IMPIANTI DI PRODUZIONE DI ENERGIA ELETTRICA

DA FONTI ENERGETICHE RINNOVABILI

E VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE

1. BREVE PREMESSA

Secondo un recentissimo rapporto di un centro studi della Commissione europea, nel 2009
il 62% della nuova capacità di energia elettrica installata in Europa riguarda impianti da
fonti rinnovabili1.

Secondo quanto stabilito dalla direttiva 2009/28/CE, nel 2020 l’Italia dovrà coprire il 17%
dei consumi finali di energia mediante fonti rinnovabili.

Mi pare che questi due dati da soli spieghino l’importanza ormai assunta dalle FER-fonti
energetiche rinnovabili nella produzione di energia elettrica, e di conseguenza anche la
rilevanza delle procedure di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti a
FER.

Uno dei temi sui quali in questi anni si sono confrontate la dottrina e la giurisprudenza è
quello della VIA-valutazione di impatto ambientale dei progetti di impianti alimentati da
FER cui è appunto dedicato il presente contributo nel quale si tenterà di individuare il
campo di applicazione della procedura di VIA e di verifica preliminare di assoggettabilità
(cd. screening) e di analizzare il rapporto con il procedimento principale di autorizzazione
unica di cui all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 2.

1
E' quanto emerge dal "Renewable Energy Snapshots", un report pubblicato ieri dal Joint Research
Centre della Commissione europea (pubblicato in Per quanto riguarda la capacità di nuovi impianti
installati nel 2009, per ciascuna fonte la situazione risulta la seguente: eolico 37,1%, gas 24%,
fotovoltaico 21%, carbone 8,7%, biomasse 2,1%, petrolio 2,1%, incenerimento dei rifiuti 1,6%,
nucleare 1,6%, idroelettrico 1,4% e solare a concentrazione 0,4%. Tuttavia, considerando che
non tutte le tecnologie in questione sono in grado di operare 24 ore su 24, il rapporto indica la
quantità di energia elettrica prodotta dai nuovi impianti: per cui ad es. i nuovi impianti a gas
produrranno 28 TWh all'anno, gli eolici 20 TWh, mentre il fotovoltaico 5 TWh.
2 In dottrina vds. F. GIAMPIETRO, L. GIAMPIETRO, Utilizzo a fini energetici delle risorse
naturali: procedure di VAS e VIA: parte prima e parte seconda, rispettivamente in Ambiente &
sviluppo n. 2 e 3 del 2009.

1
2.- IL CAMPO DI APPLICAZIONE DELLA V.I.A.

2.1. Il campo applicativo nella normativa statale.

Gli impianti eolici.

Il d.lgs. 152/2006 sottopone a preventiva valutazione di impatto ambientale statale

obbligatoria (del ministero dell’ambiente, del territorio e del mare di concerto con il
Ministero per i bb. e le aa. culturali) tutti gli “Impianti eolici per la produzione di energia
elettrica ubicati in mare” (che sono dunque inclusi nell’allegato II, appunto dedicato ai
progetti di competenza statale, al punto 7-bis, che è stato aggiunto dall’art. 27, comma 43,
della legge 99/2009 (il cd. “Collegato sviluppo”). La relativa autorizzazione alla costruzione
e all’esercizio è anch’essa rimessa allo Stato e in particolare al Ministero dei trasporti
(sentiti i dicasteri dell’ambiente e dello sviluppo economico) ex art. 12, comma 3 ultima
parte (introdotto dalla legge finanziaria 2008 n. 244/2007).

Si tratta degli unici impianti alimentati a FER per i quali è prevista la VIA statale.

Quest’ultimo è però solo il punto d’arrivo di un succedersi di modifiche attributive del

potere autorizzatorio e di VIA per gli impianti eolici marini che è alquanto singolare.
Infatti:

- dal 2003 sino alla finanziaria 2007 la competenza in ordine all’autorizzazione e alla
VIA era regionale;

- dalla finanziaria 2007 al 12 febbraio 2008 (quando entra in vigore il d.lgs. 4/2008
di modifica del d.lgs. 152/2006) passa allo Stato la competenza autorizzatoria e di
VIA;

- dal 13 febbraio 2008 (con il correttivo del Codice dell’ambiente di cui al d.lgs.
4/2008 la competenza della VIA per tutti gli impianti eolici viene attribuita alle
regioni) sino al luglio 2009 si assiste ad una scissione delle competenze: statale per
l’autorizzazione all’impianto e regionale per la VIA;

- dal luglio-agosto 2009 (con l’approvazione legge 99/2009) ritorniamo

all’attribuzione allo Stato di entrambe le competenze, autorizzatoria e di VIA.

Nel giro di un biennio abbiamo dunque quattro diverse fattispecie attributive di

competenza. In tale situazione (ovviamente) si instaura anche un contenzioso per conflitto
di attribuzioni tra Stato e Regioni risolto dalla Corte Cost. con la sentenza n. 171 depositata
il 13 maggio 2010 con la quale viene negato il potere della Regione Puglia di indire una
conferenza di servizi per la VIA di un progetto di impianto eolico off shore davanti alla
costa di Brindisi presentato nel gennaio 2008 (pochi giorni prima del passaggio
temporaneo di competenza per la VIA alle regioni). Si tratta di una vicenda emblematica
della caoticità della disciplina nel settore.

2
In ogni caso l’ubicazione in mare viene evidentemente giudicata dal legislatore una
situazione localizzativa di maggiore impatto ambientale, essenzialmente di ordine
paesaggistico, che rende comunque sempre obbligatoria la VIA (indipendentemente dalla
potenza dell’impianto), rimessa alla competenza dello Stato (come per tutti i progetti
ritenuti, appunto, di maggiore incidenza sull’ambiente).

Resta da verificare se tale considerazione permarrà laddove dovessero essere applicate nel
nostro Paese le tecnologie che consentono la realizzazione di campi eolici off shore anche
su fondali profondi e dunque anche al largo delle coste marine, per cui l’impatto
paesaggistico dovrebbe risultare attenuato o talvolta (almeno dalla costa) del tutto
annullato.

Sono invece sottoposti a VIA di competenza regionale (e dunque sono inclusi nell’allegato
III al Codice dell’ambiente) gli “Impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla
terraferma con procedimento nel quale è prevista la partecipazione obbligatoria del
rappresentante del Ministero per i beni e le attività culturali”(lettera C bis dell’allegato
III, come modificata dalla legge 99/2009 con l’inserimento dell’inciso relativo alla
terraferma).

Dunque non tutti gli impianti eolici ubicati in terraferma sono assoggettati a procedura di
VIA, ma soltanto quelli per la cui autorizzazione è prevista come obbligatoria la
partecipazione procedimentale del Ministero per i bb.aa.cc. Vale a dire, senz’altro quelli
che insistono in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 134 del d.lgs.
42/2004 (ex lege ovvero imposto con decreto statale o regionale); per cui la presenza del
vincolo –con il conseguente obbligo di autorizzazione paesaggistica- fa automaticamente
scattare anche la più ampia verifica ambientale rappresentata dalla procedura di VIA. E
qui sorgono dunque tutte le tradizionali problematiche connesse all’intrecciarsi delle due
procedure: per cui le autorità (regionali e statali) preposte al controllo paesistico sono
chiamate ad esprimersi in due successivi momenti sull’impatto paesaggistico
dell’intervento (dapprima in sede di VIA e poi in sede di nulla osta paesaggistico), e non è
chiaro se il documento istruttorio fondamentale per valutare la compatibilità paesaggistica,
ossia la relazione paesaggistica ex DPCM 12.12.2005, debba essere presentata già in sede di
VIA oppure soltanto successivamente al momento del rilascio del nulla osta paesistico.

La formulazione generica utilizzata dal legislatore alle fattispecie procedimentali con

partecipazione obbligatoria del dicastero per i beni culturali, sembrerebbe aprire la strada
a fattispecie ulteriori di impianti eolici da sottoporre a VIA.

Quest’ultima è in effetti l’interpretazione estensiva seguita dalla bozza di Linee guida

statali per l’autorizzazione ex art. 12 DPR 387/2003 (che attende da tempo di essere
sottoposte all’approvazione della Conferenza unificata ex art. 12, comma 10 del DPR
387/2003) ove si fa riferimento ad una partecipazione procedimentale obbligatoria del
Ministero bb.aa.cc. (con conseguente obbligo di VIA) relativamente all’autorizzazione degli
impianti eolici in un’ulteriore fattispecie (rispetto all’ubicazione in aree vincolate):
nell’istruttoria degli impianti eolici con potenza superiore a 1 MW, appunto anche se non
3
ricadenti in area vincolata (art. 14.9). La soglia individuata –come si vedrà
immediatamente infra- corrisponde esattamente a quella introdotta dalla legge 99/2009
per gli impianti di produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento indicati
all’allegato IV del d.lgs. 152/2006 da sottoporre a “verifica di assoggettabilità” a VIA. Gli
impianti eolici sopra 1 MW di potenza pertanto, in caso di approvazione delle Linee guida
secondo questa versione, diventerebbero sempre e comunque soggetti a VIA. Ne
conseguirebbe che l’inclusione -operata dal Codice dell’ambiente- degli impianti eolici tra
gli interventi sottoposti a verifica preliminare perderebbe evidentemente di significato.

Le stesse linee guida prevedono poi un’ulteriore ipotesi di partecipazione procedimentale

obbligatoria del Min. bb.cc.aa. ma solo per gli impianti non eolici: nel caso in cui, al
momento della presentazione della domanda di autorizzazione, siano in itinere i
procedimenti di tutela paesaggistica o di accertamento della sussistenza di beni
archeologici. Francamente non si vede quale ragione giustifichi questo diverso trattamento
rispetto ad altri impianti tradizionalmente ritenuti di impatto paesaggistico, meno critico.
Per cui forse siamo in presenza di un lapsus del redattore di queste Linee guida. E
senz’altro v’è un difetto di coordinamento con l’altra norma delle stesse Linee guida che
per le domande di autorizzazione relative ad ogni tipologia di impianti a FER (dunque
anche quelli eolici) attualmente ricadenti in zona non vincolata impone la relativa
trasmissione alle competenti soprintendenze , allo scopo appunto di verificare la
sussistenza di procedimenti di tutela in itinere, anche sotto il profilo archeologico (art.
13.3).

Il d.lgs. 152/2006 contiene nell’allegato IV i progetti sottoposti a verifica preliminare di

assoggettabilità a VIA o screening sempre di competenza regionale 3.

I progetti riguardanti l’industria energetica rientrano al punto n. 2 ove troviamo anche:

-gli “impianti industriali per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del

vento con potenza complessiva superiore a 1 MW” (lettera e);

Il tutto con la precisazione che questa soglia di 1 MW, al di sotto della quale non scatta
l’obbligo della verifica di VIA, è stata introdotta soltanto dalla legge 99/2009 in quanto
dapprima il Codice dell’ambiente non individuava alcun limite di potenza, per cui tutti gli
impianti di produzione di energia elettrica eolici (e anche gli “impianti industriali non
termici”, tra cui i fotovoltaici) erano necessariamente sottoposti a verifica preliminare di
screening.

3Si tratta, com’è noto, della procedura disciplinata dall’art. 20 del d.lgs. 152/2006 e dall’art. 7 della
LR Veneto 10/1999 di verifica preliminare in ordine alla significatività o meno degli impatti di un
progetto, condotto sulla base di criteri riguardanti le caratteristiche progettuali e dell’area di
ubicazione dell’intervento, che si conclude con un provvedimento di assoggettamento alla ovvero di
esclusione dalla procedura VIA vera e propria.

4
 Gli impianti a biomasse e a biogas.

Per quanto riguarda gli impianti a biomasse e a biogas debbono invece ritenersi
contemplati dal d.lgs. 152/2006 nella nozione di “impianti termici per la produzione di
energia elettrica” [oltre che di vapore e acqua calda] e come tali:

- sono sottoposti direttamente a valutazione di impatto ambientale regionale quando

hanno potenza termica superiore ai 150 MW (Allegato III, Parte II, lettera c, D.lgs
152/2006 e smi).

- sono invece assoggettati alla procedura di verifica sull’applicabilità della valutazione

di impatto ambientale (sempre regionale) i progetti per la realizzazione di impianti
a biogas di potenza termica superiore ai 50 MW (Allegato IV, Parte II, punto 2,
lettera a, D.lgs 152/2006 e smi).

Le suddette soglie di applicabilità della VIA e della verifica di assoggettabilità agli impianti
a biomasse e biogas, per il vero piuttosto alte, sono tuttavia ridotte del 50% qualora i
progetti ricadano anche parzialmente in aree naturali protette (Art.6 comma 6, punto b,
comma 8 D.lgs 152/2006 e smi).

Per queste tipologie impiantistiche c’è la problematica, anche ai fini dell’applicabilità della
procedura di VIA, di stabilire la linea di confine con gli impianti di recupero di rifiuti (su
cui v’è da registrare una linea piuttosto restrittiva da parte del TAR Emilia Romagna –
Bologna, sez. II, 9 luglio 2008, n. 3296 in relazione agli impianti a biogas da residui
animali, che è stata tuttavia cassata dal Consiglio di Stato, sez. V, 7 ottobre 2009, n. 6117).
Per cui, ove si ritenga che nella concreta fattispecie considerata, un impianto di produzione
di energia elettrica da FER costituisca allo stesso tempo impianti di recupero dei rifiuti, sia
da assoggettare a VIA di competenza regionale ove abbiano una capacità superiore a 100
t/giorno4.

Gli impianti fotovoltaici.

Sulla base del d.lgs. 152/2006 gli impianti fotovoltaici possono essere sottoposti soltanto a
procedura preliminare di screening, sempre di competenza regionale.

Li troviamo infatti ricompresi tra i progetti riguardanti l’industria energetica di cui al

punto n. 2 nell’allegato IV nel cui elenco compaiono anche:

-gli “impianti industriali non termici” per la produzione di energia con potenza
complessiva superiore a 1 MW (lettera c).

4 Vds. l’Allegato III, lett. n), del d.lgs. 152/2006: “Impianti di smaltimento e recupero di rifiuti non
pericolosi, con capacità superiore a 100 t/giorno, mediante operazioni di incenerimento o di
trattamento di cui all'allegato B, lettere D9, D10 e D11, ed all'allegato C, lettera R1, della parte
quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

5
Il tutto con la precisazione che, come detto, questa soglia di 1 MW è stata introdotta nel
Codice dell’ambiente soltanto dalla legge 99/2009, per cui precedentemente tutti gli
impianti fotovoltaici in linea di principio erano sottoposti a screening.

Quest’obbligo generalizzato di sottoposizione a screening venne giustamente considerato

eccessivo e si cercò di attenuarlo con il DM dello Sviluppo economico 19 febbraio 2007
(avente ad oggetto “Criteri e modalità per incentivare la produzione di energia elettrica
mediante conversione fotovoltaica della fonte solare, in attuazione dell'articolo 7 del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387”, disciplinante il cd. “Conto energia”) il
quale stabilì che dovevano considerarsi “non industriali e conseguentemente non sono
soggetti alla verifica ambientale di cui al DPR 12.4.1996 …” (art. 5, comma 8):

- gli impianti fotovoltaici integrati o parzialmente integrati (e quindi collocati sulle

coperture degli edifici),

- nonché gli impianti fotovoltaici non integrati (e quindi collocati a terra) di potenza
non superiore ai 20 KW, sempreché non ubicati in aree protette 5,.

Certamente un decreto ministeriale, per di più dedicato alla problematica delle tariffe
incentivanti per l’energia elettrica prodotte da impianti fotovoltaici, non costituiva
probabilmente né lo strumento, né la sedes materiae adeguata per restringere il campo di
applicazione della VIA stabilito nel Codice dell’ambiente. Tuttavia la previsione costituiva
un segnale in termini di necessaria semplificazione procedurale per gli impianti
fotovoltaici di dimensioni contenute e soprattutto di distinzione tra le due fattispecie dei
campi fotovoltaici a terra e invece degli impianti fotovoltaici architettonicamente integrati
sulle coperture degli edifici.

Alcune Regioni, tuttavia, stabilirono soglie decisamente superiori di operatività

dell’obbligo della verifica di assoggettabilità VIA (così la Puglia per gli impianti fotovoltaici
fino a ben 15 MW che nel 2008 sono stati poi abbassati a 10 MW: vds. la LR 11/2001 e
successive modifiche). Altre Regioni fissarono poi delle esenzioni dalla VIA parametrate
alla superficie occupata dai pannelli fotovoltaici (così la LR Marche 7/2004 assoggetta a
VIA gli impianti fotovoltaici e solari termici la cui superficie sia superiore a 5000 metri
quadrati).

Il punto d’arrivo della normativa statale è, come detto, quello definito dalla legge 99/2009
a 1 MW, oltre il quale scatta l’obbligo della verifica di assoggettabilità a VIA degli impianti
fotovoltaici ed eolici, con la precisazione che questa soglia dimensionale si dimezza in
presenza di ubicazioni all’interno di aree naturali protette (ex art. 6, comma 8, d.lgs.
152/2006).

5Al limite dei 20 kW fa riferimento anche la LR Veneto 10/2010 secondo cui “gli impianti fotovoltaici
non integrati e non aderenti di potenza di picco non superiore a 20 kW, sempreché non
ubicati in aree naturali protette, non sono soggetti a valutazione d’impatto ambientale” (art. 4,
comma 1).

6
2.2. Il campo di applicazione nella Regione Veneto (la DGR 453/2010)

La Regione Veneto è intervenuta a più riprese con delibere di Giunta regionale a chiarire
competenze e procedure per l’autorizzazione degli impianti per la produzione di energia
elettrica da FER, anche in relazione alla VIA.

Attualmente la materia risulta oggetto delle circolari interpretative di cui alla DGR Veneto
n. 2373/2009 come modificata dalla successiva DGR n. 453 del 2 marzo 2010, dalle
emerge un ambito applicativo delle procedure di VIA e di screening sostanzialmente
rispettoso della normativa statale.

Tuttavia, come vedremo, la realtà legislativa regionale è ben diversa da quella che emerge
dalle circolari, non essendosi ancora adeguata alla disciplina statale.

Gli impianti eolici.

Per cui gli impianti eolici (a terra) sono soggetti a VIA regionale in due casi:

- quando sono ubicati in area a vincolo paesaggistico (la normativa statale in realtà
reca una definizione più generica che riguarda la partecipazione procedimentale
necessaria del Ministero per i bb.aa.cc.);

- quando sono ubicati in aree naturali protette ed hanno potenza complessiva

superiore a 500 kW (questa è una fattispecie che per la normativa statale sarebbe
soggetta a screening).

Invece sono sottoposti a screening:

- gli impianti eolici con potenza complessiva superiore ad 1 MW (e questa è

esattamente la previstone statale).

Tuttavia la LR 10/1999 sulla VIA presenta “Impianti industriali per la produzione di

energia mediante lo sfruttamento del vento”, anche in questo caso senza alcuna soglia

Gli impianti fotovoltaici.

Per quanto riguarda invece gli impianti fotovoltaici, secondo la DGR Veneto sono
sottoposti a VIA regionale6:

6
Invece, come visto, nel d.lgs. 152/2006 non è mai prevista la sottoposizione di impianti
fotovoltaici a VIA.

7
 - gli impianti non integrati (dunque collocati a terra) che siano anche ubicati in
aree naturali protette quando hanno potenza complessiva superiore a 500
kW.

Mentre a procedura di verifica di assoggettabilità sono sottoposti:

- gli impianti fotovoltaici non integrati con potenza complessiva superiore ad 1 MW7.

In realtà la vigente LR Veneto 12 gennaio 2010, n. 10 (in materia di autorizzazione ed

incentivi sul solare termico e fotovoltaico) recherebbe una disciplina più rigorosa che
sostanzialmente riprende le previsioni del ricordato DM 19 febbraio 2007 sul “Conto
energia” escludendo la valutazione d’impatto ambientale per “gli impianti fotovoltaici
non integrati e non aderenti [ossia che non modificano la sagoma dell’edificio sulla cui
facciata o copertura insistono, n.d.r.] di potenza di picco non superiore a 20 kW,
sempreché non ubicati in aree naturali protette” (art. 4, comma 1).

Possiamo dire che in questo caso la DGR 453/2010 fornisce un’interpretazione che sembra
sostanzialmente prescindere dalla LR 10/2010. E ciò fa con un obiettivo senz’altro
ragionevole (di adeguamento alla normativa statale vigente), ma che si dubita che possa
essere perseguito con lo strumento della circolare.

Più in generale dunque possiamo concludere che la DGR Veneto, per quanto riguarda sia
gli impianti fotovoltaici sia impianti eolici, reca un’interpretazione coerente con l’attuale
ordinamento giuridico statale, ma molto meno con le previsioni legislative regionali sia
della LR 10/2010 sia della LR 10/1999 sulla VIA giacché anche quest’ultima prevede un
campo applicativo della valutazione di impatto ambientale e dello screening per gli
impianti fotovoltaici ed eolici in realtà assai più ampio8.

Per cui mi parrebbe opportuno ed urgente che vi fosse un adeguamento delle norme
regionali di rango primario, onde evitare un prevedibile contenzioso.

7
Si tratta della soglia indicata dalla normativa statale vigente del d.lgs. 152/2006 il quale tuttavia la
estende anche agli impianti integrati (anche se si dubita che ci possano essere impianti di questa
potenza collocati su edifici; peraltro tale eventualità andrebbe francamente auspicata).
8
Così scorrendo gli allegati B2 (impianti soggetti a VIA quando rientrino anche parzialmente in
aree protette), C3 (progetti sottoposti a VIA quando rientrano in aree sensibili) e C4 (progetti
sottoposti a procedura di verifica di VIA, se non sottoposti a VIA) alla LR Veneto 10/1999, troviamo
le seguenti due tipologie impiantistiche:

- “Impianti industriali non termici per la produzione di energia, vapore ed acqua calda”, tra
cui rientrano gli impianti fotovoltaici, senza alcuna soglia di potenza;

- “Impianti industriali per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento”,

anche in questo caso senza alcuna soglia.

8
 Gli impianti a biomasse e a biogas.

Nella DGR 453/2010 non si parla mai della VIA degli altri impianti di produzione di
energia a fonti rinnovabili, rappresentati dagli impianti a biogas e a biomasse, che pure
vengono considerati dalla circolare sotto altri profili autorizzatori.

La disciplina statale è quella sopra ricordata: queste tecnologie rientrano tra gli “impianti
termici per la produzione di energia elettrica” [oltre che di vapore e acqua calda] i
quali sottoposti a VIA, per il d.lgs. 152/2006, quando hanno potenza termica superiore ai
150 MW e a screening quando hanno potenza superiore a 50 MW.

Questa tipologia impiantistica non trova però esatto riscontro nella legislazione regionale
veneta sulla VIA: nella LR Veneto 10/1999 si fa infatti riferimento agli impianti termici
per la produzione di “vapore e acqua calda”9, ma non per la produzione “di
energia elettrica”.

Sulla base di tale incongruenza si potrebbe sostenere che nel Veneto gli impianti di
produzione di energia elettrica a biomasse e a biogas sarebbero sottoposti a VIA soltanto
laddove contemplino anche la cogenerazione di calore: ciò significherebbe sottoporre a VIA
proprio quelle tipologie impiantistiche che assicurano una maggiore efficienza energetica.

Questa conclusione, per il vero alquanto paradossale nei suoi effetti, non tiene tuttavia
conto che la produzione di energia elettrica negli impianti a biogas e biomasse comunque
passa per la produzione di vapore e/o acqua calda. Pur essendo quest’ultima la linea
interpretativa che sembra seguita dagli uffici regionali, la questione meriterebbe
comunque di essere chiarita onde evitare contenziosi.

2.3. Lo jus variandi regionale

9
Tra gli allegati alla LR 10/1999 troviamo infatti:

- in allegato B2 (progetti soggetti a VIA quando rientrino anche parzialmente in aree

protette): gli “Impianti termici per la produzione di vapore e acqua calda con potenza
termica complessiva superiore a 25 MW” (punto 2, lett. a);

- in allegato C3 (progetti sottoposti a VIA quando rientrano in aree sensibili): gli “Impianti
termici per la produzione di vapore e acqua calda con potenza termica complessiva
superiore a 50 MW” (per le aree sensibili A aree densamente popolate, D ecosistemi, E
paesaggio);

- in allegato C4 (progetti sottoposti a procedura di verifica di VIA, se non sottoposti a VIA) gli
“Impianti termici per la produzione di vapore e acqua calda con potenza termica
complessiva superiore a 65 MW”.

9
Le segnalate incongruenze tra disciplina veneta e statale pongono il problema di verificare
quale sia lo spazio di intervento del legislatore regionale per modificare il campo di
applicazione della VIA stabilito nel Codice dell’ambiente.

La problematica dello jus variandi regionale riguarda peraltro anche tutti quei casi in cui
le Regioni hanno introdotto delle soglie maggiori di operatività della VIA (ad es. per gli
impianti fotovoltaici in Puglia).

La materia è disciplinata dall’art. 6, comma 9, del Codice dell’ambiente (“Le regioni e le

province autonome di Trento e di Bolzano possono definire, per determinate tipologie
progettuali o aree predeterminate, sulla base degli elementi indicati nell'allegato V, un
incremento nella misura massima del trenta per cento o decremento delle soglie di cui
all'allegato IV. Con riferimento ai progetti di cui all'allegato IV, qualora non ricadenti
neppure parzialmente in aree naturali protette, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano possono determinare, per specifiche categorie progettuali o in
particolari situazioni ambientali e territoriali, sulla base degli elementi di cui all'allegato
V, criteri o condizioni di esclusione dalla verifica di assoggettabilita' ”) da cui
si desume che alle regioni non è mai consentito di modificare il campo applicativo dei
progetti sottoposti direttamente a VIA regionale (contenuti nell’allegato III); mentre è loro
consentito di modificare l’ambito di operatività dello screening:

- sempre in termini di abbassamento delle soglie senza alcun limite,

- con incremento delle soglie non più del 30%,

- con la possibilità di pervenire a criteri di esclusione della verifica di VIA soltanto in

fattispecie particolari dal punto di vista impiantistico o ambientale.

Peraltro con una recente la Corte Costituzionale (8 aprile 2010, n. 127) ha fornito
un’interpretazione particolarmente rigorosa delle possibilità regionali di derogare alla
disciplina statale in materia di VIA.

La Corte, infatti, partendo dalla premessa affermata in diverse pronunce, e cioè che
“L’obbligo di sottoporre il progetto alla procedura di VIA, o, nei casi previsti, alla
preliminare verifica di assoggettabilità alla VIA, attiene al valore della tutela
ambientale (sentenze n. 225 e n. 234 del 2009)” e dunque rimesso all’esclusiva
competenza legislativa statale ex art. 117, comma 2, lett. s, Cost. , che, nella disciplina
statale, costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, livello di tutela
uniforme e si impone sull’intero territorio nazionale”, è pervenuta al corollario
che:

“La disciplina statale uniforme non consente, per le ragioni sopra esaminate, di
introdurre limiti quantitativi all’applicabilità della disciplina, anche se giustificati dalla
ritenuta minor rilevanza dell’intervento configurato o dal carattere tecnico dello stesso
(sentenze n. 315 e n. 249, sopra citate)”.

10
Concludendo nel senso che “per i progetti indicati dall’allegato IV al d.lgs. n. 152 del
2006, sottoposti alla verifica di assoggettabilità di competenza delle Regioni, non sembra
che queste possano derogare all’obbligo di compiere la verifica, potendo solo limitarsi
a stabilire le modalità con cui procedere alla valutazione preliminare alla
VIA vera e propria”, pervenendo quindi a dichiarare l’incostituzionalità della LR
Umbria n. 11 del 2009 che alzava l’asticella della verifica dello screening per particolare
tipologie di impianti di recupero di rifiuti.

Sulla base di queste premesse normative e giurisprudenziali mi pare che l’introduzione di

modifiche da parte delle Regioni in termini restrittivi del campo applicativo delle
valutazioni ambientali anche per gli impianti a FER stabilito dalla legge statale, risulti
un’operazione illegittima per quanto riguarda la VIA vera e propria, e alquanto
problematica per quanto riguarda lo screening.

2.4. Le opere frazionate e il criterio del “cumulo dei progetti”

Una tematica che spesso si intreccia con quella del campo applicativo della VIA riguarda la
necessità di considerare il progetto nella sua effettiva complessità e quindi di contrastare
prassi elusiva di sottoporre i progetti a frazionamento, ovverossia presentarli per
l’autorizzazione per stralci o tranches, appunto allo scopo di rimanere al di sotto della
soglia di operatività della procedura ovvero di ottenere più agevolmente un giudizio di
compatibilità ambientale o di screening positivo (senza valutare i complessivi impatti di un
intervento nel suo complesso).

Si tratta di problematiche che hanno interessato ed interessano anche gli impianti a FER e
che anzi in questo settore trovano una particolare declinazione.

In queste fattispecie deve trovare obbligatoria applicazione il criterio cd. del “cumulo con
altri progetti” (peraltro previsto dall’allegato V del d.lgs. 152/2006 tra i criteri per la
verifica di assoggettabilità), ovverossia la necessità di considerare ai fini della VIA
l’intervento sottoposto ad autorizzazione con altri progetti eventualmente collegati sotto il
profilo strutturale o funzionale: principio quest’ultimo che deve essere considerato
vincolante, come ha chiarito la Corte di Giustizia (Sez. VI, ordinanza 10 luglio 2008 nel
procedimento C-156/07) in risposta ad una specifica questione pregiudiziale rimessale dal
Consiglio di Stato italiano.

Il problema si pone ad es. nel caso di campi fotovoltaici a terra, previsti magari su terreni
vicini, ma formalmente presentati ai fini autorizzatori come progetti autonomi l’uno
dall’altro. In relazione alla VIA (ma anche del titolo autorizzatorio applicabile) si è
suggerito di considerarli un unico complesso fotovoltaico laddove l’interconnessione alla
rete elettrica avvenga nel medesimo punto (vds. il DM 19.2.2007, cd. “conto energia”

11
all’art. 4, comma 6) 10: la fattispecie è opportunamente considerata nella DGR 453/2010 ai
fini del titolo autorizzatorio (DIA o autorizzazione unica) e della relativa competenza
all’emissione (comune o regione) individuando, sia pure a titolo esemplificativo, quali
criteri di unitarietà quelli della contiguità territoriale degli impianti, della medesima
proprietà del fondo, e appunto della medesima richiesta di allacciamento alla rete.

2.5.- Le infrastrutture connesse al progetto principale.

Altro problema è quello delle infrastrutture connesse al progetto principale, che a mio
parere va risolto anch’esso alla luce del criterio del cumulo-collegamento nel senso che la
procedura di VIA dell’impianto a FER non si potrà prescindere dal prendere in considerare
ad es. la nuova linea elettrica che si rendesse necessaria, né l’eventuale condotta di
alimentazione (ad es. degli impianti a biomasse o a biogas) considerando l’intervento nella
sua complessità.

D’altronde è lo stesso art. 12 del decreto 387 il quale impone l’autorizzazione unica non
solo per il progetto dell’impianto a FER, ma anche per “tutte le opere connesse e le
infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti” (comma 3). E
ciò a fortiori riteniamo debba valere anche ai fini della VIA.

Una fattispecie di questo tipo è stata già affrontata e risolta in modo diverso dal TAR
Veneto e dal Consiglio di Stato: si trattava di un impianto a biomassa alimentato ad olio
vegetale di potenza superiore a 50 MW. Poiché la legge regionale 10 del 1999 assoggetta a
valutazione gli impianti termici per la produzione di vapore e acqua calda (e non energia
elettrica: per l’impianto in esame si è posto il problema solo perché impianto con
cogenerazione di calore) con potenza termica complessiva superiore a 50 MW che
ricadono, anche parzialmente, all'interno di aree sensibili come individuate e classificate
nell'allegato D, tra cui le zone a vincolo paesaggistico. Il committente aveva presentato due
distinti progetti uno per l’impianto a biomassa, collocato fuori da zone vincolate, e uno per
una condotta di alimentazione dello stabilimento che invece attraversava un’area
vincolata: in questo modo il progetto era stato autorizzato senza VIA; se, diversamente, il
progetto fosse stato considerato in termini unitari (stabilimento più conduttura in area
sensibile) sarebbe stato sottoposto a VIA.

Il Tar Veneto, sulla base del presupposto che la conduttura -assolvendo al compito di
convogliare il combustibile necessario al funzionamento dell'impianto e quindi essendo
posta all’esclusivo servizio del medesimo- risultava priva di fruibilità e di utilità autonoma
e indipendente dalla realizzazione dell'opera complessiva, per cui doveva essere
considerata unitariamente al progetto, ritenendo quindi non corretto il frazionamento del
progetto a fini autorizzatori in singole opere che isolatamente considerate non sarebbero

10In tal senso E. VAGLIO-F. ARECCO, L’autorizzazione degli impianti fotovoltaici: AU e DIA, in
Fotovoltaico in Italia, supplemento a Ambiente & sviluppo n. 10/2009, 41 ss.

12
sottoposte a valutazione di impatto ambientale, quando per contro, nella loro interezza ed
unitariamente considerate lo sarebbero state11. Diversamente ha però ritenuto il Consiglio
di Stato sulla base della considerazione che la conduttura costituiva un’opera autonoma
che assolveva una funzione distinta dall’opera principale in quanto l’impianto termico era
in grado di funzionare anche se privo della linea di alimentazione, ben potendo essere
rifornito in altro modo”12.

2.6.- Progetto principale e “opere secondarie” tra nomen juris e sostanza

giuridica degli interventi sottoposti a VIA.

Se nella fattispecie dapprima esaminata evidenzia come la considerazione delle opere

connesse può influire sulla sottoposizione o meno a VIA del progetto principale di
impianto a FER, vi sono altri casi in cui invece sono solo ed esclusivamente le opere
connesse –ancorché presentate come secondarie o accessorie- che debbono essere
sottoposte a procedura di compatibilità ambientale, ancorché non lo sia l’impianto a fonti
rinnovabili.

La questione è stata affrontata dalla Corte di Giustizia in una pronuncia riguardante la

sottoposizione o meno a VIA dei lavori di realizzazione di una centrale eolica in Irlanda13.

Si trattava dei lavori di costruzione di una centrale eolica nella contea di Galway,
considerata dalla Commissione UE il progetto più vasto di produzione di energia eolica
terrestre mai proposto in Irlanda, nonché uno dei più importanti in Europa, la cui
realizzazione era avvenuta senza valutazione dell’impatto ambientale.

Il governo irlandese sosteneva che, nel momento in cui erano state richieste le
autorizzazioni per le prime due fasi di costruzione della centrale eolica (nel 1997 e nel
1998) né l’allegato I né l’allegato II della direttiva 85/337 menzionavano tale categoria di
progetti tra quelli rientranti nel suo ambito di applicazione.

A tal proposito la Commissione, pur riconoscendo che gli impianti di produzione di energia
mediante lo sfruttamento del vento non comparivano né all’allegato I né all’allegato II
della versione originaria della direttiva 85/337 (prima delle modifiche apportate dalla
direttiva 97/11), appuntava la sua attenzione sulle prime due fasi della costruzione della
centrale eolica che avevano richiesto numerosi interventi, tra cui lavori di estrazione di
torba e di minerali diversi da quelli metallici ed energetici, nonché la costruzione di strade

11
T.A.R. Veneto, sez. III, 22.05.2009, n. 1539.
12 Cons. Stato, Sez. V, 11 maggio 2010, n. 2825.

Si tratta della sentenza della Sez. II, 3 luglio 2008, resa nella causa C-215/06, in Riv. Giur.
13

Ambiente n. 1/2009, 113 e ss.

13
di accesso all'impianto: lavori questi che invece figurano al suddetto allegato II,
rispettivamente al punto 2, lett. a) e c), e al punto 10, lett. d).

La Corte di Lussemburgo accoglieva tale ultima impostazione e, quindi, concludeva che la

direttiva 85/337 avrebbe dovuto applicarsi alle prime due fasi di costruzione della centrale
eolica, in quanto esse comportavano in particolare il ricorso a progetti di lavori citati
nell’allegato II di tale direttiva, cosicché l’Irlanda era tenuta a sottoporre i progetti di questi
lavori ad uno studio preventivo se per essi si prevedeva un notevole impatto ambientale, in
particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione14.

Invero la circostanza che i lavori connessi all'estrazione della torba e alla costruzione di
strade presentassero una importanza secondaria rispetto al progetto principale, che era
quello della costruzione della centrale eolica, non escludeva ex se che gli stessi potessero
cagionare un impatto ambientale rilevante. Anzi, la considerevole dimensione
dell'intervento estrattivo e dei lavori di costruzione delle strade, nonché l'ubicazione dei
medesimi (su una montagna ricoperta da boschi e in prossimità di un fiume)
dimostravano, secondo la Corte, che detti progetti dovevano considerarsi idonei a
cagionare un notevole impatto ambientale e, come tali, avrebbero senz’altro dovuto essere
sottoposti a v.i.a.

La pronuncia risulta di indiscutibile interesse ove si considerino le sue ripercussioni nel

nostro Paese ove sono numerosi i casi di vero e proprio aggiramento dell'obbligo della
v.i.a., operato presentando in sede autorizzatoria come meramente secondari e quasi
“serventi”, rispetto all'opera principale, interventi che in realtà rivestono un potenziale
rilevante impatto ambientale.

Inoltre, alla luce della sentenza della Corte di Giustizia, forse meriterebbe un ripensamento
l’orientamento sin qui generalmente seguito dalla giurisprudenza amministrativa a cui
sembra sinora sfuggito il dato sostanziale, degli effettivi e concreti lavori necessari per
realizzare un progetto, cui dev’essere dunque ancorata la verifica circa l’obbligo o meno
della valutazione di impatto ambientale 15

14
In sentenza vengono menzionati i precedenti del 24 ottobre 1996, causa C-72/95, Kraaijeveld e a.,
Racc. pag. I-5403, punto 50; nonché 28 febbraio 2008, causa C-2/07, Paul Abraham e a., non
ancora pubblicata nella Raccolta, punto 37.

15
Vds. ad es. Cons. Stato, sez. VI, 25 settembre 2006, n. 5610, in Foro amm. CDS 2006, 9, 2629 secondo cui
un intervento presentato e autorizzato come “miglioramento fondiario” ai sensi della legislazione regionale
veneta, ancorché preveda l’asportazione e la commercializzazione del materiale estratto, ai fini della verifica
dell’obbligo della preventiva valutazione di impatto ambientale non dovrebbe considerarsi come una “cava”
(con conseguente obbligo della v.i.a. quando la superficie è superiore ai 25 ettari), bensì come un progetto di
“ricomposizione fondiaria” (il cui obbligo di v.i.a. scatta solo se interessa una superficie superiore ai 200
ettari e ricade all'interno di aree sensibili).

14
3.- PROFILI PROCEDIMENTALI

Sul piano procedimentale vi è fondamentalmente il problema dell’innesto delle valutazioni

ambientali nella procedura unica di cui all’art. 12 del d.lgs. 387/2003.

3.1. Integrazione o autonomia della VIA rispetto all’autorizzazione unica.

Una prima questione che si è posta riguarda il grado di autonomia giuridica del sub-
procedimento di compatibilità ambientale (o di verifica di assoggettabilità a VIA) rispetto
al procedimento cd. unico di cui all’art. 12 del d.lgs. 387/2003 e quindi in particolare se la
decisione di VIA debba essere assunta preliminarmente e ab externo rispetto ai lavori della
conferenza di servizi ovvero se debba essere espressa contestualmente ed in seno alla
conferenza di servizi ed essere dunque ricompresa nella -e sostituita anch’essa dalla-
autorizzazione unica (al pari degli altri atti di assenso).

In giurisprudenza sono state espresse entrambe le tesi.

A sostegno dell’integrazione “forte” tra procedure si è valorizzata la portata

onnicomprensiva del titolo autorizzativo previsto dalla lex specialis.

In particolare si è sostenuto che, poiché l’art. 12 del d.lgs. 387 richiede "un’autorizzazione
unica", a seguito di "un procedimento unico", al quale partecipano tutte le amministrazioni
interessate, mediante conferenza di servizi, tutte le determinazioni delle amministrazioni
debbono essere espresse solo in sede di conferenza di servizi (così da assicurare l'unicità
del procedimento mediante il coordinamento dei vari interessi pubblici rilevanti per
l'autorizzazione unica finale), e quindi anche le amministrazioni tenute ad esprimersi
sull’impatto ambientale del progetto in questa sede16.

16 In tal senso vds. Cons.giust. amm. Sicilia , sez. giurisd., 11 aprile 2008, n. 295 Reg. Sicilia c.
Soc. Anemos Foro it. 2009, 2 58) secondo cui nel procedimento di autorizzazione alla
realizzazione di impianti per la produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili
(nella specie, si trattava di un impianto costituente un "parco eolico"), l'amministrazione
regionale dei beni culturali deve rendere la propria determinazione (oltre che ai fini della
tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, anche) ai fini della valutazione di
impatto ambientale, in sede di conferenza dei servizi convocata dalla regione (e non ha,
pertanto, l'obbligo di pronunciarsi sull'istanza di parere avanzata dal soggetto interessato alla
realizzazione dell'impianto). In termini T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. III, 19 febbraio 2009, n.
368 secondo cui la valutazione di impatto ambientale non sarebbe affatto esclusa dalla
novella di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, ma va effettuata in seno alla conferenza di
servizi, pena la vanificazione del termine di 180 giorni entro il quale la stessa deve
concludersi. Si è infatti di recente precisato che " nel procedimento unico previsto dall'art. 12,
d.lg. 29 dicembre 2003 n. 387, in tema di energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili, confluisce anche il procedimento relativo alla V.I.A., con la conseguenza che
l'eventuale mancata adozione, da parte dell'Assessorato del Territorio e Ambiente, delle
determinazioni di competenza, non può riflettersi in senso preclusivo sull'attivazione e sullo
svolgimento del procedimento unico facente capo all'Assessorato dell'Industria, pena la
sostanziale vanificazione del termine di 180 giorni entro il quale, per legge, detto
15
La tesi dell’integrazione “debole” è stata invece sostenuta da chi ha rilevato che
l’autonomia della procedura di VIA rispetto al procedimento per Conferenza di servizi di
cui all'art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 deriva dallo stesso disposto testuale di quest’ultima
disposizione la quale opera un espresso richiamo alle norme della legge 241/199017.

Ed infatti il comma 4 dell’art. 14-ter, comma 4, della L. n. 241/1990 che disciplina

espressamente il rapporto tra V.I.A. e conferenza di servizio, stabilisce che: “Nei casi in
cui sia richiesta la VIA, la conferenza di servizi si esprime dopo aver
acquisito la valutazione medesima ed il termine di cui al comma 3 resta sospeso,
per un massimo di novanta giorni, fino all'acquisizione della pronuncia sulla
compatibilità ambientale. Se la VIA non interviene nel termine previsto per
l'adozione del relativo provvedimento, l'amministrazione competente si
esprime in sede di conferenza di servizi, la quale si conclude nei trenta giorni
successivi al termine predetto. Tuttavia, a richiesta della maggioranza dei soggetti
partecipanti alla conferenza di servizi, il termine di trenta giorni di cui al precedente
periodo è prorogato di altri trenta giorni nel caso che si appalesi la necessità di
approfondimenti istruttori”.

Dall'esame della norma in questione emerge, quindi, come in via ordinaria la pronuncia in
sede V.I.A. vada resa antecedentemente rispetto ai lavori della Conferenza stessa e all'esito
di un autonomo procedimento, mentre invece l'ipotesi in cui tale pronuncia venga
“internalizzata” nell'ambito del procedimento principale è limitata alle ipotesi -per così
dire- 'patologiche' in cui la pronuncia in sede V.I.A. non venga resa entro i termini all'uopo
previsti18.

procedimento, deve comunque pervenire a conclusione". Analogamente T.A.R. Piemonte,

Sez. I, 5.6.2009, n. 1597, nonché Id., sez. I, 25-09-2009, n. 2292, secondo il quale il
procedimento definito dall'art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, dominato dalla conferenza di servizi
e inteso al rilascio dell'autorizzazione unica alla realizzazione di impianti produttori di
energia dallo sfruttamento di FER (fonti energetiche rinnovabili: biomasse, impianti eolici e
quant'altro) ha carattere omnicomprensivo ed assorbe ogni altro procedimento previsto dalle
leggi regionali e volto alla verifica o alla valutazione dell'impatto ambientale, poiché la
conferenza di servizi è la sede nella quale le varie amministrazioni preposte alla tutela dei
beni ambientali, paesaggistici e storico - artistici debbono esternare le loro valutazioni
tecniche.
17
In tal senso cfr. T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 10 gennaio 2008, n. 59, Foro amm. TAR 2008, 1 230.
Sostanzialmente in termini T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 22 maggio 2009 , n. 955 Soc. A. s.p.a. c.
Reg. sic., Assess. reg. territorio e ambiente Foro amm. TAR 2009, 5 1598 secondo cui , pur
essendovi un inevitabile collegamento procedimentale tra VIA ed autorizzazione unica, va tuttavia
considerato che sono distinte le norme che individuano le autorità coinvolte e le rispettive modalità
e termini di azione e che pertanto il procedimento diretto alla espressione del giudizio di
compatibilità ambientale mantiene una sua autonomia giuridica, la quale si esprime in una
decisione finale direttamente incidente sulla sfera giuridica del richiedente.

18TAR Puglia, Lecce, sez. I, 10 gennaio 2008, n. 59, cit. Tesi condivisa dalla dottrina: vds. . A.
MILONE, Il procedimento autorizzatorio degli impianti di produzione di energia rinnovabile:
rapporti con VIA e AIA, in Ambiente & svikuppo n. 12/2009, 1123 ss.

16
La bozza di linee guida per il procedimento di autorizzazione degli impianti a FER sembra
aderire a quest’ultima tesi risolvendo la questione con un richiamo alle previsioni dell’art.
14-ter della legge 241/1990 e prevedendo che gli esiti delle procedure di VIA, di verifica di
assoggettabilità (e, ove occorra di valutazione di incidenza su SIC e ZPS, che è a sua volta
integrata nella VIA) “sono contenuti in provvedimenti espressi e motivati che confluiscono
nella conferenza di servizi” (art. 14.13): dunque atti emessi in modo autonomo
antecedentemente alla conferenza, ancorché destinati ad essere valutati in quest’ultima
sede.

3.2. Il termine massimo di 180 giorni vale anche per la VIA ?.

Il secondo problema che si pone riguarda la tempistica.

Ci si chiede cioè la decisione di VIA o di screening debba o meno intervenire anch’essa

entro il termine massimo di conclusione del procedimento stabilito all’art. 12 del d.lgs. 387
(comma 4, ultimo periodo) di 180 giorni.

In proposito si è affermato in giurisprudenza che, poiché il termine di 180 giorni è stato

considerato dal Giudice costituzionale (cfr. Corte cost., sent. n. 364 del 2006) alla stregua
di principio fondamentale della legislazione statale in materia di energia, si deve
necessariamente concludere che l’amministrazione deve inderogabilmente uniformarsi a
detto principio anche nelle ipotesi in cui il termine di conclusione del connesso (ed
eventuale) procedimento VIA risulti pari o superiore -per espressa previsione di normative
regionali- a quello previsto dalla citata normativa statale in tema di energie rinnovabili. E
pertanto, in presenza di termini fissati da norme regionali in materia di VIA eventualmente
difformi o comunque incompatibili con la normativa statale in discussione, i primi non
possono trovare applicazione e debbono essere ricondotti al termine complessivo di 180
giorni stabilito dal decreto legislativo n. 387 del 200319.

In termini differenti la bozza di Linee guida statali (ex comma 10 dell’art. 12 del d.lgs. 387)
opera un espresso richiamo alla disciplina della conferenza di servizi di cui all'art. 14-ter,
comma 4, della legge 241/1990 e quindi prevede che i lavori della conferenza ex art. 12
d.lgs. 387/2003 rimangano sospesi sino al completamento delle procedure di VIA o di
verifica di assoggettabilità (art. 14.13). Per cui anche il termine massimo di 180 giorni di
conclusione del procedimento autorizzatorio rimane sospeso sino all’acquisizione della
pronuncia di compatibilità ambientale (art. 14.16).

Il tutto non più dei novanta giorni previsti dall’art. 14 ter, comma 4, della legge 241/1990
in luogo dei più ampi termini ordinariamente previsti per la VIA statale (di centocinquanta
giorni dall’art. 26 del d.lgs. 152/2006) ovvero per la VIA regionale 20.

19 T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 24 settembre 2009, n. 2190.

20 Vds. in tal senso . A. MILONE, op.cit.
17
In effetti, anche in ragione dell’espresso richiamo contenuti nell’art. 12, comma 4, del d.lgs.
387 alle modalità previste dalla legge 241/1990, mi pare che quest’ultima sia
l’impostazione più corretta.

Ne consegue dunque che dovranno trovare applicazione le citate previsioni dall'art. 14-ter,
comma 4, della legge n. 241 del 1990, ove si stabilisce che, in caso di persistente inerzia
degli organi preposti alla VIA protratta per novanta giorni, la relativa valutazione da parte
dell’amministrazione competente sia direttamente acquisita in conferenza di servizi entro i
successivi trenta giorni: quindi soltanto in quest’ultima ipotesi vi è una diretta acquisizione
della VIA in conferenza.

In caso poi di scadenza inutile anche di quest’ultimo termine scatta poi la procedura del
nuovo comma 6-bis dell’art. 14-ter recentemente riscritto dall’art. 49 della recente
manovra economica approvata con il DL 31 maggio 2010, n. 78 (recante Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica)21 in cui si distinguono
due fattispecie:

-nel caso di mancanza della VIA di competenza statale (per gli impianti a FER,
attualmente solo gli eolici off shore), l’amministrazione procedente può adire direttamente
il consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 26, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile
2006, n. 152 il quale dunque è chiamato ad esprimersi sulla VIA esercitando un potere
sostitutivo;

-negli altri casi, e cioè anche nell’ipotesi di mancanza della VIA regionale,
l’amministrazione procedente direttamente adotta la determinazione motivata di
conclusione del procedimento con effetti sostitutivi di ogni atto di assenso (e quindi anche
della VIA) “valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle
posizioni prevalenti espresse in quella sede”. E qui si pone il problema se quest’ultima
determinazione conclusiva del procedimento possa tranquillamente prescindere dalla
pronuncia di VIA ovvero se comunque debba contenere essa stessa un espresso giudizio di
compatibilità ambientale dell’intervento autorizzato.

3.3. Gli effetti del giudizio di compatibilità ambientale negativo.

21 Questo il testo del nuovo comma 6-bis: All'esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto
il termine di cui ai commi 3 e 4, l'amministrazione procedente, in caso di VIA statale, può adire
direttamente il consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 26, comma 2, del decreto legislativo 30
aprile 2006, n. 152; in tutti gli altri casi, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo
conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione motivata di
conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione,
nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni
partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza.

18
Ulteriore questione problematica è quella relativa agli effetti della pronuncia di
compatibilità ambientale negativa sul procedimento autorizzatorio alla costruzione e
all’esercizio degli impianti a FER.

In proposito si è affermato che in tema di realizzazione di impianti eolici, l'autorizzazione

unica è rilasciata nel rispetto di tutti i possibili valori meritevoli di tutela, ivi compresi quei
valori ambientali cui è finalizzata la valutazione di impatto ambientale; pertanto, in base al
combinato disposto dell'art. 14-ter, l. 7 agosto 1990 n. 241, e dell'art. 12, d.lg. 29 dicembre
2003 n. 387, il positivo esito della V.I.A. non si configura quale condicio sine qua non
dell'indizione della Conferenza di servizio, ma solamente come uno degli elementi che la
stessa conferenza di servizio è chiamata a valutare, condividendone o meno l'esito22.

Vi sarebbe in sostanza spazio, in seno alla conferenza, per un’operazione di comparazione e

bilanciamento della VIA negativa con altri interessi pubblici e privati.

Tale soluzione pare tuttavia porsi in contrasto con quanto previsto dal d.lgs. 152/2006 e
dalla normativa regionale (anche veneta) che chiaramente configurano la pronuncia di
compatibilità ambientale quale atto presupposto condizionante il rilascio o meno
dell’autorizzazione alla costruzione di un progetto (vds. in tal senso l’art. 29 del Codice
dell’ambiente e gli artt. 19 e 19-bis della LR Veneto 10/1999).

Ma soprattutto tale esegesi risulta difforme rispetto alle previsioni in ordine al rapporto tra
VIA e conferenza di servizi nella legge 241/1990.

Invero l’art. 14-quater legge 241/1990, al comma 5, con previsione che non è stata toccata
dall’ultimo DL 78/201023, in caso di VIA negativa, affida la possibilità di definire
comunque positivamente il procedimento mediante l’applicazione della disposizione della
legge 400/1988 che attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di
rimettere una questione controversa alla mediazione del Consiglio dei ministri 24. Il tutto
con una decisione che, pur avendo natura di atto amministrativo (seppure di “alta

22
T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 26 febbraio 2008, n. 267, A. s.r.l. c. Pres. della Reg. sic. ed altro,
Foro amm. TAR 2008, 2 612.
23
Questo il testo del comma 5 dell’art. 14-quater della legge 241/1990: “Nell'ipotesi in cui l'opera
sia sottoposta a VIA e in caso di provvedimento negativo trova applicazione l'articolo 5, comma 2,
lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, introdotta dall'articolo 12, comma 2, del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 303”.
24
Secondo l’art.5, comma 2, legge 400/1988: "Il presidente del Consiglio dei ministri … c-bis) può
deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli
interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni
contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e
provvedimenti".

19
amministrazione”), per il sol fatto di essere assunta dal vertice politico, viene almeno
tradizionalmente sottoposta a margini di sindacato giudiziale alquanto ristretti25.

Al di là di quest’ultimo aspetto, quel che rileva in questa sede è che questa del rinvio al
consiglio dei ministri è l’unica strada prevista dall’ordinamento per superare
provvedimenti di VIA negativa. Riteniamo che non possa pervenirsi a diverse conclusioni
neppure in ragione del favor per le energie rinnovabili indubbiamente insito
nell’ordinamento comunitario e nazionale26.

25
Cons. Stato, sezione VI, 18 gennaio 2006 n. 129, in relazione all’autostrada Valdastico Sud ha
ritenuto questa decisione un "atto di alta amministrazione" e come tale sostanzialmente
sottratta al sindacato giudiziale.
26
tal senso anche A. MILONE, op.cit.

20
4. L’ISTRUTTORIA DELLA V.I.A. PER GLI IMPIANTI AD ENERGIE
RINNOVABILI

Ci sia consentita qualche rapida osservazione sul contenuto istruttorio della VIA per gli
impianti alimentati a fonti rinnovabili.

Ogni tipologia di impianti a FER ha particolari caratteristiche da approfondire in sede di

autorizzativa e, in specie, nell’ambito del sub-procedimento di VIA.

Così per gli impianti a biomasse agroindustriali e agroforestali, non potrà sfuggire
la necessità di valutare in sede di VIA l’esistenza –e direi anche l’attendibilità- di un piano
di approvvigionamento delle biomasse che dia garanzie di efficienza energetica ed
ambientale dell’intera filiera, in particolare con il reperimento delle biomasse da un bacino
locale (la cd. “filiera corta”), per cui l’approvvigionamento delle biomasse dall’estero non
può non pesare sul giudizio di compatibilità ambientale.

Per gli impianti eolici, a parte l’ovvia considerazione del profilo paesaggistico che
costituisce l’impatto ambientale maggiore di questa tecnologia, preme evidenziare come
sempre sul piano dell’efficienza energetica nel giudizio di VIA non possa sfuggire la
considerazione del dato anemometrico. Si intende dire che l’ovvia considerazione che gli
impianti eolici si debbono fare dove ci sono quelle particolari condizioni di vento che ne
consentono un efficiente funzionamento non è così scontata laddove si sia in presenza di
un sistema di incentivi economici che può rendere comunque remunerative iniziative a
basso rendimento sotto il profilo della produzione elettrica e in sostanza meramente
speculative (quando non illecite). Anche in questo caso la valutazione di questi progetti
sotto il profilo dell’efficienza energetica dovrebbe costituire oggetto precipuo della VIA.

Per quanto riguarda gli impianti fotovoltaici il dato dell’impatto in termini di consumo
di suolo agricolo è in questo momento, in particolare nel Veneto, all’attenzione del Giudice
amministrativo. Mi permetto di evidenziare soltanto che in sede di VIA dovrebbero essere
valutate con particolare attenzione le specifiche fattispecie di impatto su paesaggi rurali di
pregio e sulle aree interessate da produzioni agro-alimentari di qualità (e quindi
produzioni DOP, DOC, produzioni biologiche, ecc.), come espressamente imposto dall’art.
12, comma 7, del d.lgs. 387.

Ciò detto con riferimento alle singole tipologie impiantistiche, si formulano le seguenti
ulteriori considerazioni in termini generali sull’istruttoria di VIA.

La circolare regionale approvata con DGR Veneto 2373/2009 dà alcune rapide indicazioni
sull’istruttoria che dev’essere condotta per gli impianti eolici e fotovoltaici, con particolare
riferimento a quelli ubicati in alcune aree considerate sensibili dal punto di vista
paesaggistico ed ambientale: siti della rete natura 2000 (SIC e ZPS), aree naturali protette
ex lege 394/1991, siti considerati patrimonio dell’Umanità dall’Unesco e beni sottoposti a
vincolo paesaggistico (si tratta essenzialmente delle aree che la bozza di Linee guida indica
come suscettibili di essere individuate dalle Regioni con non idonee per la localizzazione).
In questi casi nella circolare regionale si prevede che in sede istruttoria venga valutata
21
sotto il profilo localizzativo “la mancanza di altre aree maggiormente idonee”. Si
tratta dunque dell’estensione di un contenuto classico ed obbligatorio degli studi di
impatto ambientale –e dell’istruttoria di VIA- rappresentato dalla necessaria
considerazione delle “alternative” ubicazionali e quindi della giustificazione della scelta
compiuta che nella fattispecie indicate dalla circolare regionale dovrà dunque essere
particolarmente completa.

Uno dei contenuti rilevanti di ogni domanda di autorizzazione per impianti a FER è
relativo alla fase di decomissioning, e quindi di rimessione in pristino dei luoghi a carico
dell'esercente a seguito della dismissione dell'impianto, che è prevista quale contenuto
obbligatorio del provvedimento autorizzativo dal comma 4 dell'art. 12 del decreto 387. Si
tratta di questione che assume particolare importanza in sede di VIA in quanto uno dei
contenuti obbligatori del provvedimento di compatibilità ambientale riguarda appunto le
condizioni di dismissione dei progetti (oltre che di realizzazione e di esercizio) ex art. 26,
comma 5 d.lgs. 152/2006. Di qui la necessità di contemplare quale contenuto del progetto
e del SIA un piano di dismissione e ripristino ambientale (che peraltro è previsto in termini
generali: sia dalla circolare regionale cit., all. B, ma solo per eolici e fotovoltaici; sia dalla
bozza di linee guida). Altra questione è quella che attiene le garanzie finanziarie di tale
dismissione e rimessione in pristino per le quali si pone un problema di quantificazione e
aggiornamento di tale garanzia.

Altro tema istruttorio importante è quello delle cd. “compensazioni”. Premesso che a
mente del comma 6 dell’art. 12 del decreto 387 il rilascio dell'autorizzazione non può
essere subordinata a misure di compensazione a favore di regioni o province, si è tuttavia
precisato che dette misure compensative sono vietate laddove presentino natura
patrimoniale economica, ma non quando siano compensazioni di ordine ambientale-
territoriale27. E così la bozza di linee guida prevede espressamente tale eventualità a favore
dei Comuni interessati dall'ubicazione degli impianti. Anche questo è un contenuto
istruttorio della VIA: a tal proposito si consideri infatti che la “compensazione ambientale”
è diventata una dei contenuti del giudizio di compatibilità ambientale nel terzo correttivo

27 Vds. Corte Cost. 22 marzo 2010, n. 119, che dichiara la legittimità della legge regionale della
Puglia n. 31/2008 secondo cui “La legge statale vieta tassativamente l’imposizione di corrispettivo
(le cosiddette misure di compensazione patrimoniale) quale condizione per il rilascio di titoli
abilitativi per l’installazione e l’esercizio di impianti da energie rinnovabili, tenuto anche conto che,
secondo l’ordinamento comunitario e quello nazionale, la costruzione e l’esercizio di impianti di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili sono libere attività d’impresa soggette alla sola
autorizzazione amministrativa della Regione (art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, in attuazione
dell’art. 6 della direttiva 2001/77/CE). Devono, invece, ritenersi ammessi gli accordi che
contemplino misure di compensazione e riequilibrio ambientale, nel senso che il pregiudizio subito
dall’ambiente per l’impatto del nuovo impianto, oggetto di autorizzazione, viene “compensato”
dall’impegno ad una riduzione delle emissioni inquinanti da parte dell’operatore economico
proponente”.

22
al Codice dell'ambiente recentemente approvato dal Consiglio dei ministri il 24 giugno
scorso (nuova lettera z dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. 152/2006; e modifica del comma 5
dell'art. 26).

23
5.- DE JURE CONDENDO

5.1. La mancanza delle Linee guida nazionali.

In questo contributo si è tentato di tracciare un rapido quadro della situazione normativa

attualmente vigente che sconta una situazione di incertezza imputabile essenzialmente a
due fattori, peraltro tipici di altri campi del diritto ambientale.

Da un canto la circostanza che siamo in presenza di settori tecnologici in rapidissima

evoluzione, che il diritto è costretto a rincorrere con il consueto “fiato corto”. Lo dimostra
la disciplina statale e regionale sulla VIA per gli impianti a FER che pone ad esempio non
indifferenti problemi di inquadramento giuridico delle nuove tecnologie, successive
modifiche del campo applicativo delle procedure e delle relative competenze.

Il secondo problema è il mancato completamento del sistema normativo delineato

dal legislatore nazionale, il quale sette anni (nell’art. 12, comma 10 del d.lgs. 387) fa aveva
previsto che il procedimento di autorizzazione degli impianti fosse definito in Linee guida
nazionali approvate dalla Conferenza unificata Stato – Regioni, sulla cui base le Regioni
avrebbero potuto disciplinare la localizzazione degli impianti (in particolare individuando
le aree non idonee all’ubicazione degli impianti)28.

La mancata approvazione delle Linee guida ha creato una proliferazione di normative

regionali e locali non omogenee, che hanno creato evidenti difficoltà operative sia per le
amministrazioni sia per gli operatori del settore, con un’inevitabile crescita del
contenzioso, sia amministrativo sia costituzionale.

E’ peraltro una situazione per molti versi analoga a quella già vissuta nel settore della
telefonia mobile, che a tutt’oggi si sconta la mancanza delle discipline statali e talvolta

28
In questi sette anni non si sono approvate le Linee guida, ma si è invece approvata un’altra
norma legislativa ri-attributiva di questo potere in capo al Governo. Si tratta dell’art. 27, comma 16,
della L. n. 99/2009 (il cd. “Collegato sviluppo”) il quale dispone che, entro un anno dalla data di
entrata in vigore della legge medesima, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti e d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281
e s.m.i., definisca tramite proprio decreto di concerto con il Ministro dell’ambiente e con il Ministro
delle infrastrutture e d’intesa con la conferenza unificata, «norme, criteri e procedure
standardizzate che le amministrazioni responsabili adottano ai fini dell’individuazione delle
risorse rinnovabili disponibili e dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio delle diverse
tipologie di impianti che utilizzano le fonti rinnovabili di energia, fatti salvi gli impianti
idroelettrici e geotermoelettrici con potenza superiore a 10 MWe». Le suddette norme e procedure
standardizzate «sono definite nel rispetto dei principi della semplificazione, della certezza e della
trasparenza dell’azione amministrativa e della salvaguardia della salute dei cittadini e della
tutela ambientale, nonche´ nel rispetto delle competenze delle regioni e delle amministrazioni
locali». Il tutto ovviamente con il fine di agevolare e promuovere lo sviluppo delle fonti rinnovabili
di energia.

24
anche regionali (come nel Veneto che è ancora privo di una legge regionale che stabilisca
gli “obiettivi di qualità” nella localizzazione delle stazioni radio base) per la corretta
localizzazione e costruzione degli impianti, pur previste dalla legge quadro 36/2001 (spec.
artt. 3 e 5).

La Corte Costituzionale ha risolto i contenziosi tra Stato e Regioni nel settore assegnando
prevalenza alle regole contenute nella normativa statale di cui all’art. 12 del d.lgs. 387, cui è
stato riconosciuto lo status di principi non derogabili dal legislatore regionale, ed ha quindi
sanzionato l’attivismo delle Regioni nel settore escludendo che queste ultime possano
provvedere autonomamente a definire criteri di localizzazione degli impianti (in positivo e
in negativo)29.

29 Vds. ad es. Corte Cost. n. 166/2009 (sulla legge regionale della Basilicata) ove, con riferimento
allaprevisione del comma 10 dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, si legge: “Tale disposizione è da
ritenersi espressione della competenza statale in materia di tutela dell'ambiente, in quanto,
inserita nell'ambito della disciplina relativa ai procedimenti sopra cennati, ha quale precipua
finalità quella di proteggere il paesaggio. Il legislatore, infatti, oltre a prevedere il
coinvolgimento del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le
attività culturali, ha espressamente sancito, nella medesima norma, che le linee guida «sono
volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo
agli impianti eolici, nel paesaggio». La prevalenza della tutela paesaggistica perseguita dalla
disposizione in esame, non esclude che essa, in quanto inserita nella più ampia disciplina di
semplificazione delle procedure autorizzative all'installazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili, incida anche su altre materie (produzione trasporto e distribuzione di energia,
governo del territorio) attribuite alla competenza concorrente. La presenza delle indicate diverse
competenze legislative giustifica il richiamo alla Conferenza unificata, ma non consente alle
Regioni, proprio in considerazione del preminente interesse di tutela ambientale perseguito dalla
disposizione statale, di provvedere autonomamente alla individuazione di criteri per il corretto
inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa, cosa che è
avvenuta per effetto del richiamo, operato dall'art. 6 all'atto di indirizzo, di cui alla delibera della
Giunta regionale 13 dicembre 2004, n. 2920, con conseguente violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione”.

Nonché Corte Cost. 22 marzo 2010, n. 119, la quale, nel dichiarare l’incostituzionalità dell’art. 2,
commi 1 e 2, della citata legge regionale della Puglia n. 31/2008 nella parte in cui vieta la
realizzazione di impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica in determinate parti del
territorio regionale (precisamente nelle zone agricole considerate di particolare pregio , nei siti
della Rete Natura 2000, nelle aree protette nazionali e in quelle regionali, nelle oasi regionali e
nelle zone umide tutelate a livello internazionale), ha affermato che: “Pur non trascurandosi la
rilevanza che, in relazione agli impianti che utilizzano fonti rinnovabili, riveste la tutela
dell’ambiente e del paesaggio, occorre riconoscere prevalente risalto al profilo afferente alla
gestione delle fonti energetiche in vista di un efficiente approvvigionamento presso i diversi
ambiti territoriali (sent. n. 166 del 2009): diversamente, l’adozione, da parte delle Regioni, nelle
more dell’approvazione delle linee guida previste dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, di una
disciplina come quella oggetto di censura provoca l’impossibilità di realizzare impianti alimentati
da energie rinnovabili in un determinato territorio, dal momento che l’emanazione delle linee
25
Tuttavia (a differenza che per l’inquinamento elettromagnetico) da ultimo la Corte Cost.
(nella sentenza 22 marzo 2010, n. 119) ha emesso una decisione “monito” richiamando lo
Stato italiano ad assumere l’iniziativa di attivare la procedura di cooperazione prevista per
l’elaborazione delle linee guida “al fine del perseguimento della esigenza di contemperare
la diffusione degli impianti da energie rinnovabili con la conservazione delle aree di pregio
ambientale”.

5.2. De jure condendo: il recepimento della direttiva 2009/28/CE

A breve si dovrà pervenire ad un aggiornamento delle procedure autorizzatorie stabilite

dall’art. 12 del d.lgs. 387/2003.

Infatti la recente legge comunitaria 2009 all’art. 17 fissa i principi e i criteri direttivi per il
recepimento nel nostro Paese della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso
dell’energia da fonti rinnovabili (cd. “direttiva rinnovabili”) prevedendo un’ulteriore
semplificazione dei procedimenti autorizzativi.

Il necessario punto di equilibrio tra esigenze di sviluppo di queste tecnologie e la tutela dei
valori ambientali e paesaggistici può essere individuato seguendo i principi fissati dalla
direttiva comunitaria 2009/28 il cui art. 13 stabilisce che le norme in materia di
autorizzazione di questi impianti siano (oltre che“oggettive e trasparenti” anche)
“proporzionate” e che debbano “tener conto della specificità di ogni singola tecnologia”.

Direi che sono proprio questi criteri di “proporzionalità” e “adeguatezza” (in rapporto alla
tecnologia) che dovrebbero ispirare la nuova disciplina nazionale. E ciò anche per quanto
riguarda la procedura di VIA, sia in ordine all’individuazione del campo applicativo, sia per
quanto attiene ai profili procedimentali.

guida nazionali per il corretto inserimento nel paesaggio di tali impianti è da ritenersi
espressione della competenza statale di natura esclusiva in materia di tutela dell’ambiente.
L’assenza delle linee guida nazionali non consente, dunque, alle Regioni di provvedere
autonomamente alla individuazione di criteri per il corretto inserimento degli impianti
alimentati da fonti di energia alternativa. Di conseguenza l’individuazione di aree territoriali
ritenute non idonee all’installazione di impianti eolici e fotovoltaici, non ottemperando alla
necessità di ponderazione concertata degli interessi rilevanti in questo ambito, in ossequio al
principio di leale cooperazione, risulta in contrasto con l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003 (sent. n. 382 del 2009). La dichiarazione di illegittimità costituzionale incide sugli interi
commi 1 e 2 dell’art. 2 della legge regionale impugnata e va estesa al comma 3, che contenendo
deroghe al divieto di installazione di impianti nelle zone di cui al comma 1, resta privo di oggetto.
Va affermata, peraltro, la necessità, al fine del perseguimento della esigenza di contemperare la
diffusione degli impianti da energie rinnovabili con la conservazione delle aree di pregio
ambientale, che lo Stato assuma l’iniziativa di attivare la procedura di cooperazione prevista per
l’elaborazione delle linee guida.”

26
Dovrà dunque essere assicurato un quadro normativo chiaro e coerente con l’obiettivo
generale e prioritario –perseguito dal legislatore comunitario e nazionale- di promuovere
lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia.

Ciò premesso, dovrebbe però essere stabilita una scala di priorità che premi
proporzionalmente in termini maggiori, sia con incentivi economici sia con semplificazione
burocratica (anche ai fini della VIA), quegli impianti che -per tecnologia, per dimensioni e
per ubicazione- meglio assicurano gli obiettivi di “sostenibilità ambientale” sotto i profili:

-dell’efficienza energetica,

-delle emissioni in atmosfera di inquinanti e di CO2 (per gli impianti a biomasse e biogas),

-del consumo di suolo agricolo (per i fotovoltaici in particolare),

-dell’impatto paesaggistico (per gli impianti eolici in particolare).

De jure condendo ciò significa, come detto, prevedere procedure autorizzatorie più snelle,
sino alla semplice comunicazione o notifica, per gli impianti di minori dimensioni (come
previsto dall’art. 13, comma 1, lett. f della direttiva 2009/28), e per quelli che assicurino,
per la loro tecnologie e per la localizzazione, una maggiore sostenibilità ambientale.

Ne consegue che non dovrebbero essere più trattati in modo uniforme, né sotto il profilo
economico né dal punto di vista autorizzatorio e in particolare della VIA,:

- gli impianti che assicurano la cogenerazione di elettricità e calore, e quelli che invece
producono solo energia elettrica;

- gli impianti a biomasse di cui venga assicurata (e controllata) l’origine locale

dell’alimentazione (la cd. “filiera corta”) e quelli che invece importano dall’estero le
biomasse;

- gli impianti che utilizzano biomasse agroforestali e quelli che sono alimentati invece con
le frazioni organiche dei rifiuti urbani.

Bisogna in sostanza recuperare la coerenza generale del sistema normativo in nome

di quell’obiettivo di sostenibilità ambientale che è alla base del favor riconosciuto
dall’ordinamento comunitario e nazionale per questi impianti.

Il che si fa sia con una normativa premiale per gli impianti a FER nei termini graduali e
proporzionati sopra proposti, sia con un maggior rigore per gli impianti alimentati a fonti
non rinnovabili a combustibili fossili tradizionali.

27
Sotto quest’ultimo profilo francamente non vedo come la procedura di VIA degli impianti
termoelettrici tradizionali e in particolare a carbone possa prescindere dalla
considerazione delle emissioni di CO2 perché non considerata sostanza inquinante30.

Non mi pare poi incoraggiante in questo senso, almeno dalle prime notizie, la nuova
direttiva comunitaria sulle emissioni degli impianti industriali approvata proprio in questi
giorni dal Parlamento europeo che sembrerebbe distinguersi per il carattere derogatorio e
dilatorio nell’adeguamento agli standard delle centrali a carbone più inquinanti.

5.3. Cenni conclusivi

Nel maggio scorso il sottosegretario allo sviluppo economico augurandosi che la

Conferenza unificata Stato, Regioni e Autonomie locali approvasse le Linee guida per
l’autorizzazione degli impianti (ma questa approvazione poi non vi fu) disse saggiamente
che si tratta ''di uno strumento utile anche per combattere la criminalità organizzata.
Regole chiare, semplici, trasparenti, applicabili dalle Alpi alla Sicilia possono contribuire
ad uccidere il fenomeno''.

In effetti l’attesa approvazione di un quadro normativo di riferimento nazionale avrebbe

una pluralità di vantaggi perché:

-indicherebbe i binari alle regioni per fissare ragionevoli criteri di localizzazione al fine di
contemperare la diffusione degli impianti da energie rinnovabili con la conservazione delle
aree di pregio ambientale;

- avrebbe l’effetto di restituire certezze negli investimenti per le imprese e i cittadini;

- restringerebbe quegli spazi di ampia discrezionalità/arbitrio nel quale si insinuano gli

illeciti.

La crisi economico finanziaria che stiamo vivendo dovrebbe aver insegnato che le
scorciatoie della deregolamentazione spinta lasciano aperti varchi assai pericolosi, oltre
che per la tutela di fondamentali interessi collettivi, anche per la libertà d’impresa.

Per cui, più che avventate modifiche a norme costituzionali che sinora hanno costituito la
base di riferimento per interi settori dell’ordinamento, si dovrebbe piuttosto riscoprire la
profonda e semplice verità del detto latino (che è anche il motto della nostra Polizia di
Stato) “sub lege libertas”.

30 Sulla portata “inquinante” della CO2 (in termini di effetti sul riscaldamento globale) si ricorda il
famoso contenzioso insorto tra alcuni Stati americani e l’agenzia federale di protezione ambientale
risolto dalla la Suprema Corte degli Stati Uniti con una sentenza (Supreme Court of the United
States, Syllabus, Massachussets versus the Envirronnement Protection Agency et al., 2 aprile 2007,
in www.supremecourtus.gov/opinions/06pdf/05.1120.pdf.) con cui ha ordinato una tempestiva
revisione del Clean Air Act, ritenendo che la EPA abbia tutte le competenze di regolamentare le
emissioni di biossido di carbonio e di altri gas dannosi, responsabili dell'effetto serra.
28
Questo perché al di fuori di un sistema di regole, poche, chiare, certe e uniformi, c’è tutta
l’incertezza della “modernità liquida” che ha analizzato nei suoi scritti il grande sociologo e
filosofo polacco Zygmunt Bauman31, o –se invece vogliamo usare una definizione per certi
versi analoga, anche se utilizzata in contesti ben meno nobili- c’è soltanto il “sistema
gelatinoso” descritto nelle cronache giudiziarie di questi ultimi mesi.

Matteo Ceruti

31 Z. BAUMAN, Modernità liquida, Roma-Bari 2002.

29