Sistemas de Organizao Administrativa

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SISTEMAS DE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

CONCENTRAO E DESCONCENTRAO
82. Conceito
Tanto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao dizem respeito
organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica. Mas o problema da
maior ou menor concentrao ou desconcentrao existente no tem nada a ver com as
relaes entre o Estado e as demais pessoas colectivas: uma questo que se pe apenas
dentro do Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pblica.
A concentrao ou desconcentrao tm como pano de fundo a organizao vertical dos
servios pblicos, consistindo basicamente na ausncia ou na existncia de distribuio vertical
de competncia entre os diversos graus ou escales da hierarquia.
Assim a concentrao de competncia, ou a administrao concentrada o sistema em
que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo competente para tomar decises,
ficando os subalternos limitados s tarefas de preparao e execuo das decises daquele.
Por seu turno, a desconcentrao de competncia, ou administrao desconcentrada, o
sistema em que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou vrios rgos subalternos,
os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos direco e superviso daquele.
A desconcentrao traduz-se num processo de descongestionamento de competncias,
conferindo-se a funcionrios ou agentes subalternos certos poderes decisrios, os quais numa
administrao concentrada estariam reservados exclusivamente ao superior.
No existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente
desconcentrados. O que normalmente sucede que os sistemas se nos apresentam mais ou
menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados. Entre ns, o princpio da
desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional no art. 267/2 CRP.
83. Vantagens e Inconvenientes
A principal razo pela qual se desconcentram competncias consiste em procurar aumentar
a eficincia dos servios pblicos.
Por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da desconcentrao certos
inconvenientes: em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros decisrios pode
inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da Administrao; etc.
A tendncia moderna, mesmo nos pases centralizados, para favorecer e desenvolver
fortemente a desconcentrao.
84. Espcies de Desconcentrao
Tais espcies podem apurar-se luz de trs critrios fundamentais quanto aos nveis,
quanto aos graus e quanto s formas. Assim:
a)
Quanto ao nveis de desconcentrao, h que distinguir entre desconcentrao a
nvel central e desconcentrao a nvel local, consoante ela se inscreva no mbito dos
servios da Administrao central ou no mbito dos servios da Administrao local;
b)
Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode ser absoluta ou relativa: no
primeiro caso, a desconcentrao to intensa e levada to longe que os rgos por
ela atingidos se transformam de rgos subalternos em rgos independentes; no
segundo, a desconcentrao menos intensa e, embora atribuindo certas competncias
prprias a rgos subalternos, mantm a subordinao destes ao poder do superior (que
constitui a regra geral no Direito portugus).
c)
Por ltimo, quanto s formas de desconcentrao, temos de um lado a
desconcentraro originria, e do outro a desconcentrao derivada: a primeira a que
decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competncia entre o superior e os

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subalternos; a segunda, carecendo embora de permisso legal expressa, s se efectiva

mediante um acto especfico praticado para o efeito pelo superior. A desconcentrao
derivada, portanto, traduz-se na delegao de poderes.
85. A Delegao de Poderes. Conceito
Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia normal para a prtica de
determinados actos, permite no entanto que esse rgo delegue noutro parte dessa
competncia (art. 35/1 CPA).
Do ponto de vista da cincia da administrao, a delegao de poderes um instrumento de
difuso do poder de deciso numa organizao pblica que repousa na iniciativa dos rgos
superiores desta.
Do ponto de vista do Direito Administrativo, a delegao de competncias (ou delegao
de poderes) o acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente para
decidir em determinada matria, permite de acordo com a lei, que outro rgo ou agente
pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria.
So trs os requisitos da delegao de poderes, de harmonia com a definio dada:
a)
Em primeiro lugar, necessria uma tal lei que preveja expressamente a faculdade de
um rgo delegar poderes noutro: a chamada lei de habilitao. Porque a competncia
irrenuncivel e inalienvel, s pode haver delegao de poderes com base na lei (art.
111/2 CRP). Mas o art. 29 CPA, acentua bem que os princpios da irrenunciabilidade e
da inalienabilidade da competncia no impedem a figura da delegao de poderes (n. 1
e 2);
b)
Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos, ou de um rgo e um
agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois rgos normalmente competente
(o delegante) e outro, o rgo eventualmente competente (o delegado);
c)
Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao propriamente dito, isto , o acto
pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado,
permitindo-lhe a prtica de certos actos na matria sobre a qual normalmente
competente.
86. Figuras Afins
A delegao de poderes, uma figura parecida com outras, mais ou menos prximas, mas
que no deve ser confundida com elas:
a)
Transferncia legal de competncias: esta quando ocorre, consubstancia uma forma
de desconcentrao originria, que se produz ope legis, ao passo que a delegao de
poderes uma desconcentrao derivada, resultante de um acto do delegante. Por outro
lado, a transferncia legal de competncias definitiva, enquanto a delegao de poderes
precria, pois livremente revogvel pelo delegante;
b)
Concesso: a concesso em Direito Administrativo, tem de semelhante com a
delegao de poderes o de ser um acto translativo, e de durao em regra limitada. Mas
difere dela na medida em que por destinatrio, em regra, uma entidade privada, ao passo
que a delegao de poderes dada a um rgo ou agente da Administrao. Alm disso,
a concesso destina-se a entregar a empresas o exerccio de uma actividade econmica
lucrativa, que ser gerida por conta e risco do concessionrio enquanto na delegao de
poderes o delegado passa a exercer uma competncia puramente administrativa;
c)
Delegao de servios pblicos: tambm esta figura tem em vista transferir para
entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gesto global de um servio
pblico de carcter social ou cultural. No esse o objectivo nem o alcance da delegao
de poderes;
d)
Representao: os actos que o representante pratica qua tale pratica-os em nome do
representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo-se produzir na esfera jurdica deste;
e)
Substituio: em Direito Pblico, d-se a substituio quando a lei permite que uma
entidade exera poderes ou pratique actos que pertencem esfera jurdica prpria de
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uma entidade distinta, de forma a que as consequncias jurdicas do acto recaiam na

esfera do substitudo. A substituio d-se quando o substitudo no quer cumprir os seus
deveres funcionais: tal pressuposto no ocorre na delegao de poderes;
f)
Suplncia: quando o titular de um rgo administrativo no pode exercer o seu cargo,
por ausncia, falta ou impedimento, ou por vagatura do cargo, a lei manda que as
respectivas funes sejam asseguradas, transitoriamente por um suplente. Na suplncia
h um rgo, que passa a ter novo titular, ainda que provisrio. O Cdigo do
Procedimento Administrativo tambm chama a estes casos de suplncia substituio
(mal) e regula-os no art. 41
g)
Delegao de assinatura: por vezes a lei permite que certos rgos da Administrao
incumbam um funcionrio subalterno de assinar a correspondncia expedida em nome
daqueles, a fim de os aliviar do excesso de trabalho no criativo que de outra maneira os
sobrecarregaria;
h)
Delegao tcita: por vezes, a lei, depois de definir a competncia de um certo rgo,
A, determina que essa competncia, ou parte dela, se considerar delegada noutro rgo,
B, se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrrio.
87. Espcies
Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica da delegao de poderes,
e as espcies de delegaes de poderes propriamente ditas.
a) Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No primeiro caso, a lei permite
que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados
outros rgos, de tal modo que uma s lei de habilitao serve de fundamento a todo e
qualquer acto de delegao praticado entre esses tipos de rgos (art. 35 2/3 CPA).
Em todos estes casos, porm, a lei impe uma limitao importante (art. 35/2 CPA): neste
tipo de delegaes s podem ser delegados poderes para a prtica de actos de administrao
ordinria, por oposio aos actos de administrao extraordinria que ficam sempre
indelegveis, salvo lei de habilitao especfica.
Entende-se que so actos de administrao ordinria todos os actos no definitivos, bem
como os actos definitivos que sejam vinculados ou cuja a discricionariedade no tenha
significado ou alcance inovador na orientao geral da entidade pblica a que pertence o rgo;
se se tratar de definir orientaes gerais e novas, ou de alterar as existentes, estaremos
perante uma administrao extraordinria.
b) Quanto s espcies de delegao, as principais so as seguintes:
Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode ser ampla ou restrita,
conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes ou apenas
uma pequena parcela deles.
No que respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica ou genrica, isto
, pode abranger a prtica de um acto isolado ou permitir a prtica de uma pluralidade de
actos: no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado, a delegao caduca; no
outro, o delegado continua indefinidamente a dispor de competncia, a qual exercer
sempre que tal se torne necessrio.
H casos de delegao hierrquica isto , delegao dos poderes de um superior
hierrquico num subalterno , e casos de delegao no hierrquica ou seja,
delegao de poderes de um rgo administrativo noutro rgo ou agente que no
dependa hierarquicamente do delegante.
H ainda uma outra classificao que distingue, entre a delegao propriamente
dita, ou de 1 grau, e a subdelegao de poderes, que pode ser uma delegao de 2
grau, ou de 3, ou de 4, etc., conforme o nmero de subdelegaes que forem
praticadas. A subdelegao uma espcie do gnero delegao porque uma delegao
de poderes delegados.
88. Regime Jurdico
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Requisitos do acto de delegao: Para que o acto de delegao seja vlido e eficaz,
a lei estabelece um certo nmero de requisitos especiais, para alm dos requisitos gerais
exigveis a todos os actos da Administrao, a saber:
Quanto ao contedo, art. 37/1 CPA. atravs desta especificao dos poderes
delegados que se fica a saber se a delegao ampla ou restrita, e genrica ou
especfica;
Quanto publicao, art. 37/2 CPA;
Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos quanto ao contedo so
requisitos de validade, pelo que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao
invlido; os requisitos quanto publicao so requisitos de eficcia, donde se segue
que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao ineficaz.
b)
Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegao de poderes pelo delegante ao
delegado, este adquire a possibilidade de exercer esses poderes para a prossecuo do
interesse pblico. O que o delegante tem a faculdade de avocao de casos concretos
compreendidos no mbito da delegao conferida (art. 39/2 CPA): se avocar, e apenas
quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo
para a competncia do delegante. Mas em cada momento h um nico rgo competente.
Alm do poder de avocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou
instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser exercidos os poderes delegados
(art. 39/1 CPA). O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao
abrigo da delegao quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar
inconveniente (art. 39/2 CPA). Algumas leis especiais do ao delegante o direito de ser
informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da delegao.
c)
Requisitos dos actos praticados por delegao: sob pena de ilegalidade, os actos
administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegao devem obedincia
estrita aos requisitos de validade fixados na lei. Para alm disso, a sua legalidade
depende ainda da existncia, validade e eficcia do acto de delegao, ficando
irremediavelmente inquinados pelo vcio de incompetncia se a delegao ao abrigo da
qual forem praticados for inexistente, invlida ou ineficaz. Os actos do delegado devem
conter a meno expressa de que so praticados por delegao, identificando-se o rgo
delegante (art. 38 CPA).
d)
Natureza dos actos do delegado: dois problemas so particularmente importantes:
Os actos do delegado sero definitivos? Entre ns, a regra geral de que os actos
do delegado so definitivos e executrios nos mesmos termos em que o seriam se
tivessem sido praticados pelo delegante. Esta regra decorre, para a administrao
central, do disposto no art. 15/1 LOSTA; e para a administrao local do art. 52/7 LAL,
bem como dos arts. 83, 1 e 4, 105, 1, 2 e 3, e 404, 2 CA, entre outros.
Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o delegante? A reposta a
esta pergunta varia, conforme estejamos perante uma delegao hierrquica ou uma
delegao no hierrquica. Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos
praticados pelo subalterno delegado cabe sempre recurso hierrquico para o
superior-delegante: se os actos do delegado forem definitivos ser facultativo; se no
forem, ser necessrio. Tratando-se de uma delegao no hierrquica, uma vez que
no h hierarquia no pode haver recurso hierrquico; mas a lei pode admitir um
recurso hierrquico imprprio. Se a lei for omissa, entendemos que, nos casos em
que o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor
recurso hierrquico imprprio; mas tal recurso ser meramente facultativo quando os
actos sejam definitivos.
e)
Extino da delegao: evidente que se a delegao for conferida apenas para a
prtica de um, nico acto, ou para ser usada durante certo perodo, praticado, aquele acto
ou decorrido este perodo a delegao caduca. H, porm, dois outros motivos de
extino que merecem referncia:
Por um lado, a delegao pode ser extinta por revogao: o delegante pode, em
a)

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qualquer momento e sem necessidade de fundamentao, pr termo delegao (art.

40-a CPA). A delegao de poderes , pois, um acto precrio;
Por outro lado, a delegao extingue-se por caducidade sempre que mudar a
pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40-b CPA). A delegao de poderes ,
pois, um acto praticado intuitu personae.
f)
Regime jurdico da subdelegao: era a regra segundo a qual o delegado s poderia
subdelegar se para alm de a lei de habilitao lho permitir o delegante autorizasse
expressamente a subdelegao, mantendo aquele um controle absoluto sobre a
convivncia e a oportunidade desta. Este regime foi substancialmente alterado pelo art.
36 CPA, o qual veio introduzir duas importantes inovaes.
Salvo disposio legal em contrrio, o delegante pode autorizar o delegado a
subdelegar (art. 36/1 CPA): passou a haver uma habilitao genrica permissiva de
todas as subdelegaes de 1 grau;
O subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe tenham sido
subdelegadas, salvo disposio legal em contrrio ou reserva expressa do delegante
ou subdelegante (art. 36/2 CPA). Quanto ao mais, o regime das subdelegaes de
poderes idntico ao da delegao (arts. 37 a 40 CPA).
89. Natureza Jurdica da Delegao de Poderes
H trs concepes principais acerca da natureza da delegao:
a)
A primeira a tese da alienao: a concepo mais antiga. De acordo com esta
tese, a delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de competncias do
delegante para o delegado: a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes
da delegao, passa por fora desta, e com fundamento na lei de habilitao, para a
esfera de competncia do delegado. A razo pela qual esta tese, no satisfaz, reside na
sua incapacidade de explicar adequadamente o regime jurdico estabelecido na lei para a
delegao de poderes. Na verdade se esta fosse uma autntica alienao, isso
significaria que os poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante: a titularidade
de tais poderes passaria, na ntegra, para o delegado, e o delegante ficaria inteiramente
desligado de toda e qualquer responsabilidade quanto aos poderes delegados e quanto
matria includa no objecto da delegao.
b)
A segunda tese da autorizao: a competncia do delegante no alienada nem
transmitida, no todo ou em parte para o delegado. O que se passa que a lei de
habilitao confere desde logo uma competncia condicional ao delegado, sobre as
matrias em que permite a delegao. Antes da delegao, o delegado j competente:
s que no pode exercer essa sua competncia enquanto o delegante lho permitir. O acto
de delegao visa, pois, facultar ao delegado o exerccio de uma permisso do delegante,
j uma competncia do delegado. H vrios motivos que nos levar a no aceitar esta
tese: parece que essa tese contrria letra da lei. As leis que permitem a delegao de
poderes exprimem-se sensivelmente nos termos seguintes: o rgo A pode delegar os
poderes tais e tais no rgo B, ao dizer os seus poderes, a lei est inequivocamente a
sublinhar que a competncia do delegante. Se o potencial delegado j fosse competente
por lei antes de o acto de delegao ser praticado, ento tinha de se reconhecer ao
potencial delegado um interesse legtimo na pretenso de exercer a competncia
delegvel, uma vez que esta competncia seria uma competncia prpria do delegado ao
superior hierrquico que lhe autorizasse o exerccio da competncia delegvel. Se fosse
verdadeira a tese da autorizao o delegado, uma vez recebida a delegao, praticaria os
actos administrativos compreendidos no objecto da delegao no exerccio de uma
competncia prpria, ou seja, de uma competncia que directamente lhe seria atribuda
pela lei. Ora, isto incompatvel com o poder de orientao a cargo do delegante que
existe na delegao de poderes, inclusivamente quando no h hierarquia: em toda a
delegao de poderes est nsita a ideia de que o delegante tem o poder de orientar o
delegado quanto ao exerccio dos poderes delegados. Se se tratasse do exerccio de uma

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competncia prpria do delegado, no faria sentido que o delegante tivesse qualquer

poder de orientao. A tese da autorizao tambm no compatvel com o poder de
revogar a delegao, que a lei confere ao delegante. Esta tese, tambm no compatvel
com uma outra soluo que existe no regime jurdico da delegao de poderes, e que o
poder que o delegante tem de revogar os actos praticados pelo delegado no exerccio da
delegao
c)
A terceira tese da transferncia de exerccio: a delegao de poderes no uma
alienao porque o delegante no fica alheio competncia que decida delegar, nem
uma autorizao, porque antes de o delegante praticar o acto de delegao o delegado
no competente: a competncia advm-lhe do acto de delegao, e no da lei de
habilitao. Por outro lado, a competncia exercida pelo delegado com base na delegao
de poderes no uma competncia prpria, mas uma competncia alheia. Logo, a
delegao de poderes constitui uma transferncia do delegante para o delegado: no,
porm, uma transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do exerccio
dos poderes.
A melhor construo a que v na delegao de poderes um acto que transfere para o
delegado o exerccio de uma competncia prpria do delegante. Ou seja: a competncia do
delegado s existe por fora do acto de delegao; e o exerccio dos poderes delegados o
exerccio de uma competncia alheia, no o exerccio de uma competncia prpria. O
delegado, quando exerce os poderes delegados, est a exercer uma competncia do
delegante, no est a exercer uma competncia prpria. Esclarea-se, todavia, que o delegado
exerce competncia delegante em nome do prprio: trata-se do exerccio em nome prprio de
uma competncia alheia.
Portanto a raiz da competncia, a titularidade dos poderes, permanece no delegante; o seu
exerccio que confiado ao delegado.
Mais precisamente: o delegado recebe a faculdade de exercer uma parte da competncia do
delegante e, mesmo quanto a essa parte, a sua faculdade de exerccio limitada pelo alcance
dos poderes de superintendncia e controle do delegante.
O delegante, ao contrrio do que se poderia entender primeira vista, no transfere para o
delegado o exerccio de toda a sua competncia: mesmo nas matrias em que delegou, ele
conserva poderes de exerccio que j tinha e adquire, por efeito do prprio mecanismo da
delegao, poderes que antes dela no detinha. Quer dizer: nem o delegado passa a deter todo
o exerccio da competncia do delegante, nem este fica reduzido a uma mera titularidade nua,
ou de raiz, pois adquire todo um complexo de poderes de superintendncia e controle, que
poder exercer enquanto durar a delegao.
A delegao de poderes , pois, um acto que transfere, com limitaes e condicionamentos,
uma parte do exerccio da competncia delegante.
A delegao de poderes uma transferncia de exerccio. Esta concepo tem
consequncias prticas, que convm referir:
a)
Em primeiro lugar, dela resulta que o potencial delegado no pode requerer ao
delegante a sua competncia: no tem legitimidade para fundamentar a pretenso de
requerer uma delegao de poderes em seu favor; tem de aguardar que o delegante lha
confira ou no, conforme melhor entender.
b)
Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a descoberto, ou seja, se praticar
actos compreendidos no mbito da matria delegvel mas que ainda no foram
efectivamente objecto de uma delegao, tais actos esto viciados de incompetncia e
no de simples vcio de forma, como seria o caso se se seguisse a tese da autorizao;
c)
Mais ainda: no caso de o potencial delegado no ser um rgo da Administrao mas
um simples agente, se ele praticar um acto compreendido no mbito da matria delegvel
mas sem que efectivamente tenha havido delegao, estaremos perante um caso de
inexistncia jurdica desse acto, porque os actos administrativos tem de provir sempre de
rgos da Administrao.

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CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
90. Conceito
A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam organizao interna de
cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a centralizao e a descentralizao pem em
causa vrias pessoas colectivas pblicas ao mesmo tempo.
No plano jurdico, diz-se centralizado, o sistema em que todas as atribuies
administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado, no existindo, portanto,
quaisquer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do exerccio da funo administrativa.
Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o sistema em que a funo administrativa
no esteja apenas confiada ao Estado, mas tambm a outras pessoas colectivas territoriais.
Dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista poltico-administrativo, quando os rgos
das autarquias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos rgos do Estado,
quando devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a
formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela
de mrito.
Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido poltico-administrativo quando os
rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, quando a lei
os considera independentes na rbita das suas atribuies e competncias, e quando estiverem
sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da
legalidade.
91. Vantagens e Inconvenientes
A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor que qualquer outro
sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da aco poltica e administrativa
desenvolvida no pas; e permite uma melhor coordenao do exerccio da funo
administrativa.
Pelo contrrio, a centralizao tem numerosos inconvenientes. Gera a hipertrofia do Estado,
provocando o gigantismo do poder central; fonte de ineficcia da aco administrativa, porque
quer confiar tudo ao Estado; causa de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio
da aco administrativa; abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a
actividade prpria das comunidades tradicionais; no respeita as liberdades locais; e faz
depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus
delegados, maioria dos problemas locais.
As vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao garante as liberdades
locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao Pblica, que por sua vez
uma forma de limitao ao poder poltico; segundo, a descentralizao proporciona a
participao dos cidados na tomada das decises pblicas em matrias que concernem aos
interesses, e a participao um dos grandes objectivos do Estado moderno (art. 2 CRP);
depois, a descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum a sensibilidade
das populaes locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilizao das iniciativas
e das energias locais para as tarefas de administrao pblica; a descentralizao tem a
vantagem de proporcionar, em princpio, solues mais vantajosas do que a centralizao, em
termos de custo-eficcia.
Mas a descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: o primeiro o de gerar
alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa; e o segundo o de abrir a porta
ao mau uso dos poderes discricionrios da Administrao por parte de pessoas nem sempre
bem preparadas para os exercer.
Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e que respeita na sua
organizao os princpios da autonomia das autarquias locas e da descentralizao
democrtica da administrao pblica. E no mesmo sentido vai o art. 267/2 CRP. Por
consequncia, constitucionalmente, o sistema administrativo portugus tem de ser um sistema
descentralizado: toda a questo est em saber qual o grau, maior ou menor, da
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descentralizao que se pode ou deve adoptar.

92. Espcies de Descentralizao
Tem-se que distinguir as formas de descentralizao e os graus de descentralizao.
Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial, institucional e associativa.
A descentralizao territorial a que d origem existncia de autarquias locais; a
descentralizao institucional, a que d origem aos institutos pblicos e s empresas pblicas; e
a descentralizao associativa, a que d origem s associaes pblicas.
Quanto aos graus, h numerosos graus de descentralizao. Do ponto de vista jurdico,
esses graus so os seguintes.
a)
Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito Privado.
b)
Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico.
c)
Atribuio de autonomia administrativa.
d)
Atribuio de autonomia financeira.
e)
Atribuio de faculdades regulamentares.
f)
Atribuio de poderes legislativos prprios.
93. Limites da Descentralizao
Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da Administrao, e
portanto tambm aos poderes das entidades descentralizadas; limites quantidade de poderes
transferveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes transferidos
(art. 267/2 CRP).
94. A Tutela Administrativa. Conceito
Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na
gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao.
Resultam as seguintes caractersticas:
A tutela administrativa pressupe a existncia de duas pessoas colectivas distintas: a
pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada.
Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma pessoa colectiva
pblica. A segunda a entidade tutelada ser igualmente, na maior parte dos casos,
uma pessoa colectiva pblica.
Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na gesto de uma
pessoa colectiva.
O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar, que a
entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas solues
convenientes e oportunas para a prossecuo do interesse pblico.
95. Figuras Afins
Em primeiro lugar, a tutela no se confunde com a hierarquia: este um modo de
organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a tutela
administrativa assenta numa relao jurdica entre duas pessoas colectivas diferentes.
Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos
rgos de controle jurisdicional da Administrao Pblica: porque a tutela administrativa
exercida por rgos da Administrao e no por Tribunais; e o seu desempenho traduz uma
forma de exerccio da funo administrativa e no da funo jurisdicional.
Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos controles internos da
Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa
colectiva pblica.
96. Espcies
H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao
contedo.
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Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de

mrito.
A tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das decises da entidade
tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises administrativas
da entidade tutelada.
Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar se essa deciso
ou no conforme lei. Quando averiguamos do mrito de uma deciso, estamos a indagar se
essa deciso, independentemente de ser legal ou no, uma deciso conveniente ou
inconveniente, etc.
Noutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa quanto ao contedo:
a)
Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da
entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa priori, que aquela que consiste
em autorizar a prtica de actos, e tutela integrativa posteriori, que a que consiste no
poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como a
aprovao tutelar pode ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais
ou a termo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela entidade
tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da deciso dever impugnar o
acto da entidade tutelada, e no a autorizao ou aprovao tutelar, salvo se estas
estiverem, elas mesmas, inquinadas por vcios prprios que fundamentem a sua
impugnao autnoma.
b)
Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos
e contas da entidade tutelada ou, se quisermos utilizar uma frmula mais sinttica,
consiste no poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada.
c)
Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por irregularidades que
tenham sido detectadas na entidade tutelada.
d)
Tutela revogatria: o poder de revogar os actos administrativos praticados pela
entidade tutelada. S existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder.
e)
Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as omisses da entidade
tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente
devidos.
97. Regime Jurdico
Existe um princpio geral da maior importncia em matria de tutela administrativa, e que
este: a tutela administrativa no se presume, pelo que s existe quando a lei expressamente
a prev e nos precisos termos em que a lei estabelecer.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma simples tutela de legalidade,
pois j no h tutela de mrito sobre as autarquias locais (art. 242/1 CRP e Lei 27/96).
A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer
contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exera os seus poderes de tutela.
98. Natureza Jurdica da Tutela Administrativa
H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a natureza jurdica da tutela
administrativa:
a)
A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no fundo uma
figura bastante semelhante tutela civil, to semelhante que ambas se exprimiam pelo
mesmo vocbulo tutela. Tal como no Direito Civil a tutela visa prover ao suprimento de
diversas incapacidades, assim tambm no Direito Administrativo o legislador ter sentido
a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias vrias
que sempre tm lugar na actuao das entidades pblicas menores ou subordinadas. A
tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria portanto suprir as deficincias
orgnicas ou funcionais das entidades tuteladas.
b)
A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinio, a tutela administrativa
como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares so no fundo poderes
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hierrquicos enfraquecidos.
c)
A tese do poder de controle: a que actualmente se nos afigura mais adequada.
Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa no tem analogia relevante com a tutela
civil, nem com a hierarquia enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com o Direito
de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurdico, correspondendo
ideia de um poder de controle exercido por um rgo da administrao sobre certas
pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o respeito de determinados
valores considerados essenciais.
Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso s existem quando a lei
explicitamente os estabelece, ao contrrio dos poderes hierrquicos que os presume existirem,
portanto, a lei no surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para conferir
poderes que sem ela no existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares no so poderes
hierrquicos enfraquecidos ou quebrados pela autonomia.

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INTEGRAO E DEVOLUO DE PODERES

99. Conceito
Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins
mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuies da entidade a que pertencem
ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva pblica de fins
singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo.
Entende-se por integrao o sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir
pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo
das prprias pessoas colectivas a que pertencem.
E consideramos como devoluo de poderes o sistema em que alguns interesses pblicos
do Estado, ou de pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de
pessoas colectivas pblicas de fins singulares.
100.
Vantagens e Inconvenientes
A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir maior comodidade e
eficincia na gesto, de modo que a Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma
mais eficiente, uma vez que se descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal.
Quais so os inconvenientes da devoluo de poderes? So a proliferao de centros de
deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos financeiros que escapam em boa
parte ao controle global do Estado.
101.
Regime Jurdico
A devoluo de poderes feita sempre por lei.
Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa colectiva pblica criada
para o efeito. Mas so exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu, e sob a
orientao dos respectivos rgos.
As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes so entes auxiliares ou
instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos que as criou.
102.
Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia
Importa comear por afirmar que os instrumentos pblicos e as empresas pblicas esto
sujeitos a tutela administrativa. No se pense, pois, que pelo facto de essas entidades se
encontrarem, tambm sujeitas a superintendncia no se acham submetidas a tutela.
Mas as entidades que exercem administrao indirecta por devoluo de poderes esto
sujeitas a mais do que isso: alm da tutela administrativa, elas esto sujeitas ainda a uma outra
figura, a de um poder ou conjunto de poderes do Estado, a que a Constituio chama
superintendncia.
A superintendncia, o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins
mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas singulares
colocadas por lei na sua dependncia.
pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa.
Porque esta tem apenas por fim controlar a actuao das entidades a ela sujeitas, ao passo que
a superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas.
Temos trs realidades distintas:
a)
A administrao directa do Estado: o Governo est em relao a ela na posio de
superior hierrquico, dispondo nomeadamente do poder de direco;
b)
A administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade
da superintendncia, possuindo designadamente o poder de orientao;
c)
A administrao autnoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a
funo de tutela administrativa, competindo-lhe exercer em especial um conjunto de

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poderes de controle.
A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa, porque o poder
de definir a orientao da conduta alheia, enquanto a tutela administrativa apenas o poder de
controlar a regularidade ou a adequao do funcionamento de certa entidade: a tutela controla,
a superintendncia orienta.
A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da hierarquia, e menos
forte do que ele, porque o poder de direco do superior hierrquico consiste na faculdade de
dar ordens ou instrues, a que corresponde o dever de obedincia a uma e a outras, enquanto
a superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendaes.
Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e recomendaes? A
diferena a seguinte:
As ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que impem a
necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta;
As directivas so orientaes genricas, que definem imperativamente os objectivos a
cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos
meios a utilizar e s formas a adoptar para atingir esses objectivos;
As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a
hiptese do no cumprimento.
103.
Natureza Jurdica da Superintendncia
Trs orientaes so possveis:
a)
A superintendncia como tutela reforada: a concepo mais generalizada entre
os juristas. Corresponde ideia de que sobre os institutos pblicos e as empresas
pblicas os poderes da autoridade responsvel so poderes de tutela. S que, como
comportam mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto ,
o poder de orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela mais forte, ou
melhor, a modalidade mais forte da tutela administrativa.
b)
A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a concepo que mais
influencia na prtica a nossa Administrao. Considera nomeadamente que o poder de
orientao, a faculdade de emanar directivas e recomendaes, no seno um certo
enfraquecimento do poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instrues;
c)
A superintendncia como poder de orientao: a concepo que preconizamos.
Consiste fundamentalmente em considerar que a superintendncia no uma espcie de
tutela nem uma espcie de hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio
caminho entre uma e outra, e com uma natureza prpria.
A superintendncia tambm no se presume: os poderes em que ela se consubstancia so,
em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhum. A lei poder aqui ou acol
estabelecer formas de interveno exagerada; a Administrao Pblica que no pode
ultrapassar, com os seus excessos burocrticos, os limites legais.
A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem mais, nem menos: no
um poder de direco, nem um poder de controle.

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