Fiscal Risks SOEs Penicela

FACULDADE DE ECONOMIA
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
ANÁLISE E GESTÃO DE RISCOS FISCAIS
Docentes: Nome do Estudante:

Mestre Énia Nkalinga (R) Orlando José Penicela Júnior
Mestre Titos Siueia (A)
Dr. Khopre Munapeia (A)
Ter-Minassian, T.(2017). Identifying and Mitigating Fiscal Risks from State-

Owned Enterprises. Discussion Paper nº IDB-DP-546. Institutions for
Development Sector - IDB.
IDENTIFICAÇÃO E MITIGAÇÃO DOS RISCOS FISCAIS DAS EMPRESAS

PÚBLICAS (EPs)
Empresas Públicas (EPs) são entidades comerciais detidas ou controladas pelo

Estado. A existência das EPs é geralmente justificada pela necessidade de
corrigir falhas de mercado, assegurando a provisão de bens ou serviços
essenciais ou salvaguardando um interesse estratégico do Estado.
As EPs podem ser uma fonte riscos para as finanças públicas. Apesar desses
riscos serem particularmente evidentes quando as metas fiscais sao computadas
considerando o sector público na sua globalidade (i.e. incluindo as empresas
públicas), eles estão também presentes quando as metas fiscais cobrem apenas
o Sector Público administrativo pois as finanças das empresas públicas podem
ter, e efectivamente muitas tem tido, repercurssões negativas sobre as finanças
do Governo.
Num estudo que analisou uma amostra de 80 economias avançadas e

emergentes ao longo de periodo de 14 anos, as empresas públicas foram a
quarta maior fonte de riscos fiscais materializados (depois do sector financeiro,
Acções Judiciais e Governos Subnacionais) e o custo fiscal do seu regaste
equivaleu em média a 3% do PIB.
Este nivel relativamente alto de risco associado as EPs decorre do facto de que
ao invés de impor sobre elas um limite orçamental rígido, os Governos permitem
às EPs um Limite Orçamental Flexível (LOF) enquadrado num contexto de uma
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sistemática interferência política dos Governos sobre a Gestão Corporativa das
EPs. O LOF traduz uma incapacidade do Governo de credivelmente
comprometer-se em não resgatar (por vias directas ou indirectas de apoio),
as Empresas públicas ou participadas pelo Estado ou seja, em outras palavras
o LOF é a possibilidade que as EPs tem de executar despesas para além do
fixado no seu Orçamento.
O conceito de LOF foi pela primeira vez desenvolvido por J. Kornai em 1992 para
caracterizar as relações entre os Governos e as EPs em economias socialistas
mas a sua aplicação actual é extensível as economias capitalistas.
O LOF influencia negativamente o desempenho das EPs porque desistimula a

eficiência e o controle de custos ao mesmo tempo que as encoraja a assumir
demasiados riscos (incluindo o risco financeiro do sobre-endividamento) uma vez
que elas esperam que na eventualidade dos riscos se materializarem, o Governo
vá intervir para resgata-la.
Existem pelo menos 3 situações que tornam possíveis a ‘flexibilidade’ dos gastos
orçamentais das EPs, sendo por isso fontes de riscos fiscais nas EPs: Operações
quasi-fiscais, Excessiva extracção de recursos das EPs pelos Governos e o Acesso
Preferencial das EPs ao financiamento.
i. Operações quasi-fiscais
Operações quasi-fiscais são actividades que o Governo atribui às Empresas

Públicas para viabilizar a prossecução de ojectivos de política pública, sem no
entanto compensa-las com correspondentes transferências orçamentais para o
efeito, resultando portanto na deterioração da posição financeira da EP. As
operações quasi-fiscais podem tomar várias formas mas as mais comuns são:
regulamentação de preços, imposição de metas de contratações de pessoal,
regulamentação dos critérios e prácticas de procurement (ex. preferência por
fornecedores de insumos que sejam nacionais), imposição de prioridades políticas
de investimento sem viabilidade comercial (ex. expansão do acesso a serviços de
eletricidade).
As operações quasi-fiscais são um das fontes do risco fiscal nas EPs porque com
o passar do tempo, os encargos não compesados arrastam as Empresas a perdas
e desinvestimento e sobre-endividamento, forçando em ultima instância o
Governo a resgata-las via transferências, injecção de capital ou reestruturação
da dívida.
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Para mitigar esta fonte de risco, os governos devem adoptar medidas que
incluem:
 Liberalizar, nos mercados competitivos, os preços dos bens e serviços
prestados pelas EPs, ou fixar, nos mercados monopolísticos ou
oligopóligos, preços regulamentados a níveis que possam permitir que
qualquer empresa eficiente ganhe uma adequada margem de lucro;
 Sujeitar as EPs às mesmas leis e regulamentação relativas ao emprego e
custos laborais a que estão sugeitas as empresas privadas do mesmo
ramo;
 Limitar o campo de possível interferência política nas operações diárias
das EPs.
ii. Excessiva extracção de recursos das EPs pelos Governos
Ao contrário das economias avançadas onde a distribuição de dividendos das

EPs baseia-se em uma política com regras fixas (ex. percentagem fixa dos lucros),
em muitas economias emergentes e em desenvolvimento, a distribuição de
dividendos das EPs é predominantemente errática, sendo ditada pelas
necessidades de curto prazo de financiamento do Orçamento do Governo.
Havendo discricionariedade das decisões de distribuição anual de dividendos,
cada Governo terá um interesse imediatista em maximizar a extracção de
recursos das EPs para materializar as suas promessas eleitoralistas. Com uma
sistemática descapitalização, as EPs ficam privadas de recursos para reinvestir,
sendo por isso forçadas a recorrer a excessivamente a capitais alheios. O alto
risco de incumprimento do reembolso desse capital representa um risco fiscal
por causa da ‘obrigação moral’ que o Governo implicitamente contraiu ao
‘empurar’ a EP ao endividamento.
Para mitigar esta fonte de risco, os governos devem adoptar um Guião que fixe
as taxas de retorno esperadas das EPs bem como a política de distribuição de
dividendos e reinvestimento na Empresa. Por outro lado as EPs devem estar
sugeitas ao mesmo regime fiscal que as outras firmas que operem no mesmo
ramo.
iii. Acesso Preferencial das EPs ao financiamento
O custo do finaciamento para as EPs é em geral, relativamente mais baixo se

comparado com o custo incorrido pelas Empresas privadas. Isto explica-se por
um lado porque as EPs dispõe por um lado da possibilidade de ser
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recapitalizadas pelo Estado de forma directa (através de Empréstimos do
Tesouro) ou indirecta (através de Empréstimos de Bancos Públicos de Fomento
ou de Desenvolvimento) e por outro lado, o acesso das EPs ao crédito das
instituições privadas é também relativamente mais barato devido a percepção do
mercado financeiro de que as dívidas das EPs são implicitamente garantidas pelo
Estado. Estas condições preferenciais de acesso das EPs a financiamento, podem
encorajar um recurso excessivo a dívida, levando a crises financeiras.
Para controlar esse risco, o Governo deve eliminar os canais de acesso

preferencial a financiamento e, (tal como muitos Países desenvolvidos já o fazem),
adoptar regras de disciplina no mercado financeiro com destaque para a
obrigatoriedade de um certo rating financeiro como condição de acesso a
empréstimos de médio-longo prazo e para emissão de títulos.

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IDENTIFICAÇÃO E MITIGAÇÃO DOS RISCOS FISCAIS DAS EMPRESAS

Empresas Públicas (EPs) são entidades comerciais detidas ou controladas pelo

Num estudo que analisou uma amostra de 80 economias avançadas e

O LOF influencia negativamente o desempenho das EPs porque desistimula a

Operações quasi-fiscais são actividades que o Governo atribui às Empresas

ii. Excessiva extracção de recursos das EPs pelos Governos

Ao contrário das economias avançadas onde a distribuição de dividendos das

iii. Acesso Preferencial das EPs ao financiamento

O custo do finaciamento para as EPs é em geral, relativamente mais baixo se

Para controlar esse risco, o Governo deve eliminar os canais de acesso

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