Engenharia e decantao1

Fbio Wanderley Reis 1 Tem faltado lucidez ao debate sobre as reformas polticas no pas. Trata-se de temas complexos, que desafiam os conhecimentos disponveis e os recursos analticos. No plano mundial, no que se refere a uma questo to central quanto a escolha entre formas de representao majoritria e proporcional, por exemplo, temos tido propostas e experimentos que vo tanto numa direo (do majoritarismo ao proporcionalismo) quanto na oposta (do proporcionalismo ao majoritarismo), e no admira que uma especialista do porte de Pippa Norris, de Harvard, seja levada a advertir que o processo de reforma permanece cercado de incertezas e com frequncia produz mltiplas consequncias no-intencionais.2 No obstante, o debate brasileiro tem exibido a caracterstica de um enfrentamento bastante rgido entre partidrios e oponentes das posies quanto a diferentes aspectos dos problemas, numa espcie de Fla-Flu em que se confrontam presidencialistas e parlamentaristas, majoritaristas e proporcionalistas etc. Meu principal objetivo nestas notas apenas o de salientar certos importantes matizes envolvidos em vrios dos temas em disputa, na esperana de assim evidenciar a necessidade de posturas mais flexveis, com um eventual ganho geral em lucidez. Duas dimenses gerais podem ser destacadas nas formas que os enfrentamentos tm assumido recentemente entre ns. De um lado, temos o
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Publicado em M. V. Benevides, P. Vannuchi e F. Kerche (orgs.), Reforma Poltica e Cidadania, So Paulo, Fundao Perseu Abramo, 2003. 2 Pippa Norris, The Twilight of Westminster? Electoral Reform and its Consequences, trabalho apresentado reunio anual da American Political Science Association, Washington, DC, 31 de agosto a 2 de setembro de 2000, p. 4. Veja-se tambm, da mesma autora, Choosing Electoral Systems: Proportional, Majoritarian and Mixed Systems, International Political Science Review, vol. 18(3), julho de 1997, nmero especial sobre o tema Contrasting Political Institutions, editado por Jean Laponce e Bernard Saint-Jacques (www.pippanorris.com).

contraste entre dois tipos de orientaes bsicas, em que os adeptos da engenharia poltica, confiantes nas possibilidades transformadoras da ao legal deliberada, so contraditados por analistas de perspectiva burkeana, contrrios ao artificialismo dos meios legais. Obviamente, a disposio adequada a respeito trataria de evitar os excessos de parte a parte, reconhecendo tanto a necessidade de decantao social dos esforos de construo institucional (para usar a expresso a que Tancredo Neves costumava recorrer a propsito de nossa transio democrtica) quanto o perigo de que o temor burkeano ao artificialismo das intervenes voluntrias acabe resultando em distores no diagnstico dos nossos males e na verdade em certo otimismo mope (como o que tem levado defensores destacados da posio burkeana a avaliaes rseas de nossa histria poltica mais ou menos recente, nas quais desaparecem at os custos sombrios da longa ditadura de 1964). Cabe reconhecer a dialtica que se d entre o que tenho chamado o institucional como contexto, em que os produtos da ao poltica vm a amadurecer com o transcurso do tempo, impregnando o contexto social geral e condicionando, em conseqncia, as percepes e disposies dos agentes em seu dia-a-dia, e o institucional como objeto, onde se trata do fato de que vivemos fatalmente no presente (na conjuntura) e de que nas aes e nas apostas do dia-a-dia que construmos, quer queiramos, quer no, os produtos que acabam por adquirir aquela impregnao contextual e a transformar-se em instituies autnticas. O reconhecimento da existncia de automatismos e espontanesmos, portanto, no pode pretender dispensar-nos do empenho de reflexividade e de ao lcida ao que ser tanto mais lcida justamente quanto mais tenha em conta as complexidades e constries do contexto. A segunda dimenso anunciada diz respeito a algo que se pode apontar por referncia ao contraste entre a perspectiva que caracterizou a Assemblia Constituinte cujos trabalhos se encerraram em 1988, por um lado, e, por outro, aquela que distingue j as discusses da reviso constitucional de 1993/4, bem como as das reformas que seguiram na agenda durante o governo FHC. No caso da Assemblia Constituinte, o problema que se apresenta tem carter clssico e constitucional: o objetivo bsico restaurar a democracia, aps anos de autoritarismo poltico, e eventualmente inaugurar uma tradio de
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constitucionalismo. J os debates posteriores buscam responder a problemas que emergiram no perodo recente e alteraram profundamente o panorama mundial. O objetivo aqui o de aggiornamento da mquina estatal e do prprio pas perante as novas tendncias do capitalismo mundial, e a preocupao crucial claramente a de eficincia. Duas importantes ilustraes podem ser fornecidas das consequncias do privilgio concedido eficincia nas discusses recentes, sobretudo em meios governistas, onde ela assume a forma de algo que poderia ser rotulado como governabilismo, isto , a preocupao com a governabilidade, no sentido imprprio em que a expresso tomada como sinnimo de capacidade estatal de governar (pois o atributo de ser mais ou menos governvel , naturalmente, um atributo daquilo que governado, vale dizer, da sociedade). A primeira um texto de Hlio Jaguaribe de alguns anos atrs: tudo aquilo que parece restringir de alguma forma a capacidade de ao do governo, especialmente do governo central ou do presidente da Repblica, aparece a como imprprio ou como equivalendo a distores a serem neutralizadas includo todo um conjunto de controles e mecanismos descentralizadores que nos acostumamos a associar com a idia do pluralismo democrtico. Assim, as denncias de Jaguaribe apontam um Congresso irresponsvel, no qual seria necessrio tratar de assegurar maiorias estveis, consistncia e disciplina; um Judicirio corrupto em sua administrao e igualmente irresponsvel em suas sentenas, propiciando a escandalosa indstria de liminares; um federalismo cripto-confederativo, quando, na verdade, os Estados seriam apenas formas administrativas de levar em conta diferenas regionais; um Ministrio Pblico excessivamente autnomo; um regime eleitoral e partidrio demasiado apegado a um ideal representativo, quando o desejvel seria o bipartidismo...3 A segunda ilustrao se tem no esprito que anima as propostas de reforma do Estado brotadas do ministrio criado no governo FHC para esse fim, sobretudo com o ex-ministro Bresser Pereira, propostas estas
Hlio Jaguaribe, Sistema Poltico e Governabilidade Democrtica, conferncia pronunciada na Escola Superior de Guerra em 5 de maio de 1999 e publicada no mesmo ano na srie Idias & Debate do Instituto Teotnio Vilela, Braslia, no. 30.
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caracterizadas pela mesma presuno problemtica em favor do Executivo e da eficincia da mquina estatal. Assim, enquanto ministro da Reforma do Estado, Bresser era explcito em afirmar (como em seminrio realizado em Braslia sob o patrocnio do MRE em agosto de 1997) que o problema institucional do exerccio legtimo do poder ou seja, o problema da democracia est resolvido no pas: o que agora defrontamos seria mera crise de governana. Alm disso, apesar de procurar pensar a reforma do Estado por referncia idia de cidadania e de salientar os direitos pblicos ou republicanos como nova categoria de direitos a serem afirmados, Bresser, num jacobinismo que mesmo claramente contraditrio com a idia de criar novos direitos e garanti-los institucionalmente, tem um dos seus principais viles no Judicirio brasileiro, acusado de, com seu vis liberal antiestatal e suas aes injustas e infundadas contra o Estado, embaraar a ao gil deste4 presumivelmente a ao gerencial que o ex-ministro procurou consagrar em seus esforos de reforma do Estado, por contraste com um modelo burocrtico transformado em algo inequivocamente negativo. Mas o Judicirio, por sua natureza mesma e em nome dos valores pelos quais deve zelar na estrutura de um Estado democrtico, no pode ser seno a rea por excelncia das meticulosidades processuais e morosidades burocrticas. Mesmo se cabe apontar distores e a necessidade de reformas no sistema judicirio brasileiro tal como existe e funciona no momento, isso de forma alguma autoriza a viso negativa, sem mais, que Bresser transmite de um poder judicirio que, atento legislao em vigor, com frequncia sustenta os direitos de pessoas fsicas ou jurdicas privadas contra os interesses e desgnios do prprio Estado.5 Ora, o ponto crucial de uma adequada reavaliao da questo geral das reformas polticas me parece consistir justamente em evitar o carter parcial ou unilateral da tomada de posio quanto tenso bsica entre o valor da eficincia e os valores democrticos. A eficincia supe fins dados ou noproblemticos, levando indagao sobre como dispor de maneira apropriada
Veja-se Luiz Carlos Bresser Pereira, Cidadania e Res Publica: A Emergncia dos Direitos Republicanos, Filosofia Poltica, Nova Srie, vol. 1, 1997. 5 A discusso mais extensa do texto de Bresser se encontra em Fbio W. Reis, O Republicano e o Liberal: Comentrios ao Artigo de L. C. Bresser Pereira, Filosofia Poltica, Nova Srie, vol. 1, 1997.
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os meios para alcan-los. J a democracia se distingue precisamente por problematizar os fins: quais os fins a serem buscados, quem os define, como compatibilizar ou hierarquizar fins diversos e eventualmente antagnicos propostos por diferentes atores? talvez natural que os titulares de posies governamentais, ou o governismo em geral, se vejam levados ao jacobinismo, supondo saber quais so os verdadeiros objetivos nacionais, em torno dos quais todos os cidados de boa-vontade deveriam naturalmente convergir, e reduzindo o problema poltico-administrativo eficincia ou boa governana. Mas a tenso eficincia-democracia permeia, na verdade, diferentes aspectos das indagaes relacionadas com as reformas polticas, e o mesmo unilateralismo quanto a ela pode ser apontado, em muitos casos, entre aqueles cuja nfase se dirige antes aos valores democrticos com consequncias que, tudo somado, podem revelar-se negativas mesmo do ponto de vista da democracia. Pois o objetivo de assegurar a democracia enfrenta ele prprio, naturalmente, um desafio de eficincia, e o problema geral o de construir a aparelhagem institucional capaz de entronizar e garantir o devido equilbrio entre as duas perspectivas.

2 A importncia da tenso entre os desideratos de eficincia e de representatividade democrtica e a necessidade de equilibr-los se mostra, para comear, no plano genrico da prpria idia de institucionalizao poltica, ou de obteno de efetivo enquadramento institucional geral do processo poltico que permita sua operao estvel e democrtica. Isso transparece com singular clareza, por exemplo, nos importantes trabalhos de Samuel Huntington, de Harvard. Sendo no s o autor que provavelmente mais nfase deu ao tema da institucionalizao, mas tambm um dos principais responsveis pela introduo do tema da governabilidade nas discusses contemporneas, Huntington revela, nos mritos e nas fraquezas de suas anlises, tanto a relevncia da articulao entre eficincia e representatividade democrtica quanto as dificuldades envolvidas.6
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Vejam-se Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University Press, 1968, e Samuel Huntington, "The Democratic

Assim, a discusso feita por ele do significado do processo de institucionalizao poltica salienta, entre outros, dois traos decisivos que um sistema poltico adequadamente institucionalizado deveria necessariamente exibir. Por um lado, as instituies polticas devem mostrar-se autnomas relativamente aos interesses cujo confronto no dia-a-dia visam a regular, e as sociedades cvicas ou institucionalizadas, em contraste com as pretorianas, so aquelas cujas instituies se acham, em virtude dessa autonomia, defendidas das vicissitudes do jogo cotidiano dos interesses, em vez de serem a mera expresso cambiante de tais vicissitudes. Por outro lado, as instituies polticas que meream o nome devem igualmente caracterizarse por sua adaptabilidade, ou seja, devem mostrar-se sensveis multiplicidade de interesses e foras sociais que ocorrem na sociedade, em particular aos novos focos de interesses que emergem em qualquer momento dado. claro o paralelismo desses dois requisitos com os desideratos de eficincia e democracia. A autonomia indispensvel para que se possa pretender contar com eficincia, ou seja, com um Estado capaz de fixar e perseguir os seus prprios objetivos, enquanto a adaptabilidade no seno outra maneira de expressar o anseio pelo Estado aberto e democrtico. Mas como equilibr-las? Instituies polticas demasiado autnomas no podero ser apropriadamente adaptveis, enquanto excessiva adaptabilidade resultar necessariamente na perda de autonomia. No admira que Huntington, realista propenso a se deixar sensibilizar sobretudo pelo grau de governo (ou a capacidade efetiva de governar, por contraste com a forma mais ou menos democrtica de governo), tenha cometido erros dramticos de avaliao que revelam as dificuldades do assunto: sua propenso realista o leva a perder de vista, no exame de casos concretos, a dimenso burkeana e o carter inevitavelmente moroso do processo de construo institucional, que envolve certa tradicionalizao e sacralizao cvica dos mecanismos e
Distemper", em Nathan Glazer e Irving Kristol (eds.), The American Commonwealth (Basic Books, Nova York, 1976), verso abreviada do captulo de Huntington sobre os Estados Unidos no relatrio para a Comisso Trilateral preparado por ele em colaborao com Michel Crozier e Joji Watanuki sob o ttulo The Governability of Democracies.

procedimentos criados, como condio de que possam vir a garantir o compromisso estvel (necessrio para a observncia do requisito de adaptabilidade institucional) entre foras e interesses diversos. Da que, em seu erro mais espetacular, os esforos institucionais desenvolvidos no Paquisto de Ayub Khan tenham sido tomados por Huntington como caso exemplar de boa construo institucional pouco tempo antes de que o pas fosse varrido por sangrentos conflitos em que at mesmo sua integridade territorial terminou por ver-se comprometida.7 Mas as dificuldades deparadas no plano genrico do processo de institucionalizao poltica se reencontram, em termos anlogos, no plano de vrias questes especficas. Tome-se, por exemplo, algo aparentemente simples como a opo entre um ou dois turnos nas eleies. Nas eleies em um turno, ou no primeiro turno quando h dois, as preferncias se manifestam de maneira mais prxima da diversidade e riqueza em que ocorrem junto ao eleitorado, e caberia talvez falar, neste caso, de maior fidelidade ao desiderato de representatividade democrtica. Naturalmente, pode haver, na verdade, muito de artificial nas opes que o processo poltico-eleitoral permite oferecer aos eleitores j no primeiro turno; mas o objetivo do segundo turno expressamente o de produzir, com um artifcio adicional, maiorias que venham incrementar a legitimidade do resultado final e supostamente, como conseqncia, a capacidade governativa dos eleitos. Com mais razo, talvez, a tenso eficincia-democracia se far presente no caso de problemas que parecem mais complexos, como presidencialismo versus parlamentarismo, representao proporcional ou majoritria e reforma partidria. 3 Examinemos brevemente o confronto entre presidencialismo e parlamentarismo tal como se tem dado entre ns. A razo principal que se tem brandido para justificar a aposta no parlamentarismo nas condies da atualidade brasileira a neutralizao do populismo e do fator de instabilidade poltico-institucional que representa. Esse seria o ganho bvio da eliminao do carter plebiscitrio inerente ao presidencialismo. Com a vinculao
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Cf. Huntington, Political Order in Changing Societies , pp. 250 e seguintes.

orgnica da chefia do poder executivo ao parlamento, o parlamentarismo faria desaparecer a relao direta do chefe do governo com a massa eleitoral, substituindo-a pela mediao realizada pelo jogo articulado de lideranas e foras partidrias no mbito do poder legislativo. Da a nfase dada pelos parlamentaristas ao incremento da funo governativa, ou da eficincia governamental, destacando os inconvenientes envolvidos no governo dividido (expresso crescentemente utilizada pelos prprios analistas americanos a respeito de seu presidencialismo supostamente bem-sucedido) que resulta da legitimao popular direta tanto do presidente quanto do Congresso, com a correspondente autonomia dos poderes. O problema que nesse aspecto de neutralizao dos fatores propcios ao populismo pode ser vista tambm a principal razo contra o parlamentarismo, e no a favor: h nele, patentemente, certo sabor de disfranchisement, ou de reduo do poder real do voto do eleitor. Na ltima tentativa de implantao do parlamentarismo no pas, o plebiscito de 1993, essa implicao se revelou na dificuldade de se propor o parlamentarismo puro diante do vigor adquirido precisamente pela legitimidade plebiscitria da eleio direta do presidente, especialmente com a campanha das Diretas J ocorrida alguns anos antes. E, dada a nossa estrutura social desigual, pode-se pretender que h boas razes para a preservao desse componente plebiscitrio, j que o momento das eleies presidenciais diretas se torna entre ns o grande momento em que o povo marginalizado chamado a tomar uma deciso de real importncia, ou em que tem voz a India de nossa Belndia dual. O ponto crucial da questo e o que ela tem de dilacerante consiste em que justamente a est o foco persistente do populismo brasileiro, no qual o processo eleitoral deixa de articular-se apropriadamente com as estruturas orgnicas da sociedade econmica e civil e do processo polticopartidrio. Se temos em conta que o populismo tem produzido no apenas as lideranas personalistas variadas e mais ou menos esprias, mas eventualmente tambm as exasperadas reaes de autoritarismo militarista s incertezas e fluidez que brotam dele, no seria preciso cinismo para se propor a soluo parlamentarista pura em nome do apego autntico aos
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valores democrticos. Contudo, ainda que se aceite essa posio como analiticamente bem fundada, ela demasiado tortuosa para ter viabilidade poltico-eleitoral: no se pode defender em plebiscito o antiplebiscitarismo... A consequncia, no plebiscito de 1993, foi que muita gente se visse levada a acender uma vela a Deus e outra ao diabo, com a sada mista que consagrava a eleio direta do presidente surgindo como a opo dominante dos meios parlamentaristas. Mas os paradoxos de tal sada so evidentes: ou se fazia do presidente uma figura inteiramente simblica e algo decorativa, caso em que a proposta de eleio direta se tornaria fraudulenta (alm de no escapar de todo ao inconveniente da dualidade de focos de poder, pois difcil imaginar que essa pretenso de castrao da autoridade presidencial, que manteria sua legitimao plebiscitria, fosse bem-sucedida nas circunstncias do pas); ou se procurava preservar para o presidente algum poder institucional mais ou menos importante (o que parece ter sido realmente a tendncia: como ter nele um chefe de Estado sem dar-lhe, por exemplo, o comando efetivo das foras armadas?). Mas neste caso no s se frustraria a decisiva motivao antiplebiscitria da iniciativa parlamentarista: na verdade estaramos mesmo fazendo piorar as coisas, pois se trataria de instaurar institucionalmente a duplicidade de responsabilidades no prprio plano dos encargos e atribuies tradicionalmente ligados ao poder executivo. Como quer que seja, no que se refere questo mais geral envolvida, cabem certamente muitas dvidas quanto a como equacionar, com os elementos que surgem do confronto entre presidencialismo e parlamentarismo ou de sua possvel combinao, a eventual resposta adequada ao desafio de equilibrar representatividade democrtica e eficincia administrativa nas condies brasileiras. 4 Voltemo-nos para a opo entre sistemas de representao majoritria e proporcional, que gira, obviamente, em torno da mesma contraposio bsica entre eficincia e representatividade democrtica, bem como para certos aspectos correlatos com respeito aos partidos e reforma partidria. O sistema proporcional se empenha em representar as foras partidrias no parlamento ou congresso proporcionalmente sua presena na sociedade, expressa no total dos votos dados pelos eleitores a cada um dos diferentes partidos. J o
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sistema majoritrio se caracteriza por premiar os candidatos majoritrios em cada distrito; ao preo de produzir distores do ponto de vista da distribuio das preferncias totais entre os partidos, ele favorece maiorias parlamentares slidas e a simplificao do sistema de partidos, supostamente dando consistncia e disciplina representao partidria. A questo decisiva para a avaliao do problema diz respeito a algo que, sendo destacado sobretudo pelos proporcionalistas, no deixa de ser crucial tambm para os majoritaristas: a questo da identidade daquilo que se representa, ou da autenticidade da representao. curioso que os proporcionalistas, paladinos da representatividade democrtica e da representao dos diferentes focos de interesses e identidade, costumem esquecer o velho problema da autenticidade ou inautenticidade dos partidos como tal: at que ponto se justificar o empenho de proporcionalidade quanto votao dada aos partidos se estes forem eles mesmos inautnticos e sem consistncia real (se forem, por exemplo, no limite, meras legendas de aluguel)? Tais indagaes podem ser estendidas prpria concepo dos partidos polticos. A literatura de cincia poltica costuma distinguir duas funes que os partidos cumpririam, transpondo para o plano da vida partidria a mesma tenso que temos estado revolvendo entre os valores da representatividade democrtica e da eficincia. Uma delas envolve a vocalizao dos interesses supostamente j existentes como tal e sua apresentao na arena poltica; a outra corresponde necessidade de agregar interesses inicialmente fragmentrios e dar-lhes, assim, viabilidade no processo eleitoral e condies de se fazerem sentir efetivamente nas decises governamentais. A primeira funo significa, portanto, a afirmao, cara aos proporcionalistas (e aos de maior sensibilidade democrtica, em geral), da identidade dos partidos por referncia a suas bases sociais, enquanto a segunda, que os proporcionalistas esquecem, redunda justamente em diluir essa identidade, em alguma medida, em proveito de imperativos eleitorais e de eventual eficincia governamental. E bem claro o sentido em que a busca intransigente de identidade e autenticidade levaria a pulverizar os mecanismos de representao de maneira que acabaria por chocar-se com a prpria idia de representao: por que no representar as tendncias dentro de cada pequeno partido ou, no limite,
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por que no representar cada indivduo como tal? provavelmente desnecessrio salientar a relevncia de consideraes como essas para a mitologia que predomina no Brasil a respeito da natureza dos partidos, que, para serem autnticos, so vistos como devendo ser tambm partidos ideolgicos e apegados a certa identidade referida a valores (a ponto de que a prpria Justia Eleitoral se tenha sentido autorizada, em nome da consistncia e da autenticidade ideolgica e com o apoio de muita gente, absurda imposio recente da verticalizao quanto s coalizes eleitorais). Naturalmente, essa mitologia remete a certo modelo de poltica ideolgica em que cada partido acena a parcelas especficas do eleitorado (especialmente a diferentes classes sociais) e ocupa um lugar bem definido no espectro que vai dos partidos de orientao socialista e revolucionria (os primeiros partidos de massas, na terminologia de Maurice Duverger), num extremo, ao radicalismo conservador ou de direita, no outro. Mas esse modelo, na verdade, no se realizou seno fugazmente em certos pases, com os partidos revolucionrios de massas aos poucos se eleitoralizando e assumindo traos prprios dos partidos de quadros de origem parlamentar e orientao pragmtica (ainda que tambm estes ltimos tenham assumido, por sua parte, algumas caractersticas dos partidos de massas). claro que essa reorientao pragmtica (que est longe de resultar em que os partidos sejam todos transformados em meras legendas de aluguel ou em entidades de natureza fisiolgica) a mesma que presenciamos atualmente na trajetria do principal partido brasileiro de esquerda, o PT, marcada pelo esforo de equilibrar a afirmao da identidade partidria e dos princpios ideolgicos com a ateno para os imperativos de eficincia tanto no plano eleitoral quanto no eventual exerccio do governo. De todo modo, se a nfase na identidade e na ideologia acarreta dificuldades para os que se apegam ao valor da representatividade democrtica e representao proporcional como expresso dela, os que defendem as formas majoritrias de representao esto longe de se acharem a salvo de dificuldades anlogas. Alm das conhecidas distores produzidas na representao dos partidos, mesmo presumidamente autnticos, obviamente possvel questionar a consistncia e realidade, em termos sociopolticos, dos prprios distritos nos quais se obtm as supostas maiorias.
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A experincia mais negativa a ser lembrada aqui a das prticas que se tornaram conhecidas, nos Estados Unidos, sob o nome de gerrymandering, em que o territrio eleitoral dividido de forma arbitrria e caprichosa para atender a um ou outro partido ou foco de interesses (prticas estas que emergiram de novo como tema saliente ainda h pouco, a propsito do peso da populao negra em certos distritos eleitorais). O que no significa, naturalmente, que no se possa ter em distritos territoriais de porte municipal ou anlogo entidades socioeconomicamente homogneas e politicamente relevantes capazes, talvez, como Luiz Felipe de Alencastro props em debates sobre o assunto, de se articularem margem dos espaos representados pelos Estados, com conseqncias potencialmente importantes se se trata de ter representao autntica. Considerados os variados matizes dos problemas relacionados, creio que a posio sensata a respeito das formas de representao levaria a que se desse ateno especial proposta de introduo do chamado voto distrital misto. Pois o princpio que ele procura consagrar, bem ou mal, corresponde justamente ao empenho de conciliar os valores de representatividade e eficincia, os quais, diferentemente do que se pretende, no tm correspondncia necessria quer com a nfase proporcionalista nos partidos, quer com a nfase majoritria em distritos definidos territorialmente. Preservado espao para a necessria discusso dos muitos pormenores envolvidos (critrios apropriados na constituio das listas partidrias, definio da unidade de clculo da representao proporcional etc.), este , talvez, com todas as concesses necessrias ao esprito burkeano e ao reconhecimento da necessidade da decantao tancrediana, um terreno especialmente propcio experimentao institucional, envolvendo mudanas menos dramticas do que a da eventual implantao do parlamentarismo, por exemplo, bem como a possibilidade de se atuar de maneira gradual e prudente. 5 O exame da tenso entre democracia e eficincia, com seus desdobramentos em termos da agregao e da formao de maiorias em contraposio representatividade democrtica e expresso de identidades, pode na verdade ser levado ao nvel do alcance a ser dado prpria regra da
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maioria como regra democrtica supostamente fundamental. Se os pargrafos anteriores nos sensibilizaram para as qualificaes que a preocupao de eficincia pode trazer ao empenho de afirmao democrtica de identidades (e dos interesses correspondentes), h aspectos do problema geral em que, ao contrrio, somos levados a atentar para os limites a serem impostos operao da regra da maioria em nome de valores afins identidade e autonomia. Tomemos o exemplo da questo da fragmentao partidria. O empenho de conter essa fragmentao se tem traduzido em dispositivos legais que deliberadamente favorecem os partidos maiores contra os menores: clusulas de barreira, exigindo que os partidos alcancem certos limiares na votao obtida como condio de que venham a ter presena parlamentar, ou regras como as que computam os votos em branco em favor dos partidos de maior votao. Os que se opem a dispositivos como esses s vezes recorrem a argumentos que invocam a importncia da expresso autntica de certas identidades partidrias (os pequenos partidos histricos, por exemplo), argumentos estes que se expem s dificuldades que vimos associarem-se em geral com a nfase na identidade. Mas s vezes invocam tambm a impropriedade do tratamento desigual dos cidados pela lei que estaria contido nos dispositivos em questo. Ora, essa objeo se aplica consagrao legal da prpria idia de maioria. Com efeito, bem ponderadas as coisas, o princpio verdadeiramente democrtico o nico de fato compatvel com uma concepo intransigente da autonomia dos cidados o princpio da unanimidade, em que as questes sobre as quais cumpre decidir so objeto de discusso livre e eventual acordo entre os interessados (o ideal da democracia deliberativa, como tem sido chamado recentemente). Estamos to habituados a conviver corriqueiramente com a regra da maioria que tendemos a esquecer que ela no seno um expediente destinado a contornar as insuperveis dificuldades prticas do princpio da unanimidade. O fundamento do recurso a esse expediente consiste no artifcio de tomar a unanimidade como algo que poderia ocorrer em graus diversos: mais votos em certa direo, maior unanimidade... Com isso se pe de lado o fato de que as maiorias, tanto quanto as minorias, podem ser tirnicas ou antidemocrticas e que, se aderirmos a srio ao ideal democrtico, no caber ver a opresso exercida
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sobre a minoria pela maioria, no importa quo numerosa, como menos odiosa do que a opresso da maioria pela minoria. Assim, a sociedade democrtica no poderia funcionar satisfatoriamente se a regra da maioria fosse a nica a aplicar-se. Em vez disso, em vrias esferas se privilegiam critrios que na verdade prescindem quase inteiramente da idia de representao e deixam as decises a cargo de pessoas vistas como competentes para ponderar com acuidade os argumentos relevantes ou seja, pessoas presumidas capazes de se envolver com sucesso num eventual debate de desfecho unnime, como o juiz ou o especialista qualificado (ainda que um componente de representao se faa presente com a necessria suposio de que os peritos ou especialistas agem no interesse dos afetados pelas decises, ou mesmo com garantias institucionais que o assegurem, sob pena de distores tecnocrticas e assemelhadas). Em outros casos, mesmo quando a idia de representao central, o recurso regra da maioria atenuado pela considerao mais detida das identidades envolvidas. o que ocorre, em particular, com os mecanismos de tipo consociativo ou consensual, de que especialmente Arend Lijphart se tem ocupado em vrios estudos, mecanismos estes baseados no reconhecimento da existncia de fatores que, por sua relevncia na conformao da identidade e dos interesses fundamentais das pessoas (como os Estados-membros de uma federao, ou grupos tnicos ou religiosos de importncia numa sociedade dividida do ponto de vista tnico ou religioso), no podem ser tratados em termos de maiorias ou minorias cambiantes donde a deciso de dar representao igualitria s prprias categorias conformadas por tais fatores (os diversos Estados, os diferentes grupos tnicos ou religiosos), mesmo se tais categorias so desiguais do ponto de vista do nmero de cidados que compe cada uma.8 Naturalmente, sendo o federalismo o exemplo mais clssico de recurso ao princpio consociativo, em contraposio adeso sem mais ao princpio majoritrio ou plebiscitrio, tornam-se bem evidentes o simplismo e os equvocos que tm caracterizado as discusses brasileiras sobre a representao dos Estados, com o consenso criado em torno da idia de
Para mencionar um texto acessvel em portugus, veja-se, por exemplo, Arend Lijphart, Os Modelos Majoritrio e Consociacional da Democracia: Contrastes e Ilustraes, em Bolivar Lamouner (org.), A Cincia Poltica nos Anos 80, Braslia, Editora da Unversidade de Braslia, 1982.
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representao estritamente proporcional s populaes envolvidas. Ainda que no seja o caso de negar as importantes distores introduzidas pelo regime de 1964, empenhado em assegurar um Congresso dcil por meio do aumento da representao especialmente dos Estados do Norte e do Centro-Oeste, patente que a dimenso federativa da questo tem sido ignorada no furor em torno da tese proporcionalista (que se defendia, cabe lembrar, mesmo quando, na tentativa recente de implantao do parlamentarismo, se propunha a supresso do Senado, supostamente o principal lugar institucional da representao federativa). Talvez se queira sustentar, de maneira anloga posio de Jaguaribe, que nosso federalismo no tem substrato real nas identidades e legtimos interesses regionais e no merece sobreviver. Cabe ponderar, contudo, os efeitos que assegurar a representao estritamente proporcional poderia ter no sentido de reforar a influncia dos interesses paulistas (que j decisiva) sobre o governo central. No creio que haja muita gente fora de So Paulo (ou dentro, quem sabe) disposta a admitir que isso fosse bom para o pas como um todo. Essas observaes a respeito da representao de tipo consociativo podem ser desdobradas numa direo especial. Trata-se de que, nas experincias social-democrticas que deram forma estabilidade da democracia ao longo de vrias dcadas, sobretudo em pases da Europa ocidental, encontramos como trao crucial algo que pode ser visto como afim ao consociativismo, a saber, a organicidade da representao corporativa assegurada, com graus diversos de formalizao institucional em diferentes pases, a categorias correspondentes aos interesses ocupacionais de empresrios e trabalhadores junto aparelhagem do Estado. Vrios analistas apontam mesmo nessa organicidade neocorporativa o substrato social decisivo do compromisso democrtico em que se garantiu aquela estabilidade, e que agora se v solapado com consequncias incertas para a prpria democracia pelos processos ligados globalizao e o enfraquecimento consequente dos atores coletivos que foram anteriormente seus protagonistas principais, incluindo os sindicatos e o prprio Estado. Ora, o que observamos a respeito no Brasil que, nutrindo-se das confuses envolvidas tanto nas crticas tradicionais ao nosso prprio corporativismo quanto na percepo mistificada das novas tendncias mundiais, instaurou-se
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no governo uma espcie de ideologia do moderno pronta a denunciar sem mais a era Vargas e a acomodar-se preguiosa e autocomplacentemente s supostas bondades daquelas tendncias novas. H, claro, um importante elemento de manipulao autoritria no corporativismo varguista; mas ele se acha tambm presente, por exemplo, na tese (que o ministro Paulo Paiva, entre outros, andou sustentando explcita e reiteradamente) segundo a qual seria necessrio substituir os sindicatos de categorias por sindicatos de empresas. E, em confronto com o autoritarismo varguista, que quando nada redundou em que os trabalhadores se vissem equipados com o importante instrumento organizacional que lhes permitiu progressiva autonomizao, a tese atual redunda no contra-senso de convidar os trabalhadores a se desorganizarem. Ela esquece, naturalmente, que a existncia de organizao compatvel com a eventual deciso de agir descentralizadamente, se e quando as circunstncias o exigirem, enquanto a desorganizao no permite a deciso de agir centralizada e coesamente. Do ponto de vista do movimento trabalhista, portanto, tratar-se-ia pura e simplesmente de abrir mo de um recurso. E notvel que aqui tambm encontremos grande consenso, com setores de opinio diversos tomados pela perplexidade diante das novidades do mundo globalizado e deixando-se penetrar pela ideologia do moderno. H, por certo, na atualidade, tendncias reais com que se ter forosamente de lidar, embora sua consistncia esteja longe de ser clara nas idas e vindas e nos trambolhes do mundo novo que se vai formando. Mas cumpre ter em mente, singelamente, que algumas dessas tendncias so ruins, e que cabe lutar contra elas. Se os recursos para a luta aparentemente escasseiam, tanto pior: isso no resulta em tornar mais desejveis as tendncias. 6 Diferentemente da perspectiva adotada at aqui, em que a nfase consiste em alertar contra o simplismo de certas tomadas de posio, sem dvida h questes com respeito s quais se justifica que se tomem posies firmes. Um deles, em que a posio que me parece merecer apoio tem efetivamente sido sustentada com frequncia, a do financiamento pblico das campanhas eleitorais. Se o direito ao voto se encontra assegurado de maneira igualitria no pas, bem claro que o direito de ser votado sofre enorme influncia da desigualdade de riqueza ou do acesso privado a recursos
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de qualquer natureza, e imprescindvel buscar formas de neutralizar ou minimizar essa influncia. Mas h outra questo, a do voto obrigatrio ou facultativo, em que a posio dominante, a proposta de supresso da obrigatoriedade do voto, me parece claramente equivocada. Os defensores da introduo do voto facultativo tm recorrido, em termos de princpios doutrinrios, ao argumento de que o voto seria um direito do cidado, e no um dever a ser cumprido por ele. Essa posio, entretanto, carece de razes que a sustentem. Ela claramente tributria da tendncia a conceber a prpria cidadania como envolvendo exclusivamente direitos (a concepo liberal ou civil da cidadania), em detrimento de seu componente de deveres ou obrigaes (a concepo clssica ou cvica da cidadania). Naturalmente, impossvel falar com propriedade dos direitos de algum sem contemplar os deveres correspondentes (at para assegurar os direitos como tal), e o desafio por excelncia da democracia contempornea justamente o de combinar a garantia da afirmao de um ideal liberal ou civil de autonomia, atenta para os direitos do cidado, com o enraizamento e a difuso do civismo e do sentido de responsabilidade pblica. E no h por que negar ao voto o significado tambm de dever cvico. A oposio introduo do voto facultativo ganha maior fora luz de certas constataes reiteradas de sociologia eleitoral. Tais constataes se referem sobretudo ao fato de que os recursos de ordem intelectual e motivacional requeridos para o apropriado exerccio da cidadania ocorrem em graus diferentes nos diversos estratos socioeconmicos da populao, ou nas diversas classes sociais. Assim, quanto menos favorvel a posio socioeconmica, menor a probabilidade de que as pessoas sejam portadoras da informao e da sofisticao intelectual adequadas no apenas para se disporem participao civicamente motivada no processo poltico, mas mesmo para a simples percepo da importncia desse processo do ponto de vista dos seus prprios interesses pessoais ou grupais. A consequncia geral que, na vigncia do voto facultativo, ocorra a renncia popular ao sufrgio: sem a obrigatoriedade, so os setores populares aqueles que em maior medida deixam de comparecer s eleies e de recorrer ao instrumento do voto. No h dvida de que essa tendncia, que se encontra por toda parte, se afirmaria
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tambm no Brasil. At porque os dados pertinentes j mostram a existncia, entre ns, de formas diversas de desproporcional excluso popular do sufrgio mesmo com o voto obrigatrio. Certamente, como se disse a propsito da eventual implantao do parlamentarismo, pode-se pretender ver nessa provvel renncia um fator favorvel estabilidade poltica: se as camadas destitudas e pouco educadas (de novo, a ndia de nossa Belndia) se auto-excluem, cabe talvez esperar condies menos propcias ao populismo e suas seqelas. Ocorre, porm, como tambm se destacou acima, que o momento eleitoral o grande momento de afirmao popular em nossa sociedade dual e bem evidente o carter perverso de se pretender apostar numa forma adicional de excluso popular como eventual soluo para os problemas poltico-institucionais do pas. Lembremos que a dificuldade de legitimao eleitoral do regime autoritrio recente, com sua marca nitidamente antipopular, figura com destaque entre as razes de sua inviabilizao e derrocada final, evidenciando a face positiva dos prprios fatores que tornam nossa sociedade elitista eleitoralmente propensa ao populismo. De outro lado, tem-se tambm recorrido ao argumento de que a introduo do voto facultativo resultaria em desestimular a operao dos mecanismos de tipo clientelstico na poltica brasileira. Contudo, esse argumento envolve claro erro de avaliao. Ao contrrio do que ele sustenta, a provvel reduo da participao eleitoral geral das camadas populares criar condies nas quais o eventual xito dos candidatos em mobiliz-las por qualquer meio disponvel poder efetivamente fazer diferena em termos de resultados eleitorais e os mecanismos clientelsticos so um instrumento bvio de mobilizao nas condies de precria consistncia poltica do nosso eleitorado popular. 7 Para concluir, reiteremos o que parece ser o necessrio ponto de equilbrio entre o burkeanismo e a renncia ao por parte de uns e a disposio demasiado pressurosa reforma por parte de outros. Creio que esse
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ponto se encontra numa disposio experimental e gradualista ou incrementalista, propensa a explorar as possibilidades de agir legalmente de maneira efetiva e a no abdicar da construo institucional lcida, mas igualmente atenta, como condio da lucidez, complexidade dos problemas, viscosidade do substrato ou contexto social da ao legal e ao pouco que na verdade sabemos com segurana a respeito das dificuldades deparadas na multiplicidade de temas envolvidos. Sem falar de que parte crucial das decises na verdade no depende de complexas indagaes de ordem intelectual, mas tende antes a resultar algo mecanicamente do embate dos interesses e da miopia correlata. No sei se os burkeanos se sentiro respaldados por essa observao ou se, ao contrrio, estar justamente a a razo principal para o empenho de reflexividade e ao lcida onde seja possvel. Cabe fechar, porm, com um conjunto especial de ponderaes. A discusso convencional das reformas entre ns tem tido como ponto de referncia, naturalmente, o espao nacional. Ora, o processo eleitoral de 2002 nos coloca diante da evidncia de que alcanamos uma fase indita nos efeitos ligados globalizao, em que o cinismo das declaraes recentes de George Soros sobre a irrelevncia do voto dos brasileiros diante das imposies do mercado financeiro internacional certamente aponta um aspecto importante do cenrio em que as eleies se desenvolvem, com o risco de desdobramentos funestos sobre os quais no teramos controle e o assustador fantasma do desastre argentino s nossas portas. Acresce o fato de que a dinmica mercantil do processo de globalizao se faz acompanhar de uma face inequivocamente imperial nas relaes transnacionais, face esta agora desinibida e afirmativa nas condies criadas no ps-11 de setembro de 2001. Talvez haja razes realistas para a aposta de que esse componente imperial venha eventualmente a atuar como agente decisivo da construo institucional que se faz necessria em plano mundial, na medida em que os impactos negativos da dinmica mercantil espontnea alcancem a prpria sede do imprio (como vem acontecendo com o desinflar da bolha da nova economia e a crescente desconfiana resultante da cascata de escndalos de administrao ineficiente e fraudulenta no corao empresarial e financeiro da economia dos Estados Unidos). De toda maneira, se queremos que o resultado da superao
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da desordem atual, em que nossas decises polticas supostamente soberanas so duramente condicionadas pelas percepes e disposies de agentes remotos e dispersos, no seja apenas a consolidao do imprio, crucial que enfrentemos o desafio de, no obstante as assimetrias na capacidade de ao dos diferentes Estados nacionais, fazer da construo institucional em plano transnacional uma tarefa em algum grau coletiva ou pelo menos, como sugeriu Aldo Ferrer, que saibamos, mesmo se em termos ainda unilaterais e com os precrios recursos de bordo, dar respostas mais adequadas globalizao e s vulnerabilidades que nos impe.9 Em qualquer caso, temos pela frente uma dimenso indita e certamente muito mais difcil do esforo de reformar e criar instituies.

Aldo Ferrer, Argentina e a Globalizao, Estudos Avanados, vol. 16, no. 44, janeiro/abril de 2002.
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