MEDIDA CAUTELAR NA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL 347 DISTRITO FEDERAL

VOTO

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O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) O pedido

voltado a obter do Supremo o reconhecimento de o sistema prisional
brasileiro caracterizar-se como o denominado estado de coisas
inconstitucional ante a ocorrncia de violao massiva de direitos
fundamentais dos presos, resultante de aes e omisses dos Poderes
Pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, considerado o
quadro de superlotao carcerria e das condies degradantes das
prises do pas. O requerente pede que o Tribunal determine a esses
Poderes a adoo de providncias, de contedo e natureza diversos, para
afastar leses de preceitos fundamentais.
O tema das condies inconstitucionais dos presdios brasileiros est
na ordem do dia do Tribunal.
No Recurso Extraordinrio n 580.252/MS, da relatoria do ministro
Teori Zavascki, o Supremo decidir se o Estado deve indenizar, por meio
de reparao pecuniria, presos que sofrem danos morais por cumprirem
pena em presdios com condies degradantes. O relator votou pela
responsabilidade estatal, sendo acompanhado pelo ministro Gilmar
Mendes. Em voto-vista, o ministro Lus Roberto Barroso tambm
assentou o dever de indenizar, apontando, contudo, o cabimento da
remio de dias de pena, em vez de pagamento em pecnia. O exame foi
interrompido por pedido de vista da ministra Rosa Weber.
O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil formalizou
ao direta de inconstitucionalidade, de n 5.170/DF, versando o mesmo
tema. O pedido de emprestar interpretao conforme Constituio aos
artigos 43, 186 e 927 do Cdigo Civil, a fim de ser declarada a
responsabilidade civil do Estado pelos danos morais causados aos
detentos submetidos a condies sub-humanas, insalubres, degradantes
ou de superlotao carcerria. A relatora a ministra Rosa Weber.

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No Recurso Extraordinrio n 641.320/RS, relator ministro Gilmar

Mendes, o Tribunal reconheceu a repercusso geral da matria relativa ao
direito de o condenado, estando em regime semiaberto, poder cumprir a
pena em regime aberto ou priso domiciliar, quando ausente acomodao
adequada no sistema prisional. Para subsidiar o julgamento, o relator
designou audincia pblica. Conforme notcia do stio do Supremo, Sua
Excelncia declarou ter assistido a relatos que deram conta dos problemas
graves do sistema carcerrio brasileiro, vindo a concluir s haver trs
formas de alcanar solues para a falncia do sistema prisional:
comprometimento federativo, alocao de recursos financeiros e
integrao institucional.
Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 5.356/MS, relator
ministro Luiz Edson Fachin, impugna-se lei estadual por meio da qual foi
estabelecida a obrigao de instalar bloqueadores de sinais de
radiocomunicao nos estabelecimentos prisionais.
Tem-se o Recurso Extraordinrio n 592.581/RS, da relatoria do
ministro Ricardo Lewandowski, no qual o Tribunal assentou, sob o
ngulo da repercusso geral, a possibilidade de o Poder Judicirio obrigar
a Unio e os estados a realizarem obras em presdios para garantir a
integridade fsica dos presos, independentemente de dotao
oramentria, constatada violao da dignidade da pessoa humana e
inobservncia do mnimo existencial dos presos.
Esta arguio tambm envolve a problemtica do dever de o Poder
Pblico realizar melhorias em presdios ou construir novos com a
finalidade de reduzir o dficit de vagas prisionais. Vai alm: versa a
interpretao e a aplicao das leis penais e processuais de modo a
minimizar a crise carcerria, a forma eficiente de utilizao dos recursos
oramentrios que compem o Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN
e o dever de elaborao, pela Unio, estados e Distrito Federal, de planos
de ao voltados a racionalizar o sistema prisional e acabar com a
violao de direitos fundamentais dos presos sujeitos s condies de
superlotao carcerria, acomodaes insalubres e falta de acesso a
direitos bsicos, como sade, educao, alimentao saudvel, trabalho,

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PRELIMINAR

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assistncia jurdica, indispensveis a uma vida minimamente digna e

segura.
Por isso, entendo de relevncia maior a apreciao do pedido de
implemento de medida cautelar. No se tem tema campeo de
audincia, de agrado da opinio pblica. Ao contrrio, trata-se de pauta
impopular, envolvendo direitos de um grupo de pessoas no
simplesmente estigmatizado, e sim cuja dignidade humana tida por
muitos como perdida, ante o cometimento de crimes. Em que pese a
ateno que este Tribunal deve ter em favor das reivindicaes sociais
majoritrias, no se pode esquecer da misso de defesa de minorias, do
papel contramajoritrio em reconhecer direitos daqueles que a sociedade
repudia e os poderes polticos olvidam, ou fazem questo de ignorar.

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O autor sustenta a adequao da via eleita, porque estariam

preenchidos os requisitos de violao de preceitos fundamentais, de
impugnao de atos do Poder Pblico e de inexistncia de outro meio
eficaz de sanar a lesividade. Tenho-os como satisfeitos.
Os direitos apontados como ofendidos consubstanciam preceitos
fundamentais: dignidade da pessoa humana, vedao de tortura e de
tratamento desumano, assistncia judiciria e os direitos sociais sade,
educao, trabalho e segurana dos presos.
H relao de causa e efeito entre atos comissivos e omissivos dos
Poderes Pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, atacados
nesta ao, e o quadro de transgresso de direitos relatado. O
afastamento do estado de inconstitucionalidades, conforme se pretende
nesta ao, s possvel mediante mudana significativa do
comportamento do Poder Pblico, considerados atos de natureza
normativa, administrativa e judicial.
Quanto ao disposto no artigo 4, 1, da Lei n 9.882/99 a regra de
que no ser admitida arguio de descumprimento de preceito
fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a

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lesividade , entendo estar atendido, porquanto inexiste, no mbito do

controle abstrato de normas, instrumento diverso mediante o qual
possam ser impugnados de forma abrangente, linear, os atos relacionados
s leses a preceitos fundamentais articuladas.
Assento a adequao do instrumento.
MRITO

A situao vexaminosa do sistema penitencirio brasileiro

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O autor aponta violaes sistemticas de direitos fundamentais dos

presos decorrentes do quadro revelado no sistema carcerrio brasileiro. O
Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, comparou as prises
brasileiras s masmorras medievais. A analogia no poderia ser melhor.
Dados da Comisso Parlamentar de Inqurito da Cmara dos
Deputados (2007-2009), do Conselho Nacional de Justia CNJ e da
Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro Clnica UERJ Direitos, cuja
representao ao autor deu origem a este processo, confirmam o cenrio
descrito pelo requerente.
Segundo as investigaes realizadas, a populao carcerria, maioria
de pobres e negros, alcanava, em maio de 2014, 711.463 presos, includos
147.397 em regime domiciliar, para 357.219 vagas disponveis. Sem levar
em conta o nmero de presos em domiclio, o dficit de 206.307,
subindo para 354.244, se computado. A deficincia de vagas poderia ser
muito pior se no fossem os 373.991 mandados de priso sem
cumprimento. Considerando o nmero total, at mesmo com as prises
domiciliares, o Brasil possui a terceira maior populao carcerria do
mundo, depois dos Estados Unidos e da China. Tendo presentes apenas
os presos em presdios e delegacias, o Brasil fica em quarto lugar, aps a
Rssia.
A maior parte desses detentos est sujeita s seguintes condies:
superlotao dos presdios, torturas, homicdios, violncia sexual, celas

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imundas e insalubres, proliferao de doenas infectocontagiosas, comida

imprestvel, falta de gua potvel, de produtos higinicos bsicos, de
acesso assistncia judiciria, educao, sade e ao trabalho, bem
como amplo domnio dos crceres por organizaes criminosas,
insuficincia do controle quanto ao cumprimento das penas,
discriminao social, racial, de gnero e de orientao sexual.
Com o dficit prisional ultrapassando a casa das 206 mil vagas, salta
aos olhos o problema da superlotao, que pode ser a origem de todos os
males. No Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito da
Cmara dos Deputados, formalizado em 2009, concluiu-se que a
superlotao talvez a me de todos os demais problemas do sistema
carcerrio. Celas superlotadas ocasionam insalubridade, doenas, motins,
rebelies, mortes, degradao da pessoa humana. A CPI encontrou
homens amontoados como lixo humano em celas cheias, se revezando
para dormir, ou dormindo em cima do vaso sanitrio.
Consta, na representao da Clnica UERJ Direitos, que, nos
presdios e delegacias, por todo o pas, as celas so abarrotadas de presos,
que convivem espremidos, dormem sem camas ou colches, em redes
suspensas no teto, dentro das paredes, em p, em banheiros,
corredores, ptios, barracos ou contineres. Muitas vezes, precisam se
revezar para dormir.
Os presdios e delegacias no oferecem, alm de espao, condies
salubres mnimas. Segundo relatrios do Conselho Nacional de Justia
CNJ, os presdios no possuem instalaes adequadas existncia
humana. Estruturas hidrulicas, sanitrias e eltricas precrias e celas
imundas, sem iluminao e ventilao representam perigo constante e
risco sade, ante a exposio a agentes causadores de infeces
diversas. As reas de banho e sol dividem o espao com esgotos abertos,
nos quais escorrem urina e fezes. Os presos no tm acesso a gua, para
banho e hidratao, ou a alimentao de mnima qualidade, que, muitas
vezes, chega a eles azeda ou estragada. Em alguns casos, comem com as
mos ou em sacos plsticos. Tambm no recebem material de higiene
bsica, como papel higinico, escova de dentes ou, para as mulheres,

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absorvente ntimo. A Clnica UERJ Direitos informa que, em cadeia

pblica feminina em So Paulo, as detentas utilizam miolos de po para a
conteno do fluxo menstrual.
Alm da falta de acesso a trabalho, educao ou qualquer outra
forma de ocupao do tempo, os presos convivem com as barbries
promovidas entre si. So constantes os massacres, homicdios, violncias
sexuais, decapitao, estripao e esquartejamento. Sofrem com a tortura
policial, espancamentos, estrangulamentos, choques eltricos, tiros com
bala de borracha.
Quanto aos grupos vulnerveis, h relatos de travestis sendo
forados prostituio. Esses casos revelam a ausncia de critrio de
diviso de presos por celas, o que alcana tambm os relativos a idade,
gravidade do delito e natureza temporria ou definitiva da penalidade.
O sistema como um todo surge com nmero insuficiente de agentes
penitencirios, que ainda so mal remunerados, no recebem treinamento
adequado, nem contam com equipamentos necessrios ao desempenho
das prprias atribuies.
O quadro no exclusivo desse ou daquele presdio. A situao
mostra-se similar em todas as unidades da Federao, devendo ser
reconhecida a inequvoca falncia do sistema prisional brasileiro.

Em

A violao de diversos direitos fundamentais e o aumento da

criminalidade
Diante de tais relatos, a concluso deve ser nica: no sistema
prisional brasileiro, ocorre violao generalizada de direitos
fundamentais dos presos no tocante dignidade, higidez fsica e
integridade psquica. A superlotao carcerria e a precariedade das
instalaes das delegacias e presdios, mais do que inobservncia, pelo
Estado, da ordem jurdica correspondente, configuram tratamento
degradante, ultrajante e indigno a pessoas que se encontram sob custdia.
As penas privativas de liberdade aplicadas em nossos presdios
convertem-se em penas cruis e desumanas. Os presos tornam-se lixo

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digno do pior tratamento possvel, sendo-lhes negado todo e qualquer

direito existncia minimamente segura e salubre. Da o acerto do
Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo, na comparao com as
masmorras medievais.
Nesse contexto, diversos dispositivos, contendo normas nucleares do
programa objetivo de direitos fundamentais da Constituio Federal, so
ofendidos: o princpio da dignidade da pessoa humana (artigo 1, inciso
III); a proibio de tortura e tratamento desumano ou degradante de seres
humanos (artigo 5, inciso III); a vedao da aplicao de penas cruis
(artigo 5, inciso XLVII, alnea e); o dever estatal de viabilizar o
cumprimento da pena em estabelecimentos distintos, de acordo com a
natureza do delito, a idade e sexo do apenado (artigo 5, inciso XLVIII); a
segurana dos presos integridade fsica e moral (artigo 5, inciso XLIX);
e os direitos sade, educao, alimentao, trabalho, previdncia e
assistncia social (artigo 6) e assistncia judiciria (artigo 5, inciso
LXXIV).
Outras normas so afrontadas, igualmente reconhecedoras dos
direitos dos presos: o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, a
Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruis,
Desumanos e Degradantes e a Conveno Americana de Direitos
Humanos.
Tambm a legislao interna transgredida: a Lei n 7.210, de 1984, a
chamada Lei de Execuo Penal, na qual so assegurados diversos
desses direitos, inclusive o alusivo a cela individual salubre e com rea
mnima de seis metros quadrados, e a Lei Complementar n 79/94, por
meio da qual foi criado o Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN, cujos
recursos esto sendo contingenciados pela Unio, impedindo a
formulao de novas polticas pblicas ou a melhoria das existentes e
contribuindo para o agravamento do quadro.
Importa destacar que a forte violao dos direitos fundamentais dos
presos repercute alm das respectivas situaes subjetivas, produzindo
mais violncia contra a prpria sociedade. Segundo as palavras da
professora Ana Paula de Barcellos, o tratamento desumano conferido

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aos presos no um problema apenas dos presos: a sociedade livre recebe

os reflexos dessa poltica sob a forma de mais violncia (BARCELLOS,
Ana Paula de. Violncia urbana, condies das prises e dignidade
humana. Revista de Direito Administrativo n 254, 2010 [Biblioteca Digital
Frum de Direito Pblico]).
Os crceres brasileiros no servem ressocializao dos presos.
incontestvel que implicam o aumento da criminalidade, transformando
pequenos delinquentes em monstros do crime. A prova da ineficincia
do sistema como poltica de segurana pblica est nas altas taxas de
reincidncia. E o que pior: o reincidente passa a cometer crimes ainda
mais graves. Segundo dados do Conselho Nacional de Justia CNJ, essa
taxa fica em torno de 70% e alcana, na maioria, presos provisrios que
passaram, ante o contato com outros mais perigosos, a integrar alguma
das faces criminosas.
A situao , em sntese, assustadora: dentro dos presdios, violaes
sistemticas de direitos humanos; fora deles, aumento da criminalidade e
da insegurana social.

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A responsabilidade do Poder Pblico

Em

A responsabilidade pelo estgio ao qual chegamos, como aduziu o

requerente, no pode ser atribuda a um nico e exclusivo Poder, mas aos
trs Legislativo, Executivo e Judicirio , e no s os da Unio, como
tambm os dos estados e do Distrito Federal. H, na realidade, problemas
tanto de formulao e implementao de polticas pblicas, quanto de
interpretao e aplicao da lei penal. Falta coordenao institucional. O
quadro inconstitucional de violao generalizada e contnua dos direitos
fundamentais dos presos diariamente agravado em razo de aes e
omisses, falhas estruturais, de todos os poderes pblicos da Unio, dos
estados e do Distrito Federal, sobressaindo a sistemtica inrcia e
incapacidade das autoridades pblicas em super-lo.
Apesar de muitos dos direitos violados serem assegurados na Lei n
7.210/84 Lei de Execuo Penal e na Lei Complementar n 79/94 Lei

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do Fundo Penitencirio Nacional , assiste-se omisso reiterada e

persistente das autoridades pblicas no cumprimento das obrigaes
estabelecidas em favor dos presos. Verifica-se situao de fracasso das
polticas legislativas, administrativas e oramentrias. H defeito
generalizado e estrutural de polticas pblicas e nada feito pelos
Poderes Executivo e Legislativo para transformar o quadro.
A inrcia configura-se no apenas quando ausente a legislao, mas
tambm se inexistente qualquer tentativa de modificao da situao,
uma vez identificada a insuficincia da proteo conferida pela execuo
das normas vigentes. Esse o cenrio legislativo dos direitos dos presos
as leis, versando-os, simplesmente no pegaram, no se concretizaram
em proteo efetiva daqueles que deveriam ser beneficiados, e nada se
tenta para alterar isso. possvel citar, por exemplo, o fato de, mesmo
instalada a mencionada Comisso Parlamentar de Inqurito na Cmara
dos Deputados, constatadas as inconstitucionalidades decorrentes de
sistema carcerrio e notificadas diversas autoridades a respeito, no
foram envidados esforos e propostas para modific-lo.
A ausncia de medidas legislativas, administrativas e oramentrias
eficazes representa falha estrutural a gerar tanto a violao sistemtica
dos direitos, quanto a perpetuao e o agravamento da situao. A
inrcia, como dito, no de uma nica autoridade pblica do
Legislativo ou do Executivo de uma particular unidade federativa , e sim
do funcionamento deficiente do Estado como um todo. Os poderes,
rgos e entidades federais e estaduais, em conjunto, vm se mantendo
incapazes e manifestando verdadeira falta de vontade em buscar superar
ou reduzir o quadro objetivo de inconstitucionalidade. Faltam
sensibilidade legislativa e motivao poltica do Executivo.
possvel apontar a responsabilidade do Judicirio no que 41%
desses presos, aproximadamente, esto sob custdia provisria. Pesquisas
demonstram que, julgados, a maioria alcana a absolvio ou a
condenao a penas alternativas, surgindo, assim, o equvoco da chamada
cultura do encarceramento.
Verifica-se a manuteno de elevado nmero de presos para alm do

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tempo de pena fixado, evidenciada a inadequada assistncia judiciria.

No por menos que os mutires carcerrios do Conselho Nacional de
Justia CNJ tiveram como resultado a libertao, desde 2008, de dezenas
de milhares de presos que j haviam cumprido pena. Os reclusos, muitas
vezes, no possuem sequer informaes sobre os processos criminais.
certo que o Judicirio e a Defensoria Pblica contam com nmero
insuficiente de Varas de Execues Penais, implicando o encarceramento
acima do que determinado judicialmente. A violao aos direitos
fundamentais processuais dos presos agrava ainda mais o problema da
superlotao carcerria.
A responsabilidade do Poder Pblico sistmica, revelado amplo
espectro de deficincia nas aes estatais. Tem-se a denominada falha
estatal estrutural. As leis existentes, porque no observadas, deixam de
conduzir proteo aos direitos fundamentais dos presos. Executivo e
Legislativo, titulares do condomnio legislativo sobre as matrias
relacionadas, no se comunicam. As polticas pblicas em vigor mostramse incapazes de reverter o quadro de inconstitucionalidades. O Judicirio,
ao implementar nmero excessivo de prises provisrias, coloca em
prtica a cultura do encarceramento, que, repita-se, agravou a
superlotao carcerria e no diminuiu a insegurana social nas cidades e
zonas rurais.
Em sntese, assiste-se ao mau funcionamento estrutural e histrico
do Estado Unio, estados e Distrito Federal, considerados os trs
Poderes como fator da violao de direitos fundamentais dos presos e
da prpria insegurana da sociedade. Ante tal quadro, a soluo, ou
conjunto de solues, para ganhar efetividade, deve possuir alcance
orgnico de mesma extenso, ou seja, deve envolver a atuao
coordenada e mutuamente complementar do Legislativo, do Executivo e
do Judicirio, dos diferentes nveis federativos, e no apenas de um nico
rgo ou entidade.
Trata-se do que a doutrina vem designando de litgio estrutural,
no qual so necessrias outras polticas pblicas ou correo daquelas
que no alcanam os objetivos desejados, alocao de recursos

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oramentrios, ajustes nos arranjos institucionais e nas prprias

instituies, novas interpretaes e aplicaes das leis penais, enfim, um
amplo conjunto de mudanas estruturais, envolvida uma pluralidade de
autoridades pblicas.
A vontade poltica de um nico rgo ou poder no servir para
resolver o quadro de inconstitucionalidades. A eliminao ou a reduo
dos problemas dependem da coordenao de medidas de diferentes
naturezas e oriundas da Unio, dos estados e do Distrito Federal:
intervenes legislativas, executivas, oramentrias e interpretativas
(Judicirio). A soluo requer aes orquestradas, a passagem do concerto
(com C) institucional para o conserto (com S) do quadro inconstitucional.
Importante identificar qual papel pode o Supremo desempenhar
para viabilizar esse novo arranjo.

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O possvel papel do Supremo

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O requerente diz estar configurado o denominado, pela Corte

Constitucional da Colmbia, de estado de coisas inconstitucional.
Segundo as decises desse Tribunal, h trs pressupostos principais:
situao de violao generalizada de direitos fundamentais; inrcia ou
incapacidade reiterada e persistente das autoridades pblicas em
modificar a situao; a superao das transgresses exigir a atuao no
apenas de um rgo, e sim de uma pluralidade de autoridades (Corte
Constitucional da Colmbia, Sentencia n SU-559, de 6 de novembro de
1997; Sentencia T-068, de 5 de maro de 1998; Sentencia SU 250, de 26 de
maio de 1998; Sentencia T-590, de 20 de outubro de 1998; Sentencia T 525,
de 23 de julho de 1999; Sentencia T-153, de 28 de abril de 1998; Sentencia T
025, de 22 de janeiro de 2004).
A formulao da tese do requerente me fez lembrar passagem do
voto do ministro Aliomar Baleeiro, proferido, em 23 de agosto de 1967,
como relator, no Recurso Extraordinrio n 62.731, originrio do antigo
Estado da Guanabara, envolvida a constitucionalidade da disciplina da
purgao da mora em contratos de locao comercial por meio de

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decreto-lei (o de n 322, de 7 de abril de 1967). O Presidente da Repblica

havia formalizado o ato com base na faculdade, versada no artigo 58,
inciso I, da Carta de 1967, de disciplinar assuntos de segurana
nacional por esse instrumento. Ante a dificuldade em definir todos os
casos que poderiam ser alcanados pelo conceito de segurana nacional, o
ministro Aliomar Baleeiro disse: por excluso, podemos dizer o que
segurana nacional[...]: bola de futebol no segurana nacional, batom
de moa no segurana nacional, cigarro de maconha no segurana
nacional. Locao tambm no seria segurana nacional. Sua Excelncia
assentou uma zona de certeza negativa do conceito para concluir pela
inconstitucionalidade do uso do decreto-lei a versar locao, no que foi
acompanhado pela maioria.
O raciocnio lgico do ministro Aliomar Baleeiro vale para este
processo, apenas sendo preciso considerar o sentido inverso. Ante os
pressupostos formulados pela Corte Constitucional da Colmbia para
apontar a configurao do estado de coisas inconstitucional, no seria
possvel indicar, com segurana, entre os muitos problemas de direitos
enfrentados no Brasil, como saneamento bsico, sade pblica, violncia
urbana, todos que se encaixariam nesse conceito. Todavia, as dificuldades
em se definir o alcance maior do termo no impedem, tendo em conta o
quadro relatado, seja consignada uma zona de certeza positiva: o sistema
carcerrio brasileiro enquadra-se na denominao de estado de coisas
inconstitucional.
Independentemente de rtulos, importa esclarecer quais
implicaes, presentes os limites de atuao do Supremo, surgem a partir
do reconhecimento de se encontrarem satisfeitos os pressupostos
prprios desse estado de coisas. Qual papel o Supremo est legitimado a
desempenhar ante o estgio elevadssimo de inconstitucionalidades?
Com relao aos problemas causados pela chamada cultura do
encarceramento, do nmero de prises provisrias decorrente de
possveis excessos na forma de interpretar-se e aplicar-se a legislao
penal e processual, cabe ao Tribunal exercer funo tpica de racionalizar
a concretizao da ordem jurdico-penal de modo a minimizar o quadro,

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em vez de agrav-lo, como vem ocorrendo.

H dificuldades, no entanto, quanto necessidade de o Supremo
exercer funo atpica, excepcional, que a de interferir em polticas
pblicas e escolhas oramentrias. Controvrsias tericas no so aptas a
afastar o convencimento no sentido de que o reconhecimento de estarem
atendidos os pressupostos do estado de coisas inconstitucional resulta na
possibilidade de o Tribunal tomar parte, na adequada medida, em
decises primariamente polticas sem que se possa cogitar de afronta ao
princpio democrtico e da separao de poderes.
A forte violao de direitos fundamentais, alcanando a transgresso
dignidade da pessoa humana e ao prprio mnimo existencial justifica a
atuao mais assertiva do Tribunal. Trata-se de entendimento pacificado,
como revelado no julgamento do aludido Recurso Extraordinrio n
592.581/RS, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, no qual
assentada a viabilidade de o Poder Judicirio obrigar a Unio e estados a
realizarem obras em presdios para garantir a integridade fsica dos
presos, independentemente de dotao oramentria. Inequivocamente, a
realizao efetiva desse direito elemento de legitimidade do Poder
Pblico em geral.
H mais: apenas o Supremo revela-se capaz, ante a situao descrita,
de superar os bloqueios polticos e institucionais que vm impedindo o
avano de solues, o que significa cumprir ao Tribunal o papel de retirar
os demais Poderes da inrcia, catalisar os debates e novas polticas
pblicas, coordenar as aes e monitorar os resultados. Isso o que se
aguarda deste Tribunal e no se pode exigir que se abstenha de intervir,
em nome do princpio democrtico, quando os canais polticos se
apresentem obstrudos, sob pena de chegar-se a um somatrio de inrcias
injustificadas. Bloqueios da espcie traduzem-se em barreiras
efetividade da prpria Constituio e dos Tratados Internacionais sobre
Direitos Humanos.
Repita-se: a interveno judicial mostra-se legtima presente padro
elevado de omisso estatal frente a situao de violao generalizada de
direitos fundamentais. Verificada a paralisia dos poderes polticos,

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argumentos idealizados do princpio democrtico fazem pouco sentido

prtico.
No caso dos presos, os bloqueios ou desacordos polticos encontram
razes tanto na sub-representao parlamentar como na impopularidade
desses indivduos. A primeira decorre do fato de os condenados
criminalmente ficarem impedidos de votar e serem votados. Tm os
direitos polticos suspensos enquanto perdurarem os efeitos da sentena
condenatria transitada em julgado (artigo 15, inciso III, da Constituio
Federal). Ento, no gozam de representao poltica direta.
A segunda ainda mais problemtica, configurando os presos
minoria socialmente desprezada. Conforme apontou Ana Paula de
Barcellos, os cidados livres acreditam, recusando a dimenso ontolgica
da dignidade humana, que o criminoso perde o direito vida digna ou
mesmo a condio humana, no sendo titular de quaisquer direitos
fundamentais (BARCELLOS, Ana Paula de. Violncia urbana, condies
das prises e dignidade humana. Revista de Direito Administrativo n 254,
2010 [Biblioteca Digital Frum de Direito Pblico]). Com tais conceitos
disseminados, a opinio pblica no aceita seja dada prioridade, no
tocante aos gastos pblicos, melhoria das instalaes prisionais. Muitos
at acreditam que as condies desumanas das prises consubstanciam
retribuio aos crimes praticados pelos detentos.
Em sntese, a impopularidade dos presos faz com que os polticos,
salvo rarssimas excees, no reivindiquem recursos pblicos a serem
aplicados em um sistema carcerrio voltado ao oferecimento de condies
de existncia digna. A opinio pblica est no corao da estrutura
democrtico-parlamentar. Ignor-la pode significar no s o fracasso das
polticas que defendem, mas tambm das tentativas de reeleio a cargos
no Legislativo e no Executivo. Essa preocupao tanto maior quanto
mais envolvida matria a atrair a ateno especial do pblico. Questes
criminais so capazes de gerar paixes em um patamar que outros temas
e reas do Direito no conseguem. A sociedade no tolera mais a
criminalidade e a insegurana pblica, e isso implica ser contrria
preocupao com a tutela das condies dignas do encarceramento.

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Essa rejeio tem como consequncia direta bloqueios polticos, que

permanecero se no houver interveno judicial. Pode-se prever a
ausncia de probabilidade de os poderes polticos, por si ss, tomarem a
iniciativa de enfrentar tema de to pouco prestgio popular. Em casos
assim, bloqueios costumam ser insuperveis.
Comparem com a sade pblica: h defeitos estruturais srios nesse
campo, mas tem-se vontade poltica em resolv-los. No existe um
candidato que no paute a campanha eleitoral, entre outros temas, na
melhoria do sistema. Todos querem ser autores de propostas que elevem
a qualidade dos servios. Deputados lutam pela liberao de recursos
financeiros em favor da populao das respectivas bases e territrios
eleitorais. A sade pblica sofre com dficits de eficincia, impugnados
judicialmente por meio de um sem-nmero de aes individuais, mas no
corre o risco de piora significativa em razo da ignorncia poltica ou do
desprezo social. O tema possui apelo democrtico, ao contrrio do
sistema prisional.
difcil imaginar candidatos que tenham como bandeira de
campanha a defesa da dignidade dos presos. A rejeio popular faz com
que a matria relativa melhoria do sistema prisional enfrente o que os
cientistas polticos chamam de ponto cego legislativo (legislative
blindspot): o debate parlamentar no a alcana. Legisladores e governantes
temem os custos polticos decorrentes da escolha por esse caminho,
acarretando a incapacidade da democracia parlamentar e dos governos
popularmente eleitos de resolver graves problemas de direitos
fundamentais. A histria possui vrios exemplos de agentes polticos
haverem acionado cortes constitucionais, visando encontrar solues a
casos moralmente controvertidos e impopulares e, assim, evitar choques
com a opinio pbica. Os poderes majoritrios apostam no perfil
contramajoritrio das cortes constitucionais ou supremas: condenadas
judicialmente a atuar, autoridades pblicas se escudam no Estado de
Direito e no consectrio dever de observar ordens judiciais para
implementar aquilo que teriam feito voluntariamente se no temessem
custos polticos.

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No se quer dizer com isso que o Tribunal no deva ateno

opinio pblica. Mesmo o Judicirio no pode prescindir da confiana
popular acerca da legitimidade das decises que produz. Juzes e
Tribunais no podem permitir que o pblico perca a f na instituio
Judicirio e no sistema de justia penal. A credibilidade moral da justia
criminal relevante como fator de respeito difuso s leis e s instituies
e de preveno a iniciativas de justia com as prprias mos. Consoante
ressaltei na apreciao do 26 Agravo Regimental na Ao Penal n 470,
da relatoria do ministro Joaquim Barbosa com acrdo, redigido pelo
ministro Lus Roberto Barroso, publicado no Dirio da Justia de 17 de
fevereiro de 2014 , sempre salutar a harmonia entre os
pronunciamentos do Tribunal e os anseios legtimos no os ilegtimos
da sociedade na busca de rumos. O Direito afirmei poca , acima
de tudo, bom senso e est ao alcance do prprio leigo, de forma que os
Ministros devem ter presente a percepo da sociedade em relao ao
Supremo.
Todavia, essa ateno no pode implicar desprezo aos mais
relevantes princpios e regras da Carta Federal. A opinio pblica no
possui diploma de bacharel em Direito. Como destaquei no julgamento
no qual o Supremo assentou a aplicao da anualidade eleitoral Lei da
Ficha-Limpa a Lei Complementar n 135, de 2010 , apesar de ser
muito bom quando h coincidncia entre o convencimento do juiz e o
anseio popular, o magistrado no pode se deixar impressionar se a
necessria observncia da Constituio pressupor rumo diverso do
desejado pela opinio pblica. A cadeira vitalcia de Ministro do
Supremo assegura a atuao segundo a cincia e a conscincia
possudas, com insulamento poltico e social suficiente para diferenciar
anseios sociais legtimos da influncia opressiva da opinio pblica
contra princpios e direitos fundamentais da ordem constitucional
(Recurso Extraordinrio n 633.703/DF, relator ministro Gilmar Mendes,
apreciado em 23 de maro de 2011).
Isso significa que se atua, no Supremo, por meio de cdigos distintos
perante a opinio pblica, comparados aos dos Poderes Legislativo e

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Executivo. Deve-se rejeitar o populismo judicial, ainda mais consideradas

as esferas de liberdade e dignidade dos indivduos, sempre envolvidas
nos processos penais. Juzes e Tribunais devem buscar credibilidade
popular, mas mediante os motivos juridicamente adequados das decises.
No sistema carcerrio brasileiro, conforme j consignado, so violados
diversos preceitos constitucionais: o da dignidade da pessoa humana e
vrios direitos sociais no patamar do mnimo existencial. Promove-se,
indiretamente, o aumento da criminalidade. Tanto do ponto de vista
liberal da dignidade inerente a todos os seres humanos, quanto sob o
ngulo utilitarista da maximizao do bem-estar dos membros da
sociedade, a atitude certa a de buscar solues para a tragdia diria
dos crceres brasileiros, pouco importando a opinio majoritariamente
contrria.
Em sntese, a soluo das graves violaes de direitos fundamentais
dos presos, decorrentes da falncia do sistema prisional, presentes
polticas pblicas ineficientes e de resultados indesejados, no consegue
avanar nas arenas polticas ante a condio dos presos, de grupo social
minoritrio, impopular e marginalizado. Nesse cenrio de bloqueios
polticos insuperveis, fracasso de representao, pontos cegos
legislativos e temores de custos polticos, a interveno do Supremo, na
medida correta e suficiente, no pode sofrer qualquer objeo de natureza
democrtica.
No tocante ao possvel bice atinente separao de Poderes,
alegao das capacidades institucionais superiores do Legislativo e do
Executivo comparadas s do Judicirio, h de se atentar para as falhas
estruturais ante o vazio de polticas pblicas eficientes. impertinente
levar em conta, no caso examinado, essas formulaes tericas, uma vez
que a prpria atuao estatal deficiente o fator apontado como a gerar e
agravar a transgresso sistmica e sistemtica de direitos fundamentais. A
interveno judicial reclamada ante a incapacidade demonstrada pelas
instituies legislativas e administrativas, o que torna o argumento
comparativo sem sentido emprico. Da por que a interveno judicial
equilibrada, inclusive quando h envolvimento de escolhas

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oramentrias, no pode ser indicada como fator de afronta s

capacidades institucionais dos outros Poderes, se o exerccio vem se
revelando desastroso.
Nada do que foi afirmado autoriza, todavia, o Supremo a substituirse ao Legislativo e ao Executivo na consecuo de tarefas prprias. O
Tribunal deve superar bloqueios polticos e institucionais sem afastar
esses Poderes dos processos de formulao e implementao das solues
necessrias. Deve agir em dilogo com os outros Poderes e com a
sociedade. Cabe ao Supremo catalisar aes e polticas pblicas,
coordenar a atuao dos rgos do Estado na adoo dessas medidas e
monitorar a eficincia das solues.
No lhe incumbe, no entanto, definir o contedo prprio dessas
polticas, os detalhes dos meios a serem empregados. Em vez de
desprezar as capacidades institucionais dos outros Poderes, deve
coorden-las, a fim de afastar o estado de inrcia e deficincia estatal
permanente. No se trata de substituio aos demais Poderes, e sim de
oferecimento de incentivos, parmetros e objetivos indispensveis
atuao de cada qual, deixando-lhes o estabelecimento das mincias. H
de se alcanar o equilbrio entre respostas efetivas s violaes de direitos
e as limitaes institucionais reveladas na Carta da Repblica.
Ao Supremo cumpre interferir nas escolhas oramentrias e nos
ciclos de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas,
mas sem detalh-las. Deve formular ordens flexveis, com margem de
criao legislativa e de execuo a serem esquematizadas e avanadas
pelos outros Poderes, cabendo-lhe reter jurisdio para monitorar a
observncia da deciso e o sucesso dos meios escolhidos. Ao atuar assim,
reservar aos Poderes Executivo e Legislativo o campo democrtico e
tcnico de escolhas sobre a forma mais adequada para a superao do
estado de inconstitucionalidades, vindo apenas a colocar a mquina
estatal em movimento e cuidar da harmonia dessas aes. Como destaca
a doutrina colombiana, o Tribunal no chega a ser um elaborador de
polticas pblicas, e sim um coordenador institucional, produzindo um
efeito desbloqueador (GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana

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Rodrguez. Cortes y Cambio Social. Cmo la Corte Constitucional transform el

desplazamiento forzado en Colombia. Bogot: Dejusticia, 2010, p. 39).
Esse , enfim, o papel que deve desempenhar o Tribunal em favor da
superao do quadro de inconstitucionalidades do sistema prisional:
retirar as autoridades pblicas do estado de letargia, provocar a
formulao de novas polticas pblicas, aumentar a deliberao poltica e
social sobre a matria e monitorar o sucesso da implementao das
providncias escolhidas, assegurando, assim, a efetividade prtica das
solues propostas. Ordens flexveis sob monitoramento previnem a
supremacia judicial e, ao mesmo tempo, promovem a integrao
institucional cogitada pelo ministro Gilmar Mendes, formuladas que so
no marco de um constitucionalismo cooperativo.
Das medidas cautelares pleiteadas

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A fundamentao desenvolvida alcana todo o conjunto de pedidos

formulados pelo requerente. Entretanto, a apreciao, neste momento,
deve-se limitar aos oito pedidos de natureza cautelar: sete versando a
interpretao e aplicao da legislao penal e processual penal e um
tratando de medida oramentria da Unio.
Os dois primeiros dirigem-se reduo do nmero de prises
provisrias e, consequentemente, do dficit de vagas do sistema prisional.
O requerente pede seja determinado a juzes e tribunais, em casos de
determinao ou manuteno de priso provisria, que lancem a
motivao expressa pela qual no aplicam medidas cautelares
alternativas privao de liberdade, estabelecidas no artigo 319 do
Cdigo de Processo Penal. Consubstancia reivindicao antiga para
modificao do artigo 310 do aludido Cdigo. Como se sabe, a priso
provisria, que deveria ser excepcional, virou a regra, ficando os
indivduos meses ou anos detidos, provisoriamente, sem exame
adequado das razes da priso. Banaliza-se o instituto, olvida-se o
princpio constitucional da no culpabilidade (artigo 5, inciso LVII) e
contribui-se para o problema da superlotao carcerria. Tenho como

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adequado o pedido.
O segundo pleito concerne audincia de custdia, instrumento ao
qual o ministro Ricardo Lewandowski, como Presidente do Conselho
Nacional de Justia CNJ, vem dando ateno especial, buscando tornlo realidade concreta, no Judicirio, em diferentes unidades federativas e
combatendo a cultura do encarceramento. A imposio da realizao de
audincias de custdia h de ser estendida a todo o Poder Judicirio do
pas. A medida est prevista nos artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e
Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, j
internalizados no Brasil, o que lhes confere hierarquia legal. A
providncia conduzir, de incio, reduo da superlotao carcerria,
alm de implicar diminuio considervel dos gastos com a custdia
cautelar o custo mdio mensal individual seria, aproximadamente, de
R$ 2.000,00. A pretenso tambm merece acolhimento.
Ante o quadro dramtico do sistema prisional, devem ser deferidos
os pleitos voltados observncia do estado de inconstitucionalidades
apontado, quando da concesso de cautelares penais, da aplicao da
pena, durante o processo de execuo penal e ao tempo da escolha de
penas alternativas priso definitiva.
O requerente formula dois ltimos pedidos da espcie, envolvendo o
tempo de priso: o abrandamento dos requisitos temporais para a fruio
de benefcios e direitos dos presos, uma vez constatadas as condies
desumanas do sistema carcerrio, e o abatimento do tempo de priso pelo
mesmo motivo. Tenho-os como insubsistentes.
Em relao aos benefcios e direitos dos presos, h disciplina legal
que no pode ser flexibilizada em abstrato. A contagem de tempo para a
fruio desses direitos h de ser feita caso a caso, observando-se os
parmetros legais. Quanto ao pedido de compensao do tempo de
custdia definitiva, falta previso legal para tanto.
Indeferidos esses pleitos, o mesmo deve ser feito, por prejuzo,
relativamente ao que envolve a atuao do Conselho Nacional de Justia
visando o implemento das medidas.
O ltimo pedido diz respeito a escolha oramentria da Unio e

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volta-se imediata liberao das verbas do Fundo Penitencirio Nacional

FUNPEN e proibio de a Unio realizar novos contingenciamentos.
O Fundo foi criado pela Lei Complementar n 79, de 1994, sendo
destinado, segundo a cabea do artigo 1, a proporcionar recursos e
meios para financiar e apoiar as atividades e programas de modernizao
e aprimoramento do Sistema Penitencirio Brasileiro. A gesto desses
recursos cabe ao Departamento Penitencirio Nacional DEPEN.
Narra-se que esses valores tm sido, desde a criao do Fundo,
muito mal aplicados. Relatrios do prprio Departamento do conta de
que a maior parte contingenciada ou, simplesmente, no utilizada. Para
o ano de 2013, por exemplo, a dotao foi de R$ 384,2 milhes, tendo sido
empenhados R$ 333,4 milhes. Todavia, apenas R$ 73,6 milhes foram
usados: R$ 40,7 milhes do oramento do ano e R$ 32,8 milhes de restos
a pagar. Isso significa que mais de 80% dos valores deixaram de ser
utilizados. De acordo com a organizao Contas Abertas, o saldo contbil
do Fundo, no ano de 2013, chegou a R$ 1,8 bilho. Segundo o requerente,
ao fim de 2014, o saldo j era de R$ 2,2 bilhes.
A situao levou a senadora Ana Amlia, do Rio Grande do Sul, a
apresentar projeto de lei complementar PLS n 25, de 2014 voltado a
proibir o contingenciamento, versado de forma genrica na Lei de
Responsabilidade Fiscal, dos recursos do mencionado Fundo. Em um dos
raros exemplos de preocupao de um agente poltico com o ocaso do
sistema penitencirio brasileiro outro a prpria formalizao desta
arguio por partido poltico , a parlamentar justifica a proposta na
necessidade de serem criados meios de garantir a segurana da
populao, ao mesmo tempo em que se possibilite a reinsero social
daqueles que um dia cometeram um erro.
No obstante a iniciativa, o que revela tentativa interna de
ultrapassar os bloqueios polticos existentes no Congresso, a situao
dramtica no pode esperar o fim da deliberao legislativa. Protocolado
em 6 de fevereiro de 2014, o projeto, sem parecer, encontra-se na
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado, aguardando a
designao de novo relator. A existncia de propostas legislativas no

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significa deliberao e deciso poltica sobre o tema.

A violao da dignidade da pessoa humana e do mnimo existencial
autoriza a judicializao do oramento, sobretudo se considerado o fato
de que recursos legalmente previstos para o combate a esse quadro vm
sendo contingenciados, anualmente, em valores muito superiores aos
efetivamente realizados, apenas para alcanar metas fiscais. Essa prtica
explica parte do fracasso das polticas pblicas existentes. Como assevera
o professor Eduardo Bastos de Mendona, polticas pblicas so
definidas concretamente na lei oramentria, em funo das
possibilidades financeiras do Estado, de forma que a reteno de
verbas tende a produzir, na melhor das hipteses, programas menos
abrangentes. Segundo o autor, a medida mostra-se ainda mais
problemtica tendo em conta que os cortes tm atingido programas
relacionados a reas em que, para alm de qualquer dvida, a atuao do
Estado tem sido insatisfatria ou insuficiente, como o caso do sistema
penitencirio nacional (MENDONA, Eduardo Bastos Furtado de. A
Constitucionalizao das Finanas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar,
2010, p. 97-98).
Os valores no utilizados deixam de custear no somente reformas
dos presdios ou a construo de novos, mas tambm projetos de
ressocializao que, inclusive, poderiam reduzir o tempo no crcere. No
mais, de todo duvidosa a possibilidade de limitar despesas dessa
natureza ante o disposto no 2 do artigo 9 da Lei Complementar n 101,
de 2000:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico
promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei
de diretrizes oramentrias.
[..]

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2. No sero objeto de limitao as despesas que
constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive
aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.

or

A cabea do dispositivo trata da situao em que o Governo deixa de

executar, parcialmente, o oramento, vindo a contingenciar os valores
ordenados a despesas, ao passo que, no 2, consta exceo consideradas
obrigaes decorrentes de comandos legais e constitucionais. Tratando o
Funpen de recursos com destinao legal especfica, inafastvel a
circunstncia de no poderem ser utilizados para satisfazer exigncias de
contingenciamento: atendimento de passivos contingentes e outros riscos
e eventos fiscais imprevistos (artigo 5, inciso III, alnea b, da Lei
Complementar n 101, de 2000).

ab

Ante o exposto, defiro, parcialmente, a medida liminar requerida,

determinando:

el

a) aos juzes e tribunais que lancem, em casos de determinao ou

manuteno de priso provisria, a motivao expressa pela qual no
aplicam medidas cautelares alternativas privao de liberdade,
estabelecidas no artigo 319 do Cdigo de Processo Penal;

Em

b) aos juzes e tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos

Direitos Civis e Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos
Humanos, realizem, em at noventa dias, audincias de custdia,
viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria
no prazo mximo de 24 horas, contados do momento da priso;
c) aos juzes e tribunais que considerem, fundamentadamente, o
quadro dramtico do sistema penitencirio brasileiro no momento de
concesso de cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo
de execuo penal;

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d) aos juzes que estabeleam, quando possvel, penas alternativas
priso, ante a circunstncia de a recluso ser sistematicamente
cumprida em condies muito mais severas do que as admitidas pelo
arcabouo normativo;

e) Unio que libere o saldo acumulado do Fundo Penitencirio

Nacional para utilizao com a finalidade para a qual foi criado,
abstendo-se de realizar novos contingenciamentos.

Em

el

ab

or

como voto.

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