Lições de Direito Administrativo I

Aula 1

1.1 - Sociedade, Estado e Direito

1.2 - Constituição, Poderes do Estado.

1.3 - Direito Público e Direito Privado. Direito Administrativo no contexto do Direito Público.

Sociedade – existe quando duas ou mais pessoas se comprometem a pôr em comum

determinados bens ou serviços, para o exercício de uma actividade económica com o fim de
repartirem entre si os lucros.

Estado O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado, podendo ser visto
sob três vertentes: sociológica, política e constitucional.

O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Poder

Político.

Direito “É o conjunto de normas de conduta social, estabelecidas em vista da justiça, da paz e

do bem comum, dotadas de generalidade, e impostas pela força quando necessário e possível.”

Ana Prata, assevera que o termo direito usa-se, fundamentalmente, em duas acepções:

1 – Direito objectivo – conjunto de regras gerais, abstractas, hipotéticas e dotadas de

coercibilidade, que regem as relações numa dada comunidade.

2 – Direito subjectivo – poder ou faculdade, provindo do direito objectivo, de que dispõe uma
pessoa, e que se destina, normalmente, à realização de um interesse juridicamente relevante.

Constituição: É o documento legal que estabelece as normas jurídicas que determinam a

organização fundamental do Estado, fixando os seus órgãos supremos e respectivas funções e
atribuições, e garante os direitos básicos das pessoas.

Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adoptada nos Estados de
Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

A divisão de poderes, é feita através da atribuição de cada uma das funções governamentais
(legislativa, executiva, jurisdicional) a órgãos específicos, que levam as denominações das
respectivas funções;

Assim, temos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário. É a sistematização

jurídica das manifestações do Poder do Estado.

Para se estruturar a divisão de poderes, utiliza-se como fundamentação dois elementos:

especialização funcional e independência orgânica.
Independência orgânica: manifesta – se pela inexistência de qualquer meio de subordinação, e
pelo facto de cada Poder extrair suas competências da Carta Constitucional

– artigos 168 a 199 Poder legislativo, 200 a 211 Poder executivo, 212 a 248 Poder judicial
Especialização funcional: significa que cada órgão é especializado no exercício de uma função.

Dentro dessa visão da separação das actividades estatais, temos que eles legislam, administram e
julgam, já que não existe a separação absoluta entre os poderes.

Mas cada um deles possui o que se chama função típica e atípica; aquela exercida com
preponderância é a típica e, a função exercida secundariamente é a atípica.

Indelegabilidade de Funções: Da própria Constituição e do modelo de Montesquieu, extrai-se

que as características fundamentais do poder político são a unidade, indivisibilidade e
indelegabilidade.

As delegações legislativas foram objecto da doutrina constitucional durante o século XIX e o

início do século XX, que admitia o "princípio da proibição". isto é, a tarefa legislativa não
poderia ser transferida a nenhuma outra pessoa que não às do Poder Legislativo – artigos 179 e
180 da CRM.

Ao lado da indelegabilidade de atribuições, a Constituição também veda a investidura em

funções de Poderes distintos; quem for investido na função de um dos poderes, não poderá
exercer a de outro, conforme preceituam os artigos 137, 149, 172, 219, 223, 243, todos da CRM.

As incompatibilidades têm por objectivo resguardar a garantia do desempenho livre das

actividades dos órgãos supremos, assim impedindo que um deputado possa integrar um Tribunal
Supremo, órgão detentor da competência para julgar os próprios deputados – n.º 3 do artigo 174
da CRM.

Direito Público e Direito Privado

Aspectos Gerais - A maior divisão do Direito Positivo, também a mais antiga, é a representada
pelas classes do Direito Público e Direito Privado, peculiar aos sistemas jurídicos de tradição
romano-germânica.

A distinção entre o Direito Público e o Privado é útil no plano didáctico e benéfica do ponto de
vista prático, pois favorece a pesquisa, o aperfeiçoamento e a sistematização de princípios de um
género e de outro.

Critérios de distinção: a) interesses em jogo, b) posição dos sujeitos,

Direito público é aquele que regula a organização e funcionamento do Estado e demais entes
públicos, e das relações entre eles, como titulares do poder público, e os particulares;
Direito privado é aquele que regula as relações entre particulares, ou entre entes públicos e
particulares, mas despidos os primeiros de prerrogativas de autoridade.

LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 2

2 - DIREITO ADMINISTRATIVO.

2.1 - Origem, evolução histórica e autonomia.

2.2 - Objecto e conceito

2.3 – Fontes

2.3.1 – Lei

2.3.2 – Jurisprudência

2.3.3 – Doutrina

2.3.4 - Costume

O impulso decisivo para a formação do DA foi dado pela teoria da separação dos Poderes
desenvolvida por Montesquieu, e acolhida universalmente pelos Estados de Direito.

O advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou a situação então em vigor
que assentava na concentração de todos os poderes nas mãos do Soberano .

A Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias, subordinadas ao

Direito.

Isto foi uma consequência simultânea do princípio da separação de poderes e da concepção da lei
– geral, abstracta e de origem parlamentar – como reflexo da vontade geral.  

Actualmente não existe mais controvérsia sobre a autonomia didáctica e científica do Direito
Administrativo diante dos demais ramos jurídicos.

A existência de um objecto próprio (regras de direito disciplinadoras do exercício da função

administrativa); e a existência de princípios específicos, (legalidade, continuidade da prestação
do serviço público), são factores suficientes para conferir status de ramo autónomo.

O DA é um ramo do direito público, todavia, seu objecto não é restrito a relações jurídicas
regidas pelo direito público. Em um Estado democrático, como o nosso, - artigo 3 da CRM; a AP
actua nos mais diversos sectores - até mesmo como agente económico -, sendo frequentes as
situações em que ela deve figurar nas relações jurídicas despida de prerrogativas públicas.
Nesses casos, quando a AP comparece sem revestir a qualidade de poder público, as relações
jurídicas de que participe são regidas, predominantemente, pelo direito privado, estando ausentes
as prerrogativas especiais típicas do direito público.

Não obstante, tais relações jurídicas são objecto do DA, estando sempre sujeitas, em variável
medida, a regras e princípios próprios desse ramo do direito.

Confrontar alínea i), do n.º 1 do artigo 43 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela
Lei n.º 7/2009, de 11 de Marco, e alínea h), do n.º 2 do artigo 113, e artigo 115, ambos do
Regulamento de Contratação Pública, aprovado pelo Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio.

As actividades de AP em sentido material que, embora exercidas por particulares, o são sob
regime de direito público – vide artigo 3 da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto, são objecto do DA

Em síntese, o objecto do DA abrange todas as relações internas à AP, todas as relações entre a
AP e os administrados, predominantemente regidas pelo direito público ou pelo direito privado,
bem como actividades de AP em sentido material exercidas por particulares sob regime de
direito público.

O DA é o ramo de Direito Público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a
organização, o funcionamento e o controlo da AP e as relações que esta, no exercício da
actividade administrativa de gestão pública, estabelece com outros sujeitos de Direito.

Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda princípios e normas reguladores
do exercício da função administrativa.

O DA é, na ordem jurídica nacional, um ramo de Direito Público. E é um ramo de Direito

Público, qualquer que seja o critério adoptado para distinguir o Direito Público de Direito
Privado.

Se se adoptar o critério do interesse, o DA é Direito Público, porque suas normas são

estabelecidas tendo em vista a prossecução do interesse colectivo.

Se, enfim, se adoptar o critério dos poderes de autoridade, também o DA é o Direito Público
porque a actuação da AP surge investida de poderes de autoridade.

Há a considerar três tipos de normas administrativas: as normas orgânicas, as normas funcionais,

e as normas relacionais.

a)Normas orgânicas: regulam a organização e estabelecem as entidades públicas que fazem

parte da AP, e determinam a sua estrutura e os seus órgãos; v.g, Lei n.º 8/2003, de 19.05.

b)  Normas funcionais: regulam o modo de agir de específico da AP, estabelecendo processos de
funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir, etc; v.g., Lei n.º 14/2011, de 10.08.
c) Normas relacionais: são as que regulam as relações entre a AP e os outros sujeitos de Direito
no desempenho da actividade administrativa, v.g., dever de notificação - artigo 34
Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e
Prestação de Serviços ao Estado, aprovado pelo Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio.

Traços específicos do DA:

a) Juventude: O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, é um Direito bastante

jovem: nasceu com a Revolução Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas
que, a seguir à primeira fase revolucionária, foram introduzidas no ano VIII pelo então primeiro
cônsul, Napoleão Bonaparte.

b) Influência jurisprudêncial: No DA a jurisprudência dos Tribunais tem maior influência. Em

segundo lugar, acontece frequentemente que há casos omissos.

Também em Moçambique a jurisprudência tem grande influência no Direito Administrativo, a

qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convém ter presente que nenhuma
regra legislativa vale apenas por si própria. As normas jurídicas, as leis têm o sentido que os
Tribunais lhe atribuem, através da interpretação que elas fizerem.

E quem vai preencher as lacunas são os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos
normas até aí inexistentes.

c) Autonomia: O DA é um ramo autónomo de Direito diferente dos demais pelo seu objecto e
pelo seu método, pelo espírito que domina as suas normas, pelos princípios gerais que as
enforcam. O DA é um ramo de Direito diferente do Direito Privado – mais completo, que forma
um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princípios subordinados
a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito.

d)  Codificação parcial: Sabe-se o que é um código: um diploma que reúne, de forma sintética,
científica e sistemática, as normas de um ramo de Direito. Em Moçambique, o Direito
Administrativo não está unificado em um código próprio, e sim disciplinado em leis esparsas.

Entretanto, temos alguns diplomas normativos que se caracterizam como verdadeiras

codificações parciais: conferem sistematização a grupos específicos de assuntos, como é o caso
da Lei do procedimento administrativo, Lei dos órgãos locais do Estado, Lei da probidade
pública, Lei-quadro das autarquias locais, Lei de bases da organização e funcionamento da AP.

O DA tem sua formação norteada por quatro fontes principais: a lei, a jurisprudência, a doutrina
e os costumes.

Fonte é o local de onde algo provém. No Direito, as fontes são os modos de formação e revelação
das normas jurídicas.
A lei é a fonte primordial do DA, em razão da rigidez que nosso ordenamento empresta ao
princípio da legalidade nesse ramo jurídico – artigo 249 da CRM.

A jurisprudência, representada pelas reiteradas decisões judiciais em um mesmo sentido, é fonte

secundária do DA, influenciando marcadamente a construção e a consolidação desse ramo do
direito. v.g., Decreto n.º 5/2006, de 12 de Abril, Resolução n.º 18/2012, de 7 de Dezembro, Lei
n.º 14/2011, de 10 de Agosto.

A doutrina, entendida como conjunto de teses, construções teóricas e formulações descritivas

acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do direito, constitui fonte secundária do
DA, influenciando não só a elaboração de novas leis como também o julgamento das lides de
cunho administrativo.

Os costumes sociais só têm importância como fonte do DA quando de alguma forma influenciam
a produção legislativa ou a jurisprudência, ou seja, menos que uma fonte secundária, são, quando
muito, uma fonte indirecta – artigo 9 do Regulamento da Lei de Terras, aprovado pelo Decreto
n.° 66/98, de 8 de Dezembro.

Um pouco diferente é a situação dos costumes administrativos (praxe administrativa), isto é, as

práticas reiteradamente observadas pelos agentes administrativos diante de determinada situação.

A praxe administrativa, nos casos de lacuna normativa, funciona efectivamente como fonte
secundária de direito administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em
razão dos princípios da fundamentação, lealdade, da boa-fé, da moralidade administrativa, entre
outros – vide alínea e), do n.º 1 do artigo 121 da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto.

2.4 – Interpretação

O veículo introdutor de normas e sanções no Direito é o texto jurídico. Porém, para seu
cumprimento e compreensão de suas sanções, torna-se necessário extraí-las do texto legal.

Interpretação é o processo técnico que revela, a partir do texto legal, o sentido e o alcance
das normas e sanções jurídicas.

Essa técnica compreende certas operações, que a experiência consagrou. A primeira traduz-se no
exame do texto a partir das palavras que o formam, é a chamada interpretação literal.

A significação das palavras empregadas na lei deve ser objecto de escrupuloso estudo, se têm
uma acepção técnica, deve partir – se do princípio de que o legislador as empregou com esse
sentido.

Quando a palavra não é empregada em acepção técnica, então procurar-se-á a sua acepção
comum.
Concluído o exame literal do texto não deve o intérprete ficar por aí, mesmo quando o sentido
lhe pareça claríssimo: é preciso penetrar o espírito da lei, o pensamento que a determinou e
informa, e a isso nos conduz a interpretação lógica mediante suas operações: exame do objectivo
da lei, seu enquadramento sistemático e político, indagação da sua história, apuramento do
conteúdo implícito.

Exame do objectivo da lei – toda norma se destina a regular certas relações sociais para
satisfação de determinada necessidade colectiva.

Enquadramento sistemático e político da lei – a norma não pode considerar-se em contradição

com os princípios gerais do Direito em dada época e em dado país, nem aos ideais do Estado.

Indagação histórica – a compreensão do sentido da lei depende, muitas vezes, do conhecimento

da sua história, pois, se a lei representa um momento de tradição jurídica de certo povo, há que
estudar o seu lento evoluir no passado, com as naturais ou voluntárias eliminações e adições
determinantes da sua feição actual.

Apuramento do conteúdo implícito – há casos em que o sentido da lei compreende na sua letra
certos poderes que estão necessariamente implicados na expressão verbal.

Algumas vezes basta aplicar regras de lógica formal, v.g., quem pode mais pode o menos, a lei
que confere um poder ou direito legitima os meios indispensáveis para o respectivo exercício.

Se a CRM confere aos tribunais o poder de não aplicar as leis inconstitucionais – artigo 214 –
implicitamente lhes dá o direito de apreciar se a lei é ou não contrária à Constituição.

c) Aproveitamento dos elementos da interpretação – se todos os elementos concordam em

atribuir à lei um sentido unívoco, o resultado é a interpretação declarativa.

O DA não é refractário, em linhas gerais, à aplicação analógica das regras do Direito Privado,
mas, sendo um ramo do Direito Público, nem todos os princípios de hermenêutica do Direito
Privado lhe são adequados. A diversidade de seu objecto, a natureza específica de suas normas,
os fins sociais a que elas se dirigem, o interesse público que elas visam sempre a tutelar, exigem
regras próprias de interpretação e aplicação das leis, actos e contratos administrativos.

A nosso ver, a interpretação do Direito Administrativo, além da utilização analógica das regras
do Direito Privado que lhe forem aplicáveis, há de considerar, necessariamente, esses três
pressupostos: 1.º) a desigualdade jurídica entre a AP e os administrados; 2.º) a presunção de
legitimidade dos actos da AP; 3.º) a necessidade de poderes discricionários para a AP atender ao
interesse público.

As leis administrativas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Público sobre
os indivíduos, enquanto necessária à consecução dos fins da Administração.
Ao aplicador da lei compete interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entre os privilégios
estatais e os direitos individuais, sem perder de vista aquela supremacia.

O segundo princípio que há - de estar sempre presente ao intérprete é o da presunção de

legitimidade dos actos administrativos.

Essa presunção, embora relativa (juris tantum), acompanha toda a actividade pública,
dispensando a AP da prova de legitimidade de seus actos.

O terceiro princípio é o de que a AP precisa e se utiliza frequentemente de poderes

discricionários na prática rotineira de suas actividades.

Reconhecida a existência legal da discricionariedade administrativa, cumpre ao intérprete e

aplicador da lei delimitar seu campo de actuação, que é o do interesse público.

Afora estas regras privativas do DA, valem os métodos interpretativos consignados no CC entre
os artigos 5 a 13 na medida em que estabelecem os princípios gerais para aplicação do Direito.

LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 4

2.5 - Relações com outros ramos do Direito e com outras ciências.

Com o Direito Constitucional o DA mantém estreita afinidade e íntimas relações, uma vez que
ambos cuidam da mesma entidade: o Estado – ver artigos 249 a 253 da CRM.

Diversificam-se na medida em que o Direito Constitucional se interessa pela estrutura estatal e

pela instituição política do governo ao passo que o DA cuida, tão-somente, da organização
interna dos órgãos da AP do funcionamento de seus serviços, de modo, a satisfazer as finalidades
que lhe são constitucionalmente atribuídas.

Com o Direito Tributário e com o Financeiro são sensíveis as relações do DA, dado que as
actividades vinculadas à imposição e arrecadação de tributos, à realização da receita e
efectivação das despesas públicas, são eminentemente administrativas – Lei n.º 9/2002, de 12.02.

Com o Direito Processual (Civil e Penal) o DA mantém intercâmbio de princípios aplicáveis a

ambas as disciplinas, na regulamentação de suas respectivas jurisdições. Ver artigos 60 e 90 da
Lei n.° 14/2011, de 10 de Agosto, artigo 26 do CPC, e artigo 7 da Lei n.° 24/2013, de 1 de
Novembro.

Com o Direito Civil e Comercial as relações do DA são intensíssimas, principalmente no que se

refere aos contratos e obrigações do Poder Público com o particular – artigo 40 do Regulamento
de Contratação Pública, aprovado pelo Decreto n.º 15/2010, de 24.05.; a influência do Direito
Privado sobre o Direito Público chega a tal ponto que, em alguns países, aquele absorveu durante
muito tempo o próprio DA, impedindo sua formação e desenvolvimento. Mas é inevitável essa
influência civilista, já pela antecedência da sistematização do Direito Privado, já pela
generalidade de seus princípios e de suas instituições, amoldáveis, sem dúvida, a todos os ramos
do Direito Público.

Direito do Trabalho: o regime jurídico aplicado aos empregados públicos coincide em larga
medida com o previsto na Lei do Trabalho.

a) duração da jornada de trabalho; artigo 85 da Lei do Trabalho – Lei n.° 23/2007, de 1 de

Novembro -, artigo 30 das NFSAP, aprovadas pelo Decreto n.° 30/2001, de 15.10;

b) Direitos de maternidade e paternidade; artigos 10 a 12 da Lei do Trabalho, artigos 44 e 66 do

EGFAE, aprovado pela Lei n.° 14/2009, de 17.03;

c) proibição de diferenças salariais, n.° 2 do artigo 48 do EGFAE, aprovado pela Lei n.°
14/2009, de 17.03, n.° 3 do artigo 108 da Lei do Trabalho, n.º 3 do artigo 112 da CRM;

Direito Internacional Público: As regras jurídicas originárias dos pactos internacionais de que
Moçambique é signatário ingressam no ordenamento nacional dotadas de força cogente,
vinculando os órgãos e agentes da AP, v.g., a Carta Africana Sobre os Valores e Princípios da
Função Pública, ratificada pela Resolução n.° 67/2012, de 28 de Dezembro.

Direito Penal: as condutas reveladoras de maior lesividade à AP estão tipificadas como “Crimes
cometidos no exercício de funções”, cujas punições são indicadas nos artigos 477 a 522 do
Código Penal, aprovado pela Lei n.° 35/2014, de 31 de Dezembro. Tal circunstância já seria
suficiente para demonstrar a estreita relação que o DA mantém com o Direito Penal – ver artigo
68 do Código Penal, aprovado pela Lei n.° 35/2014, de 31 de Dezembro.

Com as Ciências Sociais o DA mantém estreitas relações, principalmente com a Sociologia, a

Economia Política, a Ciência das Finanças e com a Estatística.

A estas Ciências o DA pede subsídios para o aperfeiçoamento de seus institutos e de suas

normas, visando a ajustá-los, cada vez mais e melhor, aos fins desejados pelo Estado, na
conformidade da ordem jurídica preestabelecida – artigos 109 a 111 da CRM e artigo 12 da Lei
n.° 19/97, de 1.10.

LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 5

2.6 – Princípios do DA

2.6.1 – Princípios constitucionais do DA

Princípios são regras gerais que a doutrina identifica como condensadoras dos valores
fundamentais de um sistema.
Por meio de um processo lógico denominado abstração indutiva, os estudiosos extraem da
totalidade de normas específicas as ideias -chave que animam todo o complexo de regras.

Dentre os princípios norteadores da actividade administrativa, avultam em importância aqueles

expressos nos artigos 249 a 252 da Constituição, a saber:

Prossecução do interesse público, respeito pelo direito dos particulares, legalidade, igualdade,
imparcialidade, ética, justiça, hierarquia, simplificação, descentralização, desconcentração e
aproximação.

O “interesse público” é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma determinada

comunidade, é o bem-comum.

A noção de interesse público traduz uma exigência – a exigência de satisfação das necessidades
colectivas. Pode-se distinguir o interesse público primário dos interesses públicos secundários:

O interesse público primário, é aquele cuja definição compete aos órgãos governativos do
Estado, no desempenho das funções política e legislativa;

Os interesses públicos secundários, são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja
satisfação cabe à AP no desempenho da função administrativa.

Como corolário do princípio da Prossecução do interesse público, decorre que os interesses do

grupo devem prevalecer sobre os dos indivíduos que o compõem.

Essa é uma condição para a própria subsistência do grupo social. Em termos práticos, cria uma
desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados.

Por essa razão, a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes
especiais não extensivos aos particulares.

1) possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada em Pública – artigo 82 da

CRM;

2) possibilidade de rescindir unilateralmente contratos administrativos – alínea a), do artigo 47

do Regulamento de Contratação de Pública, aprovado pelo Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio;

3) impenhorabilidade dos bens públicos - alínea a), do artigo 60 da Lei n.º 9/2002, 12 de
Fevereiro;

Outra consequência resultante do princípio da Prossecução do interesse público, é a da

indisponibilidade do interesse público, isso equivale asseverar que os agentes públicos não são
donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes
públicos estão obrigados a actuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado
pela legislação.
O Princípio do Respeito Pelos Direitos dos Particulares - ele significa fundamentalmente, que a
prossecução do interesse público não é o único critério da acção administrativa, nem tem um
valor ou alcance ilimitados. Há que prosseguir, sem dúvida, o interesse público, mas respeitando
simultaneamente os direitos dos particulares.

Embora o princípio da legalidade continue a desempenhar essa função, o certo é que se conclui
entretanto que não basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administração Pública
para que simultaneamente se verifique o respeito integral dos direitos subjectivos e dos direitos
legítimos dos particulares.

Essas outras formas de protecção que existem para além do princípio da legalidade, são muito
numerosas. Destacamos as mais relevantes:

a) Estabelecimento da possibilidade de suspensão jurisdicional da eficácia do acto administrativo

(isto é, paralisação de execução prévia) – artigo 132 da Lei n.º 7/2014, de 28.08;

b) Extensão da responsabilidade da Administração aos danos causados por factos casuais, bem
como por actos ilícitos que imponham encargos ou prejuízos especiais e anormais aos
particulares – artigo 58 da CRM;

c) Imposição do dever de fundamentar em relação aos actos administrativos que afectem

directamente aos interesses legítimos dos particulares – n.º 2 do artigo 253 da CRM;

O princípio da legalidade é o postulado basilar de todos os Estados de Direito, a legalidade

traduz a ideia de que a AP somente tem possibilidade de actuar quando exista lei que o determine
(actuação vinculada) ou autorize (actuação discricionária), devendo obedecer estritamente ao
estipulado na lei, ou, sendo discricionária a actuação, observar os termos, condições e limites
autorizados na lei. Para o administrado, representa uma garantia porque lhe assegura que a
actuação da AP estará limitada ao que dispuser a lei.

O Princípio da Igualdade impõe à AP o dever de dispensar tratamento igual a administrados que

se encontram em situação equivalente.

Tratar os desiguais desigualmente exige um esforço de compreensão e avaliação para identificar

a dessemelhança e ajustar a correcta proporção do tratamento a eles devido.

A chave para investigar a compatibilidade de um tratamento desigual, está na verificação de que

o factor de discriminação é coerente com a diferenciação realizada.

Se o anúncio do concurso para ingresso na carreira de guarda fronteirico da AT fixar a

necessidade de exame físico, a exigência será constitucional porque pertinente com o exercício
do cargo. Mas, se o mesmo exame for exigido no concurso para juiz de direito, haverá
inconstitucionalidade por falta de correlação lógica com a actuação de um magistrado.
Se um concurso público realizado para escolher o actor que interpretará Mandela convocar
somente candidatos negros, não haverá inconstitucionalidade mesmo sendo a raça factor
determinante da discriminação. Pela mesma razão, nada impede que um concurso para a Guarda
Prisional Feminina proíba a participação de homens.

O Princípio da Imparcialidade significa, que a AP deve comportar-se sempre com isenção e

numa atitude de equidistância perante todos os particulares, que com ela encontrem em relação,
não privilegiando ninguém, nem discriminando contra ninguém. A AP não pode conferir
privilégios, só a lei o pode fazer; e também não pode impor discriminações, só a lei o pode
também fazer. Este princípio, proíbe os órgãos da AP de tomar decisões sobre assuntos em que
estejam pessoalmente interessados e de favorecer ou perseguir os particulares.

O princípio jurídico da moralidade administrativa não impõe o dever de atendimento à moral

comum vigente na sociedade, mas exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade,
honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de boa administração.

O Princípio da Justiça, significa que na sua actuação a AP deve harmonizar o interesse público
específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos particulares
eventualmente afectados. Princípio da justiça “strictu senso”: todo o acto administrativo
praticado com base em manifesta injustiça é contrário à Constituição e, portanto, é ilegal,
podendo ser anulado em recurso contencioso pelo Tribunal Administrativo competente.

A AP, no desempenho da função administrativa, é chamada a proferir decisões essencialmente

baseadas em critérios de justiça material.

A AP não pode escolher como quiser entre várias soluções igualmente possíveis: para cada caso
só há uma solução correcta, só há uma solução justa.

Princípio da descentralização: A Constituição vem dizer que a AP deve ser descentralizada, isso
significa que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientação descentralizadora, e por
conseguinte, recusa qualquer política que venha a ser executada num sentido centralizador.

Princípio da desconcentração: impõe que a AP venha a ser, gradualmente, cada vez mais
descentralizada. Recomenda que em cada pessoa colectiva pública as competências necessárias à
prossecução das respectivas atribuições não sejam todas confiadas aos órgãos de topo da
hierarquia, mas distribuídas pelos diversos níveis de subordinados.

Princípio da hierarquia - estabelece as relações de coordenação e subordinação entre órgãos da

AP. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a subordinação hierárquica só existe
relativamente às funções administrativas, não em relação às legislativas e judiciais”. Segundo a
autora, dessa subordinação decorrem prerrogativas para AP, como: a) rever actos dos
subordinados; b) delegar e avocar competências; c) punir os subordinados – artigo 16 da Lei
n.° 7/2012, de 08.02;
Princípio da aproximação dos serviços às populações: a AP deve ser estruturada de tal forma
que os seus serviços se localizem o mais possível junto das populações que visam servir.

Princípio da simplificação

LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 6

2.6.2 - Princípios infra - constitucionais do Direito Administrativo

2.6.3 – Legalidade

2.6.4 – Prossecução do interesse público

2.6.5 – Igualdade e proporcionalidade

2.6.6 – Boa-fé

2.6.7 – Colaboração da Administração com os particulares

2.6.8 – Participação dos administrados

A legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em

toda a sua actividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum,
e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar acto inválido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Na AP não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer
tudo que a lei não proíbe, na AP só é permitido fazer o que a lei autoriza.

A lei para o particular significa "pode fazer assim"; para o administrador público significa
"deve fazer assim".

Princípio da prossecuçção do interesse público - O “interesse público” é o interesse colectivo,

é o interesse geral de uma determinada comunidade, é o bem-comum.

A noção de interesse público traduz uma exigência – a exigência de satisfação das necessidades
colectivas.

O interesse público primário, é aquele cuja definição compete aos órgãos governativos do
Estado, no desempenho das funções política e legislativa;

Os interesses públicos secundários, são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja
satisfação cabe à AP no desempenho da função administrativa.
Este princípio tem numerosas consequências práticas, das quais importa citar as mais
importantes:

1) Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da AP: não pode ser a AP a defini-los;

2) Em todos os casos em que a lei não define de forma complexa e exaustiva o interesse público,
compete à AP interpretá-lo, dentro dos limites em que o tenha definido;

3)  A noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável. Não é possível definir o
interesse público de uma forma rígida e inflexível;

4) Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é obrigatória;

5) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a

competência dos respectivos órgãos: é o chamado princípio da especialidade, também aplicável
a pessoas colectivas públicas;

6) Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente determinado de
qualquer acto administrativo. Assim, se um órgão da administração praticar um acto
administrativo que não tenha por motivo principalmente determinante, o interesse público posto
por lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, e por isso será um acto ilegal,
como tal anulável contenciosamente.

7)  A prossecução de interesses privados em vez de interesse público, por parte de qualquer
órgão ou agente administrativo no exercício das suas funções, constitui corrupção e como tal
acarreta todo um conjunto de sanções, quer administrativas, quer penais, para quem assim
proceder;

8)  A obrigação de prosseguir o interesse público exige da AP que adopte em relação a cada caso
concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista administrativo (técnico e financeiro):
é o chamado dever de boa administração.

O princípio da proporcionalidade é um aspecto da razoabilidade voltado à aferição da justa

medida da reacção administrativa diante da situação concreta. Em outras palavras, constitui
proibição de exageros no exercício da função administrativa. Segundo Celso Antônio
Bandeira de Mello, há duas formas de violação da proporcionalidade: pela intensidade e pela
extensão da medida adoptada.

Quanto à intensidade, haverá conduta desproporcional quando a força da reacção administrativa

for incompatível com o baixo grau de lesividade do comportamento a ser censurado.

Exemplo: ordem de demolição expedida por causa de pintura descascada na fachada do imóvel.

Além disso, pode ocorrer de a violação à proporcionalidade manifestar-se no que respeita à

extensão pessoal ou geográfica da providência administrativa adoptada.
Exemplo: devido à existência de algumas casas de jogos electrónicos no entorno de escolas
infantis, o Município determina o encerramento de todas as lojas do ramo dentro do Município.

Nesse caso, não há ilegalidade no conteúdo (intensidade) da decisão, mas quanto à sua
abrangência territorial (extensão).

O princípio da boa-fé consagrado no artigo 8 da Lei n.º 14/2011, de 10.08, não apresenta
especificidade no que respeita à sua aplicação à AP. Sobressaem, porém, os dois limites
negativos que ele coloca à actividade administrativa pública:

a)  A Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados
puseram num certo comportamento seu;

b) A AP também não deve iniciar o procedimento legalmente previsto para alcançar um certo
objectivo com o propósito de atingir um objectivo diverso, ainda que de interesse público.

Princípio da colaboração da AP com os particulares - exige que a AP coopere com os

particulares destinatários dos projectos e serviços que implementa, prestando informações e
esclarecimentos bem como receber sugestões;
Antes de instalar uma ponte que venha a servir a comunidade como passagem aérea sobre uma
via rápida, a AP deve reunir com a comunidade beneficiária e informar sobre a pretensão e
colher as sugestões devidas a fim de aperfeiçoar o projecto ou adequá-lo as necessidades locais.

Como se pode notar, por esse princípio, podemos afirmar com justa razão que na actividade
administrativa a regra deve ser a informação e não o segredo. Os limites ao direito à
informação só tem justificação quando confrontado com direitos e valores legais de igual ou
de maior valia, como são os relativos à segurança interna e externa, à investigação criminal e à
reserva da intimidade das pessoas ou quando a recusa de informação se fundamente num dever
funcional legalmente previsto como são, por ex., os casos do segredo de justiça, do segredo da
correspondência ou da confidencialidade fiscal.

Princípio da participação dos administrados - na fase da audiência prévia dos interessados é

que se concretiza, na sua plenitude, o “direito de participação dos cidadãos na formação de
decisões que lhes digam respeito”. Esta participação pode ocorrer em qualquer fase do
procedimento (artigo 65 da LPA), mas é obrigatória antes da tomada da decisão final, pois
somente assim estará assegurada a possibilidade de esta ser influenciada pela manifestação de
vontade dos interessados – vide artigo 108 do EGFAE, aprovado pela Lei n.º 14/2009, de 17.03.
Vide também o n.° 2 do artigo 82 do Regulamento de Contratação Pública, aprovado pelo
Decreto n.° 15/2010, de 24 de Maio.

LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 7

2.6.9 – Decisão
2.6.10 – Desburocratização, eficiência e eficácia

2.6.11 – Responsabilização da A.Pública

2.6.12 - Fundamentação

2.6.13 – Transparência

2.6.14 - Gratuidade

Princípio da decisão - O poder tem para o agente público o significado de dever para com a
comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação
de exercitá-lo. Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador público para deixar de
praticar actos de sua competência legal. Daí por que a omissão da autoridade ou o silêncio da
AP, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a
obtenção do acto omitido por via judicial – artigo 124 da Lei n.° 7/2014, de 28.02;

Princípio da desburocratização: significa que a AP deve ser organizada e deve funcionar em

termos de eficiência e de facilitação da vida dos particulares – eficiência na forma de prosseguir
os interesses públicos de carácter geral, e facilitação da vida aos particulares em tudo quanto a
Administração tenha de lhes exigir ou haja de lhes prestar.

O objectivo do princípio da eficiência é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com
adequação às necessidades da sociedade que os custeia.

Para a Professora Maria Sylvia Di Pietro, o princípio em foco apresenta dois aspectos:

a) relativamente à forma de actuação do agente público, espera-se o melhor desempenho possível

de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;

b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a AP, exige-se que este seja o mais
racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

Busca-se o atingimento de objectivos traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais
simples, mais rápido, e mais económico, melhorando a relação custo/benefício da actividade da
AP. O administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda ao interesse público,
levando em conta o óptimo aproveitamento dos recursos públicos, conforme essa análise de
custos e benefícios correspondentes.

Princípio da eficácia – obtenção dos efeitos desejados com a medida adoptada, procurando a
maximização do seu impacto no desenvolvimento económico e social.

Princípio da responsabilidade - No exercício da função administrativa, a actuação dos agentes

públicos é imputada à pessoa jurídica estatal a que estão ligados, razão pela qual, em princípio,
cabe ao Estado reparar os prejuízos decorrentes do comportamento de seus agentes. Somente em
sede de acção regressiva é que o agente poderá ser responsabilizado – artigo 58 da CRM;

A responsabilidade do Estado por condutas comissivas é objectiva, não dependendo da

comprovação de culpa ou dolo.

A responsabilidade pelo risco, destina-se a reparar os sacrifícios causados a uma pessoa ou grupo
de pessoas por actividades legítimas da AP;

A responsabilidade por actos lícitos está associada ao funcionamento dos serviços ou ao

exercício de actividades excepcionalmente perigosas e à necessidade de delas resultarem
prejuízos especiais ou anormais Uma actividade é excepcionalmente perigosa quando for
razoável esperar que dela possam, objectivamente, resultar danos , isto é, danos que superem os
que eventualmente possam decorrer das outras actividades;

Os prejuízos são anormais ou especiais quando oneram pesada e especialmente determinada

pessoa ou pessoas e, consequentemente, ultrapassam os pequenos transtornos e prejuízos que são
inerentes à actividade administrativa e sobrecarregam de forma mais ou menos igualitária todos
eles.

Já nos danos por omissão, o dever de indemnizar condiciona-se à demonstração de culpa ou

dolo, submetendo-se à teoria subjectiva.

A responsabilidade por factos ilícitos assenta nos pressupostos de responsabilidade civil

previstos nos artigos 483 e seguintes do Codigo Civil, o que significa que a sua concretização
depende da prática de um facto (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do
dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano

Princípio da fundamentação - Assim como todo cidadão, para ser acolhido na sociedade, há de
provar sua identidade, o acto administrativo, para ser bem recebido pelos cidadãos, deve
patentear sua legalidade, vale dizer, sua identidade com a lei. Desconhecida ou ignorada sua
legitimidade, o acto da autoridade provocará sempre suspeitas e resistências, facilmente
arredáveis pela fundamentação. O acto não fundamentado, quando o devia ser, presume-se não
ter sido executado com toda a ponderação desejável, nem ter tido em vista um interesse público
da esfera de sua competência. Pela fundamentação, o administrador público justifica sua acção
administrativa, indicando os factos (pressupostos de facto) que ensejam o acto e os preceitos
jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam sua prática.

Marcello Caetano, em sua obra Princípios Fundamentais de Direito Administrativo, página 122,
põe alguma luz sobre o tema ao dizer que: “a fundamentação consiste em deduzir expressamente
a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve
de certa maneira, e não de outra. Não interessa, aliás, ao jurista conhecer quaisquer motivos da
vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou
considerações de facto objectivamente anotadas sem cuja influência a vontade do órgão
administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou.”

Há actos, no entanto, que dispensam fundamentação escrita. Basicamente isso ocorre em cinco
casos:

a) fundamentação evidente: como nos actos de gesticulação executados por policial na

disciplina do trânsito;

b) fundamentação inviável: na hipótese, por exemplo, de sinais de trânsito emitidos por

semáforos;

c) nomeação e exoneração de cargos em regime especial de actividade: conhecidos como

cargos “de confiança”, são de livre provimento dispensando fundamentação;

d) Homologação de deliberações tomadas por júris – ver artigo 80 do Regulamento de

Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao
Estado, aprovado pelo Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio;

e) Ordens legítimas dadas pelos superiores hierárquicos aos seus inferiores em matéria de
serviço e na forma legal; Ver artigos 121 a 123, e alínea b), do n.º 2 do artigo 129, todos da Lei
n.º 14/2011, de 10 de Agosto.

A teoria dos motivos determinantes afirma que o motivo apresentado como fundamento fáctico
da conduta vincula a validade do acto administrativo.

Assim, havendo comprovação de que o alegado pressuposto de facto é falso ou inexistente, o

acto torna-se nulo – vide n.º 1 do artigo 129, da Lei n.º 14/2011, de 10 de Agosto.

Princípio da transparência - evidentemente, em um Estado de Direito, é inconcebível a

existência de actos sigilosos ou confidenciais que pretendam incidir sobre a esfera jurídica dos
administrados, criando, restringindo ou extinguindo direitos, ou que onerem o património
público.

O princípio da transparência significa a obrigatoriedade de dar publicidade a actividade

administrativa e visa assegurar as seguintes finalidades:

a) exteriorizar a vontade da Administração Pública divulgando seu conteúdo para conhecimento

público;

b) tornar exigível o conteúdo do acto;

c) desencadear a produção de efeitos do acto administrativo;

d) permitir o controlo de legalidade do comportamento.

O modo de dar -se a publicidade varia conforme o tipo de acto. No caso dos actos individuais, a
publicidade é garantida pela simples comunicação do interessado.

Quanto aos actos gerais, isto é, dirigidos a destinatários indeterminados, a publicidade depende
de publicação na imprensa. Exemplo: anúncio de concurso público – ver artigo 32 do
Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e
Prestação de Serviços ao Estado, aprovado pelo Decreto n.º 15/2010, de 24 de Maio;

Princípio da gratuidade - o procedimento administrativo é gratuito, excepto nos casos em que

leis especiais imponham o pagamento de taxas, emolumentos ou de despesas efectuadas pela
Administração – vide artigo 141 do Regulamento de Contratação Pública, aprovado pelo Decreto
n.° 15/2010, de 24 de Maio, e artigo 127 do EGFAE, aprovado pela Lei n.° 14/2009, de 17.03;

LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

AULA 7

3 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

3.1 - Conceito

3.1.1 – Sentido formal

3.1.2 – Sentido material

3.1.3 – Sentido operacional

3.2 - Actividade.

3.3 - Poderes.

3.3.1 – Poder vinculado

3.3.2 – Poder discricionario

3.3.3 – Poder disciplinar

3.3.4 – Poder hierárquico

3.3.5 – Poder de polícia

Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens
entregues à guarda e conservação alheias.

Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular ou privada; se

são da colectividade, realiza-se administração pública.
Embora tenham em comum o serem ambas administração, a Administração Pública e a
Administração Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa
prosseguir e pelos meios que utilizam. Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre
necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade, ao
passo que a Administração Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades
que, sendo de grupo, não atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira.

Quanto ao fim, a Administração Pública tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse

público: o interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem
legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem em vista naturalmente, fins
pessoais ou particulares.

Quanto aos meios, também diferem. Com efeito na Administração privada os meios, jurídicos,
que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares,
são iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua própria vontade, salvo se
isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contrato é assim, o instrumento jurídico
típico do mundo das relações privadas;

Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação de necessidades

colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, a lei permite a utilização de determinados
meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares
sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra sua vontade.

No Direito Público - do qual o Direito Administrativo é um dos ramos - a locução Administração

Pública tanto designa pessoas e órgãos governamentais como a actividade administrativa em si
mesma. Assim sendo, pode-se falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos de
governo como à gestão mesma dos interesses da colectividade.

Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução

dos objectivos do Governo;

Administração Pública, em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços
públicos em geral;

Administração Pública, em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e

técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da colectividade.

PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

Para bem atender ao interesse público (1), a Administração é dotada de poderes administrativos -
distintos dos poderes políticos - consentâneos e proporcionais aos encargos que lhe são
atribuídos. Tais poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho, adequados à realização das
tarefas administrativas. Daí o serem considerados poderes instrumentais, diversamente dos
poderes políticos, que são estruturais e orgânicos, porque compõem a estrutura do Estado e
integram a organização constitucional.

Poder Vinculado – existe do quando a lei atribui determinada competência definindo todos os
aspectos da conduta a ser adoptada, sem atribuir margem de liberdade para o agente público
escolher a melhor forma de agir.

Poder Discricionário - o legislador atribui certa competência à Administração Pública,

reservando uma margem de liberdade para que o agente público, diante da situação concreta,
possa seleccionar entre as opções predefinidas qual a mais apropriada para defender o interesse
público.

A actividade discricionária encontra plena justificativa na impossibilidade de o legislador

catalogar na lei todos os actos que a prática administrativa exige.

O ideal seria que a lei regulasse minuciosamente a

acção administrativa, modelando cada um dos actos a serem praticados pelo administrador, mas,
como isto não é possível, dadas a multiplicidade e diversidade dos factos que pedem pronta
solução ao Poder Público, o legislador somente regula a prática de alguns actos administrativos
que reputa de maior relevância, deixando o cometimento dos demais ao prudente critério do
administrador.

O mais importante fundamento da discricionariedade é a impossibilidade lógica de o legislador

excluir competências discricionárias porque a margem de liberdade característica desse instituto
reside na imprecisão e na indeterminação dos conceitos empregados pela lei para definir
competências.

Sempre que o legislador outorga uma competência, é obrigado a fazê-lo por meio de dispositivos
legais traduzidos em conceitos jurídicos, cujo grau de imprecisão determina inevitavelmente a
natureza discricionária da competência atribuída.

Importante destacar também que os conceitos jurídicos imprecisos e indeterminados empregados

pelo legislador é o veículo introdutor de competências discricionárias.

Outros exemplos de conceitos indeterminados: “boa-fé”, “bons costumes”, “interesse público”,

“solução adequada”, “decisão razoável”, “servidor

público”, “imóvel rural”.

Cada um dos conceitos mencionados pode adquirir significados diferentes nas leis ou diante das
situações concretas.
Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infracções funcionais dos funcionários,
agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. O poder
disciplinar é correlato como poder hierárquico, mas com ele não se confunde.

No uso do poder hierárquico a AP distribui e escalona as suas funções executivas; no uso do

poder disciplinar ela controla o desempenho dessas funções e a conduta interna de seus
servidores, responsabilizando-os pelas faltas cometidas.

Daí a exacta afirmativa de Marcello Caetano de que "o poder disciplinar tem sua origem e razão
de ser no interesse e na necessidade de aperfeiçoamento progressivo do serviço público".

Conforme a gravidade do facto a ser punido, a autoridade escolherá, entre as penas legais, a que
consulte ao interesse do serviço e a que mais bem reprima a falta cometida.

Neste campo é que entra o discricionarismo disciplinar. Isto não significa, entretanto, que o
superior hierárquico possa punir arbitrariamente, ou sem se ater a critérios jurídicos.

Não é este o significado da discricionariedade disciplinar. O que se quer dizer é que a AP pode e
deve, atendo-se aos princípios gerais do Direito e às normas administrativas específicas do
serviço, conceituar a falta cometida, escolher e graduar a

pena disciplinar, em face dos dados concretos apurados pelos meios regulares - processo
disciplinar ou meios sumários -, conforme a maior ou menor gravidade da falta, ou a natureza da
pena a ser aplicada.

O poder disciplinar apresenta as seguintes características: interno, não permanente e

discricionário.

Interno porque somente pode ser exercido sobre agentes público, nunca em relação a
particulares.

É não permanente à medida que é aplicável apenas se e quando o servidor cometer falta
funcional.

É discricionário porque a AP pode escolher, com alguma margem de liberdade, qual a punição
mais apropriada a ser aplicada ao agente público.

Poder hierárquico é o de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus
órgãos, ordenar e rever a actuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação
entre os servidores do seu quadro de pessoal. Hierarquia é a relação de subordinação existente
entre os vários. órgãos e agentes do Executivo, com a distribuição de funções e a gradação da
autoridade de cada um. O poder hierárquico tem por objectivo ordenar, coordenar, controlar e
corrigir as actividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública.
Ordena as actividades da AP, repartindo e escalonando as funções entre os agentes do Poder, de
modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funções
no sentido de obter o funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do mesmo órgão;
controla, velando pelo cumprimento da lei e das instruções e acompanhando a conduta e o
rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela acção revisora dos superiores
sobre os actos dos inferiores. Desse modo, a hierarquia actua como instrumento de organização e
aperfeiçoamento do serviço e age como meio de responsabilização dos agentes administrativos,
impondo-lhes o dever de obediência.

Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a AP para condicionar e restringir o uso e gozo de
bens, actividades e direitos individuais, em benefício da colectividade ou do próprio Estado.

Por esse mecanismo, que faz parte de toda Administração, o Estado detém a actividade dos
particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao
desenvolvimento e à segurança nacional. Desde já convém distinguir a polícia administrativa,
que nos interessa neste estudo, da polícia de manutenção da ordem pública. Advirta-se, porém,
que a polícia administrativa incide sobre os bens, direitos e actividades, ao passo que a polícia de
manutenção da ordem pública actua sobre as pessoas, individualmente ou indiscriminadamente.

As sanções do poder de polícia, principiam, geralmente, com a multa e se escalonam em

penalidades mais graves como a interdição de actividade, o encerramento de estabelecimento, a
demolição de construção, o embargo administrativo de obra, a destruição de objectos, a
inutilização de gêneros, a proibição de fabricação ou comércio de certos produtos; a vedação de
localização de indústrias ou de comércio em determinadas zonas e tudo o mais que houver de ser
impedido em defesa da moral, da saúde e da segurança pública, bem como da segurança
nacional, desde que estabelecido em lei ou regulamento.

Sintetizando o regime jurídico do poder de polícia, podemos destacar as seguintes características

principais:

a) actividade restritiva: ao contrário do serviço público e do fomento que são ampliativos, as

atuações administrativas incluídas no poder de polícia representam limitações à actuação
particular, restringindo a esfera de interesses dos indivíduos.

b) limita liberdade e propriedade: diferentemente do que ocorre com as diversas figuras de

intervenção estatal na propriedade privada, como a servidão e a requisição, o poder de polícia
limita dois valores jurídicos distintos: liberdade e propriedade;

c) natureza discricionária (regra geral): na esteira daquilo que tradicionalmente se

compreende como a natureza jurídica do poder de polícia, trata -se de atribuição discricionária,
exceção feita a casos raros, como a licença, em que prepondera o caráter vinculado da atribuição;
d) caráter liberatório: o poder de polícia, via de regra, manifesta -se por meio de actos
administrativos que autorizam o exercício de actividades até então vedadas pela lei. Esse o papel
desempenhado por licenças, autorizações, permissões e concessões;

e) é sempre geral: o poder de polícia estende -se à generalidade dos indivíduos, não se
restringindo a limitar particularmente ninguém. Nisso difere da servidão administrativa, que
sempre atinge bem determinado;

f) cria obrigações de não fazer (regra geral): normalmente o poder de polícia estabelece
deveres negativos aos particulares, estabelecendo obrigações de não fazer. Em casos raros, pode
gerar deveres positivos, por exemplo, na obrigação de atendimento da função social da
propriedade;

g) não gera indemnização: pelo facto de atingir a todos, o exercício regular do poder de polícia
não causa danos específicos que possam resultar no direito ao recebimento de indemnização;

h) atinge particulares (regra geral): normalmente o poder de polícia é direccionado para

limitar a esfera de interesses dos particulares. Entretanto, suas determinações são obrigatórias
também para órgãos e agentes públicos;

i) é indelegável: o poder de polícia é manifestação do poder de império do Estado, pressupondo

a posição de superioridade de quem o exerce, em relação ao administrado.