ESTADO E

POLTICAS
SOCIAIS
FUNDAMENTOS
E EXPERINCIAS

ORGANIZADORES

Jnior Macambira
Francisca Rejane Bezerra Andrade

ESTADO E POLTICAS SOCIAIS:

FUNDAMENTOS E EXPERINCIAS

Organizadores
Jnior Macambira
Francisca Rejane Bezerra Andrade

ESTADO E POLTICAS SOCIAIS:

FUNDAMENTOS E EXPERINCIAS

Fortaleza
Instituto de Desenvolvimento do Trabalho
Universidade Estadual do Cear
2014

CONSELHO EDITORIAL
Tania Bacelar de Arajo
Amilton Moretto
Fernando Augusto Mansor de Mattos
Tarcisio Patricio de Arajo
Roberto Alves de Lima
Pierre Salama
REVISO VERNACULAR
Maria Lusa Vaz Costa
NORMALIZAO BIBLIOGRFICA
Paula Pinheiro da Nbrega
EDITORAO ELETRNICA
Patrcio de Moura
CAPA
Ildembergue Leite

E79 Estado e polticas sociais: fundamentos e experincias / organizadores,

Jnior Macambira, Francisca Bezerra Andrade ; autores, Marcio
Pochmann ... [et al.]. Fortaleza : IDT, UECE, 2014.
300 p
ISBN 978-85-67936-01-7
1. Polticas Sociais. 2. Estado. 3. Sociedade. I. Macambira, Jnior. II.
Andrade, Francisca Bezerra. III. Pochmann, Marcio. IV. Ttulo.
CDU: 323.2

SUMRIO
APRESENTAO
CAPTULO 1
O ESTADO BRASILEIRO E OS DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO NO INCIO
DO SCULO 21............................................................................................................13
Marcio Pochmann
CAPTULO 2
ATUALIDADES DA QUESTO SOCIAL, DA JUSTIA SOCIAL E DA GESTO
DE POLTICAS PBLICAS ........................................................................................35
Maria do Socorro Ferreira Osterne
CAPTULO 3
RUPTURAS, CONTINUIDADES E LIMITES DAS NOVAS PROPOSTAS DE
POLTICA SOCIAL ..................................................................................................... 57
Carlos Alberto Ramos
CAPTULO 4
PADRES DE DESENVOLVIMENTO, MERCADO DE TRABALHO E PROTEO
SOCIAL: A EXPERINCIA BRASILEIRA ENTRE AS DCADAS LIBERAL (1990) E
DESENVOLVIMENTISTA (2000)............................................................................79
Jos Celso Cardoso Jr e Cludia Satie Hamasaki
CAPTULO 5
TRABALHO E INTERAO: INFLUNCIAS CONCEITUAIS PARA
UMA
POLTICA
PBLICA
DE
QUALIFICAO
PROFISSIONAL
DA JUVENTUDE ......................................................................................................137
Francisca Rejane Bezerra Andrade e Jnior Macambira
CAPTULO 6
POLTICAS PBLICAS E JUVENTUDE NA SOCIEDADE BRASILEIRA:
CONTRIBUIES PARA O DEBATE ...................................................................159
Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva
CAPTULO 7
POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUDE NO BRASIL: RESGATE DE UMA
TRAJETRIA EM CONSTRUO .........................................................................183
Maria Celeste Magalhes Cordeiro e Josbertini Virginio Clementino

CAPTULO 8
ENTRE MUROS: EDUCAO PROFISSIONAL COMO ESTRATGIA
DE INSERO SOCIAL PARA ADOLESCENTES EM PRIVAO
DE LIBERDADE........................................................................................................203
Ftima Regina Guimares Apolinrio
CAPTULO 9
POLTICAS DE INCLUSO PRODUTIVA E QUALIFICAO PROFISSIONAL: A
EXECUO DO PRONATEC BRASIL SEM MISRIA E O SEGURO-DESEMPREGO
NA BAHIA, NO CEAR E EM SERGIPE ............................................................... 227

Franco de Matos e Danilo Fernandes Lima da Silva

CAPTULO 10
EM BUSCA DE MAIOR IGUALDADE DE GNERO NO MERCADO DE TRABALHO:
NECESSIDADE DE POLTICAS PBLICAS MAIS APROFUNDADAS .............253

Maria Cristina Cacciamali e Maria de Ftima Jos-Silva

CAPTULO 11
ARTESANATO COMPETITIVO: UM ESTUDO AVALIATIVO SOB O OLHAR DOS
ARTESOS DE IBIAPINA-CE ................................................................................279

Lcia de Ftima Coelho Lima

APRESENTAO
Secularmente, a questo social est presente na sociedade
brasileira. Ela expressa na desigualdade. Desigualdade de riqueza, de
renda, de direitos, de acesso a oportunidades de educao e sade. E, nas
abordagens transdisciplinares do desenvolvimento ela se revela como
centralidade.
Dada a relevncia deste tema, desenvolvimento e questo social, foi
com grata alegria que recebi o livro Estado e polticas sociais: fundamentos
e experincias, organizado por Jnior Macambira, pesquisador do IDT, e
Francisca Rejane Bezerra Andrade, professora da UECE. Em 2013, haviam
realizado, conjuntamente, a organizao de outro livro Trabalho e
formao profissional: juventudes em transio.
Estado e polticas sociais: fundamentos e experincias fruto
da iniciativa do Instituto de Desenvolvimento do Trabalho (IDT), em
parceria com a Universidade Estadual do Cear (UECE), e contou com
o apoio da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) do
Governo do Cear. Li-o com voracidade e verifiquei o cumprimento de
sua proposta desafiadora: abordar as experincias de polticas pblicas
do Estado, notadamente aquelas desenvolvidas pela Secretaria do
Trabalho e Desenvolvimento Social do Governo do Estado do Cear
(STDS), articul-las com outras interpretaes de pesquisadores
engajados da rea e, assim, contribuir para o debate acerca das polticas
sociais no Brasil e no Cear.
A organizao de um livro com esta temtica tarefa rdua h
infinitos cortes e dimenses, o que aumenta o risco de se findar com
uma colcha de retalhos de artigos. No o caso desta obra. A despeito de
no ser dividido em tomos, perceptvel o fio condutor que alinhavou
a ordenao dos trabalhos. Os trs primeiros tratam de fundamentos
gerais. So abordadas questes cruciais: qual o tipo de estado que se deve
ter para promover o desenvolvimento; como se avaliar uma proposta de
poltica social, e o que questo social.
Abre o volume o artigo O Estado brasileiro e os desafios do
desenvolvimento no incio do sculo 21, de Marcio Pochmann. O

texto, quase um ensaio, uma reflexo muito bem articulada acerca de

como o Estado brasileiro se estruturou e as suas condies de insero
no sculo XXI. De fato, o autor v a corrente crise mundial como uma
oportunidade para o Brasil no cenrio internacional e chama a ateno
para o imperativo de uma refundao do Estado, considerando trs
problemticas: a necessidade de polticas pblicas totalizantes, a mudana
do foco de atuao do Estado para polticas redistributivas (vis vis s
polticas distributivas) e a reinveno do mercado em um cenrio onde
predominam grandes grupos econmicos, com o Estado fomentando
micro e pequenos negcios. O trabalho vai para alm de um simples
diagnstico e realiza proposies para reformular o Estado a fim de que
ele possa, efetivamente, pr em marcha o projeto de desenvolvimento
sonhado por muitos, nas palavras do autor.
Maria do Socorro Ferreira Osterne, em Atualidades da questo
social, da justia social e da gesto de polticas pblicas escreve texto
elucidativo do ponto de vista conceitual. Esclarece o conceito de questo
social, tambm identificada como excluso social; diferencia poltica
pblica de poltica de Estado e, indo ao encontro das ideias de Pochmann,
salienta os impactos sobre equidade e justia da setorializao das
polticas sociais pblicas. Outro enfoque do trabalho a anlise da gesto
social e da gesto estratgica, contrapondo-as enquanto formas de
administrao da poltica pblica.
Da necessidade e das dificuldades de avaliar a poltica social
Carlos Alberto Ramos faz nascer Rupturas, continuidades e limites
das novas propostas de poltica social. O autor enfrenta o desafio de
revelar as limitaes de novos mtodos, utilizados costumeiramente
em cincias mdicas, transpostos para a avaliao de polticas
pblicas. Ramos se concentra no uso de metodologias de avaliao que
utilizam experimentos aleatrios associados a grupos de controle. O
autor alerta para a impossibilidade tanto geogrfica como temporal
de extrapolao dos resultados desses experimentos e ressalta que
muitas das variveis sociopolticas (instituies, distribuies de
estoques de riqueza, estabilidade poltica etc.), associadas ao nvel
de bem-estar das sociedades, no poderiam ter validaes mediante
experimentao aleatria.

O quarto texto, de Jos Celso Cardoso Jr e Cludia Satie Hamasaki,

denominado Padres de desenvolvimento, mercado de trabalho e
proteo social: a experincia brasileira entre as dcadas liberal (1990)
e desenvolvimentista (2000), trata de um alvo caro s polticas sociais:
o mercado de trabalho. O artigo aborda as principais transformaes
do mundo do trabalho nacional, entre 1990 e 2013, tendo como pano de
fundo a poltica macroeconmica destas duas dcadas.
Os quatro estudos seguintes aliceram-se em polticas pblicas
para a juventude, sob diferentes prismas. A temtica oportuna tendo
em vista que, no sculo XXI, a insero do jovem no mercado de trabalho
tem se dado de forma precria e insegura, como revelam os dados da
Organizao Internacional do Trabalho para 2010, onde se constata que
a taxa de desemprego mundial na faixa etria de 15 a 24 anos 2,6 vezes
superior mesma estatstica para os adultos.
Francisca Rejane Bezerra Andrade e Jnior Macambira, tambm
organizadores do livro, escreveram Trabalho e interao: influncias
conceituais para uma poltica pblica de qualificao profissional da
juventude, onde se examina a educao voltada para determinado perfil
profissional e constata-se que a educao objetivada para tornar o jovem
competitivo frente realidade mundial padece da desvinculao da ideia
do desenvolvimento de um cidado de direitos.
O texto de Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva, Polticas
pblicas e juventude na sociedade brasileira contribuies para o
debate, que registra exame crtico das polticas pblicas destinadas aos
jovens no Brasil, tem pontos de contato com as concluses de Andrade
e Macambira, particularmente na crtica s polticas pblicas de carter
economicista por apresentarem perda significativa da viso totalizante
da condio juvenil.
Maria Celeste Magalhes Cordeiro e Josbertini Virginio Clementino,
em Polticas pblicas de juventude no Brasil: resgate de uma trajetria
em construo, do continuidade temtica da juventude e qualificao,
ao realizarem a interpretao do termo juventude e a narrao da
construo das polticas para a juventude implementadas desde 1986 no

Brasil at o Projovem, o principal programa do governo federal, nos dias

hoje, com foco nos cidados na faixa etria entre 18 e 24 anos.
J Entre muros: educao profissional como estratgia de
insero social para adolescentes em privao de liberdade, de Ftima
Regina Guimares Apolinrio, mostra um exemplo prtico de educao
profissional gerido pela Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento
Social (STDS) junto ao Centro Educacional Cardeal Alosio Lorscheider
(CECAL), no Estado do Cear. uma abordagem qualitativa do estudo de
caso de treinamento profissional de jovens autores de atos infracionais
graves e dos efeitos dessa aprendizagem sobre a autoestima e as
expectativas de futuro.
O texto Polticas de incluso produtiva e qualificao profissional:
a execuo do Pronatec Brasil Sem Misria e o Seguro-Desemprego na
Bahia, no Cear e em Sergipe, de Franco de Matos e Danilo Fernandes
Lima da Silva, tem seleo espacial primorosa. O Nordeste brasileiro
abriga o maior percentual de pobres do Pas, e os Estados do Cear,
Bahia e Pernambuco servem de lar para cerca de 30% do total de
pessoas residentes no Brasil com renda de at de salrio mnimo
enquadradas, portanto em situao de vulnerabilidade social. Tendo em
vista que esses programas tm como misso reinserir produtivamente
essa parcela da populao atravs de educao inicial e continuada,
mulheres e jovens representam uma parcela expressiva desse pblicoalvo. Desta forma, o texto pode oferecer subsdios a estudiosos de
polticas sociais voltadas para o mercado de trabalho, para jovens e
para mulheres.
Os dois ltimos trabalhos do livro abordam gnero e mercado
de trabalho. O primeiro, Em busca de maior igualdade de gnero
no mercado de trabalho: necessidade de polticas pblicas mais
aprofundadas, de Maria Cristina Cacciamali e Maria de Ftima Jos-Silva,
trata explicitamente de igualdade de gnero, ao investigar o impacto do
tempo de sada da desocupao sobre os diferenciais de salrios entre
homens e mulheres. Compreender esta questo tm reflexos diretos
sobre a elaborao de polticas pblicas como as licenas maternidade e
paternidade. Segundo os modelos Probit utilizados, o tempo de sada da

desocupao responsvel por cerca de 25% da explicao da diferena

salarial entre homens e mulheres, no Brasil.
Por fim, Artesanato Competitivo: um estudo avaliativo sob o
olhar dos artesos de Ibiapina-CE, de Lcia de Ftima Coelho Lima,
toca, indiretamente, em questes de gnero, ao se debruar sobre
o Projeto Artesanato Competitivo do Governo do Estado do Cear
e suas repercusses na vida de 20 mulheres em Ibiapina-CE, que
desenvolveram atividades socialmente aceitas e tratadas como
femininas (bordado, croch).
Em graus diversos, os dezesseis pesquisadores, com formao
variada nas reas das cincias humanas e sociais aplicadas, que aceitaram
o convite para participar deste livro, estudaram, refletiram, avaliaram
e propuseram mudanas nas polticas sociais do Estado brasileiro. So
contribuies originais que, espera-se, possam auxiliar na edificao de
uma trajetria autnoma do desenvolvimento brasileiro.
Inez Silvia Batista Castro
Professora do Curso de Economia da Universidade Federal do Cear

CAPTULO 1

O ESTADO BRASILEIRO E OS DESAFIOS DO

DESENVOLVIMENTO NO INCIO DO
SCULO 21
Marcio Pochmann1

Marcio Pochmann1
O sistema capitalista revela em suas crises peridicas
momentos especiais de profunda reestruturao. Na realidade,
oportunidades histricas em que velhas formas de valorizao do
capital sinalizam esgotamentos, enquanto as novas formas ainda no
se apresentam plenamente maduras no centro dinmico do mundo.
Nestas circunstncias abrem-se, muitas vezes, possibilidades reais e
efetivas de pases deslocados do centro dinmico do mundo virem a
assumir algum grau de protagonismo no desenvolvimento mundial,
outrora sob o comandado da antiga e desigual diviso hierrquica do
poder global.
De maneira geral, o Brasil tem demonstrado deter condies
de aproveitar oportunidades histricas geradas nos momentos de
profundas crises e reestruturao do capitalismo mundial. Na Grande
Depresso capitalista entre 1873-1896, por exemplo, houve avano
considervel na constituio de uma nova expanso econmica
associada produo e exportao de matrias-primas e alimentos,
aps vrias dcadas de regresso econmica derivadas do fim do
ciclo do ouro no sculo 18. Dado o conservadorismo da oligarquia
rural prevalecente em grande parte dos pases da regio, os esforos
1 Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e
de Economia do Trabalho da Universidade Estadual de Campinas.
13

reformistas do final do sculo 19 terminaram sendo contidos frente

ao ciclo de prosperidade proporcionado pela economia primrioexportadora. O anacronismo republicano acomodado pelo liberalismo
fez postergar por mais tempo a longa transio do sistema agrrio
para a sociedade urbano-industrial, no obstante as reformas
impulsionadas na dcada de 1880, como a poltica (do Imprio para a
Repblica), e a trabalhista (do trabalho escravo para o livre).
Na Grande Depresso iniciada em 1929, o Brasil novamente
experimentou uma onda de reformas inditas ao at ento capitalismo
primrio-exportador. Pelas mos de uma grande e heterognea frente
poltica derrotada ao longo da Repblica Velha (1889-1930), houve
avano significativo na direo do desenvolvimento de suas foras
produtivas urbanas, especialmente industriais, acompanhadas de
avanos regulados por polticas sociais e trabalhistas aos ocupados
formais nas cidades. Em menos de cinco dcadas a regio se tornou
urbana, com reas industriais avanadas, embora menos da metade
de sua fora de trabalho contasse com o sistema de proteo social e
o trabalho, tendo em vista a postergao na realizao das reformas
clssicas do capitalismo contemporneo (agrria, tributria e social).
No ano de 1980, por exemplo, o Brasil situava-se entre as oito maiores
economias capitalistas do mundo, embora ocupasse o terceiro posto
de maior desigualdade do planeta e mais de 50% da populao vivesse
na condio de misria.
Na crise atual do capitalismo globalizado iniciada em 2008,
o Brasil defronta-se com a possibilidade de protagonizar um novo
salto desenvolvimentista aps a passagem de mais de duas dcadas
da regresso econmica e social e sua contradio com a vigncia do
regime democrtico sem paralelo em toda a sua histria. Para isso,
contudo, o Pas trata de convergir para uma nova maioria poltica
capaz de sustentar o desenvolvimento da regio em novas bases
econmicas, sociais e ambientais, tendo por referncia as alteraes
no papel do Estado.
Em relao a isso, trs aspectos so explorados nas pginas a
seguir, sendo o primeiro referente ao estabelecimento de inovadoras
centralidades mundiais, e o segundo associado ao movimento de
fortalecimento interno de uma nova maioria poltica. Na sequncia,
14

volta-se aos desafios do desenvolvimento a partir das novas e

desafiadoras tarefas do Estado brasileiro.
NOVAS CENTRALIDADES MUNDIAIS
Na perspectiva histrica, o desenvolvimento e suas
centralidades dinmicas mundiais sofreram importantes
modificaes. At a primeira metade do sculo 18, os pases asiticos
respondiam pela maior parte da produo mundial, tendo em vista
a combinao de grande dimenso populacional e territorial. Com
a primeira Revoluo Industrial (motor a vapor, ferrovias e tear
mecnico), a partir de 1750, o centro dinmico do mundo deslocouse para o Ocidente, mais especialmente para a Inglaterra, que se
transformou na grande oficina de manufatura do mundo por conta
de sua original industrializao.
A diviso internacional do trabalho resultante da produo e da
exportao da manufatura inglesa, em relao aos produtos primrios
exportados pelo resto do mundo, somente sofreu modificaes
importantes com o avano da segunda Revoluo Industrial
(eletricidade, motor a combusto e automvel) no ltimo quartel do
sculo 19. Naquela poca, a onda de industrializao retardatria em
curso nos Estados Unidos e Alemanha protagonizou um conjunto de
disputas em torno da sucesso da velha liderana inglesa. A sequncia
de duas grandes guerras mundiais (1914 e 1939) apontou no apenas
para o fortalecimento estadunidense como tambm permitiu
consolidar o novo deslocamento do centro dinmico mundial da
Europa (Inglaterra) para a Amrica (EUA).
Com a Guerra Fria (1947-1991), prevaleceu a polarizao
mundial entre o bloco de pases liderados pelos Estados Unidos
e pela antiga Unio Sovitica. Nos anos de 1990, contudo, o
desmoronamento sovitico garantiu aos Estados Unidos o
exerccio unipolar da dinmica econmica mundial, embora desde
a manifestao da crise global de 2008 se tornassem mais claros
os sinais da decadncia relativa estadunidense. Como resultado,
o reaparecimento da multicentralidade geogrfica mundial foi
acompanhado por um novo deslocamento do centro dinmico, da
Amrica (EUA) para a sia (China).
15

Dessa forma, pases de grande dimenso geogrfica e

populacional voltaram a assumir maior responsabilidade no
desenvolvimento mundial, como no caso da China, do Brasil, da
ndia, da Rssia e da frica do Sul, que j respondem atualmente por
parcela crescente da expanso econmica do planeta. Tudo isso,
claro, sem considerar a regio de entorno dos pases chamados baleia,
pois impactam tambm sistmica e positivamente na integrao
suprarregional, que se expandem com maior autonomia no mbito
das relaes Sul-Sul. No sem motivos, demandam reformulaes
na ordem econmica global (reestruturao do padro monetrio,
exerccio do comrcio justo, novas alternativas tecnolgicas,
democratizao do poder e sustentabilidade ambiental).
Uma nova diviso internacional do trabalho se vislumbra
associada ao desenvolvimento das foras produtivas assentadas
na agropecuria, na minerao, na indstria e na construo civil
das economias baleia. Tambm ganha importncia as polticas de
avano do trabalho imaterial conectadas com a forte expanso do
setor de servios. Essa indita fase do desenvolvimento mundial
tende a depender diretamente do vigor dos novos pases que
emergiram cada vez mais distantes dos pilares anteriormente
hegemnicos do pensamento nico (equilbrio de poder nos
Estados Unidos, sistema financeiro internacional intermediado
pelo dlar e assentado nos derivativos, Estado mnimo e mercados
desregulados), atualmente desacreditados.
Nestes termos, percebe-se que a reorganizao mundial aps a
crise global de 2008 apoia-se em uma nova estrutura de funcionamento
que exige coordenao e liderana mais ampliada. Os pases baleia
podem contribuir muito para isso, tendo em vista que o trip da
nova expanso econmica global consiste na alterao da partilha
do mundo, derivada do policentrismo, associado plena revoluo
da base tcnico-cientfica da produo e do padro de consumo
ambientalmente sustentvel.
A conexo dessa totalidade nas transformaes mundiais requer
o resgate da cooperao e da integrao supranacional em novas
bases. A comear pela superao da antiga diviso do trabalho entre
pases, assentada na reproduo do passado (menor custo de bens e
16

servios associado ao reduzido contedo tecnolgico e valor agregado

dependente do uso do trabalho precrio e da execuo em longas
jornadas sub-remuneradas). Com isso, o desenvolvimento poderia ser
efetivamente global, evitando combinar a riqueza de alguns com a
pobreza de outros.
As decises polticas tomadas hoje pelos pases de grandes
dimenses territoriais e populacionais em suas regies de entorno
podem asfaltar, inexoravelmente, o caminho do amanh voltado
constituio de um novo padro civilizatrio global. Para isso,
contudo, torna-se estratgica a definio de uma maioria poltica
capaz de conduzir a agenda do desenvolvimento a partir das novas
centralidades mundiais.
UMA NOVA MAIORIA POLTICA
O curso do processo democrtico das trs ltimas dcadas
no Brasil permitiu a conformao de uma nova maioria poltica
comprometida cada vez mais com a sustentao do atual ciclo de
expanso econmica com distribuio de renda desde os anos 2000.
Ainda h, porm, muito que avanar nesse sentido, tendo em vista
as oportunidades estabelecidas pelo atual cenrio mundial de novas
centralidades geoeconmicas dinmicas.
Esse acontecimento combina com o limiar da fase de crescimento
considervel conduzido, por um possvel longo perodo de tempo,
por foras polticas atentas s novas oportunidades internacionais.
Destaca-se que a antiga maioria poltica do segundo ps-guerra
mundial, que procurou dirigir o projeto de industrializao nos pases
da regio, desfez-se a partir da crise da dvida externa (1981-1983).
A imposio imediata da queda na taxa de lucro do conjunto
do setor produtivo se manteve, sobretudo pelas medidas
macroeconmicas adotadas de esvaziamento do mercado interno
em prol da alta exportao e da baixa inflao. Por mais de duas
dcadas a regio transferiu parcela do seu produto interno ao
pagamento da dvida externa, cuja consequncia maior foi a
interrupo da mobilidade social elevada, principal charme do
capitalismo urbano-industrial.
17

Nesse contexto, as alternativas implementadas por acordos

polticos de ocasio buscaram compensar a reduo da taxa de retorno
dos investimentos produtivos por meio da crescente valorizao dos
improdutivos ganhos financeiros. Assim, a regio foi modificando
a macroeconomia da industrializao para a da financeirizao da
riqueza, com presena permanente das polticas de ajustes fiscais
(privatizao do setor pblico, elevao dos tributos e estagnao dos
gastos sociais).
Nos anos 1990, a sustentao do custo ampliado com o pagamento
do endividamento pblico, derivado de altas taxas de juros reais, se
mostrou capaz de repor aos grupos econmicos o retorno econmico
perdido pelo fraco desempenho da produo e garantir o prprio
sucesso eleitoral entre as dcadas de 1980 e 1990. Mesmo assim, os
sinais de regresso econmica e social se tornaram maiores, como
a sucessiva perda de posio relativa na economia mundial e a forte
elevao do desemprego e excluso social no conjunto da regio.
O processo eleitoral na dcada de 2000 proporcionou, de
maneira geral, o fortalecimento de novas foras polticas geradas
pela aglutinao dos setores perdedores do perodo anterior com
parcela crescente de segmentos em trnsito do ativo processo
de financeirizao da riqueza para o novo ciclo de expanso dos
investimentos produtivos. Com isso reacendeu-se o compromisso
da maioria poltica emergente com a manuteno da fase expansiva
da economia, embora permaneam dvidas em relao ao perfil do
desenvolvimento em curso.
Nesse sentido, uma verdadeira encruzilhada passou a se
estabelecer e a aguardar um desfecho neste incio do sculo 21. Em
sntese, o resultado da disputa no interior da maioria poltica pela
condio de Pas da Fama (fazenda, minerao e maquiladoras), ou
de Pas do Vaco (valor agregado e conhecimento).
O cenrio atual tende a valorizar mais os pases dependentes
da exportao de matrias-primas e da gerao de produtos
internos com forte contedo importado. Dessa forma, a reproduo
deste cenrio interno suficiente com a manuteno da taxa de
investimento abaixo de 20% do produto, bem como a conteno da
18

inovao tecnolgica suprida por compras externas. Os esforos em

educao so importantes, embora doutores e mestres em profuso
sigam mais ativos na docncia do que na pesquisa aplicada no
sistema produtivo.
A condio de Pas da Fama cresce gerando mais posto de
trabalho na base da pirmide social e ocupando maior espao
internacional. Sua autonomia e dinmica, no entanto, parecem
menores frente aos imutveis graus de heterogeneidade econmica e
social que marcam o subdesenvolvimento.
Por outro lado, a condio de Pas do Vaco pressupe
reafirmar a macroeconomia do desenvolvimento sustentada pelo
avano crescente da produtividade assentada no maior valor
agregado e no conhecimento. A superimpulso dos investimentos
estratgica, seja pela agregao de valor nas cadeias produtivas
e nas exportaes, seja pela ampliao da inovao tecnolgica e
educacional exigida. Assim, os desafios do desenvolvimento exigem
tanto a convergncia produtiva e ocupacional de qualidade como o
rompimento do atraso secular na condio subordinada brasileira
ao centro do dinamismo mundial.
DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO E TAREFAS DO ESTADO
Para que o curso do ciclo de expanso econmica no repita os
erros das duas fases anteriores de forte expanso nacional, a questo
social exige tratamento inovador em direo maior eficincia e
eficcia das polticas de segurana social. Ou seja, a redefinio do
Estado frente s suas aes e horizontalizao do conjunto das
polticas de proteo (previdncia, assistncia e sade), promoo
(educao, cultura e trabalho), e infraestrutura (habitao, urbanismo
e saneamento) social. Isto porque somente o imperativo da integrao
oramentria e a intersetorializao das polticas pblicas, articuladas
por aes matriciais no plano territorial, permitiro enfrentar, em
novas bases, as mudanas socioeconmicas que surgem da transio
para a sociedade ps-industrial. Nos pases da regio isso significa
que nas prximas dcadas a populao tende a diminuir em termos
absolutos e conviver com considervel envelhecimento etrio. No
Brasil, por exemplo, estima-se que em 2040, a populao poder ser
19

menor que o esperado para 2030, frente queda da fecundidade

impulsionada pela fora da transio demogrfica que reduz
relativamente a populao jovem e expande o segmento de maior
idade. Todas estas profundas mudanas demogrficas esto sendo
acompanhadas por alterao no menos importantes na situao
familiar. A cada ano aumenta a presena de famlias monoparentais e
chefiadas por mulheres ou por idosos.
Em outras palavras, assiste-se decrescente capacidade de os
novos arranjos familiares proverem, por meio de decises individuais,
condies adequadas de vida, o que exige urgente redefinio do papel
das polticas de ateno social. No Brasil, h ainda parcela importante
da populao excluda de parte das polticas de proteo social.
O avano da sociedade moderna coloca o conhecimento na
principal posio de ativo estratgico em termos de gerao de renda
e riqueza. No obstante a melhora educacional dos ltimos anos, os
pases da regio encontram-se muito distantes do necessrio patamar
de ensino-aprendizagem. Tem ainda a indecncia de registrar uma
quantidade inaceitvel de latino-americanos analfabetos e a parte
restante da populao com escolaridade mdia abaixo de oito anos.
Na sociedade moderna o ensino superior passa ser a base
para o ingresso no mercado de trabalho, bem como a educao se
torna imprescindvel durante a vida toda. Hoje, no Pas, menos de
15% do segmento etrio de 18 a 24 anos encontra-se matriculado
no ensino superior. A partir do ingresso no mercado de trabalho,
em geral, as possibilidades de continuar estudando pertencem
fundamentalmente elite branca. Para os 20% mais ricos, a
escolaridade mdia supera os 10 anos, enquanto os 20% mais
pobres mal chegam aos cinco anos. Nos segmentos vulnerveis,
como negros e ndios, nem isso ocorre.
A persistente disperso de objetivos e a fragmentao das
polticas sociais impem elevado custo-meio de operacionalizao que
poderia ser rebaixado sem maior comprometimento de efetividade
e eficcia. Alm disso, inibiria o clientelismo e o paternalismo que
terminam por obstruir a perspectiva necessria de emancipao
social e econmica da populao beneficiada.
20

Por outro lado, nota-se que as iniquidades existentes no

tratamento concedido pelo conjunto das polticas no se localizam
somente na natureza do gasto social, mas fundamentalmente na
forma do seu financiamento. A prevalncia da regressividade na
estrutura tributria que sustenta as polticas pblicas na regio
onera proporcionalmente mais os pobres que os ricos. Por isso,
o financiamento das polticas sociais continua a potencializar o
patamar da desigualdade originada na distribuio primria da
renda e da riqueza.
Embora no tendo registrado o mesmo desempenho observado
nas economias centrais, os pases da regio conseguiram apresentar
alguma melhora nas polticas de segurana social. Apesar das
especificidades de um pas perifrico, as medidas mais recentes
melhoraram em vrias modalidades de ateno social, sem, contudo,
romper definitivamente com a natureza da excluso social. Se o
objetivo da questo social for o enfrentamento da totalidade das
vulnerabilidades da populao, a ao governamental de mdio
e longo prazos exige no apenas e exclusivamente a ao setorial,
mas, sobretudo, e cada vez mais, a matricialidade das polticas de
segurana social.
nesse sentido que a proposio da consolidao das leis sociais
assume importncia estratgica. A necessria institucionalizao
dos mais recentes xitos das polticas sociais permitiria evitar o
constrangimento da descontinuidade temporal das polticas pblicas,
ao mesmo tempo em que possibilitaria modernizar e ampliar a
capacidade do aparelho de Estado para racionalizar procedimentos
e recursos.
Por fim, essas medidas permitiriam a obteno de maior
efetividade, eficincia e eficcia no conjunto das polticas pblicas
voltadas para a segurana social, especialmente quando a transio
para a sociedade ps-industrial se torna inexorvel. No obstante
os histricos obstculos e limites impostos ao avano do sistema
de bem-estar social, os pases da regio possuem, atualmente, a
indita oportunidade poltica de consolidar o rumo de um novo
desenvolvimento capaz de combinar melhora econmica com avano
social. O futuro socialmente justo e economicamente sustentvel
21

se torna possvel a partir de uma maioria poltica que assuma o

protagonismo de conceber, junto com o povo, o que historicamente
lhe foi negado: o bem-estar coletivo.
Ao mesmo tempo, deve-se considerar que os avanos tcnicocientficos do comeo de sculo criam nas sociedades modernas
condies superiores para a reorganizao econmica e trabalhista.
De um lado, o aparecimento de novas fontes de gerao de riqueza,
cada vez mais deslocadas do trabalho material, impe saltos
significativos de produtividade. Isso porque o trabalho imaterial
se liberta da existncia prvia de um local apropriado para o seu
desenvolvimento, conforme tradicionalmente ocorre em fazendas,
indstrias, canteiros de obras, escritrios, supermercados, entre
tantas outras formas de organizao econmica assentadas no
trabalho material.
Com a possibilidade de realizao do trabalho imaterial em
praticamente qualquer local ou a qualquer horrio, as jornadas
laborais aumentam rapidamente, pois no h, ainda, controles para
alm do prprio local de trabalho. Quanto mais se transita para o
trabalho imaterial sem regulao (legal ou negociada), maior tende a
ser o curso das novas formas de riqueza que permanecem - at agora
- praticamente pouco contabilizadas e quase nada repartidas entre
trabalhadores, consumidores e contribuintes tributrios.
Juntas, as jornadas do trabalho material e imaterial resultam em
carga horria anual prxima daquelas exercidas no sculo 19 (quatro
mil horas). Em muitos casos comea a haver quase equivalncia entre
o tempo de trabalho desenvolvido no local e o realizado fora dele. Com
o computador, a internet, o celular, entre outros instrumentos que
derivam dos avanos tcnico-cientficos, o trabalho volta a assumir
maior parcela do tempo de vida do ser humano.
De outro lado, h a concentrao das ocupaes no setor
tercirio das economias. Somente nos pases da regio, a maior parte
das novas ocupaes abertas nesse setor. Para esse tipo de trabalho
o ingresso deveria ser acima dos 24 anos de idade, aps a concluso do
ensino superior, acompanhado simultaneamente pela educao para
toda a vida.
22

Com isso, distancia-se da educao tradicional voltada para o

trabalho material, cujo estudo atendia fundamentalmente crianas,
adolescentes e alguns jovens. To logo se conclua o sistema escolar
bsico ou mdio, iniciava-se imediatamente a vida laboral sem mais
precisar abrir um livro ou voltar a frequentar a escola novamente.
Para que os prximos anos possam representar uma perspectiva
superior ao que se tem hoje torna-se necessrio mudar o curso
originado no passado. Ou seja, o desequilbrio secular da gangorra
social. Na ponta alta dessa gangorra encontram-se os 10% mais ricos
nos pases da regio, que concentram parcela significativa de toda a
riqueza contabilizada. Em contrapartida, a ponta baixa da gangorra
acumula o universo de excludos, que se mantm historicamente
prisioneiros de uma brutal tributao a onerar fundamentalmente a
base da pirmide social.
No mercado nacional de trabalho tambm residem mecanismos
de profundas desigualdades, como no caso da diviso do tempo de
trabalho entre a mo de obra. Em 2010, por exemplo, de cada 10
trabalhadores da regio, havia quase um com jornada zero de trabalho
(desempregado), e quase cinco com jornadas de trabalho superiores
jornada oficial (hora extra).
O pleno emprego da mo de obra poderia ser alcanado no Brasil
a partir de uma nova diviso das jornadas de trabalho, desde que
mantido o nvel geral de produo. A ocupao de mais trabalhadores
e a ampliao do tempo de trabalho dos subocupados poderiam
ocorrer simultaneamente diminuio da jornada oficial de trabalho
e do tempo trabalhado acima da legislao oficial (hora extra). Com a
redistribuio do tempo de trabalho o reequilbrio da gangorra social
se torna possvel.
Na transio atual da sociedade urbano-industrial para a psindustrial percebe-se o acmulo de novas e importantes perspectivas
para as classes trabalhadoras. Inicialmente, a ampliao da expectativa
mdia de vida, para cada vez mais prximo dos 100 anos de idade.
Simultaneamente, percebe-se a forte concentrao do trabalho no
setor tercirio das economias (servios em geral), podendo representar
cerca de 90% do total das ocupaes.
23

Assim, o tercirio tenderia no apenas a assumir uma posio

predominante, tal como representou a alocao do trabalho no
setor agropecurio at o sculo 19 e na indstria no sculo 20, como
passar a exigir, por consequncia, novas formas de organizao
e de representao dos interesses desse mundo do trabalho em
transformao. Nos pases desenvolvidos, por exemplo, os setores
industriais e agropecurios absorvem atualmente no mais que 10%
do total dos ocupados.
Embora heterogneo, o setor de servios responde
fundamentalmente pela dinmica do trabalho imaterial, no mais
vinculado produo de bens tangveis. Associa-se produtividade
imaterial e passa a ser exercido em qualquer local e horrio, no mais
em um espao especfico como era o mundo do trabalho na indstria,
na agropecuria ou no extrativismo mineral e vegetal.
As novas tecnologias de informao e comunicao (internet e
telefonia celular), em contato com as inovaes na gesto da mo de
obra, no intensificam profundamente o exerccio da atividade laboral
no prprio local de trabalho. Ademais, constata-se tambm a extenso
do trabalho exercido cada vez mais para alm do espao de trabalho,
sem contrapartida remuneratria e protetiva, posto que o sistema de
regulao pblica do trabalho encontra-se fundamentalmente focado
na empresa, como bem definem os cdigos regulatrios do emprego
assalariado nos pases da regio.
Em virtude disso, a lgica de funcionamento da economia
capitalista impe a gerao de maior excedente de mo de obra, a
partir de ganhos altssimos da produtividade imaterial. Para isso
o conhecimento, e no mais a fora fsica, torna-se importante
na ampliao das novas fontes de gerao de riqueza com o uso
disseminado do trabalho imaterial. Nesses termos que a estratgia
das classes trabalhadoras precisa ser reinventada, no apenas na defesa
da realidade passada, alcanada por segmentos bem posicionados dos
trabalhadores, mas tambm no protagonismo de um novo padro
civilizatrio.
No curso da nova sociedade ps-industrial a insero no
mercado de trabalho precisa ser gradualmente postergada,
possivelmente para o ingresso na atividade laboral somente aps a
24

concluso do ensino superior, com idade acima dos 24 anos, e sada

sincronizada do mercado de trabalho para o avano da inatividade.
Tudo isso acompanhado por jornada de trabalho reduzida, o que
permite observar que o trabalho heternomo deve corresponder a
no mais que 25% do tempo da vida humana.
Na sociedade agrria o comeo do trabalho se dava a partir de
cinco a seis anos de idade para se prolongar at praticamente a morte,
com jornadas de trabalho extremamente longas (14 a 16 horas por dia)
e sem perodos de descanso, como frias e inatividade remunerada
(aposentadorias e penses). Para algum que conseguisse chegar aos
40 anos de idade, tendo iniciado o trabalho aos seis anos, por exemplo,
o tempo comprometido somente com as atividades laborais absorvia
cerca de 70% de toda a sua vida.
Naquela poca, em sntese, viver era fundamentalmente
trabalhar, j que praticamente no havia separao ntida entre
tempo de trabalho e de no trabalho. Na sociedade industrial o
ingresso no mercado laboral foi postergado para os 16 anos de idade,
garantindo aos ocupados, a partir da, o acesso a descanso semanal,
frias, penses e aposentadorias provenientes da regulao pblica do
trabalho. Com isso, algum que ingressasse no mercado de trabalho
depois dos 15 anos de idade e permanecesse ativo por mais 50 anos,
teria, possivelmente, mais alguns anos de inatividade remunerada
(aposentadoria e penso).
Assim, cerca de 50% do tempo de toda a vida estaria comprometida
com o exerccio do trabalho heternomo. A parte restante do ciclo
da vida, no comprometida pelo trabalho e pela sobrevivncia,
deveria estar associada reconstruo da sociabilidade, ao estudo e
formao cada vez mais exigidos pela nova organizao da produo
e distribuio internacionalizada. Isso porque, frente aos elevados e
constantes ganhos de produtividade, torna-se possvel a reduo do
tempo semanal de trabalho de algo ao redor das 40 horas para no
mais que 20 horas. De certa forma, a transio entre as sociedades
urbano-industrial e ps-industrial tende a no mais separar ntida
e rigidamente o tempo do trabalho do no trabalho, podendo gerar
maior mescla entre os dois, com maior intensidade e o risco da
longevidade ampliada da jornada laboral para alm do tradicional
25

local de exerccio efetivo do trabalho. Frente a isso, constata-se que o

melhor entendimento acerca do novo mundo do trabalho possibilita a
reinveno da pauta sindical comprometida com a construo de uma
sociedade superior.
CONSIDERAES FINAIS
A crise mundial nesta primeira dcada do sculo 21 poder
ser ressaltada no futuro prximo por ter promovido as bases de
uma nova fase de desenvolvimento capitalista. Isso porque a crise
atual se apresenta como a primeira a se manifestar no contexto do
capital globalizado, uma vez que as depresses anteriores (1873 e
1929) ocorreram num mundo ainda constitudo por colnias (prcapitalista) e a presena de experincias nacionais de economias
centralmente planejadas.
A nova fase do desenvolvimento depende crescentemente
da retomada do capitalismo reorganizado, aps quase trs longas
dcadas de hegemonia neoliberal. Os quatro pilares do pensamento
nico (equilbrio de poder nos Estados Unidos, sistema financeiro
internacional fundado nos derivativos, Estado mnimo e mercados
desregulados) tornaram-se crescentemente desacreditados. A
reorganizao capitalista mundial ps-crise deve se apoiar numa nova
estrutura de funcionamento. O trip da expanso do capital consiste
na alterao da partilha do mundo em funo do policentrismo, na
era da associao direta da ultramonopolizao do setor privado com
o Estado supranacional, e na revoluo da base tcnico-cientfica da
produo e consumo ambientalmente sustentvel, conforme pode ser
identificado na sequncia.
Com os sinais de fracasso do equilbrio do mundo hegemonizado
pelos Estados Unidos, aps a queda do muro de Berlim, tornou-se
mais evidente o movimento de deslocamento relativo do centro
dinmico. Diferentemente da experincia anterior de transio
da hegemonia inglesa para os Estados Unidos, gradualmente
consagrada pela sada da crise de 1929, percebe-se atualmente
a possibilidade real de o mundo ps-crise ser constitudo pelo
dinamismo policentrista. Ou seja, o fortalecimento de diversos
centros regionais do desenvolvimento mundial.
26

Nos dias de hoje os controversos sinais de decadncia dos

Estados Unidos parecem ser mais relativos do que absolutos, tendo
em vista a desproporo econmica, tecnolgica e militar ainda
existente em relao ao resto dos pases do mundo. Apesar disso,
observa-se que no contexto de emergncia da reestruturao no
centro do capitalismo mundial ganham maiores dimenses os
espaos mundiais para a construo de uma nova polaridade no sul
da Amrica Latina, para alm dos Estados Unidos, da Unio Europeia
e da sia.
No mbito latino-americano as iniciativas de coordenao
suprarregional remontam instituio do Mercosul, mas tm
ganhado maior impulso desde a recente articulao supranacional
em torno da Unasul e do Banco Sur, bem como as instituies j
existentes. Isso tudo, entretanto, no pode representar apenas
iniciativas de vontades polticas, pois depende cada vez mais de
decises governamentais mais efetivas, por intermdio de polticas
pblicas que procurem referendar o protagonismo de um novo
centro regional de desenvolvimento.
Essa possibilidade real de partilha do mundo em novas
centralidades regionais implica - alm da coordenao de governos
em torno de Estados supranacionais - aceitao de parte dos Estados
Unidos em reestruturao interna. Do contrrio, cabe resgatar o
fato de a fase de decadncia inglesa desde a Primeira Grande Guerra
Mundial ter sido demarcada por grandes disputas econmicas e,
sobretudo, militar entre as duas principais potncias emergentes da
poca: Estados Unidos e Alemanha. Ao mesmo tempo, a reao sulamericana condio de economias exportadoras de commodities
para a China termina por equivaler ao retorno de uma situao
que predominou at o incio do sculo 20, de exportadores de bens
primrios Inglaterra.
Por outro lado destaca-se que, na passagem para o sculo 21,
o modelo de globalizao neoliberal produziu, entre outros eventos,
uma indita era do poder monopolista privado. At antes da crise
mundial no eram mais que 500 corporaes transnacionais com
faturamento anual equivalente quase metade do Produto Interno
Bruto mundial.
27

No contexto ps-crise tende a ser um contingente ainda menor

de corporaes transnacionais a governar qualquer setor de atividade
econmica, podendo resultar na ultramonopolizao privada sem
paralelo histrico. Essa realidade possvel faz com que os pases
deixem de ter empresas, para que empresas passem a ter pases.
A runa da crena neoliberal explicitada pela crise atual tornou
profundamente desacreditada tanto a vitalidade dos mercados
desregulados como a suficincia do sistema financeiro internacional
assentado nos derivativos. Por isso, espera-se que algo de novo deva
surgir das prticas de socialismo dos ricos na crise internacional
por intermdio das enormes ajudas governamentais s corporaes
transnacionais (bancos e empresas no financeiras).
A maior interpenetrao governamental na esfera dos altos
negcios ultramonopolistas do setor privado global pode dar lugar
ao fortalecimento de Estados supranacionais capazes de alterar as
condies gerais de produo dos mercados (regulao da competio
intercapitalista e apoio ao financiamento das grandes empresas). Em
resumo, percebe-se que a viabilizao do capital ultramonopolista
global tende a depender crescentemente do fortalecimento do Estado
para alm do espao nacional.
Diante da maior instabilidade do capitalismo submetido a
poucas e gigantescas corporaes transnacionais - muito grandes
para quebrarem a partir da prpria lgica do mercado - amplia-se o
papel do Estado em relao acumulao de capital. A coordenao
entre os Estados supranacionais poder permitir a minimizao das
crises frente regulao da competio intercapitalista. Todavia, o
estreitamento da relao cada vez mais orgnica do Estado com o
processo de acumulao privada do capital global deve se reverter no
aprofundamento da competio entre os Estados nacionais.
Por fim, o terceiro elemento do novo trip do possvel surgimento
do capitalismo reorganizado e em melhores oportunidades ao
desenvolvimento encontra-se associado mais rpida acelerao
e internalizao da revoluo tcnico-cientfica no processo de
produo e consumo. Pelo conhecimento produzido at o momento
acerca da insustentvel degradao ambiental gerada pelas atuais
28

prticas de produo e consumo, sabe-se que a sada da crise global

no deveria passar pela mera reproduo do passado.
Nesse sentido, o padro de produo e consumo precisa ser
urgentemente reconfigurado. Para isso no apenas a matriz energtica
mundial vem sendo alterada, como tambm as alternativas de
sustentabilidade ambiental se tornam cada vez mais viveis do ponto de
vista econmico (lucrativas). Assim, as penalizaes governamentais
s atividades de produo e consumo ambientalmente degradantes
devem crescer e serem politicamente aceitas, permitindo que um
conjunto de inovaes tcnico-cientficas possa fazer emergir um
novo modelo de produo e consumo menos encadeador da maior
mudana climtica.
Da mesma forma, o avano da sociedade ps-industrial, cada vez
mais apoiado no avano do trabalho imaterial, tende a viabilizar uma
profunda reorganizao dos espaos urbanos, fruto de exigncias do
exerccio do trabalho em locais apropriados (fazenda para a agricultura
e pecuria, fbrica e indstria para a manufatura, entre outros). Pelo
trabalho imaterial, a atividade laboral pode ser exercida em qualquer
local, no mais em espaos previamente determinados e apropriados
para isso, bem como em qualquer horrio.
Com isso, a reorganizao social em comunidades territoriais
torna-se possvel, o que pode evitar o comprometimento temporal
cotidiano com os deslocamentos da casa para o trabalho e vice-versa,
entre outras tarefas comuns. Nesses termos, o fundo pblico precisar
ser fortalecido tanto na tributao de atividades de produo e
consumo ambientalmente degradantes como nas novas formas de
riqueza vinculadas expropriao do trabalho imaterial.
Somente a maior ampliao do fundo pblico poder permitir a
postergao do ingresso no mercado de trabalho a partir dos 25 anos,
com o estabelecimento de mecanismos que permitam o processo de
educao e aprendizagem para a vida toda e, ainda, jornada laboral
de at 12 horas por semana. Tudo isso, contudo, pressupe maioria
poltica necessria para tornar realidade o que hoje se apresenta como
mera possibilidade.
29

Do contrrio, o excedente de fora de trabalho cresce, com

atividades cada vez mais precrias e empobrecedoras em meio
acumulao de nova riqueza global. Para isso, as transformaes do
Estado se fazem urgentes e estratgicas. No atual perodo democrtico
h uma grande expectativa de se estabelecerem os novos rumos do
projeto de desenvolvimento.
Alm do obstculo de consagrar uma nova maioria poltica que
ouse mais na direo da transformao da crise mundial atual em
oportunidade de maior reposicionamento do pas no mundo, cabe
ainda a rdua tarefa da refundao do Estado sob novas bases. Trs
podem ser os seus eixos estruturantes.
O primeiro consiste na reorganizao administrativa e
institucional que viabilize a reprogramao de todas as polticas
pblicas a partir da matricialidade e integrao setorial de suas
especialidades. Enquanto o Estado funciona na forma de caixinhas
setoriais (educao, sade, trabalho, entre outros) e regionais, os
problemas atuais tornam-se cada vez mais complexos e totalizantes,
incapazes de serem superados pela lgica de organizao pblica
em partes que no se comunicam, quando concorrentes entre si.
A fonte disso encontra-se centrada na recuperao do sistema de
planejamento democrtico e transparente de mdio e longo prazos.
O segundo eixo concentra-se na necessria ampliao das
polticas distributivas para as redistributivas. Ou seja, a transio
da melhor repartio social do oramento governamental para a
expanso da progressividade do fundo pblico, com a reduo da
carga tributria sobre a renda do trabalho e a ampliao de impostos,
taxas e contribuies sobre as rendas do capital (lucro, juros, aluguel
e renda da terra). Arrecadando mais e melhor, o Estado passa a
alterar a desigualdade medieval que se mantm nos pases da regio
latino-americana.
O terceiro eixo se refere reinveno do mercado, tendo
em vista o poder dos grandes grupos econmicos sobre o Estado.
Alm das exigncias de transparncia e crescente participao
social, o Estado precisa reconstituir-se fundamentalmente para
o verdadeiro mar que organiza os micro e pequenos negcios no
30

pas, com polticas de organizao e valorizao do setor por meio

da criao de bancos pblicos de financiamento da produo e
comercializao, fundos de produo e difuso tecnolgica e de
assistncia tcnica e de compras pblicas.
Esses so alguns dos passos que o Estado precisa percorrer. A
refundao do Estado urgente e inadivel. A oportunidade trazida
pela crise mundial real, mas depende da capacidade interna de
organizar uma nova maioria poltica capaz de colocar em marcha o
projeto de desenvolvimento sonhado por muitos e que agora ameaa
se tornar realidade.
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34

CAPTULO 2

ATUALIDADES DA QUESTO SOCIAL, DA

JUSTIA SOCIAL E DA GESTO DE POLTICAS
PBLICAS
Maria do Socorro Ferreira Osterne1

Maria do Socorro Ferrera Osterne1

Fazendo uma anlise retrospectiva da experincia brasileira
no campo das polticas sociais, percebe-se que grande parte de sua
trajetria foi preponderantemente influenciada pelas mudanas
econmicas e polticas ocorridas no plano internacional e pelos
impactos reorganizadores dessas mudanas na ordem poltica
interna. De fato, situada neste contexto, como bem lembram Bravo
e Pereira (2002), a proteo social no Brasil jamais conseguiu apoiarse firmemente nas pilastras do pleno emprego, dos servios sociais
universais, tampouco teceu, at hoje, uma rede de proteo capaz de
impedir a entrada e a reproduo de segmentos sociais majoritrios
da populao nas estratificadas e diversificadas linhas da pobreza.
Refletir sobre poltica social, contudo, impe, preliminarmente,
um melhor exame de como se apresenta a questo social na
atualidade, fenmeno social e individual abrangente tecido sobre
relaes cotidianas revestidas de matizes ideolgicas uma vez
aliceradas nas polmicas discusses sobre igualdade e diferenas.
Discusses essas, via de regra, segmentadas, parcializadas e expressas
1 Maria do Socorro Ferreira Osterne Assistente Social, Mestra em Sociologia pela
Universidade Federal do Cear, Livre Docente pela Universidade Estadual do
Cear e Doutora em Servio Social pela Universidade Federal de Pernambuco.
Professora Associada da Universidade Estadual do Cear e Pesquisadora do tema:
Famlia, Gnero e Gerao nas Polticas Pblicas.
35

em ngulos estritos e de alta densidade explicativa. Por envolver

questes da ordem da equidade, da imparcialidade, da paridade, da
justia e da liberdade, no poderia, a rigor, ser tema de fcil e de
imediata compreenso.
Historicamente falando, a questo social no um
problema novo. Comeou bem antes da globalizao e dos
mpetos concentradores do sistema financeiro internacional. Seu
entendimento, entretanto, comporta muitas interpretaes, por sua
vez relativas, culturais, histricas e graduais.
A questo social, hoje, por outros e variados caminhos
explicativos, tambm identificada como excluso social, uma
nominao surgida no sculo XIX a partir das manifestaes de
misria e pobreza advindas da explorao das sociedades capitalistas
com o desenvolvimento da industrializao. Alis, o que se apreende,
ao longo da histria do capitalismo, que h uma relao direta entre
cada perodo dessa formao social - concorrencial, monopolista e
tardio - com os sistemas de proteo social e, no caso especfico, com
a assistncia social.
Na primeira fase, ou seja, na etapa concorrencial, havia muita filantropia, pouco Estado, e no existiam as polticas sociais conforme entendidas hoje. No segundo momento, fase monopolista, o
Estado se amplia, criam-se as polticas sociais e reduz-se o papel da
filantropia. No estgio do capitalismo tardio, sob a gide neoliberal,
a proposta pouco Estado (com outra feio), reduo das polticas
sociais e refilantropizao da assistncia, inclusive constituindo-se
filantropia empresarial.
O que se observa que nas particularidades inerentes a cada
um desses perodos a questo social que expressa a contradio
capital e trabalho, as lutas de classes e a desigual participao na
distribuio da riqueza social, em essncia, continua inalterada.
Quer dizer, as manifestaes se reciclam, se renovam, se atualizam
historicamente, porm, sob bases antes j existentes. referindo-se
a essa lgica que Castel (1998) argumenta se estar vivendo uma nova
velha questo social. A maior novidade do momento, entretanto, a
sua relevncia nas ltimas dcadas, principalmente a partir dos anos
36

1990. Penetrar sua contemporaneidade implica o levantamento de

algumas situaes.
Compreender a questo social no terreno da economia poltica
at o final da dcada de 1980, luz do materialismo histrico de
inspirao marxista, parecia ser a maior tendncia das correntes de
pensamento das esquerdas da poca. Porm, a falncia do sistema
socialista sovitico e a descrena em ideais motivadores de lutas por
transformaes sociais abalaram profundamente os sentimentos das
esquerdas no ps-1989. Nesse contexto, ideais de pensamento que
haviam abraado o marxismo optaram por outros caminhos. Como
na maioria das vezes as mudanas da teoria seguem as alteraes da
poltica, apareceram no cenrio novas tentativas de constituio de
paradigmas explicativos diante dos desafios postos pela chamada
sociedade ps-industrial, ps-socialista ou ps-moderna.
Levando em considerao que o presente artigo no pretende
se ocupar de um maior detalhamento das adjetivaes atribudas
sociedade contempornea, dever indicar autores como David Harvey,
Jean-Franois Lyotard e Edgar Morin como tericos dedicados a
pensar criticamente o atual momento histrico de rpidas e profundas
alteraes ocorridas,
[...] no cenrio planetrio- como a globalizao
econmica crescente, a elevao dos fluxos
transfronteiras, a irrupo de dios tnicos em meio
s guerras de esfacelamento de pases artificialmente
mantidos pela Guerra Fria e o terrorismo em escala
global, dentre outros. (LIMA, 2010, p. 8).

No tocante a outros caminhos trilhados pelas esquerdas para

dar conta das novas demandas sociais, estes passaram a expressar,
nitidamente, uma diviso interna (terica e prtica) dos movimentos
sociais progressistas. Funcionando como pano de fundo dessa diviso
situam-se as discusses, muitas delas ultrapolarizadas, sobre igualdade
e diferena. Discusses que permanecem atuais para pensar as
desigualdades sociais que aliceram a questo social contempornea
e tambm o ideal da justia social.
Assim a histrica oposio entre igualdade/diferena persiste
aparecendo como um tema fecundo para o debate. A dialtica entre
37

igualdade como princpio e igualdade como prxis continua a alimentar

a construo do que se poderia chamar uma verdadeira teoria social
do gnero, da nacionalidade, da raa/etnia e da sexualidade, dentre
outros temas relacionados.
De fato, o debate sobre a igualdade e/ou a diferena que
atualmente se desenvolve no s entre as feministas, ultrapassa, em
larga medida, o mbito acadmico em suas implicaes, pois remete a
um importante problema poltico e prpria teoria do conhecimento.
Suas metas, portanto, exigem transformaes sociais em grandes
dimenses. A propsito desse debate, Flvio Pierucci, professor do
Departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo (USP),
em artigo que leva o ttulo Ciladas da diferena (PIERUCCI, 1993)
possibilita uma exata ideia do que possa ser a ultrapassagem dessa
temtica para o plano da poltica e da prpria teoria do conhecimento.
Nesse artigo o autor procura analisar aquilo que chama de armadilhas
racistas, sexistas e moralistas, existentes nos discursos das esquerdas
que focalizam e enfatizam o direito diferena, dirigidas, inclusive,
contra os prprios movimentos de esquerda.
Para Pierucci (1993), a bandeira das diferenas, atualmente
empunhada pela esquerda como uma novidade pelos novos
movimentos sociais (das mulheres, dos negros, dos ndios e dos
homossexuais), em sua origem constituiu o grande signo das direitas,
velhas ou novas, extremas ou moderadas. Foi a ultradireita do final
do sculo XVIII e primeira dcada do sculo XIX, a primeira direita a
surgir como reao a toda espcie de universalismo e igualitarismo
existentes nas ideias filosficas da poca. Nos argumentos do autor a
defesa das diferenas carrega tentativas de explicar as desigualdades
de fato ao mesmo tempo em que reclama a desigualdade de direito.
Em suas anlises diz que para os indivduos de esquerda,
principalmente os intelectuais, a diferena no tem nada a ver
com a desigualdade. uma questo de pluralismo cultural! [...]
A verdadeira igualdade repousa na diferena. (PIERUCCI, 1993, p.
5). Raciocina que todas as diferenas no so hierarquizantes, mas
a maioria sim, sobretudo quando as diferenas so definidoras de
coletividades, de categorias sociais e de grupos. Querer defender as
diferenas em bases igualitrias, enfatiza, uma tarefa muito difcil
em termos prticos, embora mais fcil em termos tericos.
38

Louvar o direito diferena tem assumido pretenses

emancipatrias como, por exemplo, nos crculos feministas mais
intelectualizados, assim como no interior de outros movimentos
sociais em defesa das identidades coletivas. Contudo, na tica de
Pierucci (1993), existe uma grande dificuldade de seguir at o fim
a lgica do postulado da diferena (grupal) sem reforar prticas
discriminatrias.
Por outro lado, Dagnino (1994), discorrendo sobre a
apropriao e a possibilidade da emergncia de uma nova
cidadania, vincula essa possibilidade, dentre outras condies,
experincia concreta dos movimentos sociais, tanto ao de tipo
urbano quanto aos movimentos de mulheres, negros, homossexuais
e ecolgicos, nos quais a luta por direitos tanto igualdade como
diferena constitui sua base fundamental. Admitindo no estar
preparada para desenvolver uma anlise mais aprofundada sobre
esta questo, a autora sugere, no contexto de uma viso historicizada
da cidadania como estratgia, um quadro de referncia terico e
poltico onde seja possvel articular o direito igualdade com o
direito diferena.
Dagnino (1994), partindo dos argumentos de Pierucci (1993),
indica que, para ele, no se trata de recusar a diferena, mas de
entender o que a diferena designa. Isso por acreditar na existncia
de um intrnseco vnculo entre igualdade e diferena. Lembra que,
no campo da direita, a diferena sempre surge como afirmao do
privilgio, portanto como defesa da desigualdade. No campo da
esquerda a diferena surge como reivindicao exatamente na medida
em que ela determina desigualdade. A afirmao da diferena, na tica
da autora, vincula-se sempre reivindicao de que ela possa existir
como tal, que possa ser vivida, sem que isso signifique ou tenha como
consequncia o tratamento desigual e a discriminao.
Dagnino (1994) observa, enfim, no querer escapar, recusar ou
negar os riscos da articulao entre igualdade e diferena, os quais no
seriam maiores do que tratar essa questo de forma desarticulada. Diz,
portanto, que todo campo poltico relevante sempre minado pela
disputa e pela fixao de significados. Em outra linha de raciocnio,
alerta para o equvoco de pensar a diferena positiva, ou seja, aquela
39

afirmada na defesa de um privilgio, como um dado sensvel imediato

e, consequentemente, facilmente percebido por todos.
Por outro lado, a diferena negativa que serve de base
discriminao e desigualdade no um dado sensvel e percebido.
Ao pensar assim lhe parece optar por um vis mais identificado
com o conservadorismo popular do que com uma perspectiva de
avaliao consciente dos grupos sociais que vivem o cotidiano de
uma cultura autoritria. No seu pensamento, se a desigualdade
no fosse constituda enquanto discriminao diferena ela no
existiria como reivindicao de direito. (DAGNINO, 1994). E, assim
observando, lhe parece que o direito diferena aprofunda e amplia
o direito igualdade.
Ainda neste sentido, so bastante atuais e instigantes, no
obstante polmicas, as reflexes de Nancy Fraser, considerada uma das
pensadoras mais lcidas do debate contemporneo sobre justia social.
Fraser, a partir de 1980, tem se dedicado a formular uma concepo
de justia que seja capaz de sair das polaridades entre igualdade social
e diferena cultural, procurando compreend-las em um contexto
histrico marcado pelas aceleradas e profundas mudanas do mundo,
influenciadas pela globalizao econmica e tecnolgica, pela elevao
dos fluxos transfronteiras, pelo fundamentalismo/terrorismo e pelas
guerras entre pases artificialmente mantidas pela Guerra Fria, como
j citado anteriormente.
Tomando, preferencialmente, as polticas feministas como
objeto de anlise, Nancy Fraser prope uma abordagem bidimensional
da justia de gnero, vlida, entretanto, para todos os movimentos
sociais. Suas primeiras preocupaes foram expor os dilemas entre
as polticas econmicas de redistribuio e as polticas culturais de
reconhecimento.
Lima (2010), em seu trabalho dissertativo sobre o sentido de
justia em Nancy Fraser, expe que o ncleo normativo da concepo
freseriana de justia a noo de paridade de participao. Para a
autora, no dizer de Lima (2010), a paridade da participao possui
duas condies para alm dos padres de igualdade legal formal,
ambas necessrias. Uma condio objetiva, referida distribuio
40

de recursos materiais, e uma condio intersubjetiva, relacionada

a padres institucionalizados de respeito e oportunidades iguais
para todos. Na sua concepo as lutas sociais contemporneas tm
apresentado uma forte tendncia ao fortalecimento de movimentos
sociais comprometidos com a defesa de grupos historicamente
injustiados sob o ponto de vista cultural e simblico. (LIMA, 2010,
p. 8). Refere-se, principalmente, aos movimentos feministas, de
negros, de gays e lsbicas, j existentes anteriormente, mas que se
fortaleceram a partir da derrocada do sistema socialista sovitico,
quando se assume, progressivamente, a bandeira da luta pelo
reconhecimento da diferena como proposta autnoma de ao social,
muitas vezes deixando de lado ou obscurecendo a antiga problemtica
da desigualdade econmica. (LIMA, 2010).
Para Lima (2010), Nancy Fraser observa que essa nova forma
assumida pelos movimentos sociais emergentes desencadeou muitas
tenses no interior da prpria esquerda poltica, fazendo aparecer
um vigoroso, polmico e ideolgico debate sobre igualdade versus
diferena cuja tentativa de superao se tornou um encargo
importante e imprescindvel ao pensamento e s prticas sociais
progressistas. Se as intenes redistributivas igualitrias dominaram
nos ltimos sculos toda a produo do conhecimento empenhada
em transformaes sociais, as lutas por reconhecimento cresceram
depois da queda do socialismo sovitico no final do sculo XX.
A proposta de Fraser (2002) , portanto, compreender a justia
social na sociedade contempornea, por ela chamada de sociedade pssocialista, investigando a relao entre os anseios por redistribuio e
as reivindicaes por reconhecimento, para, no final, defender que a
concepo de justia, por um lado, precisa incorporar as preocupaes
tradicionais das teorias de justia distributivas, especialmente a
pobreza, a explorao, a desigualdade e os diferenciais de classe. Por
outro, necessita, tambm, assimilar as preocupaes recentemente
ressaltadas nas filosofias de reconhecimento, sobretudo o desrespeito,
o imperialismo cultural e a hierarquia de status. (FRASER, 2002).
O resultado dessa posio uma concepo bidimensional de
justia que absorve tanto a redistribuio quanto o reconhecimento,
sem reduzir uma poltica em detrimento da outra. Aprofundando mais
41

ainda suas reflexes, Fraser (2002) converge para acrescentar que os

debates contemporneos sobre justia no podem abranger somente
questes substanciais de primeira ordem relativas desigualdade
econmica e ao respeito diferena. Prope, por conseguinte, que
as teorias da justia devam se tornar tridimensionais, ou seja, que
incorporem a questo poltica da representao (pertencimento
social). Sendo as questes da representao especificamente polticas,
no poderiam se reduzir aos problemas culturais e econmicos, mesmo
que entrelaados. Apesar de a redistribuio e o reconhecimento
serem eles prprios polticos, uma vez permeados pelo poder o poltico
possibilita o cenrio no qual se travam as lutas por redistribuio e
reconhecimento, pontua a autora.
Polmicas parte, no se pode deixar de reconhecer a atualidade,
a pertinncia e o vigor que todas essas discusses sobre igualdade
versus diferena tm emprestado para um melhor entendimento dos
problemas sociais da atualidade. A igualdade como categoria ticopoltica e as desigualdades assumem perfil singular frente a uma
configurao particular dos modelos adotados pelas sociedades para
se produzirem e se reproduzirem segundo os princpios dominantes
do sistema capitalista em vigor. Alm do mais, no se pode esquecer
que preciso, tambm, retomar o significado atribudo aos direitos
sociais, uma vez que sua trajetria, em sociedades distintas, inclui o
aspecto das relaes de poder e da diviso de classe.
Feitas essas consideraes introdutrias, cujo incio
problematiza a noo da questo social, entendendo-a como a razo
de ser das polticas sociais pblicas, passa-se para o que pode ser
considerado a segunda parte desta reflexo, cujo foco sero as atuais
configuraes das polticas sociais brasileiras frente problemtica do
desenvolvimento e do seu ideal contemporneo.
As questes sociais brasileiras atuais so historicamente
especficas, embora carreguem, em si, a sntese de todas as
transformaes ocorridas no cenrio geopoltico mundial, com
destaque para o fim da guerra fria, para a contestao da hegemonia
estadunidense, para a ascenso do neoliberalismo, no obstante suas
nefastas consequncias para o espraiamento da globalizao. Nesse
contexto, no difcil imaginar que antigos paradigmas, j plenamente
42

estabelecidos, comecem a se desestabilizar, forando a necessidade da

constituio de novos instrumentos de anlise e novas formas para
compreender e enfrentar os problemas sociais.
Tendo como objeto refletir sobre as polticas sociais pblicas,
seus rumos e suas finalidades, um primeiro desafio, portanto, ser o
de pensar o que venha a ser desenvolvimento, dizendo melhor, a que
desenvolvimento se est referindo quando se trata de direitos sociais
ou, ainda, que noo de desenvolvimento conviria a um estado de
justia e equidade social.
O movimento da realidade nos ltimos dez anos tem deixado
claro que no faz mais nenhum sentido insistir no poder regulador
do mercado. O aumento da misria e da desigualdade, o drama do
desemprego, as nefastas consequncias acumuladas na vida e no
cotidiano dos povos deixam evidente que os mercados, por si ss, no
tm a menor condio de promover resultados socialmente justos e
economicamente eficientes. Sendo assim, a nossa poca est a exigir
respostas polticas mais ousadas, atitudes mais impactantes e reflexes
tericas mais inovadoras. (NOGUEIRA, 2005).
No faz mais, tambm, sentido nenhum pensar o desenvolvimento apenas por sua vertente econmica, relacionada ao custo e ao
lucro, mas como uma dinmica que incorpore, de forma combinada,
a dimenso da democracia, da justia social e da ecologia. Em sntese,
um desenvolvimento sustentvel ecolgico e socialmente estabelecido. Porm, para que esta noo seja internalizada e exercida preciso
mudar o paradigma da ao transformadora rumo a uma ontologia e a
uma epistemologia que traga consigo uma nova valorizao do institucional, do poltico e do estatal.
De uma conotao originariamente genrica e aparentemente
neutra, a noo de desenvolvimento assumiu o sentido de um
estado positivo e desejvel. Seus adjetivos pretendidos so: poltico,
econmico, social, tecnolgico, sustentvel, justo, inclusivo, humano,
emancipador, harmnico, cultural, material etc. Seus principais
indicadores, antes, eram de natureza essencialmente econmica.
Como bem refere Nogueira (2005), encontrar esse sentido exige
inteligncia tcnica, criatividade/inventividade, mas, principalmente,
43

uma abordagem inovadora da questo do Estado. Para Nogueira

(2005), preciso retomar sua reforma, no pela via do econmico, mas
pelo seu sentido tico-poltico e por sua relevncia estratgica. Alm
do mais, no se pode discutir o Estado, hoje, a fundo e com rigor, sem
considerar o contexto da reestruturao socioprodutiva, a revoluo
tecnolgica, a transformao do mundo do trabalho e a mundializao:
do capital, das redes de comunicao e dos sistemas de informao.
Um novo poder poltico e um novo Estado, por sua vez, precisam
trazer consigo uma nova cultura, um novo homem, uma nova
cidadania. Prescindem, portanto, de uma reforma intelectual e moral,
assentada no pleno emprego do recurso democrtico, do dilogo e
da negociao. Pressupem, em sntese, o Estado de Direito. Tudo
isso dever ter sua gnese no campo de uma educao efetivamente
emancipatria e de uma cultura revolucionria de valorizao da
condio humana.
Como se percebe, trata-se de uma complexidade sugestiva da
prevalncia do tico-poltico e do social sobre o econmico, e de uma
maior valorizao do momento estatal e poltico-institucional. Nas
palavras de Nogueira (2005, p. 32),
Em sociedades complexas e fragmentadas, cortadas por
interesses que no se compem com facilidade e inseridas
em posio subalterna no capitalismo globalizado, como
o Brasil, parece pouco provvel que se consiga pensar a
mudana e a organizao de novas hegemonias sem o
pleno emprego do recurso democrtico ao dilogo e
negociao. A transformao se assemelha a uma obra
de arte poltica, edificada e lapidada molecularmente
ao longo do tempo por amplos arcos de sustentao.

Hoje, ainda estamos, na realidade brasileira, vivendo incertezas

no tocante possibilidade de uma poltica de desenvolvimento capaz de
garantir o pleno emprego, o crescimento da renda e o enfrentamento
das injustias sociais. Portanto, nunca foi to oportuno revigorar a ideia
de um pacto poltico pela cidadania. Neste sentido, repensar a forma
como as polticas sociais pblicas esto sendo implementadas tarefa
importante, porm complexa, uma vez que uma gesto democrtica no
se esgota no administrativo, tampouco no financeiro ou na manipulao
44

de sistemas. Neste ponto, compreendido como o terceiro momento desta

reflexo, oportuno perguntar sobre o problema propriamente dito da
gesto das polticas sociais pblicas, assunto deveras importante, mas
sempre tratado de forma perifrica, assentado em lgicas tecnocrticas
fora de uma racionalidade tico-poltica.
Primeiramente, convm comentar que muito se fala sobre
poltica pblica, porm pouco se atenta para a essncia do seu sentido.
A rigor, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Segundo
Bravo e Pereira (2002), a palavra pblica, que acompanha a palavra
poltica, no expressa identificao exclusiva com o Estado. ,
portanto, pblica no sentido de res publica, isto , coisa de todos, e,
por isso mesmo, algo que compromete, simultaneamente, o Estado
e a sociedade. Res pblica como forma de organizao poltica que
se pauta pelo interesse comum, pela vontade da comunidade, pela
soberania popular, e no pelos que governam. Poltica pblica , assim,
na tica dessas autoras, ao pblica, ou seja, onde alm do Estado a
sociedade se faz presente, adquirindo representatividade, poder de
deciso, alm das condies de exercer o controle sobre a sua prpria
reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. J
a noo de poltica se refere a planos, estratgias ou medidas de
ao coletiva, formulados e executados com o objetivo de atender as
legtimas demandas e necessidades sociais.
Para Bravo e Pereira (2002), poltica pblica significa ao
coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados
pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos sociais que aludem
participao do povo na riqueza coletiva incluem: educao, trabalho,
salrio justo, sade e aposentadoria. So direitos que possibilitam
reduzir os efeitos das desigualdades inerentes sociedade do capital.
Esses direitos, declarados e garantidos nas leis, s tm aplicabilidade
por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez,
se operacionalizam mediante programas, projetos e servios.
por meio das polticas pblicas que so planejados e postos
em prtica programas de distribuio de bens e servios regulados e
providos pelo Estado, com o envolvimento e o controle da sociedade,
complementam as autoras. (BRAVO; PEREIRA, 2002). Elas alertam,
contudo, para o fato de a relao da sociedade com o Estado na
45

operacionalizao dessa poltica nem sempre ser de reciprocidade,

aliana e parceria, mas de competio e conflito. Conflitos que
precisam ser trabalhados para o aperfeioamento da poltica e do
interesse pblico. (BRAVO; PEREIRA, 2002).
De fato, muitas vezes a poltica pblica apenas representa
aquilo que o governo opta por fazer ou no fazer diante das situaes
que se apresentam. Quando se delega ao Estado a autoridade para
unificar e articular a sociedade, as polticas pblicas passam a ser
um instrumento privilegiado de dominao, como muitas vezes tem
ocorrido na realidade brasileira.
Assim, a poltica pblica, ao mesmo tempo em que se constitui
uma deciso, supe uma certa ideologia de mudana social, esteja ela
explcita ou no na sua formulao. preciso compreender que essa
deciso resulta do compromisso de uma racionalidade tcnica com
uma racionalidade poltica. (NOGUEIRA, 2005). exatamente nessa
dimenso poltica que poder residir sua natureza contraditria, ou
seja, mesmo constituda para a manuteno do status quo, poder
caminhar em favor da justia social. Em todos os casos, para que exista
uma poltica pblica fundamental a existncia de instrumentos de
ao coletiva, ou seja, de aes aliceradas em decises de natureza
coletiva, pois seu encargo bsico a constituio da cidadania social.
Porm, sob o ponto de vista da operacionalizao propriamente
dita, percebe-se que no Brasil as polticas sociais pblicas, em sua
dimenso institucional e em todos os nveis dos poderes (municipais,
estaduais e federais), caracterizam-se por um conjunto desarticulado
de instituies responsveis por polticas setoriais, extremamente
segmentadas, que sobrepem usurios e competncias, alm de
espalharem e, via de regra, desperdiarem recursos oriundos de uma
diversidade no planejada de fontes. Assim, recebem o cidado e seus
problemas de forma fragmentada, com aes e servios executados
setorialmente, mesmo que se trate da mesma famlia, da mesma
criana, do mesmo adolescente, da mesma mulher, do mesmo idoso,
enfim do mesmo trabalhador.
prtica comum entre as polticas pblicas brasileiras a destinao de recursos para o enfrentamento de determinado problema,
46

como por exemplo, o trabalho infantil, desconsiderando o contexto

em que a criana se insere, o analfabetismo ou o semianalfabetismo
do seu grupo familiar, a desqualificao profissional, o desemprego e/
ou o subemprego de seus pais, a inexistncia de escolas de qualidade
prximas de sua moradia e a insalubridade de sua habitao, dentre outros fatores determinantes de sua condio de excluso social,
econmica, poltica e cultural.
A insistncia em trabalhar problemas isolados compromete o
entendimento do indivduo em sua dimenso relacional e de complexa
totalidade. Consequentemente, no poder agir sobre a essncia
do problema demandado. Seria, portanto, o caso de perguntar: a
quem interessa a setorializao das polticas sociais pblicas? Ora,
o atendimento das demandas sociais como um conjunto de direitos
relacionados entre si poder convergir para a ampliao da cidadania
e para a emancipao do coletivo. A setorializao, portanto, interessa
a todos aqueles que no tm vontade poltica para fazer acontecer a
equidade e a justia social.
No tocante ao patamar do conhecimento da administrao
ou gesto de polticas pblicas, importa considerar que essa rea,
somente nos ltimos sessenta anos, consolidou-se como um corpo
terico especfico, com um instrumental analtico e uma gramtica
prpria, voltada compreenso de seus fenmenos de natureza
poltico-administrativa.
O incio da dcada de 1950 considerado o marco do surgimento
da rea disciplinar de estudos das polticas pblicas. Nessa poca
surgiu um crescente interesse de estudiosos e pesquisadores sobre
a formulao, a implementao e a avaliao desse tipo de poltica.
Os conhecimentos na rea de polticas pblicas so necessrios
queles que lidam com problemas pblicos, notadamente nos setores
dedicados s reas de sade, educao, segurana, habitao, trabalho,
transporte, saneamento, ambiente, defesa nacional, assistncia,
cultura, desenvolvimento e gesto pblica. (SECCHI, 2010).
Para Secchi (2010), quando se quer encontrar as bases
epistemolgicas e os modelos de anlise das polticas pblicas
buscam-se seus principais fundamentos disciplinares nas
cincias polticas; na Sociologia e na Economia. Mas, tambm, na
47

administrao pblica, na teoria das organizaes, na Engenharia,

na Psicologia Social e no Direito. Conviria acrescentar a Filosofia (na
dimenso da tica e da Moral), imprescindvel para o entendimento
da administrao pblica no mundo contemporneo, quando se fala
em agentes conscientes, sociedade tecnolgica ou do conhecimento
e da informao, ao mesmo tempo em que os episdios de falta de
transparncia continuam a desafiar a possibilidade de uma gesto
efetivamente democrtica.
O maior desafio dos governos e da administrao pblica na
atualidade, entretanto, parece ser o de promover o desenvolvimento
econmico e social sustentvel atravs de polticas pblicas. A
expectativa dos cidados de que a gesto das organizaes no
setor pblico deva se realizar sob a gide do Estado de Direito e da
democracia poltica. Assim sendo, o ambiente da gesto pblica deve
ser representado pelo contexto social, poltico, jurdico e econmico
do Estado e da administrao.
Assim, na busca das bases epistemolgicas e dos modelos de
anlise das polticas pblicas, compreender o Estado constitui tarefa
imprescindvel. Na tica de Pereira (2010), em um sentido amplo as
principais funes do Estado situam-se em quatro grandes setores:
as funes de Estado stricto sensu, encarregadas da ordem externa,
da defesa do territrio, da representao externa, do provimento da
justia, da tributao e da administrao dos servios que presta; as
funes econmicas orientadas para a criao e administrao da
moeda nacional, da regulamentao dos mercados e promoo do
desenvolvimento (planejamento, gerao de incentivos e estmulos,
construo de infraestrutura em setores estratgicos, entre outros);
as funes sociais para provimento universal dos bens sociais
fundamentais (sade, educao, habitao, alimentao, redes de
proteo social etc.); e as funes de preservao do meio ambiente.
As polticas de Estado, portanto, orientam-se pelos preceitos
consagrados na Constituio, apresentam carter particularmente
estvel e inflexvel e determinam que os governos de um estado as
implementem, independentemente dos mandatos que os eleitores
lhes confiam em determinados momentos histricos.

48

As polticas de governo, nas reflexes de Heidemann e Salim (2010),

so geridas com o auxlio da estrutura administrativa estabelecida para
resolver ou pelo menos minorar os problemas sociais na sua totalidade ou
setorialmente nas suas especificidades. Na tica de Heidemann e Salim
(2010), no Brasil os recursos da administrao pblica se caracterizam,
em boa parte, por um processo de carter eminentemente formal e
tambm patrimonialista. Trata-se de uma administrao que tem sua
base de operao na instituio repartio pblica.
Neste sentido prevalecem os meios postos em prtica pelo seu
administrador, o funcionrio pblico. A administrao pblica brasileira
o espao por excelncia da burocracia pblica e de uma ainda intensa
apropriao corporativa e poltica pouco sensvel cidadania, e mais
preocupada com a eficcia social do governo. Lembra, ainda, que a
poltica pblica vai alm da perspectiva de polticas governamentais, e
que o governo no a nica instituio promotora de polticas pblicas,
uma vez que uma associao de moradores, as empresas concessionrias,
as associaes diversas da sociedade, enfim, as Organizaes No
Governamentais (ONGs) tambm se constituem agentes de polticas
pblicas. No chamado terceiro setor se d a produo de um bem
pblico por agentes no governamentais, ao mesmo tempo distintos do
setor empresarial e do mercado.
Contudo, a relao entre polticas pblicas e instituies
governamentais muito ntima. Mais rigorosamente falando, uma
poltica no se transforma em poltica pblica antes que seja adotada,
implementada e cumprida por alguma instituio governamental.
Alm do mais, as instituies governamentais emprestam s
polticas pblicas trs caractersticas distintas, ou seja, legitimidade
(obrigaes legais sujeitas lealdade dos cidados); universalidade
(dizem respeito a todas as pessoas); poder e coero (somente os
governos podem legitimamente conter os violadores de suas polticas).
Sob o ponto de vista instrumental, Heidemann e Salim (2010)
sugerem que o ciclo conceitual das polticas pblicas passa por quatro
etapas: a primeira se refere s decises polticas tomadas para resolver
problemas sociais previamente estudados; depois de formuladas e
regulamentadas em leis precisam ser implementadas. Numa terceira

49

etapa procura-se verificar se as partes interessadas esto sendo

satisfeitas em suas demandas e se esto fazendo uso dos controles
sociais postos sua disposio. Enfim, as polticas pblicas precisam
ser avaliadas com vistas sua continuidade, ao seu aperfeioamento
ou reformulao, ou simplesmente sua descontinuidade.
Apesar das mudanas provocadas pelo processo de globalizao
e pelas intensas presses da sociedade, a gesto do setor pblico
brasileiro continua a padecer de uma estrutura pesada, burocrtica
e centralizada em diversas reas, notadamente na social [...] e no tem
sido capaz de responder, adequadamente, enquanto organizao, s
demandas e aos desafios do momento atual. (PEREIRA, 2010, p. 9).
De fato, o desafio da administrao pblica tem se tornado
cada vez mais ingente. Os tericos e pesquisadores da rea de gesto
pblica precisam continuar investindo na busca de uma viso
estratgica para melhor compreender e enfrentar os problemas
da gesto pblica brasileira contempornea. Pelo menos trs
razes esto sendo recorrentemente apontadas como motivo de
preocupao para os gestores pblicos e para os cidados. A primeira
delas que o mercado j deu provas de que por si s no consegue
substituir o Estado no mbito das polticas pblicas, e que ambos
precisam de um governo mais identificado com a justia social. A
segunda se refere s crescentes exigncias relacionadas com a
capacidade de implementao de polticas pblicas mais societrias.
A terceira observa que os cidados contribuintes esto cada vez
mais crticos e exigindo mais qualidade dos servios em troca dos
elevados impostos que pagam.
Ultimamente, a expectativa de que a gesto pblica incorpore
um elevado nvel de compromisso, responsabilidade, transparncia,
tica e senso de justia. Sendo assim, fala-se em governana pblica.
Trata-se de um tipo de arranjo institucional governamental que
procura articular as dimenses econmico-financeira, institucionaladministrativa e sociopoltica, e estabelecer parceria com a sociedade
civil e o mercado na busca de solues inovadoras para os problemas
sociais e o aprofundamento da democracia. (RONCONI, 2014).
A concepo de governana pblica tem como referncia um
projeto poltico democratizante no qual a participao da sociedade
50

civil torna-se condio imprescindvel para a consolidao da

democracia. Difere, categoricamente, do projeto neoliberal em
cuja concepo de governana a participao da sociedade civil
ocorre unicamente porque o Estado lhe transfere parcelas de sua
responsabilidade. No projeto neoliberal, as aes de cooperao
e parceria terminam se transformando em formas de cooptao,
prestao de servio e reduo do Estado.
Governana pblica , portanto, uma nova tendncia da
administrao pblica e da gesto de polticas pblicas que ultrapassa a
perspectiva do cidado como portador autnomo de direitos. Introduz
a reivindicao cidad de um direito que ultrapassa os direitos civis,
polticos e sociais. Supe a democracia participativa, a reforma do
Estado, enfim, a reforma poltica.
As reformas liberais preocuparam-se com a eficincia do servio
pblico. A ideia embutida na proposta da governana pblica de
um novo servio pblico caracterizado por servir aos cidados como
sujeitos polticos, contribuindo para uma noo compartilhada de
interesse pblico, para a valorizao da cidadania ativa e das pessoas,
e no da produtividade.
A reforma liberal dos anos 1990 supunha a administrao como
negcio, a antiburocracia e o Estado enxuto, tendo como valores
preponderantes a eficincia e a eficcia do servio direcionado para
o usurio-cliente (aquele que recebe a ao) e a qualidade. Lgica, em
parte, embutida no conhecido mtodo da Gesto por Resultado (GPR).
A GPR se refere a um modelo de gesto pensado para o setor
pblico, respaldado na ideia de uma postura empreendedora, voltada
para o cidado como cliente que pretende, pelo menos em nvel de
discurso, padres timos de eficincia, eficcia e efetividade, com
tica e transparncia. O que se tem observado que esse modelo, em
nenhum momento, se comprometeu com a complexidade do contexto
sociopoltico onde se implantou.
J os temas dos anos 2000 se voltaram para a ideia de governana,
ou seja, para a capacidade de implementao das polticas pblicas
tendo como horizonte o envolvimento da sociedade civil e um Estado
capacitador e ativador. Seus valores, nesse sentido so: coeso social,
51

poltica e administrativa, participao e engajamento poltico. Para

os tericos governana se refere a uma mudana de significado de
governo, aludindo-se, pois, a um novo modo de governar ou a um
novo mtodo pelo qual a sociedade governada. (TATAGIBA, 2003).
Na governana pblica o cidado no mais o cliente do
Estado, no aquele que se limita a fazer reivindicaes, mas um
cidado que precisa encontrar novas formas de participar das decises
e das novas formas de promoo da desigualdade atravs do exerccio
da cidadania ativa. A categoria gesto pblica, portanto, extrapola a
ideia de gesto de demandas e necessidades dos cidados para permitir
maiores possibilidades de deliberao e participao das pessoas nos
processos decisrios.
A categoria gesto social, alm do mais, aparece no debate em
contraposio gesto estratgica, uma vez que tenta substituir a
gesto tecnoburocrtica, monolgica, por um gerenciamento mais
participativo, dialgico, no qual o processo decisrio precisa ser
exercido por intermdio de diferentes sujeitos sociais. (TENRIO, 1998).
Apesar de toda essa evoluo conceitual, segundo alguns
pesquisadores a governana pblica, na verso brasileira, ainda no
assimilou adequadamente a dimenso sociopoltica desse paradigma.
Tem se prendido muito a uma abordagem tecnocrtica e a uma viso
estreita da poltica. Mantm, portanto, muitas dificuldades para
lidar com conflito, negociao e cooperao. de se esperar que
uma governana com feio poltica implique o estabelecimento
de relaes conflituosas. Assim, torna-se fundamental a ampliao
do debate sobre governana no mbito das cincias polticas tanto
quanto no mbito das cincias administrativas.
Embora objeto de estudos e pesquisas de ambas as reas, a
Administrao tem enfatizado mais os aspectos instrumentais e os
processos gerenciais da gesto, enquanto a cincia poltica pretende
enfatizar seus aspectos sociopolticos. Persiste, portanto, a separao
entre o mundo do governo e da administrao pblica do mundo
da poltica, quando, na verdade, ambos constituem dimenses
mutuamente influenciveis e imprescindveis ao entendimento da
gesto pblica numa perspectiva emancipatria. (PAULA, 2005).

52

Gesto pblica, enfim, no apenas como reforma do Estado nos

aspectos financeiros e administrativos, mas tambm como articulao
das dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e
sociopoltica. Esse horizonte pressupe uma democracia participativa
radical que enfatize a deliberao e uma conduta tica capaz de
possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil
na formulao e implementao das polticas pblicas.
Toda essa discusso converge para pensar a categoria gesto
social como uma concepo que busca abranger a dimenso
sociopoltica da gesto pblica ultrapassando sua dimenso de
instrumentalidade e a tendenciosa tentativa de separar o mundo do
governo e da administrao pblica do mundo da poltica. Tomando
como referncia, por exemplo, o problema da excluso social, lgico
que um pas jamais poder ser considerado uma comunidade poltica
digna do nome se a chaga da questo social se mantiver aberta, isolada,
entregue sua prpria sorte, somente ao mercado ou sociedade civil
na forma da solidariedade mecnica ou de uma gesto meramente
tutelada pelo Estado.
Por todas as razes at agora apresentadas, conclui-se que
para uma gesto pblica ser efetivamente capaz de criar condies
favorveis incluso social e ao fortalecimento da capacidade de
formulao e implementao de polticas pblicas dever ter como
referncia a complexidade do contexto sociopoltico, a dimenso
da legalidade, da legitimidade, da transparncia, da eficincia, da
eficcia e da efetividade como condies imprescindveis qualidade
dos servios pblicos. Tudo isso pressupe a premente necessidade
de se ter hoje, na realidade brasileira, uma reforma poltica, mas
tambm educacional, intelectual, cultural e moral, capaz de impor
a radicalidade de uma cidadania ativa como estratgia poltica,
preparada tcnica, poltica e culturalmente para viver uma nova
valorizao do institucional, do poltico e do estatal. Somente assim
se poder pensar, de fato, em um pacto nacional ou em um projeto
nacional identificado com a justia e com a equidade social.

53

REFERNCIAS
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55

CAPTULO 3

RUPTURAS, CONTINUIDADES E LIMITES DAS

NOVAS PROPOSTAS DE POLTICA SOCIAL
Carlos Alberto Ramos1

INTRODUO1
Em uma das instituies acadmicas mais prestigiosas do mundo,
o Massachusetts Institute of Technology (MIT), em 2003 foi criado,
por trs de seus professores (Abhijit Banerjee, Esther Duflo, e Sendhil
Mullainathan), o Poverty Action Lab (PAL), denominado, a partir de
2005, o J-PAL, em homenagem a Abdul Latif Jameel, pai de um exaluno (Mohammed Abdul Latif Jameel) que ajudara financeiramente
a consolidar o centro.2 O objetivo desse laboratrio, hoje uma
rede de instituies de pesquisa espalhadas por todo o mundo, era
subsidiar a formulao de polticas pblicas no tocante rea social,
particularmente o combate pobreza. Esses subsdios formatao de
polticas tinham como objetivo tornar as intervenes mais eficazes
e eficientes mediante nexos e ordens de causalidade que estivessem
ancorados em provas estatsticas robustas (evidence-based policy).
Basicamente, pretendia-se popularizar mtodos de avaliao
de impacto que j eram corriqueiros e incontornveis em outras
reas, especialmente a medicina. Avaliaes sobre os reais impactos
das polticas deveriam ser quantificados mediante tcnicas similares
1 Professor do Departamento de Economia, Universidade de Braslia (UnB).
2 A histria do J-PAL pode ser encontrada em: <http://www.povertyactionlab.org/
History>.
57

s requeridas, por exemplo, para autorizar a comercializao de um

novo medicamento. A transcendncia dada s tcnicas de avaliao
de impacto iria muito alm de sua robustez estatstica e poderia
chegar a ter desdobramentos sobre como uma sociedade administra
suas intervenes nas reas de combate pobreza, s desigualdades,
aos riscos (doenas, incapacidades), e busca de igualdade de
oportunidades (educao) etc. Pela sua relevncia, reproduzimos uma
afirmao de Duflo e Kremer (2014, p. 32): Just as randomized trials for
pharmaceuticals revolutionized medicine in the 20th Century, randomized
evaluations have the potential to revolutionize social policy during the 21.
Uma forma de abordar esse olhar sobre a poltica social consiste
em restringir a sua vocao e reduzir seu campo de atuao aos aspectos
tcnico-estatsticos da metodologia proposta (experimentaes
aleatrias com grupos de tratamento e controle).3 A formatao
que adquiriam as intervenes j no poderia ser norteada por
intuies ou bom-senso, seno que os provados nexos de causa
e efeito (hard evidence) teriam de estar fundamentados. Para ilustrar,
tomemos o caso de um dos exemplos mais corriqueiros do WelfareState moderno, o seguro-desemprego. Este seria mesmo um programa
que, articulado com a formao e a intermediao, teria capacidade de
propiciar, de fato, uma compensao financeira de curto prazo e uma
reincorporao ao mercado de trabalho no longo prazo?
Existem evidncias quantitativas de que o resultado dessas
iniciativas vai no sentido esperado? Na rea de educao, a distribuio
de livros didticos ou a merenda escolar e o material de informtica
tm impactos positivos sobre os indicadores de educao (repetncia,
habilidades cognitivas, habilidades no domnio da matemtica,
cincias e linguagem etc.)?. Historicamente, os resultados positivos
dessas aes so assumidos como sendo to bvios que no mereceriam
sequer serem includos na agenda de debate. Agora, essa obviedade
merece ser testada, da mesma forma como merece ser avaliado o
efeito positivo que, na cultura tradicional, tem um ch de menta sobre
a intensidade e a durao de um quadro gripal.
Em outros termos, a poltica social teria que trilhar o caminho da
racionalidade. Nada deveria ser suficientemente bvio a tal ponto que
3 Abordaremos os aspectos tcnicos dessa metodologia na Seo 3 deste Captulo.
58

no merea ser testado. Essa modernizao das formas de interveno

na rea social teria um paralelo na transio entre a medicina nas
sociedades tradicionais, sustentadas no bvio, na cultura verbal, na
sabedoria dos antigos etc., e a medicina nas sociedades modernas,
quando uma relao causa e efeito (medicamentodoena) deve seguir
protocolos rigidamente predeterminados e gozem de consenso entre
acadmicos, agncias reguladoras etc.
Nosso objetivo, neste Captulo, consiste em apresentar os
contornos ou limites dessa dita revoluo na interveno na rea
social. Pretendemos evidenciar que as prprias caractersticas das
aes em reas como educao, sade, combate pobreza, etc.,
inibem paralelos com outras reas, como a Medicina. justamente,
essa falta de paralelismo com certas cincias denominadas duras
que, paradoxalmente, no permite atingir a essncia da modernizao
que se procura: nexos estatisticamente robustos que viabilizem
generalizaes no tempo e no espao.
Dado este objetivo, estruturamos o Captulo da seguinte forma:
na prxima seo concentraremos as nossas atenes no Welfare-State
tradicional e suas articulaes com um modelo econmico no qual a
perspectiva de crescimento era a norma. Na seo 3, o nosso tema
ser a denominada moderna poltica social, que no substitui, mas
se sobrepe ao Estado de Bem-Estar tradicional. Veremos que suas
caractersticas (focalizao, transferncias monetrias etc.), tornam
vivel sua avaliao de impacto. Na seo 4 realizaremos uma breve
apresentao da metodologia das Randomizes Controlled Trials (RCTN) e
sua pretendida vocao para nortear o desenho de toda interveno na
rea social. Na seo 5 discorreremos sobre as limitaes tericas e a
generalizao (espacial e temporal) dos balanos das experimentaes
aleatrias, caractersticas que limitam sua capacidade de formatar
um novo contrato social. Por ltimo, na seo 6, apresentaremos um
balano de nossos principais argumentos.
O WELFARE-STATE TRADICIONAL OU O CONTRATO SOCIAL EM
TORNO DO CRESCIMENTO
Existe um consenso sobre as razes dos modernos sistemas de
proteo social que, geralmente, so situadas na segunda metade
59

do sculo XIX, na Alemanha. Levadas adiante por Bismark ( poca

chanceler da Alemanha), o contrato social de ento assumia o Estado
como tendo o dever de tomar diversas iniciativas no campo da educao,
da sade, da garantia de renda na velhice, do combate ao desemprego
etc., a fim de reduzir desigualdades de renda e de oportunidades,
garantir patamares mnimos de bem-estar social etc. No comeo do
sculo seguinte, foi a Inglaterra, sob o governo de H. Asquith, que
introduziu penses para aposentados, seguro-desemprego, polticas
pblicas no mbito da sade etc., e, paulatinamente, em um processo
desigual que dependia dos conflitos sociais, das razes culturais, do
dinamismo econmico etc. Processo que, com o passar dos anos,
estendeu-se pela Europa Continental. S depois da crise dos anos
1930, os EUA acompanharam os caminhos abertos na Europa e, sob o
comando de Franklin Roosevelt, implementam seu Welfare-State. 4
Nos pases da Amrica Latina tenta-se, tambm a partir da
crise dos anos 1930 e a conseguinte industrializao substitutiva,
acompanhar o sistema de proteo social dos pases centrais.
O dualismo que singularizava essas economias, com um setor
urbano-industrial moderno e um setor perifrico associado a
atividades agroexportadoras, limitava o alcance dos beneficirios
e as possibilidades de reduzir desigualdades (de renda e de
oportunidades) e garantir nveis mnimos de bem-estar material.
A Constituio de 1988, com um Brasil j espacialmente mais
integrado, pretendeu generalizar esse sistema. A universalizao
da educao e da sade e a extenso e consolidao institucional
de outros programas (como o seguro-desemprego etc.), so os
objetivos explcitos do novo marco institucional.
Subjazem, nessa perspectiva do sistema de bem-estar, duas
especificidades. A primeira diz respeito generalidade da receita.
Formataes que levem em conta especificidades nacionais so
possveis (e o que, na prtica, se verificou), mas as linhas-mestres
subjacentes teriam um carter universal. O seguro-desemprego, por
exemplo, pode ser mais ou menos extenso, cobrir mais ou menos
o ltimo salrio recebido, estar associado ou no formao e
4 Nos EUA, a profundidade e a extenso do Welfare-State nunca foram to acentuadas
como na Europa. Ver Alesina; Glaeser e Sacerdote (2014).
60

intermediao etc., mas de todo pas moderno se espera que tenha

um programa de proteo ao assalariado desligado involuntariamente
e procura de um novo posto de trabalho.
A hiptese de um carter cclico nas economias de mercado, com
perodos de forte dinamismo e conjunturas de extenso desemprego,
subjazia nessa proposta. Por outra parte, ao terem um carter
cclico de forma idiossincrtica, eram as economias de mercado que
geravam desemprego, e no as atitudes ou iniciativas dos indivduos.
O desemprego seria gerado na esfera macroeconmica e era obrigao
da sociedade paliar seus custos sociais. De outro modo, ao aumentar os
gastos na fase declinante do ciclo e reduzir as despesas na recuperao,
o seguro-desemprego seria uma espcie de estabilizador automtico
(contracclico) que ajudaria a reduzir a amplitude das flutuaes. Ou
seja, o programa seguro-desemprego podia merecer diversos olhares
ou justificativas, estava ancorado em uma viso abrangente do
funcionamento das economias de mercado e implicitamente fazia
parte de um contrato social.
Foge aos nossos objetivos neste texto, mas leituras semelhantes
que sintetizamos no pargrafo anterior para o caso do segurodesemprego poderiam ser feitas para a aposentadoria, a sade, a
educao etc.
A segunda especificidade, com vnculos com a anterior, diz
respeito generalidade analtica do diagnstico que sustentava a
prpria existncia do Welfare-State. Imaginava-se o crescimento
econmico como sendo a fonte primordial de integrao social
nas economias de mercado. As ferramentas de gesto econmica
keynesianas permitiriam situar as economias bem prximas do pleno
emprego. Crises eram teoricamente factveis e, alm de circunstncias
pessoais, a proteo via seguro-desemprego possibilitaria mitigar os
custos sociais at que a conjuntura abrisse espao para um novo ciclo
de prosperidade. Os distintos segmentos que integravam o Estado de
Bem-Estar se articulavam nesse todo que outorgava sentido s partes.
A educao pblica, por exemplo, alm de igualar oportunidades, era
um instrumento adequado de formao dos recursos humanos que o
desenvolvimento requeria. O crescimento econmico e demogrfico
e o pleno emprego permitiriam financiar, seja em um sistema de
61

repartio, seja de capitalizao, um fluxo de renda adequado para

os segmentos da populao j retirados das atividades econmicas
mercantis. Ou seja, todo o sistema de proteo social era funcional
a uma perspectiva de crescimento contnuo e flutuando sobre o
pleno emprego. Seria o dinamismo do desenvolvimento econmico,
articulado com o Welfare-State, a varivel crucial que possibilitaria
atingir os objetivos sociais consensuais (contrato social) em sociedades
de mercado modernas e democrticas.
Mas, como seria possvel manter esse dinamismo? A teoria nos
remetia a variveis econmicas (taxa de investimento, grau de abertura
etc.), ou, em uma perspectiva mais moderna, variveis institucionais
(estabilidade das regras, direitos de propriedade etc.).5 Assim, seriam
variveis exgenas ao Welfare-State (taxa de investimento, abertura
ao comercio internacional, taxa de cmbio, inflao, direitos de
propriedade etc.), as que, em ltima instncia, dariam funcionalidade
ao sistema de proteo social. Ilustramos este ponto a partir de um
exemplo. O seguro-desemprego foi imaginado para um contexto de
pleno emprego (para proteger a natural transio entre um emprego
e outro), ou de desocupao alm do mesmo, porm circunscrito
temporalmente. Uma conjuntura com grandes contingentes de pessoas
procurando emprego sem encontrar nenhum por longos perodos de
tempo seria pouco plausvel, uma vez que os instrumentos de poltica
econmica viabilizariam a reverso da situao. Desocupao massiva
em ciclos de longo prazo desencadeiam mecanismos de excluso social
para os quais o seguro-desemprego no parece o desenho de poltica
social mais adequado.
A NOVA POLTICA SOCIAL
Em anos recentes, esse Welfare-State, com suas particularidades
nacionais, foi complementando, nos pases em desenvolvimento,
5 Na realidade, a importncia das variveis que determinam o crescimento foram
mudando ao sabor dos tempos. Ver, por exemplo, Easterly (2002). Contudo,
polemizar sobre a evoluo das ideias econmicas no tocante ao crescimento
escapa aos nossos objetivos no presente texto. O aspecto sobre o qual pretendemos
chamar a ateno ao leitor est associado hierarquia de nossa anlise, na qual a
hiptese de crescimento contnuo d sentido s partes.
62

especialmente na Amrica Latina, com programas de transferncia

de renda condicionada. O vis universal do Estado de Bem-Estar
tradicional foi substitudo por um pblico-alvo focalizado em uma
populao situada abaixo de uma linha monetria de pobreza,
adquirindo o benefcio um carter monetrio. As condicionalidades
esto circunscritas populao infantil e jovem, que deve frequentar
o sistema escolar, e a certas circunstncias individuais (como a
frequncia ao sistema de sade de mulheres grvidas).
Essa nova forma de interveno na rea social tem de ser
contextualizada e merece avaliao a partir de diversas perspectivas.
A procura de eficincia e eficcia nos gastos pblicos ancora
conceitualmente uma parte dessa nova modalidade de poltica. Os
benefcios em dinheiro no lugar de bens e servios teriam maior
eficcia e eficincia na medida em que as preferncias e as necessidades
de cada beneficiado no necessariamente coincidem com a cesta de
bens e servios determinados por um burocrata.6
Paralelamente, esse tipo de programa tem como vocao
articular o alvio da pobreza no curto prazo (mediante a transferncia
monetria) com uma perspectiva de cunho estrutural, na medida em
que, supe-se, a maior escolarizao de crianas e jovens possibilitaria
s prximas geraes das famlias beneficiadas fugir da armadilha da
pobreza. 7
6 A falta de correspondncia entre preferncias e necessidades e a cesta
disponibilizada por um programa poderiam alimentar um mercado secundrio
de bens, com perda de bem-estar vis-a-vis flexibilidade de consumo dado por
uma transferncia monetria. Por outra parte, o benefcio em dinheiro teria
tambm vantagens em termos de qualidade das instituies polticas, na medida
em que reduziria o clientelismo e a identificao do programa com um governo.
Lamentavelmente, a experincia nos processos eleitorais recentes no Brasil no
parece corroborar essas esperanas.
7 Explicitamente, esse tipo de programa tem como lastro analtico a explicao
da pobreza (e sua reproduo no tempo) sob a perspectiva da Teoria do Capital
Humano. A pobreza seria entendida como uma subacumulao de capital humano
produto da prpria pobreza, uma vez que a taxa de preferncia intertemporal
dos pobres tornaria o projeto investimento em educao no rentvel.
Assim, famlias pobres enviariam seus jovens ao mercado de trabalho em tenra
idade, comprometendo seus estudos. Nessa direo, existiria uma transmisso
63

Por ltimo, os programas de transferncia de renda condicionada

situam-se em uma conjuntura na qual a avaliao dos gastos pblicos,
especialmente (ainda que no exclusivamente) na rea social
parece ser a norma.8 Neste sentido, determinar mediante resultados
empricos (hard evidence) os desdobramentos das iniciativas pblicas,
notoriamente as que contam com financiamento de organismos
multilaterais em reas como ajuda ao desenvolvimento, luta contra a
pobreza, sade e educao etc., passou a ser um crivo para classificar e
dar prioridade alocao de recursos. Na medida em que os programas
de transferncia de renda so factveis de serem avaliados os mesmos
so vistos com certa simpatia, dado que se poderia determinar, com
certo grau de robustez, em que medida os resultados procurados (ou
mesmo desdobramentos no procurados, mas factveis de ocorrer)
so atingidos. Os balanos da avaliao possibilitariam realimentar
o programa (mudar sua formatao, por exemplo), escolher entre
alternativas e mesmo sugerir sua finalizao.
AS EXPERIMENTAES ALEATRIAS: RANDOMIZES CONTROLLED
TRIALS (RCT): DAS CINCIAS MDICAS S CINCIAS SOCIAIS
Obviamente, o termo avaliar que utilizamos no pargrafo
anterior amplo e precisa ser melhor definido. Quando, na recente
literatura, se menciona o termo avaliao de um programa, o
seu significado bem preciso: consiste em tentar implementar um
experimento aleatrio e gerar um contrafactual. Ou seja, comparar o
resultado do programa com o que teria acontecido se o programa no
tivesse sido implementado.
Em termos ideais, e com ampla tradio em avaliaes em
outras cincias como a Medicina, a metodologia adequada seria
intergeracional da condio de pobre: hoje os pobres so pobres porque seus pais
foram pobres e seus filhos tambm o sero. Nesse contexto, oferecer mais vagas
nas escolas no romperia esse crculo vicioso, uma vez que a juventude deixaria
de frequentar o sistema escolar, no pela ausncia de vagas nem porque no
conheam os benefcios de uma maior escolarizao, seno porque sua restrio
oramentria de tal magnitude que, em termos de valor presente, os benefcios
futuros tm um valor prximo de zero.
8 Extremando esse argumento, s poderiam ser efetivamente implementados
programas que pudessem ser avaliados mediante robustas tcnicas estatsticas.
64

a escolha aleatria de dois conjuntos populacionais. A um deles

aplicado um tratamento e ao outro no (um grupo de controle ao
qual dado um placebo). Todo experimento deveria ser duplo
cego, nem os pesquisadores nem a populao deveria saber quem
faz parte do grupo de tratamento e quem do grupo de controle.9 Esse
desenho de avaliao seria ideal em termos metodolgicos. Contudo,
pode no se levar adiante por diversas razes: ticas, polticas,
oramentrias etc. No caso das reas sociais, prevalecem restries
ticas e polticas. Concretamente, suponhamos que, em um programa
de transferncia de renda com condicionalidades, uma populao
que cumpre todos os requisitos para se tornar beneficiria no seja
escolhida a fim de servir como grupo de controle. Ou seja, ficaria
na situao de pobreza simplesmente para viabilizar a avalio do
impacto do programa (o contrafactual). Essa possibilidade no seria
nem tica nem politicamente factvel.10
Mesmo em reas distantes das cincias denominadas duras,
em certas circunstncias bem especficas esse mundo ideal pode ser
reproduzido. Por exemplo, uma Organizao No Governamental
(ONG) pode implementar um programa de distribuio de
livros didticos em um estabelecimento escolar e comparar os
desdobramentos (repetncia, habilidades cognitivas etc.), com outro
estabelecimento no beneficiado. No caso de as escolhas poderem
9 No limite, o placebo deveria, no caso dos medicamentos, produzir certos efeitos
(nuseas, por exemplo) a fim que o indivduo no perceba que seu tratamento
neutro. Poderamos tambm imaginar a escolha (sempre aleatria) de trs grupos:
um que recebe o tratamento, outro que recebe um placebo e outro que no recebe
absolutamente nada. Essa possibilidade pode ser contemplada quando se pretende
avaliar um efeito placebo.
10 Essas restries ticas e polticas ficaram evidentes em recente caso da epidemia
de bola na costa oeste da frica. Um soro em processo de pesquisa foi dado
a dois americanos contaminados na Libria. Esses indivduos conseguiram
superar a infeco, e os pases assolados pela epidemia demandaram a doao e
a distribuio do medicamente. Em princpio, as autoridades dos EUA negaram
a sua disponibilizao, uma vez que os protocolos usuais no tinham sido
cumpridos. Na medida em que ainda no se tinha levado adiante uma avaliao
experimental, no existia um contrafactual (no se sabia se os dois cidados
americanos tinham superado a infeco pelo soro ou se de qualquer jeito teriam
sobrevivido). Posteriormente, no obstante as etapas elementares do teste no
terem sido cumpridas, o soro foi distribudo em pequenas quantidades.
65

ser feitas de forma aleatria, a comparabilidade e a avaliao de

impacto desse projeto factvel.
Porm, quando transitamos desse caso particular (a iniciativa
pontual de uma ONG) para polticas pblicas, a construo dessa
avaliao experimental pode no ser uma questo exclusivamente
tcnica (no podemos imaginar no beneficiar uma escola
simplesmente para construir um grupo de controle ou o
contrafactual). O fato que fica mais difcil, mas no impossvel, na
medida em que a factibilidade de construir grupos de tratamento
e grupos de controle vai depender da cultura de cada sociedade.
Nos EUA, por exemplo, a proposta de Imposto de Renda Negativo de
Friedman (1962) foi amplamente testada no tocante ao seu impacto
sobre a oferta de trabalho. Diversos protocolos foram levados a
campo (Seattle, Denver, Gary, New Jersey, etc.), com grupos de
tratamento e de controle.11
Contudo, essa possibilidade nem sempre pode ser vislumbrada,
uma vez que, como j salientamos, culturalmente, legalmente e
politicamente pode no ser factvel deixar fora de um tratamento
um conjunto de famlias e indivduos simplesmente para construir o
contrafactual.12 Neste caso, os pesquisadores tratam de identificar um
contrafactual produto de instituies ou marcos legais cujo objetivo
no produzir grupos de controle, mas que na prtica os gera. Em
geral, esse tipo de situao denominada de experimentos aleatrios
naturais. Vejamos um exemplo. Um caso relativamente muito
estudado na literatura refere-se ao efeito de um colega ou da turma
11 O leitor interessado pode encontrar uma resenha dessas experincias em
Allgre (2014). Poderamos citar diversos casos de protocolos experimentais
que dificilmente seriam aceitos em pases como o Brasil. Por exemplo, Jensen e
Miller (2011) conseguem realizar uma avaliao experimental sobre o impacto
de subsdios alimentcios sobre a qualidade da nutrio na China. Ou seja, de
forma aleatria, certas famlias se beneficiam dos subsdios, e outras no, sendo
estas ltimas excludas a fim de formar um grupo de controle.
12 Existe tambm uma questo metodolgica importante. Marginalizar uma
populao pode alterar suas atitudes e condutas. Em outros termos: no
podemos supor que no incorporando um conjunto de famlias ou indivduos a
um programa poderamos ter um parmetro do que teria ocorrido na ausncia
do tratamento.
66

sobre o comportamento individual (Peer-Effect). O fato de a alocao

dos dormitrios nas universidades dos EUA ser realizada de forma
aleatria permite avaliar em que medida a hiptese de um Peer-Effect
pertinente. (SACERDOTE, 2001; KREMER; LEVY, 2008).
Seja a avaliao realizada mediante uma escolha aleatria
proposital, seja um choque natural ou mesmo um ensaio no
experimental, as comparabilidades (a magnitude do impacto) entre o
grupo de tratamento e o grupo de controle pode ser realizada mediante
diversas tcnicas (diferenas simples, duplas diferenas, regresso
multivariada, regresso por descontinuidade, aparelhamento). Foge
a nossos objetivos neste texto apresentar as vantagens e fragilidades
de cada tcnica, assim como tambm outros cuidados apresentados
corriqueiramente na literatura especializada (vis de publicao, vis
de seleo, variveis omitidas etc.).
Contrariamente, nos prximos pargrafos nos concentraremos
em chamar a ateno no tocante possibilidade de generalizao
(espacial e temporalmente) dos resultados encontrados a partir das
avaliaes de impacto na rea social.
MARCOS ANALTICOS, ESPAO E TEMPO: OS LIMITES DOS RCTS
Voltando s cincias mdicas, marco natural de referncia
quando se pretende refletir sobre as avaliaes mediante experimentos
aleatrios (sejam eles desenhados propositalmente ou naturais),
quando estamos testando a efetividade de um dado medicamento
sobre uma doena, o resultado generalizvel. Ou seja, estabelecida
a relao de causalidade, o medicamente aprovado e espera-se
um impacto, independentemente da rea geogrfica. Em geral, os
meandros mediante os quais a droga testada apresenta resultado so
bem estabelecidos.
Contrariamente, nos programas avaliados na rea social, essa
generalizao no possvel. Em primeiro lugar, as concluses no
podem ser extrapoladas nem no tempo nem no espao. Por exemplo,
a OCDE (2014), fazendo um balano das polticas ativas de emprego,
chega concluso de que os programas que induzem um retorno ao
emprego mediante a formao profissional tm um impacto positivo
67

no curto prazo, mas seus efeitos se diluem no transcorrer do tempo.

Contudo, ocorre o contrrio com certos programas no Canad e no
Reino Unido, onde os resultados positivos s so percebidos depois
de dois anos. Ou seja, os programas de formao profissional so
positivos? Onde est situado temporalmente o impacto? A resposta
que no sabemos, cada caso um caso.
Essa variabilidade de resultados se encontra em quase todas as
avaliaes sobre os impactos de formao e garantias de renda: os
resultados dependem de o beneficirio ser homem ou mulher, ser
jovem ou adulto, ser trabalhador principal ou secundrio, se mulher
se tem filhos ou no etc., sendo todos esses fatores mediados pela rea
geogrfica.13
Em geral, diferentemente das cincias denominadas duras, nas
quais mediante experimentos aleatrios com grupos de controle se
podem fazer generalizaes, nas cincias sociais a partir de estudos
de casos, mesmo diante de resultados robustos estatisticamente,
as extrapolaes (no tempo e no espao) devem ser evitadas. Por
exemplo, mesmo que Borkum; He e Linden (2014) encontrem que em
Ankara (ndia) a existncia de bibliotecas no apresente resultados
perceptveis sobre as habilidades de linguagem, no podemos deduzir
que uma poltica pblica destinada a dotar as escolas de bibliotecas
deva ser descartada no Brasil.
Logicamente, tambm no se pode afirmar que uma biblioteca
na escola vai ter algum tipo de desdobramento positivo. Mesmo se nos
restringirmos ao Brasil, os resultados de uma avaliao de impacto
de um determinado programa realizado no Rio Grande do Sul no
podem ser mecanicamente assumidos como verdadeiros no caso de se
pretender implementar o mesmo programa em Roraima. Em termos
temporais, os resultados obtidos em um determinado espao no
podem ser extrapolados para outros perodos.
Essa impossibilidade de realizar generalizaes tem sua origem
em dois fatores: em primeiro lugar, muitas variveis interagem e
influenciam um resultado. Algumas podem ser controladas, mas outras
13 Ver o artigo j citado de Allge (2014).
68

ou podem ser omitidas ou so de difcil quantificao (a cultura local,

por exemplo). A fim de subsidiar a plausibilidade e a formatao de
um programa que pretende introduzir um certo insumo no processo
pedaggico na Sua, ser que de alguma utilidade o resultado
encontrado em uma avaliao aleatria realizada no Vietnam?
Dificilmente algum vai responder afirmativamente a essa questo.
Um segundo fator ainda mais relevante. Os experimentos
aleatrios geralmente tentam testar relaes de causa e efeito que
surgem mais da intuio ou do bom-senso do que de nexos analticos.
Por exemplo, o bom-senso nos diz que bibliotecas em escolas devem
contribuir com o processo de aprendizagem. A distribuio de gadgets
(computadores, tablets, etc.) nas escolas tambm so elementos dos
quais se espera que ajudem no processo pedaggico. Seria uma
questo de bom-senso e, acompanhando o bom-senso, o Ministrio de
Educao do Brasil lanou, em 2012, um projeto para a compra de 600
mil tablets para o uso de professores.
Mas, fora o bom-senso ou a intuio, existem fundamentos
para justificar essa alocao de recursos? No sabemos, mas mesmo
que tenham sido levadas adiante avaliaes experimentais bem
desenhadas, esses resultados no nos habilitam a sustentar que a
relao causa e efeito possa ser generalizada.14 O problema que no
existem modelos tericos sendo testados, seno intuies e bonssensos. No existindo uma base analtica que justifique os nexos, o
resultado pode ser positivo, negativo ou neutro, o que no desqualifica
nenhum modelo terico.
No encontrando correlao, o resultado no permite negar
uma relao. Por exemplo, esperamos que a merenda escolar
tenha efeitos positivos no desempenho escolar de alunos oriundos
de famlias desfavorecidas. Assumamos que uma determinada
avaliao que cumpriu todos os requisitos tcnicos esperados no
encontrou impacto. Nesse caso poderemos generalizar e afirmar
que a merenda escolar disponibilizada a jovens de famlias
desfavorecidas no tem impacto positivo sobre os resultados
14 Os resultados encontrados por Barrerta-Osrio e Linden (2014), por exemplo,
induzem ao ceticismo nesse quesito.
69

escolares? A resposta, logicamente, negativa. Contudo, no

estamos rejeitando nenhum nexo slido em termos tericos. O
mximo que podemos concluir desse ensaio : cuidado com o bomsenso no tocante merenda escolar.
Uma alternativa para contornar essa limitao pode ser
esperar que muitas avaliaes experimentais levadas adiante em
diversos pases e mltiplas circunstncias, com metodologias
robustas e uniformes (harmonizadas, por exemplo, por instituies
multilaterais), permitam generalizar relaes de causa e efeito.
Obviamente, nexos identificados em diversas avaliaes e em
distintas circunstncias tornam mais robusta a relao. Contudo,
em geral, os resultados das avaliaes aleatrias tendem a ter
muitas restries. Por exemplo (este s um exemplo hipottico,
mas corriqueiro), um programa de formao profissional pode ter
efeitos positivos sobre as possibilidades de emprego de mulheres
sem filhos oriundas de famlias desfavorecidas, mas no no restante
do pblico beneficiado.15 Na medida em que tantas variveis afetam
o resultado, as possibilidades de extrapolao so limitadas. Em
termos do caso hipottico que mencionamos na frase anterior, se em
outra avaliao forem encontrados efeitos positivos em mulheres de
famlias desfavorecidas, mas se o resultado independe de estas terem
ou no filhos, o que poderemos generalizar? Absolutamente nada.
Vemos que todo o arcabouo no possui uma ncora analtica
que permita justificar e generalizar os resultados. Continuando com o
nosso exemplo anterior, por que a varivel filhos teria sido includa?
Por uma intuio e, muito provavelmente, porque estava na pesquisa
ou porque era fcil de ser levantada no trabalho de campo. Vejamos
um exemplo concreto no caso denominado o maior programa de
transferncia de renda com condicionalidades do mundo, o Bolsa
Famlia. As transferncias monetrias tm impacto sobre a oferta
15 Por exemplo, em uma avaliao no experimental do Plano Estadual de Qualificao
Profissional de Minas Gerais, Oliveira e Rios-Neto (2007, p. 365) sustentam
que: [...] este risco maior para os ocupados no momento do treinamento e
para os homens, e menor para os mais jovens, para os que tm filhos e para os
menos escolarizados. Ou seja, temos cinco variveis (ocupao no momento do
treinamento, sexo, idade, filhos e educao) afetando o resultado.
70

de trabalho? Podemos encontrar papers com resultados dos mais

variados segundo o segmento da populao. Pareceria que reduz a
oferta de trabalho no caso de mulheres autnomas em atividades
agrcolas (TEIXEIRA, 2010), reduz a oferta em setores urbanos das
reas metropolitanas, mas a eleva em reas rurais (RIBAS; SOARES,
2014), tem efeito positivo nas reas urbanas para as mulheres, mas
negativo no caso dos homens. (TEIXEIRA, 2010). Com essa diversidade
de resultados poderemos generalizar e responder pergunta: os
programas de transferncia de renda com alguma condicionalidade
tm impacto sobre a oferta de trabalho? A resposta : depende da
populao, da condio familiar, da rea geogrfica etc.
Contudo, cabe a pergunta: em que medida esses legtimos
esforos por mesurar os resultados de recursos pblicos aplicados na
rea social podem afetar a formatao e a existncia de uma poltica?
Vamos comear por debater esta ltima possibilidade. A
questo central : uma poltica que no pode ser submetida
avaliao de impacto deve ser implementada? Tomemos o caso da
China. No incio dos anos 1980, as estimativas indicavam que 84% da
populao desse pas vivia abaixo da linha de pobreza. Em 2012, esse
percentual caiu para 11%-12%. Na Indonsia, as taxas de pobreza
caram de 54% (1990) para 16% (2011). Na ndia, de 56%, no comeo
dos anos 1990, para 32%, 20 anos depois. As quedas foram muito mais
acentuadas em poucos anos, no caso do Vietnam, que passou de 28%
(2004) para 17% (2007)16. Poderamos estender os exemplos. Existe
um consenso de que essas quedas de pobreza na sia foram produto
de taxas de crescimento extremamente elevadas. Reproduzimos,
pela sua relevncia, trecho de um relatrio do Departament for
International Development (2014):
Economic growth is the most powerful instrument for
reducing poverty and improving the quality of life in
developing countries. Both cross-country research and
country case studies provide overwhelming evidence that
rapid and sustained growth is critical to making faster
progress towards the Millennium Development Goals []
16 Linha de pobreza U$S 1.15 per-capita por dia (PPP). Disponvel em: <http://zip.
net/brpJzF>.
71

The central lesson from the past 50 years of development

research and policy is that economic growth is the most
effective way to pull people out of poverty and deliver on
their wider objectives for a better life.

Mas, se a pesquisa emprica atesta que o crescimento crucial

quando o objetivo reduzir a pobreza, e o combate pobreza deveria
ser uma das facetas mais crticas de qualquer desenvolvimento social,
as nossas atenes teriam de se dirigir s variveis que alimentam o
debate sobre os fatores que determinam o crescimento (instituies,
infraestrutura, estabilidade macroeconmica, capital humano, grau
de abertura ao comrcio e fluxo de capitais, taxa de poupana/
investimento, abertura ao comrcio exterior e ao fluxo de capitais
etc.). Ocorre que a maioria dessas variveis no susceptvel de ser
avaliada mediante ensaios experimentais.
Tomemos o caso do Brasil hoje. So mltiplas as tentativas para
desenvolver avaliaes do impacto do programa Bolsa Famlia. Mesmo
diante das dificuldades prprias de uma avaliao na qual um grupo
de tratamento e outro de controle no podem ser construdos de
forma aleatria, essa avaliao factvel. Contudo, ao programa Bolsa
Famlia alocado 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB). Se existe um
estreito nexo entre crescimento de longo prazo e reduo da pobreza,
dificilmente 0.5% do PIB ser determinante nos nveis de pobreza em
um horizonte de uma ou duas geraes.
Colocando o mesmo problema em outra perspectiva, hoje
(2014), a taxa de investimento est estimada em 17% do PIB. Em
2011 estava em torno de 19%, e se estima que para atingir um
patamar de crescimento de longo prazo em torno de 4%, a relao
investimento/PIB teria de situar-se em valores prximos a 25%.17
Elevar a poupana interna (e a externa?) para alavancar maiores
nveis de investimento introduz na discusso variveis como as que
mencionamos no comeo deste pargrafo, alm de outras como a
pertinncia ou no de crowding-out, a existncia de um mercado de
capitais, o perfil das taxas de juros etc.
17 Informaes fornecidas pelas Contas Nacionais publicadas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
72

Em todos os casos o debate em torno desse tipo de variveis

est ancorado em modelos tericos e em nexos empricos de sries
temporais de diversos pases. Dificilmente essas polticas que em ltima
instncia vo determinar, como sustenta uma ampla literatura, as
possibilidades de crescimento no longo prazo e, concomitantemente,
de reduo da pobreza, so factveis de serem avaliadas em termos de
experimentos aleatrios.
Permaneamos nessa perspectiva macro para a reverso
da pobreza no longo prazo. Existe um debate sobre as portas de
sada dos beneficirios dos programas de transferncia de renda
condicionada. Essas portas de sada seriam polticas complementares
transferncia de renda que possibilitariam que os beneficiados
sassem dessa condio (ou, em outros termos, que revertessem
a situao de pobreza). Por exemplo, iniciativas no que concerne
ao microcrdito, agricultura familiar ou formao profissional.
Mesmo certas atividades prprias das condicionalidades (como a
alfabetizao das crianas) podem ter externalidades positivas que
viabilizem essa sada.18
Esses programas cujo objetivo consiste em disponibilizar
portas de sada so potencialmente passveis de avaliao (seja
por metodologias experimentais ou no experimentais). Em termos
de tcnicas de avaliao, a pergunta seria prxima realizada
quando so avaliadas polticas ativas de mercado de trabalho
(intermediao, formao, microcrdito, ajuda ao empreendedorismo
etc.): comparado um grupo que foi contemplado com outros que no
foram contemplados, qual o diferencial depois de um certo perodo
de tempo. Em geral, em anos recentes, sendo essa uma tendncia
mundial, a quase totalidade das polticas pblicas que impliquem
ganhos financeiros tendem a ser associadas a portas de sada, a fim
de evitar relaes de dependncia.19
18 Ribeiro e Cechin (2012) pesquisam a possibilidade de a alfabetizao das crianas
ter externalidades sobre o capital humano e, consequentemente, dos rendimentos
da famlia. Os ganhos no seriam desprezveis (+11%) e o resultado surge da
comparao entre as famlias beneficirias do Bolsa-Famlia que residem com
filhos vis-a-vis quelas (tambm beneficirias do programa) que no residem. No
artigo, o problema da autosseleo controlado mediante o modelo de seleo
de Heckman.
19 Essa relao de dependncia pode ser oriunda tanto de uma atitude passiva por
73

No caso do pagamento do seguro-desemprego, por exemplo,

atividades paralelas de intermediao e formao so compulsrias
(ou seja, articulam-se polticas passivas com ativas). Neste caso,
assumindo que, como acabamos de afirmar, as tcnicas de avaliao de
impacto (sejam experimentais ou no) so factveis, a restrio sobre
a generalidade dos resultados os tornam pouco prticos em termos
de insumos para o desenho de polticas. Imaginemos que um dado
ensaio experimental apresente como resultado que o microcrdito
pode ajudar a reduzir o hiato de pobreza ou mesmo a sair da mesma.20
Hoje, o Bolsa Famlia tem como pblico mais ou menos 14 milhes
de famlias. difcil imaginar que, dado esse enorme contingente de
indivduos, a populao adulta seja um empreendedor em potencial
cuja restrio para sair do programa seja o acesso ao crdito. Programas
como agricultura familiar, microcrdito, formao etc., podem at
ter impactos positivos, mas dificilmente podero ser depositrios da
esperana de superao da pobreza e da desvinculao dos benefcios
do Welfare-State. 21
Vejamos a experincia do Brasil: desde o incio da dcada
passada, quando o Bolsa Famlia foi lanado (2003), a esse programa
se tem atribudo a queda da pobreza e da desigualdade e tantas
avaliaes de impacto (avaliaes no experimentais) foram levadas
a cabo. Quando se analisam as fontes de reduo da pobreza e de
desconcentrao de renda nesse perodo, as variveis cruciais so: a
parte do beneficirio (no dedica tempo s atividades de procura de emprego,
por exemplo), prpria condio de beneficirio do Welfare-State, que cria um
estereotipo e dificulta a insero e econmica e social, ou mesmo a mecanismos
prprios de inrcia (por exemplo, o desempregado vai deteriorando seu capital
humano e o desemprego de hoje se explica pelo desemprego de ontem).
20 Este um balano hipottico muito generoso ou otimista. O mais provvel
que o resultado seja bem mais restrito, por exemplo, que apresenta resultados
positivos quando o beneficiado est em uma dada faixa etria, de determinado
sexo, tem um dado nvel de escolaridade, mora em determinada rea etc.
21 Por outra parte, quando mencionamos impactos positivos no necessariamente
significa que o programa de porta de sada logrou realmente uma sada.
Lembremos que um impacto positivo significa que existe um diferencial entre
o grupo de controle e o grupo de tratamento. Podemos imaginar uma situao
na qual depois do programa o hiato da pobreza tenha se elevado. Mesmo assim o
impacto pode ser positivo se o contrafactual est em situao mais desfavorvel.
74

formalizao do mercado de trabalho, a elevao do salrio mnimo

tanto pelo seu impacto sobre os rendimentos do trabalho como devido
s aposentadorias rurais, os benefcios da Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS), a elevao da educao da fora do trabalho, a transio
demogrfica, a elevao da elasticidade emprego-produto, a reduo
da segmentao e discriminao no mercado de trabalho etc.22 Em
todos os casos, essas variveis no parecem ser aptas a uma avaliao
do tipo experimental.
COMENTRIOS FINAIS
Hoje, a interveno na rea social (seja na sade e na educao,
seja nos programas de transferncia de renda etc.) parece estar
norteada por uma crescente demanda em torno da avaliao de
eficincia e eficcia dos recursos pblicos aplicados na rea. Em
princpio, esse tipo de inquietao louvvel, uma vez que nexos entre
aes e resultados devem ser avaliados e as propostas de polticas
e formatao de programas devem ter algum lastro em correlaes
estatsticas. Em caso de propor, por exemplo, a distribuio de gadgets
nas escolas pblicas para promover uma genrica incluso digital,
a alocao de recursos pblicos para esse fim deveria ser precedida
de experincias pilotos que fundamentassem estatisticamente este
nexo: distribuio de gadgetsincluso digital.23 No se pode propor
sociedade uma poltica com um perfil cuja nica sustentao seja o
bom-senso ou a intuio.
Contudo, a pergunta : poderemos construir um Welfare-State
integrado apenas com programas que podem ser avaliados? Na falta
de um marco terico de referncia, devemos aceitar a proliferao
de iniciativas que a intuio sugere e propor sua avaliao? Vamos
nos restringir educao. Para elevar os resultados nessa rea, a
intuio e as propostas que proliferam nos dizem que possvel elevar
22 O leitor interessado nas referncias bibliogrficas no tocante contribuio de
cada uma dessas variveis na explicao da desconcentrao dos rendimentos do
trabalho e queda da pobreza ver Ramos (2014).
23 No caso especfico de nosso exemplo, o processo de avaliao teria de ser
precedido da definio do que se entende por incluso digital e a forma de
quantificar a fim de ser instrumentalizado estatisticamente.
75

os salrios dos professores, melhorar a infraestrutura, aumentar a

formao do corpo docente, descentralizar (ainda que tambm se
proponha centralizar), outorgar mais autonomia s escolas, colgios,
universidades, individualizar os salrios dos docentes em funo da
avaliao pedaggica dos alunos, divulgar resultados das avaliaes
por escola, distribuir vouchers ... Poderamos continuar. As variveis
que a intuio nos sugere so quase infinitas. factvel avaliar todas
essas possibilidades?24
Por outro lado, existem amplas evidncias tericas e empricas
sugerindo que, no longo prazo, o nvel de bem-estar de uma
sociedade, a distribuio de renda e os nveis de pobreza dependem
de variveis (instituies, grau de abertura, estabilidade poltica e
macroeconmica, distribuio de estoques etc.), que no so factveis
de serem avaliadas mediante experimentao aleatria. Os bons e
velhos modelos e referenciais tericos e as conseguintes validaes
empricas em comparaes internacionais parecem incontornveis.
Em termos de desenvolvimento comparado, podemos no copiar, mas
a experincia de outros pases nos podem servir de referencial. Os
resultados das microexperincias cujos impactos so avaliados nem
podem induzir reflexes tericas mais abrangentes nem so capazes
de balizar o desenho de programas locais.
Nessa perspectiva, no obstante os avanos que podem
representar os denominados Randomized Controlled Trials (RCT),
pensamos que no devemos esperar que os mesmos cheguem a
revolucionar ou mesmo pautar a formatao de um contrato social
nem serem cruciais para determinar o bem-estar material das
sociedades no longo prazo. Muito provavelmente, alm de modismos
circunstanciais, alimentaro o debate e, pontualmente, podero
outorgar uma certa racionalidade econmica a propostas de poltica.

24 Observemos que as possibilidades dos dados esto restritas educao.

Poderamos fazer exerccios similares nas reas de sade, polticas de emprego,
microcrdito etc.
76

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78

CAPTULO 4

PADRES DE DESENVOLVIMENTO,
MERCADO DE TRABALHO E PROTEO
SOCIAL: A EXPERINCIA BRASILEIRA
ENTRE AS DCADAS LIBERAL (1990) E
DESENVOLVIMENTISTA (2000)
Jos Celso Cardoso Jr1
Cludia Satie Hamasaki2

Maria do S.1
INTRODUO2
A primeira dcada do novo milnio, mormente o perodo
2003-2013, cumpriu entre outras funo didtica nos embates
acadmico e poltico brasileiros. Aps praticamente 25 anos de
1 Economista pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica
e doutorado em Desenvolvimento (com especializao em Economia Social e
do Trabalho), ambos pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), tendo sido Diretor-Adjunto
de Estudos e Polticas Sociais (DISOC/IPEA), Diretor de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST/IPEA) e Diretor de Planejamento,
Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, na Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), Governo Federal, Brasil.
2 Graduada em Cincias Econmicas pela Faculdade de Economia, Administrao e
Contbeis da Universidade de So Paulo (FEA/USP), e com Mestrado e Doutorado
pelo Programa de Ps-Graduao em Economia (PIMES) da Universidade Federal
de Pernambuco (UFPE/PIMES). Foi pesquisadora pelo Departamento de Cincias
Econmicas, no Grupo de Economia do Setor Pblico da UFPE. Foi professora da
Universidade Catlica de Pernambuco. Hoje professora adjunta no curso de
Economia da Universidade Presbiteriana Mackenzie e no curso de Economia da
Facamp (Faculdades de Campinas), atuando na rea de Economia do Setor Pblico,
Economia Social e do Trabalho.
79

dominncia ideolgica liberal e tentativas em vrios campos

da vida social e econmica de implementao de diretrizes e
solues desregulamentadoras, privatistas e internacionalizantes,
com resultados pfios ou nefastos sobre indicadores clssicos do
comportamento macroeconmico, do mercado de trabalho nacional
e da proteo social previdenciria, houve em perodo recente a
contestao emprica e terica da alegada supremacia daquelas
formulaes. Embora grande parte das mesmas no tenha sido
plenamente revertida, e considerando ainda a influncia benfica do
cenrio internacional (sobretudo entre 2000 e 2008) para os resultados
domsticos favorveis em termos macroeconmicos e laborais,
comprovou-se na prtica que os binmios padro de desenvolvimento
e mercado de trabalho, e trabalho-proteo social, so altamente
dependentes em termos de sua sustentabilidade institucional e
financeira de dinmica produtiva pujante e virtuosa, praticamente
impossvel de ser obtida apenas por obra e graa das foras de
mercado. Dito de outra forma, sem presena ativa do Estado como
agente estruturador interno, dificilmente o Pas teria condies de
garantir, simultaneamente, crescimento econmico, indicadores
positivos de mercado de trabalho, sustentabilidade intertemporal e
solvncia financeira dos sistemas de proteo social em geral, e de
proteo previdenciria em particular.
A razo para tanto decorre, fundamentalmente, do fato de que
a categoria Trabalho , em regime capitalista, a categoria econmica
e sociolgica-chave para explicar e garantir, sobretudo em contextos
ainda bastante desiguais e heterogneos como o brasileiro: (i) sustento
individual ou familiar, alm de sociabilidade bsica populao, por
meio do acesso renda e esfera pblica que o trabalho propicia;
(ii) sustentao econmica mnima ao PIB, por meio da amplitude e
profundidade potenciais do seu mercado consumidor interno; e (iii)
sustentabilidade financeira intertemporal a todo o sistema brasileiro
de proteo social, em particular aos sistemas previdencirios
pblicos, direta ou indiretamente contributivos, pelo peso que as
fontes de financiamento direto (ancoradas no trabalho) ou mesmo
indireto (regressivamente ancoradas na tributao sobre o consumo,
mas legalmente vinculadas ao oramento da seguridade social)
possuem no Brasil.
80

Olhando em retrospectiva, acreditamos que os eventos

econmicos e polticos deflagrados no Brasil ao longo do ltimo quarto
de sculo XX tenham sido responsveis pelo colapso do padro histrico
de desenvolvimento centrado na industrializao e comandado pelo
Estado. O mesmo conjunto de eventos engendrou novo formato de
desenvolvimento ao longo da dcada de 1990, calcado em concepo
internacionalizante e liberal de progresso econmico e social, mas
cujos resultados concretos em pouco tempo mostraram-se perversos
do ponto de vista da dinmica econmica - com combinao de
semiestagnao e financeirizao da riqueza - e inadequados do ponto
de vista da natureza e da forma de funcionamento do seu mercado de
trabalho, j que caracterizado por combinao de heterogeneidades e
desigualdades de vrias ordens.
A primeira dcada de 2000, por outro lado, enseja possibilidades histricas para a nova fase de transio, cujos contornos em delineamento - de um novo padro de desenvolvimento talvez
ainda no permitam vislumbrar o seu sentido histrico geral. Assim, com o objetivo de captar esse suposto novo sentido do desenvolvimento nacional e interpret-lo luz das transformaes recentes, este texto elegeu como tema o estudo das relaes entre
os padres de desenvolvimento liberal (dcada de 1990, a rigor, a
dcada entre 1992 e 2002), e desenvolvimentista (primeira dcada
de 2000, a rigor, a dcada entre 2003 e 2013), e os seus impactos
sobre o mundo do trabalho e da proteo previdenciria em cada
um dos respectivos perodos.
As diferenas entre ambos os perodos um dos traos mais
significativos do momento histrico de transio entre o modelo
liberal parcialmente implementado na dcada de 1990 e esta fase atual
de novas - mas ainda incertas - possibilidades de desenvolvimento
na qual se encontra o pas nos dias que correm. Assim, aps esta
breve Introduo, a seo 2 contextualiza - em termos conceituais
e histricos - a relevncia da categoria Trabalho na experincia
brasileira de desenvolvimento. A seo 3, por sua vez, discute aspectos
da dinmica macroeconmica das dcadas de 1990 e da primeira de
2000, com vistas a relacion-los ao comportamento geral do mercado
de trabalho. Por fim, a seo 4 apresenta e interpreta dados empricos
de ambos os perodos, com base na Pesquisa Nacional por Amostra
81

de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

(IBGE) de 1992 a 2012, buscando realar determinantes, consequncias
e perspectivas em cada caso.
CONTEXTUALIZANDO A CATEGORIA TRABALHO NA EXPERINCIA BRASILEIRA
A literatura econmica dominante sobre mercado de trabalho
se vale de algumas simplificaes exageradas no trato de variveis
cruciais para entendimento mais acurado acerca da natureza e do
funcionamento desse mercado no Brasil. Mais especificamente, ela
considera como categorias homogneas tanto os trabalhadores como
os postos de trabalho na grande maioria dos modelos utilizados
para analisar as dinmicas de oferta e demanda por trabalho, em
suas relaes com o comportamento macroeconmico subjacente.
Ao se proceder desta maneira perdem-se especificidades muito
importantes tanto da configurao histrica do trabalho no Pas como
das relaes que existem entre a dinmica macroeconmica geral e
as particularidades que se aplicam determinao da ocupao. Na
literatura convencional sobre o tema causa estranheza, por exemplo,
o fato de praticamente todos os principais e mais difundidos modelos
estilizados computarem indiscriminadamente como ocupao todo
e qualquer posto de trabalho gerado pelo sistema econmico. Esse
procedimento - que visaria meramente simplificao dos dados
para o tratamento estatstico - traz consequncias tericas e empricas
no desprezveis, seja para o entendimento que dele deriva acerca da
dinmica de determinao das quantidades e preos no mercado de
trabalho, seja para a prescrio de polticas pblicas no mbito da
gerao de trabalho e renda.
Aqui, alternativamente, a proposta reconhecer que o mundo
do trabalho no Brasil algo mais complexo do que supem as teorias
convencionais sobre o assunto, fato que suscita a necessidade de
abordagens analticas menos reducionistas ao tema em pauta.3 Dentre
as alternativas existentes parece-nos adequado comear por distinguir
os dois principais vetores de determinao da ocupao no Pas, cada
qual responsvel por fatia significativa da ocupao total. So eles:
3 Ver, por exemplo, Neffa e Eymard-Duvernay (2008).
82

 Vetor da demanda por fora de trabalho: depende de fatores

associados ao clculo econmico privado e/ou a decises de gasto real
dos governos. Em ambos os casos, os postos de trabalho assim forjados
costumam tomar as seguintes formas: i) assalariamento direto com
carteira, alm de militares e estatutrios; ii) assalariamento direto,
mas sem carteira; e iii) assalariamento indireto ou disfarado (sem
carteira): terceirizao, cooperativas, pejotizao etc.
Vetor da oferta de fora de trabalho: depende de fatores
ligados sobrevivncia individual ou familiar imediata. Esses postos
de trabalho tomam, em geral, a forma de: i) trabalhadores autnomos
ou por conta prpria; ii) trabalhadores no autoconsumo e/ou na
autoproduo, tanto no campo como nas cidades; e iii) trabalhadores
no remunerados.
Essa diferenciao especialmente relevante de se fazer em
contextos tais quais o brasileiro, marcado por padro retardatrio
e insuficiente (ou incompleto) de desenvolvimento capitalista,
onde grassa imensa heterogeneidade da estrutura produtiva
(logo, com diferentes padres de determinao da ocupao) e
imensa precarizao nas relaes e condies de trabalho para a
maior parte da populao, mesmo aquela inserida em regime de
assalariamento tpico.
Assim, ao diferenciar os fatores/vetores de determinao
das ocupaes no Pas, abre-se a possibilidade de, analiticamente,
identificar-se e dimensionar-se, com maior clareza as relaes
que o mundo do trabalho no Brasil guarda tanto com os seus traos
histricos de formao quanto com o nvel e o ritmo de expanso
econmica propriamente capitalista e estatal de que dispomos.
Tal como disposto na Figura 1, pelo lado da oferta da fora
de trabalho est a questo de grande parte da ocupao desde
sempre existente no Pas ter sido gerada por fora do excesso de
trabalhadores em idade ativa, em comparao com a capacidade de o
sistema econmico absorver tal contingente. Pelo lado da demanda
por fora de trabalho est a questo de que mesmo a dinmica
modernizante aqui instaurada (que envolve tanto a demanda
ocupacional privada como a estatal) no se traduz, automtica e
83

Vetor de
Demanda por
Fora de Trabalho

Decises
empresariais e
estatais de
contratao

Imperativo da
sobrevivncia

Vetor de
Oferta de
Fora de Trabalho

Assalariamento direto
(com carteira, militares
e estatutrios)

Setor Estruturado / Formal

do mercado de trabalho
brasileiro

Assalariamento sem carteira

Assalariamento disfarado
(sem carteira, cooperativas,
terceirizaes, "pejotizao")

Trabalho autnomo
(por conta prpria)
Trabalho no autoconsumo +
autoconstruo
Trabalho no-remunerado

Setor Pouco Estruturado / Informal

do mercado de trabalho
brasileiro

Figura 1 - Clivagens entre Formal e Informal para o Estudo do Mercado de

Trabalho no Brasil
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.

necessariamente, em postos de trabalhos regulados pelo padro

formal-legal vigente de contratao.
Como consequncia, o capitalismo aqui instalado e a
atuao regulatria do Estado no campo trabalhista no lograram
universalizar o fenmeno do assalariamento formal do trabalho,
tornando incompleto o processo civilizatrio de um capitalismo
minimamente organizado, tal qual levado a cabo na experincia
de alguns pases ocidentais. Deste modo, a insero das pessoas no
mundo da proteo social pela via do trabalho, se j no havia sido a
regra para cerca de metade da populao ocupada at 1980, deixou
de ser aspirao confivel ao longo dos vrios anos subsequentes
de crise econmica, estatal e social no Brasil. Dos movimentos
recentes de recuperao do emprego formal e de aumento da
filiao previdenciria, registrados ao longo da dcada 2003 a 2013,
no se pode dizer que sejam fenmenos inscritos numa trajetria j
virtuosa de longo prazo, presos que esto a ambientes econmicos
e institucionais ainda cheios de riscos e incertezas. Prova disso so
as oscilaes dos grandes agregados macroeconmicos, desde 2008,
por conta da crise internacional em curso.
Este conjunto de observaes feitas at aqui importante
para os objetivos de anlise deste texto, basicamente porque ainda
reina no Brasil a crena de que o emprego formal pequeno no total
84

da ocupao, e no cresce da forma como deveria nos momentos

de recuperao econmica por causa da existncia de legislao
trabalhista supostamente anacrnica, excessiva e rgida frente s
necessidades dos empresrios em meio globalizao em curso.
Acontece que um aspecto pouco considerado nas anlises correntes a
quase contnua reduo do custo do trabalho no Brasil, verificada, por
exemplo, ao longo do perodo 1995-2005, seja em termos da evoluo
dos rendimentos mdios reais da populao ocupada, seja em funo
da distribuio funcional da renda, ou ainda como proporo dos
custos empresariais totais.4
Da perspectiva terica aqui adotada h que se considerar que,
na atual quadra histrica de transformaes patrimoniais, industriais
e tecnolgicas do capitalismo, o custo do trabalho no nem o nico
nem provavelmente o mais importante dos parmetros de deciso
dos empresrios para efetivarem novas contrataes. Diante do custo
historicamente reduzido do trabalho no Brasil, bem provvel que
este certamente no seja o principal fator. Na conjuntura brasileira
atual importariam muito mais:

Outros custos diretos de produo, como insumos industriais

em geral e a disponibilidade energtica em particular;

A situao dos mercados de aes e de crdito, bem como a

combinao vigente entre taxa de cmbio e taxa de juros de
mercado;

A eficincia marginal do capital produtivo investido, ou

seja, a taxa de rentabilidade corrente e as expectativas
dos empresrios com relao aos ganhos futuros de seu
empreendimento; e

Tudo isso vis--vis inmeras opes de alocao da riqueza

lquida e de valorizao do patrimnio empresarial.

4 Ainda que os rendimentos dos trabalhadores ocupados no Brasil tenham

recuperado parte das perdas histricas em anos recentes (2003-2013), e feito
crescer um pouco a massa salarial total da economia, so ambos movimentos
ainda de curta durao no Pas, para que se possa vaticinar contra tendncias e
padres de longo prazo.
85

Da que, alm da clivagem feita at aqui diferenciando os dois

principais vetores histricos de determinao da ocupao no Pas,
preciso proceder ainda clivagem entre os chamados mundos
formal e informal do mercado de trabalho, tambm classificados
em alguns casos como setores estruturado e pouco estruturado (ou
desestruturado) do mundo do trabalho.5 A Figura 1, acima, busca
clarear as relaes entre os dois cortes analticos presentes no texto.
Valendo-se da clivagem formal/informal, esses conceitos
devem ser trabalhados em dupla perspectiva. A primeira considera
informais as atividades assalariadas desempenhadas fora do
arcabouo institucional legalmente estabelecido pelo Estado (vale
dizer, trabalhadores assalariados sem carteira assinada). A segunda
perspectiva considera informais as atividades no assalariadas
desenvolvidas por autnomos, em que no h separao ntida entre
a propriedade do empreendimento e a execuo de suas atividadesfim (separao capital/trabalho). Em outras palavras, a concepo
de setor informal sustentada aqui concilia, de um lado, o critrio
de demarcao proveniente da relao legal de trabalho, separando
trabalhadores com e sem carteira assinada e, de outro, o critrio
oriundo da relao de produo existente no negcio, que, no caso
dos trabalhadores urbanos por conta prpria, caracterizada por
ser relao de produo no estruturada em moldes tipicamente
capitalistas.6
A justificativa para esse corte analtico est ligada ao fato
de que no interior das categorias ocupacionais assumidas como
informais (trabalhadores sem carteira, trabalhadores autnomos,
5 Para uma discusso mais completa, ver Cardoso Jr. (2001).
6 Segundo o critrio demarcatrio ligado relao de produo vigente, o ideal
seria excluir do conceito de informalidade tanto aquela parcela de trabalhadores
agrcolas por conta prpria, que esto inseridos em essncia em situaes de
trabalho no capitalista, quanto a parcela de profissionais liberais do meio
urbano que, alm de auferirem rendas elevadas esto devidamente registrados
nas administraes pblicas, recolhendo contribuio previdenciria como
autnomos (contribuintes individuais). Por outro lado, seria desejvel incluir no
conceito de informal queles trabalhadores classificados como empregadores, mas
cujo grau de organizao dos negcios precrio do ponto de vista da separao
das categorias lucro e remunerao do empregador (pr-labore).
86

trabalhadores na produo para o autoconsumo e autoconstruo,

trabalhadores no remunerados) residem atividades de trabalho
mais precrias, do ponto de vista do contedo ou da qualidade da
ocupao, e de mais frgil insero profissional, do ponto de vista
das relaes de trabalho. Isto no , obviamente, o mesmo que dizer
que no existem atividades de trabalho precrias ou frgeis tambm
no seio das categorias de assalariados com carteira, estatutrios
e militares, mas sim que, nos casos apontados, a incidncia de
inseres de natureza ruim bem menor, posto estarem ligadas ao
ncleo mais estruturado do mercado de trabalho.7
No caso brasileiro, embora at hoje no tenhamos atingido
patamar de homogeneizao e de equilbrio social como o de alguns
pases europeus ocidentais, o modelo de sociedade salarial serviu
de espelho aos processos de industrializao e de urbanizao aqui
adotados. neste sentido que a possibilidade de fracasso da sociedade
salarial e a proliferao de formas ditas atpicas ou informais de
trabalho rompem a trajetria pretrita de organizao dos mercados
de trabalho, mundo afora, inclusive no Brasil, impondo que se estude
separadamente cada uma dessas categorias ocupacionais em formao
nas sociedades contemporneas.8
7 No por acaso, o regime de trabalho predominantemente assalariado, que se
consolidou com o advento e expanso do modo capitalista de produo, passou
a ser tanto o canal de entrada dos indivduos no mercado de trabalho, e da no
prprio sistema econmico, como tambm a forma a partir da qual as pessoas
se inscreviam na estrutura social, com todos os rebatimentos passveis de
investigao em termos da hierarquizao das classes e dos contedos culturais
e simblicos relacionados. Principalmente a partir do final da Segunda Guerra
Mundial, a montagem (em alguns pases) ou a consolidao (em outros) dos
respectivos estados de bem-estar tinham como referncia central para a concesso
de benefcios sociais e transferncias de renda a filiao assalariada formal dos
trabalhadores, pois a primazia dessa condio de trabalho, mediada pela esfera
pblica, garantia a possibilidade de controle e avaliao dos programas e dos
recursos governamentais envolvidos. O padro de assalariamento formal permitia,
ainda, organizar os fluxos do mercado de trabalho de modo a favorecer um tipo de
convvio humano no disruptivo, na verdade homogeneizador da estrutura social.
Para estudos das tipologias de modelos de proteo social no mundo, ver EspingAndersen (1993, 2000). J para a crtica dos modelos meritocrticos-contributivos,
ver Rosanvallon (1997, 1998).
8 Um estudo crtico sobre a gnese e a crise atual da sociedade fundada no trabalho
87

Assim, tendo em tela apenas o caso nacional, preciso

reconhecer, antes de qualquer coisa, que essas categorias ocupacionais
chamadas informais foram quase sempre dominantes no padro
de (des)estruturao do mercado de trabalho domstico, com
caractersticas que as colocam, ainda hoje, em posio desfavorvel
frente maior parte das ocupaes consideradas formais. Em primeiro
lugar, constata-se, particularmente junto aos assalariados sem
carteira, que a ausncia de mediao institucional pelo Estado torna
mais frgeis e assimtricas as relaes capital/trabalho, favorecendo
uma flexibilidade quantitativa (dispensa e contratao de mo de
obra) muito elevada, que contribui para engendrar alta rotatividade
de trabalhadores nessas ocupaes.9 Em segundo lugar, a ausncia
ou precariedade dos mecanismos de proteo social conferidos pelo
Estado a boa parte de seus cidados tende a transferir aos mbitos
familiar e individual as responsabilidades pela sobrevivncia numa
sociedade marcada por crescente redundncia do trabalho vivo. Este
aspecto particularmente dramtico junto aos trabalhadores por conta
prpria de menores rendas, que tendem a no recolher contribuio
previdenciria, tampouco a ter registros nas administraes pblicas
dos seus pequenos negcios.
Como consequncia mais direta dos aspectos mencionados
acima, potencializam-se, tanto para assalariados sem carteira como
para trabalhadores por conta prpria, as chances de terem de
conviver com nveis mdios de remunerao inferiores e jornadas
de trabalho superiores s observadas para postos de trabalho
semelhantes, porm pertencentes a segmentos formais e melhor
organizados do mercado de trabalho. Esses aspectos concretos da
realidade das categorias ocupacionais aqui chamadas informais
trazem ainda outras consequncias negativas sobre o ordenamento
assalariado pode ser visto em Castel (1995). J sobre a montagem histrica e
dilemas atuais do chamado Sistema Brasileiro de Proteo Social, ver Cardoso Jr.
e Jaccoud (2005).
9 Como visto no captulo 2 da Tese de Doutoramento de Cardoso Jr. (2013, p. 70),
nveis muito altos de rotatividade produzem, de um lado, postos de trabalho de
baixa qualidade e praticamente nenhum investimento tecnolgico ou em recursos
humanos e, de outro, trabalhadores sem especializao definida, que rodam
intensamente por ocupaes distintas, sem perspectivas de ascenso profissional
nem salarial.
88

do mercado de trabalho. No desprezvel a insegurana crescente

que reina no interior de parcela significativa de trabalhadores
ligados aos segmentos menos estruturados, nos quais se podem
medir nveis inferiores para a produtividade e para o bem-estar
geral de suas famlias. Em suma, todos os traos apontados para
caracterizar a realidade das categorias ocupacionais dos autnomos
e dos sem carteira conferem certa uniformidade a esse conjunto
de trabalhadores, profundamente relacionada com a precariedade
das ocupaes e com a fragilidade das relaes capital/trabalho,
motivo pelo qual este texto os trata em unssono, integrantes do
setor informal, sem perder de vista, no entanto, as especificidades
prprias que as singularizam.
Por outro lado, a importncia de discutir o comportamento do
emprego formal decorre basicamente de duas frentes. Em primeiro
lugar, quando considerado apenas na perspectiva do mercado de
trabalho sua importncia reside no fato de que sobre esse tipo de
relao se molda todo o arcabouo legal de regulamentao das
condies de uso, remunerao e proteo social aos ocupados e
queles eventualmente desempregados. Em outras palavras, a
partir da relao trabalhista formal/legal que se estabelece um tipo
de mediao mais civilizada entre capital e trabalho, atravs da
qual as relaes laborais deixam de pertencer meramente esfera
privada dos negcios e passam a desfrutar de estatuto pblico. O
respeito ao aparato e ao ordenamento jurdico que dali emana
condio necessria para funcionamento mais regrado, equilibrado e
homogneo desse mercado, condizente com parmetros mnimos de
civilidade e sociabilidade entre as partes.
Em segundo lugar, quando analisado na perspectiva do
modelo dominante de proteo social urbano do Pas, aqui chamado
meritocrtico-contributivo, a importncia do emprego formal
transcende as fronteiras relativas ao ordenamento do mercado de
trabalho, para se referir tambm s condies pelas quais as pessoas
desfrutaro de proteo individual contra riscos clssicos do mundo
do trabalho, isto : i) para trabalhadores economicamente ativos:
proteo temporria contra a perda circunstancial de capacidade
laborativa e de renda, como nos casos de desemprego involuntrio,
maternidade, acidentes de trabalho, doenas, recluso; e ii) para
89

aqueles em inatividade laboral permanente: proteo vitalcia atravs

das penses por morte e aposentadorias por tempo de servio,
tempo de contribuio ou invalidez definitiva para o trabalho. Nessa
perspectiva, a informalidade est associada ao no cumprimento da
legislao previdenciria, garantidora daqueles direitos sociais.
Acontece que na origem do modelo brasileiro de proteo
social pressupunha-se, atravs da carteira de trabalho, total
correspondncia entre relao trabalhista assalariada e vinculao
previdenciria compulsria, o que tornaria informais e sem direitos
previdencirios quaisquer trabalhadores sem carteira assinada.
Felizmente, no entanto, a Constituio de 1988 quebrou essa relao
biunvoca, reconhecendo a existncia de inmeras outras formas
de insero das pessoas na estrutura produtiva, a saber: i) como
trabalhadores rurais, parceiros, meeiros e pescadores artesanais, todos
em regime de economia familiar, eles podem se vincular ao sistema
previdencirio como segurados especiais; e ii) como trabalhadores
sem carteira e autnomos por conta prpria no meio urbano, estes
podem se vincular voluntariamente previdncia como contribuintes
individuais ou avulsos. Em ambos os casos, a filiao previdenciria
d acesso a um conjunto diferenciado de direitos temporrios e aos
direitos permanentes acima mencionados.
A partir de ento, embora quase toda relao de trabalho sem
carteira ainda possa ser considerada informal, sobretudo do ponto
de vista do mercado de trabalho urbano, apenas as que, alm disso,
no contribuem voluntariamente para o sistema previdencirio
pblico que podem ser consideradas informais tambm do ponto
de vista previdencirio. Dito de outra forma: pelas regras hoje
vigentes, a maior parte das situaes de trabalho sem carteira deve
ser considerada informal do ponto de vista do mercado de trabalho,
mas apenas uma parte dela, que no contribui voluntariamente para
a previdncia social, pode ser considerada informal tambm do ponto
de vista previdencirio. Isto no significa que o emprego formal
tradicional tenha perdido importncia no conjunto da ocupao,
pois, como dito acima, atravs dele que se ordena de forma mais
regrada, equilibrada e homognea o mercado de trabalho em contexto
predominantemente capitalista de produo. Alm disso, sobre o
tipo de relao assalariada formal que incidem as principais fontes
90

de financiamento da previdncia social, situao que ainda deve

perdurar por muito tempo no Pas, e que no cabe no escopo deste
trabalho discutir. Por outro lado, ao se alargar o conjunto de situaes
ocupacionais albergadas no regime de proteo previdenciria d-se
passo importante rumo ao reconhecimento de que existem outras
formas possveis e sustentveis de insero das pessoas na estrutura
econmica produtiva, cuja consolidao, no entanto, ainda deve passar
pela formulao de marco regulatrio adequado para essas situaes de
trabalho no tipicamente capitalistas e pelo estabelecimento explcito
de outras fontes de financiamento dos direitos previdencirios que
no sejam preponderantemente calcados em tais atividades laborais.
DINMICA MACROECONMICA E TRANSFORMAES NO
MERCADO DE TRABALHO: CONTRAPONTOS ENTRE OS ANOS 1990
E 2000
A crise da economia brasileira nas dcadas de 1980 e 1990
teve suas razes histricas fincadas na segunda metade da dcada
de 1970. Do ponto de vista interpretativo, pode-se afirmar que essa
crise foi fruto do desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista
fundado, grosso modo, nos anos 1930, aprofundado na dcada de
1950, e rompido nos anos 1980. Durante esse perodo a economia
brasileira havia conseguido transitar rapidamente da estrutura
agrrio-exportadora para a sociedade industrial, se bem que ampla e
caoticamente urbanizada.
Com a crise econmica que tomou conta do Pas no bojo da
implementao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) nos
anos 1970, instalou-se, a um s tempo, o colapso do modelo poltico
desenvolvimentista e a reverso das tendncias de crescimento de
sua economia. Assim, enquanto a dcada de 1980 foi representante
da primeira fase da regresso industrial do Pas, os anos 90 podem ser
vistos como palco da segunda fase da trajetria brasileira de regresso
industrial. Nesses 20 anos de desorganizao do parque produtivo
domstico, os anos 1980 representaram, portanto, o momento de
desarticulao do desenvolvimento industrial interno, enquanto os
anos 1990 simbolizariam o colapso daquela estratgia pretrita de
crescimento industrializante, com consequncias adversas para o
futuro do Pas. (CARDOSO JR.; POCHMANN, 2000).
91

ANTECEDENTES: A DCADA DE 1980

A primeira fase, transcorrida ao longo da dcada de 1980,
desenrolou-se em ambiente de intensa instabilidade macroeconmica,
em que baixas taxas de crescimento do produto interno e altas taxas
de inflao espelhavam, de um lado, a ruptura das fontes e dos fluxos
de financiamento externos e, de outro, o esforo exportador visando
obteno de expressivos saldos comerciais. A concepo a respeito
dos descaminhos da economia brasileira nesse perodo procura
enfatizar a ideia de que muito contribuiu, para o aprofundamento da
crise, o padro de ajustamento macroeconmico efetuado no perodo
1979/1983. (BAER, 1993).
Aps o perodo relativo ao ajustamento externo, no incio da
dcada, a economia produziria grandes e seguidos supervits em
suas contas externas, associados ao baixo nvel de absoro interna
e s recorrentes desvalorizaes cambiais. Entretanto, os supervits
gerados tinham como principal finalidade a transferncia de recursos
reais ao exterior, devidos em sua maior parte ao pagamento de juros
sobre a dvida externa contrada em perodos anteriores. Pelo fato de
a dvida externa brasileira encontrar-se, desde os primeiros anos da
dcada de 1980, praticamente toda em mos do Estado, e considerando
ainda que os setores privados eram em grande parte os detentores dos
saldos comerciais conquistados nesses anos, o setor pblico precisava
adquirir as divisas em moeda estrangeira para envi-las ao exterior.
Valia-se, para tanto, de emisso de dvida pblica interna, principal
responsvel pelo endividamento crescente do setor pblico ao longo
da dcada de 1980. (CRUZ, 1984; CARNEIRO, 1993, 2002).
O carter financeiro do dficit pblico fez com que taxas de
juros crescentes e prazos cada vez mais curtos se tornassem a regra,
comprometendo seriamente a capacidade de financiamento do Estado
brasileiro diante da crise. no bojo desse quadro de desajustamento
patrimonial do setor pblico que a inflao viria a se constituir no
principal problema macroeconmico da dcada de 1980, suscitando
o deslocamento do eixo das discusses que antes girava em torno da
problemtica do desenvolvimento econmico com endividamento
externo crescente, para centrar-se em torno das causas e
consequncias da inflao em pases de industrializao retardatria
92

ou em contextos de subdesenvolvimento crnico. Na prtica, o

binmio ajuste externo - desajuste interno estabeleceu as condies
para a perpetuao da crise e da inflao, e materializou, em grandes
propores, um tipo de apartheid social nico em economias com o
grau de urbanizao e industrializao similar ao do Brasil.
Como consequncia da alternativa seguida gerou-se um setor
pblico altamente endividado e imobilizado, ao mesmo tempo em
que o setor privado estava financeiramente saneado. Com isso,
na medida em que o setor pblico transformou-se em depositrio
dos custos do ajustamento externo da economia, criou-se situao
na qual o Estado foi perdendo o poder de outrora de condutor do
desenvolvimento, seguindo o Pas o rumo da estagnao. O capital
privado, movendo-se por estmulos de mercado, notadamente
rentveis no curto prazo, transferiu e concentrou grande parte de
sua riqueza em ativos financeiros ao invs de produtivos. Alm disso,
no foi capaz de ocupar o espao do setor estatal com o objetivo
de redirecionar o sentido do desenvolvimento, fundando um novo
pacto poltico apto a dar conta da superao da crise. (TAVARES;
FIORI, 1993; FIORI, 1995).
Nessa etapa inicial de desarticulao do modelo de
desenvolvimento industrial houve tambm a ruptura do padro de
estruturao do mercado de trabalho, que se refletiu em basicamente
cinco fenmenos interligados. Primeiro, no perfil setorial das
ocupaes urbanas localizadas no tercirio (comrcio e servios).
Segundo, no alargamento dos segmentos considerados pouco
estruturados do mercado de trabalho (trabalhadores sem carteira
assinada, pequenos empregadores, trabalhadores por conta prpria e
trabalhadores no remunerados). Terceiro, na tendncia precarizao
ou perda de qualidade dos postos de trabalho (desassalariamento
formal, perda de direitos trabalhistas e previdencirios, jornadas de
trabalho mais longas, remunerao oscilante no tempo, mltiplas
fontes de rendimentos etc.). Quarto, na estagnao das remuneraes
provenientes do trabalho, em particular dos segmentos assalariados
da estrutura ocupacional. Quinto, na piora distributiva funcional
(repartio da renda entre rendimentos do capital e do trabalho), e
pessoal (repartio dos rendimentos do trabalho entre a populao
economicamente ativa).
93

Outros dois elementos desestruturadores do mercado de

trabalho o aumento dos nveis de desocupao e desemprego aberto,
e a mudana no padro at ento vigente de mobilidade social
viriam a se manifestar com maior intensidade somente nos anos 1990,
incorporando-se a partir da ao conjunto de fatores a caracterizar
empiricamente o fenmeno da desestruturao do mercado de
trabalho brasileiro. (MEDEIROS; SALM, 1994; MATTOSO; POCHMANN,
1998; CARDOSO JR., 2001).
Em suma, tem incio no Brasil dos anos 1980, por decorrncia
geral da crise econmica, uma trajetria de desregulao do mercado
laboral que, nessa primeira etapa, marcada ainda por um movimento
contraditrio: de um lado ocorre uma desregulao impulsionada
pela tendncia de desestruturao do mercado de trabalho; de outro,
ocorre uma tentativa de regulao motivada pela regulamentao
desse mesmo mercado. Em outras palavras, a regulao capitalista
clssica do mercado de trabalho passa, no Brasil, por uma fase de
amadurecimento que se d basicamente entre as dcadas de 1930
e 1980. A partir da tem incio uma fase de reverso cclica, dentro
da qual se situaram, nas dcadas de 1980 e 1990, os marcos da (des)
regulao do trabalho no Pas.

Para que no pairem dvidas ou confuses semnticas, conveniente precisar

melhor cada um destes termos: (des)estruturao e (des)regulamentao
do mercado de trabalho. O vetor da estruturao do mercado laboral
fundamentalmente dependente do padro de desenvolvimento que se instaura
na sociedade, ou mais especificamente, da natureza do capitalismo que constitui
(e pe em operao) determinadas bases produtivas de valorizao do capital.
Por sua vez, o vetor da progressiva regulamentao do mercado de trabalho
depende do grau de organizao poltica e social da nao e se apresenta como
um conjunto de instituies pblicas (estatais e civis) e normas legais que
visam fornecer os parmetros mnimos de demarcao e funcionamento deste
mercado, notadamente no que diz respeito ao uso do trabalho (regulamentao
Quadro 1 - Definies Gerais - A (Des)regulao do Trabalho como Sntese dos
Processos de (Des)estruturao e (Des)regulamentao do Mercado
de Trabalho Brasileiro
continua

94

concluso

das condies de contratao, demisso e da jornada de trabalho), sua

remunerao (regulamentao das polticas e reajustes salariais em geral e do
salrio mnimo) e proteo ou assistncia social aos ocupados e desempregados
(regulamentao dos direitos sociais e trabalhistas, da poltica previdenciria,
das prticas de formao e requalificao profissional, da ao sindical e da
Justia do Trabalho).
Quadro 1 - Definies Gerais - A (Des)regulao do Trabalho como Sntese dos
Processos de (Des)estruturao e (Des)regulamentao do Mercado
de Trabalho Brasileiro
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.

A DESREGULAO DO TRABALHO NA DCADA DE 1990

Nos termos propostos, a dcada de 1980 representaria, ento, a
primeira fase da desregulao do trabalho no Brasil, fase esta marcada
ainda por um movimento contraditrio, em que se tem, de um lado,
o incio do processo de desestruturao do mercado de trabalho,
mas, de outro, a tentativa de se ampliar o raio de abrangncia da
regulamentao do mercado laboral.
A (des)estruturao do mercado de trabalho, de um lado, e a sua
regulamentao, de outro, pem-se em antagonismo explcito ao final
da dcada de 1980, de forma que o aprofundamento da desregulao
do trabalho nos anos 1990 surge como promessa de soluo posta
em marcha pelos governos de orientao liberalizante. Enquanto
vigente, a desregulao do trabalho nos anos 1990 se deu no bojo do
aprofundamento tambm da crise econmica geral daquele perodo.
A especificidade da trajetria de desregulao do trabalho pela
dcada de 1990 que, sobretudo entre 1992 e 2002, os dois vetores de
sua determinao caminharam na mesma direo. Ou seja, em paralelo
desestruturao do mercado de trabalho que se intensificou nos
anos 1990 foi posto em marcha um processo de desregulamentao
do mesmo mercado, que veio como parte integrante e indissocivel
de ampla agenda de reformas ditas estruturais por seus formuladores,
das quais a tentativa de reforma do Estado e do mercado de trabalho
eram das mais importantes. (CARDOSO JR., 2001).
95

Posteriormente, porquanto o conjunto de iniciativas legais

deflagradas na dcada de 1990 tenha buscado se constituir em reforma
ampla do aparato de regulamentao do trabalho no Brasil, apenas
parcialmente elas foram de fato implementadas. Outras tantas jamais
foram devidamente regulamentadas e outras ainda foram revogadas
ao longo da primeira dcada de 2000, quando o jogo de foras polticas
que comandam as deliberaes cruciais nessa rea virou de lado.
Pode-se mesmo dizer que o fracasso relativo das iniciativas
desregulamentadoras tenha sido devido, entre outros motivos,
baixssima adeso que tiveram por parte dos atores envolvidos,
trabalhadores e empresrios na linha de frente. Por outro lado, embora
nos dez primeiros anos do novo milnio (como se ver adiante) essa
agenda liberalizante de reformas trabalhistas tenha sido na prtica
contestada por resultados mais favorveis da economia e do mercado
de trabalho (crescimento da ocupao frente do Produto Interno
Bruto (PIB), reduo do desemprego aberto, aumento da formalizao
e dos rendimentos dos trabalhadores, melhora distributiva etc.),
continuou presente o discurso retrico de parte dos empresrios
(sobretudo daqueles ligados ao comrcio exterior e s finanas
especulativas), bem como de parte de integrantes do governo e de
representantes do congresso, mas agora mais bem equilibrado por
argumentos e evidncias levantadas por setores em defesa da classe
trabalhadora (alm dela prpria).
Na dcada liberal, outro conjunto de reformas econmicas
fundamentais (tais como a liberalizao comercial e financeira
irrestrita, a privatizao abrangente das empresas estatais,
uma reforma tributria colada disciplina fiscal, com reduo e
focalizao dos gastos pblicos, dentre outras) veio delimitar o
destino do Pas, assegurando a efetivao do que aqui foi chamado
de a segunda fase da trajetria brasileira de regresso industrial.
(CARDOSO JR.; POCHMANN, 2000). Essa segunda fase, que teve como
palco a dcada de 1990, foi um perodo no qual a trajetria descrita
pela economia se deu em ambiente macroeconmico distinto
daquele que havia caracterizado a crise geral dos anos anteriores.
Trs eventos econmicos particularmente importantes podem
ser identificados como responsveis pela alterao do cenrio das
decises domsticas.
96

Em primeiro lugar, o retorno do Brasil ao circuito financeiro

internacional como receptor de recursos externos, depois de
longo perodo de estancamento dos fluxos na dcada de 1980,
particularmente a partir da moratria mexicana de 1982, com a crise
das dvidas externas dos pases em desenvolvimento. No entanto, ao
contrrio do movimento de capitais observado nos anos 1970, a onda
posterior de transnacionalizao capitalista teve a caracterstica de
revelar de forma radical sua natureza predominantemente financeira,
que potencializa os efeitos desagregadores dos processos de
reestruturao produtiva em andamento e submete a capacidade de
regulao institucional do sistema. (CHESNAY, 1996, 2005; TAVARES;
FIORI, 1997; THRET; BRAGA, 1998). Em segundo, o processo de abertura
comercial iniciado em 1990, depois de longo perodo sob a vigncia
de coeficiente relativamente baixo de importaes, com poltica
cambial ativa em favor da gerao de supervits comerciais. Esse
fenmeno indicativo do processo desigual de difuso das mudanas
tecnolgicas em curso, bem como dos efeitos desagregadores sobre
as economias menos preparadas, que acabam ficando mais distantes
do rol de pases desenvolvidos. (COUTINHO, 1995). Finalmente, mas
no menos importante, a estabilizao relativa da moeda nacional,
desde o segundo semestre de 1994, depois de longo perodo de
vigncia de regime de alta inflao e inmeras tentativas frustradas
de estabilizao.
Esse fenmeno, no entanto, contou com dois componentes que
acompanharam o sucesso do Plano Real desde sua implementao,
a saber: (i) um diferencial positivo de grande magnitude entre as
taxas de juros domsticas relativamente s praticadas no exterior,
responsveis pela entrada de grande parte da massa de recursos
externos captados pela economia brasileira ao longo dos anos; e (ii) a
sobrevalorizao relativa da moeda nacional, como consequncia do
anterior, e responsvel, em ltima instncia, pelo dficit em transaes
correntes e pela criao de um ambiente interno pouco favorvel ao
crescimento econmico, ao longo de toda a segunda metade da dcada
de 1990.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, por sua vez, as
transformaes econmicas, engendradas pelo movimento de
abertura externa com recesso domstica no incio dos anos 1990,
97

agiram no sentido de aprofundar as inseres setoriais ligadas aos

servios prestados s empresas (servios produtivos), ao comrcio e
transportes (servios distributivos), aos servios prestados s famlias
(servios pessoais) e aos servios no mercantis (servios diversos).
Ao mesmo tempo, acentuaram-se as inseres ocupacionais dos
assalariados sem carteira, trabalhadores autnomos e trabalhadores
no remunerados. (CARDOSO JR., 1999a, 1999b; DEDECCA, 1999;
CARDOSO, 2013).
Esse panorama geral esconde, ademais, situao perversa em
duplo sentido. Por um lado, as inseres setoriais tpicas dos anos
1990 foram fruto mais da perda de dinamismo econmico da estrutura
produtiva brasileira do que de um reordenamento da mesma rumo
ao padro de desenvolvimento de fato includente e sustentvel. Por
outro lado, as inseres ocupacionais dominantes representaram,
muito mais, estratgias de sobrevivncia dos trabalhadores diante
do colapso das alternativas de empregabilidade formal com proteo
social do que livre escolha para alcanar ascenso profissional ou
pessoal, ainda que muitas dessas novas atividades autnomas possam
redundar em certo prestgio ou mesmo em rendimentos mdios mais
elevados nas fases ascendentes dos ciclos. (CASTRO; DEDECCA, 1998).
Tal como se ver na prxima seo, ambos os fenmenos - a
terciarizao das ocupaes e a informalizao das relaes de
trabalho - ajudam a explicar tambm a deteriorao da qualidade
da maioria dos novos postos de trabalho abertos durante a dcada
de 1990, com reflexos perversos sobre a estrutura j bastante
concentrada da renda, tanto em termos da distribuio funcional
como da distribuio pessoal.
A REESTRUTURAO DO TRABALHO NA PRIMEIRA DCADA DE
2000
Desde quando o Brasil abandonou, em janeiro de 1999, a ncora
cambial que servia de principal suporte estabilizao monetria, a
poltica econmica tem se ancorado, durante a maior parte do tempo,
na seguinte combinao: cmbio semiflutuante, supervits fiscais
generosos, taxas de juros elevadas e metas rgidas de inflao.

98

Embora no haja comprovao terica nem evidncia emprica

definitiva sobre a necessidade de dito supervit fiscal, muito menos
acerca do seu tamanho percentual no PIB, parece haver crena
generalizada nos meios governamentais mais influentes, empresariais
e miditicos de que ele condio fundamental para a estabilidade, na
medida em que isso aumentaria a confiana dos investidores privados e
(re)financiadores da dvida pblica, na capacidade do governo federal
em honrar, periodicamente, seus compromissos financeiros. Portanto,
a aceitao do supervit fiscal primrio como condio para o controle
inflacionrio dependeria mais das convenes estabelecidas entre os
agentes relevantes do que propriamente de algum fundamento macro
ou microeconmico inerente ao sistema. (KEYNES, 1988). De qualquer
modo, com dito supervit fiscal estariam dados, na viso convencional
e dominante sobre o assunto, os fundamentos macroeconmicos
mnimos para a adoo do regime de metas de inflao, considerado
pelos condutores da poltica econmica como o mais adequado
sustentabilidade da estabilizao monetria.
De acordo com muitos crticos do modelo que predominou sem
grandes alteraes at pelo menos o final de 2010, o uso exausto
da poltica monetria com vistas a salvaguardar a estabilidade dos
preos mostrou-se instrumento pouco eficaz para compatibilizar
objetivos to dspares quanto complexos. A permanncia de taxas
de juros em patamar elevado por longos perodos limita o potencial
de crescimento da economia, ajuda a atrair capital estrangeiro
especulativo, valorizando em demasia a moeda nacional frente ao
dlar, e faz crescer de forma abrupta o endividamento financeiro
do setor pblico. Nesse quadro no de se estranhar que em geral
prevalea rgida subordinao das condies de funcionamento
do mercado de trabalho primazia de uma poltica econmica
tal qual a descrita acima. Alm do alto custo fiscal que advm de
estratgia como essa de estabilizao, que obriga o governo federal
a esterilizar e transferir recursos do lado real da economia (como o
so, por exemplo, os investimentos e os gastos sociais) para um tipo
de gesto financeirizada da dvida pblica, h efeitos perversos que
se manifestam tanto na desacelerao do nimo capitalista para
novos investimentos, como na valorizao cambial que reduz o
saldo exportador, dois dos motores mais importantes para possvel
99

estratgia de crescimento econmico e formalizao do mercado de

trabalho, como se ver na sequncia.
Em linhas gerais, pode-se dizer que, a despeito da combinao
adversa de cmbio e juros, que por sinal est na raiz das baixas
taxas de crescimento do PIB durante praticamente todo o ciclo do
Real, houve um miniciclo de crescimento nos anos recentes (2004 a
2010), cujas causas esto na origem do movimento de recuperao do
emprego formal.10 Dentre tais fatores, parece conveniente destacar ao
menos cinco deles, sem a pretenso de esgotar outras possibilidades.11
Importante mencionar que, embora cada um desses fatores tenha
existncia e contribuio independente dos demais para o fenmeno
em tela, na prtica eles devem ter agido em simultneo e em mesma
direo, ainda que em combinaes diversas ao longo do tempo.
Ademais, todos esses fatores agiram explicitamente em direo
contrria s restries impostas pela combinao cmbio/juros
apontada acima, de sorte que, na presena de arranjo mais favorvel
de poltica macroeconmica, as chances de crescimento do PIB e de
intensificao do movimento de formalizao do mercado de trabalho
poderiam ter sido ainda maiores. Mas se no podemos ter clareza
quanto situao que teramos em outro contexto de poltica macro,
podemos afirmar que esses fatores agiram todos na contramo da
poltica econmica restritiva da maior parte do perodo, contribuindo,
de alguma maneira, para tornar melhor o cenrio de crescimento e de
formalizao dos contratos de trabalho ao longo do perodo estudado.12
10 Segundo Dedecca e Rosandiski (2006, p. 178), so claros os sinais de relao
positiva entre recuperao econmica e recomposio do mercado de trabalho,
que, por conseqncia, desfazem o mito da impossibilidade do pas restabelecer
capacidade de crescimento e de gerao pondervel de novas ocupaes. Refutase, inclusive, um dos pilares da tese da inempregabilidade defendida pelo
presidente Fernando Henrique, que argumentava sobre a inevitabilidade do
enxugamento brusco da ocupao industrial pela modernizao tecnolgica da
economia globalizada.
11 Para os interessados em se aprofundar no assunto h outros trabalhos que
procuraram descrever estatisticamente esse fenmeno de formalizao do
emprego no Brasil. Em particular, ver IBGE (2005, 2006); Brasil (2005); Costanzi
(2005) e Ramos e Ferreira (2006).
12 Tambm importante salientar que alguns dos fatores abaixo elencados vm
agindo de forma permanente j h alguns anos, enquanto outros trouxeram
100

O acima citado especialmente importante porque no demais

lembrar que todos os fatores aqui considerados sofrem influncia
direta de polticas governamentais, estando, portanto, sujeitos ao
permanente do Estado, da a importncia de projetos consequentes
e duradouros de desenvolvimento para a estruturao, entre outras
coisas, de relaes de trabalho mais sustentveis do ponto de vista
econmico e social. Seno, vejamos: aumento e desconcentrao do
gasto social, aumento e diversificao do crdito interno, aumento e
diversificao do saldo exportador, consolidao do regime tributrio
simplificado para microempresas e empresas de pequeno porte
(SIMPLES) e maior eficcia das aes de intermediao de mo de obra
e de fiscalizao das relaes e condies de trabalho nas empresas,
foram fatores identificados como responsveis principais pela
trajetria de recuperao do emprego formal no perodo 2003/2013
no Brasil.13
O primeiro fator explicativo relevante parece estar associado ao
aumento e descentralizao federativa do gasto social, fenmenos
que devem ter ajudado de duas formas o processo em tela: (i) pela
contratao formal direta de profissionais em polticas sociais de
orientao universalizante, como em educao fundamental e sade
pblica; e (ii) pela ampliao dos volumes monetrios transferidos de
forma direta aos milhares de portadores de direitos sociais espalhados
pelo Pas. Em ambos os casos, compe-se uma renda monetria de
origem pblica, carter permanente, valor real indexado ao salrio
mnimo e perfil redistributivo, cujo tamanho e relevncia so to
mais expressivos quanto menores e mais pobres forem os municpios
contemplados. Dadas as caractersticas assinaladas, essa massa
contribuio mais explcita em determinado momento e contexto, da a
dificuldade em estabelecer relaes causais diretas, e da a necessidade de
aprofundar os estudos sobre os determinantes do emprego formal, buscando,
talvez, decompor a contribuio de cada fator gerao total de postos de
trabalho formais, com vistas a uma mais eficaz atuao da poltica pblica.
Sobretudo a partir de 2007, com o lanamento do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), novos fatores entraram em operao no campo da ampliao
e diversificao dos investimentos produtivos setoriais, intensificando
sobremaneira os efeitos identificados e descritos neste captulo. A respeito, ver
Cardoso Jr. e Gimenez (2011).
13 Um exame mais completo de cada um desses fatores pode ser visto em Cardoso
Jr. (2013).
101

monetria se converte em importante parmetro de deciso do

clculo microeconmico, podendo dar segurana a muitos pequenos
e mdios negcios privados. Embora esse fenmeno tenda a ser mais
relevante nos municpios menores e mais dependentes das polticas
sociais (e de outras transferncias constitucionais, como os fundos
de participao de Estados e Municpios), justamente neles que
est crescendo o emprego formal em atividades do comrcio e dos
servios. Quanto sua sustentabilidade, claro que h limites para
o aumento e a descentralizao federativa do gasto social, mas da
sua permanncia no tempo que podem derivar mercados locais
minimamente autossustentveis, ainda que no imbatveis frente a
cenrios prolongados de baixo crescimento econmico geral.
Da a importncia do segundo fator apontado como parte da
explicao para a retomada tanto do ciclo de crescimento do perodo
recente quanto para os empregos formais gerados no Pas, ou seja,
o aumento e a diversificao do crdito interno. Em relao a esse
ponto, depois de perodo contnuo (1995 a 2003) de rebaixamento
do volume total de crdito no PIB, teve incio processo vigoroso de
recuperao de novas operaes de emprstimos a praticamente
todos os setores da atividade econmica, com destaque para os
seguintes movimentos: (i) forte ampliao do volume e diversificao
das modalidades de crdito a pessoas fsicas; (ii) inverso de sinal em
trs setores econmicos de grande importncia para a gerao de
empregos, como o so os setores pblico, habitacional e rural; e (iii)
expressivos incrementos de crdito tambm aos setores comercial,
de servios e industrial. Em praticamente todos os casos, mesmo
naqueles em que o objetivo primordial do emprstimo antecipar o
consumo ou fazer girar o capital corrente, h o fato crucial de que
o emprego mantido ou criado a partir desse vetor de demanda tem
melhores chances de ser preservado do que uma ocupao qualquer
gerada pelo mero instinto de sobrevivncia, a partir da oferta prpria
de fora de trabalho. Dito de outro modo: quando um emprego
criado para preencher um posto de trabalho (novo ou velho) que
existe por fora de demanda anterior, suas chances de se enraizar
na estrutura produtiva e de se formalizar so mais amplas. claro
que a sustentabilidade dessa ocupao estar a depender do sucesso
da ao empresarial ao longo do tempo, fenmeno este que, por sua
vez, est condicionado por uma miscelnea de fatores objetivos e
102

subjetivos, tais como: a perspectiva de crescimento econmico geral

e setorial, a combinao cmbio/juros esperada, o nvel de confiana
microeconmico no empreendimento etc.
Esse conjunto de fatores tambm afeta o desempenho do saldo
exportador, o terceiro elemento aqui apontado como responsvel por
parte do crescimento do PIB e dos novos empregos formais gerados
na economia brasileira desde a desvalorizao cambial de 1999, mas
com especial impulso a partir de 2003. Neste caso, embora setores
agrcolas e agroindustriais de exportao tendam mais a desempregar
que a empregar novos trabalhadores, possvel que a mo de obra
remanescente esteja ficando empregada em relaes de assalariamento
com carteira assinada. J nos setores comerciais, sobretudo industriais
exportadores, constatou-se incremento lquido de empregos formais
nas situaes em que as empresas se mantm no mercado externo
por longos perodos. Da a importncia, para o mercado de trabalho
formal, de estratgia nacional de insero exportadora crescente
e sustentvel, calcada em expanso e diversificao de produtos de
maior contedo tecnolgico e maior valor agregado. Em tal contexto,
a sustentabilidade das ocupaes formais geradas poder ser elevada
sempre que refletir vetores de demanda internacional robustos ao
longo do tempo.
Em termos do ambiente para negcios, encontramos como
quarto fator explicativo o regime tributrio simplificado para micro e
pequenas empresas, o SIMPLES. Em operao no Pas desde 1996, esse
sistema de incentivos tributrios foi alargando o nmero de adeses
e tambm facilitando a criao de novos negcios medida que os
limites de faturamento anual bruto foram sendo revistos para cima.
Isto aconteceu, at agora, em trs oportunidades: primeiro, em 1998,
quando foi elevado para R$ 1,2 milho o limite de faturamento das
pequenas empresas; depois, em 2005, quando os limites de faturamento
foram duplicados para R$ 240 mil, no caso das microempresas, e para
R$ 2,4 milhes no caso das empresas de pequeno porte; finalmente,
em 2011, quando foi aprovada outra rodada de reajustes dos
valores mximos de faturamento. Tendo entrado em vigor em 2012,
alargaram esse subsistema tributrio a um leque ainda maior de micro
e pequenas empresas, reforando, provavelmente, os efeitos aqui
identificados no campo da formalizao do emprego no Brasil. A partir
103

da, o fato relevante que, entre 1999 e 2010, a taxa de crescimento

observada para o nmero de estabelecimentos e de vnculos formais
de trabalho cresceu proporcionalmente mais neste segmento das
micro e pequenas empresas optantes pelo SIMPLES que no segmento
das empresas no optantes. Isto sugere que esse regime simplificado
de tributao favoreceu tanto a criao de novos empreendimentos
como a formalizao de empreendimentos j existentes e que antes
operavam na ilegalidade. Se isto for verdade possvel supor que a
sustentabilidade de parte relevante dessas ocupaes possa ser mantida
no tempo, enquanto durar tal regime diferenciado de tributao, tudo
o mais constante. Outro aspecto interessante diz respeito ao fato de
que tanto o estoque total de estabelecimentos como o de vnculos
empregatcios formais apresentaram tendncia de crescimento ao
longo do perodo 1999/2010; neste caso, independentemente de a
empresa ser optante ou no do SIMPLES. Esse fenmeno sinaliza para
o fato bvio de que estratgias de desonerao tributria talvez no
sejam condio por si s suficientes para o crescimento econmico e a
formalizao dos postos de trabalho.
Igualmente importantes parecem ter sido as aes
governamentais ligadas intermediao de mo de obra e fiscalizao
das condies e relaes de trabalho por parte do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE), as quais tratamos aqui como quinto fator
explicativo de relevncia, sobretudo para a retomada dos indicadores
de formalizao do trabalho. Em ambos os casos, embora os percentuais
de recolocao produtiva e de formalizao sob ao fiscal ainda sejam
pequenos frente ao tamanho do mercado de trabalho nacional, houve
melhoras visveis nos indicadores de desempenho desses programas.
Este fato sugere haver ainda boa margem de manobra, no mbito do
MTE, para novos incrementos de pessoal e outros aprimoramentos
de gesto, com vistas a uma ao estatal mais firme e abrangente
em termos de fiscalizao e intermediao de mo de obra no Pas.
Sem isso, a sustentabilidade das ocupaes recm-formalizadas por
fora da ao desses programas de governo estar na dependncia, na
verdade, de um ou mais fatores aqui analisados.
Tudo somado, claro que o ritmo de gerao de ocupaes
formalizadas tende a se alterar no tempo (e talvez a se reduzir)
conforme v mudando a base tcnico-produtiva da economia e a relao
104

capital/trabalho que lhe corresponde, mas a correta identificao

dos fatores que a cada momento concorrem para a abertura de novas
fronteiras de expanso e de sustentao do emprego em geral (e do
emprego formal em particular) pode ser estratgia adequada para que
os formuladores e gestores de polticas pblicas possam influenciar o
processo de recomposio do mercado de trabalho nacional.
com base nisso que, como concluso geral, deriva a constatao
de que os fatores aqui destacados - e outros a vigorarem sobretudo de
2007 em diante com a entrada em operao do PAC, por exemplo, e
outras medidas de estmulo ao crescimento - so passveis de algum
tipo de atuao consciente e direcionada por parte do Estado. Ou
seja, afirmamos haver instrumentos de ao e capacidade operativa
suficientes nos aparelhos de Estado j existentes para ativao desses
e de outros fatores em prol de estratgia mais robusta e duradoura de
desenvolvimento com incluso social pelo trabalho.
DESESTRUTURAO DO TRABALHO NOS ANOS 1990, E
REESTRUTURAO NOS ANOS 2000: O CONFRONTO EMPRICO
ENTRE AS DCADAS LIBERAL E DESENVOLVIMENTISTA
A partir da linha de argumentao esboada acima, possvel
finalmente promover uma separao objetiva entre os elementos que
diferenciam o comportamento do mercado de trabalho brasileiro entre
as dcadas de 1990 (a rigor, entre 1992 e 2002), e a primeira de 2000
(a rigor, entre 2003 e 2013), com vistas a demarcar algumas relaes
entre os distintos padres de desenvolvimento econmico observados
em cada uma daquelas dcadas e os respectivos movimentos de
desestruturao e reestruturao do trabalho no Brasil.
Desse confronto emerge a tese central deste texto, segundo
a qual em contexto macroeconmico recessivo (dcada de 1990),
tendo os agentes a percepo de se tratar de fenmeno duradouro,
e na ausncia ou ineficcia de amplas polticas pblicas de garantia
de renda e proteo social aos trabalhadores e desempregados, a
dinmica de gerao das ocupaes passa a depender relativamente
mais das condies de oferta do que das de demanda por trabalho. Por
outro lado, em contexto de combinao virtuosa de fatores que tm na
ativao econmica favorvel estruturao do mercado de trabalho
105

- em especial, favorvel ao vetor de assalariamento contributivo que

ele engendra - o seu substrato principal (primeira dcada de 2000),
abrem-se ricas possibilidades de compatibilizao entre crescimento
econmico e estruturao do mundo do trabalho, com melhoria
simultnea (e no contraditria ao crescimento) de variveis como
nvel e perfil da ocupao total, formalizao, rendimentos mdios,
distribuio da renda, combate pobreza etc.
Tal como demonstrado pela experincia brasileira do perodo
2003-2013, no apenas foi possvel compatibilizar certa retomada
de crescimento econmico com reestruturao geral do mercado
de trabalho e manuteno da estabilidade monetria, como isto se
deu sem que tivesse havido reforma profunda - mantra liberal
- do padro de regulao do trabalho ou da proteo social no Pas.
Com isso demonstramos a incompatibilidade intrnseca entre o
modelo de estruturao do mercado de trabalho com proteo social
historicamente constitudo no Brasil e os modelos de desenvolvimento
de cunho liberal. Tal incompatibilidade se d, fundamentalmente, pela
inadequao que se estabelece entre a dinmica econmica de tipo
liberal e a natureza heterognea e desigual do mercado de trabalho
brasileiro. Modelos de tipo liberal so, assim, inadequados a economias
de tipo perifrico-tardias como a brasileira, e contraproducentes a
mercados de trabalho delas derivados.
A partir desse aspecto possvel definir e caracterizar o quadro
de desestruturao do mercado de trabalho na dcada de 1990, bem
como o de reestruturao na primeira dcada de 2000. A tendncia
desestruturao do mercado de trabalho, iniciada na dcada de 1980,
se aprofundaria nos anos 1990, justamente no contexto de primazia
da poltica liberalizante que guiou as aes de todos os governos
brasileiros do perodo, tendo por base uma caracterizao que ressalta
alguns aspectos sintomticos e estreitamente interligados, a saber:14
14 Neste texto sero considerados to-somente sete aspectos relacionados ao
problema da desestruturao do trabalho, lembrando, no entanto, que uma
oitava caracterstica importante seria proceder a uma averiguao sobre os
diversos tipos de segmentao - rural x urbano; homem x mulher; branco x nobranco; jovem x idoso - que se fazem presentes no mercado de trabalho brasileiro,
por meio dos quais se verificam graus de discriminao negativa que afetam as
capacidades individuais de insero setorial e ocupacional da fora de trabalho.
106

a) Crescimento patolgico do setor tercirio (comrcio e servios)

na dcada de 1990 e pequena recuperao relativa do setor
industrial na primeira dcada de 2000
A terciarizao das ocupaes, que j fazia parte do cenrio econmico nacional desde princpios dos anos 1980, com quase 50% de todo
o pessoal ocupado no tercirio, continuou sua trajetria de absoro
de mo de obra tambm nas dcadas de 1990 e primeira de 2000, ainda
que a uma taxa mdia de crescimento decrescente, conforme dados
das Tabelas 1 e 2, e visualizao panormica no Grfico 1.15
O crescimento do tercirio na dcada de 1990 combinou
alta quantidade com baixa qualidade das ocupaes, pois esteve
concentrado em servios pessoais e comrcio ambulante, todos
de baixssima produtividade, baixos rendimentos mdios, alta
rotatividade e informalidade. Logo, pequena vinculao com os
sistemas formais de proteo social (laboral e previdenciria)
existentes.
J na primeira dcada de 2000, mormente no perodo 2004 a
2012, houve certa recuperao dos setores industriais, notadamente
daqueles ligados construo civil, e arrefecimento das taxas de
crescimento do setor tercirio, que no obstante permanecer como
o principal setor empregador da economia, hoje o com ocupaes
de melhor qualidade que antes. Ou seja: crescimento do emprego
em servios sociais e produtivos (de apoio financeiro, logstico, de
Recursos Humanos (RH) e tecnolgico s empresas), com elevao dos
rendimentos mdios, maior taxa de assalariamento e formalizao
dos vnculos. Logo, com maior acesso aos sistemas de proteo laboral
e previdencirio.
Ainda em termos de distribuio da ocupao, h uma
queda na participao do setor primrio, que tem por raiz a forte
modernizao poupadora de mo de obra. No caso da indstria, o
crescimento do percentual de pessoas ocupadas pode ser explicado
pelo boom do setor de construo civil na passagem da primeira para
o incio da segunda dcada dos anos 2000, cuja taxa de crescimento foi
de 3,10% ao ano entre 2004-2007, e de 3,79% entre 2008-2012.
15 A respeito, ver Cardoso Jr. (2001), bem como Cardoso Jr. (2005) para visualizao
em detalhe dos dados e das tendncias do perodo.
107

Tabela 1 - Distribuio das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na

Semana de Referncia, segundo os Segmentos de Atividade do Trabalho Principal - Brasil: 1992/2012
Segmentos de atividade do
trabalho principal
Total
Agrcola
Indstria
Indstria
Construo
Servios
Comrcio e reparao
Servios
Atividades mal definidas
ou no declaradas

Distribuio das pessoas de 10 anos ou mais de

idade, ocupadas na semana de referncia (%)
1992
1998
2003
2008
2012
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
28,4
23,6
20,8
16,8
13,5
21,9
21,5
20,8
22,7
22,8
15,5
14,1
14,3
15,2
14,0
6,4
7,4
6,5
7,5
8,8
49,4
54,4
58,1
60,3
63,5
14,6
16,0
17,7
17,6
18,0
34,7
38,4
40,4
42,7
45,5
0,3

0,4

0,2

0,2

0,1

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Trabalho e Rendimento. Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios.
Nota: Exclusive as pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.

Tabela 2 - Taxa Mdia de Crescimento Anual da Ocupao por Setor de Atividade (das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na Semana de Referncia) - Brasil: 2001 a 2012
Segmentos de atividade do trabalho principal
Agrcola
Industria
Indstria
Construo
Servios
Comrcio e reparao
Servios

2001-03
1,33
0,89
1,38
-0,16
2,07
3,12
1,63

2004-07 2008-12
-1,48
2,64
2,43
3,10
2,32
2,49
2,24

-3,75
0,66
-1,04
3,79
1,57
1,01
1,79

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Trabalho e Rendimento. Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios.
Nota: Exclusive as pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.

108

b) Crescimento substancial da informalidade nas relaes de

trabalho durante toda a dcada de 1990, medida pelo peso
crescente dos trabalhadores sem registro, sem remunerao e
por conta prpria no total da ocupao, com reverso expressiva
das mesmas tendncias na primeira dcada de 2000
A informalizao das relaes de trabalho no Brasil, embora
tambm j fizesse parte do cenrio econmico da dcada de 1980
(com nunca menos que 50% do total de pessoal ocupado localizado
em ncleos pouco estruturados do mercado de trabalho), apresentou
tendncia de aumento do seu peso relativo no total da ocupao,
estacionando em torno dos 60% ao final dos anos 1990, conforme a
Tabela 3 e o Grfico 2.16
A exploso da informalidade na dcada de 1990, como
decorrncia da sobreposio entre os movimentos setoriais de
reestruturao produtiva e organizacional forados pela abertura ao
exterior, e as polticas econmicas domsticas de orientao recessiva,
geraram um quadro de aprofundamento da heterogeneidade do
mercado de trabalho, fato este que se traduziu em deteriorao
das condies de insero ocupacional para a maior parte da classe
trabalhadora no Brasil.
Enquanto nos anos 70 a heterogeneidade era vista como fruto de
um crescimento insuficiente das atividades modernas para absorver
a disponibilidade existente de fora de trabalho, na dcada de 1990
a heterogeneidade do mercado de trabalho pode ser analisada como
produto da passagem de trabalhadores formais para a situao de
informalidade que se aguou pela perda de dinamismo global do
sistema econmico. (BALTAR; DEDECCA, 1997).

16 A respeito, ver Cardoso Jr. (2001), bem como Cardoso Jr. (2005) para visualizao
em detalhe dos dados e das tendncias do perodo.
109

Chama-se aqui de ncleo estruturado do mercado de trabalho brasileiro a soma

das seguintes categorias ocupacionais: assalariamento com carteira assinada
(inclusive emprego domstico com carteira), militares e estatutrios. A soma
dessas categorias oscilou de 36,9% em 1992 (auge da fase de desestruturao)
para 49,3% em 2012 (auge da fase de reestruturao). 17
J o ncleo pouco estruturado do mercado de trabalho brasileiro corresponde
soma das seguintes categorias ocupacionais: assalariamento sem carteira
assinada (inclusive emprego domstico sem carteira), trabalhadores por conta
prpria (tambm chamados de autnomos), trabalhadores no remunerados,
trabalhadores na produo para o autoconsumo e trabalhadores na
construo para o prprio uso. A soma dessas categorias oscilou de 59,4% em
1992 (auge da fase de desestruturao), para 46,8% em 2012 (auge da fase de
reestruturao).18

Quadro 2 - Definies Gerais - Os Ncleos Estruturados e Pouco Estruturados

do Mercado de Trabalho Brasileiro
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores.

17 A diferena para 100% se deve no incluso dos empregadores e demais

categorias mal computadas pela PNAD. Nesta agregao, o ideal que fiquem de
fora os trabalhadores por conta prpria agrcolas, os trabalhadores na produo
para o autoconsumo e os empregadores. Isto porque, do ponto de vista das relaes
de trabalho, tratam-se de relaes laborais inscritas em lgica prpria de no
assalariamento da fora de trabalho. Alm disso, do ponto de vista da proteo
previdenciria, tanto os trabalhadores por conta prpria agrcolas como os
trabalhadores na produo para o autoconsumo podem ser considerados segurados
especiais potenciais da previdncia rural, em regime de economia familiar rural. Os
empregadores, por sua vez, inscrevem-se na proteo previdenciria oficial como
contribuintes individuais voluntrios, sendo metodologicamente mais apropriado
deix-los de fora da classificao proposta neste texto. Para desenvolvimento mais
completo desta temtica, ver Cardoso Jr. (2005).
18 Idem nota anterior.
110

Tabela 3 - Distribuio das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na

Semana de Referncia, segundo a Posio na Ocupao e a Categoria
do Emprego no Trabalho Principal. Brasil: 1992/2012

Posio na ocupao e categoria

do emprego no trabalho principal

Distribuio das pessoas de 10 anos ou

mais de idade, ocupadas na semana de
referncia (%)
1992

1998

2003

2008

2012

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Empregado

52,3

52,5

54,3

59,1

62,5

.Com carteira de trabalho assinada

29,6

28,4

29,9

35,0

39,9

.Militar e estatutrio
.Empregado sem carteira de trabalho assinada

6,1

6,5

6,6

7,0

7,4

16,6

17,5

17,9

17,2

15,1

.Sem declarao

0,0

0,0

Trabalhador domstico

6,7

7,2

7,7

7,2

6,9

.Com carteira de trabalho assinada

1,2

1,8

2,1

2,0

2,0

.Sem carteira de trabalho assinada

5,5

5,4

5,6

5,3

4,8

.Sem declarao

0,0

0,0

Conta prpria

21,7

23,0

22,4

20,0

20,4

Empregador

3,7

4,1

4,2

4,5

3,8

No remunerado

10,5

8,7

7,1

4,7

2,7

Trabalhador na prod. para o

prprio consumo

4,9

4,3

4,2

4,3

3,7

Trabalhador na construo para o

prprio uso

0,2

0,3

0,1

0,1

0,1

Sem declarao

0,0

0,0

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Trabalho e Rendimento. Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios.
Nota: Exclusive as pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.

111

Tabela 4 - Taxa Mdia de Crescimento Anual da Ocupao por Posio na

Ocupao (das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na
Semana de Referncia). Brasil: 2001 a 2012
Posio na ocupao e categoria do
emprego no trabalho principal

2001-03

2004-07

2008-12

Empregado
Com carteira de trabalho assinada
Militar e estatutrio
Outro sem carteira de trabalho assinada

1,71
1,79
2,46
1,32

2,53
3,87
2,46
0,19

1,64
3,23
1,75
-2,01

Trabalhador domstico
Com carteira de trabalho assinada
Sem carteira de trabalho assinada

0,85
1,54
0,63

0,78
2,19
0,29

-0,56
1,42
-1,33

Conta prpria
Empregador
No remunerado
Trabalhador na prod. para o prprio
consumo

1,78
1,88
-0,05

0,76
-0,55
-2,50

0,85
-2,84
-10,07

5,16

3,95

-2,50

2,42

9,43

-6,56

Trabalhador na construo para o

prprio uso

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Trabalho e Rendimento. Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios.
Nota: Exclusive as pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.

J a partir da virada para os anos 2000, h crescimento da

participao dos empregados com carteira de trabalho assinada,
que chega a 40% em 2012. No entanto, a taxa de crescimento para a
ocupao com carteira assinada, que era conforme dados da Tabela
4 de 1,8% a.a. entre 2001-2003, sobe para 3,9% a.a. entre 2003-2007,
mas sofre uma ligeira queda para 3,2% a.a. no perodo de 2008-2012,
que no mais acentuada em funo de medidas de poltica econmica
para amortecer os efeitos da crise internacional em curso desde ento.
De toda sorte, o Grfico 2 mostra que apenas em 2012
h a inverso de posies entre os ncleos estruturados e
pouco estruturados do mercado de trabalho, demonstrando,
simultaneamente, tanto a tese da reestruturao relativa do
112

60

59,4

59,2
57,3

55
51,6
49,3

50

45

46,8
44

40

35

36,9

36,7

1992

1998

38,6

30

Nucleo Estruturado

2003

2008

2012

Nucleo Pouco Estruturado

Grfico 1 - Evoluo e Composio da Ocupao Total segundo a Aglutinao das

Categorias Ocupacionais entre Ncleo Estruturado e Ncleo Pouco
Estruturado do Mercado de Trabalho Brasileiro. Brasil: 1992/2012
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Dados do IBGE.

mercado laboral brasileiro nesta ltima dcada como o peso ainda

imenso do ncleo pouco estruturado no total da ocupao.
c) Aumento dos nveis de desocupao ao longo da dcada de 1990,
e reverso significativa dos mesmos na primeira dcada de 2000
Os anos 1990 tambm vieram acompanhados de mudana de
patamar nos nveis mdios de desocupao da Populao em Idade
Ativa (PIA) e desemprego da Populao Economicamente Ativa (PEA),
que praticamente dobram ao final da dcada em relao aos ndices
dos anos 1980 e comeo dos 1990, mesmo considerando as estimativas
conservadoras do IBGE. J na primeira dcada de 2000, as tendncias
se revertem e o Pas experimenta uma fase de taxas de desocupao e
desemprego bastante baixas, tanto se comparadas internacionalmente
quanto se comparadas s suas prprias taxas histricas.
Alguns autores (AMADEO; CAMARGO, 1996; FRANCO, 1999)
procuraram minimizar o fenmeno do desemprego no Brasil na dcada
113

13
12,1
12

11,6

12,3

12,3

11,9
11,8

11,6

11

11,1

11,1

10,9

10,0
10

9,6

9,0

8,0

9,2

7,0

7,2

6,5
6,2 6,1

5,6

8,5

8,4

8,2

7,9

7,8

7,4 7,3

9,7

9,4

9,1

9,7

9,3

9,0

8,8

7,5 7,4

7,2

7,8
6,9

6,4

8,3
6,8

7,2
6,5

6,3

6,3

6,2

5,7
5,3

5,3

5,4

4,9

4,7

4
1

4
Total

10

Homens

11

12

13

14

15

16

17

18

Mulheres

Grfico 2 - Evoluo das Taxas de Desocupao Agregada e por Gnero. Brasil:

1992/2012
Fonte: Elaborao Prpria dso Autores a partir dos Dados do IBGE.

de 1990, atribuindo-o ao conjunto de transformaes estruturais em

mbito mundial, resultado, portanto, dos processos de reorganizao
produtiva e tecnolgica e das novas formas de gesto empresarial,
com rebatimentos inexorveis no Pas, em sua fase - quela altura - de
crescente abertura e integrao junto aos mercados centrais.
Ainda que se reconheam os impactos oriundos da esfera
microeconmica sobre o emprego agregado, no possvel descartar
o fato de o ambiente macroeconmico interno ter estado muito
pouco propcio ao enfrentamento do desemprego como fenmeno
econmico e social de grandes propores, com consequncias
adversas sobre o conjunto da populao e da prpria economia.
(CACCIAMALI, 1995; BALTAR; MATTOSO, 1997). Essa afirmao se
mostra ainda mais verdadeira quando se constata a reao positiva do
mercado de trabalho - e a queda expressiva das taxas de desocupao e
desemprego - frente dinmica econmica e ao contexto internacional
mais favorveis ao longo da primeira dcada de 2000, ou ao menos at
114

a irrupo da crise financeira em 2008. Em outras palavras, constatamse diferenas importantes de comportamento da ocupao entre as
dcadas de 1990 e a primeira de 2000. H que se destacar a marcante
piora durante a dcada liberal e a relativa recuperao durante a
dcada desenvolvimentista. A taxa de ocupao - Populao Ocupada
(PO): Populao Economicamente Ativa (PEA) regrediu de forma mais
acentuada que a taxa de participao (PEA/PIA) entre 1995/1999,
fazendo a taxa de desemprego Populao Desempregada (PD/PEA)
crescer 62,6% no perodo, o que a elevou de 6,1% em 1995 para 9,9%
em 1999. J na dcada seguinte, apesar da forte recuperao da taxa de
participao (PEA/PIA), a ocupao total teve desempenho bastante
positivo, contribuindo para a manuteno da taxa de desemprego em
patamar sempre inferior a 10% ao ano.
d) Precarizao ou piora na qualidade dos postos de trabalho na
dcada de 1990 e relativa melhora na primeira dcada de 2000
Intimamente associada informalizao e ao crescimento e
diversificao dos tipos de desemprego (friccional, cclico, sazonal,
estrutural, oculto, de insero, de excluso), constata-se, nos anos
1990, uma precarizao crescente das relaes e condies laborais,
com aumento da assimetria j existente entre capital e trabalho,
especialmente para as categorias ocupacionais tidas como informais,
no interior das quais parece residir as atividades mais precrias, do
ponto de vista da qualidade da ocupao - caso claro dos trabalhadores
autnomos - e de mais frgil insero profissional, do ponto de vista
das relaes de trabalho - caso evidente dos sem registro em carteira.19
Em estudos sobre a qualidade dos postos de trabalho, e embora
reconhecendo a complexidade conceitual e emprica em definir e
mensurar o fenmeno da precarizao, acreditamos que informaes
sobre cobertura previdenciria, tipo e quantidade de benefcios
recebidos pelos trabalhadores, jornada de trabalho, nmero de
empregos praticados, permanncia no emprego e filiao sindical,
dentre outros, cobrem conjunto muito relevante de aspectos ligados
19 Isto no , obviamente, o mesmo que dizer que no existem atividades de trabalho
precrio ou frgeis tambm no seio da categoria ocupacional de assalariados com
carteira, mas sim que neste caso a incidncia de inseres dessa natureza bem
menor, posto estarem ligadas ao ncleo mais estruturado do mercado de trabalho.
115

 qualidade dos postos de trabalho. Esses aspectos so livres da

dimenso exclusivamente monetria que costuma caracterizar a
maioria dos estudos a respeito dos postos de trabalho, mas deveriam
ser considerados.20
Tabela 5 - Percentual de Contribuintes da Previdncia Social no Trabalho
Principal, na Populao de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupada na
Semana de Referncia, segundo os Grupamentos de Atividade do
Trabalho Principal - Brasil - 1992/2012 ( )
Percentual de contribuintes
de instituto de previdncia no
Grupamentos de atividade do trabalho trabalho principal, na populao de
10 anos ou mais de idade, ocupada
principal
na semana de referncia (%)
1992

1998

2003

2008

2012

42,5

43,2

46,1

52,5

60,4

Agrcola

8,6

9,4

10,9

16,2

20,9

Indstria de transformao

66,2

63,7

63,0

69,0

76,0

Outras atividades industriais

74,1

78,0

76,8

86,8

90,5

Construo

38,6

29,0

27,9

35,3

42,6

Comrcio e reparao

49,5

47,7

47,4

53,7

62,7

Alojamento e alimentao
Transporte, armazenagem e comunicao
Administrao pblica

40,5

37,9

40,2

44,9

54,0

71,4

62,6

59,1

65,3

71,2

76,6

77,6

84,6

89,8

88,4

Educao, sade e servios sociais

75,7

75,7

82,6

85,5

88,5

Servios domsticos
Outros servios coletivos, sociais, pessoais
Outras atividades

19,0

26,5

29,3

30,4

37,7

34,1

36,0

38,0

36,2

45,1

80,3

73,7

72,7

73,7

80,6

27,4

16,4

11,8

18,9

22,1

Total

Atividades mal definidas ou no declaradas

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Trabalho e Rendimento. Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios e Atividade de 1992 a 2001 Harmonizada com a
Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE)-Domiciliar.
Nota: Exclusive as pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.

20 A respeito, ver Reinecke (1999) e Cardoso Jr. (2005) para visualizao em detalhe
dos dados e das tendncias do perodo.
116

0,74
71,8%

0,72

71,3%

0,7

69,3%
67,8%

0,68

68,0%

70,6%
68,9%
69,6%

71,3%
70,6%

66,9%

67,0%
65,7%
66,0%
65,9%
64,9%
65,5%
65,2% 64,5%
65,1%
64,3%
64,8%
64,6%
63,8%
63,8% 63,8%
64,1% 63,5%
64,0%
63,6%
63,4%
63,4%
62,9%
62,5%
62,8%
62,7%
62,5%
62,3%
61,8%
61,8%
61,7%
60,8% 61,3% 61,4%
61,4%
60,9%
61,0%
60,7%
60,7%
60,2%
60,6%
60,0%
66,4%

0,66
0,64
0,62
0,6

67,0%

0,58
0,56

00
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20

99

20

98

Homens

19

97

19

19

95
96
19

94

19

93

19

19

19

92

0,54

Mulheres

Total

Grfico 3 - Evoluo das Taxas de Cobertura Previdenciria Agregada e por

Gnero. Brasil: 1992/2012
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Dados do Anurio Estatstico da
Previdncia Social.

Neste texto, informaes sobre a contribuio previdenciria e

sobre a filiao sindical permitem fazer algumas inferncias sobre a
qualidade dos postos de trabalho. Ao longo dos anos 1990, conforme
a Tabela 5, se v que o percentual de contribuintes do instituto de
previdncia no trabalho principal se manteve, segundo o IBGE, abaixo
dos 45%, passando para mais de 50% j na primeira dcada dos anos
2000, e atingindo 60% em 2012.
Embora com valores diferentes, a mesma tendncia se verifica
no Grfico 3, onde se destaca, com dados do Anurio Estatstico da
Previdncia Social, que a cobertura previdenciria maior entre os
homens relativamente s mulheres. Mas em qualquer dos casos, fica
claro o movimento de precarizao do trabalho na dcada de 1990,
aqui medida pela reduo da cobertura previdenciria ao longo dos
anos, e sua recuperao para nveis superiores aos do incio da srie,
ao longo da primeira dcada de 2000.
Este desempenho guarda relao com o processo de formalizao
dos contratos de trabalho. Destaca-se, neste caso, o crescimento do
117

nmero de contribuintes em alguns segmentos cujo desempenho est

relacionado ao crescimento da importncia do mercado interno, da
indstria da construo e dos esforos para a formalizao dos contratos
de trabalho domstico. So esses os grupamentos de atividades
que mantiveram a taxa mdia de crescimento de contribuintes do
instituto de previdncia no trabalho principal mesmo diante da crise
em 2008. No caso do setor de construo, houve crescimento de 6,1%
a.a., no perodo de 2004-2007 e de 7,8% a.a., entre 2008-2012. No setor
de servios, chama a ateno o segmento de alojamento e alimentao
com crescimento de 5,6% a.a., e de 8,8% a.a., nos perodos respectivos.
Tabela 6 - Percentual de Pessoas Sindicalizadas, na Populao de 10 Anos
ou Mais de Idade, Ocupadas na Semana de Referncia, segundo
os Grupamentos de Atividade do Trabalho Principal - Brasil 1992/2012
Grupamentos de atividade do
trabalho principal
Total
Agrcola
Indstria de transformao
Outras atividades industriais
Construo
Comrcio e reparao
Alojamento e alimentao
Transporte, armazenagem e comunicao
Administrao pblica
Educao, sade e servios sociais
Servios domsticos
Outros servios coletivos, sociais,
pessoais
Outras atividades
Atividades mal definidas ou no
declaradas

Percentual de pessoas sindicalizadas, na

populao de 10 anos ou mais de idade,
ocupada na semana de referncia (%)
1992
1998
2003 2008
2012
16,7
15,9
17,7
18,2
16,6
13,5
15,1
22,1
26,3
25,5
24,0
20,4
20,5
21,7
20,5
46,7
40,8
34,6
37,9
29,4
9,1
6,7
6,9
7,9
8,3
11,1
10,2
10,8
11,3
10,5
8,2
7,3
8,8
9,3
9,6
34,8

27,0

24,0

23,3

20,3

21,1
27,3
0,7

23,9
29,1
1,0

26,6
29,2
1,6

26,4
28,1
2,0

22,6
25,6
2,5

10,1

10,6

11,5

9,5

7,8

32,9

27,4

25,1

21,7

19,1

8,4

5,6

4,6

4,9

7,6

Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Trabalho e Rendimento. Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios e Atividade de 1992 a 2001 Harmonizada com a
Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE)-Domiciliar.
Nota: Exclusive as pessoas da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.

118

No entanto, ao se analisarem os dados sobre o percentual de

pessoas sindicalizadas, na Tabela 6, alguns nmeros se destacam.
O percentual de sindicalizados dentre o total de pessoas ocupadas
est em torno dos 17%, o que esboa certa fragilidade na capacidade
de organizao do trabalho no que diz respeito representao de
classe. No obstante isso, transformaes nas relaes de trabalho
em alguns setores determinaram crescimento do nmero de pessoas
sindicalizadas, caso do setor agrcola, o que reflete o assalariamento
em atividades ligadas ao fortalecimento dos grandes complexos
agroindustriais. Ainda assim, houve queda no percentual de pessoas
sindicalizadas no incio da segunda dcada dos anos 2000, exceo
para a indstria de construo e alojamento, e alimentao no setor
de servios.
e) Estagnao relativa dos rendimentos mdios oriundos do
trabalho, na dcada de 1990, em particular dos trabalhadores
assalariados com carteira, e recuperao dos mesmos ao longo
da primeira dcada de 2000
Depois de uma dcada - a de 1980 - marcada por bruscos movimentos de queda e recuperao dos nveis mdios dos rendimentos
dos trabalhadores ocupados, a dcada de 1990 foi palco de estagnao
relativa dos rendimentos mdios das principais categorias
ocupacionais. Os trabalhadores assalariados, notadamente os
vinculados indstria, tiveram seus rendimentos reais praticamente
congelados desde que a abertura comercial acirrou a competio nos
mercados domsticos de bens transveis internacionalmente.
Por sua vez, os trabalhadores autnomos, particularmente os
ligados ao comrcio e aos servios, depois de curto perodo de euforia
no binio 1995/1996, viram seus rendimentos reais inverterem
a trajetria de crescimento e tambm reflurem para os nveis
observados antes da implantao do Plano Real. Em outras palavras,
quando se observa a evoluo dos rendimentos reais mdios por
posio na ocupao desde o incio dos anos 1980, v-se que h certa
estagnao relativa ocasionalmente interrompida por efeitos no
duradouros de algum plano de estabilizao, como no Cruzado, em
1986, ou mesmo no Real, entre a segunda metade de 1994 e a primeira
de 1997.
119

Tabela 7 - Evoluo dos Rendimentos Mdios Reais do Trabalho Principal, por

Gnero e por Posio na Ocupao. Brasil - 1992/2012. Em R$ de set.
2012
1992

2001

2009

2012

Var. %
92-01

Var. %
01-12

891,1

1.087,8

1.220,9

1.432,6

22,1

31,7

Homens

1.055,2

1.254,8

1.406,9

1.631,7

18,9

30,3

Mulheres

609,2

831,8

964,4

1.158,6

36,5

39,3

Com carteira

1.204,5

1.173,5

1.241,3

1.362,6

-2,6

16,1

Sem carteira
Conta
prpria
Empregador

409,0

606,6

687,9

818,7

48,3

34,9

818,1

987,1

1.011,4

1.328,6

20,7

34,6

3.032,4

3.766,8

3.731,0

4.523,4

24,2

20,1

Estatutrio

1.462,1

1.969,7

2.298,6

2.450,7

34,7

24,4

Brasil

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir de Dados do IBGE.

Como resultado agregado da dcada de 1990, no entanto,

conforme indicam os dados da Tabela 7, houve queda real dos
rendimentos dos assalariados com carteira, grupo ocupacional
mais prejudicado pela dcada liberal, e algum crescimento relativo
das demais categorias. J na primeira dcada de 2000, as taxas de
crescimento ponta a ponta do perodo 2001 a 2012 no apenas foram
positivas para todas as categorias ocupacionais listadas, como tambm
foram sensivelmente maiores que as do perodo anterior.
f) Estagnao relativa da situao distributiva, na dcada de
1990, tanto do ponto de vista da distribuio funcional da renda
(repartio entre rendimentos do capital e do trabalho) quanto
do ponto de vista da distribuio pessoal dos rendimentos do
trabalho, e certa melhora distributiva - funcional e pessoal - nos
anos 2000
Do ponto de vista da distribuio funcional da renda, ou mais
propriamente da participao dos salrios na renda nacional, esta
se apresenta estruturalmente reduzida no Brasil, em comparao
com pases desenvolvidos, por conta de pelo menos dois fatores
que agem na mesma direo. Em primeiro lugar, a manuteno de
um peso elevado de trabalhadores em mercados de trabalho pouco
120

estruturados que, marcados pela ausncia de amplos movimentos

sindicais organizados e polticas pblicas de transferncias de renda
e proteo social, reproduzem distanciamento permanente entre
ganhos de produtividade e repasses reais aos salrios. Em segundo
lugar, como reflexo do tipo de crescimento econmico que imposto
pela dinmica capitalista no Brasil, o ritmo insuficiente de absoro
de populao ativa nos segmentos mais organizados do mercado de
trabalho d origem a uma massa reduzida de remuneraes, tanto
para os segmentos assalariados (com ou sem carteira) como para os
autnomos, conforme pode ser visto no Grfico 4.21

70
65

64

63,1
60,8

61,3

61

60,5

60,4

60

59,6

58,7
58

58,4

58,9

59,4

47,6

48,1

2006

2007

60,4

55
50
48,8

45

48,3

47,5

47,2

47,3
46,7

46,7

46,2

45,7

45,8

2002

2003

2004

46,7

49,1

40
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2005

2008

remunerao empregados / PIB

remunerao empregados + remunerao autnomos / Renda total dos fatores

Grfico 4 - Evoluo da Distribuio Funcional da Renda - Participao da Renda do Trabalho Assalariado (Com e Sem Carteira) + Vencimento dos
Militares e Estatutrios no PIB e na Renda Total dos Fatores. Brasil:
1995/2008
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Dados do Sistema de Contas Nacionais/
IBGE.

21 Reforando ambos os aspectos acima mencionados, tem-se no caso brasileiro que

tanto a ausncia de polticas salariais de orientao estruturante do mercado de
trabalho quanto o poder restrito dos sindicatos na fixao dos salrios nominais
constituram-se em fatores adicionais para manter reduzida a participao dos
salrios na renda nacional. A respeito, ver Pochmann (1994); Oliveira (1994) e
Baltar e Proni (1995).
121

Nos dois casos (remunerao dos empregados sobre o PIB; e

remunerao dos empregados e dos autnomos sobre a renda total
dos fatores), percebe-se certa estagnao relativa (com ligeira
piora, na verdade) da distribuio funcional na dcada de 1990, e
alguma recuperao do peso das remuneraes dos empregados (e
tambm dos empregados e dos autnomos) ao longo da primeira
dcada de 2000.
J do ponto de vista da concentrao pessoal dos rendimentos
do trabalho, como a hierarquia de remuneraes responde a
caractersticas da estrutura produtiva preponderantemente vinculada
aos segmentos estruturados dos mercados de trabalho, e como o peso
e a dinmica desse setor no conseguem absorver integralmente
toda a oferta efetiva de mo de obra, tem-se um perfil altamente
concentrado para a distribuio dos rendimentos provenientes do
trabalho. Esse perfil reforado pela existncia de um nvel muito
baixo de salrios para a maior parte das pessoas pertencentes base
pouco estruturada do mercado laboral.
Tabela 8 - Indicadores Selecionados para a Distribuio Pessoal dos Rendimentos do Trabalho Principal Brasil - 1992/2012
Var. %
Var. %
1992
2002
2012
92-02
02-12
I. Gini
0,580
0,587
0,526
12,0
-1,09
I. Theil-L
0,634
0,634
0,496
0,00
-2,42
Razo 20+/2026,0
24,7
16,8
-0,51
-3,78
Razo 10+/405,3
5,5
3,8
0,37
-3,63
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Dados do Sistema de Contas Nacionais
(SCN)/IBGE.

Desta maneira, analisando os indicadores da Tabela 8,

vemos que a distribuio pessoal dos rendimentos do trabalho
mostra uma melhora consistente apenas quando o padro liberal
de desenvolvimento, dominante na dcada de 1990, deixa de ser
hegemnico na nova configurao de polticas pblicas da primeira
dcada de 2000. Ainda mais, pode-se dizer que a queda da desigualdade
pessoal apenas se torna de fato virtuosa, dos pontos de vista econmico
e social, quando associada - a partir de 2003 - a uma melhora simultnea
da distribuio funcional da renda. Isso porque h, na primeira dcada
de 2000, combinao positiva entre crescimento da massa global de
122

Gini

49,5
49

0,600
49,1

48,8 0,585
0,580

0,580

0,580

0,575

48,5

0,566

0,567

48,3

0,563

48

48,1
0,554
0,547

47,5

47,5
47

0,541

47,3

46,7

0,540
0,528

47,2

46,5

0,560

47,6
0,544

0,521

0,520

46,7

46,7

46

46,2

45,5

0,500
45,7

45,8

remunerao empregados / PIB

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0,480

1995

45

I. Gini - PNAD

Grfico 5 - Evoluo da Distribuio Pessoal dos Rendimentos do Trabalho

Principal. Brasil: 1992/2012
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a prtir dos Dados do SCN/IBGE e PNAD.

remuneraes do trabalho e sua melhor distribuio no interior da

classe trabalhadora.
Se adicionarmos a isso o fato de que tal combinao se deu
tambm com fatores positivos de reestruturao do mercado
laboral, tais como crescimento da ocupao total frente do
crescimento do PIB, crescimento da formalizao dos vnculos
frente do crescimento da ocupao, recuperao real - ainda que
insuficiente - dos rendimentos mdios para praticamente todas as
categorias ocupacionais, e crescimento mais que proporcional desses
rendimentos para segmentos populacionais da base da pirmide
social), tem-se, de fato, que se trata de um novo cenrio na relao
desenvolvimento - mercado de trabalho no Brasil.
g) Elevados patamares de pobreza na dcada de 1990, e queda
expressiva na primeira dcada de 2000, refletindo estancamento
da mobilidade social intrageracional (de renda) na dcada liberal
e certa retomada na dcada desenvolvimentista, mas de curta
distncia e concentrada nos estratos inferiores da escala social
123

Partindo da suposio de que o estudo da mobilidade

intrageracional - ao invs do comportamento da mobilidade
intergeracional - seja o mais indicado para se captarem os efeitos das
transformaes econmicas de curto/mdio prazos sobre determinado
grupo populacional dentro de uma escala social hierrquica, uma
primeira observao importante que, independentemente do
tratamento metodolgico utilizado, a maior parte dos estudos sobre
o assunto aponta para uma mudana no padro de mobilidade
social entre as dcadas de 1990 e a primeira de 2000, decorrente das
transformaes observveis no prprio padro de desenvolvimento
econmico nacional.22
Na fase de esgotamento do padro pretrito de desenvolvimento
nos anos 1980 e de gestao de um novo modelo de crescimento
econmico nos anos 1990, verifica-se aumento do grau de imobilidade
intrageracional e at mesmo aumento no desprezvel do grau de
mobilidade social descendente. (PICANO, 2001). Segundo esse
autor, em estudo que compara os tipos de mobilidade social entre
os anos de 1988 e 1996 para todas as pessoas ocupadas de dez anos
e mais, a imobilidade intrageracional total saltou de 35,1% para
40,3% no intervalo considerado, o que equivale a dizer que, em 1996,
percentualmente mais pessoas estavam presas ao mesmo estrato
scio-ocupacional registrado no momento de sua entrada no mercado
de trabalho.23
22 Historicamente, durante o longo ciclo de crescimento do Pas (1930-1980), o
movimento dominante de mobilidade intrageracional foi ascendente e de tipo
estrutural, vale dizer, comandado no pelos atributos pessoais dos trabalhadores,
mas sobretudo pela dinmica de incorporao de mo de obra que se verifica numa
sociedade em processo de crescente industrializao e urbanizao. O trabalho
clssico de Pastore (1979), por exemplo, mostra que h movimento intenso de
mobilidade social, mas de curta distncia entre os estratos scio-ocupacionais
e localizado sobretudo na base da escala social. Tal resultado decorrncia,
basicamente, da intensa migrao rural-urbana, que por si s foi contabilizada
por Pastore como mobilidade social ascendente.
23 Este resultado geral, no entanto, foi especialmente importante para os homens,
cuja taxa de imobilidade passou de 31,2% para 40,1% entre 1988 e 1996. J no caso
das mulheres, embora tenha havido pequeno aumento no grau de mobilidade
total, esta foi basicamente de tipo descendente, fenmeno que tambm aconteceu
com os homens, mas em menor intensidade. No caso das mulheres, o aumento
da mobilidade descendente no perodo coincide com o aumento da taxa de
124

Outra informao relevante extrada do mesmo estudo

(PICANO, 2001) indica que a mobilidade estrutural comandada
pelo crescimento econmico perdeu mpeto entre os dois anos
pesquisados (1988 e 1996), dando lugar a um tipo de mobilidade
circular que decorre da troca de posies entre indivduos na
estrutura social, tal que para um indivduo ocupar certa posio,
outro tem de sair dela. Neste contexto, as caractersticas da oferta de
trabalho se sobrepem s da demanda, motivo pelo qual os atributos
pessoais dos trabalhadores adquirem maior importncia na definio
das ocupaes.24
Infelizmente, no faz parte da tradio de estudos sobre
mobilidade uma desagregao dos estratos sociais por posio na
ocupao. Este aspecto certamente ajudaria na compreenso do
fenmeno de desestruturao do mundo do trabalho pela tica
da mobilidade intrageracional. Eventos tais como imobilidade e
mobilidade descendente devem possuir forte correlao com as
outras dimenses aqui tratadas como terciarizao patolgica,
informalizao das relaes de trabalho, perda de qualidade das
novas ocupaes, aumento da desocupao, queda nos rendimentos e
piora distributiva, bem como com a dimenso da pobreza, tal como a
apresentamos no Grfico 6.

participao e desemprego desse grupo populacional no mercado de trabalho.

Os contextos de crescimento econmico pfio e concorrncia exacerbada pelo lado
da oferta de trabalho so favorveis a situaes de discriminao e segmentao
nos mercados de mo de obra, o que poderia explicar, em parte, o aumento da
mobilidade descendente das mulheres relativamente dos homens.
24 Tomando-se em considerao outro estudo (JANUZZI, 2002) num intervalo
mais longo de tempo (1982-1996), e usando como referencial os movimentos
de mobilidade de chefes de domiclio homens de 15 a 74 anos por estratos
ocupacionais, chega-se praticamente s mesmas concluses. Neste caso,
o fenmeno da imobilidade intrageracional total aparece como bastante
significativo em ambos os anos de referncia pelo fato de no considerar a
migrao rural-urbana um fator em si mesmo de mobilidade social. Assim, o
que surge como movimento relevante o aumento expressivo da mobilidade
descendente em todos os estratos scio-ocupacionais pesquisados. No intervalo
de tempo considerado a mobilidade ascendente apenas percebida do ltimo
para o penltimo estrato social, e, ainda assim, em magnitude bem modesta.
125

70
65

63

63,3

60
55

57,3
56,7

53

53,2 53,4 53,5

56,1

55

55,3

55

54,4

52,3
48,2

50
45

45,6

45,5

45,3

45

45,7 45,5

40

47,2
44,1

46,6
44,5

41,7

44,3

40,6

40,8

35

Com Transferncias Previdencirias

36,5

Sem Transferncias Previdencirias

30

35,3
32
29,2

96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12

95

27,8

19

19

93
94
19

19

19

92

25

Grfico 6 - Percentual de Pobres, com e sem Transferncias Previdencirias.

Brasil: 1992/2012
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/IBGE.
Nota: *Foram considerados apenas os habitantes de domclios onde todos os moradores
declararam a integralidade de seus rendimentos. Para efeito de clculo o salrio
mnimo foi corrigido a preos de set/2011
** Linha de pobreza = 1/2 salrio mnimo

Nota-se grande correlao entre o perodo de imobilidade (ou

mobilidade descendente) da dcada de 1990 e o estancamento (ou
ligeiro aumento) nos patamares de pobreza nesse perodo. Fenmeno
oposto ocorre na primeira dcada de 2000, sob influncia de um
padro de desenvolvimento includente pela via das polticas sociais
(com expanso do seu vetor de transferncia de renda, notadamente
via previdncia e assistncia social), e estruturador do mercado de
trabalho (com aumento mais que proporcional da ocupao total
frente ao PIB, aumento mais que proporcional da formalizao dos
vnculos laborais e previdencirios frente ocupao total, incremento
real mdio das remuneraes do trabalho mais que proporcional
para segmentos inferiores da pirmide distributiva, melhoria da
distribuio funcional e pessoal da renda do trabalho etc.).25 Nessa
25 Aqui pesa a valorizao do salrio mnimo como piso dos benefcios previdencirios
e dos salrios-base do ncleo estruturado (trabalhadores com carteira assinada),
126

dcada nota-se, ento, grande correlao entre a queda dos ndices de

pobreza e a retomada de alguma mobilidade social promovida pelas
tendncias citadas, ainda que esta permanea sendo uma mobilidade
de curta distncia entre as escalas de populao concentrada nos
estratos inferiores da pirmide social.
CONSIDERAES FINAIS
O mercado de trabalho nacional passou por modificaes
profundas entre as dcadas de 1990 e a primeira de 2000, quase todas
influenciadas diretamente pelo cenrio macroeconmico geral, bem
como pelo que aqui se chamou de padro liberal (dcada de 1990) e
desenvolvimentista (dcada de 2000) de desenvolvimento nacional.
Na verdade, perceptvel a existncia de trs momentos claramente
discernveis, atravs dos quais se nota, de fato, que o mercado de
trabalho reflete, em grande medida, o comportamento ditado
pelas polticas pblicas do perodo, alm dos referidos padres de
desenvolvimento.
Entre 1995 e o final de 1999, em ambiente macroeconmico
marcado por sobrevalorizao cambial e diferencial positivo e elevado
entre as taxas de juros domsticas e internacionais, as principais
variveis do mercado de trabalho nacional sofreram processo
intenso de deteriorao. Os nveis absoluto e relativo de desemprego
aumentaram, bem como a informalidade das relaes contratuais e
a desproteo previdenciria para amplos segmentos do mercado de
trabalho urbano, enquanto os nveis reais mdios de renda do trabalho
e a sua distribuio pioraram.
J entre a desvalorizao cambial de 1999 e meados de 2005, apesar
do arranjo de poltica econmica restritivo (cmbio semiflutuante,
supervits fiscais generosos, taxas de juros elevadas e metas rgidas
de inflao), a economia brasileira operou em contexto de comrcio
internacional favorvel, o que permitiu certo arrefecimento das
tendncias anteriores para as principais variveis do mercado de
trabalho. Os nveis absolutos e relativos de desemprego pararam de
subir no mesmo ritmo que antes, a informalidade das relaes de
assim como o peso das transferncias de renda tipo Bolsa Famlia.
127

trabalho e o grau de desproteo previdenciria arrefeceram (mas

em patamares muito elevados). Enquanto os nveis mdios de renda
real do trabalho continuaram a cair para a maior parte das categorias
ocupacionais, a distribuio dos rendimentos comeou a esboar
pequena melhora, sobretudo depois de 2001.
Por fim, no perodo 2006/2013, a despeito de o arranjo de
poltica macroeconmica manter-se praticamente inalterado, a
pujana do comrcio exterior at instalar-se a crise internacional
em 2008, combinada com redues nos patamares de juros internos
e com importante expanso das vrias modalidades de crdito,
aumentos do salrio mnimo frente da inflao e expanso das
polticas sociais, houve reao positiva do mercado de trabalho a
estmulos da poltica econmica.
Evidenciava-se - da para a frente - tanto a relao de causalidade
entre padro de desenvolvimento e variveis cruciais do mundo
do trabalho e da proteo social, como o potencial multiplicador
implcito entre essas dimenses. A taxa de desemprego aberto,
o grau de informalidade das relaes de trabalho e o grau de
desproteo previdenciria esboaram diminuio, enquanto o nvel
de remuneraes da base da pirmide social parou de cair em 2004,
elevando-se a partir de 2005, o que contribuiu para prolongar o processo
de reduo das desigualdades de renda em bases mais virtuosas.
De todo modo no custa salientar que, a despeito da recomposio
real do salrio mnimo nos ltimos anos, a maior parte (cerca de 90%)
das novas ocupaes formais geradas entre 2003/2013 esteve limitada
ao teto de at dois salrios mnimos mensais, com o agravante de que
os ndices de rotatividade da mo de obra aumentaram no mesmo
intervalo de tempo. Por outro lado, houve mudana qualitativa
importante no que diz respeito distribuio dos rendimentos do
trabalho. A queda na desigualdade de rendimentos, ao menos entre
2003 e 2013, passou a ser motivada por aumento mais que proporcional
dos rendimentos inferiores da pirmide distributiva, em contexto de
valorizao real do salrio mnimo, ampliao da ocupao em geral
e aumento mais que proporcional da filiao previdenciria, aspectos
que, somados, colocam em pauta a exequibilidade de polticas de
crescimento econmico compatveis tanto com a reestruturao e
128

o reordenamento do mercado de trabalho quanto com trajetrias

tambm benficas de melhoria dos indicadores de desempenho
financeiro da previdncia social.
Por tais motivos bastante relevante a constatao obtida pela
PNAD/IBGE (e demais fontes estatsticas e registros administrativos)
acerca da trajetria recente de recuperao do emprego assalariado
formal no Pas. E apesar das dificuldades empricas para estabelecer
causalidades nem sempre diretas ou bvias, cremos ter conseguido,
como primeira aproximao ao tema, grau de conhecimento
mais acurado sobre o assunto. Em outras palavras: aumento e
desconcentrao do gasto social, aumento e diversificao do crdito
interno, aumento e diversificao do saldo exportador, consolidao
do regime tributrio simplificado para microempresas e empresas de
pequeno porte (SIMPLES), e maior eficcia das aes de intermediao
de mo de obra e de fiscalizao das relaes e condies de trabalho
nas empresas foram determinantes fundamentais para explicar a
trajetria de recuperao do emprego formal no perodo 2003/2013
no Brasil. (CARDOSO JR., 2007, 2013).
Assim, os indcios levantados no texto apontam para a
necessidade de uma agenda mais explcita, orgnica e sistmica de
desenvolvimento, ancorada nos seguintes vetores de transformao
positiva:

Recuperao e sustentao do crescimento econmico em

bases mais slidas e nveis mais elevados que os atuais. Vale
dizer: induo deliberada do Estado rumo a uma revoluo
de base tcnico-cientfica-produtiva, que seja capaz de
combinar estmulos chamada economia verde e educao
ambiental, com encadeamentos inovativos nas esferas
produtiva e institucional, em processos e produtos;

Reestruturao institucional do padro de financiamento

pblico em geral, e das polticas sociais em particular.
Vale dizer: reforma tanto tributria como fiscal que seja
capaz de combinar progressividade na arrecadao com
redistributividade nos gastos;

129

Consolidao de mnimos civilizatrios para a regulao

(estruturao e regulamentao) do mundo do trabalho.
Vale dizer: aprofundamento de uma cultura de direitos,
referenciada ao conjunto de direitos humanos, econmicos,
sociais, culturais e ambientais (a chamada Plataforma
DHESCA);

Promoo politicamente deliberada

funcional e pessoal da renda;

Construo de novas institucionalidades na relao Estado/

Sociedade para a promoo da cidadania ampla e para a
consolidao democrtica. Vale dizer: reforma tico-poltica
nos sistemas de representao, participao e deliberao,
com valorizao da esfera pblica e da cidadania em todos
os nveis.

da

distribuio

Este conjunto de diretrizes estratgicas perfila-se, claramente,

ao lado do debate poltico e acadmico defendido por setores do campo
progressista da sociedade brasileira, dentro e fora das estruturas de
governo. Em outros termos, acreditamos no haver soluo positiva
dentro do caminho liberal. Defendido por setores conservadores da
sociedade, comunidades da poltica (partidos, sindicatos e outras
agremiaes) e da prpria burocracia, alm da mdia e setores do
empresariado, essa alternativa poltica, orientada ao esvaziamento do
papel do Estado, trouxe consequncias nefastas em outros tempos, ao
Brasil e ao mundo.
No caso brasileiro, a via liberal parcialmente implementada
ao longo da dcada de 1990 provocou, dentre outros problemas,
desarticulao produtiva, financeirizao da riqueza, precarizao do
mercado de trabalho e desmonte do sistema de proteo social, ento
em formao. A via liberal, portanto, inviabiliza trajetria sustentada
de homogeneizao econmica e social no Pas, no podendo se
constituir em alternativa crvel aos desafios da contemporaneidade
colocados ao Brasil j nesta segunda dcada de sculo XXI.

130

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136

CAPTULO 5

TRABALHO E INTERAO: INFLUNCIAS

CONCEITUAIS PARA UMA POLTICA
PBLICA DE QUALIFICAO PROFISSIONAL
DA JUVENTUDE
Francisca Rejane Bezerra Andrade1
Jnior Macambira2

TRABALHO E INTERAO: NOVOS

QUALIFICAO DO TRABALHADOR12

PARADIGMAS

NA

bastante difundida na literatura a colocao do advento do

taylorismo como um marco fundamental na diviso entre trabalho
intelectual e trabalho manual. Se tomarmos em conta os estudos que
pem em questo o carter mercantil da fora de trabalho, somos
levados a responder problemtica da transformao da capacidade
de trabalho em trabalho efetivo, repensando simultaneamente a
problemtica da qualificao. No entanto, essa qualificao deve
ser concebida atualmente como politicamente produzida por meio
de aparatos que regulam as relaes sociais ocorridas na produo.
Tecnologia, organizao, decises de investimento e aparatos de
produo tornam-se objetos de luta, politizando-se a anlise do
processo de trabalho.
Essa reviravolta no mundo do trabalho leva a se repensar,
portanto, os nexos entre qualificao, processos e mercados de
1 Profa. do Curso de Graduao em Servio Social, do Mestrado Profissional em
Planejamento e Polticas Pblicas e do Programa de Ps-Graduao em Educao
da Universidade Estadual do Cear. Pesquisadora CNPq.
2 Analista de Mercado de Trabalho do Instituto de Desenvolvimento do Trabalho
(IDT)
137

trabalho, visto que essas novas relaes produtivas no mundo do

trabalho capitalista levam busca de identificao e compreenso das
influncias desse processo sobre a qualificao do trabalhador.
Enquanto Marx analisou os processos de aprendizagem na
dimenso do pensamento objetivante, do saber tcnico e organizativo,
do agir instrumental e estratgico das foras produtivas, emergiram
mudanas que justificam a ideia de que a dimenso do saber prtico,
do agir comunicativo e da regulao consensual dos conflitos de
ao tm lugar nesses processos de aprendizagem, que se traduzem
em formas de interao social, em novas relaes de produo.
Tradicionalmente, a qualificao tendeu a ser abordada a partir
do conjunto de caractersticas das rotinas de trabalho. Era ento
expressa empiricamente em termos de tempo de aprendizagem no
trabalho ou do tipo de conhecimento que estaria na base das tarefas
definidoras de uma dada ocupao.
Uma vez isolada e objetivada, acredita-se que essa concepo
corre o risco de reificao, materializando como requerimento
da tecnologia algo que fruto de uma construo sociocultural
complexa. verdade tambm que as organizaes operam com
representaes sistemticas e formalizadas das tarefas e habilidades
requeridas e que ocorre uma variao do grau de universalismo com
que essas regras de relao entre trabalhador e posto de trabalho so
aplicadas, seja no recrutamento, seja na superviso, como demonstra
Habermas (1974, p. 49):
[...] Hoje, a dominao eterniza-se e amplia-se no s
mediante a tecnologia, mas como tecnologia; e esta
proporciona a grande legitimao ao poder poltico
expansivo, que assume em si todas as esferas da cultura.
Neste universo, a tecnologia proporciona igualmente a
grande racionalizao da falta de liberdade do homem e
demonstra a impossibilidade tcnica de ser autnomo,
de determinar pessoalmente a sua vida. Com efeito,
esta falta de liberdade no surge nem irracional nem
como poltica, mas antes como sujeio ao aparelho
tcnico que amplia a comodidade da vida e intensifica a
produtividade do trabalho.

138

Se a evoluo tcnica obedece a uma lgica que indica

xito, ento, segundo Habermas, no se v como poderamos
renunciar tcnica, isto , nossa tcnica, substituindo-a por uma
qualitativamente distinta, enquanto no se modificar a organizao
da natureza humana e enquanto houvermos de manter a nossa vida
por meio do trabalho social e com a ajuda dos meios que substituem
o trabalho.
com essa anlise da forma racional da cincia e da tcnica que
Habermas (1974, p. 57) realiza a distino entre trabalho e interao.
Por trabalho ou ao racional teleolgica entendo ou
a ao instrumental ou a escolha racional ou, ento, uma
combinao das duas. A ao instrumental orientada
por regras tcnicas que se apoiam no saber emprico.
[...] A ao racional teleolgica realiza fins definidos sob
condies dadas; mas, enquanto a ao instrumental
organiza meios que so adequados ou inadequados
segundo critrios de um controle eficiente da realidade,
a ao estratgica depende apenas de uma valorizao
correta de possveis alternativas de comportamento,
que s pode obter-se de uma deduo feita com o auxlio
de valores e mximas.

Habermas (1974) tem presente que, na teoria da racionalidade,

podemos distinguir dois paradigmas: o paradigma da filosofia
da conscincia - a razo centrada no sujeito - e o paradigma da
comunicao - a razo como resultado do discurso. Para ele, o
paradigma da filosofia da conscincia - comum a Descartes, Kant e
Hegel, entre outros - considera o sujeito como dotado da capacidade
de conhecer os objetos e domin-los. Em sua obra Teoria da Ao
Comunicativa, Habermas escreve: O sujeito refere-se aos objetos a
fim de represent-los como so, ou para intervir neles, a fim de tornlos como deveriam ser. (HABERMAS, 1974, p. 516). Por conseguinte,
no paradigma da comunicao o sujeito que conhece deve procurar se
entender com os outros. Nesse ato comunicativo ele deixa de lado o ideal
objetivista do conhecimento como representao exata da realidade
e passa a se orientar pela relao que ele prprio estabelece com os
outros. Em outras palavras, o sujeito participa de uma comunidade
de comunicao na qual deve realizar intersubjetivamente seus
139

atos de fala e na qual encontra procedimentos argumentativos para

legitimar suas pretenses de validade no que diz respeito verdade
das proposies e normas de ao.
Desde o final do sculo XIX, impe-se a tendncia da
cientificao da tcnica. Deste modo, a cincia e a tcnica, segundo
Habermas, transformam-se na primeira fora produtiva. Entretanto,
os interesses sociais continuam a determinar a direo, as funes e a
velocidade do progresso tcnico. Tais interesses definem de tal modo
o sistema social como um todo que coincidem com os interesses pela
manuteno do sistema capitalista.
Na medida em que ocorre esse progresso tcnico surge a
tendncia de mudana do tipo de atividade fsica para a intelectual, e
de trabalho no qualificado para qualificado, deslocando-se tambm
os pressupostos de qualificao, a importncia do conhecimento da
experincia para o conhecimento ensinado. Modificam-se os smbolos
de reconhecimento, as formas de comunicao e as experincias de
legitimao e os cotidianos ligados ao processo de trabalho, com
respeito desigualdade social no trabalho.
Essas mudanas atingem de forma direta a qualificao
profissional, tendo em vista que para que o trabalhador desempenhe
uma atividade com domnio amplo de sua rea imprescindvel que
tenha uma formao profissional slida, o que supe uma educao
que contemple a relao atividade intelectual/atividade prtica.
A rpida evoluo das mudanas nos modelos de produo entre
os sculos XX e XXI, assim como a ampliao do prprio conceito de
formao profissional como fator de crescimento social e de cultura
geral dos trabalhadores, tm provocado em vrios pases a necessidade
de reorganizar o sistema educacional.
Nessas condies tornou-se oportuno o desenvolvimento de
princpios e mtodos educacionais, levando em considerao as
necessidades especficas dos diversos ramos de economia de cada
nao e de suas profisses, assim como usos e costumes.
A insero do Brasil neste contexto ocorre atravs de propostas
para a promoo da educao como forma de construo da cidadania
140

e de realizao do desenvolvimento. Na rea da educao profissional

a meta prioritria presente no Plano Nacional de Educao triplicar
as matrculas da educao profissional tcnica de nvel mdio,
assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% da expanso no
segmento pblico. (BRASIL, 2014b). Observando que:
Aumentar a oferta da educao para os trabalhadores
uma ao urgente, mas para que seja garantida sua
qualidade faz-se necessrio que essa oferta tenha por
base os princpios e a compreenso de educao unitria
e universal destinada superao da dualidade entre
as culturas geral e tcnica e que garanta o domnio
dos conhecimentos cientficos referentes s diferentes
tcnicas que caracterizam o processo do trabalho
produtivo na atualidade, e no apenas a formao
profissional stricto sensu. (BRASIL, 2014b).

As transformaes no mundo do trabalho ocorrem paralelamente

reforma e reestruturao do Estado que desencadeiam diversas
medidas polticas e legislativas que impactam a administrao pblica,
particularmente as polticas sociais. Inicia-se, portanto, um amplo
processo no qual o Estado passa a promover as polticas sociais em
parceria com a sociedade civil. Observe-se ainda que:
[...] as polticas pblicas desenvolvidas em um pas
e, especificamente, as polticas sociais no contexto
da globalizao so influenciadas frontalmente por
esses dois campos: o global e o nacional. Est claro
que existe uma relao de poder e de interesses no
interior das polticas sociais cujas aes, delas advindas,
encontram suas fontes nas desigualdades das relaes
sociais procedentes do mundo do trabalho. (ANDRADE;
SANTOS, 2007, p. 86).

Esta nova realidade repercute na atuao do poder pblico sobre

a educao e, mais ainda, sobre o processo de qualificao profissional
de milhares de jovens no Brasil e no mundo. Nessa perspectiva, as
polticas educacionais voltadas para a juventude, principalmente para
a juventude em situao de vulnerabilidade social, passam a apresentar
um componente profissionalizante, com vistas a possibilitar o acesso
141

e a permanncia do jovem ao mercado de trabalho. Por conseguinte,

importa referenciar que as medidas polticas e legislativas adotadas
com a reforma do Estado, e que afetaram a administrao pblica em
geral, promoveram significativas mudanas na educao, pois como
destaca Barroso (2005, p. 726):
[...] na educao, se promovem, se discutem e se aplicam
medidas polticas e administrativas que vo, em geral,
no sentido de alterar os modos de regulao dos poderes
pblicos no sistema escolar (muitas vezes com recurso
a dispositivos de mercado), ou de substituir esses
poderes pblicos por entidades privadas, em muitos dos
domnios que constituam, at a, um campo privilegiado
da interveno do Estado. Estas medidas tanto podem
obedecer (e serem justificadas), de um ponto de vista
mais tcnico, em funo de critrios de modernizao,
desburocratizao e combate ineficincia do Estado
(new public management) [...].

Em sntese, presencia-se a partir da segunda metade do sculo

XX, um amplo processo de mudana na estrutura das economias globais
e dos Estados nacionais, ao passo em que ocorre uma reconfigurao
do mercado de trabalho, a decadncia do movimento sindical e dos
benefcios sociais, desencadeando, dentre outros problemas, uma
grave situao de desemprego advinda da introduo do que Harvey
(1992) denominou de acumulao flexvel.
As implicaes concretas desses processos para o trabalho e a
educao so perceptveis quando se observa que, com o intuito de
cumprirem acordos internacionais, os Estados nacionais afirmam a
necessidade de reduo dos gastos pblicos, principalmente no mbito
das polticas sociais conquistadas ao longo do sculo XX. Ao mesmo
tempo estes vivem, em geral, uma de suas maiores crises estruturais,
a crise do emprego que tem favorecido a ampliao do quadro de
desigualdade social, desemprego e precarizao do trabalho, gerando
uma massa de excludos.
Os dados apresentados pela Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) mensuram essa dramtica realidade mundial quando
revelam que:
142

O nmero de jovens desempregados no mundo inteiro

em 2010 era de 78 milhes, situando-se muito acima
do nvel anterior crise 73,5 milhes em 2007 [...].
O desemprego no grupo etrio dos 15 aos 24 anos era
de 12,6% em 2010, ou seja, 2,6 vezes superior taxa de
desemprego dos adultos. (OIT, 2011).

Afirmam ainda: A fraca recuperao do trabalho digno confirma

a incapacidade persistente da economia mundial para garantir a todos
os jovens um futuro. Isto prejudica as famlias, a coeso social e a
credibilidade das polticas. (OIT, 2011).
A partir do conhecimento das diversas dimenses que
caracterizam o jovem na sociedade contempornea atual, organismos
internacionais e Estados nacionais empreendem esforos no sentido
de implementar aes que contribuam para a promoo da qualidade
de vida e do trabalho da juventude. Implica considerar, dentre outras
dimenses, o entendimento sobre o que a juventude; as questes que
permeiam o mundo do trabalho na atualidade; a atuao dos rgos
pblicos voltados para a insero segura dos jovens nos diversos
espaos da vida social; a qualidade e as estratgias de avaliao dos
servios educacionais destinados a essa clientela. Dentre eles vale
destacar a educao profissional.
EMPREGO E POLTICAS PBLICAS DE QUALIFICAO
PROFISSIONAL FOCALIZADAS NA VULNERABILIDADE SOCIAL E
NO EMPREENDEDORISMO
Desde o incio do presente sculo, o contexto de transformao
econmica na qual o Brasil esteve inserido desde o final dos anos
de 1980, se tornou cada vez mais ntido como contexto das polticas
pblicas para a juventude. Ao mesmo passo em que se declarava a
necessidade de reduzir os gastos pblicos e melhorar a efetividade das
polticas, principalmente as da esfera social, se pde observar tambm
um foco mais estreito, principalmente na poltica educacional,
na poltica de educao profissional e na poltica de juventude.
Empreenderam-se polticas pblicas destinadas ao segmento juvenil,
de forma prioritria a grupos em situao de vulnerabilidade social,
e que apresentam um teor profissionalizante, com vistas a habilitar o
143

rpido acesso e insero desse segmento populacional no mercado de

trabalho. Em geral, tratam-se de medidas extremamente focalizadas,
de carter imediatista e restritivo na poltica pblica de qualificao
profissional do segmento jovem, em consonncia com o iderio
neoliberal e as necessidades do capitalismo globalizado.
Embora se tenham implementado programas e projetos
no Brasil que visam a reduzir a desigualdade educacional que
afeta predominantemente adolescentes e jovens pobres, se
pode tambm observar uma dissonncia entre, de um lado, as
orientaes normativas das polticas pblicas e, de outro lado, as
proposies polticas e as necessidades e direitos da juventude. Essa
observao se torna possvel quando se parte de uma compreenso
de educao como um conceito muito mais abrangente do que
conhecimentos e habilidades (competncias-chave) voltadas ao
exerccio de atividades produtivas, ou seja, uma educao - seja
ela geral ou para a qualificao profissional - de carter holstico,
a qual possibilite a formao social, tica/filosfica, psicolgica,
poltica e econmica dos jovens, possibilitando-lhes real incluso
e empoderamento como agentes autnomos e transformadores das
relaes econmicas e de poder na sociedade e na economia em
que se inserem. (MARKERT, 1994).
Porm, na rea da poltica da qualificao profissional
prevaleceu, nos ltimos anos, um modelo de educao focado, dentre
outros aspectos, na insero econmica dos jovens no mercado de
trabalho. a partir desse entendimento que as polticas educacionais
foram formuladas e efetivadas na sociedade brasileira com vistas a
um conceito hegemnico de empregabilidade. Empregabilidade
se torna necessria, de acordo com esta lgica, no momento em que
constantes mudanas afetam o ambiente profissional - em geral devido
ao que se convencionou chamar de globalizao e internacionalizao
do capitalismo e da produo - o que torna necessrio se adaptar s
novas necessidades e dinmicas do mercado de trabalho.
Nesta perspectiva os egressos da educao profissional devem ter
habilidades, atitudes e competncias tcnicas, sociais e comunicativas
que lhes assegurem o empreendedorismo e a empregabilidade na
144

sociedade das incertezas. Em outros termos, o acesso e a permanncia

no mercado de trabalho dependero, em sua maior parte, da capacidade
individual de cada sujeito, de suas competncias e qualificaes.
relevante reafirmar que a elevada taxa de desemprego entre
os jovens notria no sculo XXI, quando comparada s dos adultos.
Tal situao no um fenmeno isolado do Brasil, mas um cenrio
na maioria dos pases. Fatores como renda, ausncia de qualificao
profissional, nvel de escolaridade, pouca experincia, entre tantos
outros aspectos, acirram o grande descompasso e o distanciamento de
jovens e adultos no mundo do trabalho.
Nesse cenrio de restrio das oportunidades de
emprego que afeta inclusive os trabalhadores j
inseridos, desacreditando a estabilidade como marca
fundamental da vida adulta duas grandes tendncias
se configuram entre os jovens. Aqueles de origem
social privilegiada adiam a procura por uma colocao
profissional e seguem dependendo financeiramente
de suas famlias; com isso, ampliam a moratria social
que lhes foi concedida, podendo, entre outras coisas,
estender sua formao educacional, na perspectiva de
conseguir uma insero econmica mais favorvel no
futuro. Os demais, que se veem constrangidos a trabalhar,
em grande parte das vezes acabam se submetendo a
empregos de qualidade ruim e mal remunerados, o que,
em algum grau, tambm os mantm dependentes de
suas famlias, ainda que elas lidem com isto de forma
precria. Embora ganhe tonalidades diferentes segundo
as possibilidades que o nvel de renda familiar permite,
o bloqueio emancipao econmica dos jovens, em
ambos os casos, alm de frustrar suas expectativas de
mobilidade social, posterga a ruptura com a identidade
fundada no registro filho/a, adiando a concluso da
passagem para a vida adulta e ensejando uma tendncia
de prolongamento da juventude. (IPEA, 2008, p. 8-9).

Importa lembrar, ainda, os obstculos e os labirintos que tanto

dificultam o ingresso de milhares de jovens no mundo do trabalho, o
que os tornam mais vulnerveis se comparados a outros segmentos
populacionais, principalmente quando fatores como diferenas
145

sociais, padro de rendimento, raa/cor, entre outros, so tambm

considerados. Estudo da Organizao Internacional do Trabalho (OIT)
indica que:
A magnitude do desemprego entre os jovens guarda
relao direta com aspectos de natureza demogrfica
e estruturais associados ao mercado de trabalho. Pelo
lado da oferta, a presso de origem demogrfica ainda
se faz presente, fruto, sobretudo, da onda jovem, que
vem gerando efeitos de carter duradouro. (OIT, 2012,
p. 67).

O Estudo da OIT (2012, p. 67) ainda observa que

Esse processo ir manter-se, embora com uma
intensidade cada vez menor, at o final da prxima
dcada. Ou seja, pelo lado da oferta, o desafio ser o
de conviver com uma presso por novos empregos de
origem demogrfica, provocada pela onda jovem, pelo
menos at 2020, apesar desse fenmeno j ter comeado
a se atenuar na segunda metade da atual dcada.

Mesmo diante da realidade apresentada pela OIT, fato que a

presso dos jovens por um espao no mercado de trabalho continua
sendo intensa, levando-os, muitas vezes, renncia de seus estudos
para antecipar seu ingresso no mundo do trabalho, principalmente os
jovens de famlias mais pobres.
Essa realidade pode ser claramente caracterizada quando
observamos que:
[...] a Taxa de Frequncia Lquida entre os adolescentes
de 15 a 17 anos de idade reflete a persistncia de um
enorme desafio para o sistema educacional brasileiro.
Apesar da significativa expanso observada entre 2004
e 2009 de 44,4% para 50,9% - ao final da dcada de 2000
apenas a metade desses adolescentes estavam estudando
no ensino mdio, que o nvel de ensino adequado a
essa faixa etria. A baixa taxa de escolarizao entre
os adolescentes de 15 a 17 anos de idade decorrente
do atraso escolar ainda existente entre os egressos do
146

ensino fundamental. Com efeito, em 2009, a mdia de

anos de estudo das pessoas com 14 anos de idade era de
apenas 5,8, quando deveria ser de pelo menos 8,0 anos
completos em funo da adequao srie-idade. (OIT,
2012, p. 51).

Esses jovens sofrem o dilema de ter de abandonar a escola,

pois postergar o ingresso na vida laboral algo ainda distante, visto
que suas famlias dependem da renda de seu trabalho, sem falar das
consequncias futuras dessa deciso, como disputa desigual por
melhores salrios, melhores ocupaes, poucas chances de mobilidade
ocupacional, dentre outras situaes.
Para Gonzales (2009, p. 120),
[...] a insero dos jovens brasileiros no mundo do
trabalho se d de forma precria e difcil. Alm de
constiturem o grupo etrio mais desfavorecido pelas
condies restritivas do emprego, tambm reproduzem
em si desigualdades de gnero e de renda presentes na
populao brasileira como um todo.

Considerando-se o gnero como categoria de anlise, nota-se a

maior presena das mulheres jovens no mundo do trabalho, onde cada
vez mais essa presena se d de forma latente, em diversos segmentos
da economia. Em algumas ocupaes chega at a desmistificar
situaes passadas em que os homens eram, majoritariamente, mais
influentes, como o caso, por exemplo, das atividades vinculadas
construo civil.
No se pode esquecer, contudo, que ainda se vivenciam
episdios de fragmentaes socioeconmicas entre os gneros,
situaes que no podem nem devem ser mascaradas no contexto
de uma sociedade que prega a liberdade de opinio e a igualdade de
direitos, indistintamente. Neste sentido, estudo do IPEA (2012, p. 17)
afirma que:
A desigualdade de gnero existente no interior das
famlias determina processos sociais e econmicos que
reproduzem uma desigualdade estruturante em nossa
147

sociedade, subjugando um grupo de pessoas em relao

outra e limitando suas possibilidades de exerccio
pleno e efetivo da cidadania.

evidente a importncia do trabalho na vida dos jovens

brasileiros, assim como urge a necessidade de melhorias na qualidade
dos postos de trabalho que esto sendo gerados, de maneira a
contribuir com as carreiras profissionais de tantos jovens que
sonham com melhores oportunidades de trabalho e de cidadania.
Para isso, preciso ampliar os estudos e a formao profissional,
atributos estes que so decisivos na esfera de mercados de trabalho
cada vez mais competitivos, que exigem mais conhecimento e
criatividade das pessoas.
QUALIFICAO PROFISSIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
SOCIAL SUSTENTVEL
No documento Polticas Pblicas para a Educao Profissional e
Tecnolgica (BRASIL, 2004), encontram-se os pressupostos especficos
que aliceram ainda hoje a compreenso e as prticas da educao
profissional no Brasil, os quais interessa destacar: articular a educao
profissional e tecnolgica com a educao bsica; integrar a educao
profissional e tecnolgica ao mundo do trabalho; promover a interao
da educao profissional e tecnolgica com outras polticas pblicas.
A educao profissional posta, a partir de ento, em diversos
documentos governamentais, como componente relevante para o
desenvolvimento social e sustentvel do Pas. Com esta perspectiva,
em 2005, o Estado convoca a sociedade civil para participar desse
processo atravs do pacto pela educao profissional e tecnolgica.
No documento Pacto pela Valorizao da Educao Profissional
e Tecnolgica - por uma profissionalizao sustentvel (BRASIL,
2014a), elaborado no governo Lula, explicita-se a importncia dessa
modalidade de ensino e indica-se sua articulao com as demais
polticas pblicas de educao, sade, assistncia social, cincia e
tecnologia, agricultura, dentre outras.
Para a efetivao da referida poltica pblica foram apontadas
as seguintes aes: efetivao de um novo ordenamento legal;
148

fortalecimento das redes federal e estaduais de educao profissional

e tecnolgica e valorizao do educador e do educando; poltica
de financiamento, modernizao e expanso; estruturao de um
subsistema de educao profissional e tecnolgica; e organizao da
parceria pblico-privado. (BRASIL, 2014a).
Em termos de organizao de parcerias, o Ministrio da
Educao/SETEC busca realizar um duplo movimento poltico que
envolve articulaes pblico-pblico e pblico-privado. O movimento
pblico-pblico abrange:
[...] articulao, unificao e integrao das polticas
pblicas federais, com os diversos ministrios afins,
com as polticas e planos estaduais de educao
profissional e seguimentos pblicos no-estatais
(instituies efetivamente comunitrias e da sociedade
civil organizada). [...]
Nesta mesma perspectiva da parceria pblico-pblico
ser valorizada a integrao e articulao de polticas,
planos e programas com todos os Estados da federao
com vistas a potencializar as aes existentes, expandir
a oferta de vagas, qualificar as redes e otimizar
estruturas e recursos pblicos com vistas a ampliar o
acesso educao profissional. (BRASIL, 2014a).

Quando trata da parceria pblico-privado, o MEC/SETEC destaca

que:
[...] o segmento empregador deste pas e a sociedade civil
organizada, seja atravs de centrais, sindicais, ONGs
ou sindicatos de trabalhadores, possuem um conjunto
de programas, projetos e aes com as quais este
governo quer estabelecer um dilogo, uma articulao
e, na medida do possvel, sua transformao em poltica
pblica. (BRASIL, 2014a).

Aps uma dcada de um efetivo movimento poltico na rea

da educao profissional, advindo de medidas governamentais
influenciadas, de um lado, por organismos internacionais e, de outro,
por uma maior participao da sociedade civil no desenvolvimento
de programas e projetos de educao profissional bsica e tcnica,
149

consolida-se um modelo cujo foco , dentre outros, a insero dos

jovens no mercado de trabalho. a partir desse entendimento que
as polticas pblicas educacionais so idealizadas e efetivadas na
sociedade brasileira, sob as rdeas do conceito de competncia3,
referncia-chave das matrizes curriculares dos cursos tcnicos e
tecnolgicos.
Nesta perspectiva, os egressos da educao profissional
devem ter habilidades, atitudes e competncias tcnicas, sociais
e comunicativas que lhes assegurem o empreendedorismo e a
empregabilidade na sociedade das incertezas. Em outras palavras,
o ingresso ou permanncia no mercado de trabalho depender
da capacidade individual de cada sujeito, de suas competncias e
qualificaes. Ou seja,
[...] pode-se entender que as propostas pedaggicas
presentes nos documentos oficiais preconizam uma
escola cuja nfase deve se deslocar da tarefa de
transmitir o saber objetivo para a tarefa de preparao
dos indivduos em seu processo de adaptao s relaes
sociais existentes. (ABRUNHOSA, 2006, p. 151).

Em sintonia com esta referncia, uma srie de programas

e projetos so postos na agenda governamental, contando com a
participao e o envolvimento estratgico da sociedade, alm da
valorizao dos jovens no encaminhamento das prticas educativas.
Conjuntura esta edificada por reivindicaes dos movimentos
sociais no momento de construo da Constituio Federal, as quais
impulsionaram a incluso de dispositivos que permitem a participao
da sociedade nas aes e decises do Estado brasileiro.
Foi em meio a essas mudanas na rea da educao profissional
que o governo federal criou, em 2005, o Conselho Nacional de Juventude
3 Entende-se o conceito de competncia como: Demonstrao, dentro de situaes
reais, de domnio de conhecimentos e de habilidades, de condies de agir com
eficcia [...] De um modo geral, designa a capacidade mobilizada pelos indivduos
ao buscar a realizao de uma atividade ou a resoluo de problemas. o recurso
que faz da subjetividade dos trabalhadores um elemento central e distintivo.
(FIDALGO; MACHADO, 2000, p. 56-57).
150

e a Secretaria Nacional de Juventude, objetivando a implantao da

Poltica Nacional de Juventude, que resultou do dilogo entre o governo
e os movimentos sociais em torno da necessidade de se institucionalizar
uma poltica de juventude no Pas - at ento inexistente na agenda
pblica brasileira - e da influncia de organismos internacionais como
a Organizao Internacional do Trabalho, a Comisso Econmica para
a Amrica Latina e a Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura.
[...] Esses rgos no s entendem a escola e o trabalho
como mecanismos de insero social, mas tambm
apostam no engajamento em aes coletivas e de bem
comum como grande possibilidade para incluir essa
juventude na dinmica social, embora exista uma
defesa no mbito das polticas pblicas de que a aludida
juventude j cidad, e, portanto, j est integrada na
sociedade. (GONDIM et al., 2012, p. 37).

Aps mapeamento dos programas federais voltados para o

segmento da juventude, realizado ainda em 2005, por representantes
de 19 ministrios, representantes das secretarias especiais e do IPEA,
diagnosticou-se ampla fragmentao e paralelismo das polticas
federais. Partindo dos referidos resultados foram identificados
desafios para a implementao da Poltica Nacional de Juventude no
Brasil, a saber:
Ampliar o acesso e a permanncia na escola de
qualidade. 2. Erradicar o analfabetismo entre os jovens.
3. Preparar para o mundo do trabalho. 4. Gerar trabalho
e renda. 5. Promover vida saudvel. 6. Democratizar
o acesso ao esporte, ao lazer, cultura e tecnologia
da informao. 7. Promover os direitos humanos e
as polticas afirmativas. 8. Estimular a cidadania e a
participao social. 9. Melhorar a qualidade de vida dos
jovens no meio rural e nas comunidades tradicionais.
(SILVA; ANDRADE, 2009, p. 51).

A histria recente revela, no entanto, que foi somente em

2007 que o governo Lula redesenhou a poltica destinada aos jovens
atravs do lanamento do Programa ProJovem Integrado, que rene
151

os seis programas emergenciais destinados aos jovens com baixa

escolaridade, pouca qualificao profissional e que se encontram
excludos do mercado de trabalho: ProJovem, Escola de Fbrica,
Agente Jovem, Saberes da Terra, Consrcio Nacional da Juventude e
Juventude Cidad.
Destaque-se que apesar das mudanas realizadas, o Programa
no logrou xito em termos de intersetorialidade, pois a integrao
das aes promovidas pelos diversos ministrios no foi alcanada,
havendo ainda uma grande dificuldade de produzir aes transversais
voltadas aos jovens.
A estratgia utilizada na Poltica Nacional de Juventude merece
destaque, considerando ser recorrente a presena da proposta de
qualificao profissional e da acelerao de aprendizagem destinada
parcela do segmento jovem pobre, com vistas a elevar os ndices de
alfabetizao e escolarizao desse pblico, fato que se coaduna com
os ditames dos organismos internacionais, os quais foram destacados
anteriormente. Ou seja, essa poltica no tem carter universal,
posto que no integra a totalidade dos segmentos que compem as
juventudes. Silva e Andrade (2009, p. 68) realizam uma pertinente
reflexo, quando destacam que:
[...] No se trata de negar a necessidade de um dilogo
maior da poltica nacional com a parcela de jovens
excludos em face da realidade brasileira. Em um
pas com enormes desigualdades sociais, natural e
importante que a poltica de juventude privilegie os
jovens excludos e conduza aes mais voltadas para sua
incluso. Contudo, dada diversidade das experincias
juvenis e a admisso da condio do jovem como sujeitos
de direitos, no se deve perder de vista que as polticas
sociais universais precisam caminhar com os programas
emergenciais. Alm disso, valeria a pena refletir e
avaliar mais densamente os programas emergenciais
que esto sendo implantados para descobrir se estas
aes esto de fato contribuindo para a autonomia e
o protagonismo dos jovens, que so os dois princpios
mais importantes para uma poltica de juventude que
pretenda ser transformadora.

152

A atual proposta de polticas pblicas para o segmento jovem

apresenta uma sinergia com o modelo de Estado aplicado no Brasil gestor e descentralizador das aes administrativas governamentais
- e dos organismos internacionais que disseminam a ideia da
globalizao do conhecimento a partir de princpios e diretrizes que
foram definidos externos nao.
CONTRIBUIES FINAIS
Observa-se que os programas sociais da rea educacional se
revestem dessa noo de desenvolvimento. Os projetos pedaggicos, as
matrizes curriculares e os demais documentos tidos como referncia
para a realizao dos cursos de formao profissional partem
do conceito de competncia, que pressupe a definio do perfil
profissional de qualificao, seguida da delimitao das habilidades e
atitudes do egresso.
Nesta perspectiva, compreende-se o interesse em consolidar
uma poltica pblica que visa a tornar o cidado competitivo
frente realidade mundial, ao mesmo tempo em que traz a ideia
de formao profissional do sujeito desvinculada da compreenso
do desenvolvimento de um cidado de direitos. Portanto, a incluso
social compreendida enquanto possibilidade, e no como
efetividade, demarcando nesse processo a responsabilidade do
sujeito quanto sua insero social, educacional e laboral.
As condies de acesso e permanncia do jovem na escola e
seu ingresso no mercado de trabalho no Brasil tornaram-se grandes
desafios neste contexto de possibilidades. A democratizao do
acesso escola trouxe consigo o desafio da evaso escolar, proveniente
de diversas causas que se vinculam no apenas ao cotidiano escolar,
mas tambm s relaes que o jovem mantm com sua famlia e
demais sujeitos sociais, alm das polticas governamentais. A realidade
brasileira revela que:
[...] Hoje o que se tem uma perversa diferenciao
entre jovens que podem combinar trabalhos criativos
e educao de qualidade, e outros que, quando tm
emprego e tentam perseguir alguma escolarizao, tm

153

que se engajar em trabalhos exaustivos que tolhem a

possibilidade de dedicao a estudos mais reflexivos
e crticos. A nfase na equao estudo e trabalho no
desconsidera que juventude tempo de formao
educacional, cultural, e que, portanto, tempo de lazer e
divertimento tambm deve ser garantido como direito.
(NOVAES et al., 2006, p. 27-28).

Oliveira e Sousa (2013, p. 99) contribuem tambm para a anlise

ao discorrerem que:
ante a conjuntura atual, a prpria educao, que deveria
ser um elemento vital de estabelecimento de relaes
solidrias, socializao e elaborao de identidades
e emancipao humana, passa a ser compreendida
como um instrumento de formao de pessoas para
disputarem uma posio no mercado de trabalho.

O conhecimento do mercado de trabalho torna-se uma

ferramenta indispensvel para a elaborao de polticas pblicas de
qualificao profissional no Pas.
Importante se faz mencionar que os acordos e documentos
internacionais no campo da educao tambm influenciam as
polticas pblicas brasileiras na rea. A ttulo de reflexo, destaca-se
a importncia que o Relatrio Delors (Delors, 1999), elaborado para a
UNESCO pela Comisso Internacional sobre a Educao para o Sculo
XXI, passou a exercer sobre as propostas educacionais no Pas, quando
estabelece os quatro pilares da educao contempornea, colocandoos como fundamentais para o desenvolvimento das polticas
educacionais de todos os pases.
Segundo Delors (1999), uma educao s pode ser vivel se for
uma educao integral do ser humano, e no apenas voltada para um
dos seus componentes. Prope, assim, uma educao transdisciplinar
que inclui aprender a aprender, aprender a fazer, aprender a conviver
e aprender a ser.
O documento em pauta referncia para os estudos sobre
as novas exigncias educacionais e para as anlises sobre como as
154

inovaes tericas e tecnolgicas devem ser incorporadas prtica

educativa, no sentido da abrangncia detransmisso e apreenso
dos saberes.
Os quatro pilares defendidos no Relatrio Delors aproximam-se
dos saberes escolares a serem ensinados pelos educadores, na medida
em que so estes os meios pelos quais os alunos iro formar uma rede
de significados, desenvolvendo competncias e habilidades que lhes
permitam compreender e agir no mundo contemporneo.
Neste contexto, a educao ganha nova dimenso atravs
das condies por ela desenvolvidas para a obteno das novas
capacidades esperadas do trabalhador, uma vez que, no nvel de
responsabilidade e complexidade dos trabalhos definidos pelas novas
tecnologias, as habilidades manuais especficas vo se tornando cada
vez menos importantes. Crescem em importncia as qualificaes de
ordem superior, especificamente os conhecimentos gerais tericos e
conceituais.
Essa perspectiva contribui, de certa forma, para o entendimento
de que se torna necessrio privilegiar metodologias ativas centradas
no sujeito que aprende, com base em aes desencadeadas por
desafios, problemas e projetos, pois o foco do trabalho educacional
deve se deslocar do ensinar para o aprender, do que vai ser ensinado
para o que preciso aprender. Assim, passa-se a valorizar o docente
no papel de facilitador e mediador do processo de aprendizagem.
A educao tem um papel ativo a desempenhar, alm de colaborar
para a promoo da inovao e do progresso tcnico e tecnolgico na
economia. Dessa forma, espera-se que a escola oferea condies para
que as crianas e os jovens possam enfrentar situao novas que se
delineiam. Se as atividades solicitadas pelas transformaes no mundo
do trabalho puderem ser estimuladas pela escolarizao, a escola estar
ao mesmo tempo propiciando o desenvolvimento de condies para
que o aluno possa futuramente participar ativa e responsavelmente
de todas as esferas da vida, e no apenas da economia. Assim, se as
novas competncias puderem ser desenvolvidas no espao escolar, a
escola no estar produzindo apenas trabalhadores mais adaptados
s novas tecnologias e economia. Certamente no bastar superar
155

as deficincias educacionais dos trabalhadores para alterar o quadro

atual, mas torna-se fundamental enfrentar tal problema.
A questo educacional, especificamente de qualificao
profissional, no pode ser vista apenas do ponto de vista das variveis
econmicas, mas essencialmente do ponto de vista dos direitos
bsicos dos cidados. Ou seja, ela interessa no somente em termos
de dar condies de acesso ao mercado de trabalho e dos ganhos de
produtividade, mas tambm de referir-se ao exerccio efetivo dos
cidados na sociedade.
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157

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Braslia, DF: IPEA, 2009.

158

CAPTULO 6

POLTICAS PBLICAS E JUVENTUDE NA

SOCIEDADE BRASILEIRA: CONTRIBUIES
PARA O DEBATE
Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva1

Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva1

POLTICAS PBLICAS: BREVE INCURSO
Inicia-se esta reflexo abordando a categoria poltica pblica,
uma vez que comum o seu uso em textos acadmicos, na mdia e em
espaos reservados discusso poltica. A ausncia de definio do
termo passa a ideia de que o seu conceito seja determinado para todos
aqueles que o usam. Entretanto, no bem assim, j que a expresso
engloba vrios aspectos.
Cita-se o conceito apresentado por Belloni; Magalhes e Sousa
(2001, p. 44), que concebem poltica pblica como:
[...] a ao intencional do estado junto sociedade.
Assim por estar voltada para a sociedade e envolver
recursos sociais, toda poltica pblica deve ser
sistematicamente avaliada do ponto de vista de sua
relevncia e adequao as necessidades sociais, alm de
abordar os aspectos de eficincia, eficcia e efetividade
das aes empreendidas.

A expresso poltica pblica envolve a composio de aes,

estratgias e planos desenvolvidos com o intuito de suprir as legtimas
1 Assistente Social e Mestre em Planejamento e Polticas Pblicas pela Universidade
Estadual do Cear.
159

demandas sociais. Por conseguinte, Pereira (2001, p. 223) define

poltica pblica como:
[...] ao coletiva que tem por funo concretizao de
direitos sociais demandados pela sociedade e previstos
nas leis. Ou, em outros termos, os direitos declarados
e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de
polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua
vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos
e servios. Por conseguinte, no tem sentido falar de
desarticulao entre direito e poltica se nos guiarmos
por essa perspectiva.

Salienta-se que por intermdio das polticas pblicas so

colocados em prtica os programas de distribuio de bens e servios
regulados e oferecidos pelo Estado com o envolvimento da sociedade
civil. Entretanto, a relao entre Estado e sociedade nem sempre
de reciprocidade, havendo, inclusive, um processo que envolve
competio e conflito.
Parafraseando Ferge (1996), quando trata de poltica social,
no h uma definio universalmente aceita de polticas pblicas.
As descries baseadas na prtica e no mbito histrico abordam
variveis referentes s polticas pblicas que podem se complementar.
Abad (2003) afirma que a poltica pode ser considerada
em diversos sentidos, desde a luta pelo poder e os acordos de
governabilidade, at a execuo de programas governamentais. A
concepo mais conhecida na Amrica Latina de poltica pblica
aquela que indica tudo aquilo que o governo decide fazer ou no
fazer frente s situaes que lhe so apresentadas. Pode significar
aes concretas com investimento de recursos por parte do Estado.
Admitindo-se delegar ao Estado a funo de unir e articular a
sociedade, as polticas pblicas podem ser consideradas como
instrumento de dominao.
Na tentativa de se compreender a sua dinmica e tomando como
base o conceito relacionado inteno da ao do governo, percebese que a poltica pblica existe em um determinado momento
como ideia motivadora, e em outros momentos se transforma em
realidade pelos seus canais naturaisde execuo. O bem-estar da
160

sociedade deveria ser a origem e o destino de uma poltica pblica,

mas infelizmente nem sempre assim. Precisa-se identificar a quem
servem seus autores: ao interesse pblico, ao interesse de uma
coletividade, ou ao interesse individual.
O grau de complexidade e as inmeras variveis que se combinam
no espao nucleador das polticas pblicas tornam intrincadas as
suas definies. Nesse sentido, faz-se a apropriao do pensamento
de Chrispino (2004, p. 64), que tenta compreender essa categoria por
partes, ou seja:
Como Poltica, vamos entender a arte de governar ou de
decidir os conflitos que caracterizam os agrupamentos
sociais. Como Pblica, vamos entender aquilo que
pertence a um povo, algo relativo s coletividades. Logo,
poderemos reduzir que Poltica Pblica em uma meta
conceito seria a ao do governo que vise atender a
necessidade da coletividade.

Seguindo essa linha de pensamento, encontram-se outros

estudiosos concordantes:
1. Vianna (2001), valorizando o Estado e a ao, escreve que
o modo de operar do Estado se traduz no ato de fazer
polticas pblicas;
2. Garcia (2001 apud FRISCHEISEN, 2000) conceitua polticas
pblicas como diretrizes, princpios, metas coletivas
conscientes que direcionam a atividade do Estado,
objetivando o interesse pblico;
3. Cunha (2002) entende poltica pblica como linha de
ao coletiva que concretiza direitos sociais declarados e
garantidos em lei. mediante as polticas pblicas que so
distribudos e redistribudos bens e servios sociais, em
resposta s demandas da sociedade. Por isso, o direito que as
fundamenta um direito coletivo, e no individual.
Ao considerar as contribuies dos autores mencionados, podese conceituar polticas pblicas como a ao de governo que visa a
atender a necessidade da coletividade, concretizando os seus direitos.
161

Supe-se que cada modelo de Estado produza o seu modelo

de polticas pblicas, ponderando que a dinmica do governo est
relacionada com a sociedade e a aptido desta em se organizar para
fiscalizar e cobrar o cumprimento dos seus direitos. Por esta razo, e
tambm por conta do quadro poltico brasileiro enraizado em nossa
histria, difcil produzir polticas pblicas eficientes e efetivas.
ESTADO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
No Brasil, o tema envolvendo polticas pblicas recente e est
ligado ao desenvolvimento econmico nacional. At a dcada de 1930,
nossa economia era predominantemente agrcola. A partir de 1980, o
Brasil possua o oitavo Produto Interno Bruto industrial mundial, s
perdendo para o grupo das sete economias mais ricas do mundo. Isto
nos revela uma mudana no perfil da sociedade e da economia brasileira
na metade do sculo XX. O que alguns pases levaram sculos para fazer,
o Brasil fez em 1950, transformando-se em uma potncia industrial
mdia, e com grande parte de sua populao residindo nas cidades.
A caracterstica maior do Estado brasileiro, no incio dos
anos 1930 at a dcada de 1980, era seu foco desenvolvimentista,
conservador, centralizador e autoritrio. Portanto, no se poderia
pensar em Estado de Bem-Estar Social, como o que acontecia
nos pases do primeiro mundo. O Estado aqui era o promotor do
desenvolvimento, e no o transformador das relaes da sociedade.
Assim, o grande objetivo era de ordem econmica.
Percebe-se que o Estado brasileiro , tradicionalmente,
centralizador. No d importncia ou nfase ao bem-estar social,
ou seja, a ideia de adotar um modelo de desenvolvimento centrado
no objetivo do crescimento econmico com o mnimo de proteo
social ao conjunto da sociedade fez com que o Estado adquirisse uma
postura de fazedor, e no de regulador. Assim, ao longo da histria do
Brasil observa-se um Estado centralizador em perodos como a longa
ditadura Vargas e, depois, a ditadura nos governos militares ps-64. O
vis autoritrio muito forte nas polticas pblicas do Pas.
Desse modo, as polticas pblicas eram mais econmicas que
sociais. Ao se observar a histria recente verifica-se que as polticas
162

sociais e as polticas regionais so meros prolongamentos das

polticas econmicas, no se configurando, portanto, como o centro
das preocupaes das polticas pblicas. Nelas, o corte se apresenta
predominantemente compensatrio, uma vez que a preocupao
central a poltica econmica.
Entende-se, portanto, que o perfil autoritrio, conservador
e centralizador do Estado se reflete na forma como so pensadas
as polticas sociais, pois essas polticas normalmente no
levam em considerao a grande heterogeneidade do territrio
nacional. Assim, quando a poltica centralizada o tratamento
homogeneizado. Essa centralizao faz com que as propostas
venham de cima para baixo e, por conseguinte, observa-se que
esta a forma de se pensar e fazer as polticas sociais no Pas.
Aliado a isso est, ainda, a consequente dificuldade de promover a
participao da sociedade. Nesta perspectiva, segundo Marx (1985a,
p. 39), a forma de existncia do Estado ser sempre o governo de
uma classe sobre outra, o que denominou de ditadura de classe,
seja a da burguesia, seja a do proletariado.
Pode-se, portanto, conjecturar que Marx tenha empregado o
termo ditadura com o sentido de indicar maior nfase ao domnio de
uma classe sobre a outra, e no como forma de governo. Da mesma
forma, acredita-se que o emprego do termo contenha a inteno
de considerar o carter temporrio da dominao, ou seja, de seu
esgotamento histrico at a extino definitiva das classes e do Estado.
Reconhecer o que est acontecendo no Brasil desafiador. Vivese sob a ao ininterrupta da mudana. A sociedade, incitada pelo
processo de globalizao capitalista e pelas inovaes tecnolgicas,
influenciada tambm pela era da informao, tornando-se refm de um
mercado financeiro voltil. Nessa velocidade se do as modificaes
socioeconmicas nas relaes de trabalho.
A globalizao da economia nesse final de sculo se firma e se
consolida cada vez mais. Marca, na verdade, uma grande transformao
no mundo, principalmente no Brasil, onde foram implantadas as
polticas neoliberais que se iniciaram no governo Collor e se firmaram
no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). Entende-se, ainda,
163

que essa poltica determinada pelos agentes econmicos que

impem as regras do jogo, o padro de competitividade e o tipo de
organizao econmica, que so, na verdade, imposies dos grandes
conglomerados econmicos e dos pases centrais, o que termina
afetando o conjunto do espao econmico mundial, principalmente
os pases mdios como o Brasil.
Observa-se, em Antunes (2004, p. 17), que:
No demasiado lembrar que a modernizao neoliberal
para o Terceiro Mundo penaliza de maneira muito mais
brutal e nefasta o mundo do trabalho. Despossudo,
dilapidado, desqualificado, o ser social no consegue
nem mesmo viver do seu trabalho. Converte-se, em
largas faixas, numa classe sem trabalho, que vive da
misria da economia informal.

Percebe-se, portanto, que no mundo atual se privilegia uma

poltica de Estado que valoriza o mercado. A individualidade se sobrepe
ao coletivo e, desse modo, configura-se a perspectiva dos dirigentes
mundiais, impregnando todas as sociedades no final de sculo XX e
incio do sculo XXI. Por conseguinte, h menos polticas pblicas, e
mais mercadorias e servios. Conforme Antunes (2004, p. 73):
[...] o sistema produtor de mercadorias, vigente
em quase todas as partes do mundo, mostra seu
enorme carter destrutivo: sua lgica elimina, entre
tantas coisas, a prpria fora de trabalho. O brutal
desemprego estrutural, que atinge o mundo em escala
global e de forma arrasadora, uma evidncia desse
carter destrutivo.

Com o processo de democratizao, os desafios e oportunidades

para o Brasil implicam considerar a sua heterogeneidade. Portanto,
para pensar polticas pblicas imprescindvel deixar de lado a viso
centralizadora e hegemnica, j que temos uma grande diversidade
no territrio brasileiro. Outro desafio romper com a ideia de que
pblico sinnimo de governamental, apesar da tradio brasileira.
Nesse contexto, o debate acerca das polticas sociais no Brasil
vem ganhando espaos, gerados pelos indicadores econmicos e
164

sociais que revelam uma sociedade com profundas desigualdades

sociais. A pobreza de grande parcela da populao determinada
pelo Estado, identificado como historicamente ineficiente e
trazendo tona a relao Estado/sociedade e Estado/mercado, em
um contexto em que predominam, de um lado, polticas econmicas
voltadas para a estabilizao da moeda e o ajuste estrutural da
economia e, de outro, a complexa relao entre democracia
poltica e democracia social. Discutir as polticas sociais, o seu
financiamento e a prestao de benefcios e servios ocupa lugar
central no debate atual, bem como a sua eficincia quanto ao
alcance dos objetivos e o pblico-alvo. Portanto, urgente que
as polticas e os programas sociais no Brasil permitam imprimir
uma racionalidade efetiva para a construo de uma sociedade
democrtica e igualitria.
Percebe-se que com a descentralizao das polticas pblicas
nas ltimas dcadas houve uma melhoria nos indicadores sociais,
especialmente nas reas de sade, educao e reduo da pobreza
que, segundo pesquisas, atingiram patamares que no haviam sido
alcanados em nenhum momento da histria do Pas.2 O Brasil vive
hoje uma etapa de franco progresso das condies de vida de sua
populao, apesar das carncias e dos dficits sociais que ainda se
tem que enfrentar. Contudo, no se pode deixar de evidenciar os
fatos recentes de mudanas da sociedade. As pesquisas apontam para
a reduo dos ndices sociais como: diminuio da pobreza, menores
ndices de mortalidade infantil, menor nmero de analfabetos,
tudo isso apesar da herana de um longo passado de excluses e de
injustias. Portanto, o avano dos ltimos anos inequvoco.

2A pobreza pode ser entendida em vrios sentidos, principalmente como carncia

material. Tipicamente, envolve as necessidades da vida cotidiana como
alimentao, vesturio, alojamento e cuidados de sade. Pobreza neste sentido
pode ser entendida como a carncia de bens e servios essenciais. Segundo o Banco
Mundial (2001), os pobres vivem sem liberdade de ao e escolha em relao aos
que esto em melhor situao. Muitas vezes no dispem de condies adequadas
de alimentao, abrigo, educao e sade. Essas privaes os impedem de levar o
tipo de vida que todos valorizam.
165

Faleiros (2006, p. 45) traz uma contribuio significativa quando

compreende que as polticas sociais:
[...] apesar de aparecerem como compensaes isoladas
para cada caso, constituem um sistema poltico de
mediaes que visam articulao de diferentes formas
de reproduo das relaes de explorao e dominao
da fora de trabalho entre si, com o processo de
acumulao e com as foras polticas em presena.

Destaca-se, por conseguinte, que a reduo da pobreza

ocorreu em todas as regies do Pas, principalmente no Nordeste,
tanto nas reas urbanas quanto nas reas rurais, especialmente nas
ltimas dcadas. A educao apresentou acelerao notvel em
todos os nveis, com ndices recordes de atendimento e incluso,
demonstrando ser um mecanismo essencial para promover a
diminuio da misria e da desigualdade.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do atual
governo traz em seu bojo polticas sociais que visam reduo da
pobreza. Assim, a promoo social continua sendo uma prioridade
para o governo federal, pois em seu oramento reserva grande parte
de recursos para os programas de desenvolvimento social. Apesar
dos esforos e dos resultados j alcanados na rea social, a natureza
estrutural dos problemas exige ateno continuada, buscando
consolidar e aperfeioar a poltica e os programas e, ao mesmo tempo,
intensificar a melhoria da gesto das polticas pblicas.
Finalizando esta reflexo sobre as polticas sociais, considerase oportuno citar o pensamento de Faleiros (2006, p. 70): As lutas
pelas polticas sociais so complexas, pois a prpria organizao das
instituies sociais em vrios setores fragmenta e separa os pobres dos
trabalhadores e dos cidados, dividindo-os em categoriais especiais.
No constitui nossa inteno investigar profundamente a
questo do Estado brasileiro e as repercusses provocadas pelas
polticas sociais pblicas, embora se considere fundamental
contextualiz-los em nveis macro para um melhor entendimento do
ponto em que se pretende chegar. A partir de agora esta reflexo se
detm nas polticas pblicas de atendimento aos jovens.
166

POLTICAS PBLICAS PARA A JUVENTUDE BRASILEIRA: O FOCO

NO DESEMPREGO E NA QUALIFICAO PROFISSIONAL
Realizar uma anlise das polticas pblicas para a juventude no
Brasil exige a compreenso do desafio frente amplitude das prticas
espalhadas neste Pas. Antes de abordar os aspectos pertinentes a este
tpico, julga-se conveniente citar o conceito de polticas pblicas para
a juventude. Segundo Chilln (2005, p. 68), polticas pblicas para a
juventude podem ser entendidas como o sistema pblico que aborda
as preocupaes sociais relativas aos jovens de um pas ou uma regio.
inegvel que o tema Juventude no Brasil j passou a compor
preocupao inserida em agenda pblica, com a percepo da
necessidade de formulao de polticas especficas para essa fase
da vida. Escolhe-se como marco os anos de 1990, quando se deu a
mobilizao da sociedade civil em torno dos direitos da infncia e da
adolescncia, resultando na aprovao de um novo Estatuto da Criana
e do Adolescente (ECA).
A ateno voltada para a poltica juvenil ocorreu inicialmente
nos pases capitalistas centrais, e posteriormente nos perifricos.
A inquietao quanto a essa problemtica extrapola os governos
nacionais, como pode ser comprovado atravs de iniciativas da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que incluiu a reduo
do desemprego entre os jovens como um de seus objetivos.
O governo brasileiro despertou para a existncia de problemas
que afetavam os jovens: doena, violncia e desemprego e as aes
nessas reas constituram o seu foco principal. No final do sculo
XX e incio do sculo XXI, o desemprego juvenil e o realce dado aos
processos de excluso provocaram o surgimento de novas aes que
procuraram focalizar nos jovens pobres as aes do Estado.
Importa destacar que, em 2002, no ltimo ano do governo de
Fernando Henrique Cardoso, existiam 33 programas federais voltados
para a juventude. Uma parcela bastante significativa das aes foi
realizada atravs da transferncia de recursos para as Organizaes
No Governamentais (ONGs), que se responsabilizavam pela execuo.
O trao proeminente dessas aes revelou que o prprio governo
167

federal no havia concebido uma proposta clara e satisfatria para

solucionar os problemas vivenciados pelos jovens. Nos ltimos 15
anos, o Brasil despertou para a importncia de uma nova experincia
democrtica, com a construo da interao entre a sociedade civil e
o Estado.
Uma ao bastante inovadora ocorreu atravs da abertura
institucional para o envolvimento dos jovens nas diversas etapas do
oramento participativo em alguns municpios, e a presena deles
na funo de gestores dos rgos que executam aes especficas
para a juventude. Entretanto, persiste a luta pelo reconhecimento da
necessidade das polticas de juventude.
O governo federal, mesmo no sendo o executor das polticas,
ainda se constitui como o indutor importante, uma vez que o
responsvel pelas diretrizes gerais e a garantia dos recursos. Da a
relevncia de se romper com os aspectos que tm caracterizado as
aes federais nos ltimos anos, ou seja, em determinados momentos
a ausncia total dos jovens na formulao das polticas e, em outros, a
dificuldade do Estado em conceber os jovens como sujeitos de direitos.
Para que a Poltica Nacional de Juventudes funcione com eficcia
e eficincia, realizando aes e iniciativas que contem com a devida
importncia e pertinncia, necessrio realizar uma distribuio
integrada e consensual dos papis e funes a serem desempenhados
em cada caso concreto.
O projeto de criao de uma poltica nacional de trabalho
e emprego com foco na juventude foi divulgado por ocasio da
campanha do Presidente Lus Incio Lula da Silva. Anteriormente, o
problema do desemprego dos jovens ainda no tinha sido encarado
como prioridade do governo federal, isso sem invalidar algumas aes
desenvolvidas no plano nacional.
O incio da estruturao do Programa Nacional de Estmulo ao
Primeiro Emprego para os Jovens (PNPE) ocorreu no primeiro semestre
de 2003, e foi criado ainda no fim de 2003, por meio da Lei n 10.748,
de outubro de 2003. Tambm foi criada uma estrutura responsvel
pelo programa dentro do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE):
168

o Departamento de Polticas de Trabalho e Emprego para a Juventude

(DPJ), vinculado Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE),
j responsvel, no mbito do MTE, pelos principais instrumentos de
ao do Sistema Pblico de Emprego.
A linha central da formulao da poltica foi a constituio de
mecanismos para facilitar o encaminhamento do jovem ao mercado
de trabalho, sendo previstas aes de qualificao, intermediao e
aumento de vagas no mercado e estmulo ao desenvolvimento de
aes geradoras de ocupao e renda.
O objetivo primordial das polticas de emprego extirpar
ou controlar o desemprego, principalmente porque a economia
capitalista possui ciclos de crescimento e perodos de inclinao
do nvel de atividades que exercem influncia sobre o mercado de
trabalho. As polticas de emprego vm ocupando maior espao na
agenda pblica dos governos brasileiros devido insuficincia de
postos de trabalho que atendam demanda cada vez mais crescente,
principalmente dos jovens brasileiros.
Devido ao fato de o desemprego juvenil ser maior que entre
os adultos, a criao das polticas estatais de empregos surgiu como
alternativa de buscar um caminho para propiciar aos jovens uma
integrao com a sociedade atravs da sua insero no mercado de
trabalho.
Gimenez (2001) cita que as polticas de emprego para jovens so
ainda mais necessrias em contextos de baixo crescimento econmico,
porque ocorre uma relao inversa entre o crescimento dos empregos
por meio da expanso da economia e a seletividade do mercado de
trabalho. Assim sendo, quanto maior a expanso dos empregos,
menor a seletividade que dificulta de forma particular a insero de
determinados segmentos da fora de trabalho. (GIMENEZ, 2001, p. 2).
Na viso de Gimenez (2001), o crescimento econmico sustentado
fundamental para dinamizar os mecanismos de incluso social.
Somente a partir de 2003 surgiu uma poltica nacional de
emprego para jovens. Anteriormente elas s ocorriam nas esferas
municipais e estaduais. O que se percebe, no entanto, que a grande
169

preocupao com a gerao de emprego sem a observncia da

qualidade dos mesmos.
Conforme destaca Villela (2005), no Brasil a juventude s se
torna objeto de uma poltica quando ligada a esteretipos negativos,
como a delinquncia, o uso de drogas ou a violncia. Na perspectiva de
que os jovens no tragam problemas sociedade, os governos geram
polticas de emprego.
O fato de a sociedade ter acordado e se envolvido em discusses
sobre o alto desemprego juvenil impulsionou a implementao de
aes pblicas que comearam a perceber o trabalho como um direito
de todos os jovens.
Com o intuito de ampliar as oportunidades dos postos de
trabalho os governos recorrem a vrias aes. Entre elas est o
subsdio contratao, o banimento de encargos sociais e a definio
de salrios mnimos menores para os jovens, bem como a criao de
empregos temporrios, no setor pblico ou no setor privado. O jovem
fica no emprego criado por um tempo limitado, entre seis meses e
um ano. Com essas medidas julga-se que os jovens tero menos
dificuldades para se inserirem no mercado de trabalho, j que tiveram
oportunidade de ter o primeiro contato com o trabalho.
Citam-se como fatores que influenciam a ineficincia das
polticas de emprego o baixo crescimento econmico e os reduzidos
investimentos por parte do Estado. Outro fator que pode ser apontado
como negativo a concepo de polticas que no levam em conta os
aspectos nacionais, regionais e locais.
importante frisar que algumas polticas substituem os esforos
de criao de novos empregos pela oferta de qualificao profissional,
na crena de que assim os jovens de classes mais pobres podero ter
chances de ocupar vagas compatveis com as vagas ofertadas aos
jovens de classe mdia. A qualificao propiciada bsica e os nveis
de qualidade so considerados baixos.
O aspecto positivo que deve ser salientado nas polticas de
emprego a exigncia que normalmente apresentam quanto ao jovem
170

estar estudando ou retornar aos bancos escolares, ou seja, apoiam

a elevao da escolaridade. O ideal seria que o Estado brasileiro se
preocupasse primordialmente com a criao de polticas pblicas
educacionais satisfatrias e com qualidade suficiente para tornar
o jovem mais preparado para a competitividade to presente nos
tempos modernos.
incontestvel o reconhecimento por parte do governo
quanto criao de polticas pblicas, leis e recursos voltados
para o atendimento aos jovens. O trabalho passou a ser encarado
com um direito, entretanto resta aos jovens continuarem lutando
pela continuidade das aes e buscando cada vez mais o seu
aperfeioamento quantitativo e qualitativo.
As polticas de emprego nas quais os jovens esto inseridos so
desenvolvidas no Brasil a partir da dcada de 1990, classificadas em
trs tipos: polticas de qualificao profissional, polticas de insero
ao mercado de trabalho, e polticas de retardamento do ingresso ao
mercado de trabalho.
A preparao dos jovens no que concerne disputa por uma
vaga no mercado de trabalho tem se constitudo como o objetivo
central das polticas de qualificao profissional. Na concepo dos
formuladores dessas polticas, o fator determinante para a incluso
dos jovens no mundo do trabalho est relacionado com a qualificao.
Com o intuito de possibilitar aos jovens, independentemente de
sua condio econmica, a possibilidade de concorrer a uma vaga
no mercado de trabalho, surgiram algumas polticas que tentam
oportunizar a qualificao e, consequentemente, o preenchimento
das vagas oferecidas pelo mercado de trabalho. Exemplos desse tipo
de poltica so: o Plano Nacional de Formao Profissional (PLANFOR),
e o Programa Nacional de Qualificao (PNQ).
Na viso de outros formuladores das polticas que defendem a
realizao de aes de combate ao desemprego juvenil, as polticas
de insero no mercado procuram instituir mecanismos que
contribuam para a passagem dos jovens da condio de inatividade
para o mundo do trabalho. Para o alcance desse objetivo procuram
realizar vrias aes, destacando-se aquelas que oferecem subsdios
171

financeiros para as empresas contratarem jovens tanto em empregos

formais como em estgios.
Com referncia s polticas de retardamento dos jovens no
mercado de trabalho, citam-se aquelas que adotam medidas que
procuram ampliar o tempo de estudo dos jovens, bem como a sua
qualificao profissional. O incentivo cidadania atravs do exerccio
de trabalhos sociais com transferncia de renda e liberao de bolsas
de estudo probe o engajamento em empregos formais durante o
tempo em queos jovens estejam vinculados a essa poltica.
importante compreender que a entrada precoce do jovem
no mercado de trabalho e o afastamento da escola certamente se
constituem um fator que dificulta a sua adequada preparao para a
insero decente no mundo laboral. Essa poltica de retardamento se
depara com a desistncia de um grande nmero de jovens que, por
receio de no conquistar o emprego futuro, preferem abdicar desse
direito, apesar de o trabalho juvenil ter passado a ser encarado como
um direito. Entretanto, resta aos jovens continuarem lutando pela
continuidade de aes que busquem cada vez mais o aperfeioamento
quantitativo e qualitativo das polticas de gerao de emprego e renda.
No Brasil, como as polticas desse tipo so insuficientes e a
desigualdade verificada no Pas espantosa, somente os jovens
de famlias de alta renda ampliam o tempo de inatividade e de
escolaridade. Entretanto, as polticas pblicas, de alguma forma,
procuram amenizar a inatividade dos jovens e apontam a possibilidade
de manter a trajetria escolar elevada. Portanto, para o jovem oriundo
das famlias pobres, o acesso renda por meio do trabalho condio
para a manuteno de vnculos com a rede escolar. (POCHMANN,
2002, p. 105).
Imprprio seria no admitir que esses trs tipos de polticas
apresentam limitaes quanto aos recursos governamentais para o
atendimento do grande nmero de jovens, especialmente em relao
gerao de empregos, para que os jovens no fiquem na dependncia
de outras polticas.
Um fato a ser destacado que os governos compreenderam
a importncia da criao das polticas de emprego focalizadas na
172

juventude atravs da implantao de programas, leis e recursos

visando sua manuteno, uma vez que o mercado de trabalho
brasileiro apresenta uma dinmica que pode ocasionar riscos
sociedade. As grandes transformaes tecnolgicas geram
desemprego, precarizao das ocupaes e das relaes de trabalho.
A preocupao com a reduo dessa problemtica faz os governos
institurem polticas pblicas voltadas para o mercado de trabalho,
tambm designadas de polticas de emprego.
O trabalho passou a ser considerado um direito dos jovens,
restando-lhes a coragem de lutar pela permanncia dessas
polticas, sempre na perspectiva de uma maior abrangncia com o
oferecimento de melhor qualificao e um nmero maior dos postos
de trabalho. Essas polticas possuem variados intuitos, tanto de atuar
sobre a oferta de mo de obra quanto impulsionar a demanda por
trabalhadores. Mas, preciso enfatizar que a gerao de postos de
trabalho e a melhoria das condies ocupacionais dos indivduos vo
alm das polticas de emprego, pois esto sujeitas ao crescimento
econmico, aos investimentos estatais e privados e at mesmo s
polticas sociais.
O desemprego se constitui um dos maiores problemas
enfrentados no mundo, provocando o aumento de pessoas sem
ocupao e obrigadas a buscar alternativas de sobrevivncia. Para
os jovens que vivenciam algo semelhantea situao se torna mais
complexa, pois sem postos de trabalho e com dificuldades de acesso
rede de proteo social, o que lhes resta a incerteza quanto ao futuro.
Na atualidade, todo trabalhador um presumvel desempregado.
Quase sempre o desemprego involuntrio. Registra-se que, nas
ltimas dcadas, tanto no Brasil como em outros pases perifricos
e das naes centrais, aconteceu um alargamento do desemprego,
porm esse aumento foi mais marcante para os jovens.
A prorrogao da entrada no mundo do trabalho defendida
por muitos pesquisadores e gestores, podendo ser encarada como
uma condio favorvel se levarmos em considerao que o jovem
ao completar 17 anos deveria ter concludo ou estar prximo de
concluir o ensino mdio. Ter a possibilidade de concluir o ensino
173

mdio e posteriormente se preparar para a insero no mundo laboral

o desejvel. Entretanto, se esse retardo estiver relacionado com o
desemprego, com o envolvimento em tarefas domsticas ou, ainda,
se for causado pelo abandono dos estudos de fato uma situao
preocupante. (IPEA, 2008).
Cumpre salientar que o aumento de pessoas sem ocupao
provocou maior competio entre jovens e adultos que lutam
pelos postos de trabalho. Percebe-se que existe um preconceito
por parte de alguns empregadores quanto capacidade produtiva
dos jovens, havendo muitas vezes a preferncia pelos adultos para
preenchimento das vagas ofertadas. Fora isso, no se pode perder
de vista outras barreiras criadas pelo mercado de trabalho e que
afetam diretamente a populao juvenil: a obrigatoriedade da
experincia profissional anterior e as condies de escolaridade e
qualificao. Assim sendo, a juventude sempre mais atingida que
os adultos pelo desemprego.
Convm notar que o desemprego juvenil decorrncia
da desestruturao do mercado de trabalho brasileiro, do baixo
crescimento econmico, apesar do reconhecimento de melhora do
crescimento econmico nos ltimos anos no Pas. H mais oferta de
postos de trabalho, mas mesmo assim no so suficientes para atender
a demanda por emprego dos jovens. Alm desses fatos pode-se ainda
identificar como dificuldadesas polticas realizadas pelas empresas
no sentido de amortecer o uso da fora de trabalho, ou mesmo de
precarizar esse uso. Isto pode ser considerado, tambm, como uma
consequncia do processo de reestruturao produtiva, que extinguiu
empregos que sempre foram ocupados por jovens.
Posta, assim, essa questo, preciso dizer que a juventude
brasileira foi formada com a ideia de que atravs do trabalho
desempenharia uma profisso e teria os recursos para a sua
manuteno. Mas, com a ampliao do desemprego e as precrias
condies de insero ao trabalho da populao jovem, esse ideal
se transformou em um sonho cuja realizao se limita a poucos,
ficando assim comprometida a incluso social dos jovens por
intermdio do trabalho.
174

Como se pode notar, o desemprego impede que os jovens

possam vivenciar a juventude e chegar fase adulta com muitos anos
de estudo e experincia profissional no mercado de trabalho.
As polticas nacionais para a juventude, expressas atravs do
Ministrio do Trabalho e Emprego, regem-se pelos mesmos principios
norteadores das polticas de qualificao profissional e intermediao
de mo de obra que procuram contribuir para que todos os cidados
tenham reconhecidos e valorizados os seus direitos como:
Pessoa, mediante a aquisio de nveis crescentes
de autonomia, de definio dos prprios rumos, de
exerccio de seus direitos e de sua liberdade;
Cidado, consciente da importncia do papel
protagnico da juventude e da necessidade da sua
efetiva participao no aprimoramento da democracia,
na defesa dos direitos civis, polticos e sociais e no
exerccio da solidariedade para a mudana social;
Trabalhador, qualificado social e profissionalmente
para a insero ativa, cidad, no mundo social e do
trabalho. (BRASIL, 2008).

O trabalho uma ferramenta de obteno de valores como

dignidade, amor prprio, autoestima e gerao de renda. A atividade
laboral uma busca contnua da evoluo pessoal. Homens e
mulheres so portadores de direitos sociais, entre os quais se inclui o
trabalho. Encontram-se a muitos obstculos, tendo em vista a grande
concorrncia, as inmeras exigncias e os requisitos que nem sempre
tm condies de serem atendidos, ainda mais quando se trata de
jovens que buscam o primeiro emprego.
O Governo federal, na tentativa de minimizar as dificuldades de
insero dos jovens no mundo do trabalho, resolveu criar o programa
denominado ProJovem Trabalhador, que tem como objetivo inserir
jovens entre 18 e 29 anos de idade, com baixa renda familiar per capita
e baixa escolaridade no mercado formal de trabalho.
O referido projeto apresenta objetivos voltados, especificamente,
para a preparao dos jovens quanto ao ingresso no mercado de
trabalho ou engajamento em ocupaes que venham a gerar renda.
175

Ocorreu a unificao de seis programas com foco nos jovens:

Agente Jovem, Pr-Jovem, Saberes da Terra, Programa Nacional
de Estmulo ao Primeiro Emprego, Consrcio Social da Juventude e
Juventude Cidad, e Escola de Fbrica em um nico Programa, nos
termos da Medida Provisria n. 411, de 28 de dezembro de 2007,
convertida na Lei n. 11.692, de 10 de junho de 2008, cuja regulamentao
consta do Decreto n. 6.629, de 4 de novembro de 2008.
Vale salientar que algumas adaptaes foram feitas com
a finalidade de unificar as aes dos ministrios e melhorar os
resultados. Entre elas est a qualificao profissional, que tem como
objetivo contribuir com a reduo da distncia cultural existente entre
pessoas de classes sociais diferentes. As alteraes esto relacionadas
ainda com a ampliao da faixa etria, que antes era de 16 a 24 anos,
e agora de 18 a 29 anos. Os jovens engajados no referido programa
recebem qualificao profissional com carga horria de 350 horas e
auxlio mensal de R$ 100,00 (cem reais) durante seis meses.
O objetivo geral do Projeto foi assim concebido:
O ProJovem Trabalhador uma poltica de
qualificao social e profissional, de carter
compensatrio, que ser desenvolvida em parceria
com os estados, municpios e a sociedade civil,
visando preparar e intermediar essa mo-de-obra
para o mercado de trabalho formal e fomentar
novas oportunidades de gerao de renda e a viso
empreendedora desses jovens. (BRASIL, 2008).

Destaque-se que foi realizada uma reconfigurao de

modalidades que tenham carter permanente, como a aprendizagem
profissional e o estgio profissionalizante, e que no se aplicam
somente ao segmento de jovens mais vulnerveis do ponto de vista da
renda, como o ProJovem Trabalhador.
No se pode deixar de reconhecer como avano nas polticas
pblicas de trabalho destinadas aos jovens a delimitao da faixa
etria, ou seja, no novo programa concebido pelo Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE) ela foi elastecida. Diversos estudiosos
j vinham apontando a necessidade de analisar a condio juvenil
levando em considerao as transformaes quanto expectativa
176

de vida e estrutura econmica da sociedade. Entre outros, cita-se

Pochmann (2004, p. 221):
Talvez adequada 100 anos atrs, quando da expectativa
de vida ao nascer encontrava-se um pouco acima de
30 anos, a faixa etria de 15 a 24 anos poderia indicar
precisamente um perodo de tempo compatvel com
a ideia de transitoriedade que marca a condio
juvenil. Atualmente, quando a expectativa mdia
de vida encontra-se ao redor dos 70 anos no Brasil,
aproximando-se rapidamente dos 100 anos para as
dcadas vindouras, torna-se fundamental identificar
que houve alargamento da faixa etria circunscrita
juventude pra algo ente 16 e 34 anos de idade.

Atuar no mbito do trabalho pressupe o desenvolvimento de

aes pblicas que tenham condies de promover uma qualificao
condizente com o que o mundo atual exige.
CONSIDERAES FINAIS
As polticas pblicas no Brasil destinadas aos jovens,
centradas no discurso de que a preparao para o mercado de
trabalho exige maior qualificao, novos atributos, habilidades e
competncias, na maioria das vezes partem da crena equivocada
que associa juventude, desemprego e pobreza. Operam de forma
unidimensional e podem contribuir para a segregao dos jovens
ao ignorar outros aspectos significativos de suas vidas, tais como
as prticas sociais, o lazer e a cultura.
O que se verifica nas prticas governamentais so preocupaes
economicistas que deixam de lado aspectos relevantes como dignidade
e cidadania. S ser possvel imaginar que os jovens tero uma vida
com mais qualidade quando forem percebidos em sua totalidade, e no
apenas focalizados em uma faixa etria com prioridade na aplicao
de alguns recursos pblicos.
Uma parcela da populao jovem enfrenta srias dificuldades
na insero profissional e no v o trabalho como algo que norteia
positivamente a sua vida. Esses jovens se sentem deriva profissional
e aproveitam quaisquer possibilidades de incluso. Na conjuntura de
177

ruptura da linearidade profissional e de mobilidade social se agarram

negatividade do no ter. Preocupam-se com a dificuldade de
engajamento no mercado de trabalho e se deparam com dificuldades
de estabelecer outros modos de conceber a prpria vida.
Baseados nessa realidade, os programas que se propem a
favorecer a insero profissional so imperativos. importante que
se incluam atividades, em suas aes, que os faam pensar diversas
alternativas de trabalho, e no apenas o engajamento no mercado de
trabalho formal.
No Brasil contemporneo trs verbos fazem parte da linguagem
e da atitude dos empregadores: lucrar, flexibilizar e reestruturar.
Nessa conjuntura, um dos grupos sociais que mais sofrem com as
caractersticas peculiares do capital a juventude. Por isso a juventude
regula sua vida atravs da preocupao de trs fatores: incerteza,
desemprego e precarizao.
No se pode deixar de perceber que as barreiras fundamentais
criadas pelo mercado de trabalho formal populao jovem so:
obrigao de experincia profissional anterior e altos requisitos de
escolaridade e qualificao. Dessa forma, os jovens acabam sendo mais
prejudicados que os adultos pelo desemprego.
Posta esta problemtica, oportuno dizer que a juventude
brasileira foi educada com a ideia de que por meio do trabalho
exerceria uma profisso e disporia de recursos para a sua manuteno.
Contudo, com o acrscimo do desemprego e as pssimas condies de
insero e de trabalho dos jovens, esse ideal passou a se constituir um
sonho difcil de alcanar. Apenas uma pequena parcela conseguir
realiz-lo, estando assim bloqueada a integrao social atravs da
influncia do trabalho.
Afirmar que a falta de qualificao fator preponderante
para o desemprego dos jovens mascara a causa da insuficincia
de oportunidades de trabalho. Quando se faz referncia a essa
insuficincia de qualificao profissional como o principal elemento
que dificulta a insero dos jovens no se pode esquecer que durante
longos anos at os dias atuais a poltica responsvel pela qualificao
178

profissional vem atuando sem a devida preocupao com as

exigncias do mercado, com o oferecimento de cursos totalmente
adversos ao que a realidade nacional exige, e at mesmo sem atentar
para as potencialidades regionais.
O avano da escolaridade e da qualificao dos jovens aconteceu
nas ltimas dcadas no Brasil, porm sem maior destaque no
arrefecimento do desemprego desse grupo social. A qualificao no
tem nenhuma interferncia na criao de postos de trabalho, somente
possibilitando ao indivduo ser dono de conhecimentos necessrios
para desempenhar uma profisso. Nesse sentido deve-se afirmar que
os jovens transitam, atualmente, entre a escola e o desemprego.
imprescindvel, portanto, que o Estado seja cauteloso e atue de
forma que a juventude no vislumbre apenas incerteza, desemprego e
excluso social. Assim, os esforos dos governantes devem convergir,
sobretudo, para que haja lugar para todos no mercado de trabalho,
para que os jovens possam viver dignamente como cidados. Por
outro lado, necessrio que os jovens se mobilizem em busca de
seus direitos e, ao mesmo tempo, governos, empresrios e polticos
reconheam esses jovens como seres detentores de direitos.
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181

CAPTULO 7

POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUDE NO

BRASIL: RESGATE DE UMA TRAJETRIA EM
CONSTRUO
Maria Celeste Magalhes Cordeiro1
Josbertini Virginio Clementino2
Maria Celeste Magalhes Cordeiro1
Josbertini Virginio Clementino2

INTRODUO
O tema juventude auferiu viso pblica nos ltimos anos
no Brasil, ocupando a pauta em diversos espaos, como os meios de
comunicao, as universidades e os parlamentos. Uma das razes
desse interesse o aumento do nmero de jovens no Pas. Segundo
a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), h cerca
de 50 milhes de pessoas com idades entre 15 e 29 anos no Brasil,
1 Doutora em Sociologia pela Universidade Federal do Cear (1997), Mestra em
Sociologia pela Universidade Federal do Cear (1989). Graduada em Cincias
Sociais pela Universidade Federal do Par (1976). Atualmente professora do
Mestrado de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Cear e professora
aposentada da Universidade Estadual do Cear. Tem experincia na rea de
Sociologia, com nfase em Sociologia Poltica, atuando principalmente nos
seguintes temas: Imaginrio e Poltica, Literatura e Sociedade, Pensamento Social
Brasileiro. Coordena grupo de pesquisa sobre Imaginrio e Poltica.
2 Mestre em Planejamento e Polticas Pblicas pela Universidade Estadual do Cear
(2009), Graduado em Administrao Pblica e de Empresas pela UECE (2002).
Secretrio do Trabalho e Desenvolvimento Social do Estado do Cear. Foi
Diretor do Departamento de Polticas de Trabalho e Emprego para a Juventude
do Ministrio do Trabalho e Emprego, Secretrio Parlamentar da Cmara dos
Deputados, Conselheiro Nacional de Juventude da Secretaria Geral da Presidncia
da Repblica, Secretrio de Juventude de Maracana-CE, e Presidente do Frum
Estadual de Secretrios de Juventude do Cear.
183

representando mais de 1/4 da populao nacional. (IBGE, 2010).

Em comparao demogrfica, a populao total da Argentina foi
estimada em cerca de 40 milhes, e a da Venezuela em 27 milhes.
(UNFPA, 2010).
Num pas de propores continentais, como o Brasil,
atravessado por gritantes desigualdades sociais, os jovens no devem
ser enxergados como um bloco homogneo. Ao se debruar sobre a
juventude brasileira, o conceito de juventudes plurais torna-se mais
adequado, j que h diferenas acirradas de ser jovem em funo das
classes sociais, de habitar no centro de grandes metrpoles ou em
sua periferia, de viver no campo, de pertencer a religies e credos
distintos, chegando tambm no nvel das etnias.
O olhar da sociedade sobre a juventude ainda est carregado de
mitos e preconceitos. necessrio renovar esse olhar compreendendo
mais e ouvindo o que os prprios jovens querem e pensam sobre seu
futuro, para que se possam construir novos referenciais de sociedade.
Quanto s polticas de juventude, identifica-se que chegam
de maneira tardia na agenda das polticas pblicas no Brasil. Essas
polticas j existem no Pas e esse processo de insero na agenda
pblica foi iniciado e est em curso. A trajetria dessas polticas deve
ser reforada para que seu processo de consolidao seja irreversvel,
permanente e sustentvel.
A COMPREENSO DA JUVENTUDE NA CONTEMPORANEIDADE
O primeiro passo para discutir juventude identificar de qual
juventude se est falando. Falar desse grupo pode parecer uma tarefa
simples, uma vez que o termo corrente nos vocabulrios e temse uma definio no senso comum. Convive-se com jovens no dia a
dia e todos tm opinies a respeito das caractersticas, das questes,
dos problemas, dos defeitos ou virtudes da juventude. Diariamente
observam-se instituies disseminarem impresses sobre quem so e
como vivem os jovens.
Com frequncia, a imagem dos jovens permeada por
esteretipos e por um conjunto de ideias contraditrias sobre a
vivncia da condio juvenil. comum, por exemplo, que comerciais e
184

propagandas explorem a imagem da juventude, associando os sujeitos

jovens sade, ao desprendimento, liberdade e espontaneidade.
Por outro lado, nos noticirios da TV, pode-se observar uma percepo
bastante negativa dos jovens, atrelando suas imagens, sobretudo de
negros e pobres, ao desvio, desordem social e violncia.
Constata-se essa contradio pelo fato de a sociedade, por
um lado, ser juventocntrica. Ser jovem se tornou um modelo
cultural valorizado e consumido por todos, estando nesta condio
ou no; por outro lado, quando se verificam os jovens concretos e
tambm reais, percebe-se a existncia de preconceitos e esteretipos
que so reiterados em diferentes espaos. Um exemplo a ideia de
irresponsabilidade e imaturidade visivelmente difundida para falar do
conjunto dos jovens, enquanto a violncia e o desvio so estigmas que
recaem para grupos especficos da populao. (FREITAS; PAPA, 2003).
A primeira dificuldade quando se fala de juventude determinar
a faixa etria que a define. O Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) e outras instituies de pesquisa no Pas tm utilizado
o recorte dos 15 a 24 anos. (IBGE, 2000). J outras organizaes tomam
como parmetro o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), de
1990, que determina o trmino da adolescncia aos 18 anos. (BRASIL,
1995). A Secretaria Nacional de Juventude do Governo Federal adotou
como parmetro a idade de 15 at 29 anos. (CONSELHO NACIONAL DE
JUVENTUDE, 2006).
A discusso sobre o incio e o trmino da juventude diz respeito
a como se diferencia esta de outros grupos dentro da populao. Alm
disso, ela define, por exemplo, a quem devem ser destinados recursos,
projetos e polticas dirigidas aos jovens. No Brasil ainda h confuso
no uso dos termos juventude e adolescncia, muitas vezes empregados
como sinnimos. Embora estejam relacionadas, as duas categorias
dizem respeito a processos distintos.
De acordo com a Organizao Mundial de Sade (OMS), a
adolescncia constitui um processo fundamentalmente biolgico
e psquico que vai dos 10 aos 19 anos de idade, abrangendo a pradolescncia (10 a 14 anos), e a adolescncia propriamente dita (15 a
19 anos). Esta definio leva em conta o desenvolvimento biopsquico
185

dos sujeitos. J a juventude considerada uma categoria que foi social e

historicamente constituda e que est relacionada com um perodo no
ciclo vital dos indivduos para o qual cada sociedade atribui sentidos,
expectativas e significados diversos. (CLEMENTINO, 2011).
A juventude, tal como se concebe hoje, est conectada
estruturao da sociedade moderna ocidental e s novas possibilidades
abertas pelo desenvolvimento industrial e capitalista. A ideia de
juventude foi se estabelecendo como um momento cuja marca seria o
preparo para a vida adulta. E esse ciclo termina quando os sujeitos
transpem algumas fronteiras que marcam aquilo que socialmente
atribudo ao mundo dos adultos: terminar os estudos, viver do prprio
trabalho, sair da casa dos pais, casar-se, ter filhos e estabelecer-se
numa moradia pela qual se torna responsvel.
Os jovens brasileiros, porm, conciliam escola e trabalho.
Muitos, apesar de trabalhar, ainda no conseguem produzir o prprio
sustento com a renda obtida. Alguns j se encontram experimentando
paternidade e maternidade. A ideia de manter a juventude afastada
de algumas atribuies reservadas aos adultos est longe de ser uma
realidade partilhada pelo conjunto de jovens brasileiros.
Alm disso, mudanas recentes na sociedade tornam cada
vez mais difcil definir onde comea e onde termina a juventude. O
aumento da expectativa de vida dos brasileiros, a ampliao do tempo
de permanncia na escola, e o desemprego estrutural, entre outros
fatores, produzem o que muitos denominam de prolongamento ou
descronologizao da juventude.
Neste sentido, o Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE), um
espao de articulao e formulao de polticas para a juventude que
rene sociedade civil e representantes do poder pblico, considerou
quem so os jovens no Brasil, na sua publicao de 2006, Poltica
Nacional de Juventude: diretrizes e perspectivas:
[...] o cidado ou cidad com idade compreendida
entre os 15 e os 29 anos. [...] Nesse caso, podem ser
considerados jovens os adolescentes-jovens (cidados
e cidads com idade entre 15 e 17 anos), os jovensjovens (com idade entre os 18 e 24 anos) e os jovens186

adultos (cidados e cidads que se encontram na faixaetria dos 25 aos 29 anos). (CONSELHO NACIONAL DE
JUVENTUDE, 2006).

Trabalhar com essas distines til porque permite aprimorar

o conhecimento sobre os sujeitos e descobrir suas necessidades, seus
interesses e suas demandas.
A juventude pode ser considerada uma etapa da vida que, como
as outras, possibilita um conjunto de novas trajetrias, desafios e
experincias. Mais do que um momento assinalado por transformaes
biolgicas, a juventude marcada pelas relaes que as pessoas
estabelecem dentro da sociedade. Se for considerada, porm, apenas
como um momento de trnsito entre a infncia e o estgio adulto,
corre-se o risco de perceber a juventude apenas a partir daquilo
que o senso comum diz que lhe falta: maturidade, competncia e
responsabilidade de adultos.
preciso perceber que ela tambm uma vivncia especfica
do presente, marcada por novas experincias, contato com outros
grupos e maior autonomia da famlia e de outros adultos. Sendo
assim, a juventude combina processos de preparo para a vida adulta,
entrando a a formao, com outros de experimentao e construo
de trajetrias, que incluem a insero no mundo do trabalho, a
definio de identidades, a vivncia da sexualidade, da sociabilidade,
do lazer, da fruio e criao cultural, e da participao poltica
efetiva. (ABRAMO, 1997).
Outra especificidade da juventude o fato de este grupo de
pessoas viver de modo mais intenso os dilemas e as questes que so
de toda a sociedade, antecipando-as. Eles chegam depois na sociedade
do adulto. Por isso, possuem mais condies de estranh-la e
question-la. Isso no significa, contudo, afirmar que os jovens sejam
naturalmente revolucionrios, mas sim que esto mais dispostos a
novas experincias. Podem, todavia, buscar um caminho de ruptura
ou de insero. E a ruptura pode ter diferentes significados, no sendo
necessariamente positiva.
Os jovens podem ou no conservar valores como a solidariedade
e o respeito, podem lutar por um pas mais justo, ou podem
187

referendar um mundo competitivo e desigual. Tudo depende de

suas experincias concretas e das possibilidades reais de constituir
suas experincias nas diferentes esferas da vida. Produziu-se um
consenso, no Brasil, de que necessrio atentar para as diversas
situaes envolvidas quando se trata da juventude. Isso porque
muito difcil afirmar que os jovens do Pas partilham condies
parecidas para vivenciar essa etapa da vida.
Por outro lado, os jovens de hoje sofrem o impacto de questes
como o avano de doenas como a Sndrome da Imunodeficincia
Adquirida (AIDS), a presena cada vez maior das tecnologias de
informao e comunicao, a mudana nas estruturas familiares, a
chegada do aquecimento global e outras ameaas ao meio ambiente
e o aprofundamento da globalizao capitalista. Isso define as
experincias dos sujeitos jovens e influencia as vises que eles
prprios possuem de si. Assim, as vivncias e experincias dos
jovens esto fortemente ligadas aos contextos em que os sujeitos
esto imersos e com as diferentes prticas culturais. Essas diferenas
tambm so marcadas pelas limitaes de ordem econmica e social
desses contextos.
A classe social do indivduo, sua condio tnica e de gnero, sua
presena ou no no mercado de trabalho e na escola, seu local de moradia
- urbano ou rural -, sua situao familiar, ter ou no uma deficincia, sua
orientao sexual e sua escolha religiosa so fatores, entre outros, que
vo diferenciando internamente esse grupo que se chama juventude.
Por isso, ao se falar das experincias juvenis deve-se reconhecer essa
diversidade e pronunciar juventudes, no plural. Esse reconhecimento
demanda uma ateno redobrada daqueles que querem propor polticas
e iniciativas governamentais dirigidas aos jovens.
A TRAJETRIA DAS POLTICAS DE JUVENTUDE NO BRASIL A
PARTIR DA REDEMOCRATIZAO
Diferentemente de pases que intensificaram a consolidao
das polticas de juventude nas suas agendas a partir das discusses
lideradas no plano internacional pelo Sistema da Organizao das
Naes Unidas (ONU), j na dcada de 1960, constata-se que o Brasil
somente inicia esse debate mais intenso e organizado em meados
188

da dcada de 1990, praticamente dez anos aps a declarao do Ano

Internacional da Juventude.
O debate sobre a juventude reaparece, com alguma nfase,
no Brasil, quando a ONU recolocou o tema na pauta e elegeu o
ano de 1985 como Ano Internacional da Juventude: Participao,
Desenvolvimento e Paz. O impacto, entretanto, aconteceu em plano
estadual, nos Estados de So Paulo, em 1986, e em Minas Gerais,
em 1987, quando esses estados instituram os primeiros conselhos
estaduais de juventude.
O protagonismo juvenil na luta contra a ditadura encontrou
expresso massiva no Movimento Diretas J, a maior jornada de
mobilizao de rua havida at ento. Mesmo com a derrota da
Emenda Dante de Oliveira, Tancredo Neves vence no Colgio Eleitoral,
simbolizando a volta de um civil ao Palcio do Planalto, mas antes de
sua posse morre.
Ainda assim, a democracia se afirma no amplo movimento cvico
pela aprovao da Constituio de 1988, que consolida as eleies
diretas para todos os cargos e a legalidade dos partidos polticos. Na
Constituinte, diversas juventudes se unem na campanha Se Liga 16, que
consegue recolher cerca de um milho de assinaturas para legitimar
o voto facultativo com 16 e 17 anos, conferindo expressivo peso
eleitoral juventude brasileira no novo ordenamento democrtico.
(CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE, 2011).
A partir da segunda metade dos anos 1990, podemos perceber
a emergncia de certo nmero de iniciativas empreendidas pelos
diferentes nveis de governo - federal, estadual e municipal.
nesse perodo que surgem, nos planos local e regional, organismos
pblicos destinados a articular aes no mbito do Poder Executivo e
estabelecer parcerias com as organizaes juvenis, da sociedade civil
e do setor privado, para a implantao de projetos ou programas de
ao para a juventude.
Devemos destacar que nessa dcada houve passos iniciais e
sinalizaes de institucionalizao das polticas de juventude no Brasil
e uma movimentao de organizaes da juventude para levar o tema
189

ao centro das polticas pblicas. a expresso do protagonismo juvenil

nos temas gerais da Nao. O impeachment de Collor, impulsionado por
jornadas de protestos multitudinrios de estudantes leva posse do
vice-presidente Itamar Franco. Ele instituiria, em 13 de julho de 1993,
a Semana Nacional do Jovem pela Lei n 8.680.
Foi realizado, pela Fundao Movimento Universitrio de
Desenvolvimento Econmico e Social (MUDES)3, em 1995, no Rio
de Janeiro, o I Encontro Nacional de Tcnicos em Juventude, com a
participao de especialistas e jovens de vrios municpios brasileiros.
Foi debatida e indicada uma proposta de formulao da Poltica
Nacional de Juventude. (CLEMENTINO, 2011).
Em 1997, dois anos depois, no mbito do Governo Federal criouse uma assessoria especfica de juventude vinculada ao gabinete do
ministro da Educao. Naquele mesmo ano constituiu-se a primeira
articulao nacional de gestores de juventude de governos e
prefeituras focada especificamente na promoo das Polticas Pblicas
de Juventude (PPJ), a Organizao Brasileira de Juventude (OBJ).
Em 1998, foi realizado o I Festival Nacional de Juventude,
em Braslia, promovido pelo governo do Distrito Federal, gesto
de Cristovam Buarque, e sociedade civil. O festival contou com a
presena de cerca de cinco mil jovens, tornando-se o encontro de
juventude mais amplo, plural e participativo ocorrido no Brasil na
dcada de 1990. Entre suas propostas estava a de discutir e aprofundar
a elaborao e execuo de polticas de juventude. Concomitantes
ao Festival surgiram as bases do Frum Nacional dos Movimentos e
Organizaes Juvenis, espao que articula diferentes atores.

3 Movimento Universitrio de Desenvolvimento Econmico e Social uma

instituio filantrpica e sem fins lucrativos, voltada para o desenvolvimento
de programas e projetos sociais em benefcio da juventude. Atua como agente
de integrao fazendo a mediao entre as empresas conveniadas que oferecem
vagas de estgio e os estudantes de ensino mdio, tcnico e superior que buscam
uma oportunidade. Referida fundao representou o Governo brasileiro em vrios
eventos internacionais de juventude na dcada de 1990, inclusive na Organizao
Ibero-Americana de Juventude.
190

Entre 1995 e 2002, durante o governo de Fernando Henrique

Cardoso, ainda que no se possa falar de polticas estratgicas
orientadas para os jovens brasileiros na esfera federal, algumas
propostas foram executadas, sobretudo com base nas ideias de
preveno, controle ou efeito compensatrio de problemas que
atingiam a juventude. Em geral, o jovem sempre era visto numa
condio de risco social e/ou vulnerabilidade, o que resultava na
formulao de programas e projetos associando o jovem ao tema da
violncia, vinculado ao consumo e trfico de drogas, e ao desemprego.
Nos anos iniciais de 2000, observa-se um aprofundamento
do debate na sociedade civil e nas universidades. Em 2002 e 2003,
respectivamente, a Universidade Federal Fluminense (UFF) e a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) constituram os
primeiros observatrios de juventude em instituies universitrias
brasileiras, juntamente com a Universidade Catlica de Braslia, que
em parceria com a Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura (UNESCO) lanou o Observatrio de Violncia
nas Escolas. importante ressaltar que a representao da UNESCO
no Brasil foi responsvel por diversas publicaes e pesquisas que
serviram e servem de referncia para a implantao de Polticas
Pblicas de Juventude (PPJ).
Destaca-se, nessa construo, o Seminrio Polticas Pblicas:
Juventude em Pauta, organizado em 2002, pela Organizao No
Governamental (ONG) Ao Educativa, juntamente com a Fundao
Friedrich Ebert. Esse seminrio conseguiu reunir, de maneira ampla,
pesquisadores, gestores, ONGs e grupos juvenis para delimitar e
debater, com suporte nas experincias nacionais e internacionais
apresentadas, questes cruciais do campo das polticas pblicas de
juventude.
Tambm no ano de 2002, com o advento das eleies
presidenciais, uma grande diversidade de organizaes e movimentos
de juventude de todas as regies do Brasil, convocadas pela OBJ,
UNESCO e Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/RJ), reuniramse no Rio de Janeiro. Com base nas experincias das organizaes
e em consensos internacionais desenvolvidos pela sociedade civil
organizada aprovaram uma carta comum denominada Agenda
191

Jovem 2002. O ativismo de vrios agentes sociais e o peso eleitoral

dos jovens naquela eleio levaram os trs principais candidatos
Presidncia da Repblica a apresentarem propostas especficas para
a juventude brasileira em seus planos de governo.
Logo aps as eleies o debate sobre juventude ganhou fora
em diversos espaos. Na Cmara dos Deputados foi criada a Comisso
Especial de Polticas Pblicas de Juventude (CEJUVENT). Em 2004, essa
Comisso realizou um processo indito e experimental de audincias
pblicas de conferncias estaduais de juventude que culminou em
uma denominada Conferncia Nacional de Juventude, promovida pela
Cmara dos Deputados.
Esse evento foi uma grande oportunidade de encontro para as
organizaes e movimentos de juventude e, apesar das dificuldades
de organizao, foi um marco relevante na construo das polticas
pblicas de juventude no Brasil, pois comprometeu o parlamento
brasileiro com o debate. Como resultado a conferncia apresentou
subsdios formulao da Emenda Constitucional 65, que insere
a juventude como pblico prioritrio na constituio do Plano
Nacional da Juventude, que estabelece metas a serem cumpridas
em prol da juventude num perodo de dez anos, alm do Estatuto da
Juventude, que reafirma os direitos dos jovens e prev a organizao e
estruturao do Estado brasileiro para que possa garantir os referidos
direitos. Tais iniciativas representaram esforos para transformar as
polticas pblicas de juventude em polticas de Estado, presentes na
legislao nacional.
Vale ressaltar que a Proposta de Emenda Constitucional (PEC
n 138/2003), conhecida como a PEC da Juventude, constituda como
Emenda 65 foi aprovada pelo Congresso Nacional em 2010. Em 2011 a
Cmara dos Deputados aprovou o Estatuto da Juventude, sendo agora
apreciado no Senado Federal.
No perodo de 2003 a 2010 a temtica avana efetivamente como
preocupao relevante do Governo Federal. Institucionalmente, a busca
de desenhos adequados para o desenvolvimento das Polticas Pblicas
de Juventude, no novo cenrio poltico brasileiro, foi sendo discutida
por meio da criao de novos mbitos de debate e formulao do tema.

192

Inicialmente, houve no Governo Federal uma tentativa de

constituir a questo da juventude pelo eixo do mundo do trabalho.
Assim, foi desenvolvido o Programa Nacional do Primeiro Emprego
(PNPE) e criada uma unidade de juventude no Departamento de
Trabalho e Emprego do Ministrio do Trabalho (DPJ-MTE). Pelo fato
de ser o primeiro grande programa para a juventude, ele gerou muita
expectativa. A ao contava com o apoio do presidente e grande
oramento, mas deparou-se com dificuldades para o cumprimento de
todas as suas metas.
Esses esforos do poder pblico foram acompanhados por debates
e acordos de apoio desenvolvidos por organismos internacionais,
como a elaborao do ndice de Desenvolvimento Juvenil (IDJ) da
UNESCO e as propostas desenvolvidas por cerca de cem organizaes
de juventude no evento Vozes Jovens I e II, organizado pelo Banco
Mundial, em parceria com a Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica e o Sistema ONU no Brasil.
Outra importante iniciativa foi o Projeto Juventude, do Instituto
Cidadania, que realizou uma srie de levantamentos, debates e
pesquisas sobre a situao da juventude no Pas. Esse projeto, que
envolveu boa parte dos especialistas brasileiros no tema, desenvolveu
um consistente banco de informaes, estudos e propostas sobre
polticas pblicas de juventude.
Tambm as organizaes e os movimentos da juventude
buscaram se articular para participar da formulao e definio das
prioridades governamentais. Entre 2003 e 2005, foram criados fruns
e movimentos como a Rede Juventude pelo Meio Ambiente (REJUMA),
o Dilogo Nacional de Movimentos e Organizaes Juvenis, articulado
pela Unio Nacional dos Estudantes (UNE), a Rede Nacional de
Organizaes, Movimentos e Grupos de Juventude (RENAJU), a Rede
Sou de Atitude e o Frum Nacional de Movimentos e Organizaes
Juvenis (FONAJUVES). Exemplos da mesma inteno de distintos
setores da juventude brasileira de constituir plataformas e redes
juvenis em mbito nacional com cada uma reconhecendo seu papel
e suas limitaes. Em 1998, j havia sido lanada a Rede de Jovens do
Nordeste (RJNE).

193

Nesse perodo, diversos governos municipais e estaduais

criaram rgos gestores de juventude e reforaram aes visando
participao dos jovens na elaborao das PPJ e no empoderamento
de suas organizaes associativas. Buscava-se uma maior efetividade
na aplicao dos recursos, com suporte em esforos capazes de
mobilizar setores estratgicos do poder pblico e da sociedade civil
pela promoo da juventude brasileira.
Em 2004, surge o Frum Nacional de Secretrios e Gestores
Estaduais de Juventude, em Fortaleza-CE, por meio de convocao
e articulao do Evento de Juventude FUTURE - Feira de Rumos e
Atitudes. O referido frum se instituiu visando a articular as polticas
pblicas de juventude das unidades federativas brasileiras no
plano nacional. Nesse mesmo ano, o Governo Federal deu um passo
importantssimo ao instalar o Grupo Interministerial de Juventude
encarregado de definir uma poltica nacional integrada de juventude.
O grupo, formado por representantes de 19 ministrios e secretarias
especiais, mapeou dados sobre as condies em que vivem os jovens
brasileiros, os programas federais voltados para eles, os desafios para a
construo de uma poltica nacional de juventude e as recomendaes
para a elaborao dessa poltica.
Segundo documento divulgado pelo grupo interministerial
sobre o balano das aes governamentais de juventude na primeira
gesto do Governo Lula (IPEA, 2004), foram identificadas mais de 150
aes federais desenvolvidas em 45 programas e implementadas por
18 ministrios ou secretarias de Estado. Do total de aes identificadas,
apenas 19 eram especficas para o pblico jovem (de 15 a 24 anos).
As demais aes, ainda que contemplassem os jovens, no foram
desenhadas exclusivamente para eles.
Como resultado, o Governo apresentou, em 2005, as suas
primeiras aes de construo do embrio de uma poltica nacional
de juventude: a criao da Secretaria Nacional de Juventude, do
Conselho Nacional de Juventude, e do Programa Nacional de Incluso
de Jovens (PROJOVEM). Vale destacar que todos os pases da Amrica
Latina, com exceo de Brasil e Honduras, j contavam, em 2003, com
organismos governamentais para tratar das questes juvenis.
194

A Secretaria Nacional de Juventude passou a ser o organismo

do Governo Federal responsvel por promover a integrao de todas
as aes, tendo como foco o pblico juvenil. Ela tambm se tornou a
principal referncia governamental no que diz respeito juventude,
tanto na interlocuo com a sociedade civil (movimentos, ONGs,
grupos juvenis etc.), como no trabalho conjunto entre os ministrios
e secretarias, visando criao de mais programas e aes.
O Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE) foi criado junto
com a Secretaria Nacional de Juventude, em fevereiro de 2005,
e implantado em agosto desse mesmo ano, sendo sua primeira
composio feita inicialmente por indicao do Governo Federal.
Constituiu-se como espao com a importante tarefa de estabelecer
diretrizes sobre a poltica nacional de juventude baseadas em um
dilogo entre a sociedade civil e os membros do governo.
composto por 60 conselheiros, dentre os quais 20 so indicados
pelo poder pblico - ministrios, frum de secretrios e gestores
estaduais de juventude, Frente Parlamentar de Juventude da Cmara
dos Deputados e o Frum de Gestores Municipais de Juventude. 40 so
eleitos em assembleia pela sociedade civil - membros de organizaes
juvenis de representao nacional, ONGs, redes e movimentos.
O PROJOVEM, que se tornou o principal programa de
juventude do Governo Federal, teve inicialmente como foco
jovens entre 18 e 24 anos de idade, que no concluram o ensino
fundamental e que no tm emprego com carteira assinada. Com
uma metodologia que inclui a educao profissional, a concluso do
ensino fundamental e o desenvolvimento de aes comunitrias, o
PROJOVEM estabelece ainda uma bolsa que estimula a participao
do jovem em suas atividades.
Embora seja o principal programa da Secretaria Nacional de
Juventude, de acordo com o discurso do Governo Federal, as polticas
pblicas nacionais de juventude vo muito alm do PROJOVEM,
de acordo com o trabalho apresentado pelo Conselho Nacional
de Juventude em 2011, intitulado Reflexes sobre as Polticas
Nacionais de Juventude: 2003/2010. As PPJs provm de iniciativas
de outros ministrios e secretarias (Educao, Trabalho e Emprego,
195

Desenvolvimento Social e Combate Fome, Sade, Cincia e Tecnologia,

Cultura, Defesa, Turismo, Esportes, Desenvolvimento Agrrio, Justia,
Meio Ambiente, Direitos Humanos, Promoo da Igualdade Racial,
Direitos Humanos e outros).
Pode-se, entretanto, considerar esse conjunto de iniciativas
dos ministrios do Governo Federal como programas desintegrados
e desconexos, ainda que haja um esforo da Secretaria Nacional de
Juventude para realizar maior articulao desse amontoado de
aes e projetos para os jovens. Inclusive, a referida secretaria lanou
o Guia de Polticas Pblicas de Juventude, catalogando os principais
programas de juventude do Governo Federal.
O Governo Lula lanou, no final de 2007, de forma indita, um
programa unificado de juventude, reformulando o PROJOVEM com
a integrao de seis programas federais j existentes, chamado
pela imprensa de Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
da Juventude, com investimento aproximado previsto de cinco
bilhes at 2010, visando a atender mais de quatro milhes de
jovens. Com a reformulao, passou a ser denominado PROJOVEM
Integrado tendo quatro modalidades: Urbano, Campo, Trabalhador
e Adolescente.
importante destacar que pela primeira vez na histria do
Brasil um programa especfico de juventude, no caso o PROJOVEM,
constou no Plano Plurianual do Governo Federal. A iniciativa teve o
apoio do Presidente Lula e grande oramento, mas deparou-se com
dificuldades para o cumprimento de metas. Inclusive a Presidenta
Dilma, aps essa avaliao no muito promissora de resultados
e metas do programa, lanou uma nova ao de qualificao
profissional, instituindo o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (PRONATEC), focando vrios segmentos da
juventude e da populao brasileira, fazendo uma srie de mudanas
no PROJOVEM Integrado. Uma dessas mudanas foi transferir da
Secretaria Nacional de Juventude para o Ministrio da Educao a
gesto do PROJOVEM Urbano.
Realizou-se tambm a 1 e a 2 Conferncia Nacional de Polticas
Pblicas de Juventude, promovida pela Secretaria e Conselho Nacional
196

de Juventude, vindo a ocorrer em 2008 e 2011, respectivamente, com

a participao de milhares de jovens na sua etapa final, em Braslia,
e nas diversas etapas estaduais e municipais, alm das conferncias
livres. Essas conferncias tiveram como objetivo ampliar o dilogo e
o debate com os jovens acerca das polticas de juventude. Ao final da
primeira conferncia foram indicadas 70 resolues e 22 prioridades
aprovadas pelos delegados presentes, para serem encampadas pelo
Governo Federal. A segunda conferncia foi confusa porque no houve
um resgate das proposies elencadas na primeira, e as propostas
encaminhadas na conferncia de 2011 foram pouco consistentes e sem
muita flexibilidade para o debate.
Uma iniciativa importante para impulsionar as polticas de
juventude no Brasil foi o Pacto pela Juventude, que consistiu numa
proposio aos governos federal, estaduais e municipais. Muitos
candidatos a prefeito, vereador, governador, deputado e senador, nos
dois ltimos pleitos eleitorais, se comprometeram com as polticas
pblicas de juventude nas suas plataformas eleitorais e futuras aes
de governo.
A Secretaria e o Conselho Nacional de Juventude tiveram no
Pacto pela Juventude um instrumento para manter o debate em
torno dos temas apresentados pela conferncia, viabilizando a ampla
divulgao dessas propostas e o comprometimento com alguns
parmetros para a implementao das polticas pblicas de juventude.
Na nova gesto da Secretaria Nacional de Juventude do
Governo Dilma no surgiram novidades de impacto e nenhuma ao
estruturadora das polticas de juventude no Brasil. A grande ao
foi a realizao da 2 Conferncia Nacional de Polticas Pblicas de
Juventude, j comentada. Sua convocao foi realizada pelo Presidente
Lula no ltimo ano do seu governo.
A secretria nacional de juventude, Severine Macedo, anunciou
as primeiras aes estruturais da sua programao de trabalho no final
de 2011, com trs novos programas, at para fazer um contraponto
perda da gesto do seu principal programa, Projovem Urbano, para
o Ministrio da Educao, a saber: Estao Juventude, fortalecimento
dos conselhos de juventude e observatrio de polticas de juventude.
197

O primeiro, Estao Juventude, trata-se de um centro de polticas

de juventude que deve ser implantado pela Secretaria Nacional de
Juventude em parceria com os municpios brasileiros. Nesse centro
o jovem poder encontrar diversos programas de juventude, alm
de um espao de socializao, encontro e informao voltados para o
pblico juvenil.
O fortalecimento dos conselhos de juventude j est sendo
operacionalizado pela Secretaria Nacional de Juventude. O Governo
Federal est repassando recursos para as unidades federativas
fortalecerem seus conselhos com a realizao de mais aes locais e
para a estruturao mais consistente dos mesmos.
O Observatrio de Polticas de Juventude no tem uma definio
especfica de sua atuao. A ideia inicial lanar bases para alavancar
a pesquisa no Brasil em torno das polticas pblicas de juventude,
alm de levantar e sistematizar dados sobre a juventude brasileira.
As iniciativas da nova gesto da Secretaria Nacional de
Juventude so boas e teis para o processo de consolidao das
polticas de juventude, mas ainda no se sabe como, onde e quando
vo acontecer, excetuando a ao de fortalecimento dos conselhos
de juventude. importante haver uma reflexo sobre todas as aes
em vigor e apontar, num futuro breve, como fica o conjunto das
polticas de juventude no Brasil, at para que no ocorram retrocessos
numa srie de avanos que foram conquistados, principalmente no
Governo Lula.
CONSIDERAES FINAIS
De forma sinttica, o desafio deste artigo foi fazer uma discusso
inicial sobre a compreenso da juventude na contemporaneidade,
identificando os diversos olhares atribudos aos jovens pela sociedade,
para, em seguida, realizar a contextualizao e o resgate da trajetria
de construo das polticas de juventude no Brasil.
Observa-se que h uma ampla e diversificada percepo na
sociedade sobre a juventude. O senso comum, no entanto, continua
representando a juventude de modo negativo, por meio de estigmas
e esteretipos. A depender do contexto sociopoltico e econmico do
198

qual se originam, os jovens so considerados perigosos, marginais,

alienados, irresponsveis, desinteressados ou desmotivados. Cada vez
mais so relacionados, principalmente pela grande mdia, violncia
e aos desvios de conduta.
Continua sendo um desafio para aqueles que querem propor
polticas e iniciativas governamentais dirigidas aos jovens reconhecer
a diversidade da juventude. Pronunciar juventudes, no plural, para
que a partir dessa maior compreenso possam construir polticas de
juventude sustentveis e com resultado.
O quadro das polticas de juventude nos permite mostrar que,
especialmente em nosso Pas, h ainda um longo caminho a percorrer
no sentido de transformar em polticas pblicas de Estado as atuais
polticas de governo para o pblico juvenil.
Identifica-se que j foram dados passos importantes para a
consolidao desse processo. O incio da institucionalizao das
polticas de juventude, em 2005, com a criao da Secretaria e do
Conselho Nacional de Juventude, foi um relevante passo frente.
Entretanto, constata-se que se est longe de ter uma poltica
nacional de juventude. Ainda necessrio constru-la. O que est
posto como vitrine pelo Governo Federal um grande programa
emergencial, o PROJOVEM, para um segmento importante da
juventude com demandas especficas, que so os jovens mais pobres
que pararam de estudar e no trabalham. Existem, ainda, alguns
programas em outros ministrios bastante desarticulados nessa lgica
da poltica pblica integrada.
necessrio e urgente estruturar uma poltica nacional de
juventude universal, ou seja, para todos os jovens, com horizonte
de longo prazo e com sustentabilidade poltica e oramentria, e
continuar o percurso de consolidao das polticas de juventude numa
agenda pblica de Estado.
Neste momento, lanar pilares novos e estruturantes para
que a poltica pblica de juventude possa alcanar outro patamar
est na ordem do dia. Sem novas aes estruturantes e de folego,
sem programas diferenciados e uma verdadeira rede de servios de
199

juventude constitudos para suprir as necessidades e demandas dos

jovens e da sociedade brasileira, dificilmente teremos as respostas que
queremos para a nossa juventude.
Por isso, se quisermos que esta gerao e as prximas tenham
sua incluso e sejam protagonistas de um processo sustentvel,
essencial, fazendo um trocadilho, criarmos uma nova gerao de
polticas pblicas de juventude.
REFERNCIAS
ABRAMO, Helena Wendel. Consideraes sobre a tematizao social
da juventude no Brasil. Revista Brasileira de Educao, So Paulo,
n. 5-6, p. 25-36, 1997. Nmero especial.
BRASIL. Assistncia Judiciria. Estatuto da criana e do
adolescente. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 1995.
CLEMENTINO, Josbertini Virginio. As polticas de juventude na
agenda pblica brasileira: desafios e perspectivas. Fortaleza:
EdMeta, 2011.
CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE (Brasil). Poltica Nacional de
Juventude: diretrizes e perspectivas. So Paulo, 2006.
. Reflexes sobre a Poltica Nacional de Juventude:
2003/2010. Braslia, DF, 2011.
FREITAS, Maria Virgnia de; PAPA, Fernanda de Carvalho (Org.).
Polticas pblicas: juventude em pauta. So Paulo: Cortez, 2003.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2010.
Braslia, DF, 2010.
. Populao jovem no Brasil: a dimenso demogrfica.
Braslia, DF, 2000.
IPEA. Relatrio do Grupo Interministerial da Juventude. Braslia,
DF, 2004.

200

SPOSITO, Marlia P.; CARRANO, Paulo. Juventude e polticas pblicas

no Brasil. Revista Brasileira de Educao, n. 24, p. 16-39, set./dez.
2003.
UNFPA. A situao da populao mundial 2010. Nova Iorque, 2010.

201

CAPTULO 8

ENTRE MUROS: EDUCAO PROFISSIONAL

COMO ESTRATGIA DE INSERO SOCIAL
PARA ADOLESCENTES EM PRIVAO DE
LIBERDADE1
Ftima Regina Guimares Apolinrio2

Ftima Regina Guimares Apolinrio2

INTRODUO
Na busca de compreenso do objeto de anlise avanamos na
direo de entend-lo, considerando o contexto social em que est
inserido e elegendo como eixo dos questionamentos a indagao:
As aes desenvolvidas entre muros efetivam as polticas pblicas
direcionadas juventude? Esse questionamento deu origem a outros
a ele relacionados. Assim, buscaremos respostas sobre as aes
voltadas ao pblico submetido a medidas socioeducativas, na unidade
educacional, com base no trip qualificao, aprendizagem e renda,
numa parceria entre governo e empresas privadas.
Para isso analisaremos as aes desenvolvidas na educao
profissional voltada ao pblico em cumprimento de medidas
socioeducativas do Centro Educacional Cardeal Alosio Lorscheider
(CECAL), gerido pela Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social
(STDS), numa parceria com empresas privadas. Buscaremos saber se as
aes esto contribuindo para gerar mudanas na vida desses jovens.
1 Trabalho desenvolvido para a obteno do ttulo de mestre, do Mestrado em
Planejamento e Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Cear (UECE), no
ano de 2009.
2 Assistente Social e Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade Estadual do
Cear (UECE).
203

Existe, por parte dos jovens, um olhar sobre os novos rumos

de suas vidas aps seu desligamento da unidade, o que prescinde a
qualificao para o trabalho. Assim, esses jovens veem a educao
profissional vislumbrando alternativas futuras de insero social.
Considerando a relevncia de buscar respostas para tais
indagaes desenvolvemos esta pesquisa inicialmente elegendo
categorias como base para ajudar a desvendar a realidade da educao
profissional, do trabalho e das polticas pblicas. Os paradigmas
que desenham a educao profissional no sculo XXI reconhecem
os avanos da tecnologia e as novas expectativas surgidas em
decorrncia do mercado globalizado e competitivo. Nesse cenrio
emergem as exigncias quanto formao e desempenho dos
profissionais, em que a educao vem representando a sociedade
nacional, caracterizada pela desigualdade de renda que afeta
diretamente a distribuio do conhecimento. Dessa forma, o
dualismo entre a educao da elite e a educao das camadas menos
favorecidas foi se tornando oficial e legitimado.
nesse contexto que verificamos a importncia da iniciativa
das polticas pblicas desenvolvidas pela Secretaria do Trabalho e
Desenvolvimento Social do Cear (STDS-CE), a qual, em parceria com
empresas privadas, amplia os horizontes de pessoas em situao
de vulnerabilidade social, preferencialmente. O objetivo geral
deste estudo compreender os resultados das aes de educao
profissional desenvolvidas no Centro Educacional Cardeal Alosio
Lorscheider (CECAL), junto aos adolescentes em cumprimento de
medidas socioeducativas.
Nessa perspectiva, procura-se analisar as polticas pblicas de
educao profissional voltadas para a juventude em conflito com a lei
no Estado do Cear; investigar as aes desenvolvidas pela STDS em
parceria com a empresa Marisol, que tem como foco o jovem aprendiz;
identificar as mudanas ocorridas na vida dos jovens que integram o
Projeto Primeiro Passo, na linha de ao Jovem Aprendiz do Centro
Educacional Cardeal Alosio Lorscheider (CECAL).
Tendo em vista a finalidade e a natureza deste trabalho, optamos
pelo estudo de caso, cujos dados foram submetidos a uma abordagem
204

qualitativa com base no fato de que ela requer um pesquisador atento

e cuidadoso. A tcnica escolhida para a pesquisa foi a entrevista
grupal ou grupo focal, que envolve discusses informais, de tamanho
reduzido, com o propsito de se obterem informaes de carter
qualitativo, em profundidade. uma tcnica rpida e de baixo custo
para avaliao e obteno de dados e informaes qualitativas e que
fornece aos gerentes de projetos ou instituies uma grande riqueza
de informaes sobre o desempenho de atividades desenvolvidas, de
prestao de servios, de novos produtos e outras questes. (GOMES;
BARBOSA, 1999).
Esta pesquisa foi realizada no ano de 2009, durante os meses de
agosto e setembro, no Centro Educacional Cardeal Alosio Lorscheider
(CECAL). Trata-se de uma unidade de atendimento a adolescentes em
conflito com a lei, autores de atos infracionais graves, sentenciados
e encaminhados por ordem judicial. Ela foi inaugurada em 17 de
dezembro de 2000, inicialmente para atendimento de jovens maiores
de idade e adolescentes com idade de 14 a 17 anos, tendo sido definida,
em 2006, como unidade de internao masculina exclusiva para jovens
adultos na faixa etria de 18 a 21 anos.
Inicialmente, solicitamos direo do CECAL o apoio
institucional e a adeso de 30 jovens para participarem do estudo.
Foram explicados os objetivos da pesquisa e a metodologia de sua
aplicao. Os participantes foram divididos em dois grupos (A e B),
cada um com 15 participantes na faixa etria entre 18 e 21 anos.
Aps serem consultados sobre o seu interesse em participar da
pesquisa e informados previamente sobre dia, local e finalidade dos
encontros, foram tambm informados de que teriam preservadas suas
identidades3. Os aspectos ticos da pesquisa foram considerados, uma
vez que os participantes conheceram os objetivos da pesquisa e foram
consultados sobre seu interesse em participar do estudo, sendo-lhes
assegurado o anonimato e o sigilo das informaes coletadas.

3 Os jovens foram identificados com nomes fictcios. Para isso usamos nomes de
planetas e de plantas, a fim de deix-los mais vontade, pois suas identidades
estavam sendo preservadas.
205

A seguir, discorreremos acerca de algumas leis que regem as

medidas socioeducativas de internao, exemplificando as adotadas
pelo sistema brasileiro.
A MEDIDA SOCIOEDUCATIVA DE INTERNAO
Os pressupostos norteadores da construo coletiva dos direitos
do homem foram consagrados pela Declarao Universal dos Direitos
Humanos4 e adotados por diversos diplomas, sistemas e ordenamentos
jurdicos. Eles sugerem um conjunto de princpios e valores para a
constituio de um projeto de sociedade que garanta ao ser humano
uma vida digna.
A Constituio Federal de 1988, tida como cidad por atender
significativo nmero de reivindicaes provenientes dos mais diversos
setores da sociedade civil, entre elas o apelo social em prol de crianas
e adolescentes, em seus artigos 227 e 228, juntamente com o Estatuto
da Criana e do Adolescente (ECA), incorporou, no panorama
legal brasileiro, os princpios e concepes da Doutrina da Proteo
Integral da Organizao das Naes Unidas. Elevou os adolescentes ao
status de sujeitos de direitos, implicando alteraes no atendimento
a eles dispensado. A condio de sujeitos de direitos conquistada
pelos adolescentes entre 12 e 18 anos de idade, no novo ordenamento
jurdico nacional, traz como pano de fundo a longa caminhada de lutas
e conquistas do homem na construo da sua histria, o que encontra
suporte na afirmao de Mill (1964, p. 177), quando aponta:
Toda a histria do progresso humano foi uma srie de
transies atravs das quais costumes e instituies,
umas aps outras, foram deixando de ser consideradas
necessrias existncia social e passaram para a
categoria de injustias universalmente condenadas.

Percebe-se, pela afirmao de Mill (1964), que at culminar com

o status de detentores de direitos e obrigaes, prprios da condio
4 De acordo com Bernardo Toro - educador colombiano - a maior inveno do homem
no sculo XX, aprovada pela Assembleia-Geral das Naes Unidas em dezembro de
1948, como expresso de pessoas das mais diversas etnias, nacionalidades, credos
e tradies.
206

da pessoa em desenvolvimento, os jovens e adolescentes enfrentaram

uma srie de injustias e preconceitos que persistem at os dias
atuais. Introjetados no inconsciente coletivo, esses preconceitos
se conformam em obstculos a serem superados para a efetiva
incorporao da Doutrina da Proteo Integral dos Direitos da Criana
e do Adolescente.
A criao do Sistema de Proteo dos Direitos da Criana e do
Adolescente associou os princpios fundamentais da Doutrina de
Proteo Integral aos princpios do sistema socioeducativo. Este,
por implicar restries liberdade, alicerou sua legalidade na
Constituio Federal e no ECA5. Tem-se, ainda, como referncia leis
secundrias, como o Direito Penal e o Direito Processual Brasileiro,
objetivando ampliar os direitos dos adolescentes, contudo sem
prejuzos s especificidades da doutrina de proteo integral. Assim,
foi possvel estabelecer mecanismos para superar prticas que
resumem o adolescente infrator ao ato a ele atribudo.
A concepo de que as crianas e adolescentes so sujeitos de
direitos, assumida pelo ECA, levou esse Estatuto a trazer no seu Titulo
I - Das Disposies Preliminares, artigo 4, a redefinio das atribuies
do Estado, da sociedade e da famlia em relao a eles:
dever da famlia, da comunidade, da sociedade em
geral e do poder pblico assegurar, com absoluta
prioridade, a efetivao dos direitos referentes vida,
sade, alimentao, educao, ao esporte, ao lazer,
profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito,
liberdade, e convivncia familiar e comunitria.
(BRASIL. LEI N 8.069, 2014).

Na esteira das garantias dispostas no artigo anteriormente

citado, o artigo 5 do mesmo Estatuto assegura que a criana
e o adolescente ficam a salvo de toda forma de negligncia,
discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. Essas
garantias compreendem o pargrafo nico do artigo anterior, quais
5 Que se assenta no princpio de que todas as crianas e adolescentes, sem distino,
desfrutam dos mesmos direitos e se sujeitam a obrigaes compatveis com a sua
peculiar condio de desenvolvimento.
207

sejam: prioridade a proteo e socorro, atendimentos nos servios

pblicos, e recursos e execuo de polticas sociais pblicas.
Os papis atribudos aos atores sociais, contidos no artigo
4 do ECA, se entrelaam numa corresponsabilidade que requer o
fortalecimento das redes sociais de apoio aos que se encontram
em desvantagem social - entendidos pela lei como: portadores de
deficincias fsicas, psquicas e mentais; dependentes qumicos;
ex-presidirios; condenados e adolescentes em situao de risco.
(BRASIL. LEI N 9.867, 2014). No art.3 destaca-se a conscientizao
da populao sobre as questes que encerram a ateno aos jovens
em conflito com a lei para, sobretudo, superar o assistencialismo e a
coero generalizada.
A transgresso s normas estabelecidas - ato infracional somente imputada aos adolescentes com idade compreendida
entre 12 e 18 anos, e, por se caracterizar como violao do dever
jurdico por pessoas em situao peculiar de desenvolvimento,
no pode ser caracterizada como crime. Por isso, embora fiquem
sujeitos s consequncias dos seus atos infracionais, eles no so
passveis de responsabilizao penal, cabendo-lhes, nesses casos,
medidas socioeducativas, cujos objetivos so pautados na perspectiva
de reinsero social, de fortalecimento dos vnculos familiares e
comunitrios, e no punio.
Consideradas sanes, e no penas, as medidas socioeducativas
tm carter pedaggico baseado na severidade e na justia adotada pelo
ECA. Essas medidas consideram o adolescente em sua peculiaridade,
descartando as armadilhas das concepes compensatrias e
paternalistas. Neste sentido, Costa (2006, p. 5) afirma: Em termos
prticos, v-se que o Estatuto apenas estendeu aos adolescentes
garantias como o direito defesa e presuno da inocncia, prprias
do Direito Penal dos Adultos. Semelhantemente ao que ocorre aos
infratores adultos, ao adolescente assegurado o devido processo
com todas as garantias do estado democrtico de direito.
As concepes de compensao e paternalismo no encontram
suporte no ordenamento do ECA, visto que a compensao busca
justificar o aumento da represso na proporo da gravidade das
208

infraes praticadas, enquanto o paternalismo tende a isentar os

adolescentes da responsabilidade pelas infraes cometidas, tornando
a prtica infracional ato natural. Nessa perspectiva, o convvio social
requer a aceitao de regras mnimas, essenciais, o que sugere a
responsabilizao do adolescente quando ele transgredir esses padres.
A sua condio de ser em desenvolvimento revela a proteo especial
a que tem direito por lei, considerado como sujeito de direitos, o que
no pressupe anulao da sua obedincia aos preceitos jurdicos. Tal
entendimento corrobora o que aponta Barbosa e Moretto (2002, p. 10),
ao afirmarem que o processo de desenvolvimento do adolescente
passa pela aprendizagem de um posicionamento crtico e responsvel
em relao s suas condutas.
A ressocializao pretendida pela medida socioeducativa de
internao6 no pode ser entendida em sentido funcionalista, o qual
sugere um sujeito social esttico, predestinado a voltar a ser. Pelo
contrrio, tal medida deve comportar a ideia de um sujeito ativo,
relacional, que, mesmo influenciado pela dinmica social, capaz
de influenci-la com sua maneira de ser e de fazer. Para tanto, ainda
que a medida socioeducativa de privao seja cumprida em regime
fechado, a instituio para tal no pode ter o carter de instituio
total. (FOUCAULT, 1990; GOFFMAN, 1999).
O ECA, admitindo a complexidade do problema, se rende aos
princpios de excepcionalidade, brevidade e respeito condio de
pessoa em desenvolvimento. Seus fundamentos esto na premissa de
que o processo socioeducativo no se d no isolamento do convvio
social. A privao de liberdade e a internao funcionam como timo
recurso dentre as medidas socioeducativas.7
Os princpios de excepcionalidade, brevidade e respeito
condio de pessoa em desenvolvimento, antes referidos, podem ser
interpretados como: a) excepcionalidade - significa que a medida
socioeducativa de internao deve ser aplicada apenas em casos
6 ECA, artigo. 121- A internao constitui medida privativa de liberdade, sujeita
aos princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de
pessoa em desenvolvimento.
7 ECA, artigo. 112, I, II, III, IV, V, VI, VII.
209

extremos, quando no couber nenhuma das outras medidas que no

comportam privao de liberdade; b) por brevidade - entende a importncia
do limite cronolgico, exigindo que a medida socioeducativa deva abreviar
o tempo de privao do sentenciado para possibilitar com sua participao
e esforo a progresso para medida menos severa; c) o respeito condio
de pessoa em desenvolvimento - significa que devem existir propostas
pedaggicas e de ressocializao para que a medida cumpra seu efeito,
tendo em conta que a sano foi aplicada a um ser humano que vive a
transio da infncia para a vida adulta.
De contedo predominantemente pedaggico, mas de natureza
sancionatria, a medida socioeducativa de internao excepcional e
reservada aos casos especficos e bem caracterizados, pois consiste na
privao da liberdade, aplicada ao adolescente infrator como medida
coercitiva quanto ao delito por ele cometido, no comportando prazo
determinado e sujeita a reavaliao, no mximo, a cada seis meses - ECA,
artigo 121, 2. (BRASIL. LEI N 8.069, 2014). A privao de liberdade dessa
medida socioeducativa deve ser proposta pelo Ministrio Pblico e aplicada
pelo Juiz, mediante infrao de grave ameaa ou violncia pessoa, como
prope o artigo 122,8 do Estatuto, ou por reiterao no cometimento, por
descumprimento reiterado e injustificvel da medida anteriormente
imposta. Dessa forma, como aponta Tavares (2002, p. 118):
a mais severa das medidas scio-educativas
estabelecidas no Estatuto. Priva o adolescente de
sua liberdade fsica - direito de ir e vir - vontade
[...] O adolescente poder trabalhar e estudar fora do
estabelecimento onde recolhido, se no oferecer perigo
segurana pblica ou sua prpria incolumidade,
segundo avaliao criteriosa da equipe interprofissional
que assessora a Justia da Infncia e da Juventude.

A medida socioeducativa deve ser aplicada como ltimo recurso,

considerando os danos emocionais, mentais, fsicos e morais que dela
resultam, como lembra Liberati (2002, p. 99):
8 Art. 122 A medida de internao s poder ser aplicada quando: I - tratar-se de
ato infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia a pessoa; II - por
reiterao no cometimento de outras infraes graves; III - por descumprimento
reiterado e injustificvel da medida anteriormente imposta.
210

Na verdade, por melhor que seja a entidade de

atendimento, a internao deve ser aplicada de forma
excepcional, porque provoca no adolescente os
sentimentos de insegurana, agressividade e frustrao,
acarreta exacerbado nus financeiro e no responde s
dimenses do problema. (LIBERATI, 2002, p. 99).

Melo Neto e Froes (2001) apontam para o risco da adoo ordinria

da medida de internao, dado o trauma que dela resulta aos adolescentes
e s suas respectivas famlias. Sem alternativa, tal medida deve ser
adotada desde que em fiel observncia ao ordenamento do Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo, que integra o Sistema de
Garantia de Direitos (SGD), responsvel pela implementao da Doutrina
da Proteo Integral dos Diretos da Criana e do Adolescente incorporada
pela Constituio Federal e pelo ECA.
Cabe ressaltar que as medidas socioeducativas, em sua totalidade,
da mais branda mais severa, contemplam essa natureza sancionatria.
Essa caracterstica de contedo serve de base para o comentrio de
Costa sobre a formao dos profissionais responsveis por cumprir e
fazer cumprir a lei nas unidades de internao.
Sobre os direitos especficos do adolescente privado de liberdade e
sua confrontao com os direitos dos adultos em condio semelhantes,
Costa (2006, p. 37) cita Emlio Garcia Mndez, jurista argentino, estudioso
e especialista do direito da criana e do adolescente:
Emlio Garcia Mndez [...] costuma afirmar que, com
o Estatuto da Criana e do Adolescente, as conquistas
da Revoluo Francesa, com duzentos anos de atraso,
chegaram aos adolescentes privados de liberdade.
Direitos que, h muito tempo, eram assegurados aos
adultos privados de liberdade s agora alcanaram os
adolescentes nessa mesma situao.

O recorte apresentado remete ao entendimento de que para

amenizar as injustias infligidas ao adolescente infrator, ao longo
dos tempos, o legislador deve equilibrar sua postura para, no
estado democrtico de direito, compatibilizar o mximo de garantia
indispensvel ao bom resultado dentro da comunidade socioeducativa.
211

Os direitos especficos do adolescente privado de liberdade

so delimitados no artigo 124, do ECA, como o de ser entrevistado
pelo representante do Ministrio Pblico, receber escolarizao e
profissionalizao, receber visitas ao menos semanalmente, entre
outros. Essas garantias so dispensadas ao sujeito de direitos - o
adolescente infrator. Volpi (1999, p. 28) indica que a internao:
Ou seja, a conteno no em si a medida scioeducativa, a condio para que ela seja aplicada.
De outro modo ainda: a restrio da liberdade deve
significar apenas limitao do exerccio pleno do
direito de ir e vir e no a outros direitos constitucionais,
condio para sua incluso na perspectiva cidad.

Por essa dimenso percebe-se a importncia de o espao

socioeducativo contemplar, alm da sua sujeio ao que prescreve o
artigo 90 do ECA (BRASIL. LEI N 8.069, 2014), a garantia de respeito
dignidade humana, integridade e outros. As aes de atendimento aos
infratores devem ser articuladas com tcnicos, gestores, educadores e
representantes do Ministrio Pblico.
A aplicao da internao tambm possibilitada no caso de
descumprimento reiterado e injustificado de medida anteriormente
imposta, em conformidade com o ECA, artigo 122, inciso III. (BRASIL.
LEI N 8.069, 2014).9 Pode, portanto, ser determinada a internao
do adolescente infrator que no cumpra integralmente a prestao
de servios comunidade, por exemplo. Sobre essa possibilidade de
internao, quando da elaborao desse dispositivo, houve quem
alegasse a necessidade de dar um susto ao adolescente com seu
internamento por at trs meses. Diante de to aviltante argumento,
Melo Neto (2001, p. 185) ponderou o seguinte:
Inconformado com tal naipe de raciocnio, respondi que
s defendia esse ponto de vista quem tinha certeza de
que os prprios filhos jamais seriam encaminhados para
uma unidade de internao, onde o susto pelo qual se
quer que os filhos dos outros passem pudesse implicar a
prtica de violncias fsicas, psicolgicas e sexuais.
9 ECA, artigo 122 - A medida de internao s poder ser aplicada quando: III - por
descumprimento reiterado e injustificvel da medida anteriormente imposta.
212

A necessidade de dar um susto ao adolescente, alegao

denunciada pelo autor, evidencia o descaso com que a situao dos
menores desvalidos era tratada antes da vigncia do novo ordenamento
trazido pela Constituio Federal e pelo ECA. Os objetivos da internao
atravs da privao da liberdade do adolescente infrator so a
ressocializao e a reeducao, demonstrando ao adolescente que a
limitao do exerccio pleno do direito de ir e vir a consequncia
da prtica de seus atos delituosos. Contudo, na aplicao das medidas
socioeducativas devero ser observadas a capacidade do adolescente
de cumpri-las, as circunstncias e a gravidade da infrao. Em
nenhuma hiptese pode ser imputado o trabalho forado e, ainda, aos
deficientes ou doentes dever ser reservado tratamento individual e
especializado, tendo em conta a adequao do local sua condio ECA, 1990, artigo112, 1, 2 e 3. (BRASIL. LEI N 8.069, 2014).
Veremos a seguir os dados coletados na pesquisa, sua anlise,
bem como as implicaes da escolha do mtodo de Grupo Focal como
ferramenta estratgica na obteno desses dados.
COLETA DE DADOS: O GRUPO FOCAL COMO ESTRATGIA
A ambiguidade percebida nas respostas colhidas no grupo focal e
no dilogo desenvolvido entre a pesquisadora e os socioeducandos na
ambincia do CECAL remete teoria de Pierre Bourdieu, que considera
as relaes como essenciais ao desenvolvimento da anlise sociolgica.
E para justificar sua teoria ele utiliza os conceitos de habitus, campos e
capital na composio do seu sistema de anlise.
Para maior orientao desta anlise, o enfoque no aspecto
relacional dos internos revela suas experincias, visto que as
percepes deles resultam de um conjunto de fatores que compem
o seu dia a dia. Por outro lado, preciso entender que no se trata de
algo preciso, fechado, mas elaborado a partir das opinies construdas
com base na compreenso de mundo, o que, por sua vez, resulta do
acmulo de diferentes capitais.
Os pilares das atividades realizadas pelos Grupos Focais,
juntamente aos jovens internos da instituio objeto da presente
pesquisa, se conformaram nas temticas: a) Importncia da formao
213

profissional para o jovem em conflito com a lei; b) Mudanas pessoais

e profissionais resultantes da formao; c) Expectativas relacionadas
ao mundo do trabalho.
A formao profissional tem se mostrado de vital importncia
para o processo de insero e/ou reinsero dos jovens pertencentes
s camadas sociais menos favorecidas ou consideradas em situao
de vulnerabilidade social, no mercado de trabalho. Sua relevncia se
sustenta na demanda das empresas de grande porte, pressionadas
pela globalizao, por profissionais com mo de obra qualificada, na
perspectiva de alcanar maior competitividade e possibilidade de
permanncia no mercado.
A formao profissional assume uma importncia
inusitada pela relevncia que adquire o treinamento
de mo de obra qualificada das grandes empresas e
pelo papel central que passa a ter no sentido de abrir
novas e melhores oportunidades de trabalho aos
desempregados e poucos qualificados. (LEITE; NEVES,
1998, p. 10).

Os novos e complexos desafios apontados remetem ideia

de que na conformao assumida atualmente pela qualificao
profissional so levados em considerao, no momento da capacitao
do profissional, conhecimentos que envolvem os bancos escolares,
os saberes tcnicos e o contexto social, para a melhor habilitao do
indivduo ao mercado de trabalho.
Assim, partindo desse pressuposto e estabelecidas as bases
deste trabalho investigativo, iniciamos a anlise dos dados coletados
na pesquisa de campo focando nos aspectos positivos e negativos
apontados pelos jovens, quanto formao profissional recebida.
importante refletir sobre os aspectos positivos citados pelos jovens,
principalmente quando eles falam da ocupao como alternativa
de mudana de vida, vislumbrando a possibilidade de se engajar no
mercado de trabalho formal.
Grupo A
Ocupao, j temos uma ocupao... um meio de vida
(Saturno).
214

Vida melhor pra ajudar a famlia da gente, nossas

famlias (Netuno).
Eu acho que aqui a gente fica isolado, mas quando a
liberdade chegar os cursos vo ajudar ns (Mercrio).
Tem uns aqui que no estudavam na liberdade e que
hoje esto aqui estudando. Tem uns aqui que no sabia
ler e aprendeu aqui (Mercrio).
A profisso aqui dentro ns nunca imaginava aprender,
no sabia como era que fazia, tentava mexer no
computador e no sabia, agora a gente sabe (Terra).
Aqui a gente faz oficina de rede, tapete. Oficina uma
profisso e ainda se ganha dinheiro (Jpiter).
Dentro do CECAL todo mundo tem chance igual, faz uma
prova, a, quem passa vai trabalhar na Marisol (Marte).
A Marisol d oportunidade a ns de conhecer a empresa
pr quando ns sair daqui poder trabalhar l (Vnus).
A nica coisa importante para ns aqui dentro
trabalhar na Marisol e estudar (Sol).
Grupo B
Muda o olhar, o olhar diferente, como olham para ns e
j sai sabendo uma profisso (Castanheira).
Aprender uma profisso, ter dinheiro para mudar a vida
da gente, pr gente no passar o dia pensando besteira...
sai pra trabalhar... seno passa o dia s pensa besteira
(Coqueiro).
Ns trabalha, acha bom porque trabalha s pela manh
e l fora ns estamos no treinamento, curso, pra quando
sair daqui j ter garantido um trabalho, carteira assinada,
vrios cursos, completar os estudos (Jacarand).
Arruma a cabea, t trabalhando, acho que no tem
como no mudar... No muda se no quiser (Juazeiro).
L em casa... Vou ter uma confeco... Trabalhar em
casa... (Mogno).
Temos carteira assinada. A bom que quando ns sair
daqui arruma um emprego, ir trabalhar, cuidar da vida
da gente... (Imbuzeiro).
As pessoas no v a gente como perdido... Trabalhador,
cidado, pai de famlia... (Nogueira).
oportunidade de crescer com a empresa a... (Cedro).
Na Marisol se sente em casa... porque ns no quer
ficar preso... ruim porque s quatro horas de curso...
(Castanheira).
215

Com base no exposto pelos internos, cabe ressaltar a relevncia

da possibilidade de retorno educao bsica, que alguns deles
haviam abandonado. A educao considerada o mecanismo essencial
ao processo de profissionalizao e de reparao da desigualdade
instalada no meio socioeconmico, de modo especial nas populaes
em situao de risco e menos favorecidas:
comum atribuir-se educao o papel de construtora de
uma sociedade aberta, capaz de corrigir as desigualdades
existentes no mbito econmico. A educao escolar
encarada como um instrumento eficaz de a populao
menos aquinhoada economicamente melhorar sua
situao na sociedade, diminuindo, assim, as diferenas
entre as diversas classes sociais. (SCHNEIDER, 1987, p. 128).

Mesmo diante do que aponta o recorte sobre a importncia do

diploma escolar para o ingresso no mercado de trabalho, a permanncia
ou ascenso dos jovens de qualquer classe social, sobremaneira para
os oriundos das casas de aplicao de medidas socioeducativas e/
ou egressos das camadas sociais que inspiram maiores cuidados,
fato que h grande defasagem entre a teoria e a prtica educacional
profissionalizante equnime:
A sociedade brasileira apresenta graves problemas
sociais e, portanto, qualquer anlise que busque discutir
o alcance da interveno da educao profissional
necessita enfocar questes de ordem socioeconmica,
poltico-cultural e educacional, objetivando identificar as
possibilidades desta desenvolver um ensino voltado para
a efetiva insero dos jovens na vida social e no trabalho,
principalmente daqueles que se encontram em situao
de vulnerabilidade social. (ANDRADE, 2006, p. 2).

Desse modo, no difcil perceber que aqueles jovens

considerados pobres ou que se encontram em conflito com a lei
encontram mais dificuldade de insero ou reinsero no mercado
de trabalho e na sociedade, dada a sua precria alfabetizao e
escolaridade.
Os jovens internos em cumprimento de medidas socioeducativas
pontuaram alguns aspectos negativos relacionados desmotivao
216

sentida no comeo da qualificao. A falta de oportunidade de serem

ouvidos, fenmeno que se mostra como lugar comum no cotidiano
das dependncias das instituies destinadas a tratar de parcela da
populao jovem em conflito com a lei fica patente nas falas dos
entrevistados.
Grupo A
Quando a gente fala que tem que mudar alguma coisa, se
no t legal nem sempre a gente escutado (Sol).
Como aqui um centro educacional, o instrutor mesmo faz
com que a pessoa fique deseducado, fazendo vistoria (Lua).
Grupo B
Tem dificuldade no... (Cedro).
Acho cansativo aula, curso e trabalho... mas tem que ter
pacincia (Castanheira).
Fiquei desmotivado no comeo, no entendia nada...
no queria nada... explicava, explicava, eu tentava e no
conseguia. Depois eu consegui, aprendi tudo direitinho...
no comeo era difcil (Coqueiro).
Acho que as pessoas deveriam aprender outras
profisses... quem no gosta de costura, como no tem
outra opo melhor que ficar parado (Jacarand).
Deveria tambm dar mais oportunidade, so muito
poucas... poucas vagas, so s trinta e apenas trs
trabalhando na Marisol (Juazeiro).

Com base na viso dos adolescentes autores de ato infracional

sujeitos a transies, mudanas e autoafirmao prprios da faixa
etria, podemos inferir que num sistema visivelmente marcado
por valores contraditrios, em meio a jogos de poder e fora, a
conduo equilibrada da formao profissional eficaz se mostra
quase inexequvel, ainda mais numa sociedade que se destaca por
suas desigualdades e injustias. Considerando que as instituies
colaboram positivamente com a transformao da vida dos internos,
no difcil identificar as deficincias para a integrao social e
funcional dos jovens.
[...] os processos desenvolvidos pelas instituies de
privao de liberdade, responsveis pela aplicao de
217

medidas socioeducativas a adolescentes em conflito

com a lei, no podem ser caracterizados precisamente
com uma perspectiva de integrao social num sentido
funcionalista, nem preparam o jovem para a atuao
singular num campo de poder. (VOLPI, 2001, p. 129).

A tendncia das respostas dos entrevistados, reforada pelo que

assevera Volpi, citao acima, evidencia que as instituies parecem
no apresentar capacidade para desenvolver as atividades que lhes
so destinadas, em razo da impossibilidade de dotar os seus usurios,
de forma contundente, de intencionalidade ou objetivos prticos. Eles
enfrentam certo dilema ao destacar aspectos positivos ou negativos
de sua estada na instituio, podendo, a depender do estmulo e em
razo das percepes ambguas, pender para um lado ou para o outro.
MUDANAS PESSOAIS E PROFISSIONAIS RESULTANTES DA
FORMAO
Quanto s opinies relativas s mudanas pessoais e profissionais
dos adolescentes internos no CECAL, unidade de internao
socioeducativa, possvel perceber que os jovens concebem essa
oportunidade ofertada atravs da qualificao como uma possibilidade
de insero profissional na empresa Marisol,10 como tambm em
outras empresas. Assim, as respostas aos questionamentos evidenciam
a possibilidade de os usurios do sistema, atravs da reestruturao
do universo relacional educativo, desenvolverem autonomia,
solidariedade e competncias pessoais e profissionais.
A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos
princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade
humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento
do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania
e sua qualificao para o trabalho. (BRASIL. LEI N
9.394, 2014).

A afirmao tem suporte na necessidade de promoo do

educando, tendo em conta sua condio como pessoa, como cidado
10 Empresa parceira do poder pblico na oferta de formao que disponibilizou seu
espao para a prtica dos internos submetidos a medidas socioeducativas.
218

e como profissional, de modo que o primeiro aspecto est relacionado

ao seu pleno desenvolvimento; o segundo, sua preparao para o
exerccio da cidadania, e o terceiro diz respeito sua preparao para
o trabalho.
Grupo A
Experincia, oportunidade de trabalho que ns temos
aqui (Saturno).
A gente fora daqui ia atrs de emprego, a gente chegava
para pedir emprego o pessoal no queria, dizia que a
gente no se enquadrava (Pluto).
A gente chega ali na fbrica, ns esquece que estamos
presos (Mercrio).
Novas amizades, novas conquistas, a educao recebida
(Urano).
Quando a gente t l na Marisol, a gente tratado
como se fosse uma pessoa normal, como se tivesse em
liberdade (Jpiter).
A gente muda l dentro... at a postura da gente so
diferentes dos outros (Marte) .
Chamava a gente de vagabundo, agora a gente somo
cidado, trabalho suado e sou bem visto pela populao
(Sol).
Grupo B
Mudou, muita coisa boa. S vivo agora pensando coisa
boa... L eu s ficava pensando besteira... fazer besteira.
Quando chega na fbrica, a oportunidade de aprender,
de mexer nas mquinas. Tem muita gente correndo
atrs de uma oportunidade e no tem... E tem sido muito
aproveitado (Mogno).
Tenho at famlia... (Mogno).
Penso em construir famlia, ter casa, meu sonho...
planejar tem que planejar (Nogueira).
Antes eu era muito perturbado, no sabia nem mexer
em mquina. No comeo era ruim costurar, hoje cada
qual aprendeu a costurar uma parte... um faz, outro
faz... (Imbuzeiro).

Os depoimentos dos internos sobre as mudanas pessoais e

profissionais revelam, entre outros aspectos, que a experincia da
aprendizagem profissional e o convvio na ambincia corporativa
219

da empresa Marisol, alm de oportunizar uma mudana de viso

do mundo e da sociedade, afeta de maneira positiva a forma de
encarar a vida e seus desafios. Cria um sentimento de pertena que
permite a insero no mercado de trabalho quando de sua sada da
casa de internao.
Por outro lado, o recorrente descumprimento das garantias
fundamentais de cidadania e direitos humanos, por vezes pela
dificuldade em disponibilizar, de imediato, o acesso ao atendimento
mdico, por exemplo, sinaliza para a dualidade das relaes vividas
na ambincia das instituies com momentos prazerosos e estados
de tenso.
As unidades educativas, particularmente aquelas
cujos trabalhos so dirigidos aos adolescentes que
cumprem medidas socioeducativas de privao de
liberdade, devem ser revitalizadas. Precisam ganhar
uma nova vida, novos tipos de relacionamentos, novas
oportunidades e condies educativas para oferecer aos
educandos. (COSTA, 2006, p. 65).

Por esse entendimento pode-se inferir que deve ser instalado um

clima favorvel a mudanas pessoais e profissionais nas instituies
junto aos internos. Esse ambiente deve ser capaz de dar vida ao
processo educativo de reinsero social, at porque o pblico ao qual
se destina composto pelos antes considerados jovens em situao
de risco, que sentem necessidade e tm direito ao reconhecimento
da sociedade.
EXPECTATIVAS RELACIONADAS AO MUNDO DO TRABALHO
Sobre as expectativas relacionadas ao mundo do trabalho,
esta investigao junto aos jovens em cumprimento de medidas
socioeducativas aponta para uma realidade na qual os participantes
do curso de aprendizagem no CECAL acreditam que tero mais
facilidades de conseguir trabalho, mudar sua vida e da sua famlia. No
entanto, a necessidade de decidir sobre quais caminhos iro trilhar
quando da sua sada das casas de internao coloca os jovens diante de
um grande desafio, ou mesmo dilema, considerando-se a presso e as
condies impostas pela sociedade para sua reinsero.
220

A continuidade dos estudos, as expectativas de aceitao

e o progresso no meio corporativo quase sempre se revelam
maiores que sua capacidade de compreenso e discernimento. A
adolescncia uma fase de grandes definies, como a escolha
do que fazer, como e onde, o que parece ser um dos ajustamentos
mais importantes desse perodo da vida humana que se inicia na
puberdade e se caracteriza por mudanas corporais e psicolgicas,
essenciais construo da identidade.
A adolescncia um perodo bastante valorizado,
principalmente por seus aspectos relacionados
vivacidade, contestao, descompromisso. No entanto,
esta fase tambm um perodo de grandes sofrimentos,
entre eles, o resultante da busca por um lugar na
sociedade. Este lugar relaciona-se principalmente
conquista de um espao dentro do mercado de trabalho.
(AUDI, 2006, p. 3).

Pode-se inferir que as conquistas dos jovens so aliceradas nas

experincias presentes e passadas no meio em que vivem, de modo
que a deciso sobre quais caminhos tomar nas esferas do estudo e
do trabalho esto associadas s antecipaes e previses a respeito
desses papis futuros. Contudo, a experincia nas casas de medidas
socioeducativas, onde as condies subjetivas e objetivas essenciais
ao jovem para o seu desenvolvimento se mostram insuficientes sua
emancipao, no arrefece as expectativas dos internos quanto ao
seu retorno ao meio social e sua entrada no mundo do trabalho, como
demonstram os depoimentos colhidos e abaixo relacionados:
Grupo A
Dar um novo futuro pros nossos filhos, pra eles no
passar pelo que ns estamos passando (Saturno).
Pretendo trabalhar mesmo, pois fica mais fcil quando
ns sair da fbrica, ganhar experincia, a, a gente pode
ter carteira assinada (Netuno).
A gente aqui t com carteira assinada e todos os
documentos tirado, tudo legalizado (Vnus).
Vai ser mais fcil depois desse curso porque vo saber
que ns j trabalhemos, a vo querer empregar a gente
(Pluto).
221

Quero ser costureiro da Marisol e talvez chegue na

funo de mestre, n? Vou viver minha vida numa boa
(Mercrio).
S costureiro pra mim t bom, agora se eu tiver uma
oportunidade de subir eu quero (Urano).
Eu quero abrir meu prprio negcio, devagarzinho,
comea com uma mquina e outras mquinas (Terra).

Em consonncia com os diplomas legais relativos criana e

ao adolescente, os jovens que cumprem medidas socioeducativas
devem ser orientados pelo vis do trabalho como princpio educativo,
de modo a cumprir as exigncias pedaggicas relacionadas ao seu
desenvolvimento pessoal, social e profissional. O foco deve estar na
sua peculiaridade - pessoa humana em processo de desenvolvimento,
sujeito de direitos amplos garantidos pela Constituio e pelas leis.
CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa revelou que a parceria firmada entre a STDS/CECAL/
MARISOL tem se constitudo um espao de insero profissional dos
jovens em cumprimento de medidas socioeducativas em regime
fechado. Estes conseguiram colocar em prtica os ensinamentos
recebidos na prpria unidade. Mais significativa a cidadania que essa
parceria provoca, posto que o direito ao trabalho encarado como
um dos mais importantes no rol dos direitos humanos, sobretudo para
aqueles impossibilitados de buscar mercado de trabalho.
Essa iniciativa, como mostram os depoimentos citados, apresenta
dados significativos que precisam ser ampliados para oportunizar a
todos os jovens em privao de liberdade aes concretas, haja vista
que hoje o nmero de vagas ofertadas ainda muito pequeno.
fundamental que o Estado reforce as polticas pblicas
voltadas para a juventude, vislumbrando um atendimento amplo
e eficaz, com projetos especficos, voltados especialmente para os
jovens que cumprem medidas socioeducativas, uma vez que estes
so tratados de forma diferente por terem cometido ato infracional
e precisarem recuperar sua cidadania, sua autoestima. Na medida
em que os projetos so ofertados a esse pblico ampliam-se suas
222

possibilidades de resgate e fortalecimento da capacidade de buscar

um lugar no mercado de trabalho.
Identificamos como maior dificuldade a falta de concluso dos
cursos e do contrato de aprendizagem dos jovens engajados no projeto,
visto que a permanncia deles definida pela justia, e a interrupo
ocorre devido ao trmino da medida. Pelas falas dos entrevistados
compreende-se que o fato de eles terem essa oportunidade de trabalho
lhes permite vislumbrar um futuro melhor, pois acreditam que os
conhecimentos tericos e prticos certamente faro a diferena no
momento da sada do CECAL. Eles podero ser absorvidos pela prpria
empresa MARISOL, parceira do poder pblico na oferta de formao,
e podem, tambm, ter a comprovao dessa experincia para facilitar
sua insero no mercado de trabalho formal.
Este estudo revelou que apesar das inmeras dificuldades ainda
encontradas dentro do CECAL, com questes de ordem estrutural,
entre tantas outras, a experincia desenvolvida pela empresa Marisol
consegue despertar nesses jovens em privao de liberdade uma dose
de nimo, de esperana e de sonhos de um futuro melhor. No foi
fcil passar da inquietao que motivou esta pesquisa para a ao de
produzir conhecimento sobre o objeto de estudo.
Contudo, foi essa inquietude que criou todas as alternativas
que encontramos durante esse percurso. Os caminhos percorridos
no foram simples, mas o aprendizado adquirido nessa trajetria
recompensa todas as dificuldades. Esperamos que este estudo desperte
o interesse de outros pesquisadores pela temtica, pois certamente h
muito que desvendar e contribuir com as polticas pblicas voltadas
para a educao profissional de jovens em cumprimento de medidas
socioeducativas com privao de liberdade.
REFERNCIAS
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226

CAPTULO 9

POLTICAS DE INCLUSO PRODUTIVA E

QUALIFICAO PROFISSIONAL: A EXECUO
DO PRONATEC BRASIL SEM MISRIA E
O SEGURO-DESEMPREGO NA BAHIA, NO
CEAR E EM SERGIPE
Franco de Matos1
Danilo Fernandes Lima da Silva2
Franco de Matos1
Danilo Fernandes Lima da Silva2

APRESENTAO
As polticas de qualificao profissional, no Brasil, ganharam
maior projeo com a estruturao do Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec). A partir da vertente do
programa denominada Pronatec Brasil Sem Misria foram criados
instrumentos por meio dos quais o governo federal permite viabilizar
a incluso produtiva dos beneficirios de seus programas sociais.
1 Economista formado pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade
(FEA)/Universidade de So Paulo (USP), com mestrado e doutorado em Integrao
da Amrica Latina pelo PROLAM-USP. Foi Coordenador Geral de Emprego e
Renda do Ministrio do Trabalho e Emprego, responsvel pelo Sistema Nacional
de Emprego (SINE) e pelos programas de crdito e gerao de emprego e renda
vinculados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Atualmente professor
substituto do curso de Gesto de Poltica Pblica na Universidade de Braslia
(UnB). Tem atuao em pesquisas e consultorias na rea de polticas pblicas
enquanto consultor snior do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) e da Confederao Nacional da Indstria (CNI).
2 Consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento desde 2010, perodo no
qual trabalhou no Mxico, Estados Unidos e Brasil. Possui mestrado em Relaes
Internacionais pelo Instituto de Estudos Polticos de Paris (Sciences-Po Paris), e
contribuiu para o desenho, implantao e avaliao de programas relacionados a
intermediao de mo de obra, capacitao profissional e educao em diferentes
pases da Amrica Latina.
227

Outra modalidade do Pronatec, voltada ao pblico de beneficirios

do Seguro-Desemprego, tambm vem cumprindo papel importante
no sentido de promover o acesso a cursos de qualificao profissional
de trabalhadores oriundos do sistema pblico de emprego, que
igualmente concentra trabalhadores com maior dificuldade de
ingresso no mercado de trabalho devido baixa escolarizao e
capacitao deficiente.
O presente artigo procura discutir como vm sendo estruturadas
essas duas vertentes do Pronatec em unidades federativas
selecionadas do Nordeste brasileiro. A pesquisa original que permitiu
o levantamento dessas informaes foi proporcionada pelo Programa
de Apoio Insero de Grupos Vulnerveis no Mercado de Trabalho
do Nordeste do Brasil, uma iniciativa do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), com o objetivo de proporcionar subsdios
aos governos estaduais da Bahia, do Cear e de Sergipe, para o
aperfeioamento de polticas de incluso produtiva e qualificao
profissional, intermediao de mo de obra e educao de jovens e
adultos, voltadas a grupos vulnerveis da populao.
Aps esta introduo, a segunda seo deste artigo tratar de
aspectos conceituais que justificam a implementao de polticas
de qualificao profissional e incluso produtiva, assim como
apresentar o estado da arte do desenvolvimento dessas polticas no
Brasil. Na terceira seo sero delineados os planos e as polticas de
incluso produtiva e qualificao profissional, na esfera federal, sendo
que na seo seguinte sero apresentados os principais resultados de
execuo do Pronatec enquanto poltica de qualificao profissional
e incluso produtiva, por meio de duas de suas vertentes: o Pronatec
Brasil sem Misria e o Seguro-Desemprego. Na quinta seo ser
tratado como este programa vem sendo estruturado em trs unidades
federativas do Nordeste brasileiro: Bahia, Cear e Sergipe, e, por fim,
so expostas as consideraes finais.
POLTICAS DE QUALIFICAO PROFISSIONAL E INCLUSO
PRODUTIVA
Apesar de serem muito variados os conceitos de qualificao
profissional, no Brasil essa expresso usualmente utilizada para
228

designar a preparao inicial e continuada do trabalhador para o

mercado de trabalho.
Tambm levado em conta que, conforme preconiza
a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), com base na
conceituao que construiu para trabalho decente, a educao e
a qualificao profissional devem ser entendidas como elementos
fundamentais para o exerccio do trabalho com qualidade, no sentido
de estarem associadas ampliao da capacidade produtiva dos
indivduos e expanso das potencialidades das pessoas. Deve-se levar
em considerao tambm que o crescimento econmico de longo
prazo, de um pas ou regio, est diretamente relacionado ao nvel
educacional da populao; portanto, a distribuio dos benefcios
desse crescimento depende, em grande parte, da disseminao da
educao. (ALBUQUERQUE, 2006).
Com esta compreenso, organismos multilaterais como a
Organizao das Naes Unidas (ONU), a Organizao das Naes
Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) e outros,
atribuem como papel do Estado, assim como de seus entes federados,
no apenas a realizao de estratgias para atrair investimentos
econmicos, mas tambm criar mecanismos que fomentem a gerao
de emprego e a insero socioprodutiva da populao, tanto por meio
de instrumentos nas reas de educao e preparao tcnica para o
trabalho quanto por meio de programas de qualificao profissional.
Assim, o acesso a postos de trabalho de melhor qualidade se
d pelo aumento da empregabilidade do trabalhador, ou seja, um
trabalhador egresso de um processo de qualificao profissional
tende a conseguir uma ocupao melhor do que teria caso no tivesse
sido qualificado. E a empregabilidade deve ser apreendida no apenas
como capacidade de obter um emprego, mas principalmente de o
trabalhador se manter empregvel em um mercado de trabalho em
constante mutao. (DELUIZ, 2000).
Cacciamali (2006) tambm destaca que a aquisio de capital
humano deve ser entendida como um dos elementos-chave para
o aumento de produtividade de uma economia, proporcionando a
gerao de empregos e ocupaes de qualidade. Para Cacciamali (2006),
229

principalmente a partir dos anos 1990, programas e aes do poder

pblico com vistas a ampliar as oportunidades de acesso educao
e qualificao profissional passaram a integrar de forma sistemtica
a poltica pblica no Brasil, tanto para superar o retardamento da
escolaridade da populao quanto para preparar a mo de obra para
postos de trabalho derivados das novas tecnologias, ou ainda, para
diminuir o elevado grau de desigualdade na distribuio da renda,
caracterstica histrica da sociedade brasileira.
Compem a agenda de instrumentos pblicos de interveno,
para Cacciamali (2006): i) subsidiar a educao e a capacitao
profissional dos membros das famlias mais pobres e dos trabalhadores
em situao de desvantagem no mercado de trabalho; ii) subsidiar
treinamentos realizados por meio da combinao de capacitao
terica em escolas e operacional em firmas; iii) impor penalidades
fiscais s firmas que no propiciam programas de treinamento; iv)
promover consrcios de micro e pequenas firmas alcanando escala
para a realizao de treinamentos, entre outras.
Contudo, como aponta Booth e Snower (1996), h pesquisas que
revelam certa concentrao dos investimentos em capacitao de mo
de obra nas empresas maiores, especialmente entre os trabalhadores
masculinos e de maior escolaridade. E segundo Almeida e Carneiro
(2006), os trabalhadores que tm maior probabilidade de receber
treinamento possuem, relativamente, mais anos de escolaridade,
predominantemente so do sexo masculino, e recentemente
contratados. Desta forma, justifica-se a interveno pblica com
vistas a garantir qualificao profissional para trabalhadores de
baixa escolaridade e grupos especficos, como mulheres, jovens e
afrodescendentes. Neste ponto, cabem algumas reflexes acerca da
delimitao do pblico dessas polticas, denominado nesse projeto de
grupos vulnerveis da populao.
Para Garcia (2006),
o termo vulnerabilidade o que descreveu melhor a
realidade dos mercados de trabalho e da sociedade dos
pases latino americanos, conseguindo apreender o
dinamismo do processo de desigualdade de forma mais
ampla.
230

E segundo documento preparado pelo Departamento

Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(DIEESE) para o Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE), podem ser considerados vulnerveis: aqueles
indivduos que esto privados de ativos fsicos (os
quais envolvem terra, animais, mquinas, moradia,
bens durveis relevantes para a reproduo social),
ativos pessoais (o trabalho, como ativo principal,
sade, educao, qualificao profissional),e ativos
sociais (redes de reciprocidade, confiana, contatos
e acesso informao), impossibilitando que essas
pessoas possam aproveitar as oportunidades de
insero ocupacional, socialmente reconhecidas como
minimamente aceitveis e/ou adequadas, geradas
pelos mecanismos de mercado, pelo Estado ou pela
sociedade. (DIEESE, 2007).

Alm disso, tambm para Garcia (2006), os grupos sociais em

situao de vulnerabilidade no mercado de trabalho so aqueles
que apresentam: i) baixo grau de instruo formal; ii) insuficiente
ou inadequada formao e qualificao profissional; iii) ausncia
ou reduzida experincia anterior de trabalho, como os jovens; iv)
portadores de necessidades especiais; v) reduo da capacidade fsica,
como grupos de idosos ou com doenas crnicas e; vi) discriminao
em funo do gnero, da cor da pele, ou da etnia.
Castro et al. (2010) entendem que as discusses sobre
capacitao, qualificao profissional e insero produtiva que
aconteam no meio acadmico ou nos processos de gesto pblica
devem observar a premissa da vulnerabilidade social em que se
encontra grande parcela da populao no Brasil. Destacam que a
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) estabelece que projetos
e programas de capacitao e insero produtiva so formas de
enfrentamento da pobreza e, portanto, justificam o investimento
econmico e social voltado para os grupos populares. Esse normativo
legal tambm estabelece que cabe ao poder pblico garantir recursos
financeiros e tcnicos em apoio a iniciativas que proporcionem a
esses grupos mais vulnerveis os meios de superao da pobreza
em que se encontram, e permitam financiar a transio deles de
situaes de vulnerabilidade e risco para posies com condies
mnimas de sobrevivncia.
231

Segundo Draibe (2006), polticas de combate pobreza

requerem uma compreenso multidimensional da pobreza, pois
esta situao no est relacionada apenas escassez de renda, mas
se relaciona tambm falta de acesso a servios de sade, educao,
qualificao profissional, enfim, s polticas pblicas em geral, alm
de estar associada a condies precrias de moradia e de trabalho.
A partir deste entendimento deve-se considerar que polticas de
incluso produtiva so, por natureza, intersetoriais. Portanto, para
alcanar resultados efetivos necessrio articular vrias polticas
setoriais e de desenvolvimento regional.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
a temtica da incluso produtiva tem adquirido espao na agenda
pblica, principalmente na ltima dcada. A partir da pesquisa Perfil
dos Estados Brasileiros - 2012, desenvolvida por este Instituto, pode
ser verificado que as trs esferas de governo desenvolvem ampla
e variada gama de polticas com vistas promoo da insero
qualificada dos trabalhadores no mundo do trabalho, beneficiando
segmentos mais vulnerveis da populao. Essas iniciativas permitem
alargar a interveno social do Estado e complementar as polticas de
proteo social, como a assistncia social e as polticas de garantia de
renda de cidadania, e tambm tm contribudo para potencializar as
aes de enfrentamento da pobreza. (IBGE, 2013).
Conforme a conceituao de Castro et al. (2010), as aes de
incluso produtiva compreendem um conjunto heterogneo de
polticas que se destinam aquisio de habilidades e conhecimentos
necessrios para a insero no mundo do trabalho. A principal
referncia a qualificao profissional, qual se associam aes
de elevao da escolaridade e assistncia tcnico-gerencial, entre
outras. Tambm engloba polticas com o objetivo de viabilizar o
exerccio dessas habilidades pela promoo do acesso ao mercado
de trabalho, seja na condio de trabalhador assalariado, seja como
trabalhador autnomo, por conta prpria, como empreendedor
individual, ou ainda por meio do trabalho associado (em
cooperativas). So exemplos de polticas de incluso produtiva, alm
da qualificao profissional, a intermediao pblica de mo de obra,
o microcrdito produtivo e orientado e o fomento ao associativismo
e ao cooperativismo.
232

O conjunto de polticas de incluso produtiva busca promover,

assim, tanto o acesso ao mundo do trabalho quanto o apoio
sustentabilidade desse acesso, por meio de aes que conduzam
melhoria das condies de trabalho e elevao da renda auferida.
(IBGE, 2013). Alm disso, as polticas de incluso produtiva so
desenvolvidas no meio urbano e no rural. Destacam-se, no meio rural,
aes de fortalecimento da agricultura familiar, como o financiamento
agrcola, a extenso rural e o Programa de Aquisio de Alimentos.
No Manual do Censo do Sistema nico de Assistncia Social, a
incluso produtiva pode ser definida como
o estmulo ao desenvolvimento de atividades
econmicas de pequenos negcios individuais ou
coletivos (associativos ou cooperados) que permitam a
emancipao econmica autossustentada pela gerao
de trabalho e renda, ou a insero no mercado de
trabalho formal. Inclui desde o apoio elaborao de
solues empreendedoras microempresariais, at a
capacitao e qualificao profissional em atividades j
existentes no local. (BRASIL, 2013a).

Tambm deve ser destacado que o apoio incluso produtiva

est contemplado nos Planos Plurianuais (PPA) do governo federal,
em aes socioassistenciais complementares s polticas pblicas
setoriais de formao profissional, capacitao e gerao de renda. E,
segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), um dos desafios do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
a promoo da incluso produtiva de famlias que se encontram em
situao de risco ou vulnerabilidade social. (BRASIL, 2013). Alm disso,
segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome,
o conjunto de projetos de incluso produtiva que ele desenvolve
busca firmar as condies para a gerao de renda e oportunidades
de trabalho para parcela de inscritos no Cadastro nico do governo
federal. (BRASIL, 2013). Assim, as polticas de incluso produtiva
devem ser entendidas como complementares s demais polticas de
emprego e assistncia social.
Resultados da pesquisa do IBGE Informaes Bsicas Estaduais
- 2012, que investigou se os governos estaduais executam iniciativas
233

relacionadas incluso produtiva, aponta que entre as unidades da

federao, 26 declararam desenvolver aes, programas ou projetos de
incluso produtiva, o que revela a apropriao da temtica por parte
das administraes estaduais. No que se refere a aes de qualificao
profissional, a totalidade dos estados afirmou execut-las. Contudo,
nessa pesquisa do IBGE no esto disponveis informaes relacionadas
quantidade de vagas ofertadas, aos tipos de cursos ofertados ou em
relao ao perfil dos beneficirios.
O MDS tambm investiga a estruturao de polticas de incluso
produtiva nos entes federados a partir do Censo SUAS, que tem como
objetivo identificar as condies de infraestrutura e funcionamento
de equipamentos pblicos da assistncia social, assim como avaliar
os recursos humanos, os servios e os programas em curso em cada
uma das unidades investigadas3. Segundo resultados obtidos por este
Censo, em relao a aes, programas ou projetos de qualificao ou
capacitao profissional desenvolvidos pelos municpios verifica-se
que, em 2011, 4.366 municpios (80,6%) desenvolveram iniciativas de
qualificao ou capacitao profissional. Em 2012 esse conjunto foi
representado por 4.308 municpios (81,1%).
Por fim, segundo dados tambm extrados do Censo SUAS,
correspondentes a 2012, os cursos de qualificao profissional
oferecidos nos municpios brasileiros envolveram quase 1 milho
de vagas, em 2011, com sensvel reduo, em 2012, para 776 mil
vagas. Contudo, segundo anlise do MDS, aparentemente houve uma
qualificao da oferta em direo a cursos com maior aderncia aos
mercados de trabalho regionais. (BRASIL, 2013).
POLTICA DE INCLUSO PRODUTIVA
PROFISSIONAL, NA ESFERA FEDERAL

QUALIFICAO

No Brasil, a montagem de uma poltica de qualificao

profissional voltada a grupos vulnerveis da populao se d a
partir da estruturao do Plano Brasil Sem Misria, conjugada com
adaptaes feitas na poltica de educao profissional, buscando-se
3 No Censo SUAS 2011 o questionrio foi respondido por 5.416 municpios. A edio
de 2012 do Censo SUAS contabilizou 5.314 municpios. (BRASIL, 2013a).
234

principalmente a ampliao da oferta de qualificao profissional

para esse pblico.
O Plano Brasil Sem Misria foi lanado em 2011, pelo governo
federal, sendo coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome4. Tem como objetivo criar condies
para a superao da condio da extrema pobreza, definida como
a populao que apresenta renda familiar per capita mensal igual
ou inferior a R$ 70,00 reais. Este Plano tambm prev aes com
vistas a criar oportunidades que proporcionem elevao da renda
e o acesso a servios pblicos, beneficiando os segmentos mais
vulnerveis da populao.
Assim, o plano Brasil Sem Misria organiza-se em trs eixos de
atuao: i) garantia de renda; ii) acesso aos servios pblicos; e iii)
incluso produtiva. Um dos avanos que podem ser destacados neste
Plano, em relao poltica de assistncia e incluso social do Pas,
a estruturao de um eixo voltado incluso produtiva, no qual so
previstas diversas linhas de ao, dentre as quais:

Gerao de emprego: por meio de aes de qualificao

profissional, estruturadas em torno do Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), em sua
vertente Pronatec Brasil Sem Misria; intermediao de mo
de obra, por meio de formas de integrao com o Sistema
Nacional de Emprego (SINE) e; parcerias com setor privado;

Apoio ao Microempreendedorismo Individual (MEI): por

meio de formalizao e assistncia tcnica e gerencial;

Acesso ao microcrdito produtivo orientado: por meio do

Programa Crescer; e

Iniciativas de economia popular e solidria: por meio de

editais e chamadas pblicas de projetos dessa natureza.

4 A Secretaria Extraordinria de Superao da Extrema Pobreza (SESEP), rgo

vinculado ao MDS, responsvel pela coordenao das aes e gesto do Plano
Brasil Sem Misria, e tem como misso articular e mobilizar os esforos do governo
federal, dos estados e dos municpios para a superao da extrema pobreza.
235

Cabe destacar que nem todas essas linhas de ao foram

efetivamente implantadas. Se por um lado as aes de qualificao
profissional, por exemplo, realizadas por meio do Pronatec Brasil Sem
Misria foram priorizadas, por outro lado no possvel afirmar que o
Plano Brasil Sem Misria tenha conseguido avanar no fortalecimento
da articulao das aes de assistncia social com as de intermediao
de mo de obra (realizadas pelo SINE). Da mesma forma, o MDS no
conta com mecanismos eficazes para orientar os beneficirios de seus
programas para o programa MEI.
A poltica de qualificao profissional se estrutura
fundamentalmente a partir de diretrizes emanadas da Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDBEN) e do Plano Nacional de Educao,
muito embora esses marcos institucionais estejam desenhados para
tratar de forma precpua a educao profissional e tecnolgica, e
no a qualificao profissional de curta durao, voltada ao mundo
do trabalho. Esse plano prev estratgias especficas para a incluso
de minorias, como alunos com deficincia, indgenas, quilombolas,
estudantes do campo e alunos em regime de liberdade assistida.
O Plano Plurianual (PPA) do governo federal, no perodo de 20122015, tambm define que as aes de educao profissional devem
contemplar grupos mais vulnerveis da populao5, coadunando com
diretrizes tambm estabelecidas pelo governo federal de implementar
polticas de incluso social por meio de democratizao do acesso,
garantia da permanncia, valorizao da diversidade, equidade e
incluso. Fundamentalmente, as aes previstas nesse marco legal
esto sob a coordenao do Ministrio da Educao (MEC).
Analisando como se encontra estruturada a agenda federal das
polticas de qualificao profissional voltadas a grupos vulnerveis no
Brasil, pode-se destacar que:
5 O Plano Plurianual (PPA) do governo federal, para o perodo de 2012-2015, define
no programa temtico: Educao Profissional e Tecnolgica, o seguinte objetivo:
Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educao
profissional e tecnolgica, considerando os arranjos produtivos, sociais, culturais,
locais e regionais, a necessidade de ampliao das oportunidades educacionais dos
trabalhadores e os interesses e necessidades das populaes do campo, indgenas,
quilombolas, afrodescendentes, das mulheres de baixa renda e das pessoas com
deficincia. (BRASIL, 2014).
236

As
referidas aes de qualificao profissional so
explicitadas apenas no Plano Brasil Sem Misria, no mbito
da vertente relacionada incluso prevista neste Plano,
sendo que uma parceria entre o MDS e MEC proporcionou
a criao de um programa especfico para atender a esse
pblico (Pronatec Brasil Sem Misria);

Os principais entes institucionais responsveis pela

estruturao da agenda dessa poltica so o MDS e MEC,
sendo apenas subsidiria a participao do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE), tambm responsvel por aes
de qualificao profissional, mas que no se encontram
devidamente articuladas aos planos de assistncia social e
incluso produtiva, no mbito do desenvolvimento social,
nem da educao profissional, no mbito da educao.

Finalmente, cabe destacar a poltica de aprendizagem

profissional, que constitui eixo fundamental da poltica de promoo
do ingresso de adolescentes e jovens ao mercado de trabalho, e foi
instituda pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em 1943.
Essa poltica busca proporcionar aos jovens entre 14 e 24 anos,
e s pessoas com deficincia sem limite de idade, uma primeira
experincia de trabalho, a qual formalizada por meio de contrato de
trabalho de natureza especial, por prazo determinado no superior
a dois anos, e serve como conexo entre sua formao educacional
e o mundo do trabalho. A legislao da aprendizagem estabelece
que mdias e grandes empresas devem contratar um nmero de
aprendizes correspondentes a, no mnimo, 5%, e, no mximo, 15% do
contingente de trabalhadores contratados, excetuando-se da base
de clculo as funes que exijam nvel superior, tcnico ou cargos de
gerncia. As empresas, por imposio da legislao, tambm ficam
obrigadas a efetuar a matrcula desses jovens em cursos de formao
tcnico-profissional, ao longo de todo o perodo em que vigore o
contrato de trabalho.
Conforme destacado no PPA 2012-2015, cabe ao MTE, por meio
da auditoria trabalhista, fiscalizar o cumprimento da cota reservada
aprendizagem nas empresas, assim como a regularidade das
condies de trabalho dos aprendizes. Alm disso, por intermdio
237

deste Ministrio, a Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego

(SPPE) coordena o Frum Nacional da Aprendizagem Profissional,
o qual promove o dilogo entre rgos, entidades formadoras e de
representao, sociedade civil organizada e outras esferas do poder
pblico e privado, mobilizando esses atores para promover os direitos
de adolescentes e jovens profissionalizao e ao trabalho decente.
EXECUO DE MODALIDADES SELECIONADAS DO PRONATEC, EM
MBITO FEDERAL
PRONATEC BRASIL SEM MISRIA
A execuo do Pronatec Brasil Sem Misria prev nove etapas
operacionais (BRASIL, 2013): i) habilitao das prefeituras, a partir de
seu compromisso de adeso; ii) negociao e pactuao, entre o poder
pblico e as entidades ofertantes dos cursos que sero realizados; iii)
mobilizao dos beneficirios; iv) pr-matrcula; v) matrcula; vi) aula
inaugural; vii) acompanhamento dos beneficirios; viii) articulao
com polticas pblicas de trabalho e emprego; e ix) atividade de
formatura. Algumas dessas etapas so consideradas essenciais para a
efetivao do programa, cabendo destacar:
a) Negociao e pactuao de vagas e cursos: nessa fase o rgo
municipal responsvel pela gesto do Pronatec Brasil Sem Misria
deve avaliar a demanda do mercado de trabalho local e o perfil
socioeconmico da populao inscrita no Cadastro nico6. Com base
nessas informaes, as prefeituras formulam sua proposta de demanda
e passam a negociar com as entidades ofertantes aqueles cursos que
sejam mais adequados ao mercado de trabalho local e s especificidades
das pessoas inscritas no Cadastro nico. O MDS recomenda que os
municpios devem somente negociar cursos adequados ao pblico-

6 Para tanto, o programa recomenda que sejam consultadas as secretarias estaduais

e municipais de planejamento e desenvolvimento econmico, as universidades
e outros rgos de pesquisa, a secretaria municipal de educao, a secretaria
municipal de trabalho e os coordenadores estaduais e/ou municipais do SINE.
A participao do empresariado, dos sindicatos e das comisses municipais de
emprego (onde houver) tambm incentivada. (BRASIL, 2013).
238

alvo e vocao econmica local7. As negociaes entre prefeituras

e ofertantes e as pactuaes geradas so realizadas ao longo do ano,
podendo passar por ajustes e devendo ter registro em ata.
b) Mobilizao dos beneficirios: a mobilizao dos beneficirios do
programa deve ser efetuada pela rede de assistncia social, incluindo
os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), os Centros de
Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), e as equipes
do ACESSUAS Trabalho8. Estes rgos devem ser informados sobre
a oferta de cursos e vagas do Pronatec Brasil Sem Misria, estando
preparados para prestar esclarecimentos aos interessados9. O MDS
ressalta que a consulta prvia ao Cadastro nico condio necessria
para a identificao de potenciais beneficirios e a definio da
estratgia para alcan-los.
c) Acompanhamento dos beneficirios: cabe ao gestor municipal
do Pronatec Brasil Sem Misria e equipe do ACESSUAS Trabalho,
em dilogo com as entidades ofertantes dos cursos, acompanhar
os beneficirios que demandem apoio socioassistencial para
permanecer nos cursos relacionados a dificuldades socioeconmicas
ou pedaggicas.
d) Articulao com polticas de emprego: a articulao do Pronatec
Brasil Sem Misria com a rede SINE essencial para garantir a insero
dos beneficirios do programa no mercado de trabalho. No entanto,
7 O MDS reconhece que a oferta imediata dos cursos previstos no Guia Pronatec depende
da capacidade instalada de cada entidade ofertante. Em casos de inexistncia de
oferta de cursos, recomenda que a prefeitura defina com a entidade ofertante um
planejamento que viabilize a oferta desses cursos por meio de unidades mveis, ou
disponibilizando espaos fsicos da prefeitura. (BRASIL, 2013).
8 O MDS ressalta que a fase de mobilizao deve ser considerada uma atividade
contnua, devendo ser planejada pelo gestor municipal do programa em
observncia oferta de turmas para o municpio e em parceria com a rede de
assistncia social, entre outros parceiros. Para cada curso, tambm recomenda
mobilizar nmero de pessoas duas vezes superior ao nmero de vagas disponveis,
para garantir a formao das turmas. (BRASIL, 2013).
9 O MDS tambm recomenda s prefeituras a realizao de eventos peridicos
de informao profissional sobre os cursos disponveis, em conjunto com as
entidades ofertantes dos cursos. E que esses eventos contem com a participao
de empregadores, trabalhadores e tcnicos do SINE. (BRASIL, 2013).
239

enfatizado pelo MDS que o gestor municipal deve ter em perspectiva

que o emprego formal no a nica forma de a pessoa matriculada
em cursos de qualificao do Pronatec Brasil Sem Misria se inserir
no mercado de trabalho. Os beneficirios devem ser orientados
sobre outras formas de insero laboral, devendo ser apresentados
a programas governamentais de apoio a microempreendedores
individuais ou de economia solidria. Neste sentido, foi estruturada,
em 2013, a vertente do programa denominada Pronatec Empreendedor,
em parceria com o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE), sendo que esta entidade tambm presta servios
de orientao aos empreendedores informais com vistas a torn-los
formalizados como Microempreendedores Individuais (MEI).
Assim, pode-se considerar que na execuo do Pronatec Brasil
Sem Misria o poder pblico municipal exerce um papel proeminente.
So interlocutores dessa vertente do programa, no mbito das
prefeituras municipais, as secretarias municipais de assistncia social,
que se responsabilizam pela: i) mobilizao dos beneficirios; ii) prmatrcula e; iii) acompanhamento dos alunos.
Por sua vez, a oferta de cursos de qualificao profissional
no mbito do Pronatec Brasil Sem Misria se d por meio de
Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia e escolas
tcnicas vinculadas a universidades federais, que constituem a
Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica10; pelas redes
estaduais e distrital; e pelos Servios Nacionais de Aprendizagem
que constituem o Sistema S, principalmente o Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial (SENAI), e o Servio Nacional de
Aprendizagem Comercial (SENAC).
10 A Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica conta com 38
Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia presentes em todos os
estados do pas. A mesma rede oferece qualificao profissional em diferentes
nveis e modalidades, desde cursos de ensino mdio integrado educao
profissional at cursos superiores de tecnologia, licenciaturas e ps-graduao.
Segundo informaes do MEC, no final de 2012, contemplava 354 unidades em
todo o territrio nacional, beneficiando cerca de 500 mil estudantes. Compe
a Rede Federal de Educao Profissional, na Bahia: Instituto Federal Baiano e o
Instituto Federal da Bahia; no Cear: Instituto Federal do Cear; e em Sergipe:
Instituto Federal de Sergipe.
240

Conforme previsto no desenho do programa, os cursos

devem ser definidos pelos municpios diretamente com as unidades
ofertantes. Assim, o rgo municipal gestor do Pronatec Brasil Sem
Misria responsvel pela negociao e pactuao de cursos e vagas
junto s entidades ofertantes e pela estratgia de mobilizao dos
beneficirios, assim como pela articulao com os governos federal,
estadual e demais rgos municipais.
A participao do municpio no envolve a transferncia de
recursos financeiros, sendo que estes recursos so transferidos
diretamente para as entidades ofertantes dos cursos. Assim, o
pagamento s entidades ofertantes de responsabilidade do MEC, que
repassa os valores diretamente a essas entidades, sem a necessidade
de contrapartida municipal ou da realizao de convnios com as
prefeituras. Estas ltimas, por sua vez, no podem ser solicitadas a
custear quaisquer despesas relacionadas, por exemplo, contratao,
alimentao ou hospedagem de instrutores.
As informaes de gesto do Pronatec, assim como sua vertente
Pronatec Brasil Sem Misria, so geridas por um sistema informatizado
operado pelo MEC, denominado Sistema Nacional de Informaes da
Educao Profissional e Tecnolgica (SISTEC-MEC).
O Plano Brasil Sem Misria, no mbito dessa vertente do
Pronatec, tem como meta capacitar um milho de pessoas inscritas
no Cadastro nico at o ano de 2014. Segundo informaes
institucionais levantadas junto ao MDS, o programa apresentou os
seguintes resultados, desde seu estabelecimento: 266,7 mil matrculas
realizadas, em 2012; 420 mil matrculas realizadas, at abril de 2013;
433 tipos de cursos contemplados. O MDS tambm estima que, dentre
o total de matrculas do programa em 2012, 65,8% foram efetuadas
por mulheres.
Segundo balano da Presidncia da Repblica, at julho de 2013,
cerca de 571,5 mil pessoas de baixa renda estavam matriculadas em
481 cursos tcnicos e de educao profissional, no mbito do Pronatec,
em 1.690 municpios. Ainda segundo o mesmo balano, at maro de
2013, 616,3 mil inscritos no Cadastro nico se formalizaram como
Microempreendedores Individuais.
241

PRONATEC SEGURO-DESEMPREGO
A execuo do Pronatec Seguro-Desemprego se d a partir
da articulao entre secretarias estaduais e municipais de trabalho
que operam o SINE, e as entidades ofertantes de cursos, no mbito
do Pronatec.
O Frum Nacional de Secretarias do Trabalho (FONSET)11
instituiu, em 2013, um grupo de trabalho tendo como propsito
realizar um diagnstico do desempenho da integrao entre as aes de
qualificao profissional, no mbito do Pronatec, e as aes do sistema
pblico de emprego executadas pelo SINE. Segundo informaes
obtidas junto ao MEC, e sistematizadas especialmente para o FONSET,
o Pronatec Seguro-Desemprego realizou 47.880 matrculas, em 2012,
correspondentes a apenas 35,3% das vagas pactuadas. No Nordeste,
foram 10.207 matrculas, com aproveitamento das vagas ainda mais
insatisfatrio, de apenas 30,4% das vagas pactuadas. Em relao a
2013, foram pactuadas 212.587 vagas com o MTE, no mbito desta
vertente do programa, sendo que at maio de 2013, apenas 12,7% das
vagas tinham matrculas efetuadas.
A seguir, so apresentadas as informaes sistematizadas
pelo MEC para o FONSET acerca dos resultados do Pronatec SeguroDesemprego, por unidade da federao, sendo destacados os casos de
Bahia, Cear e Sergipe:

11 O FONSET, criado no final dos anos 1980, constitudo como uma sociedade
civil, formada por titulares das secretarias estaduais de trabalho e a Secretaria
de Trabalho do Distrito Federal. Trata-se de um espao de dilogo e troca de
experincia entre os estados e o governo federal, e tem por objetivo definir e
firmar posies em torno de problemas relacionados ao mundo do trabalho,
como fortalecer a participao dos estados na definio de polticas pblicas.
Atua junto ao MTE no aperfeioamento das aes de qualificao e intermediao
dos profissionais, celebrando convnios com rgos e entidades nacionais e
internacionais, com vistas ao intercmbio nessa rea. Esse frum tem participao
ativa no Conselho Nacional de Economia Solidria (CNAES) e no CODEFAT, ambos
vinculados ao MTE.
242

Tabela 1 - Pronatec Seguro-Desemprego - Resultados 2012 e 2013

RESULTADOS 2012

Resultados 2013 (At maio)

ESTADO

Vagas
Pactuadas

Matrculas

Aproveitamento (%)

Vagas
Pactuadas

Matrculas

Aproveitamento
(%)

AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
TOTAL
BRASIL
TOTAL
NE

298
1.029
683
1.100
16.879
6.185
475
2.344
3.107
333
10.836
2.129
38.134
1.733
513
5.807
1.522
2.117
19.297
155
932
321
1.038
310
1.089
16.820
246
135.432

52
558
929
31
4.989
1.783
561
625
2.161
76
3.248
487
7.563
7.563
882
1.174
160
2.620
8.578
361
357
34
1.279
973
224
7.494
242
47.880

17,45
54,23
136,02
2,82
29,56
28,83
118,11
26,66
69,55
22,82
29,97
22,87
19,83
25,33
171,93
20,22
10,51
123,76
44,45
232,90
38,30
10,59
123,22
313,87
20,57
44,55
98,37
35,35

250
2.174
1.576
480
29.018
3.575
6.325
7.917
5.545
425
39.270
2.001
15.361
3.028
687
4.092
1.902
14.360
18.564
383
992
133
14.120
2.078
780
36.651
900
212.587

67
845
5
6.044
897
275
1.484
607
97
1.638
195
4.100
182
167
232
11
1.066
3.367
67
20
1.174
217
33
4.102
113
27.005

0,00
3,08
53,62
1,04
20,83
25,09
4,35
18,74
10,95
22,82
4,17
9,75
26,69
6,01
24,31
5,67
0,58
7,42
18,14
0,00
6,75
15,04
8,31
10,44
4,23
11,19
12,56
12,70

33.512

10.207

30,46

43.036

7.548

17,54

Fonte: MEC e FONSET. Elaborao Prpria dos Autores.

243

PRONATEC: EXECUO ESTADUAL DE UFS SELECIONADAS NO

NORDESTE
O papel reservado aos governos estaduais, na execuo do
Pronatec Brasil Sem Misria, menos preponderante do que aquele
reservado aos municpios (e mesmo s entidades ofertantes de
cursos), e se restringe a aes de encaminhar e discutir, junto aos
departamentos regionais das entidades ofertantes dos cursos,
eventuais questes e demandas levantadas pelos municpios, assim
como garantir apoio s aes desenvolvidas pelas prefeituras, no
mbito do programa.
So responsabilidades dos governos estaduais, no mbito do
programa:

Promover a participao dos municpios interessados no

Pronatec Brasil Sem Misria e fazer a gesto junto ao governo
federal para formalizao das adeses;

Organizar, em conjunto com o MDS, mesas estaduais

de negociao de vagas do Pronatec Brasil Sem
Misria, convidando municpios, unidades ofertantes e
representantes do setor privado;

Realizar o dilogo com os departamentos regionais das

unidades ofertantes, visando ao atendimento de cursos e
vagas definidas por cada municpio;

Identificar oportunidades de gerao de emprego e renda no

territrio e apoiar os municpios no alinhamento da oferta
de cursos de qualificao com essas oportunidades;

Apoiar o alinhamento da oferta de cursos de qualificao

com o perfil do pblico-alvo da iniciativa; e

Promover, em conjunto com os municpios, a integrao dos

alunos s polticas de emprego e renda e aos programas de
associativismo e cooperativismo. (BRASIL, 2013).

Mesmo reconhecendo que os governos estaduais no

244

desempenham papel preponderante na execuo desse programa, o

presente captulo se ocupar de apresentar os principais resultados
de execuo do Pronatec nos estados, principalmente relacionados
sua vertente Pronatec Brasil Sem Misria, uma vez que esse programa
federal constitui a principal iniciativa de oferta de qualificao
profissional aos grupos mais vulnerveis da populao. Assim, a
pesquisa realizou tambm entrevistas em profundidade junto a
gestores das principais entidades executoras de cursos do Pronatec,
em cada estado (SENAI E SENAC), cujos principais achados de pesquisa
so tambm apresentados neste captulo.
Na Bahia, o Pronatec Seguro-Desemprego, em 2012, ofertou
16.879 vagas, sendo que apenas 4.989 matrculas foram realizadas,
ou seja, um aproveitamento de 29,5% (segundo informaes do MEC,
sistematizadas para o FONSET). Em 2013, essa vertente do programa
ofertou 20.018 vagas, sendo que at maio deste ano apenas 6.044
haviam sido preenchidas (30,1% de aproveitamento).
Em relao ao Pronatec Brasil Sem Misria, foram realizadas
15.081 matrculas em 2012 (nmero bem superior vertente do
programa referente ao Seguro-Desemprego), sendo que, em 2013,
foram ofertadas 37.481 vagas para esta vertente do programa,
tendo sido realizadas, at julho deste ano, 33.545 matrculas (um
aproveitamento de 94,8%).
No estado no foi constitudo um grupo gestor do Pronatec. a
Secretaria de Educao da Bahia (SEC-BA) que coordena as aes, no
mbito do programa, relacionadas pactuao de metas e articulaes
entre municpios e entidades ofertantes de cursos. Esta secretaria ,
ao mesmo tempo, entidade demandante e ofertante do programa,
por meio da rede de escolas tcnicas estaduais sob coordenao da
Superintendncia de Educao Profissional.
A rede estadual de escolas tcnicas da Bahia foi habilitada pelo
MEC no segundo semestre de 2012, para ofertar o programa, recebendo R$ 15.894.000,00 de investimentos. Segundo dados da SEC-BA,
em 2013, sero ofertadas 36 mil novas vagas no mbito do Pronatec
destinadas a estudantes do segundo e do terceiro ano do ensino mdio
ou do Programa de Educao de Jovens e Adultos (EJA) Mdio, em
245

180 diferentes cursos de Formao Inicial e Continuada. As demais

instituies parceiras que ofertam o programa no Estado so: SENAI,
SENAC, Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), Servio
Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT), alm do Instituto
Federal da Bahia (IFBA), e o Instituto Federal Baiano. Conforme dados
da SEC-BA, 133 municpios da Bahia so beneficiados com o Pronatec.
No Cear, conforme dados da Secretaria de Trabalho e
Desenvolvimento Social (STDS-CE), no ano de 2013, 42.786 vagas
para formaes profissionalizantes foram disponibilizadas atravs
do Pronatec.
O Pronatec Seguro-Desemprego, em 2012, ofertou 6.185
vagas, sendo que apenas 1.783 matrculas foram realizadas, ou
seja, um aproveitamento de 28,8%, segundo informaes do MEC,
sistematizadas para o FONSET. Em 2013, essa vertente do programa
ofertou 3.575 vagas, sendo que at maio deste ano apenas 897 haviam
sido preenchidas (25% de aproveitamento).
Em relao ao Pronatec Brasil Sem Misria, foram realizadas
18.100 matrculas em 2012, nmero superior vertente do programa
referente ao Seguro-Desemprego, sendo que, em 2013, foram
ofertadas 41.541 vagas para esta vertente do programa, e realizadas,
at julho deste ano, 30.099 matrculas (um aproveitamento de 72,5%).
No Cear ainda no est estruturada uma rede de oferta do
Pronatec, que passa por fase de animao, sob coordenao da
STDS-CE e SEDUC-CE. Foi tambm deciso do governo do Estado que
os rgos estaduais que realizam cursos de capacitao e qualificao
profissional no fossem ofertantes do programa.
Cabe Secretaria de Educao (SEDUC-CE) atuar junto s
entidades do Sistema S local (em especial SENAC, SENAI, SENAT e
SENAR), e com o Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia
do Cear (IFCE), com vistas a estabelecer, anualmente, a oferta de
cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio, e de formao
inicial e continuada, no mbito do Pronatec.
Em 2013, a SEDUC-CE articulou a oferta de 11.378 vagas, no
mbito do Pronatec Brasil Sem Misria, contemplando 115 cursos,
246

beneficiando 23 municpios do Estado, assim distribudos: i) ao

SENAC, ao SENAI e ao IFCE coube ofertar 1.629 vagas para 24 cursos
tcnicos nos seguintes municpios: Fortaleza, Maracana, Iguatu,
Aracati, Crates, Crato, Quixad, Quixeramobim, Salitre; ii) enquanto
ao SENAC, ao SENAI, ao IFCE, ao SENAT e ao SENAR coube ofertar 9.749
vagas para 92 cursos de formao inicial e continuada nos seguintes
municpios: Canind, Crato, Fortaleza, Iguatu, Independncia,
Itapipoca, Jaguaribe, Juazeiro, Limoeiro, Madalena, Maracana,
Maranguape, Morada Nova, Quixad, Russas, Quixeramobim, So
Gonalo, Sobral, Tau, Tiangu.
Por fim, em Sergipe o Pronatec Seguro-Desemprego, em 2012,
ofertou 1.089 vagas, sendo que apenas 224 matrculas foram realizadas,
ou seja, um aproveitamento de 20,5% (segundo informaes do MEC,
sistematizadas para o FONSET). Em 2013, esta vertente do programa
ofertou apenas 780 vagas, sendo que at maio deste ano apenas 33
haviam sido preenchidas (4,2% de aproveitamento).
Em relao ao Pronatec Brasil Sem Misria, foram realizadas
6.115 matrculas em 2012, nmero superior vertente do programa
referente ao Seguro-Desemprego, sendo que, em 2013, foram ofertadas
16.031 vagas para esta vertente do programa. Foram realizadas at
julho deste ano 14.748 matrculas (um aproveitamento de 91,9%).
A SEIDES-SE responsvel pela coordenao, no Estado, da
vertente Pronatec Brasil Sem Misria. Esta secretaria atua, no interior
do Estado, como articuladora entre os 75 municpios, o MDS e o Sistema
S (SENAC, SENAI, SENAT, e SENAR), e o Instituto Federal de Sergipe,
que constituem as entidades ofertantes dos cursos, no mbito dessa
vertente do programa. Em Sergipe dos 75 municpios, 72 j aderiram
ao Pronatec, conforme informaes da SEIDES-SE. Do total de vagas
pactuadas, 5% so sempre destinadas, no estado, aos beneficirios do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
Em articulao com os municpios e com os CRAS locais, por
meio do programa ACESSUAS Trabalho, a SEIDES desenvolve aes
de busca ativa de pessoas em situao de vulnerabilidade, com
vistas realizao de pr-matrculas no programa, alm de aes de
sensibilizao e mobilizao dessa populao.
247

Dentre os principais cursos de qualificao profissional

ofertados no Estado no mbito do Pronatec Brasil Sem Misria esto:
cabeleireiro, manicure e pedicure, garom, auxiliar de confeitaria,
cuidador de idoso, vendedor, auxiliar de cozinha, cuidador
infantil, agente de informao turstica, recepcionista em meios de
hospedagem, empregada domstica, costureiro, camareira em meio
de hospedagem, depilao e maquiagem.
CONSIDERAES FINAIS
Este artigo procurou delinear o estado da arte do desenho das
polticas pblicas de qualificao profissional, assim como investigar
como vem se dando a sua execuo em estados selecionados do
Nordeste brasileiro.
Ainda que se constitua uma iniciativa recente do governo
federal, voltada qualificao profissional, o Pronatec, criado em
2011, vem alcanando gradualmente seu objetivo de ampliar a oferta
de cursos de educao profissional e tecnolgica. Contudo, conforme
levantamentos apresentados neste artigo, sua implementao em
mbito estadual ainda muito desigual. Da mesma forma, nem todas
as vertentes do programa tm igual xito de execuo.
Pode-se apontar uma maior execuo da modalidade do
programa voltada incluso produtiva da populao de baixa
renda, a qual se d no mbito do Plano Brasil Sem Misria, sendo
fruto de uma parceria entre o MEC e o Plano Brasil Sem Misria
(BSM), coordenado pelo MDS. Este programa contempla cursos de
formao inicial e continuada voltados para a insero no mercado
de trabalho, com durao mnima de 160 horas. Tais cursos so
ofertados por instituies de ensino tcnico e tecnolgico, como
unidades do Sistema Nacional de Aprendizagem (SENAC e SENAI), e
a Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica. A oferta dos
cursos gratuita e os beneficirios recebem alimentao, transporte
e materiais escolares.
A execuo do Pronatec Brasil sem Misria desenvolvida
junto aos municpios, por meio da rede de assistncia social, que se
responsabiliza pela mobilizao dos beneficirios, pela pr-matrcula
248

e pelo acompanhamento dos alunos, contando com o apoio dos

governos estaduais. A meta do Plano BSM capacitar um milho de
beneficirios inscritos no Cadastro nico at o final 2014.
O prprio desenho do Plano Brasil sem Misria, que conta com a
estruturao de uma rede de execuo municipal, pode ser apontado
como um dos fatores que contribuem para a sua efetividade. Contudo,
o mesmo dinamismo no pode ser observado na vertente do Programa
voltado ao pblico beneficirio do Programa Seguro-Desemprego.
O Pronatec representou uma significativa mudana institucional na
conduo da poltica nacional de qualificao profissional, que at
ento sempre havia sido coordenada pelo MTE. A migrao para o
MEC exigiu novas articulaes no governo federal entre os ministrios
de trabalho e educao. O Pronatec Seguro-Desemprego necessita,
tambm, para seu funcionamento, de uma constante colaborao
entre o governo federal e os governos estaduais. Tais articulaes, na
maioria dos casos, so frgeis - e este o fator principal que explica o
pequeno nmero de qualificados pelo Pronatec Seguro-Desemprego.
REFERNCIAS
ALBUQUERQUE, F. Notas acerca del enfoque del desarrollo econmico
territorial para elempleo. In: VERGANA, Patrcio; ALBUQUERQUE,
Francisco (Coord.). Desarrollo econmico territorial: respuestas
sistmica a los desafios delempleo. Fortaleza: Grfica Nacional, 2006.
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Tcnico, n. 08/2013).

249

. Censo SUAS 2012. Braslia, DF, 2013b.

. Intermediao de mo de obra no Plano Brasil sem
Misria. Braslia, DF, 2013c.
. Pronatec Brasil sem Misria. Braslia, DF, 2013d.
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Famlia. Braslia, DF, 2013e.
. Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do
Trabalho (ACESSUAS Trabalho). Braslia, DF, 2013f.
BRASIL. Ministrio da Educao. Censo da educao bsica: 2012.
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252

CAPTULO 10

EM BUSCA DE MAIOR IGUALDADE DE

GNERO NO MERCADO DE TRABALHO:
NECESSIDADE DE POLTICAS PBLICAS
MAIS APROFUNDADAS1
Maria Cristina Cacciamali2
Maria de Ftima Jos-Silva3

Maria Cristina Cacciamali2Maria de Ftima Jos-Silva3

INTRODUO
A participao da mulher no mercado de trabalho reflete, na
maioria dos pases, sua posio subalterna na sociedade, a despeito da
evoluo positiva dos indicadores de que maior igualdade entre homens
e mulheres fora alcanada nas ltimas quatro dcadas nos pases
1 Este artigo deriva de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, Brasil. Participaram da pesquisa os
pesquisadores: Eduardo Cury, Fabio Tatei e Tania Toledo Lima, do Ncleo de
Estudo e Pesquisa de Poltica Internacional. Estudos Internacionais & Polticas
Comparadas (NESPI)/Universidade de So Paulo (USP)/ Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Ao longo do texto citaremos os
artigos produzidos pela equipe sobre o tema.
2 Maria Cristina Cacciamali, Doutora e Livre Docente em Economia pela Universidade
de So Paulo (Brasil) com Ps-Doutorado pelo Massachusetts Institute of
Technology. Atualmente Professora Titular da Faculdade de Economia,
Administrao e Contabilidade e do Programa de Ps-Graduao em Integrao
da Amrica Latina da Universidade de So Paulo, onde leciona e pesquisa na
rea de estudos do trabalho e polticas pblicas. Pesquisadora Snior do CNPq.
Coordenadora do NESPI/USP/CNPq.
3 Maria de Ftima Jos-Silva, especialista em psicologia social; especialista em sade
do trabalhador, doutora pelo Programa de Ps-Graduao Interunidades em
Integrao da Amrica Latina (PROLAM)/USP. Professora adjunta da Universidade
Federal de So Paulo/Escola Paulista de Medicina, pesquisadora NESPI/USP/
CNPq.
253

ocidentais. A assimetria das relaes de poder e, consequentemente,

as desvantagens no mercado de trabalho se mantm, no obstante
os esforos polticos e institucionais para alcanar maior igualdade
de gnero.
No se tratou nem se trata de um afastamento da mulher do
mercado de trabalho. Ao contrrio, no capitalismo as mulheres mais
pobres sempre trabalharam4, lutando pela sua sobrevivncia e de suas
famlias, ocupando empregos de baixa qualidade muitas vezes em
uma situao de segregao, como o servio domstico, a prostituio
ou os servios rurais. As lutas feministas desde o sculo XIX e o acesso
universal educao criaram o substrato para o acesso a uma gama
diversificada de ocupaes, embora com discriminao, haja vista
a menor valorizao salarial e a no equivalncia das condies de
trabalho frente ao universo masculino, e ainda acumulando as tarefas
domsticas e o cuidado com filhos e idosos da famlia.5
A incorporao pelas mulheres de nveis mais altos de
educao no sculo XX, entretanto, independentemente do estrato
social da mulher, no garantiu a igualdade de condies no mercado
de trabalho, embora as mulheres dos estratos mdios e superiores
tenham acesso a melhores trabalhos, ainda que necessitem contratar
outras mulheres para dar conta da reproduo familiar. De toda sorte,
os empregos que proporcionam menor mobilidade ocupacional
so feminizados, por exemplo, os trabalhos de baixa qualidade
no ambiente rural, aqueles menos qualificados na manufatura, os
servios pessoais, manuais e domsticos.

4 Existe ampla literatura sobre as diferenas de participao da mulher no mercado

de trabalho, segundo o seu estrato social, desde o sculo XIX. Por exemplo, Viotti
da Costa (2010, p. 503); Schumaher e Brazil (2000) e Del Priori (1997).
5 At o perodo de consolidao da burguesia, as mulheres tinham restries
para administrar seus bens/patrimnio, ter conta bancria, testemunhar nos
tribunais, votar, obter educao superior e/ou exercer uma profisso liberal.
O argumento mais comum para obstar a participao da mulher no espao
pblico era o da incompatibilidade com a vida domstica - sua misso principal.
Ademais argumentava-se que a natureza emocional da mulher era antagnica
racionalidade necessria para a tomada de decises na vida pblica. (PINSKY;
PEDRO, 2003; GAY, 2001, p. 303).
254

No setor pblico as diferenas so mais estreitas entre sexos,

comumente por fora de lei, embora o nmero de mulheres em
posies de comando seja inferior ao dos homens. Por outro lado,
se a mulher alcana um posto de trabalho gerencial, de controle ou
comando, o que no frequente, recebe menos que um homem, e pode
manter relaes tensas com seus subordinados homens e mulheres.
(CACCIAMALI; TATEI, 2012).
O nvel mdio de educao das mulheres no Brasil, desde os
anos 1970, mais elevado do que aquele dos homens, todavia na
comparao com eles o retorno marginal de cada ano adicional
menor.6 Quando empregada, a mulher ganha menos, ainda que receba
elogios pelo seu desempenho. Quando desempregada, o tempo de
busca por um novo trabalho maior, o que refora a sua situao
de inferioridade incentivando-a a receber salrios menores. Estudos
recentes constatam que existe uma relao direta entre a durao do
desemprego e o diferencial de salrios entre homens e mulheres. Ou
seja, quanto maior a durao do desemprego, maior ser o diferencial
de salrios entre homens e mulheres.
Estes aspectos configuram o quadro de resultados econmicos
sobre o tema da discriminao da mulher no mercado de trabalho.
Menos conhecidos so os efeitos da durao do desemprego sobre
os diferenciais de salrio, trajetria profissional da mulher, seu
nvel de renda permanente. Este o objeto de estudo deste artigo.
Os resultados alcanados ampliaro o conhecimento das prticas
contratuais no mercado de trabalho, contribuindo para demandas
polticas e polticas pblicas para elevar a qualidade da participao
feminina na sociedade.

6 Estudos demogrficos identificaram que a igualdade de sexos na escola primaria

foi alcanada no Brasil na segunda metade dos anos 1930; a entrada macia das
mulheres na escola secundria ocorreu nas dcadas de 1960; e nos 1970 comea o
ingresso mais expressivo de mulheres no ensino superior. Neste ltimo caso, em
1991 a proporo de mulheres para cada homem de dois para um. (BELTRO;
ALVES, 2004). Neste perodo se observa maior escolaridade entre as mulheres
negras, embora a tendncia crescente para estas perdure at os anos de 2000.
(MARTELETO; MIRANDA, 2004).
255

DETERMINANTES DA DISCRIMINAO FEMININA NO MERCADO

DE TRABALHO. O QUE SABEMOS?7
O ingresso contnuo das mulheres no mercado de trabalho
iniciou-se no Brasil a partir dos anos 1970, no perodo denominado
milagre econmico. O elevado crescimento de empregos no setor
privado e pblico, a expanso das atividades tercirias e as mudanas
sociais, culturais e demogrficas das famlias brasileiras no perodo
influenciaram decisivamente na maior participao feminina no
mercado de trabalho.8 Beltro e Alves (2004); Marteleto e Miranda
(2004) e Guedes (2004), entre outros, ressaltaram para esse perodo
a importncia do crescimento do contingente feminino no sistema
educacional em todos os nveis, ganhando expresso o aumento
da participao das mulheres no ensino superior e no mercado de
trabalho. A resistncia ao pagamento de igual salrio para homens
e mulheres para iguais ocupaes, entretanto, vem ratificando a
dificuldade de transpor as relaes tradicionais de gnero no Brasil.
A literatura internacional destaca que o hiato salarial negativo
para as mulheres se constitui um fenmeno comum maioria dos
mercados de trabalho, com exceo dos pases nrdicos europeus,
embora tenha tendncia, em geral declinante, depois dos 1980. Blau
e Kahn (2003), por exemplo, estudaram o tema para 22 pases entre
1985 e 1994, e verificaram a reduo do diferencial motivada por dois
fatores: o estreitamento dos diferenciais de salrios entre os homens
da fora de trabalho e a menor oferta de mulheres no mercado de
trabalho.9 Nos Estados Unidos, por exemplo, entre 1920 e 1980,
odiferencial entre homens e mulheres ocupados na mesma regio e
com caractersticas pessoais equivalentes situava-se em torno de 40%,
nos anos 1990 diminui para 10%.

7 Os achados apresentados neste estudo originalmente foram apresentados em

Cacciamali; Lima e Tatei (2013) e Cacciamali (2013).
8 Entre outros, os seguintes livros tratam ou contm artigos sobre o perodo: Castro
e Souza (1985); Gaspari (2002); Lessa (1998); Szmrecsnyi e Suzigan (2002).
9 Os dois fatores, mas, principalmente, o primeiro encontra-se circunscrito s
instituies do mercado de trabalho de cada pas, especialmente com relao aos
mecanismos de negociao coletiva.
256

Desse percentual, 1/3 corresponde a fatores no observveis

ou a prticas de discriminao. (BLACK et al., 2008). A idade dos
indivduos, varivel que aproxima o tempo de experincia no
mercado, se revelou a principal causa das diferenas salariais
entre homens e mulheres (ONEIL, 1985). Alm de essa varivel
estar relacionada com a tomada de deciso sobre a maternidade.
(GIUBERTI; MENEZES-FILHO, 2005).
No Brasil, Barros et al. (2006) estudaram o tema e constataram
que entre 2001 e 2005, o hiato salarial entre sexos declinou entre
35% e 25% referente queda da segregao de mercado, ou seja,
trabalhadores segmentados em postos diferentes por serem homens
ou mulheres; e 10% devido diminuio da discriminao ou variveis
no observveis, ou seja, dois trabalhadores com aporte de dotaes
equivalentes em uma mesma ocupao.
Essa diminuio no foi uniforme no perodo, os mais jovens
e os menos qualificados tiveram as maiores quedas; enquanto que
entre os trabalhadores que tinham escolaridade de nvel superior o
estreitamento foi menor.
Nessa mesma direo, Kassouf (2008); Cacciamali e Hirata (2005)
e Cacciamali; Tatei e Rosalino (2009) verificaram que a discriminao
por sexo era maior entre os trabalhadores formais, ou seja, nos
empregos de qualidade mais elevada, relativamente aos informais.
Destaca-se, alm disso, na distribuio da escolha das carreiras de nvel
superior o vis negativo para as mulheres, que em geral ingressam
em carreiras de remunerao mdia menor.
Soares (2000); Biderman e Guimares (2005); Crespo e Reis
(2004) e Matos e Machado (2006) aplicam como nos demais estudos
a decomposio de Oaxaca (1973) para o perodo entre as dcadas
de 1980 e 1990, ampliando o estudo incluindo a desagregao cor da
pele, e concluem pela tendncia decrescente do hiato salarial entre
sexos e entre indivduos brancos, negros e mestios. Todos os estudos
concluem que a desigualdade de rendimentos das mulheres brancas
com relao aos homens brancos se deve apenas discriminao,
enquanto para os homens negros com relao aos homens brancos
prevalece a sua pior qualificao fatores pr-mercado.
257

Por sua vez, as mulheres negras enfrentam tanto a discriminao

como a menor dotao de fatores produtivos. Por fim, Soares
constatou que a evoluo do diferencial de salrios por cor/raa/etnia
se estabiliza entre os homens, enquanto para as mulheres ocorre uma
reduo gradual. Bohnenberger (2005) ampliou o quadro de anlise,
em termos de espao e tempo, manteve as concluses dos estudos
anteriores, e acrescenta duas concluses adicionais: a discriminao
contra as mulheres mais resistente do que a discriminao contra
os negros e mestios; a regio mais pobre do Pas mostrou maior
discriminao por sexo; enquanto na regio mais rica a discriminao
maior pela cor da pele.
O IMPACTO DA DURAO DA DESOCUPAO SOBRE O DIFERENCIAL
DE SALRIOS ENTRE SEXOS
O impacto do tempo de sada da desocupao sobre os diferenciais
de salrios entre homens e mulheres, nosso objeto de estudo,
ingressou na agenda de pesquisas especializadas depois do aumento
persistente da desocupao gerada pela crise financeira de 2007/2008.
As taxas de desocupao de homens e mulheres, segundo relatrio
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) com dados de dezenove pases, tendem a convergir, devido
construo social de comportamentos similares como a equivalncia
na qualificao e a manuteno de vnculos contnuos com o mercado
de trabalho. Ao longo do ciclo econmico, contudo, o diferencial nas
taxas de desocupaose mantm constante, as demisses na indstria
de transformao respondem pela maior parte dadesocupao no
ciclo descendente, mas a recuperao no amplia o emprego, o que
traz indcios de que o diferencial do tempo de desocupao pode estar
diminuindo entre homens e mulheres. (ALBANESI; SAHIN, 2013).
Entretanto, a tomada de deciso pela maternidade e o cuidado
com filhos pequenos podem impactar no maior tempo de durao
da desocupao das mulheres,como no caso da Finlndia, onde esse
comportamento aconteceat a coorte etria de 30 anos, idade a
partir da qual o tempo de busca de emprego se iguala entre os sexos.
(GONZALO; SAARELA, 2000). Para alm desses estudos, um conjunto de
causas foidiagnosticado na Turquia, na China e no Brasil, para explicar
o maior tempo de desocupao das mulheres frente aos homens. No
258

primeiro pas predominam a discriminao da mulher no mercado

de trabalho e a sua maior participao nas atividades domsticas;
enquanto no segundo foram diagnosticados o menor acesso s redes
sociais pelas mulheres e o tratamento desigual nos servios pblicos de
emprego como os motivos principais. (TANSEL; TASC, 2004; DU; DONG,
2009). E, no Brasil, a seletividade apontada como o principal fator
que leva baixa probabilidade de sair da desocupao, considerando
o custo de oportunidade da busca por trabalho. (BARROS; CAMARGO;
MENDONA, 1997; COSTA; TEIXEIRA, 2008).
A importncia dessa questo diz respeito relao negativa
entre o perodo mais recente de desocupao do trabalhador e a sua
renda corrente, e tem consequncia sobre a sua renda permanente
e a possibilidade de acumular patrimnio, como a aquisio de um
imvel. Cooper (2013) estimou que o vencimento do trabalhador
desempregado, quando reempregado, demora 20 anos, ou mais para
atingir o vencimento do trabalhador que no ficou desempregado
estimou se o vencimento do trabalhador desempregado pudesse,
quando locado, atingir o vencimento do trabalhador que no ficou
desempregado depois de 20 anos ou mais, sendo que essa situao se
agrava para os desempregados de longa durao - 26 semanas ou mais
buscando emprego. Essa situao mais grave para as mulheres,
pois 56% dos diferenciais salariais entre sexos so explicados pela
desocupao; destes, 39,6% cabem durao da desocupao;
e14,2% respondem pela probabilidade de estar desempregado.
Assim, apesar de longos perodos de desocupao implicar menores
salrios para ambos os sexos, principalmente no setor de servios,
as mulheres tendem a perceber as maiores redues salariais, uma
decorrncia muitas vezes da discriminao. (BAFFOE-BONNIE;
EZEALA-HARRISON, 2005).
A aplicao de metodologia similar anterior em uma base de
dados brasileira - Pesquisa Mensal de Emprego (PME) da Fundao
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2012 e 201110
- permitiu estimar as cinco etapas previstas para a estimao do
impacto do tempo de durao da desocupao sobre os diferenciais
de salrio entre homens e mulheres. Os Quadros 1 e 2 nos fornecem
10 Vejam-se as especificaes do modelo no Apndice A.
259

os resultados estatisticamente significantes das estimativas de

probabilidade de estar desempregado e do tempo de desocupao com
relao a um conjunto de variveis. Os quadros indicam o efeito que
cada varivel significativa tem sobre a probabilidade da desocupao/
tempo de desocupao para homens e para mulheres, sendo que (+)
indica que a varivel aumenta a probabilidade, e (-) o efeito inverso.
A primeira etapa - modelo Probit - gerou resultados consistentes
com outros estudos que constam na literatura especializada. A
correlao positiva se observa apenas para homens entre desocupao
e experincia; para homens e mulheres, a correlao positiva se d
entre desocupao e coorte etria jovem, responsvel pela famlia e
posio de filho; e para as mulheres, a posio de cnjuge na famlia
e em apenas uma regio metropolitana. (AVELINO, 2001). Ou seja,
os determinantes comuns para a desocupao so mais importantes
que os especficos por sexo, sobretudo a posio familiar e a idade.
A localizao geogrfica importa sobre a desocupao para a RM do
Rio de Janeiro, vis--vis RM de So Paulo, que apresenta menor
probabilidade de desocupao para homens e mulheres.
No caso da varivel anos de escolaridade, constata-se
correlao negativa tanto para os homens como para as mulheres.
O resultado consistente com outros estudos do Brasil, haja vista
que maiores nveis de escolaridade e de experincia profissional
correspondem a menores chances de desocupao. (FERNANDES;
PICCHETTI, 1999; MENEZES-FILHO; PICCHETTI, 2001).
A varivel experincia, contudo no apresentou significncia
estatstica na amostra das mulheres. Ou seja, a incorporao de
qualificao por parte das mulheres no to valorizada no mercado
quanto no caso dos homens, pois no garante menor probabilidade
de desocupao feminina. A varivel cor da pele, por outro lado, foi
significante apenas para as mulheres negras e com correlao negativa,
o que indica menor desocupao frente s mulheres brancas, o que
pode ser explicado pelos baixos salrios que recebem em mdia e os
trabalhos de baixa qualidade que assumem. Por fim, a varivel nvel
de emprego apresentou resultado esperado, de modo que quanto
maior o nvel de emprego na sociedade, menor a probabilidade de o
indivduo ficar desocupado.
260

A importncia do salrio de reserva se destaca nos sinais dos

coeficientes de probabilidade das variveis correlacionadas com o
tempo de durao da desocupao. Maior experincia e qualificao;
menores nveis de renda; pessoas em famlias maiores; jovens e
negros e pardos mostram maior probabilidade de maior tempo de
desocupao. Ou seja, os primeiros possuem um salrio de reserva alto
e buscam por mais tempo uma ocupao; enquanto os ltimos tm que
aceitar uma ocupao rapidamente por uma questo de sobrevivncia.
A localizao geogrfica, por outro lado, alm de apresentar em muitos
casos coeficientes no significantes, estatisticamente mostra pouca
consistncia nos sinais.
Homem

Mulher

Experincia

Experincia2

Anos de estudo

Jovem

Cor preta

Cor parda
Cor outra (ndio, branco e amarelo)
Famlia cnjuge

Famlia filho

Famlia outro(principal responsvel, outro

parente, agregado, pensionista, empregado
domstico, parente de empregado domstico)

RM Recife
RM Salvador
RM Belo Horizonte
RM Rio de Janeiro

+
-

RM Porto Alegre
Nvel de emprego

Quadro 1 - Probabilidade de Desocupao - Sntese da Estimativa do Modelo

Probit Anos 2011-2012
Fonte: Elaborao Prpria dos autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
* As clulas sem sinal indicam que o resultado/coeficiente no foi estatisticamente
significativo.

261

Experincia

Homem

Mulher

Experincia2
Anos de estudo

+
+

Jovem
Cor preta

+
-

Cor parda

+
+

Cor outra
Famlia cnjuge

Famlia filho

Famlia outro

RM Recife
RM Salvador
RM Belo Horizonte
RM Rio de Janeiro

RM Porto Alegre

Nvel mdio de renda

Renda familiar per capita

Tamanho da famlia

Quadro 2 - Probabilidade do Tempo de Durao da Desocupao - Sntese da

Estimativa do Modelo Tobit. Anos 2011-2012
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
* O quadro indica o efeito que cada varivel significativa tem sobre o tempo de durao
dadesocupao, sendo que (+) indica que a varivel aumenta a durao dadesocupao, e (-)
o efeito inverso.

A terceira etapa do procedimento metodolgico consiste em

inserir os valores previstos para a probabilidade de desocupao e
o tempo de desocupao estimados pelos modelos Probit e Tobit na
equao salarial, cujos resultados so apresentados na Tabela 1.

262

Tabela 1 - Estimao da equao de salrios. Brasil - 2012

Homem
Coef.
t
Anos de estudo
Idade
Idade2
Experincia
Experincia2
Jovem
Cor preta
Cor parda
Cor outra
Famlia cnjuge
Famlia filho
Famlia outro
RM Salvador
RM Belo Horizonte
RM Rio de Janeiro
RM Porto Alegre
Atividade construo
Atividade comrcio
Atividade financeira
Atividade adm.
pblica
Atividade serv.
domstico
Atividade outros
PIB regional
Probabilidade Desocupao
Durao Desocupao
_cons
N

Sig.

Mulher
Coef.
t

Sig.

0,2257
0,0388
-0,0003
-0,0051
0,0000
-0,0567
-0,1072
-0,0900
0,1404
-0,0876
0,0686
0,0281
0,1028
-0,0839
-0,2551
-0,4237
-0,0452
-0,1439
-0,0294

45,73
12,62
-10,38
-31,12
28,01
-3,56
-9,18
-10,71
3,22
-7,43
4,87
1,65
4,74
-4,97
-14,87
-18,94
-3,90
-13,34
-2,49

*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
***
*
*
*
*
*
*
**

0,2419
0,0414
-0,0003
-0,0068
0,0000
-0,0506
-0,0355
-0,0433
0,0930
-0,0974
0,0198
-0,1047
0,2269
-0,1329
-0,1969
-0,2545
0,1524
-0,0670
0,1034

40,23
10,28
-7,28
-33,20
30,26
-2,66
-2,62
-4,68
2,26
-9,55
1,55
-5,78
10,56
-8,29
-11,21
-13,12
4,14
-4,78
7,96

*
*
*
*
*
*
*
*

0,1084

7,81

0,1597

11,88

-0,2165

-4,48

0,0196

1,30

-0,0645
0,0000

-5,93
-15,31

*
*

0,0152
0,0000

1,09
-13,77

-1,1445

-12,91

-1,5129

-17,63

-0,4950
4,5667

-42,05
33,04

*
*

-0,3631
3,5327

-39,66
24,69

*
*

35.210

*
*
*
*
*
*
*
*
*

30.272

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.

Obs.: * significativo a 1%; ** significativo a 5%; *** significativo a 10%.

263

Os resultados da estimao da equao salarial corroboram

resultados existentes na literatura e adicionam novas estimativas.
Assim, destacamos que mais anos de escolaridade implicam retornos
marginais positivos no mercado de trabalho para homense mulheres,
com a caracterstica de que os retornos educao so marginalmente
superiores para as mulheres do que para os homens. A relao entre
salrio e idade apresenta formato de U invertido, indicando que os
aumentos marginais do salrio atingem uma determinada idade e
depois apresentam tendncia decrescente.
Ratificando esse comportamento os retornos experincia
profissional tendem a ser menores para aqueles com maior experincia
profissional.Salrios menores para jovens, negros e mestios perante
brancos, assim como para aqueles que se localizam fora da regio
economicamente mais dinmica - So Paulo, e do setor industrial,
exceto a administrao pblica. Especificamente para este estudo,
verificou-se que a maior probabilidade de desocupao e o maior
tempo de durao da desocupao tm efeitos negativos sobre o nvel
salarial, sobretudo entre as mulheres. Ou seja, as mulheres tendem a
aceitar salrios menores do que os homens devido maior dificuldade
de se manterem empregadas e de encontrarem uma ocupao. Mais
uma penalizao feminina no mercado de trabalho.
A quarta etapa se refere estimativa dos resultados da
decomposio do diferencial de salrios segundo a metodologia
Oaxaca-Blinder, cujos resultados se encontram expostos na Tabela 2.
As variveis referentes experincia profissional, probabilidade
de desocupao e posio na famlia aumentam o diferencial de
salrio por sexo. Esses efeitos se retroalimentem e incidem sobre a
menor experincia profissional, as menores chances no mercado de
trabalho e o maior diferencial. Por outro lado, as variveis idade,
anos de escolaridade e tempo de durao da desocupao
diminuem o hiato. Ou seja, indivduos que buscam por mais tempo uma
ocupao podem receber um prmio maior para a sua qualificao,
inclusive as mulheres.
Atividades como comrcio, servio domstico e administrao
pblica diminuem o diferencial, assim como viver em Salvador,
Porto Alegre ou Rio de Janeiro, enquanto que servios financeiros,
264

construo civil, e viver nas demais RMs aumentam o diferencial. O

termo referente s variveis no observveis - aproximao para a
discriminao - responsvel por cerca de 1/3 do diferencial de salrios
observado entre homens e mulheres. Resultado similar ao encontrado
por Soares (2000); Biderman e Guimares (2005) e Cacciamali; Tatei e
Rosalino (2009), entre outros.
Por fim os efeitos marginais das variveis explicativas so
somados em mdulo, de modo a se obter a participao relativa de cada
varivel sobre o efeito total da diferena salarial. Assim, verificamos
que a probabilidade de desocupao responde por 3,5% do efeito
total, enquanto o tempo de durao de desocupao responsvel
por 25,6%, e as demais caractersticas respondem por 70,9%, dos quais
32,5% so relativos escolaridade e experincia profissional.
Tabela 2 - Decomposio do Diferencial de Salrios por Sexo
Variveis
Idade
Idade2
Anos de estudo
Experincia
Experincia2
Jovem
Cor preta
Cor parda
Famlia cnjuge
Famlia filho
Famlia outro
PIB regional
RM Salvador
RM Belo Horizonte
RM Rio de Janeiro
RM Porto Alegre
Atividade construo
Atividade comrcio
Atividade financeira

Dotao de
fatores
0,021
-0,018
-0,146
0,112
-0,036
0
0
-0,001
0,028
0
0,001
0
-0,001
0,001
-0,003
0
0,019
-0,001
0,002

Coeficientes
-0,123
-0,026
-0,158
0,681
-0,214
-0,001
-0,007
-0,015
0,003
0,013
0,006
-0,039
-0,008
0,005
-0,015
-0,017
-0,002
-0,014
-0,021

Interao

Total

-0,002
-0,001
0,009
-0,028
0,009
0
0
-0,001
-0,002
0,001
-0,001
0
0,001
0
-0,001
0
-0,024
-0,002
-0,003

-0,104
-0,045
-0,295
0,765
-0,241
-0,001
-0,007
-0,017
0,029
0,014
0,006
-0,039
-0,008
0,006
-0,019
-0,017
-0,007
-0,017
-0,022
continua
265

Tabela 2 - Decomposio do Diferencial de Salrios por Sexo

Variveis
Atividade adm. pblica
Atividade serv. domstico
Atividade outros
Probabilidade Desocupao
Durao Desocupao
_cons
Total

Dotao de
fatores
-0,021
-0,003
0,001
0,104
0,069
0

Coeficientes
-0,012
-0,033
-0,013
0,06
-1,123
1,138

0,128

0,065

concluso

Interao

Total

0,007
0,032
-0,003
-0,025
0,028
0

-0,026
-0,004
-0,015
0,139
-1,026
1,138

-0,006

0,188

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.

Obs.: Cada uma das variveis apresenta trs efeitos conjuntos de efeitos: i) devido dotao
de fatores; ii) devido aos coeficientes; e iii) interao entre dotao e coeficientes. A soma
desses trs efeitos informa o efeito total de cada varivel sobre o hiato salarial.

CONSIDERAES FINAIS: POLTICAS MAIS PROFUNDAS

Esta reviso esteve circunscrita a estudos da rea de
economia, contudo, como no poderia deixar de ser, abundantes
constataes sobre a discriminao contra as mulheres no
trabalho podem ser evidenciadas em estudos de outras reas e de
outras manifestaes sobre os comportamentos sociais, como a
segregao induzida pelas representaes sociais na diviso social
do trabalho; possibilidade de acesso a determinadas carreiras de
nvel tcnico ou superior; assdio nos locais de trabalho; violncia
familiar; dificuldades para obter servios pblicos para os filhos;
ou discriminao salarial entre trabalhadores em ocupaes ou
graus de escolaridade similares. Alm de outros aspectos que
discriminam homens e mulheres, como o caso dos ambientes de
trabalho pouco amigveis necessidade de equilibrar a vida social
e domstica do quotidiano com a vida laboral.
A participao feminina no mercado de trabalho brasileiro
vem crescendo desde o final dos anos 1970, todavia, tanto a forma de
insero ocupacional como os salrios auferidos eram e permanecem
significativamente distintos do que se observa entre os homens.
A despeito disso, apenas a partir dos 1990, estudos sobre prticas
de discriminao no mercado de trabalho no Brasil ganham maior
266

relevncia, impulsionados pela maior preocupao de organismos

internacionais na defesa dos direitos humanos.11
Concomitantemente, houve maior organizao e visibilidade
dos movimentos sociais de mulheres e demais grupos socialmente
vulnerveis e/ou excludos, trazendo ao debate pblico a questo
da excluso social e da discriminao. Pois, alm de ferir os direitos
humanos, a discriminao no mercado de trabalho leva a ineficincias
na alocao de recursos em decorrncia da subutilizao dos recursos
humanos e de capital. A maior presso por aes afirmativas para
superar essas diferenas incentivou a elaborao e a realizao de
polticas sociais voltadas ao acesso e criao de oportunidades de
incluso social para os grupos discriminados e, consequentemente,
fomentou a gerao de estudos e informaes que subsidiassem
essas polticas.
O efeito do tempo de durao de desocupao sobre a
determinao dos salrios um tema pouco explorado na literatura
brasileira, sendo que a melhor compreenso desse fenmeno
importante para a formulao de polticas pblicas que visem combater
as desigualdades e limitaes do mercado de trabalho, sobretudo no
tratamento discriminatrio sobre as mulheres.
Entre os novos achados presentes neste estudo, destacamos
que no caso brasileiro, a relao entre tempo de desemprego e
diferencial de salrio apresentou sinal inverso aos dos pases tomados
como referencial. Ou seja, no Brasil, quanto maior o tempo de
desemprego, menor o diferencial salarial entre homens e mulheres.
Esse comportamento deve ser mais bem estudado para o caso
brasileiro, entretanto chamamos a ateno para duas possveis causas
que podem inclusive se retroalimentar. A primeira diz respeito ao
perodo pesquisado, no qual a taxa de desemprego era muito baixa,
e o mercado era favorvel ao trabalhador. Nesse caso, a busca mais
11 Dentre esses, destacam-se a Declarao dos Princpios e Direitos Fundamentais
no Trabalho, de 1998, da Organizao Internacional do Trabalho; e a Declarao
do Milnio das Naes Unidas, aceita pelos 191 pases membros em 2000, na qual
constam oito objetivos que se pretendem alcanar at 2015, como a promoo da
igualdade entre os sexos e a valorizao das mulheres.
267

demorada pode implicar a obteno de uma ocupao mais adequado

ao perfil do trabalhador de salrio maior.
O segundo motivo tem a ver com a gerao de empregos no
mercado de trabalho brasileiro recente, que se mostra intensivo
em mo de obra menos qualificada. Como notrio, esse mercado
apresenta menor diferencial de salrio do que o mercado de maior
qualificao. Nesse sentido os dois fatores podem ter contribudo para
esse resultado no caso do Brasil. E essa questo necessita de testes
estatsticos/economtricos adicionais.
Outro achado a relao negativa entre tempo de durao da
desocupao e hiato salarial; e as relaes diretas entre experincia e
hiato salarial, e essa ltima varivel e a probabilidade de desocupao.
Quanto a este ltimo aspecto, salientamos o menor acesso da mulher a
programas de treinamento e especializao nas empresas, assim como
a menor valorizao dada ao aperfeioamento profissional quando
assumido privadamente por ela. Em parte esse comportamento se
deve ao fato de o empregador temer perder o investimento realizado
por ausncias em caso de gravidez ou cuidados com membros da
famlia. Uma forma de se contrapor a essa situao ser a demanda
por lei que permita o compartilhamento do usufruto do benefcio da
licena maternidade entre o casal, licena paternal, como j ocorre
nos pases nrdicos europeus e sem remunerao nos Estados Unidos,
por exemplo.
Instituies compartilhadas no atendimento a filhos e familiares
contribuem para a ressignificao dos papis sociais entre os sexos, e
permitem o envolvimento necessrio do homem com a criao dos
filhos e no cuidado com sua famlia para alm do papel de provedor.
Ressaltamos a importncia da extenso da jornada escolar para
tempo integral desde a pr- escola associada elevao da qualidade
das atividades e do contedo da escolaridade. Esta medida dar
condies para o maior planejamento das atividades da mulher, na
interao entre as atividades da vida familiar e profissional.
Por fim, da maior importncia que a mulher, por meio de
suas associaes, realize tanto demandas polticas quanto divulgue
268

pela mdia no apenas mensagens que ressaltem a qualidade de seu

desempenho profissional, mas tambm a importncia da derrubada
de barreiras e preconceitos para sua maior participao no mercado
de trabalho e em outras dimenses da vida social, de tal forma a
ampliar a apreenso e a utilizao das capacidades e talentos de todos
os membros da sociedade.
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275

APNDICE A
Tabela 1A - Estimao da Probabilidade do Indivduo Estar Desocupado (Probit)
Coef.

Homem
Std.
t
Err.
0,0003 -3,51
0,0000 7,40
0,0079 -7,58
0,0385 13,89
0,0388 -0,18
0,0273 0,76
0,1515 -1,15

P>t

0,308
0,408
0,000
0,000
0,098
0,209
0,137

-0,0011
0,0000
-0,0598
0,5347
-0,0070
0,0209
-0,1744

Famlia cnjuge

-0,0124 0,0394 -0,31 0,753

0,1559

0,0258

6,04

0,000

0,5523
0,4192
-0,2649
-0,0122

0,0333 16,59 0,000

0,0486 8,63 0,000
0,1892 -1,40 0,162
0,1156 -0,11 0,916

0,2672
0,1521
-0,2235
0,0169

0,0328
0,0484
0,1767
0,1070

8,15
3,14
-1,26
0,16

0,000
0,002
0,206
0,874

0,0370

0,0403

0,0603

0,0360

1,68

0,094

0,92 0,358

-0,3187 0,0947 -3,36 0,001

-0,3072 0,0870

-3,53 0,000

-0,0295 0,0355 -0,83 0,406

-0,0114 0,0353

-0,32 0,748

-5,6089 2,0639 -2,72 0,007

-6,2488 1,9071

-3,28 0,001

2,1315

1,1512 1,85
Numberofobs
Design df
F(16, 2258)
Prob> F

0,064
2,9404 1,0645 2,76 0,006
= 35210 Numberofobs = 30272
= 2273 Design df
=
2227
= 108,87 F (16, 212)
=
87,06
=
0 Prob> F=0

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.

276

P>t

Experincia
Experincia^2
Anos de estudo
Jovem
Cor preta
Cor parda
Cor outra

Famlia filho
Famlia outro
RM Recife
RM Salvador
RM Belo Horizonte
RM Rio de
Janeiro
RM Porto
Alegre
Nvel de emprego
cons

0,000
0,000
0,000
0,000
0,858
0,445
0,250

Mulher
Std.
Coef.
t
Err.
-0,0003 0,0003 -1,02
0,0000 0,0000 0,83
-0,0644 0,0063 -10,29
0,5248 0,0378 13,87
-0,0579 0,0350 -1,65
0,0298 0,0237 1,26
0,1675 0,1127 1,49

APNDICE B
Tabela 1B - Estimao do Tempo de Durao da Desocupao (Tobit)
Homem
Std.
Err.

Coef.

Mulher
t

P>t

Coef.

Std.
Err.

P>t

Experincia

-0,0301 0,0062 -4,86 0,000

-0,0477 0,0065 -7,31 0,000

Experincia^2

0,0000 0,0000 1,14 0,254

0,0000 0,0000 3,00 0,003

Anos de estudo
Jovem
Cor preta
Cor parda
Cor outra

1,5223
-0,7603
1,3003
0,6987
3,0714

1,9039
-2,2773
2,3042
1,4431
-0,0133

Famlia cnjuge

0,3183 0,6192 0,51 0,607

-2,2114 0,5212 -4,24 0,000

Famlia filho
Famlia outro
Renda familiar per
capita
Tamanho da famlia
RM Recife
RM Salvador
RM Belo Horizonte
RM Rio de Janeiro
RM Porto Alegre
nvel mdio de
renda
_cons

2,9391 0,5524 5,32 0,000

2,1800 0,7567 2,88 0,004

0,4976 0,6630 0,75 0,453

-1,5909 0,9116 -1,75 0,081

-0,0021 0,0007 -2,81 0,005

-0,0031 0,0004 -7,59 0,000

-0,6188 0,1698 -3,65 0,000

-0,7796 2,4635 -0,32 0,752
2,0104 1,6101 1,25 0,212

-0,3865 0,1621 -2,38 0,017

-3,6160 2,6282 -1,38 0,169
1,9623 1,8073 1,09 0,278

-0,2845 0,9409 -0,30 0,762

-0,6901 1,0054 -0,69 0,493

1,0845 0,7190 1,51 0,132

-2,9730 0,9572 -3,11 0,002

1,4906 0,7562 1,97 0,049

-1,9685 0,9802 -2,01 0,045

-0,0110 0,0041 -2,66 0,008

-0,0157 0,0044 -3,55 0,000

-8,6920

-1,23 0,219

2,1487 7,5514 0,28 0,776

/sigma

17,1072

28,09 0,000

17,0901 0,5765 29,64 0,000

Numberofobs

35210

Numberofobs

30272

Design df

2273

Design df

2227

F(18, 2256)
Prob> F

=
=

29,86
0

F(18, 2210)
Prob> F

=
=

30,26
0

0,1461
0,6336
0,6406
0,4552
2,0559

10,42
-1,20
2,03
1,54
1,49

0,000
0,230
0,042
0,125
0,135

0,1307
0,6249
0,6774
0,4519
2,3826

14,57
-3,64
3,40
3,19
-0,01

0,000
0,000
0,001
0,001
0,996

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.

277

CAPTULO 11

ARTESANATO COMPETITIVO: UM ESTUDO

AVALIATIVO SOB O OLHAR DOS ARTESOS
DE IBIAPINA-CE1
Lcia de Ftima Coelho Lima2

ARTESANATO COMPETITIVO: UM ESTUDO AVALIATIVOSOB O

OLHAR DOS ARTESOS DE IBIAPINA-CE1
Lcia de Ftima Coelho Lima2 (UECE)
INTRODUO
Uma abordagem sobre o artesanato e tudo o mais que
envolve trabalho, vida, tempo, produo, arte e consumo, inclui,
necessariamente, a compreenso de valores, estigmas, sistemas
sociais, polticos e econmicos que delineiam a histria de diferentes
sociedades humanas fomentadas em suas representaes simblicas
e culturais.
Defendemos o pressuposto de que a partir da compreenso da
importncia da aliana entre os valores humanos e os sistemas sociais,
econmicos e polticos que se constroem e (re)constroem valores
culturais, econmicos e sociais, os quais acabam por determinar
a interveno governamental na gesto de polticas pblicas
direcionadas ao fomento do artesanato.
A partir dessa reflexo uma pergunta orientou o
desenvolvimento deste estudo: Como garantir a sobrevivncia do
arteso com dignidade em uma sociedade marcada pela evoluo
tecnolgica e demais recursos produzidos cotidianamente que
1 Trabalho desenvolvido para a obteno do ttulo de mestre, do Mestrado em
Planejamento e Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Cear (UECE).
2 Mestre em Planejamento e Polticas Pblicas pela Universidade Estadual do Cear.
279

transformam valores simblicos, interferem no estilo de ser, estar e

agir no mundo e constroem uma trama para mecanismos de trabalho,
produo e consumo, numa permanente desvalorizao e negao de
tudo que tradicional?
Este questionamento justificou nosso interesse por avaliar
a atual poltica pblica de incentivo ao artesanato, adotada pelo
Governo do Estado do Cear, e seu desempenho na dinamizao do
Projeto Artesanato Competitivo.
Entendemos que o trabalho artesanal adquire contornos
diferenciados que dependem das condies concretas em que a vida
do arteso se insere. A maneira como agem para adequar a natureza
aos seus interesses de sobrevivncia influi, de modo decisivo, na
construo das representaes simblicas que balizam e explicam a
sua realidade.
Esta discusso se delineia com o objetivo de justificar aspectos
significativos do desenvolvimento desta pesquisa, pois nela
analisaremos uma prtica profissional exercida h mais de dez anos
pelos artesos de Ibiapina. Em seu percurso, as respostas advindas do
senso comum deixaram de satisfazer a necessidade de compreender,
dentre outros questionamentos, o desempenho do Projeto Artesanato
Competitivo na dinamizao da vida dos artesos residentes no
municpio de Ibiapina-CE.
Decidimos investigar: A qualificao profissional que vem sendo
desenvolvida com os artesos no Estado do Cear tem contribudo
para o aperfeioamento da produo, no que diz respeito a inovao,
adequao de produtos e de novos valores? A execuo dessa poltica
pblica contribui para o aumento da gerao de renda do arteso?
Adotamos o conceito de arteso tal como definido pelo
Regulamento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
(Decreto n 4.544, de 26/12/2002, artigo 7, inciso I), o qual define o
arteso como um indivduo que exerce por conta prpria, uma arte,
um ofcio manual. (BRASIL. DECRETO N 4.544, 2014).
Metodologicamente, desenvolvemos pesquisa quantitativa e
qualitativa. Ao selecionarmos essa abordagem consideramos que
280

as cincias sociais tm sua especificidade e, no campo dos estudos

organizacionais, a natureza do fenmeno estudado - as organizaes
- so compostas por pessoas que agem de acordo com seus valores,
sentimentos e experincias; estabelecem relaes internas prprias,
esto inseridas em um ambiente mutvel onde os aspectos culturais,
econmicos, sociais e histricos no so passveis de controle,
mas sim de difcil interpretao, generalizao e reproduo.
(CHIZZOTTI, 1995).
A partir dessas referncias, este estudo foi desenvolvido com base
em pesquisas do tipo bibliogrfica, documental e de campo. A pesquisa
bibliogrfica exigiu leituras de obras clssicas e contemporneas que
tratam dos conceitos pertinentes temtica selecionada.
A pesquisa documental efetivou-se pela anlise de documentao
oficial relacionada a artesanato, a qualificao profissional e apoltica
pblica voltada para a gerao de renda, destacando-se a legislao
existente sobre artesanato e o arteso; o contedo da Poltica Nacional
de Desenvolvimento do Artesanato (PNDA); o Programa do Artesanato
Brasileiro (PAB); o Projeto Artesanato Competitivo, alm de Relatrios,
Regulamentao do Conselho Cearense do Artesanato eo Cadastro dos
Artesos, dentre outros.
A pesquisa de campo foi desenvolvida junto aos artesos
do municpio de Ibiapina-CE, em setembro de 2013. A seleo
desse municpio se deu por ele estar entre os de menor ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) do Estado. O municpio
foi escolhido tambm pela vocao de seus moradores para o
artesanato e por integrar a rea de abrangncia do Projeto
Artesanato Competitivo, pois esses fatores nos disponibilizariam
um excelente escopo para anlise.
Aps a aplicao dos questionrios, os dados coletados foram
sistematizados, analisados e integrados ao contedo deste artigo.
Portanto, adentrar a perspectiva das polticas pblicas
destinadas ao artesanato um caminho que certamente vai conduzir
este estudo para a compreenso cultural, histrica, econmica e social
do artesanato e da realidade vivenciada pelo arteso cearense na
281

contemporaneidade, mais especificamente aquele que trabalha e vive

no municpio de Ibiapina-CE.
DO SURGIMENTO DO GRUPO DE ARTESOS ELEVAO DA
AUTOESTIMA DOS ATORES SOCIAIS: ARTESOS DE IBIAPINA-CE
Um trabalho de pesquisa, especialmente quando envolve a
experincia de um profissional em suas relaes de trabalho, coloca
como exigncia o compromisso com a validade e a utilizao de
seus resultados. o que ocorre neste estudo, considerando-se que
um profissional vinculado oficialmente instituio executora do
Projeto Artesanato Competitivo toma para si o desafio de avaliar seus
resultados em uma rea de abrangncia previamente delimitada.
Neste aspecto, nossa pesquisa pode ser classificada como
participativa (COHEN, 1993), porque combina, para alm da
compreenso do pesquisador, a percepo externa dos atores sociais
envolvidos na pesquisa, para referendar seus achados.
Metodologicamente, este estudo foi desenvolvido em abordagens
qualitativas e quantitativas. A utilizao simultnea dos dois mtodos
para responder s questes colocadas por este estudo complementar
e adequada para minimizar a subjetividade e aproximar seus achados
ao objeto de estudo, proporcionando maior confiabilidade aos dados
analisados. (CHIZZOTTI, 1995).
Fundamentado em pesquisa do tipo bibliogrfica, documental
e de campo, selecionamos para a concretizao deste estudo 20
(vinte) artesos, legitimados pela Central de Artesanato Luiza Tvora
(CEART)3, ou seja, detentores da Carteira do Arteso; participantes
das aes desenvolvidas pelo Projeto Artesanato Competitivo,
residentes no municpio de Ibiapina-CE.
A seleo do municpio de Ibiapina como rea de abrangncia
deste estudo se deu primeiramente pelo fato de ser da responsabilidade
3 A Central de Artesanato (CEART) uma entidade sem fins lucrativos que visa
desenvolver e coordenar as polticas de fomento e promoo do artesanato e
da economia solidria, possibilitando, assim, a melhoria da qualidade de vida do
arteso e dos empreendedores cearenses.
282

desta pesquisadora prestar assessoria tcnica aos artesos ali

residentes, o que facilitaria nosso deslocamento de Fortaleza at o
municpio. Segundo, porque a comunidade de artesos ali residente
foi capacitada pelo Projeto Artesanato Competitivo, sendo, portanto,
uma referncia indispensvel para o alcance dos objetivos declarados
neste estudo.
O grupo de artess de Ibiapina surgiu em 2007, por iniciativa de
um profissional do Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS)
que vinha trabalhando com mulheres encaminhadas pelo Centro de
Ateno Psicossocial lcool e Drogas (CAPS- AD).
Esse grupo de mulheres apresentava diagnstico de depresso
e, como terapia ocupacional, o profissional do CRAS introduziu o
artesanato na rotina de atendimento. Observando o interesse do
grupo, ainda no ano de 2007, o profissional do CRAS formalizou na
Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social - Coordenadoria
do Artesanato e Economia Solidria - a realizao de um curso para
capacitar 20 mulheres nas tcnicas de composio de retalho, pintura,
croch, bordado e ponto de cruz.
Depois da capacitao, a CEART passou a encomendar as peas
produzidas pelo grupo e a exp-las venda na sua loja instalada na
Praa Luza Tvora, em Fortaleza-CE. O sucesso da iniciativa promoveu
o aprimoramento das peas e introduziu noes de gerenciamento no
cotidiano das artess. Assim, abriu oportunidade de incluso de seus
produtos no mercado, passou a gerar renda e a incluir essas mulheres
no mercado artesanal. A partir de ento foram cadastradas e obtiveram
carteiras de artess. Esse mesmo grupo registra, posteriormente, a
participao em mais dois cursos que resultaram no aperfeioamento
das peas produzidas.
A credibilidade no trabalho do grupo foi referendada pela
Prefeitura de Ibiapina, que tomou a iniciativa de implantar uma feira
mensal para exposio e venda do artesanato por elas produzido. Alm
disso, participam da Feira Artesanal (FEIRART) na Praa da CEART.
Foi evidenciada pela pesquisa de campo a importncia
do artesanato para melhorar a autoestima das artess pelo
283

reconhecimento e valorizao do trabalho por seus familiares, pelos

consumidores e pelo poder pblico municipal.
CARACTERSTICAS GERAIS DO MUNICPIO DE IBIAPINA-CE
O Estado do Cear concentra uma populao total de 8.180.087
habitantes. Desse total, 23.808 pessoas vivem no municpio de
Ibiapina, situado na mesorregio noroeste cearense. O topnimo
Ibiapina vem do tupi-guarani yby (terra, cho, solo), pina (pelada,
sem vegetao, tosquiada) e significa terra limpa. (CEAR, 2013b). A
cidade concentra, entre seus habitantes, 5.351 (22.48%) famlias na
condio de extrema pobreza (com rendimento domiciliar per capita
mensal de at R$ 70,00). (IBGE, 2013). A distncia entre Ibiapina e
Fortaleza, Capital do Estado, de 338 km,e o acesso rodovirio
cidade se d pela BR 222 ou pela CE187.
A linha do tempo em que se aliceram os fatos histricos
mais marcantes da vida do municpio de Ibiapina remete ao sculo
XVI, antes da chegada dos colonizadores portugueses, quando
seu territrio era habitado por naes indgenas (tupis, tabajaras,
tupinambs e tapuias). Esses habitantes primitivos tinham contatos
e negociavam com os franceses estabelecidos em So Luiz do
Maranho. (CEAR, 2013b).
Em 1603, a expedio de Pero Coelho de Souza atravessou a
aldeia com o intuito de expulsar os franceses do Maranho. As tropas
portuguesas avanaram na direo do Piau, guerrearam e foram
derrotadas pelos indgenas e franceses. Em 1656, vieram os jesutas
do Maranho. Nesse perodo, formou-se o aldeamento que iria formar
a cidade de Ibiapina. At 1741, esta cidade pertenceu Capitania do
Piau, quando, ento, passou jurisdio do Cear, mas, at hoje,
existe um litgio entre os dois estados sobre as divisas territoriais.
(IBGE, 2013).
Do sculo XVI aos dias atuais, grandes foram as transformaes
mundiais que repercutiram na tradio e cultura indgena e no prprio
cenrio da cidade de Ibiapina-CE. Considerando os impactos de tais
mudanas, Wisner (1992) afirma que necessrio adequar a tecnologia
ao homem levando em considerao o meio, a cultura, a geografia, os
284

saberes, a singularidade de cada local, a regio. a cultura em que o

indivduo nasce e vive que determina hbitos, atitudes, posio social
e sua opinio acerca do mundo. (LUSTOSA, 2014).
A seguir, apresentaremos alguns indicadores que, agregados,
delineiam o perfil dos participantes deste estudo.
O PERFIL DAS ARTESS DE IBIAPINA-CE
Os indicadores reunidos neste estudo para traar o perfil das
artess de Ibiapina-CE no ultrapassam os limites de uma noo
aproximada da realidade que expressam, na qual cada um desempenha
papel determinante para a compreenso do todo.
Sennett (1988) observa que no devemos catalogar
comportamentos ou situaes, e alerta para o cuidado de no fazermos
vista grossa para o fato de que os papis no so apenas pantomimas ou
espetculos silenciosos nos quais as pessoas exibem mecanicamente
os sinais emocionais certos no lugar e em momentos certos.
Apresentar caractersticas e traar o perfil das artess
integrantes deste estudo tarefa que nos remete ao fato de serem
os papis por elas desempenhados, no cotidiano, repletos de crenas,
valores, carregados de significados e simbologias. Para alm de
qualquer catalogao de como um ou outro se comporta ou percebe
a realidade, existe a necessidade de identificar o valor que cada um
confere aos resultados prticos da ao do Estado (no caso, o Projeto
Artesanato Competitivo) sobre seu trabalho.
Na relao entre o Estado e o arteso existe uma via de
mo dupla em que os papis desempenhados por um e por outro
devem convergir para determinar, por um lado, o xito (ou no)
dos objetivos do Projeto Artesanato Competitivo, e, por outro,
a compreenso dos participantes no que se refere influncia da
ao do Estado sobre suas condies objetivas de trabalho e vida.
Nessa perspectiva, passamos a descrever os resultados do trabalho
de campo cujos indicadores nos permitem sinalizar traos do perfil
dos participantes deste estudo.
285

Como destaque, convm retomar aqui a situao vivenciada

pelas mulheres que hoje integram o grupo de artess participantes
deste estudo. O grupo de artess de Ibiapina teve incio no ano de 2007,
quando profissionais do CAPS AD buscaram, no trabalho do CRAS,
alternativas para a melhoria da qualidade de vida de mulheres que
apresentavam diagnstico de depresso.
Foi ento que um profissional do Centro de Referncia da
Assistncia Social (CRAS) introduziu o artesanato como terapia
ocupacional, e observando o interesse do grupo solicitou CEART, em
2007, a realizao de um curso para capacitar seus integrantes para
tcnicas de composio de retalho, pintura, croch, bordado e ponto
de cruz.
O sucesso da iniciativa determinou o interesse da CEART, que
passou a investir em outras etapas de capacitao, assessoramento
tcnico, cadastramento das artess, encomendas e exposio de peas
produzidas pelo grupo na sua loja instalada na Praa Luza Tvora, em
Fortaleza-CE.
O gradativo aprimoramento da qualidade das peas produzidas
pelo grupo, para alm de contribuir com o fomento e a gerao de
ocupao e renda, disseminou de modo espontneo a credibilidade
de profissionais e gestores no trabalho do grupo e foi determinante
para que a Prefeitura local tomasse a iniciativa de implantar uma feira
mensal para exposio e venda do artesanato produzido.
Alm disso, puderam expor e vender seus produtos na FEIRART
gerenciada pela Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social
(STDS)/Coordenadoria do Artesanato e Economia Solidria - que
acontece conforme calendrio sazonal favorvel comercializao
desses produtos. Esse evento, que ocorre sempre na Praa da CEART,
tem grandes dimenses no apenas pela qualidade das peas expostas,
mas tambm pela grande afluncia de consumidores locais e turistas
de origem nacional e internacional.
A partir dos elementos apresentados, evidenciamos a
importncia do artesanato para melhorar a autoestima das artess
pelo reconhecimento e valorizao do trabalho por seus familiares,
286

pelos consumidores e pelo poder pblico, tanto municipal quanto

estadual.
A sistematizao dos dados obtidos pelas respostas contidas no
questionrio que serviu de referncia para este estudo identificou,
no que se refere categoria de gnero, que 100% dos integrantes do
grupo so constitudos por mulheres.
Esse resultado se justifica tanto pelo histrico que originou
sua formao quanto pela tipologia do trabalho que desenvolvem no
grupo (composio de retalho, pintura, croch, bordado, ponto de
cruz, atividades essas compreendidas culturalmente como prticas
essencialmente femininas).
interessante salientar que a distino de papis atribudos
ao homem e mulher se reproduziu secularmente no imaginrio
simblico de diferentes culturas. No caso brasileiro, mais
especificamente nordestino e cearense, no foi diferente. Mesmo
que no mundo do trabalho o preconceito j no se mostre to visvel,
pois as competncias e funes esto sendo desmitificadas no que se
refere a questes de gnero, compartilhadas indistintamente entre
vrias atividades laborais, no caso das prticas artesanais prevalece
o costume transmitido ao longo do tempo entre diferentes geraes.
Assim, atividades como bordar, fazer croch e costurar permanecem
compreendidas como tarefas de domnio feminino.
A trajetria de vida das artess retrata, entre as mais idosas
(50% das respondentes), que valores e costumes familiares foram
transmitidos e assimilados mais facilmente no passado que nos dias
atuais. Observamos, na faixa etria compreendida abaixo de 20 anos
e at 30 anos, ser mnima a aprendizagem ou o conhecimento de
prticas artesanais herdadas de seus familiares.
Sendo assim, entendemos que optar por reproduzir prticas
artesanais deixou de ser um incentivo de avs e mes para seus
filhos e netos, no somente pelas novas oportunidades de incluso na
escola, na profissionalizao e no trabalho, mas essencialmente pelas
dificuldades de acesso matria-prima e aos canais de comercializao
dos trabalhos artesanais, o que concorre para a baixa lucratividade.
287

Esses fatores, portanto, diminuem a capacidade de sustento financeiro

dos que restringem sua vida laboral produo artesanal.
O Projeto Artesanato Competitivo tem diante de seus objetivos
grandes desafios de fomentar o artesanato como atividade econmica
sustentvel e de incluso social, mediante a valorizao da identidade
cultural cearense, integrando-se cadeia produtiva do turismo e da
cultura e, assim, promover a ampliao das oportunidades de trabalho
e gerao de renda para os artesos.
compreensvel que, numa sociedade capitalista, o acesso a
tecnologias adequadas, mesmo no que tange ao trabalho artesanal,
seja um requisito importante para ampliar e melhorar o nvel da
capacidade produtiva e do produto.
Assim, uma estratgia de estmulo ao interesse pela produo
artesanal consiste no investimento pblico para fomento do
aprimoramento da produo pela via de instrues ao uso de novos
desenhos, aquisio de matria-prima, equipamentos de pequeno
porte e materiais permanentes que possibilitem a efetividade no
resultado das capacitaes de aperfeioamento e de criao de novos
produtos, sobretudo, no que diz respeito s principais tipologias
artesanais, as quais, culturalmente, foram sendo disseminadas nos
mais diferentes polos do Estado.
No que tange situao civil das respondentes, percebe-se
que a maioria (75%) constituda de casadas. A opo solteira (5%)
mostrou-se pouco expressiva, e nenhuma delas vivencia a condio de
divorciada. Na opo outros, representada por 20%, identificamos
as vivas como maioria.
O estado civil apenas uma referncia convergente para
o entendimento da composio familiar de cada uma, o que
vai repercutir em outras questes. Um exemplo sinalizar as
possibilidades (ou no) de transmisso intergeracional dos valores ou
das habilidades que sedimentam o interesse entre sucessivas geraes
pela arte que se delineia na reproduo das peas artesanais ao longo
do tempo.
288

A composio familiar das artess revela certo equilbrio entre

as famlias pequenas (no que se refere quantidade de filhos), e as
extensas (aquelas cuja prole se d entre 4 e 10 filhos).
O interesse em quantificar o nmero de filhos das participantes
deste estudo, como j explicitamos, est relacionado possibilidade
de este dado contribuir para identificarmos a transmisso cultural
(ou no) do trabalho artesanal que desenvolvem entre seus filhos ou
outros integrantes de suas famlias.
A situao observada no que se refere influncia do artesanato
entre os filhos das participantes revela um quadro animador em
relao perspectiva da transferncia dos valores culturais entre as
geraes. Identificamos que 30% dos filhos entrevistados se interessam
pelo trabalho artesanal de suas mes e, mais ainda, que 25% deles
colaboram e participam.
No que diz respeito ao nvel de escolaridade, observamos entre
as integrantes desse grupo de artess que todas foram alfabetizadas.
Neste quesito temos os seguintes dados: 55% no concluram o Ensino
Fundamental, sendo ainda significativo, embora em menor nmero,
observar que 10% possuem nvel superior.
A educao formal um componente importante para
viabilizar a aprendizagem da gesto de todo e qualquer negcio,
pois os controles de estoque de matria-prima, o clculo dos custos
de cada pea produzida e do preo final para a comercializao
determinam resultados e acabam por fomentar o incentivo
para o controle da qualidade e a vontade de crescer e expandir
possibilidades.
Feitas essas consideraes sobre alguns traos que caracterizam
o perfil das artess, consideraremos os aspectos relacionados ao
artesanato. Dentre outros temas, destacamos a cultura artesanal, a
capacidade gerencial e o significado do Projeto Artesanato Competitivo
para cada uma das artess que responderam ao questionrio, cujos
achados referendam nossa anlise.

289

A COMPREENSO DO GRUPO SOBRE O ARTESANATO

O artesanato desenvolvido no municpio de Ibiapina segue as
caractersticas de fio e tecido, em cuja tipologia se inserem as tcnicas
de composio/retalho, croch, pintura em tecido, bordado, ponto de
cruz, e tapete de l. Apesar da variedade de tipologias, a maioria das
entrevistadas trabalha com a composio/retalho. Muito embora a
atividade artesanal tradicionalmente seja um aprendizado que comea
em famlia, entre as participantes deste estudo observamos grande
influncia do trabalho de monitoria do CRAS como determinante para
a prtica artesanal no municpio. Importante destacar que a maioria
das participantes fez referncia ao aprendizado ou aperfeioamento
que tiveram com o apoio de tal monitora.
Esse fato coloca em questo a compreenso de que a tradio
familiar seria o vetor mais provvel de transmisso do conhecimento
sobre o fazer artesanal.
Quanto importncia do artesanato para o municpio de
Ibiapina, as respostas ao questionrio no seguiram uma linha nica
de pensamento. Entre aquelas que entendem a importncia do
artesanato para o desenvolvimento local, convivem harmonicamente
opinies divergentes, e at mesmo aquelas que no se posicionam
nem definem suas respostas sobre a questo.
Com o intuito principal de sabermos se a atividade artesanal
a nica provedora do sustento familiar, questionamos acerca de
suas rendas familiares. Com a anlise dos dados pudemos perceber
que a atividade artesanal no se constitui como exclusiva fonte de
renda familiar para todas as entrevistadas, isto , o trabalho artesanal
complementa a renda dessas artess.
Entre os comentrios, apenas uma integrante do grupo
acrescentou ser beneficiria do Programa Bolsa Famlia, programa de
transferncia de renda, financiado com recursos do Governo Federal,
destinado s famlias que se situam abaixo da linha da pobreza.
A prpria histria de formao do grupo (mulheres com histrico
de depresso, provenientes do Programa CAPS AD, e posteriormente
atendidas pelo CRAS do municpio) evidencia a falta de interesse
290

pela perspectiva da produtividade artesanal no que se refere a lucro.

Consideramos que, para essa amostra, a atividade artesanal emergiu
em suas vidas muito mais como possibilidade teraputica do que como
alternativa de provimento econmico.
Uma indagao contida no questionrio levou as participantes
deste estudo a se posicionarem sobre a seguinte questo: Pretende
continuar nessa atividade?
Por unanimidade todas disseram que pretendem dar
continuidade ao trabalho artesanal que desenvolvem pelos mais
diferentes motivos. Dentre eles se destacam: Porque bom aprender
novas tcnicas, para no parar de trabalhar; ou Porque uma
atividade que ajuda a passar o tempo. Enfim, pelos mais diversos
motivos e utilidades, o artesanato uma prtica bem aceita entre as
participantes deste estudo.
Estar aberta aos novos aprendizados e conhecimentos uma
caracterstica observada entre as participantes deste estudo. Ao
refletirem sobre a vontade de aprender outra atividade, as respostas
foram unnimes. Sobre o porqu desse interesse, as respostas variam
desde o simples interesse por aprender at o desafiador objetivo de
ampliar a fonte de renda da famlia.
Outro questionamento convergiu para a indagao sobre as
experincias do grupo de artess em outras atividades, para alm do
artesanato. A maioria respondeu afirmativamente ter experincia na
agricultura. Entre as demais vivncias, registramos desde o trabalho
como servidora pblica (algumas como professora), e outras com
experincia do trabalho no comrcio.
Feitas as consideraes sobre o perfil das artess participantes
e do destaque empreendido na relao destas com a prtica artesanal,
focaremos nas anlises acerca da importncia (ou no) do Projeto
Artesanato Competitivo na dinmica de sua realidade produtiva.
Retomando a vinculao do Projeto com uma poltica pblica
de base estatal, aqui vale lembrar os questionamentos de Prodanov e
Freitas (2013) sobre a qualidade das aes institucionais que vm sendo
praticadas junto ao setor de base artesanal, sugerindo a necessidade
291

de estudos e pesquisas sobre o setor que considerem sua diversidade e

complexidade como aspectos que constituem este contexto produtivo.
Ainda conforme Prodanov e Freitas (2013), as metodologias
adotadas para formulao, planejamento e aes de inovao no
setor de base artesanal devem ser revistas sempre que necessrio e
as terminologias utilizadas nas etapas metodolgicas devem estar
calcadas nos procedimentos e critrios determinados para a atuao
coerente em diversos contextos.
Nessa perspectiva, Wisner (1992) infere que as diferenas entre
os povos so a essncia das dificuldades encontradas pela transferncia
de tecnologia. No artesanato no h um modelo sistematizado e
cientificamente testado de transferncia de tecnologia/inovao
que seja aplicvel em todas as comunidades de produo artesanal
respeitando suas particularidades. A maioria dos grupos artesanais
surgiu espontaneamente, atravs de vocaes locais, aproveitando
as vantagens territoriais que permitiram estruturas produtivas
especializadas, muitas vezes utilizando tecnologia desenvolvida pelos
prprios artesos ou por seus ancestrais.
Destacamos aqui a crtica de Paz (1984) interveno
governamental de estmulo produo artesanal. Tal medida
geralmente inspirada por razes comerciais: As burocracias so
inimigas naturais do arteso e cada vez que pretendem orient-lo
deformam sua sensibilidade, mutilam sua imaginao e degradam
suas obras. (PAZ, 1984, p. 24). Assim considerando, o sentido de
alerta para os cuidados com as deformidades provocadas pela
burocracia governamental no desenvolvimento deste estudo est
sendo observada.
Nosso interesse no negar a dimenso econmica das polticas
de desenvolvimento do artesanato, embora compreendamos que
uma atividade que preserva o carter cultural no pode ser tratada
com a mesma lgica de outras atividades econmicas, aindaque
elarepresente uma atividade geradora de riquezas.
A partir de tais esclarecimentos procuramos compreender
a viso das participantes deste estudo sobre a situao do trabalho
artesanal quanto matria-prima. Das 20 (vinte) participantes, apenas
292

07 (sete) afirmaram ter estoque de matria-prima; outras 07 (sete)

disseram no ter nenhum estoque; 03 (trs) afirmaram ter pouco
estoque; e as demais no responderam a esse questionamento.
nosso interesse identificar a contribuio (ou no) das aes
do Projeto Artesanato Competitivo para a formao de estoque
de matria-prima, considerando que tal investimento representa
aspectos significativos para a permanncia de todo negcio. As
respostas apresentadas convergem para o entendimento de que
a maioria diversificou a matria-prima utilizada em seu processo
produtivo. Para muitas, o tecido termocolante veio agregar valor
s peas, entretanto o grupo demonstra que no aprendeu ainda a
importncia do gerenciamento de estoque da matria-prima.
Sobre a situao do trabalho artesanal no que se refere
quantidade de peas produzidas e vendidas mensalmente, e sobre
o estoque de produtos acabados ficou aparente a fragilidade
gerencial das artess, pois muitas no sabem informar a quantidade
de peas produzidas e vendidas mensalmente. Tambm se mostrou
significativo o nmero daquelas que no tm controle sobre o
estoque de peas acabadas.
No que se refere comercializao, indagamos se seus produtos
so expostos venda na CEART, considerando que se trata de um
espao por excelncia para a comercializao artesanal por sua
localidade (rea nobre da cidade de Fortaleza), alm de ser um ponto
comercial divulgado pela rede hoteleira, por onde transitam turistas
de procedncia nacional e internacional. Assim considerando, a
minoria afirmou participar de feiras de exposio e comercializao
de seus produtos, mas a maioria afirmou ter acesso exposio de
suas peas na CEART.
Quando indagadas sobre o valor do capital de giro, observamos
que algumas no sabem informar. Esse dado demonstra que no
dominam o gerenciamento de estoque de matria-prima e de
produtos acabados, do mesmo modo que desconhecem o valor do seu
prprio faturamento mensal. Esse resultado sugere a necessidade de
interveno dos profissionais responsveis pela capacitao gerencial
desses artesos.
293

Frente s novas exigncias do consumidor emergem novos

parmetros de competitividade. Nessa lgica, os artesos, por vezes,
so forados a promover mudanas em seus produtos utilizando-se
cada vez mais de recursos do design que, nesse contexto de competio,
revelam-se fundamentais para o refinamento de processos e produtos,
considerando as necessidades de quem produz, comercializa e utiliza.
A prtica profissional do design no setor de base artesanal aponta
para outras realidades e confirma a existncia de uma demanda
real para trabalhos nesse segmento. O designer faz a adequao de
produtos artesanais ao contexto contemporneo, considerando os
padres de consumo provocados pelo processo de globalizao da
economia, mantendo as demandas por produtos com identidade.
Dessa forma, quando as relaes entre o designer e o arteso so
pactuadas no desenvolvimento do produto, o mercado, que por vezes
inacessvel ao arteso, passa a ser um importante canal de promoo
de seus artigos. (AGUIAR, 2005).
Questionamos sobre a importncia do Projeto para a melhoria
da qualidade das peas produzidas pelo grupo, uma vez que o
Projeto investe no s no gerenciamento do negcio, mas tambm
contribui para o refinamento da produo artesanal disponibilizando
capacitaes com instrutores e profissionais designer. Sobre esse
aspecto, cada uma, sua maneira, proferiu a importncia do Projeto
para a melhoria de suas peas, seja no acabamento,sejana embalagem
ou, ainda, para a qualidade de seus produtos.
A unanimidade de SIM entre as respostas das participantes
pergunta: A Incluso no Projeto Artesanato Competitivo melhorou
sua vida?, faz-nos inferir que o Projeto vem apresentando, at ento,
resultados significativos para a melhoria da qualidade de vida dessas
mulheres. Entre suas falas explicativas, identificamos que o Projeto
teria aberto possibilidades para sonhar, aprender, organizar melhor o
processo produtivo, enfim propiciar felicidade.
CONSIDERAES FINAIS
Sem a inteno de apresentarmos concluses definitivas, este
estudo orienta a formulao de algumas consideraes julgadas
294

oportunas para animar outros estudiosos do tema a avanar em novas

pesquisas de modo a contribuir para o fortalecimento da atividade
artesanal no Estado do Cear.
Quando decidimos desenvolver este estudo, uma pergunta
central orientou sua formulao e desenvolvimento. Interessavanos compreender como garantir a sobrevivncia do arteso com
dignidade em uma sociedade marcada pela evoluo tecnolgica
e demais recursos produzidos cotidianamente que transformam
valores simblicos, interferem no estilo de ser, estar e agir no mundo
e constroem uma trama para mecanismos de trabalho, produo e
consumo, numa permanente desvalorizao e negao de tudo que
velho e ultrapassado.
As respostas para tal questionamento foram encontradas nos
resultados da pesquisa bibliogrfica e de campo que empreendemos
ao longo deste estudo. Dentre os resultados podemos aqui retomar
os postulados histricos em que se assentam a base da cultura do
artesanato e, mais recentemente, os postulados e as perspectivas da
economia criativa, cujos fundamentos concorrem para nos alertar
sobre o poder da criatividade para o enfrentamento das crises do
capitalismo nas quais a evoluo tecnolgica, dentre outros fatores,
acaba por produzir o desemprego.
Diante de tal perspectiva, os resultados deste estudo nos
permitem inferir, ainda, que para superar seus impactos negativos
a criatividade do arteso concorre para atribuir valor no somente
monetrio, mas essencialmente simblico aos produtos com
vinculao na origem cultural.
Observamos entre as artess certa fragilidade no que concerne
a aspectos gerenciais tanto no que se refere produo quanto
comercializao. Algumas desconhecem o valor do prprio capital
de giro e outras sequer sabem fazer referncia ao faturamento
mensal de sua produo e venda. Tal percepo concorre para
alertar o poder pblico e, mais precisamente, a gesto do Projeto
Artesanato Competitivo sobre a necessidade de maior ateno e
investimento na capacitao gerencial dos artesos cadastrados no
Programa.
295

Sobre as fragilidades na administrao do fluxo de estoque

e tambm de matria-prima e produtos acabados, vale observar o
papel no somente da gesto como tambm do Conselho Cearense do
Artesanato em sua funo de exerccio do controle social do Programa
Artesanato Competitivo como um todo.
Pelo exposto, observamos falhas nos mecanismos gerenciais
de planejamento, acompanhamento, monitoramento e controle
social. Nesse contexto, importante acreditar que os resultados em
destaque neste estudo sero socializados no somente no mbito
da academia, mas principalmente entre os gestores responsveis
pelo Programa Artesanato Competitivo e, consequentemente,
entre artesos que dele participam, oportunizando uma reflexo
coletiva sobre seus resultados e alternativas para a superao das
fragilidades observadas.
Apelamos aqui para retomar os estudos de Prodanov e Freitas
(2013) cujos pressupostos orientam sobre a necessidade de reviso
peridica das metodologias adotadas para formulao, planejamento
e controle social das aes de base artesanal, sempre que necessrio.
Enfim, confirmamos o pressuposto de que a partir das lutas cotidianas
do arteso pela sobrevivncia que se constroem e reconstroem valores
culturais, econmicos e sociais, os quais determinam a interveno
governamental na gesto de polticas pblicas direcionadas ao
fomento do artesanato.
Isso porque o trabalho artesanal adquire contornos diferenciados
dependendo das condies concretas em que a vida do arteso se
insere. A maneira como agem para adequar a natureza aos seus
interesses de sobrevivncia influi, de modo decisivo, na construo
das representaes simblicas que balizam e explicam a realidade.
As artess que vivem no municpio de Ibiapina enfrentam muitas
dificuldades, e a experincia vivenciada pelo Projeto Artesanato
Competitivo, muito embora no apresente resultados de ganhos
monetrios essenciais para o sustento das mulheres participantes
deste estudo, concorre para auxiliar nas despesas domsticas, servir
de terapia ou mesmo propiciar a felicidade para algumas.

296

A pesquisa revelou que as aes do Projeto Artesanato

Competitivo tm se constitudo em um espao de insero social e
de mercado para as artess do municpio de Ibiapina. As mulheres
conseguiram colocar em prtica o aprimoramento do fazer artesanal,
bem como desfrutam do valor significativoe do sentimento de
pertencimento cidadania que essa parceria provoca, tendo-se
em vista ser o trabalho encarado como um dos mais importantes
direitos humanos.
No foi fcil passar da inquietao que nos motivou a pesquisar
para a ao de produzir conhecimento sobre nosso objeto de
estudo. Todavia, foi essa inquietude que criou todas as alternativas
que precisamos encontrar durante esse percurso. Os caminhos
percorridos no foram fceis, porm o aprendizado adquirido supera
todas as dificuldades.
Esperamos que este estudo desperte o interesse de outros
pesquisadores pela temtica, pois com certeza h muito a desvendar
e contribuir com as polticas pblicas voltadas para a capacitao do
arteso e insero no mercado do artesanato cearense.
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300

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