, sob pena de violação do princípio da legalidade. A
impessoalidade, sob a ótica da igualdade, também foi tratada, oportunidade na
qual concluiu-se que essa norma está estreitamente relacionada com a garantia
22
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p.
267.
23
“Art. 64. A Administração convocará regularmente o interessado para assinar o termo de
contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e condições estabelecidos,
sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções previstas no art. 81 desta
Lei. [...] §2.º É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato ou
não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condições estabelecidos, convocar os
licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas
condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços atualizados de
conformidade com o ato convocatório, ou revogar a licitação independentemente da cominação
prevista no art. 81 desta Lei.”.
013
de competitividade e concorrências nas licitações, vedando qualquer tratamento
diferenciando entre particulares que pretendam participar de certames e contratar
com a Administração Pública.
Outros princípios gerais, tais como da publicidade, motivação e moralidade
administrativa igualmente possuem importância para a licitação pública, a fim de
garantir a competividade e isonomia dos procedimentos dessa natureza.
Ao final, foram tratados princípios especificamente criados para as
licitações, quais sejam, o da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e da adjudicação compulsória. Enquanto o primeiro determina
que a Administração Pública não pode descumprir as normas e condições do
edital, ao qual se acha estritamente vinculada, o segundo proíbe que a comissão
responsável por julgar as propostas leve em consideração critérios subjetivos que
não estejam no edital ou convite. A adjudicação compulsória, em conclusão,
determina que, uma vez encerrado o certame, a Administração Pública apenas
poderá contratar o vencedor da licitação, sendo vedada a contratação de outros
particulares.
014
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

Brasília. DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988

Lumen Iuris, 2009.
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015
AULA 3

CONVERSA INICIAL
A Lei Geral de Licitação (LGL), Lei 8.666, de 21 de junho de 1993,

estabeleceu originalmente cinco diferentes modalidades de licitação em seu artigo
22, rol este que foi aditado mediante a Lei 10.520, de 17 de julho de 2002,
responsável por criar o pregão. Portanto, até o momento foram analisadas as
principais características do gênero “licitação pública”, e, na presente aula, serão
estudadas as suas espécies: tomada de preços, convite, concurso, leilão e
pregão.
Optou-se por não abordar o Regime Diferenciado de Contratação – RDC
em virutde de a sua regulamentação ter se restringido a eventos já consumados
no Brasil, ainda que algumas de suas regras possam inspirar a adequação nos
procedimentos tradicionais.
Cada uma dessas modalidades, por sua vez, podem ser operadas por
critérios de julgamento específicos que conformarão o procedimento e
determinarão o tipo de licitação manejada pela administração pública.
CONTEXTUALIZANDO
A LGL prevê as situações em que cada modalidade de licitação deverá ser

escolhida pelo gestor público, assim como, a depender das características de
cada contratação, quais opções dentre as diferentes espécies disponíveis
poderão ser eleitas pelos administradores públicos (hipóteses em que
concorrência, tomada de preço e convite poderão ser utilizados para efetivar a
escolha mais vantajosa pela administração pública).
A aula se iniciará pela exposição e pormenorização das modalidades de
licitação existentes para, posterioremnte, tratar dos seus critérios distintivos e
especificidades. Ao final, serão abordados os tipos de licitação (critérios de
julgamento) que podem ser eleitos para a escolha da proposta mais vantajosa à
administração pública.
TEMA 1 – AS MODALIDADE DE LICITAÇÃO “CONCORRÊNCIA” E “TOMADA

DE PREÇOS”
O primeiro tema desta aula pretende abordar as modalidades de licitação

denominadas de “concorrência” e “tomada de preços”, ambas as espécies com
previsão legal na LGL (Lei n. 8.666/1993), art. 22, incisos I e II, respectivamente.
02
1.1 Concorrência
Para Moreira e Guimarães (2012), inicialmente, é possível caracterizar a

“concorrência” como a modalidade padrão e referencial para as demais espécies,
configurando-se como procedimento mais complexo e minucioso, nos termos do
art. 23, parágrafos 3º e 4°).1 Por esses motivos, é natural que essa espécie
abarque as licitações destinadas a realizar contratações públicas de maior
vultuosidade econômica e exigência técnica.
A obrigatoriedade da concorrência para as contratações de alto valor
justifica o maior rigor no seu procedimento, tornando-o mais formal e com ampla
divulgação. Em relação ao formalismo acentuado, este pode ser verificado em
razão da exigibilidade de fase inicial de habilitação para que os requisitos mínimos
dos interessados sejam aferidos (tais como a comprovação de capital social
mínimo ou de capacidade técnica para a execução do objeto licitado).
Quanto à publicidade, nota-se que a sua maior relevância neste
procedimento se dá em virtude de que o maior número de participantes da
concorrência reforça a sua competitividade e, consequentemente, a possibilidade
de a administração pública escolher a proposta mais vantajosa (Carvalho Filho,
2009). Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello sublinha que na espécie
“concorrência” será necessário, normalmente, aguardar o transcurso de 30 dias,
no mínimo, entre a publicação do edital e a data fixada para o recebimento das
propostas, nos termos do art. 21, parágrafo 2º, inciso II, alínea “a”, da LGL. O
referido prazo deve ser aumentado para 45 dias quando o certame se preordenar
a contrato de empreitada integral ou se for julgado na conformidade dos tipos
“melhor técnica” ou “técnica e preço” (Mello, 2012).
Nesse sentido, depreende-se também da LGL que a concorrência deve ser
aplicada para contratos de alto valor, especificados pela lei como as obras e os
serviços de engenharia que ultrapassem o valor de R$ 1,5 milhão e compras e
serviços acima de R$ 650 mil, nos termos do art. 23, incisos I e II, alínea “c”. Vale
ressaltar que, na hipótese de o contratante ser um consórcio público, as faixas de
valores indicadas no art. 23 serão dobradas, caso seja consórcio formado por três
1Art. 23. § 3o A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu
objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas
concessões de direito real de uso e nas licitações internacionais, admitindo-se neste último caso,
observados os limites deste artigo, a tomada de preços, quando o órgão ou entidade dispuser de
cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando não houver fornecedor do bem ou
serviço no País. § 4o Nos casos em que couber convite, a Administração poderá utilizar a tomada
de preços e, em qualquer caso, a concorrência.
03
entidades federativas, e o triplo se houver número superior de pactuantes,
consoante se depreende do parágrafo 8º do art. 23 da mesma lei.2
A modalidade concorrência, igualmente, consoante o parágrafo 2º do art.
23 da LGL, deve ser utilizada, também, para a contratação de parcela de obra, de
serviço ou de compra cuja soma das parcelas atinja o valor previsto para esta
modalidade, constantes nas alíneas “c” dos incisos I e II do art. 23. Ou seja,
mantém-se a regra de sua utilização para licitações vultuosas, normalmente
envolvendo grandes compras ou execução de obras de infraestrutura.
A concorrência, ainda, é modalidade obrigatória para a contratação de
obras e serviços de mesma natureza e no mesmo local, desde que possam ser
realizadas conjunta e concomitantemente, nos termos do art. 23, parágrafo 5º, da
LGL.3
Além dessas hipóteses, pontua-se que a modalidade da concorrência é
adequada para as compras realizadas pela administração pública por meio do
sistema de registro de preços (art. 15, parágrafo 3º, inciso I, da LGL). Esse sistema
possibilita o registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição
de bens, para contratações futuras. Trata-se da circunstância em que o poder
público necessita contratar com frequência ou com a entrega parcelada de bens,
por exemplo.
Por último, a concorrência é modalidade a ser escolhida quando a
administração pública comprar ou alienar bens imóveis, nas concessões de direito
real de uso e nas licitações internacionais (art. 17, inciso I, e 23, parágrafo 3º, da
LGL). No que se refere às licitações internacionais, cumpre destacar que a lei
admite que o instrumento convocatório se amolde às diretrizes da política
monetária e do comércio exterior, mantendo-se, sempre, o respeito ao princípio
da igualdade no momento da escolha da proposta mais vantajosa à administração
pública (art. 42 da LGL). É considerada internacional – e deverá obrigatoriamente
ser utilizada a modalidade “concorrência” – a licitação divulgada no exterior em
2 § 8o No caso de consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro dos valores mencionados no caput

deste artigo quando formado por até 3 (três) entes da Federação, e o triplo, quando formado por
maior número.
3 § 5o É vedada a utilização da modalidade "convite" ou "tomada de preços", conforme o caso,
para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma natureza
e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o
somatório de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preços" ou "concorrência",
respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza específica que
possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor
da obra ou serviço.
04
que sejam convocadas empresas constituídas e regidas por leis de países
estrangeiros para participar do certame.
1.2 Tomada de preço
A segunda modalidade de licitação a ser analisada é denominada de

“tomada de preço”. O art. 22, parágrafo 2º, da LGL a conceitua como espécie apta
a ser aplicada “entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data
do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação”.
Nota-se, portanto, que a principal característica desta modalidade está na
restrição da participação dos interessados, a qual é facultada, primeiro, somente
às pessoas que estejam previamente inscritas em cadastro administrativo,
organizado em função dos ramos de atividades e potencialidade dos eventuais
proponentes e, em segundo lugar, aos que, atendendo a todas as condições
exigidas para o cadastramento, até o terceiro dia anterior à data fixada para
recebimento das propostas, o requeiram e sejam qualificados (Mello, 2012).
Lucas Rocha Furtado comenta que o cadastramento dispensa os
interessados de terem de juntar documentos relativos à sua habilitação, mas,
mesmo que seja apresentado o Certificado de Registro Cadastral (CRC), em face
do objeto licitado, pode ser exigido dos licitantes que comprovem o preenchimento
dos requisitos de qualificação técnica e econômica que, eventualmente, não
tenham sido exigidos por ocasião do cadastramento (Furtado, 2012). O Sistema
de Cadastramento Unificado de Fornecedores/SICAF é utilizado nas tomadas de
preço realizadas no âmbito da administração federal.
Com efeito, o cadastramento prévio de fornecedores também serve como
instrumento para a administração pública se precaver de eventuais fraudes
cometidas por empresas, principalmente de natureza fiscal e previdenciária,
inadimplências estas que impossibilitam as empresas de terem o seu cadastro
efetivado ou, se já efetuado, em condições válidas de participação.
No tocante aos prazos, a LGL estabeleceu que nesta espécie de licitação
deverá ser respeitado o prazo de no mínimo 15 dias para a apresentação das
propostas, exceto quando se tratar de certame em que o tipo de licitação seja de
melhor técnica ou de técnica e preço, nos quais o prazo mínimo será aumentado
para 30 (trinta) dias, conforme art. 21, parágrafo 2º, inciso II, alínea “b” da referida
lei.
05
TEMA 2 – AS MODALIDADES “CONVITE”, “CONCURSO” E “LEILÃO”
2.1 Convite
A modalidade “convite” tem como característica a iniciativa da

administração pública em procurar e chamar individualmente os possíveis
interessados por meio de específica correspondência. É responsabilidade do
órgão ou da entidade licitante, dessa maneira, a demonstração de que os
convidados a participar do certame sejam do setor ou área da atividade a ser
executada no futuro contrato, seja em razão da notoriedade, seja pelo
cadastramento prévio de interessados (Moreira e Guimarães, 2009).
Não há elaboração de edital neste procedimento licitatório, sendo o
instrumento convocatório denominado de “carta-convite”, documento no qual as
regras básicas do certame são expostas. As cartas são remetidas para no mínimo
três interessados do ramo a que pertence o objeto do contrato, os quais são
livremente escolhidos pela administração pública (Carvalho Filho, 2009). A
emissão dos convites deve ser simultânea à divulgação pública da licitação, a
permitir que os devidamente cadastrados, ainda que não tenham recebido o
convite, também participem do certame, consoante o art. 22, parágrafo 3º, da LGL
determina.4
Trata-se de espécie de licitação cabível para contratações públicas de
menores valores, o que, por sua vez, justifica o formalismo atenuado desta
modalidade. Isto porque não há exigência documental para habilitação, havendo
prazo máximo de cinco dias entre a expedição da carta-convite e o recebimento
das propostas ou a realização do evento.
Vale ressaltar o regramento na hipótese de desinteresse dos convidados
ou de limitação do mercado. Ainda que não se atinja o número mínimo de três
licitantes, o certame pode ser realizado, desde que tais circunstâncias sejam
justificadas no processo, sob pena de invalidação e repetição do convite (art. 22,
parágrafo 7º, da LGL). Na hipótese de haver mais de três interessados, a cada
novo convite realizado para objeto idêntico ou assemelhado, deverá ser convidado
pelo menos mais um enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas
4 Art. 22. Parágrafo 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente
ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela
unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o
estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
06
licitações, consoante dispõe o art. 22, parágrafo 6º, da LGL. Assim, pretende-se
evitar o favorecimento de algumas empresas e permitir que outras cadastradas
também participem do certame.
2.2 Concurso
Concurso é, consoante art. 22, parágrafo 4º, da LGL, a
[...] modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha

de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de
prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes
de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45
(quarenta e cinco) dias. (Planalto, 1993)
Não se trata do denominado concurso público para a investidura de cargos

e empregos públicos, mas de espécie de licitação para a escolha de trabalhos
prontos, acabados, a fim de serem submetidos a julgamento pela comissão
constituída para esse fim.
O ganhador do concurso receberá um prêmio ou determinada
remuneração, o que só poderá ser pago se o autor do projeto escolhido ceder à
administração pública os direitos patrimoniais a ele relativos e a ela permitir a
utilização, de acordo com sua conveniência. Caso o projeto se refira a obra
intelectual, de cunho tecnológico, a cessão dos direitos abrangerá o fornecimento
de todos os dados, documentos e elementos referentes à tecnologia de
concepção e aplicação da obra (Carvalho Filho, 2009).
Cabe sublinhar, ainda, que o concurso deverá ter regulamento próprio e
acessível aos interessados em apresentar o projeto. O julgamento é feito por
comissão especialmente integrada por pessoas que possuam conhecimento da
matéria a ser julgada, podendo ser ou não servidores públicos.5
2.3 Leilão
A última modalidade de licitação prevista na LGL é denominada de “leilão”.

Trata-se, nos termos do parágrafo 5º do art. 22, da LGL, de espécie destinada à
[...] venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de

produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação
de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior ao valor da avaliação. (Planalto, 1993)
5Art. 51. § 5o No caso de concurso, o julgamento será feito por uma comissão especial integrada
por pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores
públicos ou não.
07
É espécie adequada para a circunstância em que a administração não mais
necessita de bens móveis, quando houver ocorrido apreensão legal de
mercadorias ou, ainda, quando determinados produtos tiverem sido objeto de
penhor não pagos por seus devedores.
Caracteriza-se como técnica de negociação do preço a ser recebido pela
administração no contrato administrativo, representando mecanismo responsável
por estabelecer uma série de regras que devem ser obedecidas pelos
participantes interessados em realizar lances e adquirir determinados bens
(Moreira, 2012).
Ivan Barbosa Rigolin salienta que os leilões promovidos pela administração
pública devem ser interpretados solenemente da mesma forma que aqueles
realizados pelos particulares, isto é, absolutamente singela, “descomplicada”,
direta, sob pena de insucesso do certame ou sua ineficiência (Rigolin, 2005).
O prazo mínimo desde a publicação do edital do leilão até a data de sua
ocorrência é de 15 dias, sendo a sua utilização restrita aos casos em que o valor
isolado ou global de avaliação deles não exceder o limite fixado para a compra
por tomada de preços (atualmente de R$ 650 mil), conforme art. 17, parágrafo 6º,
da LGL.
TEMA 3 – AS LICITAÇÕES EXTRAVAGANTES À LEI GERAL DE LICITAÇÕES
Além das modalidades constantes na LGL, é importante destacar as

espécies de licitação “pregão” e a “concorrência-pregão”.
3.1 Pregão
A Lei 10.520/2002 foi responsável por instituir nova modalidade de licitação

destinada à aquisição de bens e serviços comuns. Intrínseca à sua criação está a
necessidade propiciar maior celeridade e eficiência no processo de contratação
pública, tornando-se obrigatória a sua adoção para a União quando se tratar da
bens e serviços comuns, consoante Decreto n° 5.450, de 31 de maio de 2005.
Caracteriza-se pelo princípio da oralidade – os participantes do pregão
oferecem suas propostas verbalmente na sessão pública destinada à sua escolha
– e pelo princípio do informalismo, pois o legislador introduziu métodos e técnicas
compatíveis com os contemporâneos meios de comunicação, principalmente via
chat nos pregões eletrônicos. Com efeito, duas são as modalidades de pregão
possíveis: a presencial e a eletrônica.
08
Esta espécie de licitação tem como peculiaridade a inversão da ordem
relativa às fases de julgamento do preço, que vem num primeiro momento, e à
habilitação, que será verificada tão somente daquele que ofereceu o menor preço
na fase de lances. Além disso, o pregão caracteriza-se pela possibilidade de
participação de inúmeros interessados, oportunizando-se a realização de
sucessivas propostas até o limite da exequibilidade contratual.
Esta modalidade não possui limitações preestabelecidas, de modo que,
uma vez enquadrado o objeto licitado no conceito de “bem e serviço comum”, a
contratação derivada da licitação feita nessa modalidade pode envolver qualquer
valor, sem limites mínimos ou máximos de gastos (Monteiro, 2010). O conceito é
explicado por Joel de Menezes Niebuhr a partir de dois elementos: a possibilidade
de pormenorizar o bem ou serviço objetivamente no edital de licitação e a
viabilidade dessa definição se efetuar por meio de especificações usuais no
mercado (Niebuhr, 2012).
O pregão, principalmente na forma eletrônica, representa atualmente uma
das principais ferramentas de contratação pública, vez que a administração
necessita corriqueiramente adquirir bens hodiernos que garantam o
funcionamento da máquina pública, tais como papel, caneta etc.
3.2 Concorrência-pregão
A expressão “concorrência-pregão” foi cunhada por Carlos Ari Sundfeld e

representa a modalidade de licitação utilizada nos contratos de concessão,
notadamente aqueles regidos pela Lei das Parcerias Público-Privadas, Lei n.
11.079, de 30 de dezembro de2004 – LPPP.
Isto é, não se está suprimindo a possibilidade de adoção da concorrência
tradicional abordada no primeiro tópico desta aula, mas está facultada a utilização
da “concorrência-pregão” para as concessões patrocinadas ou administrativas
previstas na LPPP.
Esta espécie de licitação tem como características a inversão de fases,
iniciando-se pelo julgamento e examinando-se a habilitação apenas do vencedor,
o saneamento de falhas documentais de índole formal e a determinação do
vencedor por lances de viva voz, após etapa de abertura das propostas lacradas
(Sundfeld, 2011). Trata-se de modalidade criada e capaz de conferir maior
eficiência às licitações destinadas à contratação de particulares que pretendam
executar concessões administrativas ou patrocinadas, pois permite a inversão de
09
fases seguida dos lances e eventual saneamento dos defeitos formais verificados,
elidindo litígios já na fase de habilitação jurídica (a primeira prevista na
concorrência tradicional) (Moreira, 2012).
Sendo assim, configura-se como modalidade de aplicação às contratações
públicas manejadas sob a égide da Lei das Parcerias Público-Privadas.
TEMA 4 – CRITÉRIOS DISTINTIVOS E PECULIARIDADES APLICADAS ÀS

MODALIDADES
Analisadas as diferentes modalidades de licitação, cumpre realizar um

breve paralelo entre elas, estabelecendo-se os critérios distintivos e as
peculiaridades que determinarão a sua escolha para cada tipo de objeto licitado.
4.1 Critérios distintivos
Em geral, é possível afirmar que a LGL prescreve critérios para o uso das
modalidades de licitações, os quais podem ser de natureza econômica –
distinguindo-se a concorrência, tomada de preços e convite – ou dependente da
natureza do objeto a ser licitado (leilão, concurso e pregão).
Com efeito, o critério distintivo entre as modalidades “concorrência” e
“tomada de preços” está no fato de que, na primeira espécie, uma vez cumpridos
os requisitos necessários na fase de habilitação, qualquer pessoa poderá
participar do certame, enquanto na segunda há destinação do procedimento para
os interessados que já estejam cadastrados ou atendam todas as condições até
o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas.
Além disso, a vultuosidade de valor é outro critério distintivo, haja vista a
obrigatoriedade da escolha da “concorrência” para licitações que superem certos
valores especificados na LGL. Por esta razão, esta modalidade é tratada como a
que possui maiores exigências, não havendo restrições de sua aplicação para
licitações que possuam objetos de menor valor econômico.
Como já dito anteriormente, o concurso distingue-se das demais espécies
de licitação em razão da natureza do seu objeto. Tem como regra a exigência de
as empresas e os profissionais apresentarem, durante a licitação, os trabalhos
prontos e acabados, sendo o preço final pago previamente fixado no edital do
próprio procedimento (como um prêmio ao ganhador do concurso). Nas demais
licitações, as mesmas empresas e os mesmos profissionais prestarão os serviços
após o final da licitação e da escolha da proposta mais vantajosa (Furtado, 2012).
010
4.2 O parcelamento da licitação
Vale pontuar, ainda, a possibilidade de parcelamento da licitação, bem

como as regras que permeiam essa prática.
A regra básica de parcelamento está prevista no art. 23, parágrafo 1º, da
LGL, responsável por autorizar a divisão das obras, serviços e compras efetuadas
pela Administração em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e
economicamente viáveis, a fim de garantir o melhor aproveitamento de recursos
disponíveis no mercado e à ampliação da competividade, sem que se perca a
economia de escala. Trata-se da ideia de aumentar tanto a eficiência na
contratação pública quanto a acessibilidade e participação de interessados na
execução de parcelas de um objeto contratual integral.
O fracionamento pode se dar pela redução quantitativa do objeto,
diminuindo-se numericamente a escala do que se está a licitar, ou
qualitativamente, segmentando-se o objeto a partir da natureza dos serviços a
serem executados para que a competitividade seja ampliada.
Fato é que, em objetos de grande monta, caso sejam licitados em único
lote, pode-se afastar a participação de empresas de pequeno porte que não
possuam condições operacionais de atender integralmente às demandas da
administração. O parcelamento surge justamente como um meio de possibilitar a
participação destas pequenas empresas, fomentando-se o seu crescimento e
ampliando-se a competitividade dos certames (Niebuhr, 2012).
Por fim, importante é a regra disposta no parágrafo 2º, do art. 23, da LGL,
que determina a necessidade de realização de distintos procedimentos licitatórios
a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, preservando-se
a modalidade pertinente para a execução do objeto integral da licitação. Isto é,
caso a administração pública pretenda licitar objeto no valor total de R$ 2 milhões,
mediante a espécie “concorrência”, não poderá parcelar em quatro licitações de
R$ 500 mil e utilizar a tomada de preço, por exemplo.
TEMA 5 – OS TIPOS DE LICITAÇÃO
Para além das modalidades de licitação, importante é o estudo dos

denominados “tipos” de procedimento licitatório, o que pode ser traduzido nos
critérios de julgamento possíveis de ser indicados pelo órgão ou entidade
responsável pelo certame.
011
5.1 Os tipos de licitação pelo preço
Os tipos de licitação orientados pelo preço são divididos em menor preço e

maior lance ou oferta, ambos destinados a possibilitar que a administração pública
escolha a melhor oferta econômica.
O tipo menor preço está apto a instrumentalizar licitações que precedem
contratos administrativos de desembolso. Nesse sentido, importante é a
observação realizada por Egon Bockmann Moreira e Fernando Vernalha
Guimarães acerca desse critério. Para eles, a aplicação do tipo menor preço não
deve acarretar, necessariamente, a exclusão de aferições voltadas aos aspectos
técnicos do objeto, eliminando-se exigências voltadas à configuração de padrões
mínimos de qualidade. Assim, é perfeitamente exigível que o edital de licitação
caracterize tecnicamente o objeto, prevendo qualidades e funcionalidades
intrínsecas a conformar certo padrão qualitativo (Moreira; Guimarães, 2012).
Ressalta-se, ainda, o fato de que nem sempre o preço nominalmente mais
baixo é o menor preço, uma vez que diversos são os fatores que podem ser
previstos no edital e sopesados para a avaliação das propostas, de modo que o
rendimento e as condições de pagamento podem interferir na identificação do
preço, propiciando um objetivo reconhecimento daquele que efetivamente
represente o menor preço (ainda que nominalmente não pareça) (Mello, 2012).
O menor preço é critério de julgamento aplicável à maioria dos objetos,
verificando-se restrições tão somente às contratações em que a avaliação técnica
da proposta dos licitantes seja determinante para a escolha da comissão de
licitação.
No tocante ao tipo maior lance ou oferta, pode-se afirmar que é utilizado
em licitações nas quais a administração pública pretende receber valores pela
alienação de bens ou direitos, assim como pela celebração de contratos de
locação de bens. Para esse critério, utilizado normalmente na modalidade “leilão”,
não há maiores especificações, bastando a aferição do maior valor nominal do
lance dado pelos interessados em adquirir bens da administração pública.
5.2 Os tipos de licitação pela técnica
Quanto aos tipos de licitação em razão da técnica, é possível identificar

dois: a “técnica e preço” e a “melhor técnica”. Ambos os critérios de julgamento
012
têm como objetivo a escolha de propostas que demonstrem maior qualidade
técnica para o cumprimento do objeto licitado.
Dadas as peculiaridades que determinado objeto licitado pode apresentar,
a exemplo de complexos projetos de infraestrutura, torna-se mais vantajoso a
administração pública exigir a comprovação de que o licitante detém específicos
atributos técnicos, principalmente com a demonstração de experiência em
execução de objetos similares em outras oportunidades (acervo técnico) (Moreira;
Guimarães, 2012).
Em relação ao tipo “técnica e preço”, o resultado do procedimento licitatório
se dá com o cálculo da média ponderada das valorizações das propostas técnicas
e de preços, em concordância com os pesos preestabelecidos no instrumento
convocatório, nos termos do art. 46, parágrafo 2º, da LGL.6
Na fase de avaliação de propostas técnicas, a comissão de licitação
procederá à avaliação qualitativa das propostas, pontuando-as de acordo com os
critérios previstos no edital mediante o enquadramento dos seus elementos nas
hipóteses de pontuação estabelecidas. Gera-se, então, uma nota técnica que será
considerada, juntamente com a nota de preço, para o julgamento final da licitação
(Moreira; Guimarães, 2012).
No que se refere à “melhor técnica”, cumpre destacar as duas fases que
compõem os procedimentos deste tipo. Na primeira delas há a submissão dos
candidatos a uma valorização de suas propostas, de modo que, caso a proposta
não alcance essa valorização mínima, estará fora do certame. Já a segunda fase
é caracterizada pela negociação. Isto é, o candidato que ofereceu a proposta
vitoriosa sob o critério técnico só celebra o contrato se aceitar a execução do
objeto pelo preço mínimo oferecido pelos participantes (Carvalho Filho, 2009).
A conjugação das duas fases e a análise pela comissão de licitação
resultará na escolha do interessado que tenha a melhor técnica, assim como pelo
melhor preço apresentado.
6
Art. 46. Os tipos de licitação "melhor técnica" ou "técnica e preço" serão utilizados exclusivamente
para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos,
cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em
particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos,
ressalvado o disposto no § 4o do artigo anterior. § 2o Nas licitações do tipo "técnica e preço" será
adotado, adicionalmente ao inciso I do parágrafo anterior, o seguinte procedimento claramente
explicitado no instrumento convocatório: I - será feita a avaliação e a valorização das propostas de
preços, de acordo com critérios objetivos preestabelecidos no instrumento convocatório; II - a
classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média ponderada das valorizações das
propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento
convocatório.
013
FINALIZANDO
A aula 3 deste curso teve por objeto a exposição acerca das diferentes
modalidades de licitação existentes, bem como os critérios de julgamentos que a
Lei 8.666/1993 e as demais legislações preveem para que a escolha mais
vantajosa seja efetuada.
Realizou-se breve paralelo entre as modalidades, estabelecendo critérios
distintivos e as peculiaridades atinentes à escolha da espécie de licitação mais
adequada para cada contratação pública. Em geral, é possível afirmar que a LGL
prescreve critérios para o uso das modalidades de licitações, os quais podem ser
de natureza econômica – distinguindo-se a concorrência, a tomada de preços e o
convite – ou dependente do objeto a ser licitado (leilão, concurso e pregão).
Quanto aos “tipos” de procedimento licitatório, podem ser traduzidos nos
critérios de julgamento possíveis de ser indicados pelo órgão ou entidade
responsável pela licitação.
No tocante aos critérios baseados em quantitativos econômicos, verificou-
se a possibilidade de realizar duas grandes divisões: menor preço e maior lance
ou oferta. Ambas as subdivisões se destinam a possibilitar que a administração
pública escolha a melhor oferta econômica. Em relação aos tipos de licitação
escolhidos em virtude da técnica, foi possível identificar dois tipos: a “técnica e
preço” e a “melhor técnica”.
014
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro:

Lumen Iuris, 2009.

JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 2014.
_____. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. São

MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros,

2012.
MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitações

– LGL e o Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros,
2012.
MONTEIRO, V. Licitação na modalidade de pregão. São Paulo: Malheiros,

2010.
NIEBUHR, J. de M. Licitação pública e contrato administrativo. Belo Horizonte:

Fórum, 2012.
RIGOLIN, I. B. Manual prático das licitações: Lei n. 8.666/93. São Paulo:

Saraiva, 2005.
SUNDFELD, C. A. Guia jurídico das parcerias público-privadas. In. SUNDFELD,

Carlos Ari. (Org.). Parcerias público-privadas. São Paulo: Malheiros: 2011.
015
AULA 4

CONVERSA INICIAL
Uma vez decidida a modalidade de licitação que será utilizada para

viabilizar determinada contratação pública, que caminho a adminsitração pública
deverá percorrer para chegar à escolha da proposta mais vantajosa? Isto é, há
necessidade de que seja reservada parte do orçamento público antes mesmo de
o procedimento começar? Além disso, quais serão as condições e qualificações
que os interessados terão de apresentar para viabilizar a sua participação no
certame? Todos esses questionamentos serão respondidos a partir do estudo do
procedimento licitatório que será adiante exposto.
CONTEXTUALIZANDO
A aula 4 deste curso tem por objetivo estudar as etapas e fases do

procedimento licitatório, o qual será tratadado genericamente a partir da
modalidade “concorrência”, que, como visto anteriormente, é a espécie-padrão e
a de maior complexidade.
Após a pormenorização das fases da espécie “concorrência”, serão
traçadas as particularidades existentes nas demais espécies, pontuando-se as
distinções existentes em relação ao modelo genérico concorrencial.
TEMA 1 – A ETAPA INTERNA DO PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO
O procedimento de licitação possui uma fase interna em que a

administração pública pratica uma série de atos destinados a preparar a licitação
para a divulgação e demais atos próprios da etapa dita externa. Isto é, há o efetivo
planejamento e a estruturação da documentação que dará suporte ao
procedimento.
A previsão de dotação orçamentária, a elaboração do projeto básico
executivo de determinada obra que se pretende licitar, assim como a definição do
conteúdo do instrumento convocatório, integra a etapa interna, seja para as
licitações de obras e serviço, seja para a aquisição de compras.
1.1 A exposição de motivos e a designação da comissão de licitação
O primeiro passo a ser dado para o procedimento licitatório está na

exposição, pelo órgão ou pela entidade responsável, dos motivos que permeiam
a instauração da licitação.
02
Trata-se de materialização de um dos pressupostos já comentados na aula
1 deste curso, o pressuposto jurídico. A licitação só pode ser desencadeada após
a verificação no caso concreto das necessidades de o poder público realizar
determinada contratação, uma vez que a licitação não deve ser um fim em si
mesmo, mas instrumento para a consecução de determinados fins para os quais
foi encetada, notadamente para garantir o interesse público (Mello, 2012).
Com efeito, o procedimento licitatório demanda o empenho de recursos
públicos, não havendo razões para que seja dado início a uma licitação, com o
dispêndio de recursos e tempo de gestores públicos na elaboração de edital e
demais projetos básicos (quando o objeto se tratar de obra de engenharia), caso
não haja a necessidade e a utilidade da contratação proposta.
Vale dizer, previamente, que todos os contratos administrativos têm como
pressuposto um juízo fundamentado quanto a necessidade, utilidade e
moralidade, de modo que a instalação do procedimento de licitação pressupõe
essa definição prévia, que deve ser tratada como a exposição dos motivos para
instauração do certame (Moreira; Guimarães, 212).
Uma vez verificada a necessidade de realizar o procedimento licitatório, o
agente público competente deve expedir portaria específica que designe a
comissão responsável por conduzir o procedimento licitatório. Será a comissão
que conduzirá o certame, verificará a habilitação dos interessados, apreciará as
propostas e escolherá o particular que tenha oferecido a maior vantagem ao poder
público. A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei Geral de Licitações – LGL),
determinou, em seu artigo 51, que a habilitação e as propostas serão processadas
e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo, três membros,
sendo pelo menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros
permanentes dos órgãos da administração responsáveis pela licitação.
Cumpre destacar, ainda, que a LGL atribui aos membros desta comissão a
reponsabilidade solidária por todos os atos praticados, salvo se posição individual
divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na
reunião em que foi tomada dada decisão, nos termos do parágrafo 3º do art. 51.
Não pode, igualmente, a comissão designada manter os membros por mais de
um ano, vedando-se, igualmente, a recondução da totalidade dos membros para
uma mesma comissão no período subsequente (art. 51, parágrafo 4º, da LGL).
Havendo a adequada motivação para a instauração do certame e a
designação de comissão apta a conduzir o procedimento, importante é a
03
elaboração dos demais documentos que compõem a contratação de obras ou
serviços, bem como a relação de bens a serem adquiridos.
1.2 Os projetos básico e executivo no caso de obras e serviços e a

caracterização do objeto a ser adquirido
Para objetos que envolvam a execução de obras e para a prestação de

serviços, é elementar a elaboração do projeto básico, seguido da minuta do
projeto executivo, e, por último, a execução propriamente dita das obras e dos
serviços. Trata-se de ordem cronológica que deve ser seguida, consoante informa
o parágrafo 1º do art. 7º da LGL, sendo o projeto básico aprovado pela autoridade
competente – disponível para exame dos interessados no certame –, condição
para que as obras e os serviços sejam licitados (parágrafo 2º, inciso I, do art. 7º
da LGL).
Quanto ao projeto básico, é tratado pela LGL como o conjunto de
elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra ou o serviço objeto
da licitação. É elaborado com base em estudos técnicos preliminares capazes de
assegurar a viabilidade ténica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento, possibilitando, igualmente, a avaliação de custos da obra e dos
serviços, assim como a definição de métodos e prazos de execução (art. 6º, inciso
IX, da LGL). O estudo de impacto ambiental é imprescindível para que os licitantes
elaborem as suas propostas, sendo condição para a efetiva e equânime
competitividade (Niebuhr, 2012).
O projeto executivo, por sua vez, representa o conjunto de elementos
suficientes para a execução completa da obra, orientando como será a
implantação da infraestrutura licitada. Este projeto pode ser elaborado
concomitantenemtne à execução das obras e dos serviços, desde que autorizado
pela administração pública. Por último, o regime de execução das obras e dos
serviços também deve ser estabelecido na fase inerna da licitação, com base no
do art. 6º, inciso VIII, da LGL: empreitada por preço global; empreitada por preço
unitário; tarefa; e a empreitada integral, caracterizada pela contratação da
execução do empreendimento e sua integralidade.
No tocante às licitações que tenham como objeto a compra de bens,
importante é que haja a adequada caracterização do objeto a ser comprado,
atendendo-se, sempre que possível, ao princípio da padronização, a fim de que
04
haja compatibilidade de específicações técnicas e de desempenho, nos termos
do art. 14, caput, e art. 15, inciso I, da LGL.1
Isso é necessário porque a deficiência na caracterização do objeto é capaz
de produzir distorções no processo licitatório, podendo inclusive eliminar as
condições objetivas de julgmento das ofertas. No mesmo sentido, o excesso de
pormenorização dos objetoso pode frustar o caráter competivio do certame,
motivo pelo qual a indicação de marcas, modelos ou especificações técnias não
usuais só se justifica se for essencial para o cumprimento do objetivo do contrato
(Moreira; Guimarães, 2012).
1.3 Os preparativos de natureza orçamentária
A fase interna do processo licitatório também é responsável pela previsão

dos recursos públicos que serão empenhados na contratação pública pretendida,
pois é vedada a realização de despesa que não tenha sido contemplada na
respectiva lei orçamentária.
Para tanto, o art. 7º, parágrafo 2º, inciso II, da LGL condiciona a licitação à
“previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações
decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma.”.
Em complemento, o art. 38, caput, da LGL prevê a necessidade de
indicação do recurso próprio para a despesa no momento de instauração da
licitação, aplicando-se, logicamente, aos contratos administrativos que impliquem
em futuro desembolso pela administração pública.
Desse modo, a dotação orçamentária deve ser obrigatoriamente fornecida
no instrumento convocatório da licitação, o que significa a inclusão do futuro
desembolso no orçamento do exercício fiscal anual correspondente, a fim de que
o procedimento não se torne inefetivo após sua conclusão. Vale pontuar, ainda,
que, no caso de o contrato ultrapassar um exercício fiscal, será necessário incluir
essas despesas no plano plurianual, em respeito ao art. 7º, parágrafo 2º, inciso IV
da LGL.
1 Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação
dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade
de quem lhe tiver dado causa.
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas
e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência
técnica e garantia oferecidas;
05
1.4 A elaboração do instrumento convocatório e dos seus anexos
A última fase da etapa interna do procedimento licitatório se dá com a

elaboração do instrumento convocatório. O art. 40 da LGL determina que o edital
deverá contar no preâmbulo
[...] o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o

regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida
por esta lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e
proposta, bem como para início da abertura dos envelopes. (Planalto,
1993)
Além disso, o dispositivo supractiado ainda indica uma séria de outras

informações que devem constar ao longo do edital, tais como a caracterização do
objeto (que não pode ser excessivamente especificado); cláusulas econômicas;
condições de pagamento e prazos de adimplemento do contratado; a definição do
regime de execução, dentre outras.
Uma vez elaborado o edital do certame, é obrigatório o exame e a
aprovação das minutas de edital, acordos, convênios ou ajustes (todos os atos
integrantes do ato convocatórioo) pela assessoria jurídica do órgão ou da entidade
que promoverá o certame, nos termos do parágrafo único do art. 38 da LGL.
Cumpridas todas essas fases da etapa interna do procedimento licitatório,
estará autorizada a publicação do edital e, consequentemente, o início da etapa
externa, com a divulgação de todas as informações pertinentes aos interessados
que queiram contratar com o poder público.
TEMA 2 – A FASE DE DIVULGAÇÃO DA LICITAÇÃO
Havendo a conclusão de todas as fases da etapa interna do procedimento

licitatório, passa-se à etapa externa de publicação do aviso de edital em
determinados veículos de divulgação, respeitando-se os prazos mínimos e as
regras de eventual alteração de conteúdo do instrumento convocatório, conforme
adiante será exposto.
2.1 A publicação do aviso do edital e os veículos de divulgação
A divulgação da licitação, como já informado, inicia-se com a publicação do

aviso do edital em determinados veículos de impresa, nos termos do art. 21 da
LGL. O aviso é caracterizado como o documento que contém o resumo das
informações elementares do procedimento, tais como a descrição do objeto e o
06
local em que os interessados poderão ler e obter o texto integral do edital (Moreira;
Guimarães, 2012).
Os veículos de imprensa nos quais serão publicados os avisos de edital
estão indicados no art. 21 da LGL, quais sejam: 1. Diário Oficial da União, quando
se tratar de licitação promovida por órgão ou entidade da administração pública
federal; 2. Diário Oficial do Estado ou do Distrito Federal, quando se tratar de
procedimento encetado pelas referidas entidades federativas; 3. jornal diário de
grande circulação do estado e do município (ou na região onde será executado o
objeto licitado).
Cabe pontuar, ainda, que no âmbito eletrônico a divulgação será feita em
sítio oficial da administração pública, endereço virtual no qual o órgão ou a
entidade licitante disponibiliza corriqueiramente as informações e os serviços do
governo. Contemporaneamente, pode-se dizer que a postagem do aviso de edital
em meio digital representa o principal meio de divulgar determinada licitação, haja
vista maiores facilidade, comodidade e acessibilidade dos interessados às
informações constantes em meio virtual.
2.2 Os prazos de publicação do aviso de edital
A exigência de publicação do aviso de edital em veículos de imprensa

devem respeitar prazos mínimos de anterioridade à ocorrência do certame, caso
contrário a efetividade do ato estaria comprometida.
Esses prazos estão disciplinados no parágrafo 2º do art. 21 da LGL:
§2o O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização

do evento será:
I - quarenta e cinco dias para:
a) concurso;
b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o
regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo "melhor
técnica" ou "técnica e preço’;
II - trinta dias para:
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso
anterior;
b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou
"técnica e preço";
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados
na alínea "b" do inciso anterior, ou leilão;
IV - cinco dias úteis para convite. (Planalto, 1993)
Com efeito, esse é o tempo de que os interessados em participar dos

certames dispõem para retirar na íntegra o edital e reunir os documentos exigidos
para habilitação, bem como formular e entregar as respectivas propostas
econômico-financeiras (Niebuhr, 2012). A contagem do prazo se dá a partir da
07
publicação do aviso no último veículo de imprensa exigido em lei, a fim de
homenagear o princípio de ampla publicidade e competitividade do certame.
2.3 A alteração do conteúdo do edital
Havendo modificação do conteúdo do edital, será necessária a

republicação do instrumento convocatório da mesma maneira como foi publicado
orignalmente, reabrindo-se os prazos de apresentação das propostas,
notadamente se a modificação tenha influenciado na sua formulação. Trata-se de
previsão constante no parágrafo 4º do art. 21 da LGL.
A exceção à regra geral de republicação do edital apenas ocorrerá se o
conteúdo jurídico alterado se mostrar irrelevante à formulação das propostas
pelos interessados.
TEMA 3 – A FASE DE HABILITAÇÃO
Após a divulgação do certame, inicia-se a fase da habilitação, que nada

mais é do que a apresentação da documentação exigida no art. 27 da LGL:
habilitações jurídica, técnica e econômico-financeira, assim como regularidade
fiscal e o cumprimento do art. 7º, inciso XXXIII, da Constituição Federal.
Cumpre pontuar, preliminarmente à pormenorização desta fase do
procedimento licitatório, que a fase de habilitação tem por objetivo assegurar que
os interessados possuam capacidade de cumprir o contrato administrativo, caso
sejam escolhidos pela administração pública, garantindo-se a execução da obra
ou do serviço, bem como a regularidade e a qualidade do fornecimento de bens.
3.1 Habilitação jurídica
A habilitação jurídica tem por finalidade a identificação da existência jurídica

dos interessados em contratar com o poder público, isto é, a demonstração de
que o futuro contratado é sujeito de direitos e obrigações e possui capacidade de
fato e de direito para praticar os atos necessários à execução do objeto licitado.
O art. 28 da LGL é responsável por tratar desse tipo de habilitação,
indicando os documentos hábeis a comprovar a existência no ordenamento
jurídico do futuro interessado.
Vale ressaltar que a existência de capacidade jurídica do licitante
dependerá também da inexistência de qualquer óbice jurídica para contratar com
a administração pública, ou seja, da ausência de suspensões ou impedimentos
08
de contratar, seja por força de sanção administrativa ou em razão de decisão
judicial (Moreira; Guimarães, 2012). A estabilidade dessa situação, mesmo após
o cumprimento da habilitação jurídica, até a assinatura do contrato, é de extrema
importância, sob pena de inabilitação ex post.
3.2 Habilitação técnica
A habilitação técnica tem por objetivo a demonstração de que os

interessados possuem conhecimento técnico especializado na matéria
relacionada ao objeto licitado, bem como experiência na execução de objetos
semelhantes.
A qualificação técnica se dá mediante a apresentação de atestados
fornecidos por pessoas jurídicas de direitos público ou privado, devidamente
registrados nas entidades profissionais competentes, referentes à execução de
obras e serviços anteriores, nos termos do parágrafo 1º, art. 30, da LGL. O
atestado nada mais é do que a formalização de declaração fornecida pela
entidade tomadora da obra ou do serviço ou que requisitou o fornecimento de
determinado bem, reconhecendo-se a plena execução do objeto contrato e,
consequentemente, possibilitando a identificação dos aspectos qualitativos e
quantitativos pertinentes.
O art. 30, caput, da LGL limitou e especificou a documentação hábil a
cumprir a habilitação técnica, que pode ser subdivida em duas naturezas: uma
relativa ao licitante e outra relativa ao pessoal técnico do licitante.
A primeira se refere à comprovação de aptidão para desempenho de
atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o
objeto da licitação, com a indicação de instalações, do aparelhamento e do
pessoal técnico adequados e disponíveis para realizar o objeto. A segunda se
refere à qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos.2
2 Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: I - registro ou inscrição na

entidade profissional competente; II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade
pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e
indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para
a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe
técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante,
de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as
informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação; IV -
prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.
09
É importante sublinhar, no tocante à habilitação técnica, a controvérsia
existente quanto à comprovação de o profissional detentor do atestado de
responsabilidade técnica para execução da obra ou serviço de característica
semelhante compor o quadro permanente do licitante, em conformidade com o
inciso I, parágrafo 1º, do art. 30 da LGL (Furtado, 2012). O Tribunal de Contas da
União já se manifestou sobre a questão e tem decido pela impertinência da
exigência do referido dispositivo, entendendo desnecessário o vínculo trabalhista
entre o profissional e a empresa (admitindo a comprovação por contrato de
prestação de serviços).3
3.3 Habilitação econômico-financeira
A comprovação exigida pela habilitação econômico-financeira se relaciona

com o exame das condições do licitante de arcar com as despesas necessárias
ao cumprimento do contrato, haja vista a necessidade de desembolso prévio do
particular para, somente após a execução do objeto (total ou parcial), a
administração pública realizar os pagamentos.
Com efeito, esta qualificação não pode ser caracterizada de maneira
absoluta, relativizando-se em função do investimento e das despesas necessários
à execução da prestação. Ou seja, não se trata de dispor de capital social ou de
patrimônio líquido mínimo em determinado quantitativo, mas a apuração desses
valores em relação às necessidades concretas de execução de determinada obra,
serviço ou fornecimento de bens (Justen Filho, 2009).
A sua aferição se dá pela apresentação do Balanço Patrimonial atualizado,
da demonstração de boa situação financeira da empresa licitante, da certidão
negativa de falência ou recuperação judicial, bem como pela comprovação de
recolhimento de garantia de proposta limitada a 1% do valor estimado da
contratação, pela demonstração de capital social mínimo limitado a 10% do valor
estimado da contratação ou, ainda, pela demonstração de patrimônio líquido
mínimo limitado a 10% do valor estimado da contratação. A indicação dos
compromissos assumidos pelo licitante, que possam importar em diminuição de
sua capacidade operativa, também é instrumento probatório da qualificação
econômico-financeira.
Portanto, percebe-se que a habilitação econômico-financeira surge como
uma forma de a administração pública se acautelar de licitantes que não possuam
3 TCU – Acórdão n° 597/2007, Plenário. Rel. Marcos Bemquerer. Julg. 11 abr. 2007.
010
capacidade econômica de executar o objeto licitado ou que, posteriormente à
assinatura do contrato, não mantenham a saúde financeira para cumpri-lo
integralmente.
3.4 Regularidade fiscal e trabalhista
Por último, ainda no que se refere à fase da habilitação, a LGL, em seu art.
29, exige que as licitantes estejam regulares com suas obrigações fiscais e
trabalhistas.4 Trata-se, nesse sentido, de cumprimento do art. 195, parágrafo 3º,
da Constituição Federal, que estabelece a impossibilidade de contratação com o
poder público a pessoa jurídica que esteja em débito com o sistema da seguridade
social.
TEMA 4 – AS FASES DE JULGAMENTO, HOMOLOGAÇÃO E ADJUDICAÇÃO
Havendo a comprovação dos requisitos de habilitação anteriormente

expostos, passa-se à fase de julgamento das propostas apresentadas pelos
licitantes, adjudicação e homologação do resultado final do procedimento, todas
as fases adiante pormenorizadas.
4.1 O julgamento das propostas apresentadas e a classificação dos

licitantes
O julgamento das propostas é tido como o momento em que a

administração pública realiza classificação dos licitantes. De um lado, sendo o
procedimento promovido pelo tipo menor preço, são abertos os envelopes
entregues pelos participantes. De outro lado, caso tenha sido eleito o tipo melhor
técnica ou o técnica e preço, outros dois envelopes serão entregues pelos
interessados, além daquele relativo à habilitação, quais sejam, um contendo a
proposta técnica, e outro contendo a proposta de preço (Furtado, 2012).
4 Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso, consistirá
em: I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de
Contribuintes (CGC); II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se
houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível
com o objeto contratual; III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e
Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei; IV - prova de
regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS),
demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei; V – prova
de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação
de certidão negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada
pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943.
011
É neste momento que a comissão de licitação deve promover a
desclassificação de algumas das propostas, seguindo-se a racionalidade do art.
48 da LGL. Pode-se afirmar que haverá desclassificação na hipótese de a
proposta conter algum vício formal – que deve ser substancial, em homenagem
ao princípio da competitividade do certame – ou em razão do preço. Neste último,
serão desclassificadas as propostas de preço exorbitantes ou, igualmente, preços
que são manifestamente inexequíveis (inviáveis ao cumprimento do objeto
licitado).
No caso de empate entre duas ou mais propostas, a classificação se fará
por sorteio, em sessão pública, com a convocação de todos os licitantes, nos
termos do art. 45, parágrafo 2º, da LGL. Havendo a participação de microempresa
ou empresa de pequeno porte, será necessária a aplicação de disciplina especial
constante na Lei Complementar n. 123, de 14 de dezembro de 2006 (Carvalho
Filho, 2009).
4.2 A homologação e a adjudicação do resultado final
Após a classificação, que é a organização das propostas em ordem

sucessiva, em consonância com o resultado do julgamento, representando a
última decisão da comissão de licitação, passa-se à homologação do resultado do
procedimento administrativo.
A homologação do resultado nada mais é do que o ato administrativo,
expedido pela autoridade superior, que confirma o resultado do julgamento da
licitação, na forma de aprovação e encerramento do certame. Nesse sentido, vale
pontuar que a homologação pressupõe o exame minuncioso da regularidade do
certame e de seu resultado, reconhecendo-se que não houve qualquer
irregularidade ou vício durante o procedimento (Moreira; Guimarães, 2012). É ato
que se situa no âmbito do poder hierárquivo da autoridade superior e tem natureza
jurídica de confirmação da validade e do interesse da administração em ver
executada a obra ou o serviço ou contratada a compra de determinados bens
(Carvalho Filho, 2009). Trata-se, portanto, da aprovação final do procedimento.
Uma vez homologado o resultado do certame, surge o direito subjetivo do
licitante a adjudicar o objeto para o qual venceu a disputa e deverá cumprir.
De um lado, há doutrinadores que entendem que não se está falando em
direito de ser contratado, mas em direito de não ser preterido na hipótese de o
contrato vir a ser celebrado. Por outro lado, há quem entenda, a exemplo de José
012
dos Santos Carvalho Filho, que a homologação faz exurgir efetivamente o direito
de realização do contrato, sob pena de violação dos princípios da boa-fé e da
presunção da legalidade dos atos administrativos. Para ele, após a homologação
do certame, há direito subjetivo de contrtação, sob pena de o licitante vencedor
ser indenizado pelos prejuízos da não contratação (Carvalho Filho, 2009).
Cabe ressaltar, por fim, que a adjudicação não é competência da comissão
de licitação, consoante art. 43, insico VI, da LGL, mas função da autoridade
competente.
TEMA 5 – AS PARTICULARIDADES DO PREGÃO, DA TOMADA DE PREÇOS E

DO CONVITE
Tendo em vista que a analise até o momento foi feita tendo por base a
modalidade da concorrência, passa-se à analise das peculiaridades atinentes às
modalidades “pregão”, “tomada de preço” e “convite”.
5.1 As particularidades do procedimento do pregão
Inicialmente, cabe destacar a inversão de fases existente no sistema do

pregão. Enquanto na concorrência o procedimento se inicia com a publicação do
edital, depois segue para habilitação, classificação, homologação e, por fim,
adjudicação, no pregão há inversão de fases, especificamente com a classificação
vindo a ocorrer anteriormente à habilitação. Ou seja, há classificação em momento
anterior à habilitação, de modo que a conferência de toda a documentação
concernente às qualificações jurídicas, técnicas e econômico-financeira apenas
se dará em relação ao licitante vencedor do pregão.
Outra particularidade, conforme já indicado sucintamente na aula passada,
refere-se à seleção de parte dos lances dados para uma próxima fase de lances
verbais. Essa seleção é feita com base na melhor proposta e em todas as outras
que não ultrapassarem 10% da melhor, selecionando-se o número mínimo de três
participantes. Havendo o ganhador do pregão, o pregoeiro faz a adjudicação do
certame e encaminha este para homologação pela autoridade superior do órgão
ou ente licitante.
013
5.2 As particularidades dos procedimentos de “tomada de preço” e
“convite”
Primeiramente, há que se destacar que no procedimento de tomada de

preço não há fase de habilitação, pois todos os interessados devem se cadastrar
previamente ou atender a todas as condições exigidas para cadastramento até o
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas do certame, nos termos
do parágrafo 2º, art. 22, da LGL.
No caso da modalidade convite, o instrumento convocatório (carta-convite)
deverá ser afixado em lugar apropriado para que se cumpra o ato de divulgação
do certame, normalmente em um quadro de avisos do órgão ou entidade
promotora da licitação. A carta-convite não necessita de publicação em veículos
oficiais tal qual as demais modalidades requerem.
Desse modo, tem-se que não se admite na modalidade convite uma fase
denominada de habilitação, pois os licitantes são convidados e, em razão disto,
realizam cadastro prévio no órgão ou no ente licitante.
Ademais, cumpre destacar que essas são as principais distinções entre
essas modalidades e a concorrência propriamente dita, havendo outras regras
especiais realtivas, por exemplo, aos prazos de recurso.
FINALIZANDO
A aula 4 do presente curso teve por objeto a análise das diferentes etapas
e fases do procedimento licitatório denomiado “concorrência”, que é tido como
regra na adminsitração pública, bem como as diferenças que as espécies “tomada
de preço”, “convite” e “pregão” possuem em relação a essa primeira modalidade.
Foi estudado que o procedimento licitatório é composto por uma fase
interna, responsável pela execução de uma série de atos destinados a preparar o
procedimento para a etapa externa, a partir do efetivo planejamento e da
estruturação da documentação que dará suporte às demais fases. A previsão de
dotação orçamentária e a elaboração do projeto básico executivo de determinada
obra que se pretende licitar, assim como a definição do conteúdo do instrumento
convocatório, integram a etapa interna, seja para as licitações de obras e serviço,
seja para a aquisição de compras.
Havendo a conclusão de todas as fases da etapa interna do procedimento
licitatório, passa-se à etapa externa de publicação do aviso de edital em
014
determinados veículos de divulgação, respeitando-se os prazos mínimos e as
regras de eventual alteração de conteúdo do instrumento convocatório, conforme
adiante será exposto.
Após a divulgação do certame, passa-se à fase da habilitação, que nada
mais é do que a apresentação da documentação exigida no art. 27 da LGL:
habilitações jurídica, técnica e econômico-financeira, assim como regularidade
fiscal e cumprimento do art. 7º, inciso XXXIII, da Constituição Federal. A fase de
habilitação tem por objetivo assegurar que os interessados possuam capacidade
de cumprir o contrato administrativo, caso sejam escolhidos pela administração
pública, garantindo-se a execução da obra ou do serviço, bem como a
regularidade e a qualidade do fornecimento de bens.
Havendo a comprovação dos requisitos de habilitação anteriormente
expostos, passa-se à fase de julgamento das propostas apresentadas pelos
licitantes, homologação do resultado final e adjudicação.
Foram indicadas algumas particularidades nos procedimentos de pregão,
tomada de preço e convite, notadamente quanto à inversão de fases e à
supressão, em alguns casos, da fase de habilitação, haja vista o cadastro prévio
dos licitantes no sistema do órgão ou da entidade.
015
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro:

Lumen Iuris, 2009.

JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 2014.
JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos

administrativos. São Paulo: Dialética, 2009.
MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros,

2012.
MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: A Lei Geral de Licitações

– LGL e o Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros,
2012.
MONTEIRO, V. Licitação na modalidade de pregão. São Paulo: Malheiros,

2010.
NIEBUHR, J. de M. Licitação pública e contrato administrativo. Belo Horizonte:

Fórum, 2012.

Saraiva, 2005.
SUNDFELD, C. A. Guia jurídico das parcerias público-privadas. In. SUNDFELD,

C. A. (Org.). Parcerias público-privadas. São Paulo: Malheiros: 2011.
016
AULA 5

CONVERSA INICIAL
Uma vez encerrado o procedimento licitatório, é natural que a

Administração Pública, a depender dos casos, formalize os direitos e deveres do
licitante vencedor, na maioria das vezes, na forma de contrato. Os legisladores e
a doutrina tratam os contratos dos quais o Poder Público faz parte como “contratos
administrativos”, ainda que não sejam nada além mais do que contratos ditos
“normais” (como se fossem pactuados entre dois particulares), com determinadas
cláusulas exorbitantes elaborados em benefício do Estado.
No entanto, quais seriam estas cláusulas que podem onerar
excessivamente o particular que restou vencedor na licitação? Além disso, quais
são as principais características deste instrumento formalizador e garantidor da
segurança jurídica da relação pactuada entre o particular e a Administração
Pública? Estas e outras várias questões fazem parte do tema “Contrato
administrativo”, adiante exposto.
CONTEXTUALIZANDO
A aula 5 deste curso tem por objetivo expor os principais aspectos relativos
à figura do “contrato administrativo”, instrumento responsável por formalizar e
estabelecer a relação jurídica entre a Administração Pública e o particular que
restou vencedor no procedimento licitatório.
Incialmente, falaremos sobre alguns elementos conceituais relacionados a
essa figura, assim como à respectiva disciplina legal. Na sequência, pretendemos
expor as principais características do contrato administrativo e suas respectivas
espécies, traçando seus elementos distintivos.
TEMA 1 – CONTRATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO E DISCIPLINA LEGAL
Os contratos administrativos podem ser conceituados como espécie do

gênero “contratos”, apresentando regulamentação específica oriunda de normas
de Direito Público. Apesar de ser comum a afirmativa de que a caracterização de
um contrato se deve, essencialmente, pelo fato de o Estado integrar um dos polos
da relação contratual, essa afirmativa não deve ser levada a termos absolutos,
sendo importante, consoante será visto adiante, a conjugação de uma série de
características para conceituar a figura do “contrato administrativo”.
2
1.1 O que é “contrato administrativo”?
Uma preliminar e simplificada maneira de conceituar o contrato

administrativo pode ser apreendida do exposto por José dos Santos Carvalho
Filho, o qual afirma ser essa figura o “ajuste firmado entre a Administração Pública
e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma
atividade que, de alguma forma, traduza o interesse público” (2009). Nota-se que
este conceito tem como foco a realização de uma atividade que venha a garantir
ou satisfazer o interesse público, ressaltando-se a ideia de finalidade pública do
objeto da relação contratual travada.
Com efeito, adequada é a ideia preliminarmente exposta de o contrato
administrativo ser espécie do gênero contrato. Há quem levante a controvérsia
relativa à sua caracterização como ato unilateral da Administração Pública,
decorrente da imperatividade pela qual as cláusulas são estabelecidas. No
entanto, como pontua Maria Sylva Zanella Di Pietro (2014, p. 267), a fixação
unilateral de cláusulas do ajuste não retira a nautreza contratual do pacto firmado
entre o Estado e o particular, uma vez que, enquanto não se produza acordo de
vontade, nenhuma tem como resultado o ato unilateral da Administração.
Com efeito, os particulares têm a faculdade de participar do procedimento
licitatório e apresentar as respectivas propostas, uma vez que o instrumento
convocatório é publicizado e apresentado para toda a coletividade. Esta oferta
pode ser conceituada como o aceite individual do particular em pactuar futuro
contrato administrativo. Para além disso, aceita igualmente assumir obrigações
decorrentes da ajudicação do objeto licitado, razão pela qual essa espécie de
contrato não pode ser entendida como ato unilateral da Administração Pública.
Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, ao tratar deste instituto de
Direito Administrativo, o conceitua como “avença travada entre a Administração e
terceiro na qual, por força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objetivo, a
permanência do vínculo e as condições preestabelecidas assujeitam-se a
cambiáveis imposições de interesse público” (2012, p. 632-633). A noção de
contrato por ele exposta vai ao encontro da ideia de conjugação de elementos
para que se caracterize o contrato como de natureza “administrativa”.
Em sentido amplo, Marçal Justen Filho define o contrato administrativo
como “acordo de vontades destinados a criar, modificar ou extinguir direitos e
obrigações, tal como facultado legislativamente e em que pelo menos uma das
partes atua no exercício da função administrativa” (2014, p. 468). É interessante
3
sublinhar o fato de que não necessariamente o Estado participará da relação
jurídica, mas a qualidade em que uma das partes apresentará para a execução
da referida função.
A Lei n. 8.666/1993 - Lei Geral de Licitações (LGL) – também conceitua o
contrato administrativo em seu Art. 2º, parágrafo único, sendo importante, para
efeitos práticos, o que este dispositivo prevê: “considera-se contrato todo e
qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”
O conceito legal reforça alguns dos elementos anterioremente destacados
pela doutrina, representando um referencial importante para o estudo deste
instituto jurídico.
Diante do exposto, podemos traçar alguns elementos distintivos entre o
contrato administrativo e o contrato de direito privado. Em primeiro lugar, o regime
de direito privado é derrogado pelo de direito público, uma vez que o conjunto de
prerrogativas e sujeições da Administração Pública devem orientar a elaboração
e a execução dos contratos desta espécie. Decorrentes das prerrogativas acima
aludidas, tais contratos apresentam cláusuas ditas exorbitantes (adiante
estudadas), as quais não são comuns ou podem figurar em contratos entre
particulares.
Em segundo lugar, é imprescindível destacar a finalidade e o objeto destes
contratos, uma vez que ambos estão relacionados com a garantia do interesse
público e com a satisfação de necessidades tanto da Administração Pública
quanto dos cidadãos. Ou seja, há uma utilidade pública resultante do
aperfeiçoamento do contrato público, enquanto no contrato entre particulres há,
tão somente, a intenção de satisfação entre os contratantes, independentemente
da produção de efeitos para terceiros não integrantes da relação jurídica.
1.2 A disciplina legal aplicada ao contrato administrativo
A Constituição Federal determina como competência privativa da União a

de legislar sobre o tema dos contratos administrativos, consoante o Art. 22, inciso
XXVII:
4
Art. 22 – Compete privativamente à União Federal legislar sobre: [...]
XXVII: normas gerais de licitação e contratação, em todas as
modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, §1º, III.
Uma vez exercida essa competência privativa pela União Federal, cabe aos
demais entes federados legislar de maneira suplementar sobre os contratos
administrativos em seu respectivo âmbito de autonomia, jamais contrariando as
regras constantes no diploma geral adiante pontuado.
A Lei n. 8.666/1993 (LGL) foi responsável por regulamentar, em caráter
geral e universal, os contratos administrativos, representando fonte legislativa
primária disciplinadora das licitações e contratos administrativos. Apesar de a LGL
ter tratado dos contratos de compra e venda, alienação, obras e serviços, nota-se
que tais contratos se regem por regras de direito privado derrogadas pelo regime
jurídico administrativo. Trata-se, portanto, da aplicação a todos os contratos
públicos, das sujeições próprias deste regime, a fim de assegurar a observância
da legalidade e o respeito do interesse público (Di Pietro, 2014, p. 272).
TEMA 2 – CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Realizada a exposição basilar acerca do conceito e da disciplina legal

aplicada aos contratos administrativos, imperioso é que se analisem de maneira
específica cada uma das suas características próprias anteriormente indicadas.
2.1 As partes contratantes e a finalidade pública
A primeira característica sobressalhente aos contratos públicos é, sem

dúvida, a participação da Administração Pública como contratante ou de entidade
que esteja na qualidade jurídica de executor da função administrativa,
apresentando-se como ente dotado de supremacia com prerrogativas face ao
particular contratado.
Vale registrar que esta desigualdade entre as partes contratantes cada vez
se torna mais amenizada pela idea de consensualidade e de horizontalização da
relação entre o Estado e os particulares, atualmente perpetrada pelos
doutrinadores de Direito Administrativo.
Quanto à finalidade pública desta espécie de contrato, cumpre-se destacar
que esta característica deve estar presente em toda ação pública, mesmo que,
5
em certos momentos, seja regida por normas de Direito Privado e usufruída,
diretamente, por certo número indentificável de cidadãos.
Marçal Justen Filho comenta que este acordo de vontades deve ter por
objetivo satisfazer de modo direto necessidades da Administração Pública ou a
delegar a um particular o exercício de competências públicas. Ou seja, podem ser
tanto contratos de colaboração, nos quais o particular restará obrigado a fornecer
bens ou executar serviços ou obras, quanto contratos em que serão exercidas
atividades delegadas (normalmente a prestação de serviço público) pela
Administração Pública (2014, p. 477-478).
2.2 A obediência à forma e às exigências legais
O contrato administrativo deve obedecer à forma prescrita na LGL.

Inicialmente, é importante deixar claro que sempre haverá contrato quando as
partes combinarem suas vontades a fim de criar obrigação, mas nem sempre essa
combinação é escrita e reduzida a termo. Isso implica no fato de que pode haver
instrumento contratual, lavrado e registrado na seção específica da entidade
pública que pretende realizar a contratação, ou não. Os contratos, em regra,
devem ser escritos, no entanto, serão permitidas as contratações verbais em
pequenas compras de pronto pagamento, nos termos do Art. 23, inciso II, alínea
“a”, da LGL, o que pode ser considerado, portanto, uma exceção.
Além disso, o respeito à forma impende na publicação do extrato resumido
do contrato no Diário Oficial, no prazo máximo de 20 (vinte dias), a contar da sua
assintura, nos termos do Art. 611, parágrafo único, da LGL. Esta etapa não é
condição de validade do contrato, mas de eficácia (requisito de produção de
efeitos).
A formalização do contrato público, ainda, pode se dar por meio de “termo
de contrato”, “carta contrato”, “nota de empenho de despesa”, “autorização de
compra” ou “ordem de execução de serviço”, a depender da natureza do objeto
anteriormente licitado. A exemplo disso, caso a Administração Pública pretenda
adquirir bens a serem entregues integralmente em uma só parcela, pelo particular,
dispensa-se a ralização do termo de contrato, sendo exigível tão somente a
autorização de compra.
1 Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na

imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela
Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo
de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o
disposto no art. 26 desta Lei.
6
O conteúdo jurídico que integra o termo de contrato, por sua vez, deve
observar as regras constantes no instrumento convocatório da licitação, vedando-
se as cláusulas contrárias ao edital. Ainda nesse ponto, obrigatória será a
presença de determinadas cláusulas exorbitantes, seja de caráter regulamentar
(prevendo direitos e deveres), seja de natureza financeira, estabelecendo-se o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A indicação dos recursos
orçamentários destinados ao pagamento do contratado é quesito que deve
igualmente ser observado e integrar o conteúdo jurídico do contrato, consoante
Art. 55, inciso V, da LGL (Justen Filho, 2014, p. 483-484).
2.3 O contrato de adesão e o chamado “intuitu personae”
Outra característica inerente aos contratos administrativos é a sua

designação como instrumento de “adesão”. Isso porque é natural que o conteúdo
jurídico seja determinado unilateralmente pela própria Administração Pública,
correspondendo à participação na licitação e à respectiva apresentação da
proposta pelos particulares o verdadeiro aceite de todas as condições pré-
estabelecidas no edital do procedimento licitatório.
É por esta razão que a etapa interna da licitação, conforme já estudado nas
aulas anteriores, deve ser acompanhada pela assessoria jurídica da entidade
licitante (função corriqueira das procuradorias vinculadas), a fim de que não
surjam futuros vícios que ensejam a nulidade do certame. O caráter de “adesão”
destes contratos, ainda, decorre do próprio texto do Art. 40, §2º, inciso III, da LGL,
que prevê a inclusão da minuta do contrato público a ser futuramente pactuado
pelo licitante que se consagrar vencedor do certame (Justen Filho, 2014, p. 483-
484).
A segunda característica atribuída à contratação pública é a possibilidade
de manifestar caráter personalíssimo, uma vez que a escolha da proposta mais
vantajosa pode se dar substancialmente em virtude das condições pessoais do
licitante. Nesse ponto, importante é a distinção efetuada por Marçal Justen Filho.
Para o autor (2014, p. 483-484), os contratos administrativos podem ou não
ser personalíssimos, a depender da identidade do contratante ser ou não
essencial para a satisfação da Administração Pública. Isso porque a contratação
personalíssima não admite a subcontratação, enquanto os contratos “não intuitu
personae” se subordinam a um procedimento impessoal e admitem cessão ou
subcontratação.
7
TEMA 3 – CONTRATOS DE OBRAS E SERVIÇOS
Entendidas algumas das características do contrato administrativo, serão

traçados adiante os elementos das principais espécies contratuais utilizadas pela
Administração Pública, diretamente delineados em função da natureza do objeto
licitado.
3.1 Contratos administrativos de obras
É possível caracterizar os contratos de obras a partir do próprio conceito

existente na Lei n. 8666/1993 de que obra é toda construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação de determinada estrutura que pode ser executada de
maneira direta ou indireta.
A “estrutura” acima indicada deve ser entendida como bens públicos a
serem utilizados pela Administração Pública ou pelos próprios cidadãos, tais como
a construção de prédios para realocação de servidores públicos ou a
implementação de infraestrutura urbana para criação de parques e praças.
Com efeito, os contratos de obras apresentam especificidades que surgem
na própria fase licitatória, as quais representam condições para que a contratação
se dê de maneira regular.
Isto é, em contratos que tenham por objetivo a execução de obras, é
imprescindível que o órgão ou a entidade licitante elabore o respectivo projeto
básico do bem que se pretende criar, delineando-se a obra e indicando todos os
motivos que conduzem à sua realização, extensão e a outros elementos
importantes. O projeto executivo, por sua vez, também é documento essencial
para esta espécie de contrato, pois será responsável por estabelecer os métodos
e o regime integral de execução da obra (Carvalho Filho, 2009, p. 176).
Ambos os projetos são responsáveis por realizar a programação da
execução completa da obra, a fim de que não haja retardamento imotivado por
culpa do contrato, salvo insuficiência financeira ou comprovado motivo de ordem
técnica (Furtado, 2012, p. 515). Servem, ainda, como referência aos órgãos de
controle, cumprindo-se com o dever de padronização dos bens licitados e
prevendo-se todos os passos que devem ser dados até a implantação completa
da obra.
8
Por fim, cumpre-se destacar que os contratos de obras devem especificar
o regime de execução, este que pode ser direto (realizado pela própria
Administração Pública) ou indireto (executado por terceiros contratados).
No tocante ao regime integral, há que se destacar o tipo de execução
denominado de “empreitada por preço global”, caracterizada por levar em conta o
conjunto integral da obra para a fixação do valor. Há o tipo “empreitada por preço
unitário”, em que o preço é estabelecido com base nas unidades determinadas da
obra a ser realizada.
Em terceiro lugar, há o regime de “empreitada integral”, no qual a definição
do preço é baseada em todas as etapas das obras, serviços e instalações, pois
são simultaneamente contratados serviços e obras. Por último, pontua-se o
regime de “tarefa”, quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos por
preço certo, com ou sem fornecimento de materiais (Di Pietro, 2014, p. 342).
Conclui-se, assim, que os contratos de obra pública podem ser executados
por empreitada e tarefa, dependendo da amplitude do que se executará e se
haverá fracionamento ou não do pagamento ao contratado.
3.2 Contratos administrativos de serviços
Os contratos administrativos que tenham como finalidade a execução de

serviço também podem ser conceituados preliminarmente pelo Art. 6º, inciso II, da
Lei n. 8.666/1993, que determina o seguinte:
Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de

interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto,
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação,
manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou
trabalhos técnico-profissionais.
Ou seja, para a LGL, “serviço” pode ser considerado toda atividade que
tenha alguma utilidade para a garantia do interesse público primário e secundário
(dos cidadãos e da própria Administração Pública), relacionando-se normalmente
com a execução de conserto, instalação, montagem, operação e manutenção de
equipamentos, bens e estruturas. Enquanto a definição de obra pública é taxativa,
percebe-se que a de serviço é exemplificativa, de modo que tudo o que não se
inclui em obra pode ser considerado serviço.
Com efeito, os contratos de serviços se diferenciam dos de obras pelo
critério da materialidade do objeto, de modo que, caso o contrato seja responsável
por criar nova materialidade, será de obra, mas se apenas houver a conservação
9
de um edifício, não se criando qualquer aspecto material visualmente novo, será
considerado como serviço (Furtado, 2012, p. 510).
A contratação de serviços apresenta condições semelhantes dos contratos
de obras, haja vista que há igual necessidade de programação por meio dos
projetos básico e executivo, no entanto, podem ter conteúdos mais simplificados
ou, em certos momentos, a depender da complexidade do serviço, dispensados.
Os serviços podem ser divididos em comuns e técnico-profissionais. Os
primeiros se referem àqueles que independem de habilitação, tais como serviços
de limpeza e conservação, enquanto os segundos requerem habilitação legal, seja
com o registro do contratado no órgão ou entidade licitante, seja com a
apresentação de acervo técnico específico, consoante art. 13 da LGL.2
É importante lembrar que os serviços técnicos-profissionais especializados
anteriormente pontuados podem ser contratados sem licitação, desde que sejam
de natureza singular e o contratado seja profissional notoriamente especializado
na matéria tratada, adequando-se à hipótese de inexigibilidade de licitação, nos
termos do Art. 25, II da LGL (Di Pietro, 2014, p. 342). Da mesma forma ocorre com
o serviço artístico, que se desenvolve nos mais variados setores em que a arte,
devendo-se o profissional a ser contratado, sem licitação, seja consagrada pela
crítica especializada ou pela opinião pública, conforme Art. 25, III, da LGL.
TEMA 4 – CONTRATOS DE FORNECIMENTO OU COMPRA
Para além dos contratos de obras e serviços anteriormente analisados,

importante também são os contratos de fornecimento ou compra, destinados à
viabilizar a aquição de bens móveis e semoventes necessários à Administração
Pública.
Há quem faça distinção entre contrato de fornecimento e compra. Isto é, se
a Administração pretendesse realizar compras para entrega imediata e
pagamento à vista, não deveria falar-se em contrato de fornecimento, uma vez
que ela em nada se difere da compra e venda do Direito Privado, a não ser pelo
2 Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os
trabalhos relativos a:
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
II - pareceres, perícias e avaliações em geral;
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.
10
procedimento prévio de licitação. Além disso, esse contrato de compra só se
manifestaria como “contrato administrativo” se a Administração Pública
aparecesse em posição de supremacia em relação ao particular, de modo que o
fornecimento deveria ser contínuo (parcelado) ou com entrega futura
(fornecimento integral) (Di Pietro, 2014, p. 349). De todo modo, no campo do
Direito administrativo, os contratos de fornecimento ou de compra devem ser
entendidos como sinônimos.
Quanto às categorias de compras, é possível dividir as compras ou os
fornecimentos em três categorias: integral, parcelado e contínuo. No primeiro
caso, o contratado deve entregar os bens de uma única vez, ao contrário da
segunda categoria, em que, durante determinado período de tempo, o objeto será
fornecido em parcelas e quantidades indicadas no contrato. Por último, o
fornecimento contínuo se refere à necessidade permanente da Administração
Pública, tal como bens de consumo imprescindíveis para o adequado
funcionamento dos órgãos e das entidades administrativas.
Algumas regras devem ser salientadas para os contratos administrativos
de fornecimento ou compras, consoante o Art. 15 da LGL preceitua. Em primeiro
lugar, a contratação deve se realizar com respeito ao princípio da padronização,
a fim de se compatibilizarem especificações técnicas e de desempenho dos bens
comprados em relação a outros já fornecidos em contratos anteriores.
Como comenta Lucas Rocha Furtado, a padronização é regra que objetiva
compatibilizar as necessidades da Administração com o princípio da isonomia,
uma vez que, caso contrário, seria totalmente inconcebível que a Administração
fosse obrigada a adquirir peças de reposição incompatíveis com os equipamentos
por ela utilizados (Furtado, 2012, p. 521).
A segunda regra ou diretriz que deve ser observada nos contratos de
fornecimento ou de compras é o do registro de preço, constante no Art. 15, inciso
II, da LGL. Esse sistema é importante para a obtenção de certa uniformidade e
regularidade na aquisição dos bens, devendo-se proceder com a sua atualização
periódica e com a ampla pesquisa de mercado.
Conforme José dos Santos Carvalho Filho explica, neste sistema o
vencendor da licitação firma a chamada “ata de registro de preços”, pela qual se
compromete a fornecer, em determinado prazo, não superior a um ano, o objeto
licitado dentro das necessidades da Adminsitração Pública. Quando se opera
esse método, não há motivo de o Poder Público prever exatamente a quantidade
11
que será consumida, o que facilita os controles de estoque e de qualidade dos
produtos (Carvalho Filho, 2009, p. 180).
TEMA 5 – CONTRATOS DE ALIENAÇÃO, LOCAÇÃO E DE CONCESSÃO E

PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
Além dos contratos de obras, serviços e compras já analisados nos tópicos

anteriores, não menos importantes são as espécies contratuais destinadas a
realizar alienação e locação de bens, bem como a concretição da concessão e
permissão de serviço público, na sequência pormenorizadas.
5.1 Contratos de alienação e locação
Os contratos de alienação e locação pactuados pela Administração Pública,

ainda que constantes no Art. 1º da LGL, são espécies que se aproximam muito
dos contratos privados, exigindo-se apenas que alguns requisitos especiais sejam
observados e cumpridos pelo Poder Público. Não há que se falar em evidente
preponderância de uma das partes nas alienações e locações de bens públicos,
apresentando-se apenas com algumas peculiaridades em relação aos contratos
puramente privados.
No tocante à alienação, é importante destacar que este termo é utilizado
para abranger todas as modalidades de transferência voluntária do domínio de
um bem ou direito, tratando-se tanto daquelas realizadas a título gratuito quanto
as realizadas onerosamente (há contraprestação) (Justen Filho, 2009, p. 170).
O Art. 17 da LGL, que abre a seção relativa às alienações, determina que
que essa transação deve ser subordinada à existência de interesse público
devidamente justitificado (motivação e utilidade da alienação) e precedida de
avaliação, dependendo de autorização legilativa quando se trtar de imóveis (inciso
I) e de avaliação prévia e licitação quando se tratar de bens móveis (inciso II).
Diversas são as modalidades de alienações permitidas e citadas em lei, no
entanto, cabe apenas pontuá-las a seguir sem que as especifiquemos
individualmente: dação em pagamento; doação; permuta; investidura; venda; e
concessão de direito real de uso ou permissão de uso de bens imóveis.
Quanto aos contratos de locação de bens imóveis, assim como as
concessões e permissões de uso, que não são alienações, vale apenas sublinhar
que ambos os tipos de transação se submetem ao mesmo regime jurídico
12
aplicável às alienações, principalmente quanto à prévia avaliação e à autorização
legislativa.
5.2 Contratos de concessão e permissão de serviço público
As últimas espécies de contratos administrativos ora estudadas têm por

objeto a concessão ou permissão de serviço público ao particular.
Em relação à concessão de serviço público, podemos conceituá-la como o
contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a
execução de um serviço público, para que execute, em seu próprio nome, por sua
conta e risco, assegurando-lhe a remuneração paga integralmente pelo usuário
do serviço público (concessão comum), parte pelo usuário e outra parte pela
Administração Pública (concessão patrocinada), ou integralmente pelo Poder
Público (concessão administrativa). As duas últimas modalidades surgiram com o
advento da Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei n. 11.079/2004).
É relevante destacar os requisitos a serem cumpridos para que se complete
um cliclo de produção do contrato de concessão, enumerados por Egon
Bockmann Moreira (2010, p. 225) da seguinte forma: divulgação dos estudos
justificadores do mérito da concessão, seu objeto e prazo; audiência pública;
publicação do edital; julgamento das propostas, recursos e divulgação do
resultado; homologação e adjudicação; consituição do consórcio vencedor em
empresa; e assinatura do contrato pelo concedente e o vencedor da licitação, com
a respectiva publicação. Para ele, uma vez transposto esse ciclo, o contrato de
concessão de serviço público encontra-se perfeito e padronizado.
Vale dizer que os contratos de concessão de serviço público são
caracterizados como de longa duração, uma vez que o particular, na maioria das
vezes, realiza desembolsos para a implantação da infraestrutura necessária à
prestação do serviço público, custos estes que serão amortizados ao longo da
exploração do serviço pelo concessionário.
No tocante às permissões de serviços públicos, da mesma maneira como
ocorre com os contratos de concessão, a execução de certo serviço público é
delegada ao particular, resultando na descentralização administrativa de sua
prestação. No entanto, algumas distinções devem feitas.
Primeiramente, a permissão de serviço público diferencia-se da concessão
em virtude de não apresentar natureza de contrato, sendo considerada unilateral,
discricionária e precária. Isto é, enquanto na concessão há um acordo de vontades
13
para a prestação de um serviço, na permissão há um ato unilateral em que a
Administração Pública permite o particular de executar o serviço público, em nome
próprio e por conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário. Há precariedade na
permissão, enquanto na concessão a segurança jurídica e o pacto de longa
duração são vetores que orientam a sua pactuação.
FINALIZANDO
A aula 5 deste curso trabalhou com os os principais aspectos relativos à

figura do “contrato administrativo”, instrumento responsável por formalizar e
estabelecer a relação jurídica entre a Administração Pública e o particular que
restou vencedor no procedimento licitatório.
Foram tratados alguns elementos conceituais preliminares para,
posteriormente, aprofundar o estudo das características do contrato
administrativo. Percebeu-se que a primeira delas se refere à participação da
Administração Pública ou de entidade que esteja na qualidade jurídica de executor
da função administrativa na relação jurídica. A obediência à forma e às exigências
legais, por sua vez, foi sublinhada, podendo haver contratos escritos ou verbais,
a depender da situação. Além disso, registrou-se que a contratação pública
configura-se como de “adesão”, isto é, o próprio Poder Público delimita as
cláusulas contratuais, podendo-se dar de maneira personalíssima ou não, a
depender do objeto licitado.
Para além das características, foram detalhadas as principais espécies de
contrato administrativo, iniciando com os contratos de obras e serviços para, na
sequência, tratar da espécie de contrato destinada para fornecimento ou compras.
Além disso, tratou-se dos contratos de alienação, locação e de concessão e
permissão de serviço público, em que foram indicadas as suas particularidades em
relação aos anteriores.
14
REFERÊNCIAS

Lumen Iuris, 2009.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.
FURTADO, L. R. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. Belo

JUSTEN FILHO, M. Comentários à Lei de Licitações e Contratos

Administrativos. São Paulo: Dialética, 2009.
______. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 2014.
MELLO, C. A. B de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros,

2012.
MOREIRA, E. B. Direito das Concessões de Serviço Público. São Paulo:

Malheiros, 2010.
______; GUIMARÃES, F. V. Licitação Pública: a lei geral de licitações – LGL –

e o regime diferenciado de contratação – RDC. São Paulo: Malheiros, 2012.
MONTEIRO, V. Licitação na Modalidade de Pregão. São Paulo: Malheiros,

2010.
NIEBUHR, J. de M. Licitação Pública e Contrato Administrativo. Belo


Saraiva, 2005.
SUNDFELD, C. A. Guia Jurídico Das Parcerias Público-Privadas. In: ______.

(Org.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros: 2011.
15
AULA 6

CONVERSA INICIAL
A última aula deste curso pretende aprofundar o tema do contrato

administrativo, adentrando-se em suas particularidades e no conteúdo básico que
permeia as relações jurídicas contratuais das quais o estado é parte. Foi dito que
a administração pública naturalmente figura em posição de supremacia nas
contratações efetuadas. No entanto, quais são os limites dessa supremacia? A
que ponto é permitido ao contratante a alteração do contrato e a imposição de
cláusulas passíveis de onerar excessivamente o contratado? Nessa hipótese, é
permitido que o contrato seja revisado para que se mantenha o equilíbrio
econômico-financeiro? Esses questionamentos fazem parte da aula 6 do curso de
Licitações e Contratos Administrativos.
CONTEXTUALIZANDO
A aula 6 do curso de Licitações e Contratos Administrativos será iniciada

com a tratativa relativa à duração, prorrogação e renovação dos contratos
administrativos, que se configuram em atos pertinentes ao mesmo tempo em que
a avença durará no tempo. Em seguida, serão abordadas algumas das cláusulas
exorbitantes que integram o conteúdo jurídico do contrato para, posteriormente,
expor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Ao final, será abordado o
tema da extinção do contrato administrativo, encerrando-se o ciclo e os efeitos
respectivos.
TEMA 1 – DURAÇÃO, PRORROGAÇÃO E RENOVAÇÃO DO CONTRATO

ADMINISTRATIVO
1.1 Duração do contrato administrativo
O Art. 57, §3º, da Lei Geral de Licitações (Lei n. 8.666/1993) prevê que os
contratos administrativos devem ser celebrados por tempo determinado, sendo a
sua duração condicionada aos recursos orçamentários disponíveis para o
desembolso respectivo.
Portanto, a duração do contrato tem estreita relação com a previsão
orçamentária que dá sustento à sua execução. A exceção se encontra nos
projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual, passíveis de prorrogação no caso de interesse da Administração e
02
previsão no instrumento convocatório da licitação (inciso I, Art. 57, da LGL), ao
aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática (inciso II, Art.
57, da LGL), dentre outras hipóteses constantes no Art. 24 da LGL (inciso III, Art.
57 da LGL).
Ou seja, caso a Administração Pública pretenda pactuar contratos
administrativos que ultrapassem a vigência de 1 (um) ano, é necessária sua
previsão e inclusão no plano plurianual, que é lei orçamentária responsável por
prever desembolsos de longa duração. Vale ressaltar que essa problemática não
se refere aos contratos de execução instantânea, os quais têm prazo de
encerramento na data em que haverá a realização da conduta pretendida (Justen
Filho, 2009, p. 502).
1.2 Prorrogação do contrato administrativo
A prorrogação do contrato é o fato que permite a continuidade do que foi

pactuado além do prazo estabelecido, e, por esse motivo, pressupõe a
permanência do mesmo objeto contratado inicialmente (Carvalho Filho, 2009, p.
197).
Nesse sentido, vale destacar o texto do §1º, incisos I a VI, do Art. 57 da
LGL, responsável por prever os motivos ensejadores da prorrogação:
§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de

entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato
e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro,
desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados
em processo:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à
vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de
execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de
trabalho por ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos
limites permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro
reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua
ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração,
inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente,
impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo
das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.
As hipóteses são taxativas, uma vez que a prorrogação do contrato deve
ser considerada a exceção na relação jurídica pactuada com o Estado. Além
disso, depreende-se do §2º do dispositivo supracitado que a prorrogação de prazo
deve ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade
03
competente para celebrar o contrato, sob pena de incorrer em ato de improbidade
administrativa por violação de princípios que orientam a Administração Pública.
O ato que materializa a prorrogação é, por sua vez, discricionário e bilateral.
Não é permitida à Administração impor ao contratado a prorrogação do contrato,
cabendo ao particular analisar as vantagens e desvantagens em estender a
avença (Niebuhr, 2012, p. 732).
1.3 Renovação do contrato administrativo
O último ponto a ser tratado é o da renovação do contrato administrativo,

matéria atrelada aos temas da prorrogação e do prazo de validade. A renovação
era instituto capaz de fundamentar a inovação do conteúdo jurídico do contrato,
mantendo-se, igualmente, o objeto inicial.
Ocorre que a atual lei geral de licitações não mais contempla esse instituto,
constante historicamente no decreto-lei n. 2.300/1986, com a dispensa de
licitação. Em razão da atual não relevância deste instituto, opta-se por não se
alongar nas respectivas explicações.
TEMA 2 – AS CLÁUSULAS EXORBITANTES
O entendimento da chamada posição de supremacia da Administração

Pública é, em grande medida, demonstrado mediante a compreensão das
chamadas “cláusulas exorbitantes” que integram o conteúdo jurídico dos contratos
administrativos, responsáveis por diferenciá-los do gênero contratual de Direito
Privado.
2.1 Exigência de garantia contratual
A Lei n. 8.666/1993 faz referência a três espécies de garantia, todas elas

devidas pelo particular para que o contrato administrativo se efetive.
A primeira se refere à garantia de proposta, prevista no Art. 31, inciso III,
da LGL, exigida do licitante ainda na fase de habilitação do procedimento, estando
limitada a 1% do valor estimado do contrato. O licitante deve apresentar essa
garantia juntamente com os envelopes da habilitação e da proposta, sendo, ao
final, restituída caso não venha a ser vencedor do certame.
A segunda garantia a ser prestada se refere ao Art. 48, §2º, da LGL. Trata-
se de garantia adicional prestada pelos licitantes cujas propostas não foram
consideradas inexequíveis, mas que estão em uma faixa de risco. A consideração
04
de uma proposta como inexequível depende de operação aritmética constante na
própria LGL, não havendo necessidade de pormenorizar a forma como se calcula
este parâmetro de inexequibilidade.
A terceira garantia, considerada básica, está prevista no Art. 55, inciso VI,
da LGL. Conforme preceitua o Art. 56 da mesma Lei, cabe a exigência, pela
autoridade competente, da prestação de garantia nas contratações de obras,
serviços e compras, que pode ser fornecida nas seguintes modalidades: caução
em dinheiro ou em títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária
(Niebuhr, 2012, 680-681).
Ressalta-se que a garantia básica a que se refere o dispositivo não pode
exceder a 5% (cinco por cento) do valor do contrato, podendo ser elevada
somente no caso de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, envolvendo
alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, no limite de 10%
(dez por cento).
Nota-se, portanto, que durante o procedimento licitatório são exigidas
garantias específicas e, ao final, no momento em que o contrato será formalizado,
exige-se garantia contratual básica, a fim de garantir a execução do objeto licitado,
tornando-se uma das cláusulas “exorbitantes” impostas pela Administração
Pública para que se efetive a contratação.
2.2 Alteração unilateral e bilateral do contrato administrativo
É facultada à Administração Pública realizar a alteração unilateral do

contrato administrativo notadamente quando houver modificação do projeto ou
das especificações, ao fito de promover adequação técnica ou modificar o valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa do seu objeto,
nos termos do Art. 65, inciso I, da LGL.
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente pela
Administração: a) quando houver modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos; b)
quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites
permitidos por esta Lei.
Desse modo, caso seja verificada a necessidade de ampliação ou
adequação dos serviços ou da obra contratada, bem como do quantitativo de bens
inicialmente indicados para a aquisição da Administração Pública, podem ser
promovidos unilateralmente os respectivos ajustes.
05
No entanto, é importante ressaltar as limitações impostas pela Lei para a
alteração unilateral, constantes no §1º, Art. 65, da LGL, quais sejam, até 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial do contrato no caso de obras, serviços ou
compras, e de 50% (cinquenta por cento) no caso de acréscimo em reformas de
edifícios ou equipamentos. O valor utilizado como referencial aos ajustes tem de
ser o inicial corrigido monetariamente, também chamado de valor substancial.
(Mello, 2012, p. 638).
As limitações se referem apenas ao valor contratual, não se relacionando
aos projetos propriamente ditos. Contudo, vale ressaltar que a Administração
Pública não tem ilimitada liberdade para modificar as especificações do projeto
licitado, sob pena de violação do procedimento licitatório.
O contrato administrativo, ainda, pode sofrer alterações bilaterais, com
previsão no Art. 65, inciso II, da LGL.1 Trata-se da promoção de ajustes no regime
de execução ou no modo de fornecimento para melhor adequação técnica, além
de modificação de forma de pagamento em razão de circunstâncias
supervenientes, mantendo-se o valor inicial do contrato.
A substituição de garantia de execução (ou o restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro firmado no momento da apresentação da proposta), afetada
por fatos imprevisíveis, também faz parte da alteração bilateral do contrato.
No entanto, ressalta-se que não se considera a forma consensual de
modificação do contrato a variação do valor em razão do reajuste previsto em
cláusula contratual própria, bem como as atualizações, compensações ou
penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas
(Mello, 2012, p. 639).
Estas são as principais regras capazes de promover a alteração do
contrato, seja unilateral ou bilateralmente.
1 Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos: [...] II - por acordo das partes: a) quando conveniente a substituição da
garantia de execução; b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou
serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade
dos termos contratuais originários; c) quando necessária a modificação da forma de pagamento,
por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a
antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente
contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço; d) para restabelecer a
relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da
administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos
imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos
da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe,
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
06
2.3 Penalidades aplicáveis ao contratado
As últimas cláusulas exorbitantes que merecem destaque se referem às

penalidades aplicáveis ao contrato, bem como à possibilidade de anulação do
contrato administrativo.
Em relação às penalidades, é importante expor o conteúdo do Art. 87 da LGL:
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração

poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes
sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento
de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2
(dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes
da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria
autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após
decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.
Percebe-se, portanto, que a inexecução total ou parcial do contrato

possibilita à Administração Pública a aplicação de penalidades acima
especificadas.
Apesar de haver a indicação das penalidades passíveis de imposição,
percebe-se que não há previsão de em quais situações cada uma das sanções
pode ser aplicada, devendo tal especificação estar prevista no edital (ou convite)
e repetidas no contrato. Da mesma forma, nota-se que não há estipulação de
parâmetros para quantificação da multa, tornando-se imperiosa a sua justificativa
pela autoridade responsável pelo contrato.
Vale distinguir, ainda, as sanções de suspensão temporária e declaração
de inidoneidade. Enquanto a primeira se caracteriza pelo prazo limite de 2 (dois)
anos e é válida somente perante a unidade (órgão ou entidade licitante) que
aplicou a pena, a segunda se configura como sanção de prazo indeterminado e
impede que haja a contratação da empresa ou do profissional punido, enquanto
não reabilitados, em toda a Administração Pública federal, estadual e municipal,
direta e indireta (Furtado, 2012, p.371).
07
TEMA 3 – EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO E ANULAÇÃO DO
CONTRATO ADMINISTRATIVO
Além das cláusulas exorbitantes já analisadas, importante é o estudo do

instituto da “exceção de contrato não cumprido” e das hipóteses que autorizam a
declaração de nulidade do contrato administrativo.
No tocante ao primeiro instituto, oriundo do Direito Privado, é possível
conceituá-lo como a garantia de que uma parte não exija a obrigação da outra
parte sem que a primeira não tenha cumprido a sua própria obrigação. Adaptando-
se ao Direito Administrativo, tradicionalmente se entendia que, em homenagem
ao princípio da continuidade do serviço público, o contratado não poderia arguir
este instituto face à Administração Pública.
Todavia, contemporaneamente, vem se mitigando a impossibilidade da sua
utilização, facultando-se ao contratado a opção pela rescisão ou suspensão do
contrato caso haja o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos
pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo as exeções legais, nos termos do Art.
78, inciso XV, da LGL.
No entanto, apesar da referida mitigação, ainda assim a Administração
Pública encontra-se em situação mais favorecida que o contratado, uma vez que,
no caso de atraso do cumprimento pelo contratado, o Poder Público está
autorizado a não realizar o pagamento que seria devido, além de punir
administrativamente o particular.
A anulação do contrato, por sua vez, traduz-se na possibilidade de a
Administração Pública, diante de verificada ilegalidade, decretar a nulidade do
contrato, conforme art. 59, caput, da LGL: “A declaração de nulidade do contrato
administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele,
ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos”.
TEMA 4 – O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO
Neste item, será exposto o tema relativo à equação econômico-financeira

do contrato administrativo, bem como às formas previstas para recomposição do
equilíbrio desta equação, notadamente às figuras do reajuste e da revisão
contratual.
08
4.1 Equação econômico-financeira
O contrato administrativo, de forma semelhante aos contratos privados,

apresenta a chamada equação econômico-financeira, na qual se estabelece uma
linha de equilíbrio que liga a atividade contratada ao encargo financeiro
correspondente. Ainda que haja variação nessa linha de equilíbrio, correto é o seu
reestabelecimento, sob pena de tornar desinteressante o objeto da contratação
pública aos particulares (Carvalho Filho, 2009, p. 191).
O artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, prevê a necessidade de
serem “mantidas as condições efetivas da proposta” para que seja respeitado o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, o qual é estabelecido
no momento da entrega da proposta comercial, na fase de habilitação da licitação
pública. Sobre a manutenção destas condições, Hely Lopes Meirelles comenta o
seguinte:
Todavia, a Carta de 1988 expressamente a estendeu a todos os

contratos administrativos, no art. 37, XXI, quando determina a
obrigatoriedade de serem “mantidas as condições efetivas da proposta”.
Portanto, é a partir da proposta apresentada pelo contratado que se
inicia a proteção à equação econômico-financeira do contrato (Meirelles,
2002, p. 193).
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, por sua vez, não destoa desse
raciocínio:
Ao pleitar o reequilíbrio caberá ao contratado apresentar duas planilhas

de custos: uma do tempo atual e outra da época da proposta. São esses
os períodos a serem considerados pela Administração Pública e
somente esses justificam o atendimento do pleito. Desse modo, não há
dúvida de que o Brasil assentou, em nível constitucional o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato o tempo da proposta, ou numa forma
elíptica o equilíbrio econômico-financeiro da proposta para o primeiro
reajuste ou reequilíbrio (Fernandes, 2004, p. 675).
É partir da formulação concreta da proposta que surge a equação
econômico-financeira do contrato administrativo, a qual deve ser preservada por
imposição constitucional. O particular, ao formular sua proposta para o certame,
leva em consideração os custos vigentes à época, de modo que, após a entrega
de sua proposta, não lhe é autorizado qualquer alteração no preço.
Portanto, vale destacar que o direito ao equilíbrio econômico-financeiro do
contrato existe em relação às partes contratantes e tem caráter fundamental, pois
desenha espécie de reserva de proteção ao contatado face à superioridade da
Administração Pública.
09
4.2 O reajuste e a revisão do contrato administrativo
Duas serão as formas possíveis para que o rompimento da equação

econômico-financeira do contrato seja recomposta quando analisadas sob a figura
do reajuste e da revisão contratual.
O reajuste se caracteriza por ser uma fórmula preventiva de preservação
da equação econômico-financeira do contrato face aos efeitos de regime
inflacionário. Ele independe de alteração contratual (aditivo contratual), muito
menos de concordância da Administração Púplica, por força do Art. 65, §8º da Lei
n 8.666/1993, servindo como instrumento de recomposição do valor do contrato
em razão da perda do valor real da moeda pela inflação.
O instituto do reajuste de preço tem natureza diversa da revisão de preço,
este sedimentado no Art. 65, II, “d” da Lei n. 8.666/1993. Arnoldo Wald conceitua
e diferencia o reajuste de preços da recomposição (reequilíbrio) da seguinte
maneira:
O reajuste se faz pela correção monetária, que é pura e simples

reposição do poder aquisitivo da moeda, corroído pela inflação. A
doutrina e a jurisprudências são umânimes em reconhecer que a
correção monetária não é nem um plus nem um minus, mas a mera
atualização dos montantes devidos em virtude do decurso do tempo,
numa fase inflacionária, conforme já assinalamos desde 1956. Já a idéia
de recomposição de preço leva em consideração as particularidades de
uma determinada atividade (Wald, 2001, p. 123-124).
A LGL previu, em seu Art. 55, inciso III, uma cláusula necessária ao contrato
administrativo que estabeleça o reajustamento de preços, pois é natural que o
preço contratual deva ser recomposto distante da inflação e perda de poder
aquisitivo. A correção monetária é mera atualização dos montantes devidos em
virtude do decurso do tempo, sendo o primeiro instrumento capaz de manter o
equilíbrio da equação econômico-financeira do contrato.
No tocante ao segundo instrumento previsto para a execução do
reequilíbrio do contrato administrativo está a revisão do preço, apresentando
contorno diverso em relação ao reajuste, pois deriva da ocorrência de um fato
superveniente, apenas suposto pelos contratantes quando firmam o ajuste
(Carvalho Filho, 2009, p. 192).
Um dos fatos que podem ensejar a revisão do preço pactuado é a alteração
unilateral do contrato imposta pelo Poder Público, caso a modificação provoque o
aumento de ônus ao contratado e, consequentemente, se verifique desequilíbrio
na equação econômico-financeira.
010
A hipótese de reequilíbrio econômico-financeiro decorrente de alteração
unilateral está contemplado no Art. 65, §6º, da LGL: “havendo alteração unilateral
do contrato, que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá
estabelecer, por aditamento, equilíbrio econômico-financeiro inicial”. Trata-se da
revisão decorrente de todo ato ou fato da Administração Pública, não importando
se legítimo ou ilegítimo, que repercuta nos custos do contratado, afetando a
equação econômico-financeira inicial formada com a licitação.
A exemplo disso, a própria LGL indicou algumas hipóteses em que se
assegura dito equilíbrio, quais sejam: alteração do projeto ou especificações pela
Administração Pública, interrupção do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho
por ordem ou interesse do contratante, aumento das quantidades inicialmente
previstas no contrato e omissão ou atraso de providências a cargo da
Administração Pública de que resulte impedimento ou retardamento na execução
do contrato, consoante Art. 57, incisos I a VI.
O Art. 65, II, “d”, da LGL, por sua vez, descreveu com exatidão a
necessidade de reestabelecimento do equilíbrio na hipótese de sobrevirem fatos
imprevisíveis, ou previsíveis, de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, nos seguintes termos:
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente

entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a
justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na
hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de
conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução
do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
Com efeito, o referido dispositivo materializa a chamada “teoria da
imprevisão”, reponsável por determinar a equivalência entre as obrigações e
retribuições de cada uma das partes contratantes, mesmo diante de eventos
imprevisíveis e estranhos às suas vontades (Niebuhr, 2012, p. 897).
Trata-se do “fato do príncipe”, em que uma determinação estatal geral e
imprevisível onera excessivamente o contrato e do “fato da Administração”, em
que o ato especificamente praticado no bojo da relação contratual onera
excessivamente o contratado.
A fim de exemplificação, tem-se que o aumento de impostos praticado pela
entidade contratante repercutirá para todas as pessoas que integrem ou não a
relação contratual, traduzindo-se em “fato do príncipe”, enquanto a especificação
e ampliação do objeto do contrato, majorando os custos do particular contratado,
representa típico “fato da Administração”, provocando efeitos somente entre as
011
partes do contrato. Ambos são fatores que possibilitam a revisão de preços e o
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Retomando o texto do Art. 65, inciso II, “d”, da LGL acima colacionado,
nota-se que, ao final, há a menção de “configurando álea econômica
extraordinária e extracontratual”. Para que ocorra a revisão, portanto, é necessário
que haja a configuração de álea extraordinária, que diz respeito às variações de
custo que ultrapassam a normalidade, sejam incompatíveis com a natureza do
contrato e oneram ou desoneram excessivamente o contratado.
Diante do exposto, conclui-se que, havendo a comprovação de que as
circunstâncias fáticas iniciais da pactuação do contrato se alteraram, tornando
excessivamente oneroso o cumprimento do contrato ao particular, a imposição do
direito de revisão do contrato, independentemente de haver previsão contratual,
bem como o reajuste do preço, para que se corrijam monetariamente os valores
pactuados.
TEMA 5 – A EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
O último tema a ser trabalho na aula 6 se refere à regulamentação e às

hipóteses de extinção do contrato administrativo.
A extinção do contrato público pode se dar tanto pela conclusão do seu
objeto, dando-se por integralmente cumprido, a exemplo da entrega de
determinado projeto de infraestrutura integralmente implementado, quanto pelo
transcurso total do prazo previsto para duração da relação contratual, como ocorre
nos contratos de fornecimento coninuado de bens ou na prestação de serviços.
É evidente que todo contrato administrativo tem prazo de vigência e, em
regra, depende da existência dos respectivos créditos orçamentários que dão
sustento econômico à sua execução, no entanto, é certo que a integral execução
do objeto indicado no contrato administrativo tem condão para encerrá-lo. No caso
da necessidade de novos prazos para essa completa entrega da prestação
pactuada, há previsões legais relativas à prorrogação (Mello, 2012, p. 639).
Por outro lado, é preciso reforçar a possibilidade de extinção do contrato
em virtude de sua rescisão unilateral pela Administração Pública, precedida de
necessária motivação e da ampla defesa por parte do contrato, nos termos ao Art.
78 da LGL.
Duas são as hipóteses de rescisão contratual unilateral. A primeira se
refere às razões de interesse público, o que implicará em indenização pelos
012
prejuízos suportados pelo contratado, nos termos do Art. 79, §2º, da LGL,
enquanto a segunda se dá por culpa do particular, com o descumprimento de
cláusulas contratuais, nos termos do art. 80 da LGL.
Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser: § 2° Quando a rescisão ocorrer

com base nos incisos XII a XVII do artigo anterior, sem que haja culpa do
contratado, será este ressarcido dos prejuízos regularmente comprovados
que houver sofrido, tendo ainda direito a: I - devolução de garantia; II -
pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão; III
- pagamento do custo da desmobilização.
Art. 80. A rescisão de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as
seguintes consequências, sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei:
I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se
encontrar, por ato próprio da Administração; II - ocupação e utilização do
local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na
execução do contrato, necessários à sua continuidade, na forma do
inciso V do art. 58 desta Lei; III - execução da garantia contratual, para
ressarcimento da Administração, e dos valores das multas e
indenizações a ela devidos; IV - retenção dos créditos decorrentes do
contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração.
Ademais, outros casos de extinção do contrato estão previstos em lei e
podem ocorrer por mútuo acordo ou por via judicial, após requerimento elaborado
por qualquer uma das partes, consoante determinam os incisos I e II do Art. 79 da
LGL.
FINALIZANDO
A aula 6 do curso de Licitações e Contratos Administrativos tratou da

matéria relativa à duração, prorrogação e renovação dos contratos
administrativos, configurados em atos pertinentes ao tempo em que a avença
pactuada entre o particular e a Administração Pública durará no tempo.
Além disso, foram abordadas as “cláusulas exorbitantes” que integram o
conteúdo jurídico do contrato, responsáveis, em grande medida, por diferenciá-lo
do gênero contratual de Direito Privado. Dentre elas, pontuou-se a necessidade
de prestação de garantia por parte do particular, assim como pela possibilidade
de a Administração Pública alterar unilateralmente os quantitativos e projetos
previamente estipulados. Fazem parte destas cláusulas especiais, ainda, as
penalidades que podem ser impostas pelo Poder Público, que vão desde a
simples advertência e multa até a suspensão temporária e declaração de
inidoneidade do contratado.
Estudamos a exceção de contrato não cumprido e a sua aplicação nesta
espécie de contrato, bem como a possibilidade de a Administração Pública anular
o contrato quando verificadas determinadas ilegalidades. O tema da equação
econômico-financeira do contrato igualmente foi abordado nesta aula, momento
013
em que se aprofundou o conhecimento em relação aos instrumentos existentes
para reestabelecimento da equação (reajuste e revisão de preços), bem como a
sua importância para ambos os contratantes.
Por fim, analisou-se o tema da extinção do contrato público que, por seu
turno, pode ocorrer tanto pela conclusão do seu objeto, dando-se por
integralmente cumprido, quanto pelo transcurso total do prazo previsto para
duração da relação contratual, como ocorre nos contratos de fornecimento
continuado de bens ou na prestação de serviços.
014
REFERÊNCIAS

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DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.
FURTADO, L. R. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. Belo

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MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação Pública: a lei geral de licitações

– LGL – e o regime diferenciado de contratação – RDC. São Paulo: Malheiros,
2012.
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2010.
NIEBUHR, J. de M. Licitação Pública e Contrato Administrativo. Belo


Saraiva, 2005.
SUNDFELD, C. A. Guia Jurídico Das Parcerias Público-Privadas. In: ______.

(Org.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros: 2011.
015

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AULA 1

Prof. Luis Alberto Hungaro

Não há como tratar o tema licitação pública sem que se entendam as

1.1 O conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello

O primeiro conceito elementar a ser exposto acerca do instituto ora tratado

1.2 O conceito de Marçal Justen Filho

Em segundo lugar, imprescindível é o conceito de Marçal Justen Filho:

Licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um

Desse conceito, importante se faz o destaque da estipulação de critérios

1.3 O conceito de Egon Bockmann Moreira

Egon Bockmann Moreira releva algumas características importantes da

1.4 O conceito de José dos Santos Carvalho Filho

procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da

TEMA 2 – POR QUE O ESTADO LICITA?

Não há como não apreciar as razões que permeiam a finalidade atrelada

2.1 A realização do negócio mais vantajoso

Não há como afastar a licitação pública da ideia de realização do negócio

2.2 A disputa em igualdade de condições

A licitação cumpre a finalidade de assegurar aos particulares a

Paulo: Malheiros, 2007. p. 116.

Paulo: Dialética, 2009. p. 543.

2.3 Promoção do desenvolvimento nacional sustentável

As licitações devem ser manejadas com vistas a promover o

TEMA 3 – PRESSUPOSTOS DA LICITAÇÃO

Antes de abordar os objetos da licitação, importante é a descrição breve

O primeiro pressuposto a ser abordado é denominado lógico. Consoante a

3.2 Pressuposto jurídico

O segundo pressuposto da licitação é o jurídico, que está estreitamente

3.3. Pressuposto fático

O último pressuposto é o fático, caracterizada na efetiva existência de

TEMA 4 – O OBJETO A SER LICITADO

O objeto a ser licitado possui duas facetas: objeto mediato e imediato.

4.1 Objeto imediato

Como já mencionado nos tópicos precedentes, a licitação é procedimento

MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação – LGL e o

Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 30.

4.2 Objeto mediato: objeto licitável e as hipóteses de dispensa e

O objeto mediato da licitação consiste naquilo que a Administração Pública

Paulo: Saraiva, 2008. p. 108.

As licitações públicas possuem tanto previsão na Constituição Federal

5.1 Disciplina constitucional

Inicialmente, cabe destacar a fixação de competência privativa da União

Art. 22 – Compete privativamente à União Federal legislar sobre: [...]

22BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:

A aula inicial acerca do tema licitações e contratos administrativos

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.

CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:

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MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação

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SANTANA, J. E.; ANDRADE, F. A. As alterações da lei geral de licitações pela Lei

ZANOTELLO, S. Manual de redação, análise e interpretação de editais de

Prof. Luis Alberto Hungaro