Direito, Estado e Sociedade: intersecções - Volume 8

A INSTITUIÇÃO ROMÃO DE MATTOS DUARTE: AS MODIFICAÇÕES LEGISLATIVAS E OS DESAFIOS DA JURIDIFICAÇÃO

Philippe Cunha Ferrari

Doutor

http://lattes.cnpq.br/0291577246028681

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DOI 10.48021/978-65-252-6676-3-C1

RESUMO: Este artigo trata da Instituição Romão de Mattos Duarte, enfocando as transformações, as adequações e os desafios em se reorganizar diante dos novos imperativos legislativos que se operaram na instituição após 1990 e 2009, com o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA, L. n. 8.069/90) e com a Nova Lei de Adoção (L. n. 12.010/09), que inovaram em relação ao Código de Menores de 1979, para analisar como a instituição se organiza hoje, pós 2009. O objetivo principal deste estudo é analisar o espaço de acolhimento da Instituição Romão Duarte, enfocando a nova organização da instituição para atender a essas legislações: no que diz respeito ao atendimento das crianças acolhidas; ao seu espaço físico; à estrutura da sua equipe profissional; à idade das crianças em acolhimento; ao número de crianças acolhidas; bem como esclarecer as relações desses contextos com o tratamento da Juridficação e Judicialização. De fato, essa reorganização da Instituição Romão Duarte não se deu imediatamente, mas foi um processo longo, contínuo e gradual, demorando de 12 a 19 anos para se consolidar totalmente, gerando grandes transformações na forma de organização da instituição.

Palavras-chave: Instituição de Acolhimento; Romão de Mattos Duarte; Readequação Institucional; Legislação pós 1990; ECA; Pobreza; Juridificação.

INTRODUÇÃO

Pode-se dizer que o principal mote deste trabalho é a análise das transformações na Instituição Romão de Mattos Duarte com o advento do Estatuto da Criança e do Adolescente e outras modificações legislativas posteriores que pressionaram a instituição a se adequar a novas realidades legais e sociais. A história que se transforma, transforma com ela também a organização da instituição e as vidas que residem no seu interior, compreendendo sempre relações com as redes de socioproteção à infância e adolescência da Vara da Infância e Juventude, CRAS, CREAS, Conselho Tutelar, entre outros.

A criança cresce em direção à vida adulta, passando por diversas transformações ao longo do tempo. Ser criança é sonhar com o desconhecido e vislumbrar o impossível para se tornar o adulto possível.¹

A pesquisa foi realizada na instituição Romão de Mattos Duarte durante seis meses, objeto de pesquisa durante o segundo semestre do ano de 2017 e no mês de janeiro de 2018, em regime de observação participante, entrevistas e coleta de dados. Os turnos e horários de observação participante foram escolhidos alternado e aleatoriamente entre manhã e tarde, visando variar os turnos da manhã e da tarde observados para captar diferentes relações e percepções, passando pelos funcionários, inclusive do setor logístico, que trabalhavam realizando algum serviço na instituição, atuando de forma mais indireta junto às crianças, como pintor, inspetor, auxiliar de serviços gerais, porteiros.

O objetivo deste artigo é tratar do processo de juridificação como forma de melhorar os cenários da institucionalização e acolhimento de crianças no Brasil. As leis e o Direito, sem dúvida, podem melhorar essas realidades, se usados a favor do social. A sociedade, de fato, pode ter muito a ganhar.

UM POUCO DA HISTÓRIA INSTITUCIONAL DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES NO BRASIL

A origem das Irmandades da Misericórdia remonta à metrópole portuguesa. A Misericórdia era conhecida popularmente como Santa Casa da Misericórdia, sendo uma instituição que chegou ao Brasil no século XVI. Segundo Gonçalves (1987, pp. 38-40), a Santa Casa, inicialmente, era sustentada por doações de caridade, que, muitas vezes, vinham de testamentos deixados como herança, o que era uma forma do indivíduo cristão buscar o perdão para os seus pecados e ganhar o direito de entrar no Reino dos Céus, segundo essa crença. Essas doações eram uma via de caridade para a instituição, fomentando uma prática de doação-perdão muito comum naquela sociedade.

No século XVIII, surgiu, por iniciativa da Santa Casa da Misericórdia, uma modalidade de atendimento a bebês abandonados que ficou conhecido como o sistema das Rodas dos Expostos, que perdurou até meados do século XX. Conforme Gonçalves, (1987, p. 6), as primeiras Rodas dos Expostos no Brasil foram criadas em Salvador (1726), Rio de Janeiro (1738) e Recife (1789), sendo as demais criadas no século XIX. Segundo Dicionário da época de 1881, exposto era criança exposta na roda ou hospício; pessoa abandonada ou enjeitada (RIZZINI; RIZZINI, 2004, p. 89). Nessas rodas eram depositados e recebidos bebês sem que se identificasse a identidade dos autores do abandono.

No fim do século XIX, após a Abolição da Escravatura de 1888 e com a Proclamação da República de 1889, dando início ao Brasil Republicano. Com a República, o lema passou a ser salvar a infância brasileira. No entanto, por trás desse lema, havia também a salvação e a defesa da sociedade contra os menores delinquentes que supostamente ameaçavam a ordem pública. Era importante e urgente intervir educando ou corrigindo os menores para que estes se transformassem em indivíduos úteis ou produtivos para o país, assegurando a organização moral da sociedade (RIZZINI, 2009, p. 109).

No século XX, o Estado passa a se fazer presente no planejamento e implementação de políticas de atendimento a esse menor – termo utilizado nessa época como marca desse contexto – visando concretizar a meta da construção da nação brasileira, inspirada em um ideal republicano e capitalista, de modernização e de desenvolvimento.

(...) A tônica centrou-se na identificação e no estudo das categorias necessitadas de proteção e reforma, visando ao melhor aparelhamento institucional, capaz de salvar a infância brasileira no século XX. Os debates tomaram conta do cenário da assistência à infância no Brasil, escorados na meta da construção da nação republicana (...) (RIZZINI; RIZZINI, 2001, p. 28-29).

O Estado marcou sua presença, planejando e implementando políticas de atendimento ao menor. No Rio de Janeiro, foi criado o primeiro Juízo de Menores e foi aprovado o primeiro Código de Menores em 1927 – Código Mello Mattos. Esse Juizado e essa Lei criaram um sistema de assistência social e jurídica no Brasil. O Juízo de Menores era um órgão centralizador do atendimento oficial ao menor que fosse recolhido nas ruas ou levado pela família ao órgão. As funções do juízo de menores eram vigiar, regulamentar e intervir sobre esses menores, além da internação de menores abandonados e delinquentes (RIZZINI; RIZZINI. 2004, p. 29). Segundo Arantes (2010, p. 9), o 1º Código de Menores de 1927 traz um capítulo inteiro dedicado aos expostos, mostrando, assim, a grande importância do tema. Note-se que, mesmo já tendo sido excluído o sistema de depósito nas Rodas, manteve-se a possibilidade da entrega anônima da criança.

Assim, o menor foi identificado como alvo de políticas paternalistas voltadas para o controle e a contenção social. Segundo Rizzini, Rizzini,

a infância foi nitidamente judicializada neste período. Decorre daí a popularização da categoria jurídica menor, comumente empregada nos debates da época. O termo menor para designar a criança abandonada, desvalida, delinquente, viciosa, entre outras, foi naturalmente incorporado na linguagem para além do círculo jurídico. (RIZZINI; RIZZINI. 2004, p. 29).

Conforme explica Costa (1993, p. 14), na ditadura do Estado Novo, implantada por Getúlio Vargas, tornou-se uma questão de defesa nacional a intervenção junto à infância. Em 1941, o governo de Vargas implantou o Serviço de Assistência a Menores (SAM), que possuía uma orientação correcional-repressiva. Seu sistema baseava-se em internatos, que eram reformatórios e casas de correção, voltados para adolescentes autores de infrações penais, e patronatos agrícolas e escolas de aprendizagem de ofícios urbanos, para os menores carentes e abandonados.

Com a instalação da ditadura militar no Brasil em 1964, no campo do atendimento aos direitos das crianças e jovens, em circunstâncias difíceis, a atuação do Estado foi presidida por dois diplomas legais: a Lei 4.513/1964, que estabelecia a Política Nacional do Bem-Estar do Menor, cuja tônica era a integração do menor na comunidade e com internação só em último caso; e a Lei 6.697/1979, o segundo Código de Menores, que tratava da proteção e vigilância dos menores em situação irregular (COSTA, 1993, p. 18).

Menor em situação irregular seria todo menor de 18 anos de idade

privado de condições essenciais a sua subsistência, saúde e instrução obrigatória, em razão da falta, ação ou omissão dos pais ou responsáveis ou pela impossibilidade dos mesmos em provê-la; vítima de maus tratos ou castigos imoderados; em perigo moral devido a encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes; exploração em atividade contrária aos bons costumes; privado de representação ou assistência legal, pela falta eventual dos pais ou responsável; com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptação familiar ou comunitária; autor de infração penal. (RIZZINI; RIZZINI, 2004, p. 94; Lei n. 6.697 de 10 de out. 1979, art. 2º).

Segundo Oliveira (1999, p. 40), (...) a configuração de ‘situação irregular’ fundamenta-se no exame da conduta da própria criança ou adolescente – no caso, o ‘menor’ – e/ou de sua família (...), eximindo de qualquer responsabilização o Estado. O enfoque correcional-repressivo da época anterior à Ditadura Militar, que via o menor como ameaça social, continua nesta época, mas também se soma a um enfoque assistencialista, passando a perceber o menor como carente. A Lei n. 4.513 de 1º de dezembro de 1964 extinguiu a famigerada Escola do crime (o SAM) e autorizou a criação da Fundação Nacional do Bem-Estar ao Menor (FUNABEM), cuja missão era instituir o Anti-SAM. O Anti-SAM possuía diretrizes contrárias às diretrizes criticadas do SAM, rejeitando os internatos como um depósito de menores.

Segundo Rizzini; Rizzini (2004, p. 36, 37), o sustentáculo ideológico da FUNABEM seria a segurança nacional, resgatando, assim, a defesa nacional contra a ameaça comunista da Era Vargas. Foi realizada uma reestruturação física e humana nos estabelecimentos do antigo SAM, trazendo melhorias para as condições de vida dos meninos e meninas internados, que antes viviam em condições subumanas.

No final dos anos de 1970, inicia-se o processo de reabertura democrática e entre os educadores e teóricos sociais da área surge um movimento de educação progressista. O ‘menor’ vai deixando de ser visto como um feixe de carências e passa a ser percebido como um feixe de possibilidades abertas para o futuro, como um sujeito de sua história e da história de seu povo (COSTA, 1993, p. 19-20).

Segundo Vianna, Burgos e Salles, a democratização do país em 1985 – em boa parte resultante das forças federativas em oposição ao governo unitário e centralizador do regime militar – paradoxalmente tem implicado tendências ao retorno de um estilo centralizador que não pode mais ser ignorado (VIANNA; BURGOS; SALLES, 2007, p. 45).

Os anos de 1980 foram de grandes avanços políticos e institucionais rumo ao estado democrático de direito, apesar das dificuldades e tendências a que Viana, Burgos e Salles fazem alusão. Em meados dessa década, um amplo movimento social em favor das crianças e adolescentes em circunstâncias difíceis foi engendrado e vários questionamentos foram feitos sobre as práticas de internação de crianças. Para Rizzini; Rizzini (2004, p. 46-47), essa foi a década da importante inclusão do artigo 227 sobre os direitos da criança e do adolescente na Constituição Federal que iria surgir e da discussão e redação da lei que viria substituir os Códigos de Menores (1927, 1979) pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.

Em todo esse contexto se encaixa a Instituição Romão de Mattos Duarte, fundada em 1738, uma instituição que marcou as páginas da história da institucionalização de crianças e adolescentes no Brasil.

DENTRO DA INSTITUIÇÃO ROMÃO DE MATTOS DUARTE

No que diz respeito aos obstáculos da pesquisa, deve-se apontar a escassa bibliografia sobre o histórico da Instituição Romão Duarte, desde sua fundação, tendo que ser escrito, em grande parte, através de depoimentos de funcionários e ex-funcionários da instituição e com consulta exaustiva a jornais de época na hemeroteca digital da Biblioteca Nacional, desde 1740 a 2009. Além disso, a instituição não me permitiu fazer entrevistas com as famílias das crianças acolhidas, com possíveis famílias adotantes, nem com famílias que concluíram o processo de adoção com êxito, e nem mesmo com famílias que estavam passando por um processo de reintegração ou já tinham concluído tal processo. Também não me foi permitido fazer entrevistas com as cuidadoras das crianças; e os funcionários entrevistados, na sua maioria, emitiram nas entrevistas, uma visão institucional elencando as qualidades da instituição. É nessa perspectiva que repousa a crença na dimensão crítica e, ao mesmo tempo, um sincero elogio à instituição, não a entendendo como um teatro de mentes, nem como um laboratório de histórias ou biografias, mas como uma residência de vidas. O objetivo foi analisar a própria instituição e sua transformação após 1990 até os dias de hoje.

Ingressando em uma instituição de aparência muito bem cuidada e com profissionais atenciosos, observou-se que a sua limpeza sobeja e a organização metódica se contrapõem, ou se equilibram, com a bagunça típica de crianças que usam o espaço. Envolto por inúmeras cores, brinquedos, salas de dança, música, arte e entretenimentos mais, a instituição se transforma em uma grande casa, que acolhe, alberga e dá apoio àqueles que são desprovidos de tais cuidados. A quantidade de salas de atividades, maior do que o número de crianças acolhidas, remonta às diferenças com o passado, em que se acolhia um número muito maior de crianças. Salas vazias, diante da coletividade reduzida institucionalizada, se diferenciam da superlotação que existia na mesma no passado. No entanto, o uso de algumas dessas salas é operante, sem serem salas trancadas, sem funcionamento, apenas para a instituição afirmar que elas existem. As crianças as utilizam e a desordem pode ser observada nesses espaços como uma qualidade por denotar o seu uso e função.

No que diz respeito às transformações, desafios, dificuldades, adequações ou continuidades operadas na Instituição Romão Duarte, em relação às inovações legislativas pós-1990, elas foram fruto de um processo de transformação lento e gradual que demorou de 12 a 19 anos para se consolidar. Por exemplo, a saída das Irmãs de Caridade São Vicente de Paulo da instituição só se deu em 2002, demorando 12 anos contados do ECA para tal saída e consolidação de uma profissionalização total dos quadros da instituição. No entanto, desde 1995, já havia equipes profissionais de assistência social, psicólogos, pedagogos, entre outros, trabalhando conjuntamente com as Irmãs.

A expressiva redução do número de acolhidos pela instituição de mais de 300 para o máximo de 20, conforme as Orientações Técnicas: Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes de 2009, também foi gradual, levando mais de 10 anos para que os destinos dessas crianças fossem solucionados, diminuindo a população da instituição.

Como observa Ariel², profissional da instituição,

a Romão Duarte já teve acolhimento de mais crianças. Já houve época em que se acolheram mais de 300 crianças ao mesmo tempo, e já passaram mais de 100 mil crianças pelo educandário. Hoje em dia, pelas Orientações Técnicas: Serviço de Acolhimento para Crianças e Adolescentes de junho de 2009 (aprovadas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA – e pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS), as instituições de proteção à criança só podem acolher 20 crianças ou adolescentes, separadamente, mesmo que a instituição seja grande. Atualmente, acolhemos 25 crianças, porque temos 3 grupos de 3 irmãos e 1 grupo de 2 irmãos que precisam ser mantidos juntos, elevando, por isso, a quantidade permitida.

Ariel afirma ainda que

com um número menor de crianças para trabalhar há uma equipe técnica também menor em relação à realidade que se tinha antes de 2009 (sem fisioterapeutas, médicos, voluntários, estagiários e as Irmãs). Contamos só com 2 psicólogas, 1 nutricionista, 1 fonoaudióloga, 2 pedagogas e 1 assistente social, sendo esta a equipe técnica atual. Quando se necessita de um atendimento médico, por exemplo, temos que recorrer à rede pública.

(...)

Entretanto, essa diminuição do número de funcionários e de crianças acolhidas permite que o trabalho flua melhor, com um atendimento mais pessoalizado e centralizado na criança.

Da mesma forma, a instituição que acolhia também adolescentes, passou a acolher apenas crianças de 0 a 6 anos de idade, por conta de uma escolha alçada no plano pedagógico da instituição, que conta com creche e uma escola anexa presente no mesmo terreno, para crianças do Ensino Fundamental I dessa faixa etária. Essa redução da faixa etária das crianças também foi um processo lento e gradual e apesar dessa escolha da idade das crianças ser de 0 a 6 anos, podem haver crianças com idade superior a 6 anos pela determinação do ECA, artigo 92, alínea V, de não poder separar irmãos. Por conta da redução do número de acolhidos, o atendimento no acolhimento passou a ser mais pessoalizado e a atenção, mais centralizada e individualizada em cada criança. Apesar disso, com a redução do número de acolhidos, a equipe técnica também foi enormemente reduzida,