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COMO FUNCIONAM AS INSTITUIES POLTICAS
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Atores com poder de veto
e sua equipe (especialmente Liz McDaniel, que editou todo o manuscrito)
tornaram minha vida lmuito agradvel. Sdesejaria que muitasfelizes repe
ties fossempossveis (de fato, tentei muito, mas em vo, convencer Eric a
revogar a emenda 22d local e considerar segundas candidaturas)! Aproveitei
cada minuto em Nova York, e a excitao deviver na"capital mundial domi
lnio" melhorou minha produtividade (quando no. minha produo),
Chuck Myers daPrinceton University Press leusucessivas verses do ma
nuscrito e me deumuitas sugestes relevantes. Contei comsuaajuda durante
todo oprocesso. Como sempre, obrigado aWolfgang Amadeus Mozart por me
proporcionar um ambiente estimulante de trabalho. Finalmente (deixando o
clmax para ofinal), quero agradecer aos meus filhos Alexandre e Emily por me
darem onecessrio suporte emocional para completar este extenso projeto.
1
Introduo
Este livro sobre instituies polticas: como pensamos sobre elas de
maneira consistente nos diferentes pases; como elas afetam as decises
polticas; ecomo impactam outras caractersticas importantes de um sis
tema poltico, como aestabilidade dos governos e o papel doJudicirio edas
burocracias. Meu objetivo no dizer quais instituies so melhores, e sim
identificar as dimenses em oue a tomada de deciso sob repimes polticos
diferentes diferente, bem como pesquisar os efeitos de tais diferenas.
Amaior parte daliteratura sobre instituies polticas usaumnicocrit
rio para identificar as principais caractersticas deuma forma de governo. Por
exemplo, osregimes polticos dividem-se em presidencialistas e parlamenta
ristas; as legislaturas, em unicamerais e bicamerais; ossistemas eleitorais, em
majoritrios ou pluralitrios eproporcionais; os partidos, emfortes efracos; os
sistemas partidrios, em bipartidrios emultipartidrios. Arelao entre todas
essas categorias insuficientemente desenvolvida. Por exemplo, como pode
mos comparar os Estados Unidos, um regime presidencialista bicameral com
dois partidos fracos, comaDinamarca, um regime parlamentarista unicameral
com muitos partidos fortes? Que tipo de interao produzida pela combina
o de diferentes regimes, legislaturas, partidos esistemas partidrios?
Observamos tais interaes no casoda Unio Europia, que toma deci
ses legislativas comoconsenso de dois ou trs atores (oConselho deMinis
tros, o Parlamento Europeu PE e, namaior parte do'tempo, a Comisso
Europia). Cada umdesses atores decide comuma regra detomada dedeciso
-'-" '.' Atores com poderde veto
18-
Se conhecermos as preferncias dos atores com poder de veto, aposio
do status quoez identidade de quem estabelece aagenda (a seqncia de mo
vimentos dos diferentes atores), poderemos prever bastante bem o resultado
do processo decisrio. Este livro incluir tais previses, eavaliaremos sua pre
ciso.2 Entretanto, com muita freqncia oestabelecedor daagenda umator
coletivo (caso em que as preferncias no so bem-definidas)3 ou no-conhe
cemos sua localizao exata. Por exemplo, veremos (captulo 3)que, emsiste
mas parlamentaristas, oestabelecimento da agenda feito pelo governo, mas
no sabemos exatamente como. De maneira similar, em sistemas presidencia
listas, o estabelecimento da agenda feito pela legislatura, mas, novamente,
no seremos capazes de identificar as preferncias exatas do comit consultivo
que define os projetos. Em todos esses casos, anica previso possvel pode
ser baseada na estabilidade decisria, que no requer tanta informao para
ser definida.
Aestabilidade decisria afeta uma srie decaractersticas estruturais de
um sistema poltico. Adificuldade que um governo encontra em suas ten
tativas de mudar o status quo pode levar sua renncia e substituio, num
sistema parlamentarista. Isso significa que aestabilidade decisria conduzir
instabilidade governamental como indica afigura 1.1. De forma similar, num
sistema presidencialista, aimpossibilidade de osistema poltico resolver pro
blemas pode levar sua substituio por um regime militar ("instabilidade
do regime" na figura 1.1). Por fimi aimpossibilidade de mudar ostatus quo
legislativo pode levar burocratas ejuizes aserem mais ativos eindependentes
em relao ao sistema poltico. Apresentarei argumentos tericos eevidncia
emprica para essas afirmaes nos captulos seguintes. Afigura 1.1 mostra
umadescrio visual dasligaes causais desse argumento.
As implicaes do meu argumento diferente dos argumentos mais
freqentes encontrados na literatura podem ser esboadas no exemplo
seguinte. Consideremos quatro pases: Reino Unido, Estados Unidos, Itlia
e Grcia. luz das teorias existentes empoltica comparada, esses quatro
pases podem ser agrupados de distintas maneiras. Para os que defendem
a anlise baseada nos diferentes regimes (Linz, 1994; Horowitz, 1996), os
J,No capitulo 2defino oconceito de preferencias -deltas" edemonstro queatores coletivos decidin
dosob regras demaioria detm tais preferencias. ;..':!>li'v
Introduo 19
Estados Unidosso o nico regime presidencialista, enquanto os demaistrs
pases so parlamentaristas. Para osquepropemumaanlise mais tradicio
nal, com base nos sistemas partidrios, os Estados Unidos e o Reino Unido
so agrupados como pases de sistemas bipartidrios, enquanto a Itlia e a
Grciaso sistemas multipartidrios (Duverger, 1954; Sartori, 1976). Abor
dagens culturais (Almond e Verba, 1963) tambm reuniriam os sistemas
anglo-saxes, emoposio aospases continentais da Europa. Aabordagem
de consociativismo de lijphart (1999) considera o Reino Unido um pas
majoritrio; a Itlia e a Grcia, pases de consenso; e os Estados Unidos, em
algum ponto intermedirio.4
Figura1.1
Efeito de muitos atores com poder de veto
Importnciareduzida
do estabelecimento
da agenda
Instabilidade
governamental
(parlamentarismo)
Instabilidade do regime
(presidencialismo)
Atores com poder
de veto
Estabilidade
decisria
Independncia
da burocracia
(comportamental)
Independnciado
Judicirio
* Porum lado, os Estados UnidosUm dois partidos; por outro, soum sistemafederatista.
Si
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a
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^
Atorescbm*rJodr deveto
representantes individuais), quer esses atores tenham preferncias diretas nos
programas (como supe De Swaan, 1973), quer simplesmente estejam preo
cupados com a reeleio (esse o pressuposto simplista de Downs, 1957),
quer estejam ideologicamente motivados (para seguir a abordagem de Bawn,
1999a).
s atores polticos propem diferentes medidas e so eleitos com base
nos programas que recomendam. Polticos oupartidos polticos so substitu
dos em seus mandatos quando osprojetos que propem conduzema resulta
dos indesejveis ouquando no aplicamasmedidas que prometeram antes de
umaeleio. Obviamente, as afirmaes anteriores so simplificaes, mas a
idia bsica queosistema poltico gera preferncias programticas e garante
que essas preferncias sejam implementadas. Noquerodizer comisso que
outras caractersticas como culturas, ideologias, normas ou instituies no
sejam objetos deestudo legtimos porsi. Oqueafirmo queestaremos mais
bem-afinados com umsistema poltico se comearmos nossa pesquisa pelas
decises que so implementadas e emseguida trabalharmos para trs, para
descobrir como essas decises derrotaram as outras alternativas. Quais eram
as preferncias que levaram a esses resultados, e como certas preferncias fo
ramescolhidas, dentreoutras, pelosistema poltico? *
Mas mesmo concentrando-nos nas decises como base do empreendi
mento intelectual, por que focarmos a"estabilidade decisria", a impossibili
dade demudana significativa dostatus quo, e no sermos mais ambiciosos e
estudarmos a direo da mudana? H trs razes paraminha escolha.
Primeiro, a estabilidadedecisria afetauma srie de outras caractersticas
de um sistema poltico, incluindo caractersticas institucionais, como indica a
figura 1.1. Segundo, trata-se de uma varivel essencial naliteratura. Com fre
qncia, oscientistas polticos se interessam pela capacidade decisria de um
sistema polticosua capacidade deresolver problemas quando eles surgem.
Por exemplo, numa anlise profunda sobre osefeitos das instituies polticas,
Weaver e Rockman (1993:6) fazem uma distino entre
..sj^ilez diferentes competncias que todos os governos precisam para estabelecer
;-'f^Meimanter prioridades;' sobre as muitas demandas conflitantes que lhes so fei-
,ndc modo que no sejam sobrecarregados nem searruinem; alocar recursos
^pr^^foremmais efetivos; inovar onde antigos programas falharam; coordenar
^^bjvosconflitantes numa unidade coerente: ter a capacidade de impor perdas
iSfc-
Introduo 23
agrupos poderosos; representar interesses difusos edesorganizados alm daqueles
concentrados e bem-organizadps; garantir aimplementao efetiva das polticas
governamentais, uma vez que tenham sido decididas; garantir aestabilidade de
cisria para que tais polticas tenham tempo de funcionar; estabelecer emanter
compromissos internacionais nos domnios do comrcio eda defesa nacional para
assegurar bem-estar de longo prazo; e, acima de tudo, administrar as cliyagens
polticas para assegurar que asociedade no degenere em guerra civil.
Embora Weaver e Rockman estejam interessados nas competncias dos
governos, umgrande volume de literatura econmica, acomear por Kydland
e Prescott (1977), se ocupa do compromisso fidedigno do governo de no
interferir na economia. Barry Weingast (1995) leva o argumento um passo
adiante e tenta projetar instituies que estabeleam tal compromisso digno
de crdito. Ele prope um "federalismo de preservao do mercado", umsiste
ma que combina freios econtrapesos que impeamainterferncia do governo
na economia, com a concorrncia econmica entreunidades, para assegurar
o crescimento. Numa tendncia similar, Witold Henisz (2000a e b) utiliza
longas sries temporais de dados para descobrir que as taxas de crescimento e
investimento so mais elevadas quando osistema poltico no pode mudar as
regras do jogo econmico.
Bruce Ackerman (2000) adota posio intermediria numartigo profun
do einstigante. Sugere que aconfigurao institucional ideal no aquela com
muitos atores com poder de veto, como o sistema norte-americano, ou com
poucos, como no Reino Unido. Em vez disso, advoga ocaso intermedirio de
um sistema parlamentarista com umsenado que no pode vetar todo otempo
ecomapossibilidade de referendos convocados por um governo erealizados
por outro, para difundir opoder do governo de estabelecer aagenda.
Em todas essas variadas correntes da literatura a flexibilidade ou esta
bilidade decisria considerada uma varivel importante. Alguns cientistas
consideram a flexibilidade uma caracterstica desejvel (para resolver proble
mas mais rapidamente); outros destacam que intervenes freqentes podem
piorar a situao.
Adoto uma posio mais agnsticasobre aestabilidade decisria. razo
vel supor que aqueles a quem ostatus quo desagrada preferiro um sistema
poltico comacapacidade de fazer mudanas rapidamente, enquanto os de
fensores do status quo preferiro um sistema que produz estabilidade decis-
>t
3ft" - t :--;-r^
Atores com poder de veto
com poder de veto pode ser encontrada no trabalho de Madison e Montes-
quieu. Para Montesquieu (1977:210-211), "o corpo legislativo sendo compos
to por duas partes, uma controla aoutra, pelo mtuo privilgio da recusa (...).
suficiente para meus propsitos observar que [a liberdadel estabelecida
por suasleis". Para Madison, a distino entreas duas cmaras se tornamais
eficiente quando as- cmaras tmmais diferenas. Emtais-casos, "a improba-
bilidade de combinaes sinistras ser proporcional dessemelhana entre
os doiscorpos" (OJederalista, n. 62). Arelao entre a longevidade governa
mental e osatores com poder de veto pode serencontrada no trabalho deA.
Lawrence Lowell (1896:73-74). Eleidentificou comoum"axioma na poltica"
ofato deque "quanto maior for o nmero degrupos discordantes queformam
a maioria, tanto mais rduasera tarefa de agraciar a todos, e mais fraca e ins
tvel ser a posio do gabinete".
Mais recentemente, a literatura sobre "governo dividido" forneceu ar
gumentos sobre atores mltiplos com poder de veto e estabilidade decis
ria (Fiorina, 1992; Hammond e Miller, 1987). A literatura sobre burocracias
relacionou a produo legislativa independncia burocrtica (McCubbins,
Noll, e Weingast, 1987,1989;Hammond e Knott, 1996). Abibliografia sobre
a independncia judicial ligou as decises judiciais capacidade do corpo
legislativo de sobrest-las (Gely e Spiller, 1990; Ferejohn e Weingast, 1992a e
b; Cooter e Ginsburg, 1996). McKelvey (1976) foi o primeiro a introduzir o
papel do estabelecedor da agenda no jogode votao multidimensional e de
monstrou queaquele quedefine a agenda pode ter poderes quase ditatoriais.
Omais remoto a que pude fazer recuar asidias contidas neste livro foi
uma declarao sobre aimportncia doestabelecimento daagenda comparada
como poderdeveto, contida na Histria de Roma dje Tito Lvio (6.37), escrita
h mais de dois mil anos:
Ostribunos da plebe eram agora objetos dedesprezo, uma vez que seu poder
se esfacelava porseuprprio veto. No poderia haver administrao imparcial
oujustaenquanto o Poder Executivo permanecesse nasmos dooutro partido,
enquanto tivessem somente o direito de protestar atravs do veto; nema plebe
jamaisconseguiria ter umapanicipaoigualitria no governo, atque aautori-
r.-.dade executiva lhe fosse aberta.
'^v,'Quanto importncia daconcorrncia para o estabelecimento daagenda
(assunto discutido no captulo 3), recordo umacitao de Tucdides quepo-
<vf;'
j^VSy?^'
27
deria ser considerada a primeira expresso das idias de Downs na literatura
de cincia poltica:
Em verdade, Pricles, porsua posio, habilidade e conhecida integridade, tor
nou-se apto aexercer umcontrole independente sobre amultido isto , para
dirigi-la ao inves.de ser por ela dirigido; como nunabuscou opoder pormeios
imprprios, nunca foi obrigado aadul-la, mas, ao contrrio, desfrutou de uma
estima to grande que poderia se atrever aencoleriz-la por contradio. Sempre
que osvia inacionalmente einsolentemente exaltados, podia com uma palavra
reduzi-los aoalarme; por outro lado, se se sentissem vtimas de pnico, podia
subitamenterestaurar-lhes a confiana. Emsuma, oque era normalmente uma de
mocracia tomou-se, em suas mos, governo pelo primeiro cidado. Comseussuces
sores, foi diferente. Mais nivelados uns aos outros, ecada qual procurando alcanar
asupremacia, terminaram por comprometer at mesmo aconduo dos negcios de
Estado aos caprichos da multido.I0
Finalmente, depois que terminei o captulo 5, em que sustento que a
possibilidade de referendos introduz um ator adicional com poder de veto (o
"eleitormediano") e, como resultado, os referendos tornam mais difcil mudar
o status quo e trazem os resultados mais para perto das posies da mdia,
descobri que essa concluso ou uma sua variao (dependendo do sentido das
palavras) pode ser pelo menos centenria. Albcrt Venn Dicey (1890:507) disse
que oreferendo " ao mesmo tempo democrtico econservador"."
Provavelmente a maioria dasidias deste livro no original: algumas fo
ram propostas h sculos ou mesmo h milnios. Seu valor repousa na sntese
doargumento. Isto significa que minha tarefa neste livro explicar por que as
proposies que apresento se encaixam entre si e, depois, tentar corroborar
as suposies com testes reais ou referncias s anlises empricas produzidas
por outros pesquisadores. Uma vez que as proposies apresentadas neste li-
10 Histories (Uvto II, 65.8-10; grilos meus). Agradeo aXenophon Yataganas por meter feito recordar
acitao e fornecido areferenda. Tctdides discute aipii ahabilidade de um lder de persuadir as
pessoas (como um presidente 'definindo aagenda"). No capitulo 3fao adistino entre essa capa
cidade e.a caracterstica institucional mais predsa detrual ator cora poder deveto fazuma proposta
aqum.''" ' '
"ApudQvonrum(1999:533). ' ('
3-
-"5

ffs:-;
a^SF''1
:'::.' ri^v.t-^vw r.
Atorescom.poderde veto
legislativa emqualquer sistema poltico, independentemente de ser umregime
presidencialista ou parlamentarista, de que tenha uma legislatura unicameral
ou bicameral, de que haja dois ou mais partidos, ou de que esses partidos
sejam fortes ou fracos. H uma configurao de atores com poder de veto de
cada combinao dessas variveis comparativas tradicionais. TE mais: a anlise
dos"tores compoder de veto-considra as posies epreferncias de cada um
desses atores, de maneira quea preciso da anlise e dassuposies aumenta
medida que se introduzem preferncias polticas mais exatas nos dados.
Na parte II esses conceitos tericos e suposies so aplicados ao corpo
da literatura sobre poltica comparada e se cotejam as hipteses geradas pela
literatura tradicional com as proposies geradas naprimeira parte dolivro.
Oargumento principal da parte 11 que as anlises e variveis tradicionais
tm seu impacto sobre os atores com poder de veto, mas tal impacto varia de
acordo com situaes institucionais especficas e varia ainda mais emfuno
das preferncias dos diferentes atores com poder de veto, por causa da regra
de absoro.
No captulo 3 comparam-se diferentes tipos de regime e se argumenta
que a diferena entre regimes democrticos e no democrticos a competi
tividade doprocesso dedefinio da agenda. Como resultado da competio
poltica, aselites politicamente bem-sucedidas aproximam mais as prefern
cias do eleitor niediano. Os regimes democrticos so classificados em pre
sidencialista e parlamentarista. Averso da teoria dos atores com poder de
veto sobre tal diferena que o Parlamento controla a agenda legislativa nos
sistemas presidencialistas, enquanto ogoverno controla aagenda nos sistemas
parlamentaristas. Esse enfoque doestabelecimento daagenda gera suposies
opostas sdaliteratura tradicional: o Parlamento que poderoso nas ques
tes legislativas nos sistemas presidencialistas, eogoverno quem controla o
poder nos regimes parlamentaristas.
O capitulo 4 se concentra ainda mais na relao entre o governo e o
Parlamento nos regimes parlamentaristas. Explica por que, namaior parte do
tempo, a configurao dos atores com poder de veto de um pas comps-
,f^d|^aijiji>s(..que partidpamde.uma coalizo governamental, ao invs de
feV^rj^^ajrem do Parlamento (abordagem tradicional dos sistemas partidrios
I^p^POStarPQr Duverger eSartori). Explica tambm por que o, "predomnio do
**^"^gf^^^yairiiyei;funclamental da anlise de Lijphart sobre pconsociativis-
;&*;
tntroduao 31
mo, pode ser entendido como opoder institucional atribudo ao governo de
estabelecer a agenda parlamentar.
Ocaptulo 5 aborda osreferendos e explica por que a incluso da pos
sibilidade de um referendo aumenta o nmero de atores com poder de veto
num pas e leva a resultados finais mais prximos doeleitor mediano mesmo
que os referendos no ocorram.-Tambm argumenta que as principais--dife-
renas entre referendos giram emtomo da questo do controle da agenda.
Esse controle se divide emduas partes: quem desencadeia o referendo e quem
formula a questo. Um ator com poder de veto existente pode controlar am
bas as partes do processo de definio daagenda e, nesse caso, sua influncia
sobre a legislao aumenta. Ou o referendo pode no ser desencadeado por
um ator com poder deveto, mas a questo pode ser formulada por uni ator
com poder de veto (veto popular) ouno (iniciativa popular). Cada mtodo
tem conseqncias polticas diferentes para o papel dos atores com poder de
veto e doeleitor mediano. Porexemplo, quandoo mesmo atorcontrola ambas
as dimenses da definio da agenda (referendo do ator com poder de veto
ouiniciativa popular), os atores legislativos compoder de veto existentes so
eliminados.
Ocaptulo 6 trata dofederalismo, do bicameralismo edas maiorias qua
lificadas. Cada um desses termos traduzido na teoria do ator com poder
de veto, para inferir implicaes sobre as conseqncias dessas instituies
no processo decisrio. Geralmente, o federalismo acompanhado pelo bica
meralismo (uma segunda cmara representando osestados e tendo poder de
veto sobre diplomas legais importantes quando no sobre lodo:.) ou pela
tomada de deciso por maioria qualificada. Como resultado, o federalismo
aumenta o nmero de atores com poder de veto e, consequentemente, a esta
bilidade decisria. Comparo as propriedades datomada dedeciso bicameral
com maiorias qualificadas, bem como com uma combinao de ambas (exis
tente nos EstadosUnidos, assimcomo na Unio Europia).
Aparte III concentra-se nas implicaes programticas da anlise ante
rior. Espera-se mais estabilidade decisria em funo dos atores com poder de
veto, considerando aregra daabsoro. Aidentificao daestabilidade decis-
>riano umtema trivial e, porisso, dois captulos so dedicados questo.
$%&' Ocaptulo 7 enfoca alteraes significativas no status quo. Examino a
jfc legislao sobre horas de trabalho e condies trabalhistas nas democracias
parlamentares e descubro que uma legislao significativa introduzida com
Atores com poderde veto
*'Wtfi-(k'*p-
- .
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Io 7), oude um trabalho coautoral (captulo 8), enquanto em outras sebaseia
nos resultados de outros pesquisadores (captulo 9). Finalmente, a posio de
quem define a agenda conhecida com bastante exatido em alguns casos,
permitindo predies acuradas sobre resultados (captulo 11), enquanto em
outros ignoraremos a identidade dodefinidor daagenda, para sfalar sobre
aestabilidade decisria dosresultados (captulos 7e 8). Entretanto, toda essa.
evidncia diversificada significa que a teoria sob investigao corroborada
sob uma variedade de condies.
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Parte I
Teoria dos atores com poder de veto
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?.\:;"j'Atorescompoderdeveto; '.' . l
Nesta pane I, apresento as regras segundoas quais todasas instituies
polticas (tipos de regime, parlamentos, sistemas partidrios, partidos, eassim
por diante) se traduzem numa srie de atores com poder de veto, cujo acordo
necessrio paraumamudana dostatus quo. Aquantidadee alocalizao dos
atores compoderdeveto tmefeitos sobrea estabilidade decisria ousobre a
dificuldade de se mudaro status quo. Aseqncia emque osaterescompoder
de veto tomam suas decises (quem apresenta projetos para quem) afeta a
influncia que esses atores tmno processo de tomada de deciso. O fato de
esses atorescompoderde vetoseremindividuais ou coletivos afeta a maneira
como eles tomamdecises sobre polticas governamentais. Se forem indiv
duos(umpresidente ou um partido poltico monoltico), podero facilmente
decidir combaseemsuas preferncias. Seforem coletivos (umparlamento ou
umpartidopoltico fraco), a localizao do resultado depende da regrainterna
de tomada de deciso (unanimidade, maioria ordinria ou qualificada) e de
quemcontrola a agenda. Consequentemente, as instituies polticas tradicio
nais, taiscomo tipos de regime, quantidade de cmarasdo Parlamento, quan
tidade, coeso e posies ideolgicas dos partidos, ou as regras de tomada de
deciso de todos esses atores se traduziro em algumaconstelao de atores
com poder de veto, a qual, por sua vez, determinara estabilidade decisria
de um sistema poltico.
Essa abordagem estabelece a possibilidade de diferentes arranjosinstitu
cionais para produzir mudana, masno identifica nempode identificar sua
direo. Para a identificaoda direo da mudana necessrio conhecer as
preferncias dos atores compoder de veto, bemcomoa identidade de quem
estabelece a agenda e a localizao do status quo. Dito de outra forma, neste
livro as instituies parecero conchas,e somentequando os ocupantesdessas
conchas e o status quo forem identificados ser possvel fazerpredies especi
ficas de resultados. Mas, como demonstro, h muitos resultados importantes
que podemserantecipados, mesmo quando seignoramasescolhas especficas
dosdiferentes atores envolvidos. Como argumentei, taisresultados abrangem
nos a estabilidade decisria, mas tambmumasriede conseqncias dessa
estabilidade paraoutras variveis, comoa estabilidade do regime oudogover
no, a importncia e independncia doJudicirio, e o papeldas burocracias.
. Esta parteestdividida emdoiscaptulos.- Oprimeiro captuloanalisa os
atores individuais com poder de veto, enquanto o segundo se concentra nos
atores coletivos compoderde veto. Omotivo dessadiviso duplo. Primeiro,
':':5r"-~>';\w;~'""
Teoria dos atorescom poderde veto 39
para efeitos didticos, adiviso dos captulos facilita uma melhor compreen
so, uma vez que ateoria dos atores individuais com poder de veto simples,
direta e intuitiva, ao passo que os atores coletivos com poder de veto trazem
complicaes para aanlise (dependendo das regras que regem sua tomada
de deciso) eimplicam resultados aproximados, como aponto. Em segundo
lugar, adiviso til porque, como explico, os atores coletivos com poder
de veto tm problemas muito srios para estabelecer aagenda, uma vez que
maiorias diferentes podem preferir apresentar diferentes projetos, problema
de que trato em detalhe nocaptulo 2.
; tf- -i
.* * Atorescom poder de veto
poder de veto so criados pela Constituio, eles se chamam atores institu
cionais compoderdeveto. Porexemplo, a Constituio dos Estados Unidos
especifica que, para serem promulgadas, as leis exigem a aprovao dopre
sidente, da Cmara dos Deputados e do Senado (ignorando por enquanto a
imposio de umveto presidencial). Isso significa que esses trsatores (um
individual e dois coletivos) so os atoresrlristitucionais com poder de veto
nos Estados Unidos.
Analisaro jogo poltico pela tica dos atores institucionaiscom poder
de veto gera percepes mais precisas. Quando os atores com poder de
veto se originam do jogo poltico, eles se chamam atores partidrios com
poder de veto. Por exemplo, pode acontecer que diferentesmaiorias sejam
possveis dentro da Cmara dos Deputados, o que significa que a Cmara
no pode ser mais reduzida a um ator com poder de veto. Por outro lado,
pode ser que a Cmara seja controlada por um nico partido coeso. As
nicas peas de legislao aprovadas sero as apoiadas por esse partido.
Nesse caso, se a Cmara o ator institucional com poder de veto, o partido
majoritrio o ator real (partidrio) com poder de veto. Damesma forma,
na Itlia, se a legislao pode ser criada pela aprovao das duas cmaras
do Congresso (dois atores institucionais com poder de veto), uma anlise
mais detalhada indica que os atores partidrios com poder de veto so
os partidos que compem a coalizo governamental. Retomaremos a esse
ponto no capitulo 2.
Cadaator individual compoder de veto representado aqui por seupon
to ideal num espaodecisrio de n dimenses. Alm disso, assumo que cada
ator compoder de vetotemcurvas deindiferena circulares e que ele indife
rentes alternativas que tma mesma distncia de seu pontoideal. Afigura
1.1 apresentaumespao bidimensional onde as dimenses 1e 2 podemser o
tamanho do oramento para a previdncia social e para a defesa, respectiva
mente. Nessas duasdimenses, umator compoderdeveto(1) representado
no centrodo crculo. Afigura tambm representa quatropontos, P, X, Ye Z,
em diferentes localizaes. O ator compoder de veto indiferente aos pontos
Xe V, mas prefereo ponto Pa qualquer dos dois. Eletambmprefere qualquer
dos dois ao Z. Dessa forma, o crculo com centro 1 e raio IXdoravante (1,
IX)1'u " curva' de indiferena que passapor X" tambm passa por Y, ao
psstfqo ponto Pest localizado dentro do crculo, e o pontoZestloca
lizado fora. " ''-
t
'4t-
Atoresindividuais com poderde veto
Ambos os pressupostos incluem vrias simplificaes. Por exemplo, um
ator individual pode estar interessado apenas numa dimenso, emvez de duas
ou mais. Numa questo redistributiva, um ator pode estar interessado em
maximizar sua parcela e ser completamente indiferente em relao a quanto
os demais esto recebendo. Alm disso, as curvas de indiferena circulares so
indicativas da mesma intensidade de preferncias em cada questo. Se essas
hipteses so vlidas, ento aafirmao que se refere s distncias ideolgicas
entre os atores compoder de veto precisa ser reavaliada. Entretanto, as afirma
es que dependem simplesmente do nmero de atores com poder de veto se
mantm, independentemente da forma das curvas de indiferena. Doravante,
representarei um ator com poder de veto por um ponto (por exemplo, A), o
status quo por outro ponto (SQ), eApreferir qualquer coisa dentro do crculo
(A, ASQ) ao status quo.
figura 1.1
Curvas de indiferena circular de umator com poder de veto
A* <k uJo/rv^<*>*
z
Defino agora mais dois conceitos. Oprimeiro conceito oconjunto ven
cedor do status quo (W(.Sff), oconjunto de resultados que podem denotar o
status quo. Pensemos no status quo como uma deciso corrente. Oconjunto
vencedor do status quo to conjunto de decises que podem substituir ade-
fT"-V>
fntXStt,*-"! y.'-."'j
' Atores com poderde veto
...r.r**,;:- .^'
I mesmosemcustosde transao, se os atoresempreenderemuma mudana,
umpequeno conjunto vencedor dostatus quo significa quea mudana ser
tmida. Emoutras palavras, um pequeno conjunto vencedordo status quo
impedegrandesmudanas decisrias.
Cada umdesses motivos suficiente parajustificar o usodo tamanho
reduzido do conjunto vencedor do status quo como praxy (equivalente) da
estabilidade decisria.
Osdois equivalentes da estabilidade decisria socomplementares para
diferentes posies dostatus quo. Quando o status quo est longe de todos os
atores compoderde veto, seuconjunto vencedor grande (aestabilidade de
cisria baixa). medida que ostatus quo seaproxima de um dos atores com
poderde veto, a estabilidade decisria aumenta (dadoqueo conjunto vence
dor do status quo inclui somente os pontos que esse ator com poderde veto
prefere emrelao aostatus quo). Deslocar ostatus quo ainda mais e localiz-io
entre os atores com poder de veto pode eliminar completamente o conjunto
vencedor dostatus quo (como indica o caso deS>2 na figura 1.3).
Aanlise anterior indica que a estabilidade decisria depende de ma
neira crucial da posio do status quo. Entretanto, so de especial interesse
as proposies que soindependentes da posio do status quo, por dois mo
tivos. Primeiro, nas analises de cincia poltica, nem sempre fcil comear
localizando o status quo. Porexemplo, quando se introduz umprojeto de lei
sobre cuidados de sade, no se conhece o status quo at depois da votao
do projeto. Na verdade, uma srie de medidas relacionadas sade mental,
porexemplo, pode serincluda ou nonostatus quo, dependendo detersido
includano projetoemsi.15
Em segundo lugar, a anlise poltica que depende da posio do sta
tus quo temnecessariamente um carterextremamente contingencial e voltil
(exatamente como ostatus quo doqual depende). Aanlise dalegislao acima
" Uma abordagem alternativa consideraria umespao dedsrio dedimensionalidade extremamente
alta, alm delevar emconta o status quo como o resultado gerado por toda alegislao existente e
pelos desvios causados por algum projeto 'de lei especifico. Ento, desconsideramos as dimenses
que nao foram afetadas pela mudana. Em minha opinio, ftff ura procedimento muito mais
complicado. ';.'.,
^fr-
%
S>,-v
Atores individuais com poder de veto' '
pode se tomar uma empreitada extremamente difcil (especialmente se con
siderarmos essa legislao atravs do tempo). No sou de opinio de que tal
anlise seja suprflua ou irrelevante - muito pelo contrrio. Mas gostaria de
verificar se possvel fazer algumas afirmaes comparativas independente
mente da posio do status quo, se so possveis afirmaes caractersticas de
um sistema poltico.e no do status quo.*6 _ _, .
No restante deste captulo, concentro-me nos outros fatores que afetama
estabilidade decisria. Na seo aseguir desenvolvo aanlise em duas partes
complementares: ocaso em que oconjunto vencedor de SQ no vazio eo
caso em que vazio (quando SQ se localiza dentro do ncleo de unanimida
de). Na terceira seo demonstro aalta correlao entre as duas abordagens.
figura 1.3
Conjunto vencedor encleo de um sistema com quatro
atores com poderde veto
No capitulo 9discuto oprprio concdto de 'status quo', orupreseni* nos ""id*"*" *
iTSpesqSempricas, como ofundamento de minha anlise da estabmdade governa-
mental.
!,
?'
KM*.
' ^iaAWrescmpdr devetor
equivocadas, porque um novo ator com poder de veto nem sempre aumenta a
estabilidade decisria. Destacoesse ponto porque, como veremos nos captu
los empricos, freqentemente a pesquisa emprica utiliza ocritrio numrico
tantopara construir hipteses quantoparatest-las. As proposies apresen
tadasna prximaseo relaxam algumas das restries anteriores.
Regras de quase-equivalncia e de absoro, distncias entre atores
com poder de veto e estabilidade decisria
Esta seo trata dascondies nasquaisadicionar umator compoderde veto
afeta (aumenta) a estabilidade decisria. Se no afeta, digo que o novo ator
com poder de veto "absorvido" pelos atores existentes, fato que d o ttulo
"regra de absoro" a esta seo. Como interessante subproduto da anlise,
veremos queosdoisdiferentes equivalentes da estabilidade decisria (otama
nho do ncleode unanimidade e o tamanhodo conjunto vencedor) soquase
equivalentes. Tambm examinaremos em que condies alterar a distncia
entreosatorescompoder de vetoafeta a estabilidade decisria.
figura 1.4
0 conjunto vencedor de ACPVs Ae Cesta contido no conjunto
vencedor de ACPVs Ae B{B absorvido)
v.-i.;-:.:--,.*.
' ' E2Z2 Conjunto vencedor deAt 8'
Conjuntovencedor de ABCt AC
>!: .':'<V'V
-..
Atoresindividuais com poder de veto 51
Regras dequase-equivalncia edeabsoro
Apresento oargumento numa nica dimenso, antes de tudo, por razes de
simplicidade. Veja-se a situao apresentada na figura 1.4. Trs indivduos
(eles ainda no so atores com poder de veto) se localizamsobre amesma linha
reta, e ostatus quo. est em qualquer pane num espao de ndimenses (um
espao bidimensional suficiente para descrever asituao). No restante desta
seo, descrevo os diferentes conjuntos vencedores por atores com poder de
veto, eno pela posio do status quo, j que meus resultados so vlidos para
qualquer posio possvel dostatus quo.
Afigura 1.4 apresenta as curvas de indiferena dos trs atores A.BcC.
Os pontos D, Ee Fso as intersees das curvas de indiferena de A, BeC
com a linha AC. Consideremos primeiro que osatores AeB(mas no O so
atores com poder de veto eidentifiquemos oconjunto vencedor do status quo
(W(AB)). Adicionemos Caoconjunto deatores com poder deveto, isto , atri
buamos aCopoder de vetar resultados que no lhe agradem. fcil verificar
que oconjunto vencedor do suitus quo encolhe para W(ABC) (passando pelos
pontos DeF). Nesse caso, aadio de um ator com poder de veto aumenta a
estabilidade decisria do sistema.
Agora vamos seguir um caminho temporal diferente, pressupondo que
os atores com poder de veto iniciais so AeC. Oconjunto vencedor do status
quo W(AQ (passando por DeF). Seu tamanho no afetado pela adio de
Bcomo ator com poder de veto. Dito de outra forma, W(ABO =W(AQ.
Por que o processo decisrio foi limitado noprimeiro caso, mas no no
segundo? Omotivo que se Best localizado entre AtC, ento Fest locali
zado entre Ee D.18 Em outras palavras, impossvel para Ae Cterem prefe
rncias conjuntas em relao ao status quo que Bno compartilhe.
Pode-se chegar aconcluses semelhantes a respeito do ncleo de unani
midade: adicionar Baos atores com poder de veto AeCno afeta oncleo de
unanimidade dosistema (que osegmento AO, ao passo que adicionar CaA
eBexpande o ncleo de unanimidade deAB para AC.
' Efcil ver pelo tringulo SQBCque asoma de dois lados 6maior que oterceiro, de modo que BC+
BSQ >CSQ. Tambm t verdade que BSQ - BE eCSQ - CF. Fazendo as substituies, temos BC+BE
>CF, ou CE>CF,ou Festlocalizado entre Ee D.
$&*
Atores.com. poder de veto
mos um ator compoder de veto e no reduzirmos o tamanho do conjunto
vencedor para qualquerposio do status quo, ento o novoator compoder
de veto estar localizado dentro do ncleo de unanimidade dos atores an
teriores). Consequentemente, os dois critrios de estabilidadedecisriaso
quase equivalentes.
Proposio3 (regra de quase-equivalncia). Paraqualquerconjuntode ato
rescom poder de vetoexistentes S, a condionecessria e suficiente para
que um novo ator com poder de veto D no afete o conjunto vencedor de
qualquer SQ que Desteja localizadono ncleo de unanimidade de S.
I Prova. A prova da regra de absoro tambm a prova da necessidade.
Para a prova da suficincia, suponhamos que D no pertena ao ncleo de
unanimidade de 5. Demonstrarei que h algumas posies de SQ para as
quais o conjunto vencedor de SQencolhe, se D for adicionado como ator
compoder de veto. Consideremos um hiperplanoHseparandoSeD,e es
colhamos um ponto SQ no lado de D. Consideremosa projeoSQ' de SQ
sobre Hc prolonguemosa linha at um ponto Xtal que SQX = 2SQSQ' (X
o simtrico de SQ em relao a H). Por construo, todos os atores com
poder de vetoemS preferem Xa SQ, mas D prefere SQ a X, de modo que
V/(SQ) encolhe com a adio de D.
Chamo a proposio 3 de regra de quase-equivalncia porque ela de
monstra que os dois critrios de estabilidade decisria utilizados so quase
equivalentes: seadicionarumator compoder de vetonoaumentao tamanho
do ncleo, tambm no reduzo tamanho do conjuntovencedor de qualquer
status quo. Damesma forma, se adicionar umator compoderde veto no re
duz o tamanhode W(SQ) para qualquerSQ, tambmnoaumentao tamanho
do ncleo. Mas a proposio 3 noimplica que, paraqualquer posio de SQ
que aumente, o ncleo diminua W(SQ). Arazo que os doiscritrios de es
tabilidade decisria que utilizamos tmuma diferena importante:o tamanho
do ncleo nodepende da posio do status quo, aopassoque o conjuntoven
cedordo status quo (por definio) depende. Como conseqncia da proposi
o 3, mesmose, na introduodesta parte do livro, o tamanhodo conjunto
vencedor do status quo noparecia umcritriotoconvincente da estabilidade
decisria quanto otamanho do ncleo deunanimidade, agora sabemos queos
dois critrios esto altamente correlacionados.
<<jf '
4:
#-'.
*
' Atoresindividuais com poderde veto 55
Distncias entre atores com poderde veto eestabilidade decisria
Oobjetivo desta seo inferir proposies que envolvam as distncias entre
os atores com poder de veto que so independentes da posio do status quo.
Na figura 1.4 demonstramos que adicionar Bcomo ator com poder de veto
no tem efeito, enquanto adicionar Ctraz conseqncias. Agora podemos. .
mudar o argumento e considerar um cenrio em que movemos os atores
com poder de veto, em vez de adicion-los. Se tivermos apenas dois atores
com poder de veto Ae.Be. movermos oponto ideal do segundo de Bpara C,
ento oconjunto vencedor do status quo encolher (no importando onde
esteja ostatus quo) eoncleo de unanimidade se expandir, de modo que
a estabilidade decisria aumentar. Nesse caso, aumentar a distncia entre
dois atores com poder de veto (mas permanecendo sobre amesma linha
reta) aumenta aestabilidade decisria independentemente da posio do
status quo.
Da mesma forma, na figura 1.5, adicionar Dno temefeito sobre aestabi
lidade. Em outras palavras, osistema de atores com poder de veto ABC produz
maior estabilidade decisria do que o sistema ABD. Portanto, se tivssemos
apenas trs atores com poder de veto, A, Bemais um terceiro, emovssemos
este terceiro ator do ponto Cpara oponto D, aestabilidade decisria do sis
tema diminuiria, independentemente da localizao do status quo. Podemos
generalizar esse argumento da maneira aseguir.
I Proposio 4. Se Ai eBi so dois conjuntos de atores com poder de veto. e
todos os Bi esto includos no ncleo de unanimidade do conjuntoAi, ento
oconjunto vencedor de Ai est includo no conjunto vencedor de Bi para
cada possvel status quo e vice-versa.
I Prova. Consideremos dois conjuntos de atores com poder de veto Ai eBi,
tal que todos os Bi estejam includos no ncleo de unanimidade de Ai.
Nesse caso, com base na proposio 2, cada um dos Bi seria absorvido
pelos atores com poder de veto em Ai. Como decorrncia, ainterseo
dos conjuntos vencedores de todos, os Ai um subconjunto do onjun-
. .to vencedor;de,adajp que significa.que ainterseq,dos conjuntos
.^enadpr^ifeti^ps;i.fum.^^j.unto.da.infecto de conjuntos
vencedores de todosips BL. . ;'. ' "''-' >'
''. :
iiif:
"pequena. Quando oconjunto vencedor de SQ for grande |SQ-SQ'I, tanto po
der,ser pequena quanto grande. Ento, a agregao demuitos casos formar
o cenrio seguinte: em mdia, pressupondo que todas as distncias possveis
sejam igualmente plausveis,20 grandes conjuntos vencedores apresentaro
|5Q-5Q'I maior do que pequenos conjuntos vencedores. Almdisso, conjun
tos vencedores grandes apresentaro uma varincia maior-de ISQ-SQ'1 do que
conjuntos vencedores pequenos.
Figura 1.7
Distncia de nova deciso em relao ao statusquocomo
funo do tamanho de W[S\
Afigura 1.7apresenta a relao entreo tamanho do conjunto vencedor e
a distncia ISQ-SQ1 e leva a duaspredies. Primeiro, que, emmdia, a distn
cia ISQ-SQ'1 aumentar como tamanho do conjunto vencedor do status quo;
segundo, a varincia de |SQ-SQ'| tambmaumentarcomo (mesmo)tamanho
do conjunto vencedor do status quo. . -r r::^.;
'''}i:'
f ':
'<Jv-XKt'y}i}s\>'i!i-.
iW- *n> -.1 -t. .
>Essa masuposio questionvel, mas
^hip'rasibsttul-l.1 m:: ;;_'
rio lazer aqui alguma, e noencontro nada me-
M-
m
Atoresindividuaiscom poderde veto
59
Devido grande varincia de ISQ-SQ'1, quando oconjunto vencedor do
status quo grande, asignificncia estatstica de uma correlao simples entre
otamanho do conjunto vencedor e ISQ-SQ'1 ser baixa, por causa da hetero-
cedasticidade. Mas amaneira adequada de testar arelao entre otamanho do
conjunto vencedor eISQ-SQ'1 no uma correlao simples ou uma regresso,
esim um duplo teste que inclui aregresso bivariada etambm os resduos
dessaregresso.2'
Depois de analisar as proposies 1-4 eamaneira como elas devem ser
testadas empiricamente, precisamos tratar de uma questo importante, at
aqui omitida: a questo daseqncia.
Seqncia de movimentos
At o momento tratamos dos atores com poder de veto de maneira simtrica.
Todos eram igualmente importantes para ns. Por isso, s identificamos o
conjunto de solues factveis: oconjunto vencedor do status quo. Mas, nos
sistemas polticos, determinados atores polticos apresentam projetos a ou
tros, que podem aceit-los ou rejeit-los. Se considerarmos tais seqncias
de movimentos, poderemos restringir signincavamente as predies de nossos
modelos. Entretanto, para poder prever com maior preciso os resultados, ser
necessrioconhecer no somente aidentidade precisa, mas tambmas prefern
cias de quem determina aagenda. Como veremos, essas condies so bastante
restrivas.22 Esta seo tem por objetivo descobrir que diferena faz se um ator
com poder de veto apresenta uma proposta, eoutro aaceita ou rejeita.
De fato essa t uma idia muito mais geral. Muitas relaes apresentadas em poltica comparada
e em relaes internacionais so condies necessrias, mas no suficientes (pensemos em sem
burjtuesia no h democracia-, de B. Moore). Oteste adequado para tais teorias no uma regresso
simples mas um duplo teste que inclui aheterocedastiddade dos resduos. Nos captulos empincos.
ultro aregresso heterocedstica multiplicativa para testar expectativas de condio necessna. mas
no suficiente.
Por exemplo, veremos no capitulo 4que, nos sistemas parlamentaristas, os governos controlam
aagenda, mas no sabemos quem aestabelece, dentro de um governo. Na verdade, diferentes pes
quisadores formularam hipteses sobre diferentes atores (primeiro-ministro, ministro da Faienda,
ministroencarregado da polticaemquesto, negociao entre diferentes atores, pesos propoictonais.
e assimpordiante).
1
lg||||lll|!tf-IP/ ^-''^^ :^^^re?coin"poderdeveto
junto vencedor menor. claro que onovo resultado XI estar pelo menos to
distantede Xquantoestava o ponto XI,24
Figura 1.9
Importncia do estabelecimento de agenda diminui com mais atores com
poder de veto (quando se adiciona S) e aumenta com a localizao central
daquele que estabelece a agenda (Zem vez de A)
O poderde quemestabelece a agenda depende tambm de sua localiza
oemrelao aosoutros atores compoder deveto. Nafigura 1.9, o estabele-
cedor da agenda Xestava mais distante de Ae Bdo que dostatus quo, motivo
Av ' :
t Numa pesquisa emprica sobre obicameralismo alemo, Braeuninger e Knig (1999) acharam que
. jPfttercs 4edeterminao da agenda dogoverno alemo diminuem quando alegislao deve ser
aprovada pelacmara alia(Buniara).
!#
m
Atores individuais com poderde veto.
pelo qual ele teve que apresentar aproposta X2, que estava distante de seu
ponto ideal. Se quem define aagenda Yemvez de X, ele deve se preocupar
somente comoator com poder de veto Ae apresentar a proposta Yl (uma vez
que ela j se encontra perto do ponto ideal de B). Finalmente, se oestabele-
cedor da agenda Z(dentro do conjunto vencedor do status quo), ele pode
propor seu prprio ponto ideal. Imaginemos agora que alocalizao do.status
quo muda; nesse caso, quem estabelece aagenda ter tanto mais poder quanto
mais centralmente estiver localizado entre os atores com poder de veto, por
que assim ter maior probabilidade de estar localizado dentro do conjunto
vencedor do status quo commaisfreqncia.
Corolrio 3.Aimportncia do estabelecimento da agenda tanto maior quanto
mais aquele que aestabelece estiver centralmente localizado entre os atores com
poder deveto existentes.
Toda essa anlise apresenta dois pressupostos importantes. Primeiro, que
todos os atores com poder de veto foram considerados. Na segunda parte des
te livro, veremos como contar atores com poder de veto em diferentes pases.
Porm, consideraremos somente atores institucionais ou partidrios com po
der de veto. Se for possvel encontrar ocaso em que oExrcito, aburocracia
ou certos grupos de interesse so atores com poder de veto em determinado
pas, suas preferncias devero ser includas na anlise. Da mesma forma, se
numa determinada rea de deciso atores estrangeiros podem desempenhar
papel importante eexcluir possveis resultados (como oFundo Monetrio
Internacional nas decises financeiras de pases em desenvolvimento), tais
atores tambm devemser includos no conjunto de atores com poder de veto.
Ano incluso de todos os atores com poder de veto especifica de maneira
imprecisa otamanho do W(SQ), embora oresultado ainda esteja dentro do
W(5Q) (equivocadamente) assumido como hiptese.
Em segundo lugar, os pontos ideais de todos os atores com poder de
veto so bem conhecidos por todos os atores (assim como pelo observa
dor). Isso exclui qualquer incerteza de um ator com poder de veto quanto
ao ponto ideal do outro e, consequentemente, qualquer distoro estrat
gica de preferncias. Se os pressupostos deste capitulo, ocorrem, , poss
vel observar todo otempo projetos apresentados pelos que estabelecem a
agenda sendo aceitos por outros atores com poder de veto. Se osegundo
f
&*'
>'. '.i-W1 .!
Atores coletivos com poder de veto
Combase no captulo1, podemosanalisar situaes emque osatores
com poder de veto so indivduos (como opresidente dos Estados
Unidos), tm maiorias monolticas (como um partido comunista)
ou decidem por unanimidade (como o Parlamento polons no incio do
sculo XV11I). Entretanto, tais situaes so raras. Com mais freqncia
a tomada de deciso envolve a participao de algum ator coletivo com
poder de veio, como uma comisso, um partido ou um parlamento. So
raros os casosemque taisatores so monolticos ou mesmo possuem uma
maioria homognea emseu interior. E, atualmente, so excepcionais os ca
sos que envolvem uma tomada de deciso unnime. Portanto, precisamos
generalizar e examinar se as intuies geradas no. captulo 1se mantm
em configuraes mais conhecidas de preferncias emodos de tomada de
deciso.
Embora este captulo seja essencial para nos afastarmos das simpli
ficaes e aumentarmos a correspondncia entre os conceitos tericos e a
realidade poltica, ele consideravelmente mais difcil do que oanterior.
em seu aspecto tcnico. Alm disso, enquanto as concluses apresentadas
no captulo 1eramintuitivas aponto de poderem parecer bvias aos leito
res, algumas das idias aqui apresentadas so anti-intuitivas. Este captulo
chega concluso de que a anlise do captulo 1proporciona uma apro
ximaoi muito bo dos fenmenos polticos, mas seguir seu argumento
mais complicado.
i
.'- !
jSsfc
quo. Lembro ao leitor que tais pontos esto localizados dentro decrculos que
passam atravs dostatus quo e tmnocentro as preferncias decada atorcom
poderde veto. Ainterseo de todosesses crculos a rea sombreada mais
escura emformato de lente na figura 2.1. Damesmaforma, podemosidentifi
car todos os pontos que no podem ser derrotados por uma decisounnime
dos sete atores com poder de veto (o ncleo de unanimidade). Esses pontos
formam o heptgono completo 1234567.25 Naverdade, nose podesubstituir
um ponto dentro do heptgonosema oposio de um dos atores compoder
de veto. Area tracejada na figura 2.1 representa o ncleo de unanimidade
desseator coletivo compoder de veto.
Que acontece se esse ator coletivo com poder de veto empregar regras
menos restritivas de tomada de deciso? Ese as decises forem tomadas por
maioria qualificada ou maioria relativa, em vez de serem tomadas por una
nimidade? As intuies formuladas no captulo 1 indicam que a estabilidade
decisria deveria diminuir, isto, mais pontospoderiam derrotar o status quo
(o conjuntovencedor do status quo deveria se expandir), e menos pontosde
veriam ser invulnerveis (o ncleo deveria encolher). Consideremos um caso
decadaregra: primeiro, umadeciso pormaioria qualificada, deseisentre sete
atores; e segundo, uma maioria ordinria(quatro dos sete membros).
Os pontos capazes de derrotarSQ por maioriaqualificada de seisstimos
(oconjunto vencedor doSQ da maioria qualificada dosseis stimos) podem
ser identificados se considerarmos interseo de seis dos sete crculos em
torno dos pontos 1,2,...,7 da figura 2.1. Apresento a rea comsombreado
mais claro doqueospontos quepoderiamderrotar SQ pela regra deunanimi
dade (oconjunto vencedor do SQ de unanimidade), e essarea, comoo leitor
podeverificar, inclui esse conjuntovencedor do SQ de unanimidade. Para lo
calizar ospontos que no podemserderrotados poruma maioria deseis stimos
(oncleo deseis stimos), consideramos todas aspossveis combinaes deseis
dosseteatorese tomamosa interseode seus ncleosde'unanimidade.26 Na fi
gura2.1, essainterseo estrepresentada pelareaquadriculada. Oleitorpode
verificar que elaestincluda no ncleode unanimidade dos seteatores.
..?JJi*&*,;:-i-."rv,: ...-^r .,(;:,..;-... -,. .... :.'.. ... ;-:
Selecionemos detalforma quenenhumdeles estejaIncludo noncleodeunanimidade dosoutros,
'e^l$v%W$?' a^eod'unanimidade.seria um polgono diferente (com menos lados).
^"cKma torn mais'rpldaseria conectar os~ste atores, ignorando umdeles acada vez(conectar 1e3,
2!e 4,r3e5,'-e assim por diante) econsiderar o polgono gerado pela interseo dessas linhas.
Atorescoletivos com poder de veto -71,
Que acontece se os sete atores decidirem pela regra de maioria? Para cal
cular oconjunto de resultados que derrotmostatus quo (o conjunto vencedor
do SQ), devemos considerar as intersees de quaisquer quatro crculos. A
m* rea desombreado claro na figura 2.1 mostra area do conjunto vencedor do
f SQ de maioria, eessa rea inclui oconjunto vencedor da maioria qualificada
;& (que inclui oconjujitq.vencedor.de unanimidade). Se tentarmos.identificar
i oncleo de tomada de deciso por maioria, observaremos que esse ncleo
% vazio, isto , no h ponto que no possa ser derrotado pela regra da maioria.
: Como veremos mais adiante, as condies nas quais existe um ponto que no
pode ser derrotado por nenhum outro ponto pela regra de maioria so na ver
dade muito excepcionais.
Afigura 2.1 demonstra dois pontos importantes. Primeiro, aestabilidade
T decisria gerada por atores colevos com poder de veto segue as intuies
formuladas no captulo 1: ela diminui (isto . oconjunto vencedor do SQ se
expande, eoncleo encolhe) medida que aregra de tomada de deciso passa
de unanimidade para maioria qualificada epara maioria ordinria. Segundo.
os clculos se tomam mais complicados toda vez que as preferncias de um
ator coletivo com poder de veto no se expressam por crculos, eoconjunto
? vencedor deatores coletivos com poder de veto assume formas pouco comuns.
t Este captulo visa identificar uma maneira simples de estimar os resultados do
processo de tomada de deciso (os pontos que podem derrotar ostatus quo)
i > quando um ator com poder de veto for coletivo.
As escolhas de atores coletivos com poder de veto so ambguas
Quando um ator individual com poder de veto compara trs possveis posi
es de SQ, podemos pressupor que suas preferncias so transitivas: se ele
preferir SQ1 aSQ2, eSQ2 aSQ3, ento ele tambm preferir SQ1 aSQ3. Essa
transitividade de preferncias capacita oator individual com poder de veto a
escolher semambigidade entie qualquer conjunto de alternativas, para iden
tificar aalternativa que ele prefere.27 Entretanto, atores coletivos com poder
Oindivduo pode ser indiferente diante de duas altemaUyas. Aindiferena . diferente da ambi
gidade de preferencias, como ficar claro mais adiante. No considero aqui os casos de tadlerena.
para simplificar aexposio.
' Atores com poder de veto
aSQ. Porm, esse no ocaso denossa coletividade. Ela prefere SQaSQ2. Em
outras palavras, nossa coletividade tem preferncias ambguas geradas pela
regra da maioria:28
SQ2 ti SQ1 ti SQ %SQ2 (2.1)
Onde n significa "preferido pela maioria". Observe-se que as trs pre-,
ferncias no so geradas pelasmesmasmaiorias. Os decisores 1 e 2 so res
ponsveis pela primeira escolha; 1 e 3, pela segunda; e 2 e 3, pela terceira.
Essa ambigidade de preferncias, essa "intransitividade'' da regra de maioria,
para usar o termo tcnico, era conhecida porCondorcet, mas foi explorada e
amplamente generalizada por Arrow (1951),29 e numcontexto especial por
McKelvey (1976) e Schofield (1977,1978).
Para nossos objetivos, a melhor maneira de observar o padro ambguo
de preferncias geradas pela regra de maioria e que se descreve na frmula
(2.1) destacar o fato de que a coletividade no pode se decidir entre SQ e
SQ2: SQ derrota SQ2 por comparao direta, mas derrotado por SQ2 numa
comparao indireta ou mediada (seSQ1 comparado a ambos,elimina SQ e
eliminado por SQ2).
Porquedevemos nospreocupar com essa ambigidade das preferncias
coletivas, o fato de queSQ derrota diretamente SQ2, mas indiretamente der
rotado porSQ2? Porque ns no sabemos como SQ e SQ2 sero comparados.
No sabemos qual est primeiro na agenda. Mais especificamente, se a cole
tividade no puder se decidir, empresrios polticosestratgicos apresentaro
uma seqncia deescolhas queconduzem a umououtro resultado. Na reali
dade, McKelvey (1976,1978)e Schofield (1977,1978) mostraramqueo pro
blema muito mais grave doque naminha descrio: essas "intransitividades''
podem cobrir todo o espao, de tal modo que umestabelecedor da agenda
esperto podeapresentar sociedade umasriede escolhas apropriadamente
estruturadas e conduzi-la a qualquer resultado que deseje.
Essa anlise pode minarcompletamente os argumentos que apresentei no
captulo 1. Atores coletivos com poderdeveto nopodemescolher semambi
gidade pela regra demaioria. Isso significa que, seumatorcoletivo compoder
a Na anlise acima, noconsidero relaes deindiferena, para simplificar exposio:
"Arrowdemonstrou, eclaro, aimpossibilidade deque qualquer regra de* tomada de deciso seajuste
a cinco requisitos plausveise desejveis.
Atores coletivosjcpm poderdeveto 75
de veto controla aagenda efaz uma oferta aoutro ator compoder de veto. nose
deve esperar uma escolha clara, j que atores coletivos compoder de veto che
gam aresultados contraditrios quando precisam comparar dois pontos (sem
mencionar a infinidade contida noconjunto vencedor dos outros).
Em prximas sees demonstrarei que essas objees, que poderiam ter
sido fatais.para meus.argumentos. na.realidade. so meros inconvenientes. O
conjunto vencedor de um ator coletivo com poder de veto pode no ser um
crculo, mas um crculo que ocontenha pode ser identificado, e possvel
realizar a anlise de forma aproximada. Atores coletivos com poder de veto
podem no ser capazes de fazer escolhas, em geral, mas em condies emp
ricas plausveis podem escolher uma pequena rea entre todas as alternativas
disponveis. Assim, aanlise do captulo 1tambmse mantmde forma apro
ximada para os atores coletivos com poder deveto.
Entretanto, h umpreo a pagar. Essas aproximaes, embora sejam em
mdia precisas, nemsempre so verdadeiras. Por exemplo, como demonstrei no
captulo anterior, embora oconjunto de pontos que derrota ostatus quo encolha
com a distancia de dois atores individuais com poder de veto (sobre a mesma
linha, como demonstrado na figura 1.4), com atores coletivos com poder de
veto possvel encurtar adistncia ediminuir otamanho do conjunto vencedor
do status quo. Isso pode ocorrer com distribuies especficas dos atores indivi
duais e/ou posies do status quo. No um fenmeno freqente, mas possvel.
Consequentemente, no posso apresentar como teoremas as afirmaes feitas
neste captulo, pois podem ser encontradas posies de atores individuais que
refutem tais teoremas. As afirmaes sero apresentadas como "conjeturas" e
sero examinados os argumentos para avalidao dessas conjeturas.
Ocaptulo est organizado seguindo omodelo do captulo 1(discusso
dos conjuntos vencedores, primeiro, eda seqncia, depois). Interpolei uma
seo: discutir atores coletivos com poder de veto que decidem por maioria
qualificada, oque mostrou ser bem diferente da maioria ordinria. Assim, aor
ganizao geral do captulo aseguinte: na segunda seo, identifico oconjunto
vencedor de umator coletivo compoder de veto por regra de maioria ordinria.
Na terceira seo, considero os atores coletivos com poder de veto que decidem
por maiorias qualificadas eexplico aimportante diferena entre atomada de
deciso por maioria ordinria equalificada. Na quarta seo, trato da questo da
seqncia emque os atores coletivos compoder de veto podemgerar mais pro
blemas devidosua inabilidade de rrauamizar. Aconcluso geral deste captulo
que aanlise do. captulo 1se mantm, comajustes muito pequenos.
'^tpje^ornpoder.deyeto.v,, i
localizao mais distante de SQ que um ponto simtrico a ele em relao
. linha medianapode obter. Tal ponto SQ3, que simtricoem relao li
nha mediana tangencial aoylh no ponto maisdistantedo ponto SQ (ponto
Xna figura). Esseponto est distncia d+ re SQ,ento a distncia YSQ3
d +lr.34 Consequentemente o crculo (Y, d+ 2r) inclui SQe todos os pon
tos simtricos emrelao a todas as linhas medianas possyeis.-jEsse crculo,
que incluio conjuntovencedordo status quo de umator coletivo compoder
de veto por regrade maioria, eu denomino crculo vencedor (de maioria) do
ator coletivo compoder de veto.Apropriedade bsica do crculo vencedor
que todos os pontos que esto fora dele so derrotados por SQ.Aconclu
so desseexerccio que podemos substituir o ator coletivocom poder de
vetoABCDE por um ator individual fictcio com poder de veto, localizado
em Y(o centro doyolk do ator coletivo)com crculovencedor (Y, d + 2r).
Figura 2.5
IM.SQ est contido no crculo vencedor [Y, d+2r)
/ SQ2\
/ U
JSQ3
/ ,SQI \
\P\ d ^\ 1
^y sq
,)S^ ,-<;>';.'
-.iferjV.^.sr.-v^: .; '
>!i/:k-j-;!';;;;.-, .uv>iK ~".rAU$))':& .:':''.'" '
',':-.- '*! Adistncia SQSQ312(d +r), enquanto YSQ t d. For substrao conseguimos oresultado.
t
Atores coletivos com poderdeveto
79
Como devemos interpretar esses resultados? Embora os atores individuais
com poder de veto tenham curvas de indiferena circulares que atravessamo
status quo, os atores coletivos com poder de veto tm curvas de indiferena
de formato incomum, geradas pelas diferentes maiorias possveis que podem
apoiar um ponto ou outro. As diferentes maiorias possveis so arazo pela
^uaLo-crculo vencedor de um.ator coletivo com poder de veto tem raio maior
do que d por 2r. .
H uma diferena importante entre a anlise baseada em atores indivi
duais ecoletivos com poder de veto: para os atores individuais com poder de
veto as curvas de indiferena circulares so reais (isto . geradas apartir das
premissas do modelo eda posio do ator com poder de veto ede SQ); para
os atores coletivos com poder de veto. as curvas de indiferena circulares sao
limites superiores ou aproximaes. Como observado, por definio do circu
lo vencedor, no h pontos de W{SQ) fora dele. No que resta deste captulo,
utilizo esses limites superiores de W(SQ) para estimar aestabilidade decisria,
uma vez que eles podem fornecer informao sobre quais pontos no podem
derrotar ostatus quo (onde W(SQ) no est localizado). Lembro ao leitor que
as proposies 1-4 fornecem condies suficientes, mas no necessrias, para
aestabilidade decisria. de tal maneira que ouso do limite superior de WbQ)
coerente com os argumentos apresentados no captulo 1 e preserva suas
concluses. ,
joraio do yolk de um ator coletivo com poder de veto um indicador
de sua coeso-m, de quanto amaioria est bem-representada pelo ponto Y
localizado no centro de um ator coletivo com poder de veto. Portanto, me
dida que oraio doyolk diminui, aumenu acoeso-mde umator coleuvo com
poder de veto.
medida que oraio doyolk aumenta (coeso-m diminui), tambm au
menta ocrculo vencedor do ator coletivo com poder de veto. Embora nem
sempre seja ocaso em que um crculo vencedor aumentado implique um
aumento de tamanho do conjunto vencedor do status quo,'6 aestabilidade
Entretanto, dado que os crculos em tomo dos atores coletivos com poder de veto *>"
JSSSwUpo*"P****"imntessuperioressemteraptem. enquanto W(SQ)
vaKS.deoiLuianHumptaeys por me fornecer exemplos concretos desse ponto
^'faTSosWruir exemplos opostos, emque oconjunto vencedor aumenta conforme o
circlo do? entrai. Considerem-sTpor exemplo, as duas situaes seguintes: na ptad*
uSS^CerQesiolocalizadossobreA. Nesse caso. W(Sainterseo dos dois crculos
<fi.:r*-~?*?3r-'**
' Atores com poderde veto '
''^^st^?-':''
Entretanto, se He Ssoatorescoletivos compoder de veto, h uma pos
sibilidade de mudana incrementai. Humphreys (2001) demonstrou que essa
possibilidade s existe nas reas prximas aos lados do tringulo PHS, como
indicado pela rea tracejada na figura 2.6.M Enfatizo "possibilidade" porque,
seosconjuntos vencedores de doisatores coletivos realmente se interceptam,
depende das preferncias de memhros individuais do Congresso.. Portanto,,
emvez doimobilismo absoluto apresentado naanlise comatores individuais
com poder de veto, atores coletivos com poder de veto podem apresentar a
possibilidade demudana incrementai para certas localizaes dostatus quo.
Essa anlise indicaque a possibilidade de mudanasetoma maisacentua
daquanto menos coesas forem asduas cmaras, como indica a conjetura 1. A
implicao poltica que variaes pequenas doSQ podemseraprovadas pelo
sistema poltico, e que tais mudanas sero tanto mais importantes quanto
mais aumentar a falta de coeso de cada uma das duas cmaras. Outra forma
derefletir sobre essa situao quequanto mais dividida estiver cada cmara,
tanto mais possibilidades se apresentaro ao presidente de obterumconsen
sosobre alguma alternativa particular. De fato, se as duas cmaras estiverem
politicamente muito prximas uma da outra, a mudana incrementai sempre
ser possvel.3'
Minha segunda observao aborda o tema damukidimensionalidade do
espao decisrio. Em artigo seminal sobre aConstituio dos Estados Unidos,
Hammond e Miller (1987) argumentam que, em duas dimenses, invaria
velmente haver um ncleo, desde que as reas cobertas pelos membros de
cada cmara nosesobreponham. Humphreys (2000) descobriu que gran
de a probabilidade de que umncleo bicameral exista emduas dimenses,
inclusive sea superposio das preferncias dos membros das duas cmaras
for importante.''0 Tsebelis e Money (1997) demonstraram que, num espao
decisrio commais deduasdimenses, oncleode umalegislatura bicameral
raramente existe.
MEssa rea fica definida pelos lados dotringulo e pela tangente dosycOa das duas cmaras, assim
como pelas linhas atravs das quais oponto ideal (preferencia) do presidente tangenda cada umdos
^1;;""-""' doisylfe.
^^fT-y-VtS;Tecnicamente, quando os crculos centrais/yolks das duas cmaras seinterceptam, o ncleo do
J^&feasgma poltico pode estar vazio. . . . ;. . ir
' .%"v,d,kS^Njlmasimulao por computador, ele utilizou duas cmaras de trs membros, eaprobabilidade de
mm
l^-Sfl^unuicleobicameral foi de mais de 30%.
:.;c"-:,y.'
33?'
Atmes^lerjycom.pj^rteveto;; ' ' 9$
Em geral, os atores polticos compem-se de muitos indivduos que tm
preferncias em mltiplas dimenses. Cada um desses dois fatores aumenta
aprobabilidade de que cada possvel status quo seja derrotado num sistema
poltico.41 As anlises de uma s dimenso conduzem aresultados de eleitor
mediano: o eleitor mediano numa nica dimenso no pode ser derrotado
(ele tem.um conjunto vencedor vazio ou constitui pncleo). Por outro lado,^
os modelos multidimensionais no tm eleitor mediano, cada ponto pooV
ser derrotado, eno h equilbrio nem ncleo. Riker (1982) introduziu essa
propriedade dos sistemas polticos na essncia da poltica. De acordo com
sua anlise, a diferena entre economia e poltica que a anlise econmica
sempre atinge um equilbrio, enquanto aanlise poltica multidimensional
demonstra que no existe equilbrio. Aimplicao desse argumento que,
pelo fato de tal equilbrio no existir, os perdedores esto sempre embusca de
novos temas para dividir as coalizes vencedoras etomar opoder.
Minha anlise mostra que, mesmo quando ospontos que derrotamosta
tus quo existem, eles podemse localizar muito prximo aele, caso emque aes
tabilidade decisria do sistema ser alta. Atores compoder deveto substituem
adicotomia bruta de haver ou no um ncleo (ou se oconjunto vencedor do
status quo est vazio) por uma viso mais continua da poltica em que avari
vel dependente aestabilidade decisria, aqual pode existir mesmo quando
no houver ncleo, simplesmente porque as possveis mudanas so incre
mentais. Oresultado dessa abordagem que seremos capazes de generalizar
em mltiplas dimenses, em vez de nos determos porque no h equilbrio.
Atores coletivos com poder de veto e maiorias qualificadas
Nesta seo examinarei oprocesso de tomada de deciso de atores com poder
de veto pela regra de maioria qualificada. Ointeresse substantivo desta seo
evidente: com muita freqncia, os atores coletivos com poder de veto de
cidem por maiorias qualificadas, como acontece nas decises para derrubar
vetos presidenciais pelo Congressodos Estados Unidos (dois teros), nos vere
dictos do Conselho de Ministros da Unio Europia (cerca de cinco stimos).
41 Tecnicamente, o ncleoestvazio.
"*"' r?' S^Arescompoder:deiyetoiit'i.^ /'
| chamemos de Qe q.ocentroe o raiodo crculo-q,e tracemos o crculo(Q,
d"+2q). Este o circulo vencedor q do status quo ele contm o conjunto
vencedor de maioriaqualificada do status quo (QW($Q)). Aprova idntica
de crculosvencedoresde maioria (desenvolvida em torno da figura 2.5).
Afigura indica queo crculo vencedor q significativamente menorque o
crculovencedorde maioria (comoera de se esperar).
Podemos usar o raio doyolk-q de um ator coletivo compoder de veto
para definir suacoeso-q demodo similar coeso-m anterior. medida queo
raio doyolk-q aumenu, a coeso-q diminui. Entretanto, como a figura 2.7in
dica, umaumento noraio doyoVi-q indica queo centro docrculo-q avanar
ainda maisem direo ao status quo e que, em mdia, reduziro tamanho do
crculo vencedor q. Mais uma vez, trata-se de uma conjetura, porque pode
mosimaginar exemplos contrrios emque o raiodoyolfe-q aumentae mesmo
assim o tamanhodo conjuntovencedortambmaumenta. Oargumentoante
rior indicaque asestticas comparativas geradaspelacoeso-q soexatamente
opostas coeso-m. Defato, quanto maiscoeso-q tiverumaior coletivo com
poderde veto(quantomenor foro raiodo,yoIk-q), tantomaiorsero tamanho
do crculo vencedor q, ao passo que quanto mais coeso-m um ator coletivo
compoder de vetotiver(quantomenor for o raio doyolk), tanto menor ser
seu crculo vencedor de maioria.
Outra maneirade vera coeso-qe a estabilidade decisria que um ator
compoderde veto emcoeso-q terum ncleo pequeno, o quesignifica que
haver poucos pontos invulnerveis noespao e quequanto mais longe desses
pontos se vai, tanto maiorse torna o conjunto vencedor q. No caso limiteem
queos membros qdeumatorcoletivo compoder de veto esto concentrados
no mesmo ponto, este o nico ponto do ncleo, e o conjunto vencedor q
aumenta emfuno da distncia entreSQe a localizao de atores compodef
de veto.
I Conjetura 3. A estabilidade decisria diminui medida que aumenta a
coeso-q de umator coletivo compoderde veto.
...iH umarazo essencial pela qualasconjeturas 1e 3 correm emdirees
opostas:, por. definio, as linhas medianas tm-unia maioria em ambos os
lados;.enquanto osdivisores-q tmunia maioria qualificadasomente de um
lado: Como resultado, temos uma sriede diferenas/Emprimeiro lugar, todas
Atores coletivos com poderde veto
87
as linhas medianas so pertinentes para aconstruo de umcrculo vencedor,
enquanto somente os divisores-q pertinentes definem ocirculo vencedor q.
Em segundo lugar, ocrculo central deve fazer interseo com todas as linhas
medianas, enquanto ocrculo-q intercepta apenas os divisores-q pertinentes
que esto localizados perto de SQ (j que por definio eles esto entre SQ e
as diferentes maiorias q). Em terceiro lugar, occculo.vencedor deve incluir
todos os reflexos de SQ em relao mediana, enquanto ocrculo vencedor
qdeve incluir apenas os reflexos em relao aos divisores-q pertinentes (ver
figura 2.7).
Obtm-se o resultado seguinte de esttica comparativa trocando-se o
percentual mnimo de maioria qualificada. Ao aumentar opercentual mnimo,
necessita-se de um ou mais decisores individuais para concordar com uma
mudana do status quo, oque aumenta aestabilidade decisria.
Proposio 4. Aestabilidade decisria aumenta ou permanece amesma
medida que aumenta opercentual mnimo exigido de maioria qualificada.
Aafirmao acima pode ser formalmente comprovada: ela se mantm
qualquer que seja adistribuio das preferncias dos membros de um ator
coletivo com poder de veto. Como j se observou no captulo 1. possvel
aumentar opercentual mnimo de maioria qualificada emanter otamanho
do conjunto vencedor de maioria qualificada (pense-se, por exemplo, em trs
atores decidindo por regra de maioria de trs quintos ou dois teros).
Afigura 2.7 fornece uma representao visual dos crculos que contmos
conjuntos vencedores do status quo de maioria qualificada de quatro stimos
ecinco stimos. Oleitor pode verificar que oconjunto vencedor eocrculo
vencedor encolhem conforme aumenta amaioria requerida. Essa figura pode
nos ajudar aentender situaes em que opercentual mnimo de maiona qua
lificada modificado, como a regra de limitao do tempo de debate no
Senado dos Estados Unidos/" Ovoto delimitao do tempo costumava re
querer uma maioria de dois teros, mas agora requer apenas trs quintos. Que
^eSe^dat^
memcTdo^dores no plenrio; p^rumo. P****"*a^^*rt?^^
atravs dovoto declausura (Mtao do tempo dedebate noSenado).
.1
*V^MSg^
j Atores com poder de veto
decisores individuais. Suponhamos (mais umavezsemperda de generalidade)
que Yderrota Xoque representado em ambos os quadros da figura pelo
fato deYestardentrode W(X). Dadoqe Y6 W(X), h duaspossibilidades para
W(X) e W(Y). Ouosdoisconjuntos vencedores se interceptam como na figura
2.8A, ou W(Y) V/(X) (leia-se " umsubconjunto de") como na figura 2.8B.'"
Concentrandp-nosjiafigura 2.8A, dado que os dois conjuntosvencedo
resse interceptam, semprepodemos selecionar um pontoZtal que Z e V/(Y)
e Z g V/(X). Paraesseponto Z, temos:
ZrtYnXnZ (2.2)
Em outras palavras, na figura 2.8A podemos criarumpadro cclico de
preferncias entreX,YzZ. Esse padropode ser muito til para atoresestra
tgicos, j que os partidrios de X, em vez de reconhecerem que sua soluo
preferida foi derrotada, podemintroduzirZe pedir umacomparao indireta,
segundoa qual ZderrotaY, e XderrotaZ, de modo que Xprevalece.
Porcontraste, na figura 2.8B, ondeoconjuntovencedor de Yumsubcon
junto do conjuntovencedorde X, impossvel achar um ponto Znecessrio para
gerar o padro cclico. Arelao entreXe Ynosegundo quadro da figura 2.8
tal quenos Yderrota X, masqualquercoisa que derrote Yderrota tambmX.
Denominaremos a relao indicada na figura 2.8Bde "relao de cobertura".
Formalmente, um ponto Ycobre um pontoXse, e somente se, Ye W(X)
e W(Y) c W(X).
Utilizo essadefinio de relao de cobertura quando falo de seqncias.
Argumento que no faz sentido paraum definidorda agenda selecionar pon
tos cobertos, isto, pontos que soderrotadospor outrosnos diretamente,
mas tambm indiretamente. Portanto, so excludos de considerao casos
comoo pontoXna figura 2.8B(mas no na 2.8A).
Arestrio doconjuntodescoberto
Eliminar de toda considerao os pontos cobertos pode pareceruma suposi
o razovel. Mas tambm uma suposio muito restritiva. Se eliminarmos
tAf.'l!S~ ,'a '"'". " .''""'.' .. ; .'.'. ";*''' ;-.:..: :.*/, ' '
.. Js casos'emque dois conjuntos vencedores no temnadaemcomumou emqe WO W(Y) so
; *xuldsidevUla"siiposiaoy6W(X).- :' . i.
$fiv
&
Atorescoletivoscom poderd veto 9f'
os pontos cobertos (ver figura 2.8B), h muito poucos pontos que permane
cemcomo escolhas vlidas. Como demonstrei naprimeira seo deste captu
lo (figura 2.5), ocrculo vencedor do status quo de umator coletivo compoder
deveto ocrculo (Y, d+2r), onde da distncia YSQ. Como resultado, qual
quer ponto que esteja localizado auma distncia do centro do ylk de mais
de 2r no pode derrotai SQ diretamente. Aplicar omesmo raciocnio, duas vezes
nos leva concluso de que qualquer ponto que esteja mais distante doque
4rdo centro doyolk no pode derrotar SQ indiretamente. Como resultado, todos
os pontos com distncia de Ymaior que d+4rso cobertos por SQ.
McKelvey (1980) utilizou esse argumento para localizar oconjunto de
pontos que no so cobertos por nenhum outro eque se denomina conjunto
descoberto. Ele partiu do centro do crculo central Yeargumentou que todos
os pontos fora do crculo (Y, 4r) so cobertos por Y. Consequentemente, esse
crculo contmoconjunto descoberto, ou todos os pontos que no so cober
tos por algum ponto.
O conjunto descoberto uma suposio restritiva muito poderosa.
Translada oresultdo de qualquer lugar no espao para um pequeno crculo
centralmente localizado dentro do ator coletivo com poder de veto. De fato,
combase na discusso em tomo daconjetura 2. conforme aumenta otamanho
de um ator coletivo com poder de veto, o conjunto descoberto diminui em
mdia, de modo que quanto maior for oator com poder de veto, mais precisa
ser apredio. Quo razovel asuposio do conjunto descoberto?
Podemos supor que oresultado estar no conjunto descoberto?
Oconjunto descoberto um conceito da teoria dos jogos cooperativos. A
seguir, explicarei primeiro as suposies fundamentais da teoria dosjogos coo
perativos eapresentarei argumentos que confirmam seu uso para oproblema
que temos em mo. Segundo, defendo ouso do conceito particular de con
junto descoberto. ' ~r ''
Ateoria dos jogos cooperativos supe que os acordos feitos entre dife
rentes atores so exigfveis. As conseqncias dessa suposio so enormes.
Quando os acordos so odgveis, as caractersticas institucionais dentro do
ator coletivo com poder de veto, tal como oestabelecimento'da agenda, se
tomam irrelevantes. As agendas simplesmente determinam a seqncia em
-'"^^Albre^r^B^r^icP^ ''
podem no se interceptar. Alm disso, alguns pontos no conjunto vencedor
dos outros atorescompoder de veto podemser cobertos pelos pontos que no
soemsi mesmos factveis (nopertencemaoconjunto vencedor).
O problema da tomada de deciso por membros individuais do estabele-
cedorde agenda coletivo o seguinte: entre os pontosdo conjuntofactvel (o
conjunto vencedor dos outros atorescom poder de veto), identificar aqueles
que no so cobertos pelos outros pontos factveis. Chamaremos a soluo
para esse problemade identificao doconjunto descoberto induzido (noconjunto
vencedor deoutros atores com poder deveto).
figura 2.9
rea de proposio de um ator coletivo com poder de veto
W(SQ)
Umatorindividual compoder deveto faria a proposta PI
Umatorcoletivo compoder deveto faria a proposta narea sombreada PC
, Afigura 2.9nos ajuda a resolver esse problema, combase naanlise at
aqui apresentada. Denominemos V/area ondeumaproposta vencedora deve
se.r;apresentada (oconjunto vencedor.dos outrosatores existentes compoder
dfeHeto); Chamemos deYocentro doyolk dodefinidor daagenda. Se Yfosse
k;
M
Atorescoletivoscom poderde veto
95
umator individual com poder de veto, ele apresentaria aproposta PI (o ponto
de V/ mais perto de sua preferncia Y). Se denominamos adistncia YY= d,
sabemos que qualquer ponto fora do crculo (X,d+4r) est coberto por Pi (ver
asegunda subseo).
Tsebelis eMoney (1997) reduziramarea da proposta ainda mais, utili
zando, clculos mais precisos,.Demonstraram que oconjunto descoberto in-
duzido est includo num crculo (Y^ sqrt (d2 +(4r)2)). a rea tracejada na
figura 2.9, denominada PC (proposta por um [ator] coletivo). Oleitor pode
comprovar que aproposta de um ator coletivo com poder de veto decidindo
por regra de maioria estar na rea que proporia um indivduo fictcio locali
zado nocentro doyolk doator coletivo com poder de veto.
> Proposio 5. Se os atores coletivos com poder de veto apresentarem pro
postas dentro de seu conjunto descoberto induzido, eles faro aproximada
mente as mesmas propostas que os atores individuais (localizados no centro
de seu crculo central/yolk).
As proposies acima se aplicam tambm aatores coletivos com poder
de veto decidindo por maiorias qualificadas, jque uma proposta de maioria
qualificada no pode se localizar fora das propostas apresentadas por uma
maioria. Ento, atores coletivos com poder de veto se comportaro aproxima
damente como indivduos no apenas em termos das propostas que eles acei
taro (como vimos na segunda eterceira sees), mas tambm em termos das
propostas que apresentam. Asuposio necessria para altima afirmao
que os atores coletivos compoder de veto no apresentam propostas cobertas
(isto , propostas que so derrotadas por uma alternativa tanto diretamente
quanto indiretamente).
Concluses
Iniciei este captulo apresentando as diferenas entre os atores com poder de
veto individuais ecoletivos. Os atores individuais compoder de veto decidem
pela regra de unanimidade (j que adiscordncia de um deles pode abortar
uma mudana do status quo), enquanto os atores coletivos com poder de veto
utilizamT maria^^^^ suas decisoes- 0b"
servamos na figura 2.1 quetodas as intuies formuladas no capitulo 1eram
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" ' ' ":" Atores com poder deveto
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umator coletivo compoder deveto deve escolher entre Xe Y, a preferncia de
umamaioria Y, e noexistea alternativaZ, tal que Zn Yn Xit Z; ento, a es
colha ser Y. Isso pode parecer uma suposio simples e bvia, mas temcon
seqncias restritivas importantes: apenas sobrevivem propostas centralmente
localizadas, e se o estabelecedor coletivo da agenda'apresentar uma proposta
dentro do conjunto vencedor dos atores compoderde veto existentes, essa
proposta se aproximar muito da proposta que um definidor individual da
agenda30 teriaapresentado.
H dois pontos neste captulo queso anti-intuitivos equedevo destacar.
Oprimeiro serefere coeso dos atores coletivos com poder deveto e esta
bilidade decisria. Quanto mais coeso frum ator coletivo compoderde veto
decidindo pela regra damaioria, maior ser a estabilidade decisria, aopasso
que quanto mais coeso for umatorcoletivo com poder deveto decidindo por
maioria qualificada, menor sera estabilidade decisria. Osegundo pontose
refere s restries com as quais os atores coletivos com poderde veto apre
sentaro propostas similares sdosatores individuais: eles devero apresentar
propostas queno sejam derrotadas direta ou indiretamente por outras alter
nativasdisponveis.
Concluindo, osatores coletivos compoderde veto seaproximam docom
portamento dosatores individuais. Podemos estimar suas preferncias atravs
de umcrculo vencedor (que inclua o conjunto vencedor real), quer decidam
pormaioria ordinria, querpor maioria qualificada. Tambm temos bonsmo-
uvos parasupor que elesapresentaro aproximadamente as mesmas propostas
que osatores individuais com poder deveto localizados nocentro deseuyolk.
Oobjetivo deste captulo foi passar dosatores individuais com poder de
veto aos coletivos. A introduo e as concluses apresentaram a intuio que
est por trs de minha abordagem. Aparte principal do captulo forneceu o
algoritmo de identificao dos crculos vencedores e doscrculos vencedores
q.das propostas quepodemseraceitas poratores coletivos compoder deveto,
por maiorias relativas ouqualificadas, assim como oalgoritmo para identificar
aspropostas queosatores coletivos compoder deveto apresentaro (supondo
queos pontoscobertos nosero escolhidos). Passo agora anlise dossiste
mas polticos existentes, combasena teoria apresentada.
VW-ti?.''.' -ni-,-:*-'-'' *:. -; ")-' .' . " ' '
,;i3j'<>.!r. i* .V*..-.i. :-j.:.i...... . . *:.<: *.,?., ::. r.:...-.!. :.;,?..: ..v' - . - '
"..'..'.W ,( - ,-lf, I ..... -
?? Localizado no centrodoyalk Ydo atorcoletivocom poderde veto.
Parte II
Atores com poder de veto e
anlise institucional
\
Atorescompoderdeveto
Esta parte est organizada seguindo as linhas deanlise institucional tra
dicional. Ocaptulo 3 trata dosregimes: democrtico e no democrtico, pre
sidencialista e parlamentarista. Ocaptulo 4 tratada relao entregovernos e
parlamentos. Ocaptulo 5aborda a participao direta dos cidados nalegis
lao atravs de referendos. Ocapitulo 6 tratade federalismo, bicameralismo
emaiorias qualificadas. Ostemas (possivelmente excetuando asmaiorias qua
lificadas) so habituais em qualquer livro de poltica comparada. Adicionei
maiorias qualificadas como tema aabordar porque argumento queelas so (de
fato) muito mais freqentes doque selevado apensar pelo exame superficial
da composio dos arranjos institucionais.
Embora ostemas sejam familiares, emgeral, a lqgica daanlise secontra
pe anlise tradicional, mesmo utilizando osconceitos que coincidemcoma
teoria dosatores compoderde veto. Osprincipais ngulos de anlise sero as
propriedades dediferentes constelaes deatores com poder deveto*e a iden
tidade daquele quedefine a agenda emcada processo de tomada de deciso.
Oscaptulos 3 e 4 defendem o argumento de que se podeentender a maioria
dasdiferenas entreos regimes ou na interao entregovernos e parlamentos
enfocando a questo do estabelecimento da agenda. Ocaptulo 3 prope que,
apesar das suposies geradas sobre a alocao do poderpoltico pelos adje
tivos "presidencialista" e "parlamentarista" associados a diferentes regimes, o
controle da agenda pertence geralmente aoator da oposio (o governo, nos
sistemas parlamentaristas, e o Parlamento, nos presidencialistas). O captu
lo4, sobre a relao entre govemo c Parlamento, analisa asinstituies decon
trole daagenda e argumenta queso essas instituies queregulam a intera
o, eno adurao dogoverno, como seafirma naliteratura (Lijphart 1999).
O captulo 5, sobre referendos, prope que todos os referendos adicionam
umoumais atores com poder deveto (apopulao) e que suas diferenas re
pousam sobre aquesto dequem controla cada parte daagenda. Ocaptulo 6
examinar os assuntosde federalismo, bicameralismo e maiorias qualificadas,
apartir dongulo donmero deatores compoder deveto. Ocaptulo defen
de o argumento de que o federalismo geralmente temdiferentes instituies
regulando o processo detomada de deciso emnvel nacional e queobicame
ralismo e as maiorias qualificadas aumentam o nmero de atores compoder
de veto, mas de uma formaque produz diferentesresultadosdecisrios.
r;,?iv ?.*ujr:j
*=;-
Regimes: no democrtico, presidencialista e
parlamentarista
J>
Ltf
Neste captulo apresento ao leitor odebate da literatura tradicional. Em
seguida, explico adiferena entre os regime/como diferena nas ca
ractersticas essenciais do processo deestabfelecimento da agenda: _os
regimes democrticos eno democrticos difererr/quanto ao fato de oproces
sade estabelecimento da agenda ser competitivo ou no (uma diferena no
^essdo estabelecimento da agenda); regunes presidencialistas eparlamen-
taristaTdiferem quanto identidade de quem estabelece aagenda (o govemo,
jmlistemasparlamentaristas, o Parlamento, nospresidencialistas, exatamente
o"oposto das suposies geradas por seus nomes). Alm disso, acomparao
Sl^resrdencialismo eparlamentarismo se baseia no que amudanajn-
dgena permitida (mudanas no govemo em comparao com mudanas nas
rn1li^ae gmrpmampntais). Como resultado dessa diferena, nos sistemas par^
lmentaristas os partidos so mais homogneos ou pelo menos mais discipli-
riados do oue nos presidencialistas. Meu argumento geral que amaior parte
das diferenas entre os regimes, que se discute na meratura tradicional, pode
ser estudada como diferenas no nmero, nas distncias ideolgicas ena coe-
so dos atores compoder de veto correspondentes, bem como na identidade,
preferncias epoderes institucionais daqueles que estabelecem aagenda. Os
argumentos que desenvolvo neste capitulo levamconcluso de que os adjeti-
vos "presidencialista" e"parlamentarista", associados adiferentes regimes, ge
ram topressserrneas sobre adistribuio de poder: commais freqncia,
ocontrole da agenda pertence aos governos, nos sistemas parlamentaristas, e
aos parlamentos,'nos presidencialistas.
y*-
J
,<"
V
**; ^toreseompoder dveto^V'>"v
-i"ii -Outros autores criticaram Dahl por ser muito formal. Algumas dessas
crticas introduzemcritrios adicionais sobre desigualdades (especialmente de
riqueza e renda). Esses conceitos ampliam a democracia da esfera poltica
social e econmica.*4
Por outro lado, AdamPrzeworski fezuma defesa minimalista da demo-
cracia schumpeteriana.-Na mesma linha de toda a literatura que-provm de
Arrow, elereconhece qea democracia no "racional, nosentido quesedava
ao termo no sculo XVW".55 Emoutras palavras, no h nada que se possa
definir como bem comum a ser maximizado (existncia). Se houvesse, o pro
cessodemocrtico no necessariamente o identificaria(convergncia); e, se o
identificasse, a democracia noseriao nicosistema a faz-lo (exclusividade).
"Parece, portanto, que escolher mandatrios atravs de eleies no assegu-
ranem racionalidade, nemrepresentao ou igualdade."*6 Mas, segundo essa
anlise, halgo mais que torna desejvel anoo schumpeteriana dedemocra
cia, eaqui onde aanalise dePrzeworski sedistancia detodas asoutras abor
dagens que agregam requisitos definio deSchumpeter. Przeworski exclui
a parte da competio da elite e a substitui por uma loteria. Dessa forma, ele
anua qualquer conexo entre eleies e representao:
Observe-se que, quando a autorizao para governar determinada por uma lo
teria,os cidados no tmsanoeleitoral, sejaprospectiva ou retrospectiva, e os
representantes eleitos notemincentivos eleitorais para secomportarembemem
servio. Uma vez que a eleio degovernantes por loteria toma suas chances de
sobrevivncia independentes desuaconduta, noh razoes paraseesperarqueos
governos ajamdemaneira representativa, porquererem ganhar areeleio.57
Przeworski passa a demonstrar que mesmo esse sistema subpadro. sob
certas condies, apresenta umavantagem importante: os perdedores numa
eleio podem preferir esperar ato prximo turno, emvez deserevoltarem
contra o sistema. Essa caracterstica de preservao pacfica afortiori se aplica
MVer Macpherson (1973) e Marshall (1965). e mais recentemente Rueschmeyer, Stephens eStephens
(1992).
V Przeworski, 1999:23 -
Ibid, Para uma analise detalhada da democracia, ver Przeworski (1991).
Regimes: nao democrtico, presidencialista eparlamentansta
107
democracia schumpeteriana em que os cidados controlam as sanes elei
torais eos representantes sabem que areeleio depende de sua capacidade
de resposta.
Este um resumo muito breve e parcial da literatura sobre democracia.
Ignorei por completo questes deberativas. isto . questes sobre atrans
formao das preferncias dos cidados.'8 Minha exposio demonstra que
amaior parte da literatura gira em tomo da idia schumpeteriana de que a
competio da eUte pelo governo gera responsividade do governo em relao
a6 povo. Por outro lado, regimes no democrticos precisam de transparncia
naleletfode lideranas epodemcarecer de representao, mas (surpreenden
temente?), em mdia, no produzem um desempenho econmico inferior ao
dos regimes democrticos.59
Presidencialismo e parlamentarismo
Por definio, adistino entre os regimes presidencialistas eparlamentaristas
aindependncia poltica ou interdependncia dos poderes Legislativo eExe-
cutivo. Segundo Alfred Stepan eCindy Skach (1993:3-4),
um regime parlamentarista puro. numa democracia, um sistema de mtua ,
dependncia: a) ochefe do Poder Executivo deve estar apoiado por uma maioria
na legislatura epode cair se receber um voto de no confiana; b) oPoder Exe
cutivo (normalmente em conjuno com ochefe de Estado) tem acapacidade
de dissolver alegislatura econvocar eleies. Um regime presidencialista puro,
numa democracia, um sistema de mtua independncia: a) oPoder Legislativo
tem um mandato eleitoral fixo. que constitui sua prpria fonte de legitimidade;
b) ochefe do Poder Executivo tem um mandato eleitoral fixo. que sua prpria
fontede legitimidade.
Stepan eSkach consideramque essas definies fornecem "as caracters
ticas necessrias esuficientes" eso "mais do que classificatrias". Oimpor-
Para uma discusso atualizada de tais problemas, ver Shapiro (2001).
Przeworski eUmongi. 1997; Przeworski etai.. 2000.
,1
-sfer>- -
Atores com poder de veto
ao examinarem"99perodos de democracias" entre 1950 e 1990, chegaram
concluso de que a expectativa de vida da democracia sob presidencialismo
de aproximadamente 21 anos, enquantosob parlamentarismo de 73anos. A
introduo de uma srie de controles de nvel econmico no altera os resul
tados. Cheibub e Limongi (2001:5) concluem:
Assim, est claro que as democracias presidencialistas so menos duradouras
que as parlamentaristas. Essa diferena no se deve riqueza das naes onde >(
taisinstituies foram observadas ouaoseudesempenho econmico. Tampouco
se deve a quaisquer condies polticas sob as quais funcionavam. As demo
cracias presidencialistas simplesmente so mais frgeis sob todas as condies
econmicas polticasexpostas.
Mais interessante para a anlise apresentada neste livro a descoberta
de Shugart e Carey (1992:154-158) de que poderes presidencialistas fortes
(tantolegislativos quanto no legislativos) parecemtender maisa conduzir ao
colapso. Deacordo comseus dados (que incluem regimes presidencialistas e
semipresidencialistas desde o incio do sculo), os regimes em que o presi-
dente tem poderes legislativos fracos colapsam 23,5% das vezes (emquatro
de 17);j a probabilidade de umcolapso foi quaseo dobro(40%dasvezes ou
seis de 15) em regimes com presidentes legislativamente fortes.62 Adescoberta
de Shugart e Carey condizente coma teoriados atores compoder de veto
aquiapresentada. Como argumentei na introduo, os regimes compresiden-
teslegislativos fortes tmumator compoderde vetoadicional; portanto a es
tabilidade decisria aumenta. Como resultado desse, aumento da estabilidade
decisria, o regime pode noser capaz de proporcionar mudanas de poltica
degvemo quando necessrio, o quepodelevar aocolapso. Um argumento
semelhante pode ser encontrado em Przeworski e colaboradores (2000:134),
que descobriram que, quando um partido presidencial tementreum tero e
metade dosassentos no Parlamento, a probabilidade de umcolapso aumenta,
eo regime presidencialista se torna "particularmente vulnervel", porque o
presidente podevetar a legislao aprovada no Parlamento. Tal situao pode
conduzir a umimpasse poltico.
V* | ^^^oabelis..l995a.
~~ 'V Reglmes;napjd
---TitMpesidenjPsta e parlamentarista.. ^W^r^':mm^
Entretanto, a, sobrevivncia noa nica caracterstica que distingue os
regimes presidencialistas dos parlamentaristas, de acordo coma literatura. A
maioria dosestudiosos, pelo menos nadcada de1980 enoincio dade1990,
quando tais debates ocorreram, acreditava que h uma distino importante
que gera inmeras caractersticas diferentes. Linz (1994:5) s um exemplo,
quando argumenta: "todos os sistemas presidencialistas etodos os parlamen
taristas tmumncleo comum que permite suadiferenciao". Talvez Moe e
Caldwell (1994:172) expressarama idia commais nfase: "quando as naes
escolhem uma forma presidencialista ouparlamentarista, elas esto escolhen
do um sistema inteiro, cujas diversas propriedades surgem endogenamente
(...) da dinmica poltica que sua forma adotada pe em movimento". Men
cionarei as mais importantes tais como se apresentam em diferentes partes da
bibliografia.
Stepan eSkach (1993:22) apresentam evidncia de que os sistemas pre
sidencialistas no podem lidar com o mulpardarismo. Na verdade, seus
dados indicam que no existem democracias bem-sucedidas, com mais "de
trs partidos, que sejam presidencialistas. Eles tambm observaram que o
parlamentarismo tem uma "tendncia maior a proporcionar carreiras parti-
do-governo mais longas, oque acrescenta lealdade eexperincia sociedade
poltica".
Strom (2000:273) fornece fundamentos tericos para esta ltima obser
vao sobre o horizonte temporal do pessoal. Em sua anlise, "a democracia
parlamentarista implica uma grande confiana em mecanismos de controle ex
ante, principalmente antes da filtragememrelao prestaode contas expost".
De fato, na maioria das democracias parlamentaristas, os ministros devem ser
membros do Parlamento ou possuir experincia parlamentar, de modo que os
potenciais nunistros j so selecionados antes de seremindicados.-3 no contr
rio, nos Estados Unidos, nos h incompatibidade entre aparticipao como
membro do gabinete edo Congresso, comoaexperincia legislativa dificilmente
umrequisito paraser membro do gabinete. De acordo comStrom(2000:278),
amaior confiana do parlamentarismo na seleo, em vez de na prestao de
ontisxpst, se deve ao papel maior dos partidos polticos. Como resultado, o
parlamentarismo se concentra emselecionar apropriadamente seu pessoal, mas
*> AQuinta Repblica francesa t uma exceo no discutida na anlise de Strom..,:;.
O
-o
\
-rrttr(-;Atores corti'poder deveto" 'i <>.:* '
no possuem responsabilidade na poltica governamental nacional, eles se
voltam para a defesa de interesses especiais, interesses localizados e redes
clientelistas para seus distritos eleitorais". Outros estudiosos, como Ames
(1995), atribuem o fisiologismo aos sistemas eleitorais, e no ao tipo d
regime.
Entretanto, mais recentemente, Persson e Tabellini (1999,200G)4? apre*
sentaram o argumento contrrio aoafirmar que os regimes presidencialistas
tero um governo menor, dado que o jogo legislativo nesses regimes mais
competitivo: prevalecem diferentes coalizes de uma pea de legislao a
outra. Como resultado, os eleitores tm um controle mais estreito sobre seus
representantes e reduzemo nvel dos rateios. O argumento no convincen
te no nvel terico, uma vezque Persson e Tabellini (1999) ignoramemsua
anlise (bemcomoemseus modelos) a implicao bsicade uma diviso de
poderes: a maioria dossistemas presidencialistas proporciona poder de veto
legislativo ao presidente, o que reduza competio poltica, uma vezque um
ator especfico deve fazer parte de qualquer coalizo vencedora (o presidente
um ator com poder de veto, de acordo com a terminologia deste livro).
Ademais, uma suposio crucial emseus modelos que o estabelecimento' j
da agenda, em regimes presidencialistas, se divide em duas partes: sobre c\
montante do oramento, por um lado, e sobre sua distribuio, por outro
Ea agenda controlada porduas-instituies oulegisladores diierenteSTaj
passo que (o estabelecirnent.o da agendarem projetos de leis sobre finanas
pertence ao Executivo^tantoJnos sistemas presidencialistas quanto nos par-
.lamenuristas.EmretantWPrsson eTabellini (1999) apresentam evidncias
empricas em apoio a suas afirmaes. Seus resultados empricos so cor
roborados (qualitativamente) por Charles Boix (2001), que encontrou um
coeficiente negativo muitoforte de regimes presidencialistas como tamanho
do setor pblico.
Para concluir, h um resultado na bibliografia que corroborado em
todas as anlises: a democracia sobrevive melhor no parlamentarismo.do que
no presidencialismo. Entretanto, parece que todas, as outras caractersticas
descritas na literatura, mesmo baseadas em anlises criteriosas, nemsempre
' VertambmPersson. Roland e Tabellini (2000).
*
Sf
t
Regimes: no democrtico, presidencialista eparlamentarista 115
so corroboradas. Adistino rigorosa entre presidencialismo e parlamenta
rismo que existe em Linz (1994) ou em Moe eCaldwell (1994) no oponto
principal das anlises mais recentes. Por exemplo, Eaton (2000:371) conclui
sua reviso da bibliografia mais recente sobre otema das diferenas dos regi
mes da seguinte forma: "na maioria ds casos, distines fundamentais entre
parlamentarismo epresidencialismo tendem ase diluir". Da mesma forma,
Cheibub e Limongi (2001:25) afirmam:
arealidade dos regimes parlamentaristas epresidencialistas mais complexa do que
seria se inferssemos todo o comportamento desses sistemas de seus primeiros prin
cpios. Assim, oque explica essa diferena? Suspeitamos que aprincipal diferena
'k- entre os dois regimes se deve maneira como oprocesso decisrio se organiza.
SV
fi Dedico-me agora a esse conjunto deinterrogaes.
:$ Aperspectiva dos atores com poder de veto
B Ateoria dos atores com poder de veto aborda essas interrogaes de forma
muito diferente. Para entender as diferenas, no apenas entre regimes demo
crticos eno democrticos, mas tambm entre presidencialismo e parlamen
tarismo, devemos nos concentrar no processo de produo de leis.
I Como soselecionados os atores com poderde veto?
Quemso os atores compoder de veto? (Quemprecisa estar de acordo para
umamudana do status quoT)
I Quemcontrola aagenda legislativa? (Quemapresenta propostas para quem
esob quais condies?) # W(A^*** '
Se esses atores so coletivos, emque condies cada umdeles decide (maio
ria ordinria, maioria qualificada ouunanimidade)?
Essas trs categorias de regimes tmdiferenas significativas em pelo me
nos uma dessas dimenses. Por exemplo, oprocesso competitivo de seleo
de ator compoder de veto adefinio mnima de democracia que vimos na
primeira seo. Argumentarei aseguir que aquesto do controle da agenda e
acoeso de diferentes atores com poder de veto so em princpio distines
entre ossistemas presidencialistas e parlamentaristas.
-J
l
-r
^
Atores com poder de veto
crticos e partidos polticos, e, emvezdisso, pressupomos um nicodecisor.
Limito-me a destacar nossa falta de informao sobrecomoalgumas decises
sotomadas, tantonos regimes democrticos quanto nos no democrticos, e
argumento que, comose demonstrou no captulo2, substituir atorescoletivos
compoder de veto por atores individuais uma aproximao razovel, na
ausncia de tal informao. .;... :\ - ...-.--
Consequentemente, o que distingue os regimes democrticos dos no
democrticos seosatores com poder de veto so determinados porcompe-
tio entre as elites, por votosou por algumoutro processo, mas no h uma
distino necessria emtermos de representao ou donumero real de atores'
com poderde veto. Deve-se estudaro regime especifico paratomarTteCises
sobre essas questes.
Atores com poder devetoem diferentes regimes
Identifiquemos primeiro o que conta como umator com poder de veto. Sea
Constituio identifica alguns atores coletivos ou individuais compoder d
veto oue precisamentrar em acordo para que haja uma mudana no status
quo. estes soobviamente atores compoder de veto. Por exemplo, a Consti-
tuio dosEstados Unidos especifica queumacordo da CmaraTdo Senado e*
do presidente (excluindo a anuia deveto presidencial) requerido para a
promulgao deleis. Consequentemente, aConstituio especifica quehtrs
atores compoderdeveto. Parasimplificar, nesta seo ignorarei quedoisdeles
so coletivos (nocaptulo 2, demonstro que tal simplificao permissvel).
Considere-se agora ocaso especial emque esses trs atores com poder deveto
tmpontosideais sobre uma linhareta. Combasena anlise do captulo 1,
umdeles absorvido; portanto, nesse caso, os Estados Unidos teriam, de fato,
dois atores com poder de veto. Ou considere-se a situao em que todos os
trs atores com poder de veto socontrolados pelo mesmo partido discipli
nado (como aconteceu nos 100 primeiros dias da administrao Roosevelt);
ento, dois dos trs atores com poder deveto so absorvidos e, consequente
mente, nesse perodo h somente umatorcompoderde veto.
fci.iConsidere-se agora umsistema parlamentarista unicameral. AConstitui-
*^Pjnp define quemsoosatores compoderdeveto nemestabelece seun-
niero^As.leis so votadas pelo Parlamento; portanto, emcerto sentido, onico
,/
Regimes: no democrtico, presidencialista e parlamentarista 119:
ator compoder de veto especificado pela Constituio oParlamento. Porm,
suponhamos que. nesse pas, umnico partiao conirola oBuverno (como em
geral ocaso do Reino Unido ou da Grcia). Ento, esse partido por defini
o onico ator com poder de veto no sistema poltico. Ele pode implementar
qualquer mudana de poltica governamental, enenhuma mudana da qual
esse partido discorde ser implementada. Suponharse que, em conseqncia ,
de circunstncias polticas extraordinrias, ogovemo unipartidrio seja subs
titudo por um govemo bipartidrio, como acoalizo da direita eda esquerda
na Grcia, em 1989, ou opacto entre liberais etrabalhistas no Reino Unido.
Agora, nenhuma lei ser aprovada, amenos que ambos os parceiros do goyer-
nocncaTncmla. Em outras palavras, durante esse perodo, aGrcia ou
o Reino Unido setransformaro numsistema poltico de dois atores com po
der de veto. Mas, em geral, adinmica de um sistema parlamentarista requer
oconsenso de um (sistema de Westminster) ou mais (governos de coalizo)
partidos para amodificao do status quo. Cada um desses partidos decidir
pop uma maioria de seu grupo parlamentar. Consequentemente, cada um des-
ses partidos um ator (coletivo) com poder de veto.
Denominarei atores institucionais com poder de veto osatores individuais
ou colerivscm poder de veto especificados na Constituio. Pressupe-se J
que o nmero desses atores com poder de veto permanea constante, mas
suas propriedades podem mudar. Por exemplo, eles podem passar de atores
coletivos a individuais (se uma instituio, decidindo por maioria ordinria,
for controlada por um partido disciplinado), evice-versa. Tambm suas dis
tncias ideolgicas podem variar, e um ou mais desses atores podero ser
absorvidos.
Denominarei atores partidrios compoder de veto os atores compoder de
veto que se originamdentro dos atores institucionais compoder de veto pelo
jogo poltico. Por exemplo, asubstituio de uma maioria de ums partido
por uma maioria de dois partidos, dentro de qualquer ator institucional com
poder de veto. transforma asituao de um nico ator partidrio com poder
de veto na de dois atores partidrios com poder de veto. Tanto o nmero
quanto as propriedades dos atores partidrios com poder de veto mudam
atravs do tempo. Os partidos podem perder maiorias, talvez se dividam
ou fusionem, etais transformaes podem ter um efeito sobre onmero de
atores partidrios com poder de veto. Este o ponto que aprofundarei no
restante desta seo.
WWf '^-^^^'sJifeeihpoetdeyeto
H tambm uma diferena entre lei e decreto governamental na Fran
a, mas funciona exatamente em sentido oposto. As leis requerem um voto
no Parlamento, enquanto os decretos governamentais exigem um acordo no
govemo. O presidente da Frana parte do governo, mas ele no tem poder
de veto sobre a legislao. Consequentemente, o presidente pode vetar um
decreto governamental; masnopodevetarumalei" Se o presidente notiver
o apoio da maioria parlamentar (umasituao que na Frana chamada de
coabitao), mais fdl aprovar leis do que decretos governamentais. Isto
exatamente o que o primeiro-ministro Chirac fez no primeiro perodo de
coabitao (1986-88). Quando enfrentou a recusa do presidente Mitterrand
de assinar decretos governamentais, ele converteu tais documentos em leis,
impossibilitando queo presidente os vetasse.
Concentrei-me deliberadamente nos atores institucionais e partidrios
que existem em todos os sistemas democrticos e ignorei outros potenciais
atores compoderde veto, tais como tribunais de justia ou indivduos espe
cficos (ministros influentes, possivelmente oficiais do Exrcito), que podem
existirou no em determinados sistemas polticos. Abordoa questodos tri
bunaisdejustia no captulo 10. Emrelao a outros atores, considero-os um
rudo aleatrio nonvel desta anlise, mas afirmo queeles devemserincludos-
nas anlises de reas especficas de poltica governamental o emestudos de
caso. Porexemplo, empases corporativistas, os atores compoderde vetodo
sistema poltico podemser substitudos por trabalhadores e empresrios, que
soosverdadeiros negociadores decontratos trabalhistas especficos. Dames
maforma, nasanlises da poltica de defesa dos Estados Unidos, nadcada de
1980 e noincio dadcada de 1990, talvez seja preciso incluir opresidente da
Comisso dasForas Armadas noSenado, Sam Nunn, como umator compo
derdeveto. Isto porque ele era capaz dederrotar decises tanto dopresidente
Bush (anomeao dosecretrio deDefesa) quanto dopresidente Clinton (le
gislao sobre homossexuais nas Foras Armadas). Igualmente, o presidente
da Comisso de Relaes Exteriores do Senado, senador Jesse Helms, conse
guiu anular muitas iniciativas dopresidente Clinton (particularmente nomea
es deembaixadores). Entretanto, no sedeve passar daconsiderao deum
presidente decomisso especfico para a incluso detodos ospresidentes de
comisso do Congresso como atores com poder de veto, tampouco incluir
todos os presidentes de comisso deoutros sistemas como atores com poder
d veto.
Regimes: no democrtico, presidencialista eparlamentarista
123
No caso de que se venha a defender o argumento de que certas ins
tituies ou indivduos tm poderes de. veto (seja formalmente, como as
comisses, ou informalmente, como por vezes os representantes das Forcas
Armadas).'as anlises da tomada de deciso devem incluir esses atores com
poder de veto esuas preferncias. Ocaptulo 6se concentra nos diferentes
modos de tomada de deciso (por exemplo, mltiplosjuores coletivos com
poder de veto, maiorias qualificadas) que podem ser aplicados anlise de
tais casos.
0estabelecimento da agenda no presidencialismo eno parlamentarismo
Na pr-r^*" s rWnti npoder do estabelecimento da agenda..Podemos
utilizar essa proposio para identificar as diferenas entre regimes presi
dencialistas eparlamentaristas. Em relao aos projetos de leis financgiras. a
iniciativa pertence ao Executivo tanto nos sistemas presidencialistas quanto
nos parlamentaristas. Entretanto,, em relao aprojetos de leis no finan-
ceiras. como rgrTgeral, nos sistemas parlamentaristas ogoverno apresenta Lo
uma proposta ao Parlamento, que aaceita ourejeita, enquanto nossistemas ^
presidencialistas oParlamento apresenta uma propj?stajpara o^ecutivoj^
aceitar ou vetar. Neste sentido, os papis de estabelecimento da agenda se. 5,Xll 7
irivrtnTris dois sistemas. Alm disso, osjiomes dados a cada um desses
sistemas no refletemlTreaiidade legislativa: espera-se quedos presidentes
sejagt-podefooos-ttos sisteuiaiTpresidenaalistas eque os parlamentos ose
jam rtosimlameTrcrrlsTaX^ na are'
na-tegislaiiva. Meu aigumento que, se oParlamento forte nos sistemas
parlamentaristas, isto no se deve legislao, esim ao fato de que ele pode
retirar seu apoio ao governo esubstitu-lo. Se opresidente forte nos siste
mas presidencialistas, no por causa de seu poder de legislar, esimdevido
aos decretos executivos e ao poder de tomar decises de poltica externa e
outros assuntos.
Outros autores fizeram essa avaliao estranha esurpreendente, mas, at
onde sei, nunca se apontou acausa (o estabelecimento da agenda). Por exem
plo, Seymour Martin Upset (1996:151) argumentou:
j&*r~-:tc(''.'i ^Atores com poder deveto
(mais prximos de Bush). Mas ele capta uma parte importante da situao
poltica noperodo 1994-2000. Bill Clinton setomou mais conhecido porsua
habilidade de frustrar a agenda republicana (principalmente o "contratocom
aAmrica" dosrepublicanos) do que por promover seus prprios planos. En
tretanto, pode-se pensarem algumas medidas positivas, taiscomo o aumento
de impostos de 1993 (aprovado numa cmara e numsenado controlados pe
losdemocratas), e emalgumas medidas de comrcio (taiscomo Nafta e Chi
na, que aconteceram porque Clintonlevoualgunsdemocratas a uma coalizo
com os republicanos) que noforam planejadas simplesmente parabloquear
os programasrepublicanos.
Talvez surpreenda o leitor a afirmao de que, de acordo com a anlise
anterior, o resultado daeleio presidencial de 2000ser mais significativo seo
presidente ho tiver poderes para estabelecer a agenda doque se ostiver. Como
essa'anlise combina com os poderes de estabelecimento da agenda discutidos
naproposio 5? Aqui comparo dois atores diferentes, nasuposio deque eles
no controlam a agenda, aopasso quea proposio 5 compara o poderde ato
res com poderdeveto quando eles controlam a agenda ouno. Aproposio 5
em nosso exemplo implica quetanto Bush quanto Gore prefeririam controlar a
agenda a deix-la para Tom Delay, o que certamente verdade.
Em suma.nesta seo argumentou-se queo controle da agenda parapro
jetos de leis no financeiras pertence ao Parlamento, nos sistemas presiden
cialistas, e aogovemo, nos sistemas parlamentaristas. Noprximo captulo,
acrescentarei mais detalhes a esse quadro e demonstrarei que essa aparente
diferena do estabelecimento da agenda deve ser analisada e documentada
pas por pas. As diferenas de um pas para outro podem ser importantes:
alguns sistemas presidencialistas podemdaraopresidente tantos poderes para
estaBeiecer a agenda que podem parecer parlamentaristas, ealguns sistemas
parlamentaristas podem tirar dogoverno tantas iniciativas deestabelecimento
daagen
Coeso do atorcom poderdeveto no presidencialismo
e no parlamentarismo
v;<.f;;:j >:;y 1,-.. . -...-..-..
Aliteratura sobre presidencialismo e parlamentarismo identificou outra dife
renaimportante (do ponto de vista dos atores com poder deveto) entre os
i
I
Regimes: no democrtico, presidencialista e parlamentarista
127
dois tipos de regime. Os partidos so mais disriplinados nos sistemas parla-
mentaristas do que nos presidencialistas, embora, comojiscutido na primeira
o^n-pvTTTPnrls empricas contestematora dessarlao.
bibliografia sobre os sistemas eleitorais apresenta uma fonte diferente
de variabilidade da disciplina partidria: o voto pessoal. De fato. nos siste
mas eleitorais em que os candidatos competem por um voto pessoal, eles so
propensos aprestar ateno s demandasse seu eleitorado, tanto quanto s'
demandas de seu partido, enquanto nas situaes em que as chances do can
didato dependem apenas da lealdade da liderana do partido, opartido a
regra." Portanto, acoeso edisciplina partidrias sero rnajoreserri,sistemas .
semumvotopessoal
Cm~^ms"no captulo 2, a coeso interna dos atores coletivos com
poder de veto afeta otamanho da rea dentro da qual est localizado ocon
junto vencedor. Quanto menor acoeso partidria menor aestabilidade
decisria^e comBnTmrsse argumento 3nra5'descobertas dliteratura
soTreceso partidria em diferentes regimes, concluiremos que, ceteris pari-
bus, os sistemas presidencialistas tm menor estabilidade decisria. Essa uma
clusula ceteris pabus muito fone, j que provavelmente impossvel manter
constante todo oresto. Ofato de ospartidos careceremdedisciplina em siste
mas presidencialistas toma difcil ou mesmo impossvel identificar as origens
de votos particulares. Por isso difcil identificar atores partidrios compoder
de veto nos regimes presidencialistas. Quando tal for ocaso, nos limitaremos
aoestudo dosatores institucionais compoderde veto.
Por exemplo, nos Estados Unidos, com umgoverno dividido, seospar
tidos fossem coesos, somgnLejgriarajipr^^
mesmo desconsia^randT^possibilidade de obstrucionismo (que se discutir
ricptlo 6). Devido falta de coeso dos partidos, toma-se possvel tomar
decises. Por exemplo. Cli"tnn aprovou sua reforma fiscal em 1993 semvotos
repiiblir-an^mborajenha conseguido aprovar seu acordo do Nafta princi-
^^^rcmn^ot^xe^^nm Se tais mudanas de coalizo no fossem
possveis, haveria menos implementao de programas de govemo na gesto
de~glintn. Mas, comolsltdo dessas mudanas, no se pode substituir
atores institucionais com poder de veto por atores partidrios num regime
presidencialista.
Ver Carey eShugan (1995) para distines de diferentes sistemas eleitorais nessas trs linhas.
i Atorescom poderde veto
figura 1-6, osistema de atores com poder deveto Aestiver numa cmara de
uma legislatura, e o sistema de atores com poder de veto Bestiver em outra
cmara, o sistemaBser absorvido, no importando se essasegunda cmara
a Cmara ou o Senado. Alegislao que for aprovadapelosistemaAde atores
com poder de veto ser necessariamente aprovada pelo sistema B. Da mesma
forma, se um pas tivesse uma legislatura bicameral com uma cmara com
posta somente dos atores com poder de veto do sistemaAe a outra composta
do sistema d"As e um a, a situao toda sena equivalente a uma legislatura
unicameral composta dos trs atores com poder de veto do sistema A. Por
exemplo, noJapo, o Partido Democrtico Liberal (PDL) perdeu a maioria no
Senado em 1999. Como resultado, o PDL incluiuno govemo representantes
dos liberais e do Komeito (Partidode Govemo Limpo), emboratecnicamente
seus votos no fossem requeridos para uma maioria na Cmara. De forma
similar, na Alemanha, se o Bundesrat est dominado pela oposio, a situao
no politicamente diferentede uma grandecoalizo: a legislao que no for
aprovada por ambosos partidosmajoritrios noseraceita. Ou, numsistema
presidencialista, se o partidodo presidentetiveras mesmas preferencias que o
presidente, essepartido far partede qualquer coalizo de tomadade deciso,
porquese umprojetode lei noobtiverseu apoio, ser vetado pelopresidente.
Averso atual da regra de absoro , portanto, muito mais abrangente do que
a quefoi criticada por Strom e leva emcontaalgumas de suasobjees.
Tambm verdade que membros de partidosde govemo superdimensio-
nados podemser deixados de ladocomoatores compoder de veto, o que no
podeocorrer comatores institucionais com poder de veto, como argumenta
Strom. Trato dessaobjeoteoricamente no captulo 4 e apresentoevidncia
emprica que comprova meu argumento nos captulos 7 e 8.
Emminhaopinio, Stromno est corretona ltimapane de seu argu
mento: "o mesmo tratamento (isto , a absoro] deveria ser dado aos atores
partidrios que no tm oportunidade demonstrava de exercero veto". Os par
tidos no govemo esto ali para pactuar um programa de govemo. De fato,
comoveremos no capitulo seguinte, tais programas levammuito tempo para
serem negociados, e os governos empreendem srios esforos para fazerem
comquese votee implemente tudoo que estnelesincludo, comoDeWinter
(a ser publicadoem breve) cuidadosamente demonstrou. Ademais, se novas
questes surgem no horizonte poltico, os membros dos diferentes partidos
no govemo devem abord-las emcomum. Se tal planopoltico no for exe-
*
k.
-- ' -^^^msmmm^^'-.
Regimes: no democrtico. presidncialisra' parlamentarista 131
quivel, acoalizo governamental se dissolver, eum novo governo ser for
madorCoTisequentemnte, orequisito de que os partidos no govemo tenham
"oportunidade demonstrvel de exercer oveto" equivalente participao
no govemo, ou ento no razovel. De fato, a participao num governo
outorga aos partidos odireito de vetar alegislao e de provocar uma crise
govemamentaUse..eleSiassim desejarem. Isto uma, condio suficiente para
um partido se qualificar como ator com poder de veto. Se a"oportunidade
demonstrvel" se d numa base de caso acaso, impossvel satisfaz-la em-
piricamente, j que, mesmo nos casos em que oveto foi realmente exercido
ealegislao consequentemente rejeitada, talvez no sejam "demonstrveis",
devido ao segredo das deliberaes governamentais.
Outrotipodejritiajejn^bas^emr^ que, em algumas
questes especficas, tipos diferentes de^torescom poder de veto tm efeitos
conflitantes; portanto, atores compoderdejrti^
nomesmo modelo tericjBirchfield eCrepaz (1998:181-182) apresentamo
argumento da seguinte maneira:
Nem todos os pontos de veto so criadosigualmente. Afirmamos que (...)
nrf^i^ Jiinrir .ntre "pontos dever^npetitivos" e"coletivos", os quais
no so apenas institudnlmuToTirn^s. mas tambmconduzemarslta-
ds^bStdrttivamentraTlTTes. Pontos de veto competitivos ocorrem quando
atores polticos diferentes operamatravs de instituies separadas compoderes
de veto mtuos, tais como federalismo, bicameralismo forte e govemo presi
dencialista. Essas instituies, baseadas em seus poderes de veto mtuos, tm
uma enorme capacidade de restringir ogoverno (...). Os pontos de veto coleti
vos, por outro lado, emergem de instituies onde os diferentes atores polticos
operam no mesmo corpo ecujos membros interagem uns com os outros face
aface. Exemplos tpicos de pontos de veto coletivos so os sistemas eleitorais
proporcionais, as legislaturas multipartidrias. os governos multipartidrios eos
regimes parlamentaristas. Estes so pontos de veto que envolvem representao
coletiva e responsabilidade compartida.
Esses argumentos parecemsimilares ao de Strom, no sentido de que tm
a inteno de diferenciar os sistemas presidencialistas dos parlamentaristas,
mas so consideravelmente menos precisos. Por exemplo, a base do "frente
a frente" no distingue ainterao entre govemo eParlamento, por um lado,
.:T'.^J^P
Atores com poder de veto :
$&:
contadocomoator compoder de veto. Afirmo que a participao no govemo
condio suficiente.
Concluses
Apresentei uma reviso das diferenas entresistemas no democrticos e de-
mocrticos, bem como entre sistemas presidencialistas e parlamentaristas, e
reexaminei tal bibliografia com base na teoria dos atores compoder de veto.
Essa anlise me levou a introduzir os conceitos de atores institucionais e par
tidrios compoderde vetoe a identificar taisatores numasrie de situaes.
Confirma-se que onmerode atorescompoder de vetonum paspode mudar
cmo tempo (quando alguns so absorvidos porque modificam suas posi
es), ou que o mesmo pas pode ter diferentes constelaes de atores com
poder deveto, dependendo damatria dalegislao (como naAlemanha).
Emrelao aosatorescom poder de veto,embora os regimes no demo
crticossejamgeralmente consideradosregimes de um nicoator com poder
de veto, uma anlise mais detalhada revela a existncia de mltiplos atores
compoder de veto. Portanto, o nmero de atores com poder de vetono ,
tampouco, umadiferena fundamental entreos regimes democrticos e os no
democrticos.
Minha reviso daliteratura sobrepresidencialismo e parlamentarismo des
tacou que, embora haja uma diferena conclusiva emtermos da probabilidade ,\
de sobrevivnciada democracia, todas as outras diferenas esto em discusso
na anlise poltica atual. Aanlise do presidencialismo e do parlamentarismo
ressalta que a diferena maisrelevante entreesses regimes a interao entreo
Legislativo eoExectivo nos sistemaTprlamentaristas esua mdependnrianos
presidencialistas^^outras diferenas parecemvagas. Em termos de atores com
poderde veto, hsemelhanas entresistemas presidencialistas e parlamentaris
tas multipartidrios, e eles contrastam comosgovernos unipartidarios. Hdi
ferenas entresistemas presidencialistas e parlamentaristas emtermosde quem
controla a agenda os governos, nossistemas parlamentaristas, os parlamen-
tpsjnos presidencialistas (analisados maisdetalhadamente no prximocaptu-
lo):H-?.e emtermos de coeso dos partidos emcada sistema (opresidencialismo
^* emgeral associado amenor coeso). Abordaremos aquesto dequemcontrola
' agerida, e como, noprximo captulo.
Governos e parlamentos
Neste captulo, abordo mais detalhadamente os mecanismos do estabe
lecimento da agenda. Demonstro que h duas variveis importantes
que cumpre examinar para se entender opoder do governo como um
definidor da agenda nos sistemas parlamentaristas. Aprimeira posicionai:
a relao entre aposio ideolgica do governo eado resto dos partidos no
Parlamento. Asegunda consiste nas disposies institucionais que permitem
ao governo apresentar seus projetos legislativos efazer comque sejamvotados
no plenrio do Parlamento isto , as regras de estabelecimento da agenda.
Ambas essas questes so derivadas da anlise realizada na primeira parte.
Concentram-se no estabelecimento da agenda eestudam suas condies po
sicionais einstitucionais. Minha anlise tem algumas diferenas significativas
em relao literatura existente.
Aprimeira diferena que ela enfoca as caractersticas dos governos nos
sistemas parlamentaristas, em vez do foco tradicional no sistema partidrio
(Duverger, Sartori). Segundo aliteratura tradicional, dois sistemas partidrios
geram governos unipartidarios, nos quais oParlamento se reduz auma apro
vao rotineira das atividades do govemo, enquanto sistemas multipartidrios
| produzem parlamentos mais influentes. Aanlise dos sistemas partidrios se
| concentra nos parlamentos porque eles so afonte da qual os governos se
Vpriginamemtermos tcnicos, os "dirigentes" que escolhemseus "agentes".
fk teoria dos atores compoder de veto enfoca os governos porque so eles que
^estabelecem a agenda legislativa, como observado no captulo 3. Governos
138
Atorescom poderde veto
parlamentaristas tenham acapacidade de pedir uma moo de confiana para
forar o Parlamento aacatar suas preferncias, eles tambm tm sua dispo
sio uma srie deoutras armas que oshabilitamamudar osresultados a seu
favor. Examinamos tais arranjos institucionais commaisdetalhe. Na terceira
seo se comparam os resultados das sees anteriores comabordagens al
ternativas relevantes na literatura e se mostram as diferenas da anlise-dos-
atores com poder de veto em relao as descries dos sistemas partidrios,
ao poder de arbtrio ministerial ou durao do governo como medidas da
predominncia do Executivo. Na maior parte deste captulo se estudam os
sistemas parlamentaristas, devidos restries na literatura. Entretanto, no
dispenso oportunidades de mostrar como os argumentos se aplicam tambm
aos regimes presidencialistas.
Vantagens posicionais do controle da agenda
Como afirmei no captulo 3, nos sistemas parlamentaristas o govemo que
controla a agenda para legislao no financeira. Umadas principais razes
paratal sua capacidade de associar a votao de umprojetode lei a umamo
o de confiana.'4 Tal iniciativa governamental fora o Parlamento a aceitar
a proposta do govemoou substitui o govemo. Consequentemente, em nosso
ponto de vista, lodogovemo, enquanto estiver no poder, capaz de imporsua
vontade aoParlamento (as palavras grifadas nosotriviais). Minhaafirmao
se mantm para qualquer tipode govemo parlamentarista, quer controle ou
no uma maioria de votoslegislativos.
Algumas estatsticas simples sugerem que correta a avaliao geral
de que os governos controlam a agenda nas democracias parlamentaristas.
Em mais de 50% de todos os pases, os governos propem mais de 90%
dos projetos de lei. Ademais, a probabilidade de sucesso desses projetos de
lei muito alta: mais de 60% dos projetos de lei aprovados comprobabi
lidade acima de 0,9 e mais de 85%de projetos de lei aprovadoscom pro
babilidade superior a 0,8."
74VerHuber(l996).
" VerIriter-Pariiamentary Union (1986,tabela 29).
*:
139
Mas, mesmo que os governos controlem a agenda, pode ocorrer que os
parlamentos apresentem restries importantes asuas escolhas. Ou pode ser
que os parlamentos faam emendas aos projetos governamentais, de tal forma
que oresultado final tenha pouca semelhana com oprojeto de lei inicial.
Afirmo que, na maior parte do tempo, nenhum desses cenrios acontece. Pro
blemas entre gpyemos eparlamentos surgemsomente guando ogoverno tem
uma composio poltica diferente de uma maioria no Parlamento. Atravs da
anlise de todos os casos possveis de relaes entre ogoverno e uma maio
ria parlamentar, demonstrarei que tais diferenas so inexistentes ou ento,
quando existem, ogovemo capaz de vencer, devido s armas posicionais ou
institucionais de que dispe.
H trs configuraes possveis, subjacentes relao entre governo e
Parlamento: coalizes vencedoras mnimas (que so ocaso dos livros-texto).
governos superdimensionados (governos que incluem mais partidos que o
necessrio para formar uma maioria) egovernos minoritrios (governos no
apoiados por uma maioria). Estas trs categorias so formas de governo mutua
mente excludentes ecoletivamente exaustivas em sistemas parlamentaristas.
Coalizes vencedoras mnimas
Este ocaso mais freqente (se incluirmos os governos unipartidarios nos
sistemas bipartidrios, que so, por definio, coalizes vencedoras mnimas)
e menos interessante para nossa discusso. Ogoverno coincide com amaio
ria no Parlamento, econsequentemente no h divergncia entre os dois em
questes importantes. Como afigura 2.4 indica, acoalizo vencedora mnima,
representada no govemo, restringe oconjunto vencedor do status quo de toda
area sombreada na figura para area que faz com que os parceiros de coa
lizo estejam em melhores condies do que ostatus quo. H uma exceo a
considerar: se os partidos governamentais so fracos eincluem membros com
srias discordncias sobre um projeto de lei, este pode ser derrotado no Par
lamento. Esta , no entanto, apenas uma possibilidade marginal, uma vez que
os votos so pblicos eos lderes dos partidos possuem fortes mecanismos
coercitivos que precedem adissenso pblica (a Itlia foi anica exceo
regra at que ogovemo introduziu avotao aberta em 1988 eterminou com
oproblema dos/ranchi tiraton parlamentares que votaram para derrotar e
Atores compoder de veto
t.s;... Entretanto, esses argumentos no persuadiram-Strom (2000), comovi
mos no captulo 3. Seu argumento que alguns partidos nas coalizes su-
perdimensionadas no tero a "oportunidade de exercer o veto". Se tal for
o caso, somente deveriam ser contados os partidos necessrios para compor
uma maioria. No difcil modelar os requisitos numricos e localizar o con
junto vencedorde uma coalizo superdimensi.onadadentro do marcoterico
dos atorescompoderde veto: pode-se pensar que os partidosque compem
coalizes governamentais superdimensionadas nodecidempor unanimidade
(como implica o argumento poltico), mas por maioria qualificada (como o
nmero de voios permite). Se, digamos, se requerem trs de quatro partidos
numacoalizo superdimensionada para uma deciso por maioria, ento po
demos identificar o conjunto vencedor dos trs quartos da coalizo governa
mental. O captulo 2 mostra que o conjunto vencedor de maioria qualificada
(trs quartos) maior do que o conjunto de unanimidade da coalizo gover
namentale onde se localizaro os possveis resultados.
Emresumo, apresento umargumento poltico paraexplicar por que a von
tadedos parceiros de coalizo deveser respeitada, desdeque o governo perma
nea emseulugar: porque os parceiros de coalizo emdesacordo podem aban
donaro govemo. Strom se baseia numargumento numrico segundo o qual,
comonosgovernos superdimensionados os votosde certospartidospodemno
ser necessrios, tais partidos no insistiro emsua posio, e os projetos de lei
sero aprovados semseus votos. verdade que, svezes, ospartidos permane
cem emcoalizes e votam contra medidas polticas especficas (por exemplo,
emIsrael, o PartidoTrabalhista se mantevedentro da coalizo do Likud,embora
tenha divulgado que era contra a retaliao pelo atentado bomba napizzaria
Sbarro. emJerusalm, emagosto de 2001).80 Se esse fenmeno noocorre com
freqncia, ento, contar todos os parceiros de coalizo governamental como
atores com poder deveto ser uma boaabordagem para asanlises empricas.
Se, por outrolado, os parceiros de coalizo freqentemente votam contraseus
prprios governos, ento, um argumento de votao por maioria qualificada
deveria ser aplicado nas anlises empricas. Nos captulos 7e8pode-se verificar
quecontar todos osparceiros decoalizo como atores compoder deveto forne
ce uma boa medida da estabilidade decisria.
9Agradeo aRon Rogowski por esse exemplo.
m
Governos e parlamentos
143
Governos minoritrios
Governos minoritrios so ainda menos freqentes do que coalizes super
dimensionadas. Strom (1990) analisou governos minoritrios e concluiu
que eles so comuns em sistemas multipartidrios (cerca de um tero dos
governos de sua amostra). Alm disso, amaioria deles (79 de 125) so go- .
vemos unipartidarios que se assemelham agovernos majoritrios uniparti
darios Uver e Schofield afirmaram que h uma diferena entre a maioria
governamental ealegislativa. Embora sua afirmao seja tecnicamente cor
reta argumentarei que essa diferena no tem maior significado empnco. O
motivo que os governos (minoritrios ou no) tm poder de estabelecer a
agenda. Especialmente, os governos minoritrios no apenas tm vantagens
instiiucionais sobre seus respectivos parlamentos (que discutiremos na ter
ceira seo), como tambm tmvantagens posicionais de estabelecimento da
agenda, que discutimos no captulo 1(corolrios 2e3). Concentremo-nos
um pouco mais nessas vantagens posicionais. Opartido que forma uma mi
noria governamental em geral se localiza centralmente no espao. Por esta
razo ele pode ser escolhido entre muitos parceiros diferentes para ter seu
programa aprovado pelo Parlamento.*1 Para aprofundar este ponto, conside
re-se um parlamento de cinco partidos num espao bidimensional como o
da figura 4.1.0 que est aseguir uma ilustrao do argumento, eno uma
provaformal.
Na figura 4.1 se examina se as preferncias do govemo (G) podem
receber aprovao parlamentar. Cabe lembrar que qualquer proposta apre
sentada no plenrio do Parlamento tanto poder ser preferida pela maiona a
Gcomo poder ser derrotada por G." Identifiquemos oconjunto de pontos
que derrotamG. Esses pontos se localizam dentro das lentes GC eCG". Se o
Parlamento est interessado em qualquer outro resultado, eogoverno pro
pe seu prprio ponto ideal, uma maioria de parlamentares ficar do lado
do govemo.
ai VmDows (1957): Lavere Schofield (1990); e Strom (1990).
TJ5entre os dois tambm ma possibilidade. Continuarei ignorando esse caso. como
no passado.
'^i";:>'.-
Atores com poder de veto
Meios institucionais de controle governamental da agenda
Vrias instituies proporcionam aosgovernos umasrie de poderes de esta
belecimento de agenda, tais como prioridade de projetos de lei governamen
tais, possibilidade de regras fechadas ou restritivas, contagem das abstenes
emfavor dos projetos de leido-govern, possibilidade de apresentar emendas
emqualquer ponto dodebate (inclusive antes do final da votao), entre ou
tros. Ocasomaisextremo a esserespeito a Constituio da QuintaRepblica
Francesa. Nessa Constituio aplicam-se asseguintes restries aoParlamento:
de acordocomo art. 34, o Parlamento legisla por exceo (somente nas reas
especificadas nesseartigo, ao passo que em todas as demais reas o governo
legisla sempediroconsenso do Parlamento); o art. 38 permite legislao por
decreto (depois doacordo doParlamento); deacordo comoart.40, nopode
haver aumento de desembolsos nem reduo da tributao sem o consenso do
govemo; o art. 44.3d ao govemo o direito de submeter votaes sob regra
fechada (semaceitaremendas); o art. 45 permiteao governodeclararque um
projeto de lei urgente, como que reduzo nmero de turnosemqueas duas
cmaras despacharo uma para a outra o projeto de lei;85 finalmente, a arma
mais poderosa de todas, o art. 49.3 permiteao govemo transformar a vota
ode qualquer projeto de lei numa moo de confiana.84 O retrato de um
parlamento impotente se completa aose considerar queo govemo controla a
agenda legislativa; que o parlamento temsesso emmenos do que meio ano
(sesses especiais selimitama duassemanas e devemterumaagenda especifi
cada);8* quea estrutura de comisso foi projetada paraser inefetiva (seis gran
des comisses atravessando asjurisdies dosministros); e queasdiscusses
se baseiam nos projetos governamentais, e no nos relatrios das comisses.
Finalmente, mesmoas moesde censuraso difceis porque requerema so
licitao de umadcima parte dos parlamentares (o direito no reutilizvel
durante a mesma sesso)e uma maioria absoluta de votos contra o govemo (as
abstenes so contadasa favor do govemo).
* Para uma discusso do sistemade navee (idae volta)na Frana, ver Tsebelis e Money(1997). Seu
argumento 4quereduzir o nmero de rodadas aumenta o poder daAssemblia Nacional (que tem
posies maisprximas dogovemo).
*Ver Huber (1992); Tsebelis (1990,cap.7).
1Ossocialistas, que tinham umaagenda pesada de reformas, tiveram deusar17detais sesses em
seuprimeiro perodo (1981-86).
'.3&
t
.Governose parlamentos
147
Ogoverno francs uma exceo em termosda amplitude, profundida
de e variedade das armas institucionais sua disposio. Contudo, o govemo
alemo tambmpossui armas institucionais interessantes, tais como possibi
lidade de pedirumvotode confiana, quandojulgarapropriado (art. 68), ou
a possibilidade de declarar necessidade legislativa e legislar com o consenso
. da segunda cmara(fiundesrat) por sejsmeses(art. 81). At o govemoitaliano
tem o direito de promulgar decretos executivos (conhecidos como. ordena
es).86 Alm disso, em relao legislao parlamentar,'ele tem o direitode
oferecer a ltima emendanoplenrio do Parlamento.87 Oobjetivo desta seo
examinar a literaturasobreasmedidas que dotamo governo de poderes para
estabelecer a agenda.
Como se esclareceu no captulo 3, a mais importante dessas medidas a
vinculao do votode confiana a um projeto de lei, o que eqivale ameaa
da renncia do governo, seguida pela dissoluo do Parlamento.88 Essa medi
da existe em todos os sistemas parlamentaristas, exceto na Noruega. Mas essa
medida como uma ameaa de armas nucleares em disputas internacionais:
extraordinria e no pode ser usada comfreqncia. Aqui me concentrarei nas
armasde menor alcancee maior freqncia. Aprincipal referncia ao que se se
gue uma srie detrs artigos deDoering (todos de 1995) sobre asinstituies
que atribuem ao govemo poderes de estabelecer a agenda. Doering (1995a)
identifica e avaliaas sete variveis que apresentarei. Aanlisede Doeringenglo
ba18 pases daEuropa ocidental ecombina dados deanlises anteriores sobre
sistemas parlamentaristas, tais como ParUaments ojthe vvord (1986), com pes
quisa original realizada por um grupo internacional depesquisadores. Segue-se
a lista de variveis comexplicaes sobreseus valores numricos.
Autoridade para determinar aagenda pienria do Pariamento
Essa varivel tem sete modalidades; os dois extremos so que a agenda pode
ser determinada pelogoverno ou somente pelo Parlamento. Eis a lista com
pletadas possibilidades:
" Ver Kiepel (1997).
w Ver Heller (1999).
"Ver Huber (1996).
15(ffJ|p?*;^V- ' " ' Atores com poderde veto
| se o texto reescritono for aceito pelo ministro correspondente, a Cmara
considera o projeto de lei original (Grcia);
| as comisses podem apresentar textos substitutivos, que so considerados
emcomparao aotexto original (ustria, Luxemburgo e Portugal);
I as comisses tmliberdade para reescrever o texto governamental(Blgica,
Finlndia, Alemanha, Islndia, Itlia, Noruega, Espanha,Sucia e Sua).
Controle do calendrio nas comisses legislativas
Essa questo combina as respostas de duas perguntas diferentes: "primeiramen
te, o calendrio estabelecido pelo corpo plenrio principal ou pela prpria
comisso? Emsegundo lugar, possvel maioria plenria realocar o projeto
de lei a outra comisso ou mesmo realizar uma votao final sem um relatrio
de comisso, ou a comisso goza do privilgio exclusivo de debater umprojeto
de lei queconsidere adequado, semdireito a reconvocao por partedo plen
rio?"91 Acombinao dessas respostas produz a classificao a seguir
> os projetos de lei apresentados comisso automaticamente constituema
agenda. Na Finlndia, Irlandae Reino Unido, onde essas regrasso aplica
das, o govemoconirolaa agendada comisso;
> a autoridade diretora do corpo plenrio tem direito de reconvocao. Na
ustria, Frana, Grcia, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Portugal e Espanha,
a sesso plenria pode supervisionara agenda da comisso;
I as prprias comisses estabelecem sua agenda, masexiste o direito de re
convocao peloplenrio (Blgica, Alemanha, Sua);
I a Cmara pode no realocar osprojetos de lei a outras comisses. NaDinamar
ca, Islndia, Holanda e Sucia, as prprias comisses controlamsua agenda.
Abreviando o debate antes da votao final de um projeto de lei em plenrio
Trs perguntas sorespondidas pelaseguinte classificao: "a) podeogovemo,
ou sua maioria simples no plenrio (normalmente controlada pelogovemo),
n Doering 1995a:237.
'*
I.
Governos e parlamentos 151
impor unilateralmente e por antecipao um limite de tempo extremamente
curto para abreviar odebate para avotao final? b) pode-se impor uma limi
tao dedebate unicamente atravs deacordo mtuo entre ospartidos? c) no
h nem limitao antecipada nem possibilidade deencerramento do debate,
com o que teoricamente se abrem oportunidades para o obstrucionismo?"92
Os 18pases seenquadram nas seguintes categQrjas^.^
mitao antecipada porvotao majoritria (Frana, Grcia, Irlanda e Rei
no Unido);
I organizao antecipada do debate por acordo mtuo entre os partidos (us
tria, Blgica, Dinamarca, Alemanha, Islndia, Itlia, Luxemburgo, Noruega,
Portugal, Espanha e Sua);
ft nenhuma limitao antecipada nem interrupo (Finlndia, Holanda eSucia).
Tempo mximo de vida oeum projeto oelei dependendo oeaprovao, depois oo
que ele prescreve se na0 for adotado
Quanto menor for avida de um projeto de lei, se no for adotado pelo Par
lamento, tanto mais imperativo ser o poder de um govemo de estabelecer a
agenda. Otempo de vida dos projetos de lei varia significativamente por pas,
de um perodo de seis meses aum ano, at um prazo infinito:
ft os projetos de lei morrem ao final da sesso (seis meses aum ano) (Dina
marca, Islndia e ReinoUnido);
os projetos de lei prescrevem ao final do mandato legislativo de quatro a
cinco anos (ustria, Finlndia, Alemanha, Grcia, Irlanda, Itlia, Noruega e
Espanha);
> os projetos de lei habitualmente prescrevemao final do mandato legislativo,
mas possvel que sejam transferidos ao outro mandato (Blgica, Frana e
Portugal);
> os projetos de lei nunca morrem, exceto quando rejeitados emvotao (Lu
xemburgo, Holanda, Sucia eSua).
wDoering 1995a:240.
\V\-
Atorescom poderde veto
0 nmerode partidos no Parlamento
Empoltica comparada, o sistema partidrio de um pas desempenha papel
crucial paraseentenderaatividade poltica do pas. Comeando por Duverger
(1951), o sistema partidrio de um pas tem sido tradicionalmente relacio
nado outras caractersticas importantes do pas, tanto como causa- quanto
como efeito. Segundo Duverger, o sistema partidrio tantoo resultado do
sistema eleitoral de um pas quanto a causade certo tipo de interao entre
seu govemo e seu Parlamento.9*
Comrelao aosefeitos do sistema de partidossobrea formao de coali
zes, o argumento de Duverger claro: os sistemas bipartidrios do a maioria
a umnico partido e, consequentemente, produzemgovernos estveis quecon
trolam o Parlamento; os sistemas multipartidrios geram governos de coalizo
que podemperdervotosno Parlamento (incluindo as moes de confiana) e
so consequentemente fracos e instveis. Deveria estar claro, a partir da dis
cusso prvia, que quando Duverger discuteo nmerode partidos no sistema
partidrio, ele est se referindo ao nmero de partidos significativos no Parla
mento de um pas. Porexemplo, o Reino Unido o arqutipo de umsistema
bipanidrio porque osliberais, apesar deseusvotos, nocontrolamumnmero
significativo de assentos no Parlamento. Essa uma caracterstica comuma to
das asanlises que examinarei: onmero departidos deumsistema partidrio
sedefine essencialmente como o nmero departidos noParlamento.
Sartori (1976) trabalhou sobre o modelo de Duverger refinando a tipo
logia, entre outras coisas. Particularmente, com relao aos sistemas multipar
tidrios, ele faz uma distino entre o pluralismo moderado e o polarizado.
Adinmica da competio partidria no pluralismo moderado semelhante
aobipartidarismo: duas coalizes competem por cargo, uma delas vence, e
ambas as coalizes esto prximas ao centro ideolgico. Ao contrrio, o plu
ralismo polarizado inclui umpartido queocupa o centro e aoqual seopem
coalizes bilaterais sua esquerda esua direita. Tais oposies so ideologi
camente extremas e/ou incluem partidos antissistema. Segundo Sartori, a li
nha divisria entre opluralismo moderado e oextremo "aproximadamente"
M. Nao discutirei os efeitos do sistema eleitoral sobre osistema partidrio. Oleitor interessado pode
encontrar essa informao emDuverger (1954). Rae (1967). Ujphart (1994). Sanori (1996) eCox
(1997).
*m
Governos e parlamentos - 155
cinco partidos. Apartir dessa discusso, fica claro que oponto de corte uma
regularidade emprica, e no um argumento terico. Seja como for, Sartori,
seguindo os fundamentos estabelecidos por Duverger, supe que onmero de
partidos do sistema partidrio de um pas afeta sua atividade poltica.
Pode-seencontrarummarcotericocomum a todasessas anlises. Com
base nas teorias do agente principal.MajLhew^cCubbinsecolaboradores (Mc-_.
Cubbins, 1985; Kiewiet eMcCubbins, 199'; Lupia eMcCubbins, 2000) es
tudarama lgica da delegao, deacordo comaqual um agente age em nome
de outro ator (o dirigente). Na interao govemo-Parlamento, o principal o
Parlamento, jque ele escolhe ogovemo epode substitu-lo com uma moo
decensura (Strom, 2000). Como resultdo, umgoverno, como qualquer outra
comisso parlamentar, enfrenta odilema de obedecer maioria parlamentar
ou ser removido do poder.
Essas teorias socoerentes entresi e cada umasesoma soutras. Elas tam
bm so condizentes com outros sistemas detrabalho. Por exemplo, a anlise
cultural de Almond e Verba (1963) distingue as democracias anglo-saxnicas
das continentais, uma diferenciao que empiricamente quase idntica dos
sistemas bipartidrios em relao aos multipartidrios. Powell (1982) encontrou
uma correlao entre sistemas bipartidrios e estabilidade do Executivo, mas
uma relao muito fraca entre sistemas partidrios enveis de violncia.
Todos esses argumentos no reconhecem o papel do governo na promo
o da legislao. Como afirmei, os governos moldam os resultados legisla
tivos devido ao poder que tm de estabelecer a agenda. Se eles podem faz-
lo regularmente eamplamente; isso no depende do nmero de partidos no
Parlamento, mas dos dispositivos institucionais do estabelecimento da agenda
eda posio do governo em relao s outras foras parlamentares. Por exem
plo, ogovemo grego formado por um partido nico etem amplo controle
da agenda (tabela 4.1). Disso se depreende que ogoverno impor sua vontade
sobre oParlamento de forma regular eampla. Ofato de haver muitos partidos
no Parlamentono relevante nessaanlise.
Adiscricionariedadeministerial
Na exposio anterior, adiferena entre atores com poder de veto esabedoria
convencional era a falta de reconhecimento, por parte da anlise tradicional,
t&m :s-.w:"
158
Atores com poder de veto
descobreque so a condioda maioriae o alcance ideolgico dos governos!
e no a condio de equilbrio, que afetam significativamente a durao;3
governo. Ele conclui queos partidos no govemo tentam seacomodar unso
outros para formar a deciso e no permitir que os ministros tomemdecis
independentes em relao s suas pastas.98
De forma semelhante, MtchaeiThies (2001) analisa opadro de nomea^
es de novos ministros na Itlia, Alemanha eJapo (com governos uniparti-/
drios eemcoalizes) eapura que na Itlia enoJapo os novos ministros, eran|
sua esmagadora maioria, so de diferentes partidos (e, nosgovernos unipar-1
tidrios noJapo, de diferentes faces), eno dos ministrios corresponden-l
tes. Anica exceo ao padro identificado aAlemanha, mas, nesse caso/||
Thies destaca aimportncia do chanceler euma srie de outras medidas queC
instituem atomada de deciso (e responsabilidade) coletiva do govemo. Ele |
chega concluso dequeo modelo dejurisdio exclusiva nofunciona para
a tomada de deciso.
Porfim, Lieven deWinter (2001:3) explora a maneira pelaqualosgover
nosapresentam as peasde legislao includasemseu programa (geralmente
negociadas antes dadistribuio ministerial). Testando cerca de500peas de; |
legislao em18 pases europeus, eleachou que os governos "investem mais -
recursos em garantir um processo legislativo rpido e suave, cuidando bem
do projeto de lei desde o bero (apresentao legislatura) ata maturidade a
(promulgao)". Mais precisamente, de "Winter descobriu que os projetos de
lei que cobrem oprograma de govemo apresentam uma srie decaractersti- '-^
cas: somais complexos, menos sujeitos a uma leitura plenria antes da fase
de comisso, com mais freqncia sotratados por comisses presididas por -$8
um parlamentar damaioria e tm como relatores parlamentares majoritrios, ;'|
e so mais assiduameme submetidos a uma votao de comisso. Tambm M
tmmenor ndice de aprovao nas comisses e no plenrio e enfrentam di
ferentes formas dedissidncia de comisso ou obstruo plenria, tmmaior
* Nas palavras de Warwick (1999:391). seus resultados "claramente pem emdvida a premissa f5
fundamental da autonomia ministerial. Expressou-se considervel ceticismo quando Laver eShepsle !
apresentaram o tema aumgrupo deespecialistas em pases (...) e esteceticismo apoiado aqui. (...)
Ospactos decoalizo no podem considerar apenas asdivises depanas, nem pode oexerccio do
poder consistir emdeixar cada partido lazer o que lhe aprouver nas pastas que receber*. Laver e
Shepsle (1999) discordam das concluses deWuwick. Oleitor interessado deve ler as quatro partes
da discusso erure esses autores.
Governos e parlamentos 159
uaciplina de votao entre a maioria e tambm entre aoposio, com mais
liequencia so impugnados diante de tribunais constitucionais etm maior
fixa de xito geral. De Winter informa que esses resultados so compatveis
fcom aresponsabilidade governamental coletiva eincompatveis comatese da
p influncia ministerial.
I Adurao do governo ou oestabelecimento da agenda definem
| opredomnio executivo?
Segundo oargumento proposto neste livro, os motivos pelos quais os go
vernos controlam a agenda (sejam coalizes vencedoras mnimas, governos
minoritrios ou maiorias superdimensionadas) so posicionais (os governos
em sistemas multipartidrios tm uma maioria que os apoia ou se localizam
no centro de um espao decisrio) ou institucionais (uma srie de dispositi
vos atravs dos quais os governos controlam a agenda, que apresentamos na
seo anterior esintetizamos pelo indicador "controle de agenda"). H uma
abordagem alternativa que resumirei e discutirei mais detalhadamente, por
duas razes: primeiro, devido sua posio proeminente na bibliografia; se
gundo, porque, como os atores com poder de veto, ela transcende s divises
por tipos de regime que so to comuns na literatura. Essa analise nos permite
comparar diferentes tipos deregime.
Em Patterns ofdemocracy, Arend Lijphart (1999:129) prope umindica
dor da predominncia do Executivo: "como se pode medir opoder legislativo
do Executivo edo Legislativo? Para os regimes parlamentaristas, omelhor indi
cador adurabilidade do gabinete".99 Lijphart (1999:129) diferencia sua abor
dagemdo que ele chama de ponto de vista "predominante",segundo oqual "a
durabilidade do gabinete umindicador no somente da fora do gabinete em
comparao da legislatura, mas tambmda estabilidade do regime". Lijphart
cita ateoria de Warwick como exemplo de seu ponto de vista100 econtrasta tal
;9?Grifo meu.'"- "-' ';' . ..'_/.
," * Para Warwick (1994:139), "umsistema parlamentaristaque no produz governos duraveis prova-
l^vementeno levraumprocesso de tomada dededsoefevo paiaatimr grande fiddidade popular
'ou talvez mesmo para sobreviver alongo prazo".

<\7
'"ri"
Atores com poderde veto
da forma que so, emvez de receberememendas parlamentares maciamente.
Se isto estiver certo, o ndice de controle da agencia que calculei na seo an
terior deve ter alta correlaocoma varivel de "predominncia do Executivo"
de Lijphart. Na realidade, ocorre o seguinte: a correlao entre o ndice de
Lijphart de "predominncia do Executivo" (reproduzidona tabela4.1) e o in
dicador do"controle daagenda" quedesenvolvi naseo anterior estatistica
mentesignificativa (r =0,496 significativo no nvel 0,05). interessante notar
que essacorrelao muito maiordo quea correlao entre a "predominncia
do Executivo" e a "durao", no prprio conjunto de dadosde Lijphart. De
fato, para a amostra restrita de 18 pases derivada do conjunto de dados de
Doering, embora asduascolunas de Lijphart tenhamnmeros idnticos para
todos ospases, comexceo daSua (adurao 8,59e a predominncia do
Executivo 1)e da Frana (adurao 2,48e a predominncia do Executivo
5,52), a correlaoentre a "predominnciado Executivo" e a "durao" 0,29
(o queno estatisticamente significativo, j que a prova Fproduz o nmero
0,24). Evidentemente, os 18 pases includosna tabela4.1 so a metade mais
fcil dospases de Lijphart. Todos sopases da Europa ocidental; todos (com
exceo da Sua) sodemocracias parlamentaristas.102
Aclassificao de Lijphart tema principal vantagem de,cobrir tanto os*
regimes presidencialistas quanto os parlamentaristas. Este um ponto que
no se deve perder de vista na discusso. verdade que a varivel durao
no pode ser usada para gerar indicadores da predominncia do Executivo
nossistemas presidencialistas, e Lijphart utiliza valores "impressionistas". En
tretanto, seobservarmos ascapacidades legislativas dospresidentes nossiste
mas presidencialistas, chegaremos a resultados semelhantes classificao de
Lijphart dosregimes presidencialistas. Shugart eCarey(1992:155) apresentam
essa informao e, com base emsuaclassificao, o presidente da Costa Rica
recebe 1 (pontuao de Lijphart, 1), o presidente dos Estados Unidos recebe
101 Pode haver umproblema de classificao, visto que a Quinta Repblica francesa, assim como
Finlndia, Portugal, Islndia, Irlanda eustria so geralmente classificados como regimes semipresi-
dencialistas. Isso no e umproblema para ateoria dos atores compoder deveto, porque para todos
esses pases o nmero deatores compoder devetoe calculado combase nospoderes legislativos;
portanto, a Quinta Repblica francesa e exatamente igual a um pais parlamentarista. Lijphart em
prega o argumento do senpresidenalismo para dar a Franca umapontuao diferente damdia
dedurao de govemo, mas no altera apontuao da durao degovemo dos outros pases semi-
presidencialistas.
Governos e parlamentos 163
2(pontuao de Lijphart, 2), aVenezuela recebe 0(pontuao de Lijphart,
2) eaColmbia, 5ou 8, dependendo do perodo (pontuao de Lijphart, 3).
Esses dois conjuntos de nmeros geram um coeficiente de correlao de 0.64,
oque significa que as capacidades legislativas dos presidentes nos pases da
Amrica Utina se correlacionam muito bem comavarivel da predominncia
do Executivp deJUjjphart. . .. - _.
No captulo anterior separei os sistemas presidencialistas eparlamenta
ristas com base no controle da agenda legislativa eafirmei que, basicamente,
apesar de seu nome. os sistemas parlamentaristas atribuem maior poder legis
lativo ao governo, eamaioria dos sistemas presidencialistas d ocontrole da
agenda ao Parlamento. Neste captulo, comeamos investigandoessa afirmao
sinttica eencontramos diferenas significativas nos sistemas parlamentaris
tas. Ser que os sistemas presidencialistas tambm tm uma grande varincia
| de estabelecimento da agenda? Infelizmente, no existe umestudo abrangente
I como ode Doeringsobre oestbelecimento da agenda em sistemas presiden-
^ cialistas. Portanto, s podemos fornecer uma resposta preliminar.
Apartir de Shugart eCarey (1992:155). podemos confirmar que oesta
belecimento da agenda nos sistemas presidencialistas situa-se principalmente
no Congresso. Hes perguntamse os presidentes tmodireito de "propor com
exclusividade" legislao. Sua resposta negativa para todos os pases com
presidentes eleitos por voto popular, comexceo de Brasil eChile (com pon
tuao 1, atribuindo Assemblia poderes de emenda ilimitados) eUruguai
(compontuao 2, atribuindo Assemblia poderes de emenda restritos). En
tretanto, estudos mais detalhados pem em dvida um quadro to uniforme.
Por exemplo, Londregan (2000:66) argumenta que opresidente do Chile tem
poderes significativos de estabelecimento da agenda:
Os artigos 65,67 e68 da Constituio permitem ao presidente aprovar legisla
o apesar da oposio de uma maioria numa cmara, desde que ele conte com
oapoio de uma supermaioria na outra cmara. J oartigo 70 da Constituio
eos artigos 32 a36 da lei orgnica do Congresso contm medidas poderosas
de veto que permitem no presidente ter altima palavra no debate legislativo
ao propor emendas junto comseu veto, emendas que devemser aprovadas ou
rejeitadas pelo Congresso sem mudanas. Como se esses poderes presiden
ciais no fossem suficientes, os artigos 62 e 64 da Constituio permitem ao
presidente propor eemendar legislao, enquanto os mesmos artigos, mais o
#. -166
Atores com poder de veto
vemos superdimensionados podem ignorar as posies dos partidos que no
sejam necessrios para obter uma maioria parlamentar. Consequentemente,
nosgovernos minoritrios ou superdimensionados, as suposies apresenta
das na primeira parte deste livrose mantm, mas com nveis mais elevados de
erro do que nas coalizes vencedoras mnimas.
Uma observao mais detalhada dos estabelecedores da agenda indica
que o grau de estabelecimento institucional daagenda varia. Por exemplo, o
govemo doReino Unido usufrui demaiores privilgios deestabelecimento da
agenda do que o govemoda Holanda (ver tabela4.1). Utilizei toda a informa
o disponvel e constru um ndice do poder de estabelecimento da agenda
que engloba 18 pases da Europa ocidental. Esse ndice se baseia nos procedi
mentos reais da atividade legislativa, em contraposio durao do govemo
e a avaliaes impressionistas.
Infelizmente, no existem anlises equivalentes para ossistemas pre
sidencialistas. No captulo anterior, separei diferentes regimes com base no
estabelecimento da agenda. Aqui abordei a varincia de cada categoria, e
verificou-se que, sesequiser entender a relao entre a legislatura e o Exe
cutivo, deve-se focar as questes especficas decontrole daagenda. Se isto
se tomar tema de futuras pesquisas, ser possvel identificar semelhanas
noprocesso detomada dedeciso empases como Itlia, Holanda e Estados
Unidos, bem como entre Chile Gr-Bretanha ou Frana, apesar de sua
classificao oficial em diferentes categorias. Da mesma forma, os governos
minoritrios nos sistemas parlamentaristas podem parecer bastante seme
lhantes a determinados sistemas presidencialistas em que o presidente tem
poderes institucionais fortes eapoio fraco dentro doCongresso. De fato, tan-.
tonosgovernos minoritrios quanto nos regimes presidencialistas, o partido
nogovemo e o partido do presidente tma posio privilegiada dequesero
includos em qualquer coalizo possvel (naverdade, deque eles escolhero
a composio da coalizo).
Estudar os poderes de estabelecimento da agenda tanto nos regimes
presidencialistas quanto nos parlamentaristas aumenta significativamen
te nossa capacidade de entender as instituies polticas e compar-las
em ambos os regimes. Aintuio de Lijphart de que sistemas polticos
diferentes (presidencialistas ou parlamentaristas) devem ser classificados
I
-
Governose parlamentos
167
quanto "predominncia do Executivo" um grande avano em relao s
distines tradicionais dos tipos de regime. Entretanto, o que determina
as preferncias que iro predominar no adurao, esim os poderes de
estbelecimento da agenda. Adurao do governo no um bom substi
tuto para os poderes de estabelecimento da agenda, no somente porque
no se aplica aos sistemas presidencialistas, mas tambm porque no
causalmente relacionada predominncia do Executivo nos sistemas par
lamentaristas.
y'.
Sl70Bfe-
^Jl'"T"- _f-~.-Ic
Atores com poder de veto
deum processo competitivo, ento as preferncias dopblico sero mais bem-
aproximadas.
Ocaptulo est organizado emseis sees. Aprimeira aborda a seguinte
questo: que diferena faz se h a possibilidade de referendos? Em outras
palavras, que acontece quando as pessoas podem participar diretamente do
processo legislativo? Asegunda seo enfoca asdiferenas institucionais entre
processos dereferendos. Alguns so controlados poratores compoder deveto
existentes, outros so delegados iniciativa popular, e outros, ainda, dividem
o processo de estabelecimento da agenda emduas partes (ativao e formu
lao da pergunta) e delegam cada uma delas a umator diferente. As sees
finais examinam cada umdesses processos maisdetalhadamente.
Democracia direta e representativa
Que diferena faz se os resultados so escolhidos diretamente pelo povo ou
indiretamente pelos representantes do povo no Parlamento? Para os partid
rios dos referendos, as decises so por definio melhores quando tomadas
pelopovo. O argumento maisconhecido neste sentido dado por Rousseau
(1947:85):
Asoberania nopodeser representada, pelomesmo motivo pelo qualnopode
ser alienada. Sua essncia a vontade geral, e esta vontade deve falar por si
prpria, ouno existe. elamesma, ou no ela mesma: no h meio-termo.
Os deputadosdo povo, pois, no soe no podemser seus representantes; so
simplesmente seus comissrios, queno esto aptos a decidir porele, definiti
vamente. Nenhum de seusatos pode serlei, a menos quetenha sido ratificado
pelopovopessoalmente. Semtal ratificao, nada lei.
Essa citaoser revisada ao final do captulo. Por enquanto, sejamos
menos normativos e mais abstratos paraafirmar que os resultados escolhidos
peloParlamento sero preferidos aostatus quo por uma maioria no Parlamen
to, enquanto os resultados escolhidos por umreferendo sero preferidos por
uma maioria da populao. O resultado do referendo, numa nicadimenso,
seria a preferncia doeleitormediano, mas, emmltiplas dimenses, tal elei
tor mediano raramente existe. Como se ver, o nmero de dimenses deci-
Referendos 171
srias envolvidas num referendo uma questo em aberto. Algumas vezes,
mltiplas questes so agrupadas; outras vezes, fazem-se esforos para separar.
as questes edecidir uma de cada vez-. Por exemplo, s vezes os referendos
so utilizados para aprovar (ou rejeitar) constituies inteiras. Por outro lado,
o Tribunal Constitucional italiano decidiu excluir propostas populares que
contenham "tal pluralidade de demandas heterogneas que haja uma falta de
matriz racional e unitria colocando-as soba lgica do artigo 75 da Consti
tuio".108
Nesta seo, primeiro se defender o argumento de que o nmero de
dimenses implcitas faz muito pouca diferena no argumento: os resultados
selecionados dos referendos podemsermuito bem-estimados pelo argumento
do eleitor mediano.109 Asegunda questo aser abordada que as preferncias
desse eleitor mediano podem ser consideravelmente diferentes das decises
selecionadas pelos atores compoderde veto existentes.
Preferncias do "eleitormediano" nos referendos
No captulo 2, demonstrou-se que oconjunto vencedor do status quo, quando
todo opovo vota, est includo no crculo (Y, d+Ir), onde Yocentro do
crculo central/voto detoda a populao de eleitores, d a distncia entre Ye
SQ. e r oraio doyolk detoda a populao. Umargumento que no apresen
tei no captulo 2, mas que pode ser encontrado em Ferejohn ecolaboradores
(1984), que oconjunto vencedor do status quo contm um segundo crculo
(Y, d- 2r). Como resultdo, os limites do conjunto vencedor do status quo se
localizam entre dois crculos, ambos comcentro Y, umdeles com raio (d+2r)
e o outro com raio (d - 2r).uo
" Butler e Ranney, 1994:63-64.
,0 Neste capitulo, no discuto os referendos que requerem maiorias qualificadas. H poucos casos
em que alei exige certo percentual de eleitores (por exemplo, na Dinamarca, at 1953, 45% dos
eleitores; na Repblica de vVeimar. 50% dos eleitores; na Nova Zelndia, de 1908 a1914.60% dos
eleitores) ou uma congruncia entre umamaioria de eleitores euma maioria de estados (por exemplo.
Sua eAustrlia). Em 1911, na Nova Zelndia. 54%afavor da proibio no tiveramefeito, porque
orequerimento era de 60% dos votos (Butler eRanney, 1978:17). Todos os argumentos no texto se
sustentamtambm para maiorias qualificadas, como foi demonstrado no capitulo 2.
"Obviamente, opequeno circulo so existir se d>2r. isto , se oaalxa quo Uver uma diferena
maior do que odimetro do circulo central, apartir do centro desse circulo central.
Atores com poder de veto
Democracia direta e democracia mediada
A Dinamarca fornece um par de exemplos interessantes sobre as diferenas
entre democracia direta e democracia mediada. Nas palavras de Vemon Bog-
danor (1994:72): "pode parecer paradoxal que a Lei Europia nica,111 que
poderia no ter obtido maioria no Folketing,111 obteve maioria no pais, ao
passo que Maastricht, que gozava do apoiodos partidos com80%dos assen
tos do Folketing, foi rejeitado pelos eleitores em 1992". Afigura 5.2 ajuda
a refletir sobre o potencial paradoxo. Onde estaria localizada uma deciso
parlamentar? Se nada sabemos sobre a tomada dedeciso parlamentar, exceto
que ela requer maioria ordinria, ento, de acordo com o que se disse neste
livro, tal Parlamento seria um ator coletivo com poder de veto. Oconjunto
vencedor do status quo estarialocalizado no crculo(Y, d+ 2r), onde Ye r so
o centro e o raio doyolk do Parlamento, e d a distncia entreo status quo e
Y. Caso se necessite de mais preciso, considere-se a interseo de qualquer
dos trs crculos que representam os diferentes partidos, o queconduziria
rea sombreada da figura. Caso se possua alguma informao adicional sobre
a tomada de deciso parlamentar, pode-se incorpor-la aosclculos e identi
ficar oconjunto vencedor dostatus quo com mais preciso. Por exemplo, caso
sesaiba queh umpartido pariamentr quecertamente no est includo na
tomada de deciso parlamentar, pode-se estudaro Parlamento como umator
coletivo com poder deveto que decide por maioria qualificada. Ou, ao con
trrio, se os partidos que compem o governo soconhecidos, identifica-se o
conjuntovencedor do status quo considerando cada um deles como um ator
com poder de veto e localizando a interseo deseus conjuntos vencedores.
Seos partidos queformam o govemo soA, Be C, o resultado estar na rea
desombreado escuro emforma delente, nafigura.
No h razo para acreditar queos dois processos (democracia direta e
democracia representativa) conduzem ao mesmo resultado. Bowler e Dono-
van (1998) tomaram esse ponto muito claro. Ademais, Lupia (1992, 1993)
estudou os atalhos de informao que podem esclarecer os eleitores sobre
seus interesses em referendos. Denominando-se Yocentro do,yo!fe dapopu-
'" Em ingls, Single European Act (SEA), oAto de Unificao da Europa, de 1985 (N. do T.).
111 Cmara nica doParlamento dinamarqus (N. doT.).
f
Rererendos 175
lao, no hgarantia de que Ye Ysejam idnticos. Ofato de cada minoria
estar representada no Parlamento depende do sistema eleitoral. Nem mesmo
os sistemas mais puros de representao proporcional, como Israel ou Holan
da, podem garantir a representao para as minorias de 0,5%, por exemplo.
Sistemas com percentual mnimo mais elevado, como os 4% da Sucia ou os
5% da Alemanha, excluem muitos mais. Por ltimo, sistemas de pluralidade
eleitoral podem sub-representar gravemente terceiros partidos ou at mesma
elimin-los todos.
Usarei um exemplo conhecido como paradoxo do referendo113 para
mostrar um mecanismo que gera tal discrepncia. Suponha-se que existem
99 eleitores e nove parlamentares (cada parlamentar representa 11 eleitores).
Ademais, h dois partidos: opartido A, com dois teros dos eleitores, obtm
seis parlamentares, eopartido B, com um tero dos eleitores, obtm trs par
lamentares. Essa sociedade deve votar sobre a questo de se Xdeve substituir
o status quo. Suponha-se que os simpatizantes do partido Aesto divididos
seisa favor ecinco contra ostatus quo e queesse padroaparece emcada
distrito eleitoral, enquanto os partidrios do partido Bso unnimes a favor
da mudana. OParlamento desse pas decidiria preservar o status quo porseis
votos atrs, aopasso que um referendo resultaria em mudana, com 63 votos
a favor e36contra. Oexemplo indica que uma deciso apoiada porquase dois
teros dos eleitores rejeitada por dois teros dos seus representantes num
pas comum sistema eleitoral de representao proporcional!
Na figura, selecionei um ponto diferente como mediana da populao.
Pode-se observar que as possveis solues em ambos os procedimentos tm
vrios pontos em comum, mas, devido s diferenas entre YttY, essas solu
es no coincidem. Isto somente parte da histria, porque no h garantias
deque acoalizo dominante entre os eleitores seja politicamente amesma que
a coalizo dominante dentro do Parlamento. Por exemplo, se houvesse um
govemo dos partidos A, BeC, oresultado deveria estar localizado dentro da
rea sombreada escura, enquanto o resultdo de um referendo poderia estar
em qualquer lugar dentro da rea tracejada na figura.
Portanto, os resultados da democracia direta e da representativa podem
realmente ser diferentes. Mas, ser possvel localizar esses resultados? Ouser
iij Ver Nurmi (1998:336-337).
Atores com poderde veto
numa democracia de negociao.naqual o govemo-apresenta a legislao em
primeiro lugar aos grupos de interesse, para evitar oprocesso de referendos.
Oprimeiro acadmico a apresentar evidncia emprica sobre a vontade
do eleitor mediano foi Pommerehne (1978). Ele descobriu importantes dife
renas emcomunidades de legislao direta e de legislao mediada, naSua.
Pommerehne construiu urn.modelo economtrico baseado numa. funo de
demanda do eleitor mediano, para estudar os padres de dispndio nas mu
nicipalidades suas. Descobriu queo modelo funciona melhor paracomuni
dades com legislao direta doquepara as queno a tm. Emestudo similar,
Feld e Savioz (1997) argumentaram que a legislao direta permite colocar
umfreio noshbitos dedesperdcio degastos dos polticos. Matsusaka (1995)
encontrouresultados semelhantes aosde Felde Savioz, a partirde dadossobre
os estadosnorte-americanos. Parao perodo 1960-90, sua anlisesugere que
osestados cominiciativas populares tmdispndios, taxas e dficits mais bai
xos. Seu modelo controla os fatores econmicos e demogrficos e inclui uma
varivel binaria (dummy) para estados cominiciativa popular. O coeficiente
da varivel binaria de legislao direta negativo, indicando que os nveis
de gastos nos estados cominiciativa popularsosignificativamente mais bai
xos. H uma diferena poltica importante na interpretao desses estudos.
O primeiro aponta evidncia a favor da proximidade de interesses do eleitor
mediano; os dois outros demonstram um resultado poltico especfico (inde
pendentemente das preferncias do eleitor mediano). Entretanto, Matsusaka
(2000) ampliou suaanlise notempo (abarcando aprimeira metade dosculo
XX) e encontrou que'os gastos eram de jato mais elevados nos estados com
iniciativa popular. Econcluiu: "isso parece implicar quea iniciativa popular
no inerentemente umdispositivo que reduza o tamanho dogovemo". Mas,
ambos osachados de Matsusaka poderiam indicar proximidade de resultados
comas preferncias do eleitor mediano. De maneira similar, Elizabeth Ger-
berapresenta evidncia dequea legislao sobre o aborto entre adolescentes
(Gerber, 1996) ousobre a penade morte (Gerber, 1999) seaproxima mais das
preferncias do eleitor mediano nos estados com referendos do que nos sem
referendos, independentemente de que a legislao tenhasidode fato intro
duzidapor umreferendo ou no. Finalmente, Hug(2001)desenvolveu novas
tcnicas estatsticas para estimar modelos de legislao diretae confirmou as
suposies tericas de proximidade dos resultados comas preferncias do
eleitor mediano, mesmo em casos onde a evidncia costumava ser inconclu-
Reterendos 179
siva. Essa anlise exaure as similaridades entre todos os tipos de referendos.
Agora, me concentrarei nasdiferenas que dizem respeito a quem controla a
agenda do processo de referendo.
Instituies que regulam referendos
Amaior parte da literatura sobre referendos concorda em que "o nome refe
rendo inclui uma variedade de situaes e usos que guardam entre si apenas
uma semelhana superficial""5 e que diferentes formas de referendos podem
implicar conseqncias muito diferentes."6 Entretanto, asemelhana de con
cluses termina a. Surgem divergncias quando diferentes autores tentam
classificar diferentes tipos de referendos ou traar as conseqncias que cada
tipo acarreta.
Por exemplo, Smith (1975) utiliza dois critrios para elaborar uma"ma
triz de varincia funcional de referendos". Por um lado, "controle"; por outro,
"efeito hegemnico". Butler e Ranney (1978) usam quatro diferentes catego
rias: referendos controladospelogoverno; referendos requeridos pela Consti
tuio; referendos por petio popular; e iniciativas populares. Pier Vincenzo
Uleri (1996) enfatiza os aspectos legais dos referendos e multiplica a classifi
cao com o uso de termos como referendo obrigatrio, voto opcional, refe
rendo de iniciativa, promoo ou controle de deciso, voto de rejeio, voto
de revogaoetc.
Mais recentemente, pesquisadores enfocaram os aspectos estratgicos
dos referendos, ograu emque algum ator controla aagenda. Minha anlise *
muito semelhante a tais abordagens, e usouma classificao similar apresen
tada por Hug (1999), a partir de Mueller (1996), de acordo com os critrios
dicotmicos propostos por Suksi (1993).
Hug diferencia os referendos com base em trs critrios dicotmicos.
Primeiro, observa seelessoexigidos ou no. Segundo, subdivide os no re
queridos em duas categorias, baseadas nofato derequererem ou no uma ini
ciativa para ser empreendidos pelo povo (ativo epassivo). Terceiro, subdivide
"'Smith, 1975:294.
'"Finer, 1980:214.
: - ' Atores com poderde veto
Iniciativa popular
possvel que oprojeto colocado em votao no se origine deuma legislao
existente de um ator com poder de veto, mas seja uma proposta escrita por
algum grupo poltico que coletou assinaturas requeridas para coloc-la em
votao. Esse tipo;"de'referendo existe no nvel estadual nos Estados Unidos e
tambm na Sua. Hug eTsebelis (2002) apresentam os atores exatos que ati
vam osreferendos eformulam a pergunta emtodos os pases domundo. Nas
sees seguintes apontarei as conseqncias estratgicas dediferentes tipos de
referendos no obrigatrios. *
Primeiro, abordarei o caso emqueambas asquestes daagenda esto em
mos de um ator partidrio ouinstitucional com poder de veto; em seguida,
examinarei ocaso de umprocesso competitivo deestabelecimento daagenda,
correspondendo aos referendos por iniciativa popular. Porltimo, analisarei
instituies mais complicadas, emqueasduasquestes doestabelecimento da
agenda socontroladas por diferentes atores (um ativao referendo, e o outro
prope a pergunta).
Referendos de ator com poder de veto
Suponha-se que um nico ator com poder de veto controle ambas as partes
da agenda do referendo. Ele pode formular a pergunta e ativar o referendo.
Concentremo-nos na figura 5.2 evejamos emque condies os diferentes pos
sveis estabelecedores da agenda de fato convocam umreferendo. Oestabele-
cedor da agenda do referendo deve calcular se ele prefere escolher seu ponto
preferido W(SQ) ou arriscar-se com W(SQ). Para simplificar os clculos aqui,
suponha-se que um referendo no tenha custos polticos para aquele que esta
belece aagenda. Obviamente, essa uma suposio incorreta, mas possvel
abord-la facilmente, adicionando taiscustos aosclculos.
Considero dois casos diferentes de tomada de deciso parlamentar: pri
meiro, emque huma coalizo estvel dospartidos A, Be C(denomino essa
situao governo "parlamentarista"); segundo, em que qualquer possvel coa
lizovencedora entreA,B,C,DeE possvel (denomino essa situao sistema
"presidencialista"). Em cada um desses casos considero dois possveis estabe-
Referendos. ^,c .- . 183
lecedores de agenda: o partido Ae o partido E(oprimeiro partedo govemo
desistema parlamentarista, e o segundo no).118
Comuma informao completa, aquele que estabelece, a agendado refe
rendo tema garantia de obter seuponto preferido do conjunto vencedor do
status quo W(SQ), na figura 5.2. Dado queAcE esto ambos localizados
fora de W(SQ), eles podemalcanar os pontos Ale ^respectivamente quando
controlam a agenda do referendo. Aquesto : pode a democracia indire
ta oferecer aos estabelecedores da agenda do referendo uma alternativa mais
atraente? Para responder a essa pergunta, necessrio calcular o conjunto
vencedor dostatus quo desses dois pontos W(A') e V/(E) ver as figuras 5.4
e 5.5, respectivamente.
Figura 5.4
Resultados possveis quando Acontrola a agenda do referendo
Estabelecedor da agenda doreferendo: A
Resultado do referendo:/4'
Resultado na democracia mediada:/**
118 Nesse caso, Eno t umator com poder deveto. Incluo esse caso contrafactual para dar uma viso
completa.
-Atorescom poderde veto
de veto (A) existente.11' Umsistema parlamentarista podeproduzir resultados
semelhantes aodelegar uma questo poltica a umreferendo, mantendo-a fora
do conflito poltico dos principais partidos. Por exemplo, no Reino Unido,
o referendo sobre a participao na Unio Europia recebeu esse tratamento
especial, porqueambos os partidos estavam divididos e nopodiam tratardo
tema sem graves danos a sua unidade'.
Dados esses clculos, os partidos que pensam estrategicamente na legis
latura (especialmente se, por algum motivo, quiserem evitar um referendo)
podem assegurar quele queestabelece a agenda do referendo que faro qual
quer coisa ao alcance de seu poder parafazer comque o processo legislativo
termine numarea pelo menos toboaparaelequanto o resultado de umre
ferendo. Esses experimentos mentaislevams seguintes concluses: primeiro,
a posio daquele queestabelece a agenda se traduz emvantagens decisrias
importantes. Esse ponto foi defendido nos dois primeiros captulos, masaqui
se d um passoadiante: se um ator compoder de veto controlaa agendado
referendo, eleanula outros atores com poder de veto como tais. Arazo que
o ator compoder de vetocomcontroleda agendad umreferendo podeesco
lher entre utilizaros procedimentos da democracia diretaou os da representa
tiva, e todos os outros atores devem lhe oferecera soluo mais vantajosa. Esta
umaanlise muito diferente da apresentada pelos defensores de referendos,
que consideram os referendos a expresso da vontadedo povo (ver Rousseau
acima). Segundo (eisso conseqncia da primeira concluso), os resultados
legislativos das democracias representativas sero alterados se a democracia
direta for possvel.
Passo a apresentar alguns exemplos de referendos reais paramostrar que
a primeiraconcluso condizente comos processospolticosreais, e no ape
nas umexerccio mental. Tratarei da segunda concluso (a modificao dos
resultados do processo parlamentarista) na quarta seo.
NaFrana, opresidente daRepblica podeconvocar referendos combase
em doisdiferentes artigos da Constituio. Deacordocomo art. 11, "median
te propostado govemodurante sesses parlamentares, ou mediante proposta
conjunta das duas assemblias, publicadanoJournal Ojjkiel, o presidenteda
'" E,e claro, o mesmose podedizernocaso contrafactual emque um atorsemveto() controla a
agenda.
Referendos. 187
Repblica pode submeter a umreferendo todoprojeto de lei governamental
sobre a organizao dos.poderes pblicos (...) que, (...) embora no esteja em
conflitocoma Constituio, possaafetaro funcionamento das instituies". O.
direito depropor emendas constitucionais, de acordo comoart. 89, "pertence
aomesmo tempo aopresidente daRepblica, mediante proposta doprimeiro-
ministro, e aos membros do Parlamenuxjp projeto ou proposta de emenda,
deve seraprovado pelas duasassemblias emtermos idnticos".
Durante seu mandato (1958-69), Charles de Gaulle convocou cinco re
ferendos. Ele nunca esperou queogoverno ou o primeiro-ministro lhepropu
sessemqualquer referendo. As propostas sempre vinhamdepois doanncio de
De Gaulle. Almdisso. De Gaulleusou o art. 11, emvezdo apropriado art. 89,
para emendas constitucionais, como o referendo de 1962, quando elemudou
a forma deeleio do presidente, passando de eleies indiretas adiretas. Esta
ao no tinhao apoio de quase nenhum perito constitucional, mas, depois
que a proposta foi aceit, aquesto da constitucionalidade tomou-se nula. De
Gaulle ignorou, pois, asrestries constitucionais e usou a iniciativa de refe
rendo como seu prprio poder.
O mais interessante como De Gaulle agrupou as perguntas propostas,
demodo queno tivesse deaceitar umno como respostaele perdeu apenas
o ltimo dos cinco referendos que props. Este referendo, emabril de 1969,
fez a seguinte pergunta: "voc aprova o projeto de lei que trata dacriao de
regies eda reforma do Senado?" "O projeto de lei tinha mais de 14 pginas
impressas em letra mida, compreendia 69 artigos e envolvia a modificao
ousubstituio de19artigos daConstituio".120Ademais, De Gaulle apresen
tou a votao como umreferendo sobre si mesmo, dizendo aopovo franc.es,
em10deabril, "no pode haver a menor dvida. (...) Acontinuao de meu
mandato ou minha partida dependem obviamente da resposta dopas mi
nha pergunta (...). Que tipo de homem seria eu(...) se tentasse ridiculamente
continuar nocargo?"111 (Wright, 1978:158). Talvez a apresentao daquesto
fosse incomum para De Gaulle em 1969, mas certamente no a associao
do resultado do referendo sua permanncia ou no nocargo. Em 1961, cie
declarou que "um resultdo incerto ou negativo me impediria de continuar
Wright. 1978:156.
Ul lbid..p. 158.
BT^tffS'-
Atorescom poderde veto
veto tentem evitar o desafio de um referendo. Mas os nicos pontos que no
podem serdesafiados so osque seencontram prximos ao eleitor mediano
"como se"(ocentrodoyoUi da populao). Mais uma vez,esseponto podeat
noser partedo conjuntovencedor do status quo da democracia mediada, o
que significa queos atores existentes compoderde veto soanulados porque
o mesmoator controlatoda a agendado referendo.
Vetos populares
Os referendos noobrigatrios seroativados por atorescomjurisdio,como
uma funo de suas prprias preferncias. Os atores existentes com poder de
vetoescolhero um referendo se desejarem anular outros atorescom poder de
veto, comoargumentei na segundaseo. Os atores sem poder de vetoesco
lheroum referendo se o resultado propostopelo governono estiverdentro
do conjunto vencedor do eleitor mediano. De fato, issos verdade se eles
assimacreditam, comoindicaa seguintehistria sobre o referendo do divrcio
na Itlia.
Em dezembro de 1970, o divrcio legal foi promulgado pela primeira
vez na Itlia. Aclusula mais importante dessalei estabelecia que os cnjuges
poderiamobter o divrcio se houvessem estado "legalmente separados" por
cincoanos. Areao da Igreja Catlica foi imediata. O paparevelou que havia
enviado notas diplomticas ao govemoantes da promulgao da lei, e os pa
dreslevantarama questode umreferendo pararevogara novalei. Na prtica,
tais referendos, embora especificados pelo art. 75 da Constituio italiana,
nunca tinhamsido realizados, e no havia legislao sobreseus procedimen
tos. Ogovemo, cedendo presso do Vaticano, aprovou tal lei antes da pro
mulgao da lei do divrcio emsi, de modoque os catlicos, se desejassem,
poderiam forar umreferendo pararevogar tal lei quandofosse aprovada. O
queaconteceu foi que, emfevereiro de 1971,os bispositalianos emitiramuma
declarao de indissolubilidade do matrimnio, e 1,4 milho de assinaturas
foramcolhidas at junho para impor um referendo, o que representavao tri
plo das assinaturas requeridas.
Foi interessante a reao da classe poltica ameaa desse referendo,
que no era bem-recebido pelas lideranas dos comunistas nem dos demo
cratas cristos. Primeiro, em julho de 1971, houve uma tentativa de propor
%
Referendos-'-""'- " ^i9i :.:-\v
umprojeto de lei que tomasse iriadmissvel todo referendo que protegesse as
minorias tnicas e religiosas ou ocasamento. Emseguida, os comunistas apre
sentaram um novo projeto deleidedivrcio, melhorado, naesperana deque
pudesse substituir alei de divrcio existente, de modo que oprocesso tivesse
que ser reiniciado. Quando essa manobra fracassou (principalmente devido ao
calendrio parlamentar),, o. Parlamento foi dissolvido um ano mais cedo, para
evitar que oreferendo fosse realizado em 1972. Onovo Parlamento tinha uma
ligeira maioria direitist, mas os democratas cristos no tentram rejeitar alei
porque no queriam substituir sua aliana com os socialistas por uma aliana
com os fascistas, que tambm estavam contra a lei do divrcio. Por fim, o
referendo foi realizado em 1974, trsanosaps a coletadas assinaturas.123 O
resultado no foi previsto pelos propositores doreferendo nem pela elite po
ltica italiana. Foi uma derrotade 60 a 40 do procedimentode revogao, um
resultadohumilhante paraa coalizo clerical.
Esse relato indica que, embora o ator ativador possa impor um referen
do, os atores existentes com poder de veto podem adi-lo, de modo que o
equilbrio de foras evolua aseu favor, ou podem modificar ostatus quo, de
maneira que o referendo seja cancelado ou ainda mais adiado. Tais reaes
dosatores existentes com poder deveto visamcaptar aspreferncias doeleitor
mediano.
Os casos at aqui apresentados pressupem principalmente a existn
cia de eleitores bem-informados. A situao se altera significativamente na
pressuposio mais realista de informao incompleta. Como Wolf Linder
(1994:144) escreveu emSvviss democracy, "o dinheiro (...) ofator nico mais
importante que determina os resultados da legislao direta". De acordo com
seu relato, as desigualdades de gastos de campanha elevam-se apropores de
1:20 ou 1:50, e. "na Sua tanto quanto nos estados americanos, o grupo de
gastos mais altos vence 80 a90% das campanhas. uma exceo quando os
despossudos vencem o'dinheiro grado'". Lowenstein (1982) refina essa afir
mao em relao aos estados norte-americanos, argumentando que, quando
olado que apoia ostatus quo gasta significativamente mais do que os partid
rios damudana, as probabilidades so fortemente a favor do status quo. Tais
argumentos podem ser captados por um modelo de informao incompleta.
115 Ver Butlere Ranney(1994).
'.<

. '...- ''"rt-VSpa-^WSiiKVSjif;'.
6
Federalismo, bicameralismo e maiorias
qualificadas
0 termo "federal" utilizado parapases onde: "a) dois nveis de governo
.regemomesmo pas eomesmo povo; b) cada nvel temao menos uma
rea de jurisdio na qual autnomo; ec) h alguma garantia (ainda
que seja meramente uma declarao na Constituio) de autonomia de cada
governo emsua prpria esfera".125
Os pesquisadores tm-se concentrado nos efeitos do federalismo sobre
diferentes resultados decisrios, tantoem nvel terico quanto emprico. En
tretanto, oconsenso tem sido escasso. Por exemplo, em relao a um dos te
mas mais intensamente estudados em economia poltica, o federalismo fiscal,
no hconcordncia sobre sea descentralizao tem conseqncias benficas
ou no. Riker (1975:144) defendeu o argumento de que no haveria dife
renas decisrias entre pases federais e unitrios, enquanto Rose-Ackerman
(1981) eDbdt eLondregan (1998) apresentam argumentos para explicar por
que alegislao diferente nesses dois tipos de Estdo. Em termos da direo
das potenciais diferenas, estudiosos como Tiebout (1956), Buchanan (1950),
Oates (1972) e Weingast (1995) descreveram os benefcios econmicos da
descentralizao. Por outro lado, Davoodi eZou (1998), Prud'homme (1995).
Tanzi (1995) eTreisman (2000a eb)apontam problemas associados descen-
m Riker. 1964:11.
"* '' ''';*;;,..'-Atores com.poderdeyeto
seus prprios ps",e argumentouque o federalismo possibilita ao povoesco
lher entrediferentes cardpios de bens pblicos.
Entretanto, essas abordagens iniciais ignoravam a questo dos incenti
vos de polticos para prover bens pblicos e preservar mercados. Weingast
(1995:24) tratoudoseguinte problema fundamental:
osmercados requerem proteo e, porisso, requerem umgovemo bastante fone
para no responder s inevitveis foras polticas que defendem a interveno
nos mercados para ganhos prprios. O dilema poltico fundamental de umsis
tema econmico que umEstado bastante forte paraproteger os mercados pri
vados bastante fone para confiscar a riqueza de seuscidados.
Esse problema da produo de instituies bastante fortes paragerar
certos resultados desejveis, masquenosejamcapazes de abusardesua for
a, tem aparecido repetidas vezes na literatura. Para Przeworski (1991:37),
a democracia estvel "requer que os governos sejam fortes o suficiente para
governar efetivamente, mas suficientemente fracos para noserem capazes
degovernar contra interesses importantes". Para Weingast (1997), o Estado
democrtico de direito outro mecanismo quesustenta governos fortes, mas
limitados. Para os pais fundadores da Constituio americana, Jreios e con
trapesos constituam tal mecanismo. ParaAckerman (2000), umaseparao
limitada depoderes (que, comodiscutina introduo, umnmerolimitado
deatores com poder deveto). Weingast aplicou a mesma abordagem anal
tica questo dofederalismo e criou oconceito de "federalismo preservador
de mercado".
O federalismo preservador de mercado adiciona trscaractersticas de
finio de Riker do federalismo poltico: "a) os governos subnacionais tm
responsabilidade regulatria bsica sobre aeconomia; b) assegura-se ummercado
comum que impea osgovernos subnacionais de usarsuaautoridade regula
tria para erigir barreiras contra bens servios de outras unidades polticas;
e c) os governos subnacionais enfrentam uma severa restrio oramentria,
isto, eles no tmnemcapacidade de emitir moeda nem acesso a crdito
ilimiudo".128
' VAtagast. 1995:5 (grilos nooriginal).
Federalismo, bicameralismoe maioriasqualificadas 199
Aoriginalidade da anlise de Weingast est em que as condies do fe
deralismo preservador de mercado so explicitamente apresentadas, em vez
de derivarem dascaractersticas do federalismo. Por isso, emsuaanlise, nem
todos os pases federais apresentamtais caractersticas ou tendem emsua dire
o, ao passo que em outras anlises mais tericas acompetio fiscal aumenta
o custo de um resgate financeiro e, consequentemente, serve como disposi
tivo de compromisso para ogoverno federal. Acombinao de centralizao
monetria com descentralizao fiscal aprofunda a restrio oramentria.1M
Para Weingast. por outro lado, pases como Argentina, Brasil endia, embora
federais, no so pases de federalismo preservador de mercado eapresentam
baixo desempenho econmico.
Infelizmente, Weingast ainda no apresentou uma lista de pases que sa
tisfaam os critrios do "federalismo preservador de mercado". Aclassificao
de pases nessa categoria no bvia, pois os Estados Unidos, de acordo com
aanlise de Weingast, so qualificados como "preservadores de mercado" so
mente at 1930, enquanto a China contempornea, classificada porWeingast
como federalismo preservador de mercado, no federal no sentido estrito.
Consequentemente, as intuies de Weingast no podemser diretamente tes
tadas. Entretanto, a anlise emprica do desempenho da economia dos sis
temas federais questiona seriamente as concluses das anlises econmicas
pelo menos de primeira gerao: Hayek (1939), Tiebout (1956) e Oates
(1972). Nas teses mais recentes de anlise emprica, Treisman (2000b) cria
um conjunto de dados incluindo 154 pases e define cinco diferentes tipos
de descentralizao, dependendo das instituies polticas que predominam
no pas, do nmero de nveis administrativos em que as diferentes unidades
podem ser classificadas, do tamanho das unidades de nvel subnacional etc.
Ele conclui que pases com nveis mais altos de descentralizao tm nveis
mais altos de corrupo enveis mais baixos de proviso de bens pblicos que
indiquem "qualidade do governo", tais como vacinao infantil ereduo do
analfabetismo de adultos. Treisman (2000b: 1) afirma:
a idia de Tiebout de que lazer diminuir o tamanho das unidades de govemo
fortalecer a concorrncia entre governos por capital, com o que se estimularia
maior eficincia ehonestidade, no sesustenta. Pases commenoresjurisdies de
primeiro nvel administrativo tendemaser percebidos como mais corruptos.
> VerQiane Holand (1998).
Atores com poder de veto
Madison desenvolveuseu modelo da repblica federal exposto em sua
obra Ojederalista (especialmente nos artigos de nmero 10 e 51), que cri
ticava os defeitos dos artigos da Constituio, em relao a duas fraquezas
principais:
primeiro, as fraquezas externas e internas de um governo baseado num pacto
entre um pequenonmero de repblicas soberanas; e segundo, o cerne desse
caso, o perigo da tirania da maioria entre tais estados pequenos. Essas duas
linhas de argumento contradizem os dois elementos do modelo de repblica
confederada de Montesquieu: a soluo por meio de um pacto e a teoria da
repblica pequena. Madison encontra o remdio paraambasas falhas na sobe
rania do povo, nagrande repblica composta.1"
Oargumentode Madison tambmcontradiz a anlisede Condorcet, que
atribui peso igual a todas as maiorias possveis ou maiorias qualificadas, um
ponto que ser retomadonas conclusesdeste capitulo.
Consequentemente, tantoas maiorias qualificadas quanto o bicameralis
mo tmsido utilizados como base do federalismo, mas, ao longo do tempo,
foi osegundo quesubstituiu as primeiras. Nas federaes contemporneas, a
UnioEuropia temempregado a tomada de decisopor maioriaqualificada
(ouunanimidade) para garantir as preferncias de seusmembros. De fato, no
perodo anterior eleio do Parlamento Europeu (1979), e antes queele re
cebesse poderes formais (1987), a tomada de deciso por maioria qualificada
ou por unanimidade no Conselho de Ministros era o nico mecanismo que
protegia os interesses dos pases-membros. Desde 1987, a Unio Europia
vem aplicando uma combinao de bicameralismo e maiorias qualificadas.134
Como se verna quarta seo, os Estados Unidosempregam umacombinao
semelhante demaiorias qualificadas e bicameralismo paraa tomada dedeciso
poltica. Naverdade, seria mais apropriado discutiro "multicameralismo" em
vez do bicameralismo no casodos Estados Unidose da Unio Europia, por
que, almdas duas instituies parlamentares (as duas cmaras, no caso dos
Estados Unidos, eo Conselho e oParlamento, no caso daUnio Europia), h
lMBeer, 1993:245.
13,1 Ver captulo 1.
I
Federalismo, bicameralismo einatonas qualificadas:' 203
um terceiro ator com poderes deveto: o presidente, nos Estados Unidos, e a
ComissoEuropia,137 na Unio Europia.
Por que as maiorias qualificadas e o bicameralismo ou o multicamera
lismo aumentam o nmero de atores com poder de veto? Porque, se consi
derarmos oLegislativo de um pas como um nico ator coletivo com poder de
veto-que decide pela regra da maioria, ento tanto obicameralismo quanto as
maiorias qualificadas apresentam restries adicionais, ao especificarem que al
gumas ou todas as maiorias relativas no bastampara tomar uma deciso. Como
resultado, algumas partes do que costumava ser oconjunto vencedor do status
<juo no so mais vlidas, eoconjunto vencedor do status quo encolhe.
Figura 6.1
Conjunto vencedor de legislaturas bicamerais (por maiorias concorrentes)
e unicameras (por maioria qualificada)
Conjunto vencedor bicameral
V//X Conjunto vencedor adicional de legislatura unicamtral
'" Para excees e uma discusso mais detalhada, vercapitulo 11.
-.:-,;*->;,". Atores compoder de veto .~
''-'-. ***'''**':'.**'"*'
Outracaracterstica dos pases bicamerais que a segunda cmara pode
ter uma estrutura poltica semelhante ou diferente da primeira. Arazo das
diferenas em posies decisrias que asduas cmaras podemsereleitas por
diferentes eleitorados (muitas vezes, nos pases federais, uma representa a po
pulao e a outra representa osestados), comdiferentes sistemas eleitorais, ou
podemsimplesmente ter diferentes regras detomada dedeciso. Umexemplo
de regras diferentes fornecido pelo Congresso dos Estados Unidos, com a
regra de obstrucionismo do Senado (a qual no existe na Cmara dos Depu
tados): em decorrncia dessa regra, uma maioria qualificada de trs quintos
essencialmente necessria para que alegislao passe no Senado, enquanto
uma maioria ordinria necessria para a Cmara. Analisarei esse caso deta
lhadamente mais adiante.
Mesmo que ambas ascmaras tenham a mesma composio partidria,
disso no decorre que as diferenas entre elas so eliminadas. At quando suas
duas cmaras eram idnticas emalinhamento poltico, o Parlamento italiano
levou 17 anos para adotar a legislao sobre estupro (violenza sessual). As
principais questes eram a possibilidade de haver umestupro nocasamento
e se deveria ser sempre a vtima quem decide see quando recorre Justia.
As organizaes feministas e as mulheres noParlamento assumiram posies
diferentes. Como resultado, as lideranas dos partidos no quiseram interferir
na disputa, e a legislao, proposta pela primeira vez em1977, sfoi adotada
em 1995/96.139
As legislaturas bicamerais podem, pois, introduzir um segundo ator ins
titucional com poder de veto (se a segunda cmara tem a possibilidade de
vetar legislao). Enfocarei os casos que preenchem esse requisito de veto.
Entretanto, seria incorreto pressupor que as segundas cmaras sem poder de
veto no afetamalegislao. Tsebelis e Money (1997) demonstraram que tais
cmaras podem influenciar os resultados e, s vezes, at abortar a legislao
(como aCmara dos Lordes, quando suspende aatividade legislativa logo an
tes de uma eleio, oque leva terminao dos projetos de lei).
Finalmente, embora estejamos nos referindo ao bicameralismo, do.pon
to de vista deste livro, fcil generalizar para qualquer nmero de cmaras.
Por exemplo, o sistema poltico norte-americano, por causa da separao
mGlanfranco Pasquino (comunicao pessoal).
fH
,j*.
<.
Federalismo, bicameralismo e maiorias qualificadas 207
de poderes entre opresidente eoCongresso, por um lado, edo federalis
mo, por outro, de jacto um sistema tricameral: requer aconcordncia de
trs atores institucionais compoder, de veto, em vez de dois. No captu
lo 2apresentei afigura 2.5, onde se identifica uma rea contendo oconjunto
vencedor do status quo do sistema tricameral dos Estados Unidos, em que
um ator com poder de veto (o presidente) individual, enquanto os outros
dois (a Cmara eoSenado) so coletivos. Da mesma forma, uma maneira de
aprovar legislao na Unio Europia por consenso da Comisso Europia,
do Parlamento europeu e de uma maioria qualificada no Conselho de Mi
nistros, oque tambm significa que esse sistema pode ser entendido como
tricameral.140 Analiso o sistema da Unio Europia sob todos os conjuntos
de regras, no captulo 11.
Se os partidos so coesos, odiferente nmero de cmaras pode aumentar
onmero de atores com poder de veto, mas isso no complica aanlise. Por
exemplo, se a mesma maioria controla tanto acmara alta quanto abaixa, e
se os partidos tm os mesmos pontos ideais, ento casos como adivergncia
entre as cmaras italianas sero raros, e pode-se fazer a anlise de uma s
cmara (tecnicamente os atores com poder de veto da segunda cmara so
absorvidos). Se determinada coalizo controla a maioria numa cmara, mas
no na segunda, ento os partidos requeridos para formar uma maioria na
segunda cmara devemser considerados atores adicionais com poder de veto.
Por exemplo, como se viu no captulo 3, se noJapo ena Alemanha acoalizo
governante no controla oSenado, deve-se computar como ator compoder de
veto opartido requerido para controlar acmara alta, esteja onovo ator com
poder de veto includo na coalizo governamental (como no Japo em 1999)
ou no (como na Alemanha).141
Ocaso que no inclumos nesta discusso preliminar aquele em que
ambas as cmaras tm poder de veto sobre alegislao, eos partidos em cada
uma delas no so coesos, como geralmente ocorre nos regimes presidencia
listas bicamerais.
"Braeuninger G001) estuda teoricamente sistemas mulcamerais, embora seu exemplo aborde a
tomada de deciso emorganiiacoes internacionais. '
">> Uma pergunta anterior para ocaso da Alemanha se os partidos sSo coesos para que sejam
considerados possuidores das mesmas preferencias em ambas as cmaras. Apesquisa emprica mais
recente sobreo tema(Knig. 2001)indica quesim.
%
i
Atores com poderde veto
culos muito similares (alinha que conecta os centros dos dois crculos centrais
yoJks eos crculos vencedores dos atores coletivos com poder de veto).
Porestas razes, Tsebelis e Money (1997) chegaram concluso de que
o bicameralismo moldao conflito entre as duas cmaras num conflito numa
dimenso privilegiada (aquela que conecta ocentro dos crculos centrais das
duas cmaras). Esta anlise no significativamente diferente da anlisepro.-
posta neste livro. Como resultado dequalquer das duas anlises, quanto maior
for a distncia entre os centros dos crculos centrais das duas cmaras, menor
ser a possibilidade de mudana. Outra concluso partilhada por ambas as
anlises que o resultado denegociaes bicamerais depende dequal cmara
controla a agenda. Na anlise deste livro, identifico o resultado quando uma
dasduascmaras controla o processo dedefinio da agenda. Mas, como Tse
belis e Money demonstraram, oestabelecimento real daagenda umprocesso
bastantemaiscomplicado. Afigura 6.3 mostraessa questo.
Figura 6.3
Resultados bicamerais sob um sistema de navette (alternando ofertas)
>/-> Comosediscutiu noscaptulos le2, quandoumacmaraapresentauma
" ^::". proposta outra, ambas selecionamo ponto mais prximo a elas doconjunto
0Z 'vencedor dostatus quo, demodo que oresultado seja LI (ouemtomodeLI),
Federalismo, bicameralismo e maiorias qualificadas 21.1
quando acmara baixa que define aagenda, e l/l (ou emtomo de Ul), quan
do a cmara alta que controla aagenda. Porm, amaioria dospases adotou
regras mais complicadas, ochamado sistema de navette. Oprojeto de lei vai e
vem* de uma cmara outra, at que se chegue a umacordo145 ou at que se
aplique alguma outra regra para det-lo. Em alguns pases, uma divergncia
prolongada leva formao de uma comisso consultiva (Frana, Japo eSua);
em outros, a cmara baixa toma adeciso final (Reino Unido eustria); emou
tros, ainda, huma sesso conjunta das duas cmaras (Austrlia).
Tsebelis e Money identificaram as diferenas nos resultados decisrios
produzidos por esses arranjos institucionais. Em sua anlise, eles usam a
"impacincia" decada cmara como varivel adicional. Seu argumento que
cada cmara prefere umacordo imediato a umadiamento e, paraconseguir
esse acordo imediato, est disposta a fazer certas concesses. Asimplicaes
qualitativas desse argumento so apresentadas na figura 6.3. Se a cmara
baixa faz uma oferta e h a possibilidade de uma nova rodadade negocia
es depois de uma rejeio, ela se mover para oponto 12, a fim de evitar
tal rejeio. Se h duas rodadas de negociao, ela ir at mais longe, para
o ponto L3, e assim sucessivamente. De modo similar, se acmara alta con
trola a agenda, eh uma rodada de negociaes no caso de divergncia, eia
propor U2 para evitar tais negociaes. Se h duas rodadas de negociaes,
ela propor U3 para evit-las, e assim por diante. Observe-se que a teoria
dos atores compoder de veto apresentada neste livro inclui todo esse emara
nhado institucional, jque adotei oargumento mais geral de que oresultado
est localizado dentro do conjunto vencedor do status quo eno tento refinar
a predio ainda mais.
Posso defender omesmo argumento em relao ascomisses consulti
vas. Elas controlam a agenda legislativa e decidem que resultado particular
ser selecionado da interseo de conjuntos vencedores dostatus quo das duas
cmaras. Portanto, oresultado final estar localizado dentrodo conjunto ven
cedor do status quo das duas cmaras, mas a exata localizao depende da
composio eda regra de tomada de deciso da comisso consultiva. Oleitor
pode consular a figura 2.9 para visualizar como uma comisso consultiva
identifica a rea dentro da qual far sua proposta. i
'issosignifica queonmero derodadas e potencialmente infinito (Itlia).
1 *WWE*$:
Atores com poderde veto
;?-<
Oleitor pode verificar queo ncleo de unanimidade sempre existe (in
dependentemente do nmero de dimenses dedsrias)147 e que, para pontos
localizados fora do ncleo, o conjunto vencedor do status quo no vazio.
Alm disso, seo ncleo da maioria qualificada existe, e o status quo seapro
xima desse ncleo, o conjunto vencedor dostatus quo encolhe (a estabilidade
decisria aumenta). . ~.
Uma comparao entre o ncleo bicameral e o ncleo de maioria qualifi
cada, num espao dimensional n(supondo que ambos existam), indica que o
primeiro umobjeto unidimensional, enquanto o segundo est, emgeral, em
ndimenses. Ea forma do ncleo afeta o tamanho do conjunto vencedor do
status quo (isto . aestabilidade decisria). Para queo conjunto vencedor dosta
tus quo sejapequeno numsistema bicameral, o status quo deve estarlocalizado
prximo a uma linha particular, aopasso que, pela regra demaioria qualificada,
seostatus quo estiver localizado centralmente dentro doator coletivo com poder
deveto, seu conjunto vencedor ser pequeno ouvazio (aestabilidade decisria
ser alta).
Qual aimplicao dessa diferena? Uma tomada dedeciso pormaio
ria qualificada tende a manter inalteradas as decises centralmente localiza
das ou a produzir nelas mudanas tmidas. Atomada de deciso por maioria
qualificada tende tambm agerar resultados centralmente localizados noes
pao. Os resultados do bicameralismo so mais aleatrios. Se os dois atores
coletivos com poder de veto num sistema bicameral estiverem localizados
em lados opostosde uma questoa ser decidida, o bicameralismo focar a
discusso na questo. Se, entretanto, os dois atores com poder de veto esti
veremde acordo sobre a questo, estatender a noser discutida de maneira
satisfatria entre as duas cmaras.148 Gostaria de apresentar alguns exem
plos: seuma cmara de uma legislatura bicameral for mais rural, e a outra,
mais urbana, provvel que sediscutam asquestes de subsdios agrcolas
e que um acordo sobre o assuntoseja identificado. Entretanto, se as duas
cmaras representam eleitores maisjovens ou mais velhos, a discusso da
seguridade social ouumcompromisso que leve emconta ambos oslados da
questo podem no ocorrer.
ln Isso porque npontos definem no mximo umespao dimensional (n -1). "
lw Pode ou no ser analisada dentro de cada cmara, dependendo da atitude da maioria.
Federalismo, bicameralismo e maioriasqualificadas 215
Disseminao das maiorias qualificadas
Como seviu nocaptulo 2, srequisitos de maioria qualificada impem res
tries adicionais ao conjunto vencedor do status quo. Primeiro, conforme au
menta olimiar exigido para uma maioria qualificada, oconjunto vencedor do
status quo encolhe. Segundo; ao contrrio do conjunto vencedor da maioria do
status quo, que quase nunca vazio, oconjunto vencedor da maioria qualifi
cada dostatus quo pode estar vazio. Terceiro, extremamente importante para
o tamanho do conjunto vencedor de maioria qualificada do status quo (se ele
existir) acoeso-q do ator coletivo. Como declara aconjetura 3, aestabilida
de decisriadiminui quando a coeso-q aumenta.
Quando atores coletivos com poder de veto decidem por maiorias qua
lificadas, todos esses clculos so necessrios para identificar alocalizao do
conjunto vencedor do status quo. ocaso, por exemplo, do Conselho de Mi
nistros da Unio Europia, da anulao deum veto presidencial nos Estados
Unidos, das legislaturas em relao aquestes constitucionais na Blgica, ou
dacmara baixa para anular aalta em pases como Chile eArgentina.149 Mas,
o que no bvio que os clculos de maioria qualificada sejam necessrios
para alguns casos adicionais que denominarei "equivalentes amaiorias quali
ficadas". Discutirei esses casos.
Requisitos no constitucionais
Embora oSenado dos Estados Unidos formalmente tome decises por maioria
ordinria de seus membros, apossibilidade deobstrucionismo modifica signi
ficativamente essa situao. Se um senador decide obstruir um projeto delei,
anica possibilidade de frustrar seus esforos uma eleio por trs quintos
do Senado, para interromper odebate evotar oprojeto de lei. Consequente
mente, 40 senadores podem impedir que a legislao seja adotada. Para que
qualquer matria legislativa importante seja aprovada no Senado dos Estados
Unidos, necessrio oacordo do partido minoritrio (a menos que esse parti
dono controle 40assentos). Emoutras palavras, oSenado norte-americano
Ver Tsebelis e Money (1997), para exemplos.
Atorescom poderjfc veto ^
de diferentes instituies ousistemas polticos podelevar opesquisador ausar!
equivalentes de maiorias qualificadas eanlise apresentada na terceira se|
do captulo 3, para modelar instituies ou sistemas polticos particulares;
Quando as maiorias qualificadas se tomamaregra de tomada de deciso (seja''
de Jacto oude jure), a estabilidade decisria aumenta, e cabe pressupor que
os.resultados tendam a convergir para o centro da localizao dosatores com
poder de veto.
Combinao de bicameralismo e maiorias qualificadas
Queocorre quando o bicameralismo se combina comas maiorias qualifica
das, de modo que uma das cmaras decide por maioria ordinria, mas aou- ;|
tradecide por maioria qualificada? Este o caso do Congresso dos Estados
Unidos, se considerarmos que o Senado deve tomar importantes decises
por meio de maiorias prova de obstmcionismo (que permitem que uma
maioria de trs quintos invoque a regra de limitao do tempo de debate c
termine com o obstmcionismo). Este tambm o caso das instituies da
Unio Europia, dado queo Conselho de Ministros decide por maioria qua
lificada ou unanimidade.
Afigura 6.5reproduz a figura 6.2,com uma nica diferena: asdecises
da cmara alta so tomadas por unanimidade. H duas conseqncias princi
pais desses requisitosmais estritos de tomada de deciso numa das duas c
maras, como semostra nafigura 6.5.Aprimeira quea estabilidade decisria
aumenta (dado que oconjunto vencedor dostatus quo encolhe). Asegunda
que osresultados mudam afavor dacmara menos flexvel (quer seconsidere
todo oconjunto vencedor dostatus quo, quersimplesmente ainterseo como
ncleo oualinha que conecta os centros dos dois crculos centrais nafigu
ra, de todos os pontos L*U*, somente um sobrevive). Usarei esses resultados
para analisar a tomada dedeciso naUnio Europia nocaptulo 11. ,
Sea anlise acima forrestringida a umadimenso, entoo ncleo de um
sistema bicameral se expande, eser mais difcil alterar ostatus quo. Especial
mente, os pontosentrel/l' (a projeo de * sobre,oncleobicameral) e 173.
que.poderiamser modificados pormaiorias congruentes, so agora invulner
veispelanova regra de deciso.
Federalismo, bicameralismoe maioriasqualificadas
Figura 6.5
Conjunto vencedor por maiorias concorrentes e por unanimidade
na cmara alta
X///A Conjunto vencedor demaiorias concorrentes
PS?Sftft| Conjunto vencedor de makiria na cmara baixa edeunanimidade na cmara alta
219
Esta a essncia do argumento que Keith Krehbiel (1998) apresenta
em seuinfluente livro Pivotal politics.Em nvel terico, Krehbiel apresen
ta um modelo unidimensional e identifica os pivs da tomada de deciso
(senadores de nmeros 40e 60, para obstmcionismo, e senadores de n
meros 34e66, para anulao de veto) eotamanho darea includa entre
os dois pivs ("rea de bloqueio"'51)."2 Empiricamente, Krehbiel identifica
IJ0 Ver tambm DavidJones (2001a e b).
1,1 No original, gridtocfe, s vezes tambm traduzido por "travamento" (N. do T.).
B Para um modelo unidimensional semelhante, queleve emconta asposies das comisses, ver
Smith (1988). Para modelos multidimensionais. ver Shepsle (1979) e Shepsle e Weingast (1981.
1984 e 1987).
222
Atores com poder de veto
poder de veto que suas concluses se mantenham cm qualquer nmero de
dimenses e independentemente de os atores compoder de vetoserem indi
viduais oucoletivos. Opreo quepago poresta capacidade degeneralizao
quesvezes tenho derestringir aspropostas noconjunto descoberto e minhas
concluses sse mantm aproximadamente (captulo 2).
razovel expandir adimensionalidade do espao? Teoricamente, ares
posta clara "sim", porque nosepoderecorrer aosmodelos unidimensionais
se seus resultados nose generalizam. Mas, mesmo se teoricamente- este for
o caso, por que no persistir num modelo mais parcimonioso que funcione
numa dimenso? Afinal, todo Congresso uma legislatura bicameral e, como
afirmei na segunda seo, o ncleo bicameral ou, emsua ausncia, a linha
que conecta os centros dos crculos centrais das duas cmaras a dimenso
dominante de conflito. Porqueento no relacionar tudo a essa dimenso?
Porque alm das posies dos diferentes membros da legislatura, importante
conhecer as posies do presidente, que so simplesmente presumidas no mo
delo de Krehbiel. Na verdade, como Krehbiel (1998:73) argumenta, ele supe
que a posio dopresidente " externa aos pivs legislativos"; ou, demaneira
mais geral: "para mudar probabilisticamente entre os intervalos designados do
espao decisrio" (1998:27). Se o presidente no for pressuposto, mas suas
preferncias forem includas, um modelo unidimensional no suficiente,
dado que no h motivo para supor que sua posio se encontre nessa dimen
so. Braeuninger (2001) demonstra que, quando ngrupos negociam, oespao
subjacente de dimenses n- 1,oque significa, nocaso dos Estados Unidos
(com trs atores com poder de veto), uma anlise bidimensional. Dado que
os modelos na teoria dos atores com poder de veto se mantm em qualquer
nmero de dimenses, nos captulos empricos (7 e 8) que se seguem reali
zarei estimativas unidimensionais e em mltiplas dimenses. Oque Krehbiel
denomina "rea de bloqueio" nada mais que oncleo da regra de tomada de
deciso em mltiplas dimenses. Ademais, no captulo 11, examinarei outro
caso com trs atores institucionais com poder de veto (a Unio Europia) e
apresentarei modelos multidimensionais doncleo deprocedimentos bastan
te complicados.
..;.. Para resumir meu argumento, verdade que ogovemo nos Estados Uni
dos no apenas unitrio ou dividido, como vrios pesquisadores afirmaram,
mas .tambm supermajoritrio, dado que uma matria legislativa importante
Wr
8
Federalismo, bicameralismoe maioriasqualificadas 223
no pode ser aprovada sem que se eliminem os obstculosdo obstmcionismo
no Senado, e na maioria das vezes o partido minoritrio controla os 40 assen
tos requeridos. Isso significa que um govemo divididose constri no interior
das instituies norte-americanas, no devido aos requisitos de que todos os
trs atores com poder de veto concordemsobre determinada mudana do sta
tus quo, mas por causa da regra do obstmcionismo, que praticamente impede
a aprovao da legislao partidria no Senado. Acontribuio de Krehbiel
(1998) foi destacar a importncia de procedimentos supermajoritrios para
entender a atividade poltica norte-americana. Uso o termo "supermajoritrio"
em vez de "pivotal" porque este ltimo pressupe uma nica dimenso que
no se pode assumir tacitamente. Seus resultados empricos so um primeiro
passo importante, masdevemser replicados em modelos multidimensionais.
Concluses
O federalismo tem sido estudado tanto na literatura de cincia poltica quanto
em economia. Supunha-se que a descentralizao conduziria a decises mais
apropriadasparaas pessoas s quaisdizem respeito. Aevidncia emprica no
corrobora essa suposio.
Analisei instituies do federalismo e descobri que duas regras espe
cficas, bem como sua combinao, so utilizadas com mais freqncia nos
pases federais: o bicameralismo e as maiorias qualificadas. Cada umdesses
procedimentos e suacombinao aumentam o nmero de atores com poder
de veto e, consequentemente, a estabilidade decisria. Supe-se que o fede
ralismono apenas aumenta a estabilidade decisria, mas tem conseqncias
estruturaisassociadas aos mltiplos atores compoder de veto: independncia
das burocracias e doJudicirio, instabilidade governamental etc. possvel,
obviamente, queo federalismo tenha tambm conseqncias independentes.
Por exemplo, ofederalismo pode aumentar aindependncia doJudicirio no
apenas porqueo nmero de atores compoderde vetoaumenta, mastambm
porque sepede aos juizes queexeramsuas funes entre diferentes nveis do
govemo. Discutirei tais efeitos noscaptulos empricos correspondentes.
Embora tanto as instituies bicamerais quanto as de maioria qualificada
aumentem o nmero de atores com poder de veto, h importantes diferenas
Atorescom poderde veto
e parlamentares). Discuto esse ponto mais adiante, na anlise emprica do
captulo 7.
Por fim, os decretos governamentais podem preservar o nmero de ato
res compoder de veto, mas alterar suas distncias. Por exemplo, o governo
italiano muitas vezes usou decretos executivos como forma de deixar o Par
lamento de lado.1>7 Entretanto, como afirmei no captulo 4, os membros dos
partidos no govemo soatores com poder de veto, numsistema multiparti-
drio. Porque mais fcil aprovar decretos governamentais do que legislao
parlamentar, se os atores com poder de veto soos mesmos? Aresposta de
Kreppel que osmembros dogovemo esto ideologicamente mais prximos
uns dos outros do que as lideranas dos partidos correspondentes, de modo
quea estabilidade decisria diminui. Aproposio 4 e a figura 1.7sustentam
o mesmo ponto no casomais geral: se os que tomamdecisesestoprximos
uns dosoutros, oconjunto vencedor dostatus quo se expande, c a estabilidade
decisria se reduz.
Emsuma, emboraa teoriados atorescom poder de vetocheguepor ve
zes a concluses semelhantes s da literatura existente, h tambm muitas di
vergncias. Mas, o maisimportante que no h uma forma diretade traduzir
as instituies emnmeros e distncias de atores compoderde veto. Algumas
instituies tm efeitos semelhantes (o federalismo aumenta o nmero de ato
rescom poder deveto), enquanto outras alteram seuimpacto sobre osatores
com poder de veto, com base nas medidas institucionais (quem controla a
agenda dosreferendos, osdecretos executivos). Mais importante ainda ofato
deque osresultados da anlise dos atores com poder deveto dependem das
posies ideolgicas dos atores com poder de veto: alguns podem ser absor
vidos; mesmo que no osejam, podem convergir oudivergir, eisso ter srias
implicaes para a estabilidade decisria. Mesmo a importncia da definio
daagenda depende das posies dosatores com poder deveto edalocalizao
de quemestabelece a agenda.
Gostaria definalizar sublinhando aconsistncia daabordagemdos atores
com poder deveto. Discuti diferentes abordagens influentes emcada captu
lo: tipos de regimes, sistemas partidrios, influncia ministerial, dominncia
'Ver Kreppel (1997).
Federalismo, bicameralismoe maioriasqualificadas 227
do Executivo, federalismo fiscal, polticapivotal, s para mencionar algumas.
Cadauma foi baseadaemdiferentessuposiese conduziu a concluses rele
vantes sobreo tema para o qual foi desenvolvida. Poroutrolado, a teoria dos
atores compoder deveto se baseia no mesmo conjunto de princpios desen
volvidos na parte I, e so esses princpios queconduzem a todaconcordncia
-ou-divergncia coma literatura, bem-eomo atodas asafirmaes condicionais
ou qualificadassobre as instituies.
Atores com poder de veto
ideolgica dosdois partidos mais extremos deuma coalizo governamental, a
amplitude dessa coalizo, ser nossa varivel independente. Onmero de leis
importantes ser uma funo declinante daamplitude. Alm disso, o nmero
de leis relevantes ser uma funo crescente dadistncia entre ogoverno atual
e oanterior, doravante denominada alternncia. Aexplicao que cada go
vemotentar modificar as decises dasquaisdiscorde, e, quantomaior for a
distncia entreos doisgovernos, maiortendera sera distncia entreosatores
compoder de veto atuais eostatus quo. Tambm, quanto mais uni govemo se
mantm no poder, mais ele tende a produzir legislao relevante na rea em
considerao.160 Por fim, como expliquei nafigura 1.7, avarincia donmero
de leis relevantes ser maior quando aamplitude de uma coalizo for pequena
e menor quando a amplitude forgrande.
Ocaptulo est organizado em trs sees. Aprimeira apresenta ocon
junto de dados que combina informao sobre leis importantes em diferen
tes pases da Europa ocidental com dados sobre as coalizes governamentais
(composio dos governos e posies ideolgicas dos partidos numa escala
de esquerda-direita). Nessa parte, explico como se geram as diferentes vari
veis utilizadas neste estudo. Asegunda seo apresenta osresultados com os
governos como unidade deanlise e mostra que assuposies domodelo so
corroboradas. Aterceira seo utiliza os pases como unidades deanlise e
destaca arelao inversa entre a legislao relevante eas peas de legislao
geral queso produzidas num pas.
Os dados
Com oobjetivo de testar se onmero eadistncia ideolgica dos atores com
poder de veto afetam aproduo de leis relevantes, criei um conjunto de da
dos unindo informao de legislao relevante (leis edecretos) sobre "jornada
econdies de trabalho" de 16 pases da Europa ocidental para operodo de
1981 a 1991, com dados sobre governos de coalizo, nos mesmos pases e
perodos.161 Nesta seo, explicarei o que estava includo nos conjuntos de
"Ver Tsebelis (1995a: 105).
'" Recebi os dados sobre legislao significativa de Herbert Doering eos dados sobre coalizes go
vernamentais de Paul Warwick.
I
237
dados originais, bem como as manipulaes adicionais para aconstruo de
variveisespecficas.
Alegislao relevante
Doering esua equipe identificaram onmero dels relevantes em todos os"
pases da Europa ocidental, na rea da legislao trabalhista (legislao sobre
fornada econdies de trabalho"), para operodo 1981-91. Para tanto utili
zaram obanco de dados Naex, compilado pela Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), localizada em Genebra. Embora tenha sido criado noincio
dos anos 1970, esse banco de dados s se completou no incio da dcada de
1980. Consequentemente, oincio do conjunto de dados que analiso 1? de
janeiro de 1981. Esse conjunto de dados foi indexado por tema tratado nas
leis, afim de poder identificar todas as leis submetidas avotao etodos os de
cretos sobre qualquer tpico especfico, em todos os pases europeus. Embora
esse banco de dados seja excelente para identificar qualquer tema na legislao
trabalhista, tendo sido utilizado por Doering e sua equipe para gerar nme
ros confiveis sobre peas de legislao em diferentes reas, ele no fornece
indicao sobre legislao "relevante", avarivel dependente para um teste da
teoria dos atores com poder de veto.
Aprxima etapa teria sido identificar algum equivalente para impor
tncia. Tal equivalente no poderia ser otamanho ou extenso da legislao,
porque uma lei pode ser escrita para enumerar as reas de aplicabilidade
(caso em que aextenso estaria correlacionada comarelevncia) ou as reas
de exceo (caso em que aextenso estaria negativamente correlacionada
com a relevncia). Osequivalentes alternativos que vm mente so: o ta
manho do oramento necessrio para a implementao da lei ou o nmero
de pessoas afetadas por sua promulgao. Por esses dois critrios, um pro
jeto de lei sobre aeutansia ou sobre casamentos entre pessoas do mesmo
sexo no seria importante. Essa breve discusso indica que ocritrio para a
seleo de leis "relevantes" tem um ingrediente importante de subjetividade
que pode mascarar os resultados de qualquer anlise, para umleitor que no
partilhe osmesmos critrios de seleo.
Diantedesse problema, Doeringteve abrilhanteidia de utilizara Encyclo-
pedia qf labor law para gerar avarivel "leis relevantes". Aenciclopdia, editada
r:4'.:V.':":""'r'
Atorescom poderde veto
seriam includos se eu refizesse os clculos com base nas novas datas de incio
e fim). Como resultado da combinao, o nmero de casos no conjunto de
dados diminuiu para 59.,6S
Adiferena entre o conjunto de dados governamentais combinados uti
lizados neste estudo e o mtodo tradicional decontar governos fica clara nos
dois casos aseguir. Primeiro, naGrcia, o govemo socialista (Pasok) chegou
ao poder em 1981 e, de acordo com o conjunto de dados, produziu quatro
leis relevantes narea de "jornada e condies de trabalho". Em 1985, osso
cialistas foram reeleitos, e onovo governo produziu mais duas leis relevantes.
De acordo com oconjunto de dados governamentais combinados, os dois go
vernos Pasok contam como um que no completou seu programa legislativo
noprimeiro perodo e continuou mudando o marco legislativo dosgovernos
dedireita de 1974 a 1981, durante seusegundo mandato.
Osegundo exemplo provm daFrana. Depois que Franois Mitterrand
foi eleito presidente da Repblica em1981, ele nomeou Pierre Maurois como
primeiro-ministro deumacoalizo governamental queinclua socialistas e co
munistas. Esse governo produziu quatro leis importantes na reaemestudo.
Em 1983, um segundo govemo de Maurois, com amesma composio parti
dria, substituiu ogovemo existente de Maurois. Este segundo govemo ficou
no poder por um ano, at que os comunistas derrubaramacoalizo, por causa
dos programas de austeridade que Mitterrand estava a ponto de impor como
objetivo de permanecer no sistema monetrio europeu. Osegundo govemo
de Maurois no produziu qualquer nova lei sobre "jornada econdies de tra
balho". No meu conjunto de dados, os dois governos so contados como um:
numperodo de trs anos, acoalizo socialista-comunista produziu quatro leis
relevantes. Est implcito em meu relato que osegundo govemo de Maurois
no produziu nenhuma lei porque o primeiro j tinha completado seu traba
lho nessa rea.149
"Teriam sido 58, mas contei ogovemo francs duas vezes durante operodo de coabitao de
1986-88: considerei somente os dois partidos participantes como atores com poder de veto com
relao legislao, mas adicionei opresidente quando considerei um decreto governamental que
eles promulgaram. Isso produziu uma estimao conservadora, porque omito todas as vezes em que
ogoverno de coabiiaao deixou de produzir decretos como resultado de suas divises ideolgicas.
mTodos os clculos neste item foram replicados adotandc-se amaneira tradicional de contar gover
nose conduziramaos mesmos resultados qualitativos.
A legislao 241
A ideologia
Oconjunto dedados governamentais tambm inclui a composio dos dife
rentes governos (os partidos que participam das coalizes governamentais),
aos quais acrescentei os presidentes de Portugal e da Frana e o Bundesrat
na Alemanha e^seus "escores ideolgicos" com base em trs indicadores. O
primeiro provm da obra de Paul Warwick (1994), Government survival in
Western European parliamentary democraes Warwick ampliou o conjun
to de dados coletado por Browne, Gleiber e Mashoba (1984), que tinham
expandido o conjunto de dados coletados por Dodd (1976). Esse indicador
foi gerado a partir de40medies diferentes que tinham sido desenvolvidas
por especialistas, manifestos de partidos e fontes de pesquisas. Nosgovernos
includos nesse conjunto de dados, o indicador oscilou de umnvel baixo de
-6 (esquerda) a umaltode 5 (direita).
Osegundo indicador foi fornecido porCastles e Mair (1984) emLe/t-right
plitical scales: some "expert"judgments. Esses escores ideolgicos foramgerados
a partir de uma pesquisa por questionrio aplicado a mais de 115cientistas
polticos da Europa ocidental e dos Estados Unidos.170 Oquestionrio pedia
que cada respondente colocasse todosos partidosque possuam assentos em
sualegislatura nacional esquerda ou direita doespectro poltico, variando
de zero (ultraesquerda) a 10(ultradireita), com 2,5 representando a esquerda
moderada; 5, o centro; e 7,5, a direita moderada. Castles e Mair apreseniam
os resultados dos pases que tiveram aomenos trs respondentes. Oescore
ideolgico atribudo acada pas foi amdia das respostas disponveis. Dada a
escala de10pontos, aamplitude potencial derespostas era(0,10). Entretanto,
dospartidos aqui analisados, a pontuao baixa foi 1,4, recebida pelo Partido
Comunistafrancs, e a altafoi8,2, recebida pelo PartidoGaullista.
O terceiro indicador foi extrado da varivel de primeira dimenso de
Laver e Hunt (1992): "aumentar servios versus reduzir impostos". Os res
pondentes foram cientistas polticos profissionais.171 Acada respondente se
pediu que localizasse no espectro esquerda-direita as posies polticas das
lideranas partidrias e dos eleitores decada partido em seu pas. Alm dos
" Ver Castles e Mair (1984:75).
'" Ver Laver e Hunt (1992:38-41.122).
* ' .Atrescorn"poder deveto
Atores com poderde veto e legislao relevante
Nesta seo, testo as predies feitas na introduo deste captulo. Testo se
a amplitude afeta negativamente o nmero de leis relevantes e, ao mesmo
tempo, produz uma relao heterocedstica. Constru a varivel amplitude
(distncia ideolgica normalizada mdia entre os parceiros extremos de uma
coalizo governamental, corrigida para considerar regras institucionais como
o presidente de Portugal ou o Bundesrat na Alemanha). Testo se essarelao
tanto negativa quanto heterocedstica(ver figura 1.7). Testose a alternncia
e a durao do govemo afetam positivamente o nmero de leis relevantes,
introduzindo uma srie de variveis adicionais: alternncia (valor absoluto da
diferena normalizada mdia entre dois governos sucessivos), durao (anos
de umgovemoemexerccio), bem comooutras que no se revelaram to im
portantes (comoprevisto).
Tabela 7.1
Modelo de regresso heterocedstica multiplicativa de legislao relevante
Modelo 1
(inclui amplitude)
Modelo 2
(excluiamplitude)
Varivel dependente: nmerode leis relevantes
Constante 1.193S*~
(0,2017)
1.2711
(0.2246)
AMPLITUDE -0,4837*"*
(0.0133)
Varivel dependente: o tcrmo do erro quadritico do nmero de leis relevantes
Constante 0.7110
(0.1852)
1.0910 (0.1841)
AMPLITUDE -0.7471
(0.1919)
N 59 59
Prob >x1 0.000 0.000
Teste da razo deverossimilhana: x*- 17.85
Prob>x-
0.0001
Erras padres entreparnteses.
* p<nvel0,1.
** p<nh/tl 0,05.
p< nvel001.
****p< nvel0/1.
Todos os testes sao unicaudais.
A legislaSo 245
Testando os efeitos negativos daamplitude e aheterocedasticidade
Arelao esperada entre as variveis amplitude e leis que a primeira con
dio necessria, mas no suficiente, para a segunda: uma grande amplitude
impedir uma legislao importante, mas uma amplitude pequena no ga
rantia daexistncia delegislao relevante. Como se observou nocaptulo 1,a
implicao dessa anlise que amplitude eleis tero uma correlao negativa, e
que osquadrados dos resduos (ou seus valores absolutos) da relao estimada
tambm secorrelacionam negativamente com a amplitude. Aheterocedastici
dade tem impacto negativo sobre a significncia dos coeficientes estatsticos
(dado que gera grandes erros padres). Entretanto, aexistncia de heteroce
dasticidade prognosticada'deveria estar a favor de minha teoria, e no contra
ela. Em outras palavras, o teste apropriado para uma teoria que prediz uma
condio suficiente, mas no necessria, umteste de mdias (regresso) com
significncia estatstica baixa e um teste da varincia (resduos) para hetero
cedasticidade. Se ambas as predies forem corroboradas (como o so), ento
a confiana nateoria que predisse ambas asrelaes deveria ser significativa
mente maisaltaqueo p-valor de qualquercoeficiente.
Na tabela7.1se testamessas duas suposies comummodelode regres
so heterocedstica multiplicativa.176 As duas equaes seguintes so simulta
neamente testadas pelo mtodo deestimao pormxima verossimilhana:
Equao 1: leis =a- bamplitude +z
Equao 2: e2 =exp (p- qamplitude)
Como indicadona tabela 7.1, ambos os coeficientes de amplitude para as
equaes 1e2so altamente significativos. Entreunto, ahiptese nula que
ambos oscoeficientes sejam 0. Por esta razo, estimei um segundo modelo,
omitindo deambas as equaes aamplitude como varivel explicativa e reali
zando um teste da razo de verossimilhana que fornece umaui2 = 17,85, o
que d um p-valorde 0,0001.
1,6 Emverso anterior (Tsebelis, 1999), eu tinha estimado trtsmodelos independentes: umdon
mero mdio deleis significativas, outro estimando os termos de erro e o terceiro "corrigindo" por
heterocedasticidade. Odesenvolvimento de modelosde regresso heterocedstica multiplicativa per
mite testes simultneos.
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A legislao 249
entre asfiguras 7.1e 1.7(que utilizei no captulo 1 para indicar o queesperar
dosresultados empricos) mostra o altograude ajuste entrea teoria e osdados
(que tambm apareceu nas regresses da ubela 7.1). Afigura 7.2 oferece uma
representao dovalor absoluto dos resduos de uma regresso MQO178 deleis
relevantes sobre amplitude. Selecionei o valor absoluto para essa.figura porque
ogrfico dequadrados residuais visualmente enganoso (elimina restuos pe-..
quenos e exacerba os grandes). Novamente divido os governos em coalizes
vencedoras mnimas, governos minoritrios e coalizes superdimensionadas,
mas desta vez no h diferena entre as linhas de regresso que representam
todo oconjunto dedados ecada uma dasduas partes. Pode-se observar que a
inclinao negativae muitosignificativa, exatamente comosuposto.
Testeda alternncia e da duraodogoverno
Os modelos desta seosomultivariados e introduzemumasrie de variveis
de controle. De acordo comminha anlise, supe-se que duas variveis de
controle adicionais {durao e alternncia) tenham sinais positivos. A alter
nncia (a diferena entre os pontos mdios do govemo atual em relao ao
anterior) uma forma de estabelecer um equivalente do status quo no casode
a legislao ter sido introduzida pelo govemo anterior. claro que no existe
garantia dequeeste foi realmente o caso (ver acima).
O modelo 1, na tabela 7.2, apresenta ambasas variveis de controle em
suaforma linear. O modelo 2 apresenta a idia de uma taxa decrescente de
produo de leis relevantes, comouso dologaritmo natural de durao como
varivel independente. Esse modelo corrobora todas as suposies geradas
pela teoria dos atores com poder de veto. Por isso eua submeti a trs testes
adicionais. Oprimeiro examinar se os achados se mantm com diferentes
subconjuntos de dados. Os modelos 2A, 2B e 2C separam os diferentes go
vernos em coalizes vencedoras mnimas (23 casos), governos minoritrios
(15 casos) e coalizes superdimensionadas (21 casos), e testam novamente o
modelo para cada uma dessas categorias. Osegundo teste introduzir uma
srie de variveis de controle, como objetivode testara caracterstica espria
8Mnimos quadrados ordinrios, ouoriinary Uast sqwxrc (OLS), nooriginai (N. doT.).
Atores com poder de veto
projeto paracongelar salrios. Nocaso sueco, todosOs sindicatos protestaram,
a proposta foi derrotada, o govemo caiu, os salrios continuaram a aumentar
rapidamente, e o desemprego tomou-se muito mais alto quena Noruega. Se
gundo, se o argumento estivesse correto, seria possvel supor que os pases
corporativistas tivessem menos legislao trabalhista geral, noapenasmenos
legislao relevante..Entretanto, os pases corporativistas tm mais legislao
geral na rea de jornada e condiesde trabalho.
Aterceira varivel era a ideologia de cadagoverno. Dado que a varivel
dependente a legislao trabalhista, pode-se supor que osgovernos de es
querda a produzem mais. Em minha opinio, essa interpretao ignora a pos
sibilidade de osgovernos de direita rejeitarem leistrabalhistas ou desfazerem
o queosgovernos de esquerda tenham feito. Ideologia de esquerda foi mensu
rada exatamente da mesma maneira que amplitude ealternncia, de modo que
ela varia porgovemo, e os resultados empricos sero conclusivos.
Como o modelo 3 indica, nenhuma das trs variveis de controle aci
ma tem qualquer impactosobre os resultados do modelo 2. As trs variveis
adicionais ficam muito prximas a zero e so completamente insignificantes.,
Ademais, no h aumento no R2 do modelo, eoRJ ajustado-encolhe. Pode-
se afirmar com segurana que estatisticamente essas variveis nada explicam
(embora conceitualmente seja preciso voltar discusso dos pargrafos ante
riores para entender por que assim).
Para tercerteza de que esses resultados no so gerados por causa das
peculiaridades de um pas qualquer, examino os pontos demaior alavanca-
gem/leverage (os quatro casostrs pontos, mas umdos quais duplo no
quadrante superior esquerdo da figura 7.1), com oobjetivo de assegurar que
no reflitam situaes incomuns. Esses quatro pontos representam os gover
nos de Blgica, Sucia, Grcia e Reino Unido. No caso dos dois primeiros
pases, osgovernos produzem um extraordinrio volume deleis porque sua
amplitude excepcionalmente pequena. No caso dos dois ltimos pases, a
regra era de governos unipartidrios, edois deles (ambos compostos por dois
ou mais governos reais) produziram um grande nmero de leis relevantes.
Mesmo sem esses casos, preserva-se a relao negativa entre amplitude e leis
relevantes, embora seperca asignificncia estatstica.
Finalmente, osmodelos de regresso binomial negativa no alteram em
nenhum sentido as concluses dos modelos anteriores. Dado que ainterpre
tao de coeficientes lineares mais fcil cmais intuitiva, e uma vez que va
riveis de controle adicionais no a melhoram, devem-se tirar concluses do
Alegislao 253
modelo 2. Advirto o leitor de que os nmeros parecero "pequenos" porque
estou tratandode uma nicarea de legislao. preciso agregar diferentes
reasparaencontraro efeito global.182
Dado queocoeficiente dologaritmo natural dedurao positivo, pode
mos dizer que o efeito dadurao sobre a legislao governamental duplo.
Por umlado, a durao temefeito positivo sobre a legislao; por outro lado,
a taxade produo de leisdiminui coma durao.
Examinemos a importncia decisria desses achados. Considerando os
resultados empricos emconjunto, eles indicam que as coalizes de grande
amplitude tendem a no produzir legislao relevante, enquanto as coalizes
de amplitude pequena e osgovernos unipartidrios podem produzir ou no
tais leise decretos. Emoutraspalavras,a estabilidade decisria caracterstica
das primeiras, enquanto a possibilidade de mudana decisria significativa
caracterstica dos segundos. Assim, os achados desta seo so que, depen
dendo da composio governamental (ou das estruturas institucionais que
consistentemente produzem atores individuais ou mltiplos com poder de-
veto), pode-se ter estabilidade decisria ou o potencial para uma mudana
programtica, mas noasduas coisas.183
Atores com poder de veto e legislao Incrementai
Uma vezestabelecida a relao entre atores com poder de veto, amplitude e
legislao relevante (ausncia de estabilidade decisria), analisemos agora a
legislao incrementai (no relevante) e onmero total de leis. Minhas supo
sies eram que,
,u Nessa agregao, talvez seja necessrio replicar algica dessa anlise, eno extrapolar mecanica
mente osresultados. Por exemplo, as posies dos partidos governamentais sobre questes ambien
tais poderiam ser consideradas com oobjetivo de predizer alegislao ambiental, eno aescala de
esquerda-direiia aqui utilizada. Portanto, perfeitamente razovel supor que umgovemo composto
departidos prximos na escala de esquerda-direita eque produz muitas leis relevantes sobre otra
balho pode produzir poucas leis ambientais, seosatores com poder de veto estiverem distantes uns
dosoutros na dimenso de poltica ambiental. De outro modo. talvez fosse necessrio realizar uma
anlise multidimensional (capitulo8).
185 Amenos que um govemo unipartidrio encontre uma tecnologia com aqual se comprometa de
maneira digna de credito: nomeando umaagencia independente eatribuindojurisdio oudeclarando
que ostatus quoseu prprio ponto ideal. No discutirei tecnologias de estabelecimento decompromis
so,mas o pomo principal que osgovernos multipartidrios tem dificuldade de mudar o status quo,
enquanto osgovernos unipartidrios no tem(ver discusso sobre tributao nocapitulo 8).
Atorescom poderde veto
sity.186 Aparentemente, na Sucia, eles contam cada emenda como uma lei
separada. Portanto, comodiscutimos, o nmerona tabela de Doering, embo
ra tecnicamente correto,.est inflado, por padres comparativos. Em termos
de atores com poder de veto, utilizei duas variveis. Uma fornece o nmero
mdio de atores com poder de veto para o perodo que examino. A outra
a medida qualitativa dos atores compoder de veto determinada da seguinte
forma: aos pases com governos unipartidrios se atribui 1 ponto; aos pases
comuma misturade um ou dois partidos no govemo se atribuem2 pontos;
e os pases commais de dois partidos no governo recebem 3 pontos. Esses
escores refletem a situao dominante nesses pases para o perodo substan
cialmente maior que 10 anos que temos estudado at o momento. O nico
pas que requer uma explicao adicional a Alemanha. O nmero 3 reflete
o fato de que, embora as coalizes governamentais desde o incio da dcada
de 1950envolvam apenas doispartidos, o Bundesrat temsidocontrolado por
umamaioria da oposio, por intervalos de tempo importantes.
Tabela 7.4
Correlaes entre atores com poder de veto, estabelecimento
da agendae legislao
Atores com Mdia de Controle Controle
leis
importantes
Leis/
ano
poder de
veto (qual.)
atores com
poder de veto
da agenda
(qual.)
daagenda
(tabela4.1)
A. Sucia includa com 375 projetosde lei por ano
leis importantes 1.000
Leis/ano 0,084 1.000

Atorescompoder
de veto (qual.)
-0.454 0.285 1.000
Media de atores
com poderde
veto
-0.307 0.305 0336 1.000
Controle da
agenda (qual.)
0.386 -0,594 -0.620 -0.490 1.000
Controle da
agenda
(tabela 4.1).
0,213 -0.529 -0.704 -0,528 0.889 1.000
Continuo
i VerDoering (1995c:596).
*
.:
Leis
importantes
Leis/
ano
A legislao
Atores com
poder de
veto(qual.)
B. Suciaincludacom 56 projetos de lei porano
Leisimportantes
Leis/ano
1.000
-0.278
Afores com podl'- "":B;4E4
de veto (qual.)
-0.307
0^86
1.000
0.436
0.508
1.000
0.836
-0.552 -0.620
Mdia de atores
com poder de
veto
Controle da
agenda (qual.)
Controle da
agenda
(tabela4.1).
0.213 -0.328 -0.704
C Sucia excluda
leis importantes
leis/ano
Atores com poder
de veto (qual.)
Mdia de atores
com poderde
veto
Controle da
agenda(qual.)
Controle da
agenda
(tabela 4.1).
1.000
-0,235
-0.461
-0,279
0527
0,424
1.000
0.430
0,496
1.000
0.835
-0.606 -0.654
-0.419 -0.791
Mdia de
atores com
poder de veto
1.000
-0.490
-0,528
1.000
-0.534
-0.623
257
Controle Controle
da agenda da agenda
(qual.) (tabela 4.1)
1.000
0.889 1.000
1.000
0.893 1.000
Atabela 7.4 apresenta os coeficientes de correlao das variveis inclu
das naubela 7.3. As trs verses dependem dea Sucia ter sido includa com
375 leis anuais (tabela 7.4, parte A), com 56leis anuais (tabela 7.4, parte B)
ou completamente excluda do conjunto de dados (tabela 7.4, parte C). O
leitor pode comprovar que acorrelao entre todas as leis eas leis relevantes
negativa em duas dessas trs verses da tabela, notdamente na que exclui
a Sucia. Assim, em duas dessas trs verses, a suposio de uma correlao
negativa entre legislao relevante egeral corroborada.
Porm, s&o mais interessantes asrelaes entre osatores com poder de
vetoe o nmero deleis, bemcomo a relao entreosatores compoderdeveto
e o controle daagenda pelo govemo. Os atores com poder deveto se corre-
-.... Ja****,.
^'Jfe260;:;
Atores com poderde veto
Concluses
Apresentei as implicaes da teoriados atorescom poder de veto, quando os
partidosestolocalizados numespaounidimensional, e analisei os dadosso
bre peasimportantesde legislao em 16 pasesda Europaocidental. Todas
as suposies-relevantes"da teoria apresentadas na~introduo e no captu
lo 1 foram corroboradas pelosdados: o nmerode leisrelevantes varia inver
samente amplitude dos governos que as produzem e emproporo direta
s diferenas entre as posies ideolgicas do govemo atual e doanterior. A
durao do govemoaumentao nmero de leis relevantes, mas comretornos
decrescentes. Almdisso, os resduos da relao acima so heterocedsticose
variam inversamente amplitude das coalizes governamentais. Arazo para
essa relao que umagrande amplitude condio suficiente (mas none
cessria) para a ausncia de legislao importante.
O nmero de atores com poder de vetose correlaciona positivamente
como nmero de peas legislativas gerais num pas. Isso gera a suposio de
que o prprio conceito de "lei" varie de um pasa outro,compases comum
grande nmero de atores com poder de veto implementando mais legislao
incrementai. Arelao positiva entreatores compoder de veto e total de pe
as de legislao e a relao negativa entre atores com poder de veto e peas
importantes implicam uma relao negativa geral entre o total de leis e peas
importantes de legislao.
Aconcluso desta anlise queagora j est estabelecido o elo empri
co perdido entre os atores com poder de vetoe umasrie de caractersticas
importantes dos sistemas parlamentaristas. Aexistncia de muitosatorescom
poder de veto com grandes distncias ideolgicas entre si significa que a le
gislao spode serincrementai. Seumchoque exgeno ocorrer, umgovemo
com muitos atores compoder de veto, com grandes distancias ideolgicas
entre eles, no conseguir resolver a situao e no conseguir chegar a um
acordo sobre asdecises necessrias (exceto sea opinio pblica for unnime.
sobre dassunto). Finalmente, a relao entre atores com podeVdeveto econ-
trole da agenda queidentificamos aqui, incluindo a relao entrecontrole da
agenda ePoder Executivo identificada nocaptulo4, leva concluso dequea
existncia de muitos atores compoderdeveto afeta a relao entre ogovemo
e o Parlamento nos pases da Europa ocidental. Aexistncia de muitos desses
atores se correlaciona coma falta de controle institucional da agenda pelo

*
t
A legislao 261
govemo, e a falta de controle da agenda significa governos mais fracos e par
lamentosmais fortes. As razes dessa relaoentre atores com poder de veto e
controleda agenda pelo govemo devem ser mais profundamente investigadas
no futuro. Por ltimo, a existncia de poucos atores com poder de veto con
duz ao uso do arsenal disponvel de controle da agenda com mais freqncia
do que a existncia de muitos atores com podcr..de-veto, pois a importncia
do estabelecimento da agenda diminui com o nmero de atores com poder de
veto, uma vez que o conjunto vencedor do status quo encolhe (a estabilidade
decisria aumenta).
m
312
Atores com poder de veto
Neste captulo, minha meta discutir a literaturae apresentar evidn
ciaemprica quecorrobore assuposies. preciso ressaltar queestamos no
incio da pesquisa emprica e, numa perspectiva comparativa, fizemos mais
avanos em relao aosjuizes do que aos burocratas. Consequentemente, a
"anlise emprica depende dos indicadores desenvolvidos como equivalentes
ou das avaliaes feitas por especilistas.^quemuitas vezes se revelam anta
gnicas. Minha apresentao feita em trs partes: a primeira apresenta o
problema da tomada de deciso do primeiro a se mover, quando ele escolhe
soba possibilidade desersobrestado; a segunda aplica o modelo aoJudicirio
e a terceira, s burocracias.
Como evitar o sobrestamento legislativo
Suponhamos que h trs atores parlamentares compoder de veto. O trin
gulo 123 queeles definem seuncleo, o conjunto de pontos queeles no
podem concordar emmudar. Consequentemente, seo primeiro a se mover
escolhe um dos pontos doncleo, no hsobrestamento legislativo. Afigura
10.1 apresenta trs diferentes possibilidades. Nos dois primeiros casos, os
pontos ideais (preferncias) / e Kdos primeiros a se mover esto fora do
ncleo legislativo, eeles escolhem o ponto doncleo mais prximo deles (f
e fC, respectivamente). Embora essas duasescolhas sejam significativamente
diferentes entre si, osatores com poder deveto so incapazes demudar de
opinio. No terceiro caso, o primeiro a se mover est localizado dentro do
ncleo legislativo, mas muda deopinio esemove doponto LIaoponto 12.
Dado que o primeiro a semover est dentro doncleo, ele pode selecionar
seu prprio ponto ideal.
Essas situaes hipotticas seaproximam das realidades polticas. Pen
semos nos casos seguintes: nos Estados Unidos (pas com trs atores com
poder de veto), a Corte Suprema tomou decises sobre questes extrema
mente importantes quenamaioria dosoutros pases teriamsidoprerrogativa
doPoder Legislativo. Imediatamente sepensa emdescentralizao e escolha.
Mas fumo e armas de fogo podem integrar a lista dedecises polticas dele
gadas aos tribunais deJustia, porque osistema poltico incapaz delegislar
sobre esse tema.

Poder Judicirio e burocracias

Figura 10.1
Seleo de uma deciso dentro doncleo, pelo primeiro a agir
(burocracia ou Judicirio)
313
Como exemplo da mudana de opinio do primeiro a se mover, consi
deremosa questodo assdiosexual, na qual se mudouo nus das exigncias
de prova. No passado, a vtima precisava mostrar que, emdecorrncia do
comportamento de umsuperior ou colega de trabalho, ela ficou muito per
turbada, perdeu diasde trabalho, consultou mdicos e assim por diante. De
pois dasentena docaso "Harris contra Forklift Systems" (1993),209 qualquer
comportamento que possa perturbar umapessoa comum foi definido como
assdio sexual.
Entretanto, o modeloqueapresentoaqui muitosimples, e o argumento
terico precisa ser reforado (para alm dos casos que o sustentam). Apri
meira pergunta : queacontece quandoosatores com poder de vetono so
individuais, e simcoletivos^a dimensionalidade do espao decisrio altae,
consequentemente, no h umncleo como na figura 10.1? Nenhum ponto
ento invulnervel a um sobrestamentolegislativo. Issosignifica que o pri
meiroa se mover (Judicirio ou burocracias) no tempoder de definio da
agenda? No exatamente.
209 Agradeo aEugene Volokh pelareferencia.
Atorescom poderde veto
rio (Reino Unido etodas as suas ex-colnias, como Estados Unidos, Austrlia,
Nova Zelndia, Irlanda, Malta etc), as "leis" so vistas menos como atos do
Parlamento e mais como a acumulao dedecises e interpretaes dos jui
zes. Aregra central nos pases de direito consuetudinrio stare desis ("que
a deciso prevalea"), as palavras latinas para a importncia da precedncia.
Decises tomadas por juizes anteriores em casos similareS'So-;Compulsrias
para umjuiz. Consequentemente, osjuizes criam a lei, assim como aaplicam
e interpretam.
Em pases queseguem a tradio do direito civil, o fundamento da lei
umcdigo legal abrangente eimpositivo. sobre esse cdigo que as legislatu
rasconstrem umasuperestrutura deestatutos. Ocdigo usado commais fre
qncia oCdigo Napolenico (utilizado naFrana, Blgica, Grcia, Luxem
burgo, Holanda, Itlia, Espanha e Portugal). Outro oCdigo Civil alemo
(emuso naAlemanha, Nomega, Sucia, Finlndia, Dinamarca e Islndia). Nos
pases com direito civil, osjuizes interpretam a lei, mas noas fazem.
De acordo com essa distino bsica, o papel doJudicirio deveria ser
mais importante nos pases com direito consuetudinrio. Entretanto, anlises
mais recentes indicam uma convergncia dos dois sistemas. Gallagher, Laver
e Mair (1995:62) citam uma srie de autores que explicitamente discutem a
convergncia (Waltman e Holland, 1988:85) ou descrevemocomportamento
do Judicirio em sistemas de direito civil em termos de "precedente" ediscu
tem os "estatutos" nos sistemas de direito consuetudinrio.
As teorias da convergncia concordam comaanlise apresentada na pri
meira seo deste captulo. De acordo com a teoria dos atores com poder de
veto, o que importa para a independncia e relevncia doJudicirio no o
sistema legal de um pas, mas o fato de os tribunais de justia serem consti
tucionais ou no e a dificuldade dos sistemas polticos para sobrestar uma
interpretao estatutria ou constitucional.
J discutimos otema da interpretao estatutria como questo de esta
bilidade decisria do sistema poltico correspondente; enfocaremos agora a
questo da interpretao constitucional. Essa uma questo importante por
que, se os tribunais podem interpretar a Constituio e basear suas decises
em tal interpretao, eles no podemser sobrestados pelo sistema poltico. A
nica exceo seria por uma modificao da Constituio, oque significaria
que oJudicirio de um pas umator com poder de veto, jque uma deciso
doJudicirio poderia sobrestar umalei.
I
Poder Judicirio e burocracias 317
Osjuizes so atores compoderde veto?
Apesarde estar claroqueoJudicirio de um pas no umator compoder de
veto, quando realiza interpretaes estatutrias, porque ele pode ser sobres-
tado pela legislao, o oposto tambm . verdade emrelao interpretao
constitucional. Naverdade, a rejeio de uma corteconstitucional suficiente
para revogar uma lei aprovada peloLegislativo. Alguns pases, comoa Frana,
tm reviso de legislao a priori e da smula, sobrestando leis sobre fundar
mentosconstitucionais antes quesejamaplicadas. Nesse caso, oConseil Cons-
titutionel da Franaage comouma cmara adicional do Parlamento e pode
abortar peas inteiras de legislao ou partes delas imediatamente antes que
essalegislao seja assinada e promulgada pelopresidente da Repblica.214
Stone-Sweet (2000) afirma que a introduo do escrutnio de tribunais
constitucionais alterou profundamente o papel tantodos tribunais quanto do
Legislativo e introduziu uma interao constante entre as duas instituies.
Por essa interao, as legislaturas esto sempre conscientesde que suas aes
podem ser sobrestadas pelos tribunais constitucionais e algumas vezes at
mesmo pedem instrues aos tribunais para imunizar suas decises contra
uma revogao judicial. Deacordo comStone-Sweet, medida que os tribu
nais se aprimoram nas diferentes reas, o arbtrio das legislaturas se reduz.
Como resultado, estamos no processo de formao de um govemo dejuizes.
Volcansek (2001) defende argumentos semelhantes para o caso italiano e ex
plicacomo e por quea corte constitucional iuliana fez intervenes nasques
tes do divrcio e dos decretos executivos.
Aessncia desses argumentos est correta: tribunais constitucionais po
demabolir legislao e, consequentemente, tambm soatores compoderde
veto. Entretanto, as concluses e predies sobre governos dejuizes parecem
exageradas. Por qu? Minha resposta sebaseia nadiscusso daregra deabsor
o apresentada no captulo 1. Embora os juizes constitucionais sejam atores
com poder de veto, na maiorpane do tempo elessoabsorvidos.
Como se discutiu no captulo 1, para que um ator compoder de veto
faa diferena nas decises, ele deve estar localizado forado ncleode una
nimidadedos outrosatores compoder de vetoexistentes (verproposio 3).
M Ver Stone (1992).
Atores com poder de veto
nos de direita ou quando novas questes so submetidas a exame. Nesses
casos, os tribunais constitucionais devem ser considerados atores compoder
de veto adicionais. Entretanto, devido caixa-preta contida na tomada de de
ciso peloJudicirio, seria impossvel atribuir isto s posies decisrias dos
atores com poder de veto. Portanto no considerei o Judicirio (nem mesmo
na forma dostribunais constitucionais) umator compoderde vetoemminha
explicaoneste livro.
Evidncia emprica
Se o Poder Judicirio no umatorcom poder de veto adicional, ento po
demos analisar o arbtrio judicial como uma varivel dependente. Como afir
mei neste capitulo, os sistemas polticos que exibem estabilidade decisria
tambm tero independncia doJudicirio. Existe alguma evidncia emprica
que sustente essaafirmao? Vrias pesquisas empricas tentaram medira in
dependncia doJudicirio. Algumas delas tentaram testar predies anlogas
s apresentadas neste livro.
Lijphan (1999:225-226) introduziu umamedida da fora da reviso ju
dicial "baseada, primeiro, nadistino entre a presena e a ausncia de reviso
judicial; segundo, em trs graus de ativismo na afirmao desse poder por
partedos tribunais".217 Ele tambm determina a dificuldade comque a Cons
tituio deumpas emendada (poruma maioria superior a dois teros, por
"dois teros ou equivalente", "entre dois teros e maiorias ordinrias" e por
"maiorias ordinrias"). Ele pontua os 36 pases pesquisados com base nessas
duas variveis e conclui quea "reviso judicial" temumacorrelao modera
da, mas estatisticamente significativa, com a rigidez constitucional.
De modo anlogo, Nicos Alivizatos (1995) criou umatipologia dequatro
classes do que ele denomina "politizao judicial", isto , o grau emque os
juizes "influem no processo de tomada de deciso". Com esse propsito, ele
determina umavarivel dependente: se o pas temuma corte constitucional
ou no, e se os juizes so considerados ativistas ou no.218 Pases com uma
'" Grifo nosso.
2"Para usar aspalavras do autor, 'se ostribunais deram realmente sinais inequvocos de ativismo
judicial poroposio autorrestriao judicial".
w
321
corte constitucional e juizes ativistas recebem quatro pontos; pases com
uma corte constitucional e juizes no ativistas recebem trs pontos; pases
semcorte constitucional mascomjuizes ativistas recebem dois; e pases sem
corte ou ativismo judicial recebem um ponto. Ele introduz uma srie de pos
sveis variveis dependentes para avaliar oque causa a"politizao judicial".
Primeiro, classifica os pases em descentralizados ou no (na verdade, utili
zando trs categorias: uma para pases federais, uma para federalismo dejacto
e uma para pases unitrios). Segundo, avalia ograu de polarizao direita-
esquerda (em duas categorias); terceiro, introduz uma varivel qualitativa que
expressa os atores com poder de veto (dando um ponto para um s partido,
trs para muitos partidos edois para amistura dos dois). Quarto, introduz
uma varivel para avaliar as anomalias parlamentares (guerras civis ou dita
duras); euma varivel indicando ograu de integrao na Unio Europia (na
poca, alguns pases eram membros, outros estavam para se tornar membros
e outros, ainda, no eram membros). Ele descobriu que a deciso deteruma
corte constitucional depende principalmente de duas variveis: se opas fe
deral ese no passado houve anomalias parlamentares. A"politizaojudicial",
por outro lado, depende da descentralizao, da polarizao edos atores com
poder de veto (em nveis pmenores que 0,05).
Finalmente, Robert Cooter eTom Ginsburg (1996) utilizaramuma escala
de"discricionariedadejudicial" produzida por uma srie deespecialistas. Uma
segunda maneira, muito mais criativa, de avaliar a discrio judicial por
meio dos trmites para restringir a responsabilidade. "Achamos que ascortes
com predio de grande ousadia estavam dispostas a inovar nessa rea do
direito privado mais que outras. Cortes com prognstico de baixa ousadia, ao
contrrio, se contentavam em esperar pela adoo legislativa da nova norma".
Com efeito, os dois autores classificam diferentes pases com base em: seas
cortes apresentaram dianteda legislatura normas de responsabilidade estrita;
se simplesmente reverteram onus da prova do demandante ao ru; ou se
esperaram que alegislatura mudasse alei.
Cooter e Ginsburg (1996:299) utilizaram duas variveis independentes.
Aprimeira "o nmero de vetos legislativos", que determinado da seguinte
forma:
nos sistemas parlamentaristas unicamerais, onde ogoverno formado pela coalizo
majoritria na legislatura, h essencialmente umveto sobre alegislao (...). Outros
sistemas tmdoisvetos sobre umanovalegislao. Tal seriaocasotantoemsistemas
S-l
*
Atorescompoderdeveto
Atabela 10.1 apresenta os dados quesero analisados. Os dadosomissos
so gerados porque Alivizatos cobre somente os pases da Europa ocidental,
enquanto Cooter e Ginsburg tm umainterseo significativa comesses pases,
mas cobrem tambm outros. Somente Lijphart abrange todos os 24 pases. A
tabela 10.2 produz as correlaes de Pearson como uma medio facilmente
interpretvel da associao entre diferentes variveis independentes. O leitor
pode verificar que, embora os dados de Lijphart secorrelacionem muito bem
comasavaliaes deAlivizatos nosubconjunto dos pases da Europa ocidental,
eles tmdiferenas significativas emrelao ao parecer dos especialistas, quando
seexaminampases noeuropeus. Particularmente, Israel classificado comum
Judicirio muito fraco por Lijphart (1) emuito fone pelo relatrio dos especialis
tas (4,5, mais doque aCone Suprema americana), enquanto Austrlia e Canad
so codificados como muito independentes por Lijphart (3), mas no fortes no
relatrio dos especialistas (2,33). Por fim, outro pas dedivergncia aHolanda,
onde oJudicirio considerado muito independente pelos especialistas, nada
independente porLijphart eintermedirio porAlivizatos. Essas observaes so
feitas para indicar que mesmo os especialistas discordam sobre algumas ava
liaes. possvel que essas divergncias resultem de diferentes propriedades
subjacentes varivel quecada umexamina (como indicamosdiferentes nomes
que utilizam). Caso se eliminem os quatro pases dedivergncia, ascorrelaes
entre ospareceres dosespecialistas passamasersignificativamente maiores. De
vido escassez de pases edados, no pretendo excluir dos testes empricos os
pases sobre osquais osespecialistas divergem.
Tabela 10.2
Correlao entre variveis independentes come semAustrlia,
Canad, Israel e Holanda
10.2A 10.2B
Judrev Espeoafctas
Respon
sabilidade
estrita Judpol Judrev Especialistas
Respon
sabilidade
estrita Judpol
Judrev 1,000
(Lijphart)
Especialistas 0.1261
Responsabilidade 0,4003
estrita
Judpol 0,8660
(Alivizatos)
1,000
0,7912
0.3259
1.000
0.5547 1.000
1.000
0,6446
05286
08346
1.000
09132
0.7603
1.000
06471 1.000
Obs.: As correlaes entre ndices diferentes sao semelhantes, estejam os quatro pases includos ou no, com
poucas excees (assinaladas emnegrito).
t
0<3
* >.-'r1.;:*5'^"--
Podtr Judicirio e tracracBS^
325
Atabela 10.3 apresenta a relao entre diferentes medies que expressam
aindependncia ou importncia doJudicirio eas variveis dependentes corres
pondentes, uma das quais sempre uma expresso qualitativa dos atores compo
der de veto. Embora toda aliteratura revisada utilize oestimaddr MQO (mnimos
quadrados orainrios), atcnica inadequada, dado que avarivel dependente
composta apenas por trs ou quatro grupos de pases. Nas estimaes aseguir,
utilizei uma tcnica ordered probit apropriada, quando avarivel dependente tem
valores discretos. As ltimas quatro colunas da tabela 10.3 apresentamestimaes
por MQO, porque avarivel dependente contnua. Comopropsito de compa
rao, estimei os dados gerados por Alivizatos duas vezes: uma vez pelo procedi
mento correto (ordena prb) eoutra vez pelo procedimento tradicional (MQO).
Observe-se adiferena no pseudo R2 da estimao probit, na primeira coluna, em
relao ao R2 ajustado datcnica MQO, naltima.
Estimei diferentes modelos. Em cada caso, comecei por incluir duas vari
veis: atores com poder de veto e descentralizao poltica. Analisei a varivel
"atores com poder de veto" no captulo 7. Avarivel descentralizao mede se
um pas unitrio, federal ou est entre os dois. Inclu essa varivel porque, em
pases federais, pode-se solicitar ao Judicirio que julgue conflitos entre dife
rentes nveis de govemo; portanto, huma fonte adicional de decises impor
tantes aserem tomadas peloJudicirio. De fato, como foi visto no captulo 6, o
Judicirio independente considerado por alguns autores219 como condio do
federalismo. Aexemplo do que se encontra em parte da literatura (Alivizatos),
acrescentei avarivel "polarizao". Esta essencialmente uma verso qualitativa
da varivel "alternncia" que usei nos captulos 7e8. Entretanto, no est claro
se essa varivel ter efeito positivo ou negativo no papel doJudicirio. Pode-se
argumentar que oJudicirio moderar extremos de diferentes governos, ou que
ser intimidado pela perspectiva de ser sobrestado. Na verdade, avarivel de
Alivizatos se revela positiva ou negativa dependendo do modelo. Quando ela
resulta no significativa, estimo novamente omodelo, tirando a"polarizao".
No caso das duas variveis independentes do artigo de Cooter e Ginsburg, in
tegrei tambm omodelo incluindo avarivel "durao do governo", j que, de
acordo com as suposies dos autores, ela deveria ser significativa. Ocorre que
no . Finalmente, no inclu na tabela testes do sistema judicial (direito civil
emcomparaocomodireito consuetudinrio), j que nenhumdeles se revelou
estatisticamente significativo ealguns at mesmo tmosinal equivocado.
" Bednar. Eskridge e Ferejohn, 2001.
&mi&
Atores com poderde veto
nistrativo. Emdois dos maisimportantes (McCubbins, Nolle Weingast, 1987,
1989), os autores (doravante "McNollgast") enfocam predominantemente a
formapela qual as legislaturas criamdireitoadministrativoque restringeefeti
vamente a burocracia a realizar os deveres prescritos pela coalizo promulga-
dora. Segundo esses autores,o problema fundamental o risco moral, a possi
bilidade de as burocracias escolherem polticas que diferem das preferncias
da coalizo promulgadora.
Paraevitaro risco moral, as legislaturas podemcriar leisadministrativas,
as quais tm trs caractersiicas principais: primeiro, a coalizopromulgadora
devecriar um ambiente paraa burocracia que reflita as polticas no momento
da promulgao. Segundo, devero assegurar o resultado a favor dos grupos
quesomais afetados e maisfavorecidos pelacoalizo. Terceiro, as polticas da
agncia devem exibiruma caracterstica de pilotoautomtico: devem permitir
mudanas de poltica medida que mudam os grupos interessados.
Essa anlise traz certas conseqncias para o modelo desenvolvido na
primeira parte deste livro. Dadoque os primeirosa se moverem nojogo apre
sentadoacimaserocapazes de escolheruma decisoprximaou idntica ao
seu prprio ponto ideal, o Poder Legislativo "marcar as cartas" para evitar
essa possibilidade. McNollgast (1987,1989)argumenta que nenhum ator po
ltico entrar em acordo a menos que seu interesse esteja protegido; conse
quentemente,os legisladores procuraro criar tal proteopara si prprios, ao
redigirem leis administrativas.
Com base nos argumentos e achados dessa literatura, Terry Moe (1990)
e David Epstein e Sharyn 0'Halloran (1999) argumentaram quea legislao
mais difcil de manejar quandoo corpolegislativo estmais dividido, porque
eletentar incluirnalegislao osobjetivos da coalizo quea produziu, levan
do reduo da independncia dasburocracias. Como esse argumento parece
contradizerminha explicao, examino-o em detalhe.
Meu argumento se baseia no que acontece depois da deciso da buro
cracia (exposO, enquanto os argumentos de McNollgast se baseiam no que a
legislatura far antecipadamente (exant). Suponho que,mantendo a legislao
constante, os burocratas e juizes sero mais independentes que o govemo
quando houver muitos atores compoder de veto. O argumento de que "as
cartas marcadas" no mantm a legislao constante no est necessariamente
errado; de fato, a essncia desse argumento consiste emcomparar os diferen
testiposde legislao produzidos por diferentes configuraes de atores com
m
r&
.?
Poder Judcirio"e burocracias; .- : . .cj;
329
poder de veto. Alm do mais, oargumento de "marcar as cartas" se refere
independncia dos burocratas em relao coalizo que promulga alegislao.
H dois argumentos diferentes: sero examinados um de cada vez.
Primeiro, apresentarei minha prpria suposio da legislaoadministra
tiva como funo dos atores com poder de veto. Dada aliberdade das cortes
e burocracias para interpretar a legislao livremente .quando-h mltiplos
atores com poder de veto. tais atores preferiro restringi-las ex ante, isto ,
gostariam de incluir restries processuais dentro da legislao em si (exata
mente como McNollgast afirma). Sero eles capazes de fazer isso? Depende de
suas preferencias nesse tipo de legislao. Se suas preferncias foremsimilares,
ento sero capazes de faz-lo. Entretanto, se tiverem preferncias arespeito de
como atar as mos dos diferentes burocratasum partido querendo dar poder
aos cidados para "soar oalarme", ooutro querendo ter agncias de monito
ramento fortes eindependentes, para usar um exemplo bem conhecido221 ,
pode no haver acordo. Assim, no caso de mltiplos atores compoder de veto,
apredio real depende das preferncias dos atores existentes com poder de
veto. Por outro lado, atores individuais com poder de veto podem sobrestar
burocratas ejuizes em qualquer momento (pressupondo que no haja custos
polticos ou de transao). Como resultado, tais governos no se interessariam
em introduzirrestries adicionais na legislao.
Esse argumento pressupe que uma legislao burocrtica difcil de ma
nejar ds vezes oresultado de mltiplos atores com poder de veto, ao passo
que alegislao simples sempre oresultado de atores individuais compoder
de veto. Em outras palavras, atores com poder de veto mltiplos so condi
o necessria, mas no suficiente, para uma legislao burocrtica difcil de
manejar. Consequentemente, em mdia, pode-se esperar uma legislao mais
complicada no caso de mltiplos atores com poder de veto (como predito por
McNollgast), mas tambm se poderia esperar uma varincia maior no caso
de mltiplos atores com poder de veto, exatamente como especificado no
argumento apresentado no captulo 1(figura 1.7). Huber eShipan (2002)e
trranchino (2000) encontraramdiferentes nveis mdios de legislao restriti
va, mas no testaram ocomponente de varincia desse argumento.
" McCubbins e Schwaru. 1984.
Atorescompoderde veto
Comparemos esse ponto devista com o argumento de Laver e Shepsle
(1996), discutido no captulo 4, sobre as jurisdies ministeriais. Segundo
esses autores, o ministro decide o que os burocratas faro. Nemtanto, Thies
(2001) afirmaria: ele apresenta evidencia de que os governos se compem de
diferentes partidos, no somente entre os ministrios, mas tambm dentro
deles; portanto, os vice-ministros pertencem apartidos diferentes do partido
do primeiro-ministro, comoobjetivo de mant-lo sob controle. Na opinio de
Thies, a cadeia de comando no clara.
Vamos agora apresentar uma viso diferente fornecida por Mark Haller-
berg eJurgen von Hagen (1999). que afirmamque, em relao aos oramentos,
alguns pases delegam aautoridade final ao ministro das Finanas, para manter
ooramento no mbito de deciso do govemo. Hallerberg e von Hagen apre
sentamasestruturas institucionais dediferentes pases e demonstram que, em
muitas delegaes de tomada de deciso relevante, os poderes pertencem ao
Ministrio das Finanas. Aqui a cadeia de comando envolve o ministrio e o
ministro das Finanas (poderia tambm envolver oprimeiro-ministro).
Entretanto, quando oministro das Finanas pode desempenhar um pa-
pel-chave em questes econmicas, outros ministrios podem participar tam
bm da tomada de decises correspondentes asuas jurisdies. Por exemplo,
no pareceplausvel que, numa conferncia internacional sobre meioambien
te, as delegaes nacionais incluam burocratas do Ministrio do Meio Am
biente, sem incluir representantes do Ministrio de Relaes Exteriores. Na
preparao de documentos sobre a sade das mulheres, provvel que os
burocratas da sade edo trabalho estejamenvolvidos, por exemplo.
Entra emcena Wolfgang Mueller (2000) comsua anlise dos sistemas
parlamentaristas, incluindo os partidos em cada etapa do processo de delega
o. Na explicao de Mueller (2000:311), os partidos so mais presentes na
formao do govemo emenos no processo que vai do.govemo aos ministros
individuais, enquanto ainterferncia na delegao dos ministros aos servido
res pblicos ilegtima: "os servidores pblicos devem simplesmente imple
mentar regras gerais edevem faz-lo imparcialmente'*. Observe-se que*aqui o
ponto de Mueller normativo (ele nos diz oque deveria acontecer, no oque
acontece); de todo modo, parece limitar severamente oprincpio de delegao
no nvel da burocracia.
Meu argumento que, quando se tenta abrir acaixa-preta da delegao,
muitas teorias plausveis emergem, e cada uma delas identifica umfluxo dife-
Poder Judicirio e burocracias 333
rente dos "governos" para os "burocratas". possvel que seja diretamente do
ministro para os burocratas (Laver e Shepsle), ou que envolva outros atores:
oprimeiro-ministro (Strom), oministro das Finanas (Hallerberg evon Ha
gen) ou outros ministros epartidos. Minha teoria anica que engloba todas
essas possibilidades, sem favorecer nenhuma. Simplesmente afirma que, se as
coisas so importantes, qualquer ator governamental envolvido desejar que
seu ponto de vista seja respeitado, de modo que oresultado ser aceitvel para
todos os outros atores. Esta uma posio minimalista eno toma partidos.
possvel que oresultado se localize prximo do ministro, do primeiro-minis
tro ou de qualquer outro desses atores. Mais provavelmente, burocratas hbeis
jogaro cada umdosdirigentes contra os outros.
Como se argumentou no captulo 4, verdade que os sistemas parla
mentaristas epresidencialistas diferem em vrias dimenses (quem controla a
agenda, se as coalizes so fluidas e abordam os programas governamentais,
ou se so rgidas e formam governos). Os argumentos de Strom acrescentam
variaes interessantes ao tema da delegao: nos sistemas parlamentaristas,
aseleo ex ante de agentes mais efetiva; nos sistemas presidencialistas, os
controles ex post esto institucionalizados; o parlamentarismo se caracteriza
por uma delegao eresponsabilizao mais indiretas (dado que h fases adi
cionais envolvendo aseleo dogovemo). Entretanto, enfocando as burocra
cias, as concluses se baseiamno modelo do "tipo ideal" (ou, segundo Strom,
no modelo "maximalista"), que no considera a tomada dedeciso no gover
no e a substitui pelo princpio segundo o qual "os servidores pblicos tm
um nico dirigente, seu respectivo ministro de gabinete".222 Se observarmos
que, nos governos de coalizo, as burocracias tm mltiplos dirigentes, ento,
quanto mais dirigentes elas tiverem, mais elas podero jog-los uns contra os
outrose maior sera sua independncia.
Aevidncia emprica
Uma srie de estudos empricos testou oargumento dagarantia da vantagem
antecipada de McNollgast eencontrou evidncia que osustenta. Huber eShi-
"i Strom. 2000:269.
g53^?-'"'''
Atorescom poderde veto
Moser (1999) criou uma varivel tricotmica que denominou "freios e
contrapesos" (checks and balances) e examinou todos os pases da OCDE. Seu
argumento que freios e contrapesos altos produziro bancos independentes
porque ser difcil para o sistema poltico modificar o estatuto do banco. Ele
encontrou resultados que corroboram fortemente seuargumento. Entretanto,
aclassificao de Moser foi criticada por inconsistncia. Por exemplo, Hallerr
berg (no prelo) argumenta:

Os cinco estados que Moser classifica como possuidores de freios econtrapesos

fortes (Alemanha, Austrlia, Canad, Estados Unidos e Sua) so os mesmos
estados da OCDE que Lijphart (1999)classifica como Estados verdadeiramen
te federalistas. Mas um deles, o Canad, nodeveria ser um caso de "freios e
contrapesos fones", deacordo como prprio esquema declassificao de Mo
ser, queenfatiza que as cmaras devem ter igual poder e contar com diferentes
procedimentos para escolhe-los para que os freios sejam fortes (...). De maneira
geral, todos os pases de Moser com fortes freios e contrapesos recebem cinco
pontos na escala defederalismo dejphart, que vai deumacinco, enquanto os
demais estados recebem apenas 1,9.
Concordo comessa avaliao e,almdisso, acho que outros pases, como
Portugal, Grcia, Finlndia e Islndia, soerroneamente classificados na ca
tegoria intermediria.226 Infiro dessa explicao que os resultados de Moser
apresentamalguma evidncia adicional dequeo federalismo (mas no aexis
tncia deatores partidrios com poder deveto) secorrelaciona coma1BC.
Finalmente, Hallerberg (no prelo) apresenta uma srie de razes pelas
quais tanto os atores com poder de veto quanto o federalismo em geral de
veriam aumentar a independncia do banco central.227 De acordo com esse
argumento, Estados unitrios com govemos unipartidrios preferem bancos
centrais dependentes etaxas de cmbio flexveis; Estados unitrios comgover
nos de coalizo preferem (moderadamente) bancos centrais independentes e
taxas de cmbio fixas; sistemas federais com um govemo unipartidrio (como
Portugal temumpresidente com poder de vetoe.portanto, deve ser includoentre os pases com
fretas econtrapesos fortes, enquanto os outros poises tem um govemo que esU de acordo com o
Parlamento e,portanto, devemserclassificados comotendo freios econtrapesos fracos.
mVer tambmdarkeHallerberg (2000). ^^
-W- 4*
PoderJudicirio e burocracias 337
o Canad) preferem (moderadamente) bancos centrais independentes e taxas
de cmbio flexveis; e govemosmultipanidrios em Estados federais preferem
bancos independentes e taxas de cmbio flexveis. Hallerberg encontra forte
evidncia emprica para todas assuas predies, tanto sobre a varivel da in
dependncia dos bancoscentrais quanto sobre o regime de taxasde cmbio.
Portanto, algumas das pesquisas empricas228 identificam ambos os ato
resinstitucionais e partidrios com poder de veto.como correlacionados com
a IBC, enquanto outros encontramcorrelao vlida somente com atores ins
titucionais com poderdeveto(federalismo). Como objetivo de observar seh
uma distino entre os dois, utilizeios quatrondices de Bernhard(1998) e os
correlacionei com ambos, federalismo e atores com poder de veto.
Tabela 10.4
Independncia do banco central
Atores com Grilli et 3l. Alesina e Summers Cukierman
Pais Descentralizao poder de veto (1991) (1993) (1991) Total
Alemanha 3 3 0.87 1 0.66 0.84
Austrlia 3 2 0.6 0.S 031 0.47
ustria 3 2 0.6 0.625 0.S8 0.6
Blgica 3 3 0.47 0.5 0,19 0.39
Canad 3 2 0.73 0.625 0.46 0.61
Dinamarca 1 3 0,53 0.625 0.47 0.54
Espanha 3 1 033 0,375 0.21 031
Estados Unidos 3 3 0,8 0,875 0,51 0.73
Frana 1 2 0.47 0,5 0.2S 0,42
Holanda 1 3 0.67 0.62S 0.42 0.57
Irlanda 1 2 0.47 0.625 039 0,49
Itlia 2 3 0.33 0.45 0.16 033
Japo 1 1 0,4 0.625 0,16 0.4
Noruega 1 2 0,44 0.S 0,14 0.4
Nova Zelndia 1 1 0.2 0.25 0,27 0,2
Reino Unido 2 1 0.4 0.5 031 0.42
Sucia 1 2 0.44 0.5 037 0.4
Sua 3 3 0,8 1 0.68 0,83
fonte: Bernhard, 1998.
" Bernhard, 1998; e Hallerberg. 2001.
Stti
mm??*
3?i340
Atores com poderde veto
composio noimporta); terceira, obanco central templena independncia e
compostopor integrantes do partido; quarta, ele temindependncia parcial
e composto por integrantes do partido; quinta, eletemindependncia par
cial e compostopor tecnocratas. Cadauma dessascombinaes e nveisde
independncia produz uma trajetria temporal diferente de crescimento mo
netriocomo funo da composio do govemoe do momentodas eleies:
govemos d esquerda querema expanso do crescimento monetrio; bancos
controlados pelopartidotentamajudar o govemode seu partidoe prejudicar
um govemode oposio, especialmente em poca de eleies, enquanto tec
nocratas se comportam da mesma forma, independentemente de quem est
no poder; bancosindependentes no soafetados pela proximidade das elei
es, ao contrrio dos que no so independentes.
Para testar todas as suas hipteses, Lohmann introduziu uma srie de
variveis: econmicas (crescimento monetrio, crescimento do PIB, inflao,,
taxas de cmbio), econmico-institucionais (Bretton Woods, Sis'tema Monet
rio Europeu), ciclos eleitorais, composio do govemo,composio da cmara
alta (Bundesrat), composio do banco central (quem nomeou os diferentes
membros) e popularidade do chanceler. Seus resultados sustentam as duas
concluses seguintes:
Apoltica monetria alem esUsujeita a presses eleitorais. Noliaevidncia de
que as preferncias partidriastenhaminfluncia por meiodo poder de nomea
o. O Conselho do Bundesbank preenchido com tecnocratas parcialmente
independentes cujaindependncia diminui como apoio do partido aogoverno
federal no Bundesrat (...).Ahiptese auxiliar de queo pontodevetodoBundes
rat protege a independncia do Bundesbank a nicahiptesecondizentecoma
evidncia compilada emambos os estudos de casoe a anlisede regresso.230
Os achados de Lohmann so condizentes com a teoria apresentada
neste livro. Mas, como ela observa, a composio do Bundesrat na Alema
nha est correlacionada com a popularidade do govemo, de modo que as
medies institucionais podemde fato refletira capacidade do governo de
controlar a poltica monetria. Esse um problema de colinearidade que
110 Lohmann. 1998:440.
:&$
??
?,
sr
Poder Judicirio e burocracias
no podeser resolvido comumconjunto de dados que cobre um pas e um
perodo de 45 anos.
Entretanto, dois estudos mais recentes231 tm uma base de dados muito
mais ampla. Philip Keefer e David Stasavage (2000a: 17) desenvolveram um
modelo econmico que levas ires predies seguintes: "a)a presena de um
banco centra} legalmente independente deveria ter umefeito negativo sobre a
inflao somente napresena de freios e contrapesos; b) a interferncia polti
ca, tal como a substituio dos dirigentesdo bancocentral, menos provvel
quando existemfreios e contrapesos; c) a presena deumbanco central legal
mente independente temefeito mais negativo sobre ainflao quando diferen
tessetores dogovemo tmpreferncias divergentes sobre a inflao". Todas
astrs predies so condizentes com a teoria desenvolvida neste livro. Com
efeito, a terceira proposio de Keefer e Stasavage testa no apenas o nmero
de atores com poder de veto, mas tambm suas distncias ideolgicas (ver a
proposio 4 do captulo 1).
Para testar suas predies, Keefer e Stasavage utilizam um conjunto de
dados que inclui 78pases numperodo de 20anos (1975-94). Suavarivel
dependente ainflao. Suas variveis independentes incluema independn
cia do banco central e uma srie de variveis institucionais. Utilizam como
indicadores daindependncia dobanco central tanto a "independncia legai",
medindo uma srie de indicadores institucionais (ver seo anterior) e taxas
de substituio dosdirigentes do bancocentral(considera-se na literaturaque
essa varivel reflete melhor a independncia real nos pases desenvolvidos).
Suas variveis institucionais podemserencontradas numbanco de dadosso
breinstituies polticas compilado porBeck ecolaboradores (1999). Avari
vel "/retos" (chechs) "baseada numa frmula que conta primeiro onmero de
atores com poder deveto, a partir dese a(s) cmara(s) executiva e legislativa
so controladas por diferentes partidos nos sistemas presidencialistas e don
mero de partidos nacoalizo governamental nos sistemas parlamentaristas".232
Apolarizao medida "conforme as fontes de dados indiquem que os parti
dos (os quatro maiores) tmuma orientao econmica deesquerda, centro
ou direita (...) a diferena mxima entre essas entidades que compreendem o
'Keefere Stasavage, 2000a eb.
alId.,2000a:19.