1.

Introduzione

Equilibrio tra potere autoritativo PA e tutela del cittadino → principio di legalità, subordina potere PA a regole.
Interessi giuridicamente riconosciuti tutelati da diritto sostanziale e da istituti di giustizia amministrativa =
assicurare rimedio quando diritto sostanziale venga violato, reazione del cittadino ad azione già compiuta
della PA.

Francia: controversie tra cittadino e PA vanno a giudice speciale (potere esecutivo).

Belgio: controversie tra cittadino e PA vanno a giudice speciale.
Germania: giudici amministrativi indipendenti da potere amministrativo, fanno parte di sistema giudiziario.
Italia: prima modello come quello francese → 1865 giurisdizione unica → 1889 doppia giurisdizione →
ultimamente maggiore omogeneità tra GA e GO.

Origini della PA come soggetto speciale → principio della separazione dei poteri. 1789 Assemblea nazionale
e quella costituente dicono che organi giurisdizionali non possono intervenire su PA = potere autonomo.
PA era responsabile verso assemblea legislativa.
Cittadino poteva fare ricorso gerarchico: previo parere Consiglio di Stato, poi capo di stato emana decisione.

1806 Napoleone istituisce commissione del contenzioso in seno a CDS, istruiva ricorsi contro autorità
amministrative. Imparzialità: consiglieri cui non erano dati compiti di amministrazione attiva.

1872 CDS diventa a tutti gli effetti organo giurisdizionale e può decidere il ricorso (giustizia delegata) senza
che debba intervenire capo di stato.

2. Le origini del nostro sistema di giustizia amministrativa

Ordinamento unitario si basa su modello del Regno di Sardegna → ispirato a modello francese di
Napoleone.

Editto del 1831 di Carlo Alberto: istituisce CDS con 3 sezioni consultive.

Editto 1847: istituisce sistema di contenzioso amministrativo

- alcune controversie riservate a PA Intendente
- alcune controversie devolute a Consiglio d’intendenza (primo grado) e Camera dei conti (secondo grado)
= organi giurisdizionali
- controversie su proprietà → giudice civile ordinario
Decreti 1859 confermano sistema del contenzioso amministrativo: Consigli di governo (primo grado) e CDS
(secondo grado)
▷ amministrazione economica (attività discrezionale) → no tutela giurisdizionale, solo ricorsi gerarchici
▷ in alcune materie, competenza era dei giudici ordinari del contenzioso amministrativo
▷ leggi speciali: giudici speciali del contenzioso amministrativo
▷ in tutti gli altri casi, giudice ordinario civile

Problema dei conflitti positivi (due autorità rivendicano competenza) e negativi (entrambe negano
competenza) → parere consiglio dei ministri → proposta ministro interno → parere CDS → decreto reale.

Giudici ordinari non potevano annullare atti amministrativi dedotti in giudizio ma potevano interpretarli. Se
atto era rilevante per decisione → GO poteva rilevarne nullità.

Contenzioso amministrativo
PRO CONTRO

- tutela interesse pubblico Meglio assegnare controversie tra PA e cittadino a

- no garanzie di inamovibilità e imparzialità → giudice ordinario perché estraneo e quindi
giudici del contenzioso rispondevano più imparziale
facilmente delle proprie responsabilità
- specialità diritto PA

Dibattito culmina in legge 2248/1865 → unificazione ordinamento amministrativo in Italia, abrogando

discipline Stati preunitari.
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 Allegato D, assetto del CDS (attribuzioni, funzionamento, composizione, ….)

• no garanzie di indipendenza o inamovibilità
• 3 sezioni, potevano essere formate commissioni speciali per particolari questioni
• competenze consultive, talvolta obbligatorie (es ricorso straordinario al re quando siano stati esperiti tutti i
rimedi gerarchici)
• funzioni giurisdizionali come giudice speciale → poteva annullare atto amministrativo
• risoluzione conflitti tra PA e autorità giurisdizionale

Allegato E abolisce giudici speciali del contenzioso amministrativo:

• giudice ordinario → materie in cui si faccia questione di diritto civile o politico
• autorità amministrative → affari non compresi in diritti civili/politici → decreti motivati, contraddittorio,
parere organi consultivi, contro questi decreti ricorso gerarchico o ricorso al Re
limiti ESTERNI della giurisdizione civile nei confronti della PA = controversie demandate a GO

Limiti INTERNI (poteri che GO può esercitare verso PA in controversie di propria competenza)
• sindacato GO su atti amministrativi poteva riguardare solo legittimità e non opportunità
• giudice ordinario non può annullare atto ma può solo disapplicarlo ai fini del giudizio in corso → PA
costretta a conformarsi al giudicato nei limiti del caso deciso → però non c’erano strumenti per rendere
coercibile obbligo PA di conformarsi

Critiche: non vi era uguaglianza tra privati e PA davanti a giudice, CDS escludeva competenza giudice
ordinario quando provvedimento amministrativo fosse emesso a tutela di interesse pubblico perché a PA è
riservata ogni valutazione (lettura molto restrittiva, tutela giurisdizionale del cittadino era limitata).

Legge sui conflitti (3761/1877) → attribuisce a Cassazione SSUU

1) conflitti di attribuzione (conflitti tra PA e autorità giudiziaria)
2) conflitti di giurisdizione (conflitti tra giudici ordinari e giudici speciali)
3) ricorsi per incompetenza giudici speciali
4) ricorsi per eccesso di potere giudici speciali

3. L’affermazione di una giurisdizione amministrativa

Risultati riforma 1865 insoddisfacenti: erano indebolite garanzie del cittadino.

CDS e Cassazione affermavano incompatibilità tra diritto soggettivo e provvedimento amministrativo: diritto
soggettivo si configurava solo quando PA agiva iure privatorum, altrimenti quando agiva in base a diritto
pubblico si configurava interesse legittimo.

Legge 5992/1889 → tutela degli interessi demandata a CDS, istituisce QUARTA SEZIONE CDS → decide
ricorsi per incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge contro atti di autorità amministrativa (tranne
atti politici) quando non siano di competenza dell’autorità giudiziaria (distinzione interessi da diritti soggettivi)
→ annullamento = tutela successiva.
→ impugnazione provvedimento aveva effetto sospensivo solo su istanza del ricorrente per gravi ragioni.
→ alternatività rispetto a ricorso straordinario a re

Incompetenza = insussistenza della competenza a provvedere in capo a organo emanante

Eccesso di potere = scorretto uso del potere discrezionale in violazione princìpi generali
Violazione di legge = contrasto tra provvedimento e disposizione di legge di altra fonte
⇉ sindacato di legittimità

Sindacato di merito riservato ad autorità amministrativa e ricorsi gerarchici; attribuito alla IV sezione solo in
giudizio di ottemperanza.

Ricorso a IV sezione esperibile solo contro provvedimento definitivo → prima esperibile ricorso gerarchico.

Dibattito su natura amministrativa o giurisdizionale della sezione IV: parte della dottrina dice amministrativa,
Cassazione riconosce IV sezione come giudice speciale, sue pronunce sono sentenze.

Riforma 1907 - Legge 62/1907 attribuisce carattere giurisdizionale a sezione IV: sezioni consultive (1, 2, 3)
≠ sezione giurisdizionale (4, introduce la 5 - impugnazione tramite ricorso a Cassazione).
Sezione 4 → sindacato di legittimità (generalità dei casi)
Sezione 5 → giurisdizione estesa al merito
Coordinamento: adunanza plenaria

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 Sistema differenziava tra interessi legittimi e diritti soggettivi, due diversi giudizi davanti a due diversi giudici
→ necessaria definizione.

Regio decreto 1054/1924 (TU CDS):

- GA conosce in via incidentale di diritti soggettivi tranne capacità e stato delle persone e querela di falso
- in materie individuate tassativamente (es. pubblico impiego) GA conosce in via principale di diritti
soggettivi = giurisdizione esclusiva
- distinzione fra sezione 4 e 5 CDS è solamente interna
• Riparto tra giurisdizione amministrativa e ordinaria segue distinzione per materia
• In giurisdizione esclusiva, GA dispone stessi poteri di cognizione e decisione che gli spetterebbero
conoscendo di interessi legittimi
• A GO (anche in materie di giurisdizione esclusiva) sono riservate questioni di diritti patrimoniali
consequenziali (risarcimento)

Decreto-legge 1948 istituisce sesta sezione CDS e Consiglio giustizia amministrativa regione Sicilia
(equiordinato a CDS).

Verso metà anni ’60 princìpi costituzionali cominciano a influire su norme su indipendenza del giudice →
illegittimità composizione Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale → vertenze passano a
CDS in unico grado.

Attuazione art. 125 Cost → legge 1034/1971

istituiti TAR in ogni capoluogo di regione (giudici amministrativi di 1° grado, competenza generale
per controversie su interessi legittimi, diritti soggettivi in giurisdizione esclusiva e vertenze su elezioni
amministrative) + 8 sezioni distaccate → appello a CDS
norme di procedura
giurisdizione esclusiva estesa a concessione di beni e servizi pubblici

DPR 1199/1971 disciplina organica dei ricorsi amministrativi.

Dopo istituzione TAR, giurisdizione esclusiva estesa a controversie in materia edilizia. Per il resto, niente
novità per un ventennio.

Anni ’90:
* introduzione discipline speciali (a causa della sproporzione tra ricorsi presentati e decisi) per svolgimento
più veloce sulla base dell’importanza riconosciuta da legislatore a certi interessi cittadino
- diritto di accesso a documenti amministrativi (introdotto con L 241/1990)→ giudizio speciale accelerato
- procedure espropriative
- affidamento appalti pubblici
* allargamento materie di giurisdizione esclusiva (controversie atti autorità indipendenti)

Nel 1993 c’è trasformazione di quasi tutti i rapporti dei dipendenti pubblici da pubblicistico a contrattuale →
la privatizzazione del pubblico impiego si basa sul fatto che l'amministrazione e il dipendente costituiscono il
rapporto di lavoro attraverso la stipula di un contratto di lavoro individuale e non invece mediante un atto di
nomina → controversie devolute a GO.

Sent. 500/1999 Corte Cost - riconosce “in via generale” diritto a risarcimento dei danni provocati a interessi
legittimi (no risarcimento indiscriminato, ci sono dei requisiti).

Eccesso di delega del D.Lgs. 80/1998 → L 205/2000 lo ripara ma poi viene dichiarata illegittima per aver
superato limiti giurisdizione esclusiva desumibili da art. 103 Cost.
L 205/2000 dà a GA giurisdizione esclusiva su vertenza risarcitorie per interessi legittimi.

D.LGS. 104/2010 CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO - riordina disciplina del processo
amministrativo, varietà di riti e pronunce.

4. L’interesse legittimo

Non ha fondamento di teoria generale → dibattito aperto su nozione, alcuni elementi propri sono pacifici.
Relativo = posizione correlata all’esercizio di un potere amministrativo → ma neanche la nozione di potere
amministrativo è univoca!
In passato: supremazia dello Stato → incompatibile con ordinamento democratico

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 Oggi: rilievo a elementi formali (assoggettamento potere PA a disciplina), situazione esclusiva del diritto
pubblico (diritto pubblico condizione necessaria ma non sufficiente: PA può agire unilateralmente e
comunque possono configurarsi diritti soggettivi).

Profili usati per definire potere PA:

• autoritatività = dinnanzi a potere autoritativo, cittadino non può opporre diritto soggettivo perché PA può
legittimamente estinguere diritti di terzi → non spiega però in cosa consista tale potere in generale e può
essere confusa con unilateralità
• funzionalità a realizzazione interesse pubblico = in casi di attività discrezionale e talvolta anche vincolata
→ ma in caso di attività vincolata, come si realizza l’interesse pubblico visto che ogni apprezzamento di
interessi è precluso a PA?
• infungibilità = riservato a specifico apparato → però infungibilità rileva non tanto per classificazione, ma
piuttosto per definire modalità di esecuzione
• produzione effetti giuridici costitutivi = carattere dispositivo, provvedimento finale enuncia effetti giuridici
specifici e si configurano interessi legittimi
• competenza esclusiva della PA a effettuare valutazioni che non possono essere compiute da altri soggetti
= risultato valutazione non può essere previsto a priori, quindi valutazione PA innova l’ordinamento (=
produce regole nuove)
- se attività è vincolata → diritto soggettivo perché quello che spetta a cittadino è definito direttamente
dalla legge
- se attività discrezionale → no pretesa giuridica a determinato risultato
giurisprudenza prevalente rifiuta questa tesi perché anche attività vincolata può configurare
interessi legittimi quando sia volta a interesse pubblico specifico

Indipendentemente da configurazione di interesse legittimo o diritto soggettivo, diritto UE spinge per tutela
efficace verso PA → risultati sostanziali tutela sempre più simili.

Cassazione ha sviluppato da tempo interpretazione comune su identificazione di gran parte delle situazioni
di interesse legittimo; tuttavia ci sono ancora casi controversi.
Criteri usati (anche cumulativamente) per identificare interessi legittimi:
(1) distinzione tra norme di azione (disciplinano potere) e di relazione (disciplinano rapporti intersoggettivi)
→ fondamento positivo di interesse legittimo è quindi norma che fonda potere PA
Giurisprudenza non condivide perché anche norme di azione individuano rapporti intersoggettivi e
anche norme di relazione individuano poteri rispettivi delle parti.
(2) attività vincolata nell’interesse pubblico (si configura interesse legittimo) e nell’interesse privato (si
configura diritto soggettivo)
(3) distinzione tra cattivo esercizio del potere (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere →
illegittimità non incide su efficacia provvedimento → interesse legittimo) e carenza di potere
(straripamento di potere, incompetenza assoluta, carenza presupposti → posizione soggettiva cittadino
rimane quella originaria)
Legge 15/2005 distingue tra nullità (carenza elementi essenziali) e annullabilità.
(4) teoria diritti costituzionalmente tutelati = diritti con protezione maggiore
(1) diritti personalissimi (es nome) → PA non può incidere
(2) diritti definiti come tali (es indennità per esproprio) → attività PA vincolata
(3) diritti importanti costituzionalmente (es salute) → sempre diritti soggettivi, incomprimibili

TITOLARITÀ
❖ differenziazione (interesse diverso e più intenso rispetto a quello di generalità dei cittadini, soggetti
determinati, non posizione diffusa)
❖ qualificazione (sancito e riconosciuto da ordinamento)
→ criteri cumulativi

Interesse proprio del cittadino, non è mera riflessione dell’esistenza di un potere della PA.

Inizialmente tutela interessi legittimi era impugnatoria → valore qualificante a profilo processuale (tutela
eliminatoria, quindi effetto costitutivo → in questo modo però interesse legittimo sorgeva solo quando leso),
Però giudizio di ottemperanza non presuppone provvedimento lesivo e ci sono casi in cui GA ordina a PA di
adottare provvedimenti con contenuto specifico!
Quindi sono le caratteristiche dell’interesse legittimo che condizionano le modalità di tutela e non viceversa.

Interesso legittimo = posizione di diritto sostanziale → tesi suffragata da impianto L 241/90: ha dato rilievo a
interesse del cittadino già all’inizio del procedimento amministrativo. La PA ha migliore conoscenza della
situazione; prescinde da configurabilità lesione o impugnazione → figura attiva che influisce su azione PA.

Interesse legittimo tende a realizzazione di quale bene della vita?

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 - legittimità azione amministrativa? No, perché è interesse generico quindi bisogna vedere qual è l'interesse
proprio del titolare dell'interesse legittimo
- titolare
- interesse materiale = interesse personale che esorbita da rilevanza riconosciuta da ordinamento
=> elemento pre-giuridico, extra-giuridico
- interesse legittimo
- altra ipotesi (respinta da dottrina e giurisprudenza): interesse materiale è componente essenziale di
interesse legittimo perché identifica bene della vita cui interesse legittimo è funzionale

Rapporto tra interessi legittimi e diritti soggettivi

Teoria della degradazione: potere amministrativo incide su diritto soggettivo del cittadino (es. espropriazione)
→ simmetricamente: diritti in attesa di espansione (es. jus aedificandi), cioè int legittimo diventa
diritto soggettivo per effetto per provvedimento autoritativo PA.

NO! Le due posizioni coesistono

es. procedura espropriativa: rimango titolare di diritto soggettivo (diritto reale) fino a decreto di esproprio ma
nel mentre ho interesse legittimo, posso impugnare dichiarazione di pubblica utilità senza però usare azioni
civili a tutela della proprietà.

Interessi legittimi e risarcimento del danno

Carattere processuale interesse legittimo → tutela è annullamento atto impugnato, non rileva risarcimento.

Fino a fine anni '90: secondo giurisprudenza, art. 2043 cc identificava danno come “ingiusto” solo in
relazione a lesione diritti soggettivi.
Lesione diritto soggettivo → ricorso a GA → annullamento provvedimento → ricorso a giudice civile
per risarcimento
Lesione interesse legittimo → annullamento provvedimento → Cassazione nega risarcimento

Sent. 500/99 Cassazione: art. 2043 cc (responsabilità aquiliana) mira a riparazione danno ingiustamente
subito da soggetto a causa di altro soggetto → tutti gli interessi giuridicamente qualificati.
Per risarcimento è necessaria lesione del bene vita, che può anche essere leso in caso di svolgimento
procedimento amministrativo (quindi anche ritardo nell'emanazione provvedimento o illegittima esclusione da
procedimento amministrativo).

Cassazione diceva che interesse legittimo era posizione di diritto sostanziale ma era specifico rispetto a
diritto soggettivo. Per risarcimento quindi serviva lesione a interesse legittimo e a bene della vita connesso.

Come identificare il bene della vita?

Interessi oppositivi (ho una posizione di vantaggio e il danno risarcibile è il sacrificio del mio vantaggio)
Interessi pretensivi (risarcimento se pretesa del cittadino sarebbe dovuta essere soddisfatta in base a
giudizio prognostico: il ricorrente ha mera aspettativa non tutelabile o ha posizione di oggettivo
affidamento?)
In questo modo previo annullamento provvedimento non è indispensabile. Requisiti risarcibilità:
1) lesione bene della vita cui l’interesse legittimo si collega + che sia meritevole di tutela per ordinamento
2) accertamento illegittimità + imputabilità illecito a PA (per dolo / colpa = violazione regole di imparzialità,
correttezza, buona amministrazione)

→ commisurazione risarcimento in base alla perdita di chance = effettiva occasione di conseguire

determinato bene o risultato.

L. 205/2000 estende competenza del GA a vertenze risarcitorie → ci furono diversi indirizzi su regime di
responsabilità contrattuale/extracontrattuale, prova elemento soggettivo e prescrizione.
Alcuni misero in discussione tesi della Cassazione e sostennero necessità di pregiudizialità (risarcimento
richiede previo annullamento atto lesivo).
Alcuni riconoscevano risarcimento anche in caso di ritardo nell’emanazione provvedimento favorevole o
illegittima esclusione da procedimento che avrebbe potuto avere esito positivo (in questi casi, bene della vita
non è solo utilità finale)→ interesse legittimo può essere leso non solo in caso di provvedimento illegittimo
ma anche in caso di svolgimento amministrativo non conforme a legge.
→ CDS respinge questa conclusione
→ legislatore accetta questa conclusione e prevede risarcimento del danno in caso di violazione dei termini
del procedimento senza subordinarlo a spettanza esito favorevole del procedimento.

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 Interessi legittimi ≠ interessi semplici

Interessi semplici = non assurgono né a interessi legittimi né a diritti soggettivi
(vengono quindi individuati per esclusione) → tutela solo in casi eccezionali e
disposizioni tassative.

Alcuni sono molto importanti:

- interessi di categoria: associazione fa valere interesse degli associati → lo fa valere come interesse
legittimo proprio
- interessi diffusi: interessi dei cittadini a certi beni comuni (es. tutela ambiente) → solo sul piano
processuale, vengono affidati a particolari associazioni che li fanno valere come propri

I princìpi costituzionali sulla tutela giurisdizionale del cittadino nei confronti della PA

Art. 1 cpa - Effettività

La giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e
del diritto europeo.

Tutela piena ed effettiva secondo Costituzione e diritto UE:

❖ trattati comunitari
❖ Carta Diritti Fondamentali UE (art. 6 TUE: equiparata a trattati) → rapporto tra cittadino e amministrazione:
art. 47 CEDU - ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata
‣ equamente
‣ pubblicamente
‣ entro termine ragionevole
‣ da giudice terzo, imparziale, precostituito per legge

Art. 117 Cost impone rispetto obblighi internazionali (sentenze gemelle nn. 348-349/2007) → art. 6 CEDU
(diritto di ogni persona a processo equo → recepito in art. 111 Cost. su giusto processo) → tutela dei diritti si
estende a interessi legittimi.

Princìpi costituzionali: disposizioni su giudice, azione e assetto giustizia amministrativa.

1) GIUDICE

imparzialità = non condizionato dalle parti

terzietà = equidistanza da interessi delle parti
• istituti a tutela: incompatibilità (art. 51 cpc, art. 18 cpa), astensione (art. 17 cpa), ricusazione (art. 18
cpa)
indipendenza da soggetti estranei che possono influire su decisioni (es. governo e potere politico) (art.
104 Cost: indipendenza GO, ma vale anche per GA e giudici speciali)
• Problema: parte del CDS viene nominata da Governo discrezionalmente (previa valutazione idoneità)
Indipendenza → soppressione giurisdizioni amministrative speciali (tranne CDS e Corte Conti)
- sent. 55/1966 - illegittimità decisioni dei consigli di prefettura (contenzioso contabile) perché alcuni
componenti erano funzionali statali
- sent. 30/1967 - idem per giunta provinciale amministrativa
- sent. 49/1968 - idem per sezioni contenzioso elettorale
- sent. 25/1976 - idem per consiglio giustizia amministrativa Sicilia
I giudici amministrativi non sono soggetti a CSM ma a Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa
competenze definite da L 186/1982
composizione (L 205/2000): presidente CDS + altri giudici amministrativi designati da CDS e dai TAR +
alcuni cittadini scelti dalle camere

2) AZIONE

Art. 24 Cost

1. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi → messi sullo stesso piano,
sono posizioni qualificate di diritto sostanziale = diritto d'azione
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2. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento = diritto di difesa

3. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni
giurisdizione.

4. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.

Effettività della tutela

a. Tutela cautelare (sospensione esecuzione provvedimento per evitare pregiudizio grave e irreparabile)

b. Pubblico impiego: art. 3 (uguaglianza e ragionevolezza) richiamato per equiparare dipendenti pubblici a
dipendenti privati → tendenza ad assimilare regime processuale del lavoro a quello amministrativo (es.
tutela cautelare e mezzi istruttori)

c. Limiti giurisdizione condizionata = tutela giurisdizionale subordinata a previo esperimento ricorso

amministrativo → azione giurisdizionale viene subordinata ad adempimento estraneo a processo; viene
meno immediatezza.
- inizialmente: Corte cost dice che è illegittimo assoggettamento ricorso amministrativo a termini
brevi di decadenza che fossero incompatibili con diritto vantato
- fino a 1971: ricorso a GA solo avverso provvedimenti definitivi (già esperiti ricorsi ordinari) →
giurisdizione condizionata era la regola
- 1980: se termine per ricorso amministrativo è scaduto e ricorso amministrativo sarebbe
condizione di procedibilità per tutela giurisdizionale, giudice assegna termine a ricorrente per
provvedere ad adempimento omesso. Inosservanza onere di proporre ricorso amministrativo non
comporta perdita diritto d’azione ma solo viene meno immediatezza.
- adesso: accesso immediato al giudice è principio generale, ma non assoluto purché deroghe
siano in situazioni precise, sia salva tutela cautelare e siano solo in termini di procedibilità, non di
ammissibilità

d. Subordinazione tutela giurisdizionale di diritti soggettivi a previo espletamento procedimento

amministrativo => illegittimo (es. espropriazione: pretesa indennità poteva essere azionata solo dopo
determinazione in via amministrativa → però legge non dispone sollecito espletamento → tutela
giurisdizionale rimessa ad arbitrio dell’amministrazione → in contrasto con art. 24 Cost)

e. Illegittimità arbitrato obbligatorio - in passato Cassazione escludeva che parti potessero rimettere ad
arbitrato vertenze di giurisdizione esclusiva perché arbitrato era alternativo al giudizio civile → L.
205/2000 dice che si può, ma solo arbitrato rituale di diritto = parti devolvono la controversia ad arbitri
con accordo contrattuale (cd. clausola compromissoria).
Leggi speciali hanno previsto forme obbligatorie di arbitrato → illegittime
• esclusione competenza giudice solo per espressa scelta delle parti (quindi ok devoluzione ad arbitri
delle vertenze in certa materia, purché ciascuna parte con atto unilaterale possa declinare competenza
arbitrale a favore di quella del giudice)
• contrasto con art. 24, comma 1, Cost (diritto d’azione)
• contrasto con art. 102, comma 1, Cost (giudice ordinario ha funzione giurisdizionale, non può essergli
tolta da legislatore)

f. Principio del contraddittorio (art. 111 Cost) + parità processuale delle armi (art. 2 cpa) → funzionali al
diritto di difesa → quindi sia in processo cognizione sia in processo esecuzione (art. 114 cpa)

g. Ragionevole durata (sancita anche in obblighi internazionali)

- misure di accelerazione: riti abbreviati in alcune materie
- possibilità di anticipazione decisione in fase cautelare (art. 60 cpa)
Corte cost 427/1999: no decisione accelerata prima dei termini per esercizio del diritto di difesa se le
parti abbiano richiesto altre attività processuali

Art. 113 Cost - circostanza che PA sia parte in causa non può giustificare privilegi processuale o limitazioni
alla tutela giurisdizionale del cittadino

1. Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre (no limitazioni) ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi (piena tutela) dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

2. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per
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 determinate categorie di atti → disposizione solo per vizi legittimità, non merito → no tutela verso atti politici
(art. 7 cpa) - interpretazione restrittiva: atto esercizio di potere non amministrativo, funzioni disciplinate
direttamente da Costituzione.

3. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione
nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa → art. 4 legge abolizione contenzioso amministrativo
precludeva a GO di annullare provvedimenti amministrativi ma non è stato costituzionalizzato, quindi norma
che dia a GO potere di farlo non è illegittima.

Atto politico = atto esercizio di un potere diverso da quello amministrativo e riconducibile a funzioni
disciplinate dalla Costituzione → questa interpretazione restrittiva rende art. 7/1 compatibile con art. 113/2.

Corte cost, sent. 161/1971: Il divieto fatto al giudice ordinario di annullare l'atto amministrativo - salvo i casi
espressamente previsti dalla legge - non è in contrasto con l'art. 113 della Costituzione. Questo infatti - dopo
aver affermato che contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi e che tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di
impugnazione o per determinate categorie di atti - rinvia alla legge ordinaria di determinare "quali organi di
giurisdizione (ordinaria o speciale) possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli
effetti previsti dalla legge stessa".

3) ASSETTO GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA

Calamandrei in assemblea costituente propose di unire giurisdizione amministrativa a quella ordinaria, ma

sono rimaste separate → artt. 100 e 103 Cost: sistema dualistico.

Giurisdizione esclusiva: in “particolari materie” tutela diritti soggettivi spetta a GA di regola, anche quando PA
è parte in causa. Assegnazione controversia a GA non si basa su mera partecipazione PA: dev’esserci
collegamento tra materia e posizione di potere della PA → sent. 204/2004 Corte Cost.

Riparto giurisdizione complesso → rischio che cittadino promuova azione contro PA a giudice senza
giurisdizione.

Art. 10 cpa - Regolamento preventivo di giurisdizione

1. Nel giudizio davanti ai tribunali amministrativi regionali è ammesso il ricorso per regolamento preventivo di
giurisdizione previsto dall'articolo 41 del codice di procedura civile. Si applica il primo comma
dell'articolo 367 dello stesso codice.

2. Nel giudizio sospeso possono essere chieste misure cautelari, ma il giudice non può disporle se non
ritiene sussistente la propria giurisdizione.

Art. 11 cpa - Decisione sulle questioni di giurisdizione

1. Il giudice amministrativo, quando declina la propria giurisdizione, indica, se esistente, il giudice nazionale
che ne è fornito.

2. Quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o
viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e
sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina
la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.

3. Quando il giudizio è tempestivamente riproposto davanti al giudice amministrativo, quest'ultimo, alla prima
udienza, può sollevare anche d'ufficio il conflitto di giurisdizione.

4. Se in una controversia introdotta davanti ad altro giudice le sezioni unite della Corte di cassazione,
investite della questione di giurisdizione, attribuiscono quest'ultima al giudice amministrativo, ferme restando
le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda,
se il giudizio è riproposto dalla parte che vi ha interesse nel termine di tre mesi dalla pubblicazione della
decisione delle sezioni unite.

5. Nei giudizi riproposti, il giudice, con riguardo alle preclusioni e decadenze intervenute, può concedere la
rimessione in termini per errore scusabile ove ne ricorrano i presupposti.
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 6. Nel giudizio riproposto davanti al giudice amministrativo, le prove raccolte nel processo davanti al giudice
privo di giurisdizione possono essere valutate come argomenti di prova.

7. Le misure cautelari perdono la loro efficacia trenta giorni dopo la pubblicazione del provvedimento che
dichiara il difetto di giurisdizione del giudice che le ha emanate. Le parti possono riproporre le domande
cautelari al giudice munito di giurisdizione.

Prima: non si facevano salvi effetti processuali e sostanziali, problema soprattutto se veniva proposta
domanda a GO per primo perché i termini di decadenza per ricorso amministrativo sono molto brevi.

Adesso: Corte Cost, sent. 77/2007 - illegittima legge TAR che non fa salvi effetti processuali e sostanziali
domanda → riparto giurisdizione non deve compromettere unità funzione giurisdizionale → art. 11 cpa,
translatio iudicii.

Art. 125 Cost

Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito
da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione.

Quindi il doppio grado di giurisdizione è costituzionalizzato?

- inizialmente Corte Cost era d’accordo: illegittima legge TAR che non attribuisce competenza generale di
primo grado a TAR Sicilia assicurando doppio grado giurisdizione (art. 3 - uguaglianza - riferito a popolo
siciliano)
- sent. 8/1982: doppio grado di giurisdizione vale anche per ordinanze cautelari, assimilate a sentenza per
carattere decisorio
- poi interpretazione riduttiva: TAR istituiti per assicurare organi periferici le cui decisioni fossero appellabili
ma legislatore può comunque dare a CDS competenza in unico grado → ciò che è costituzionalizzato
quindi è l’appetibilità delle sentenze dei TAR

Art. 111, comma 8, Cost: Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in
Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione → specialità giurisdizioni, perché per altri
giudici speciali ricorso è ammesso anche per violazione di legge.

6. La giurisdizione ordinaria nei confronti della PA

Limiti esterni della giurisdizione ordinaria = riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e GA

Quale àmbito attività amministrativa è immune da sindacato giurisdizionale?

Tesi 1) distinzione atti di gestione (attività di diritto comune) ≠ atti d’imperio (atti posti in essere da PA come
soggetto pubblico)
Critica: anche in rapporti di diritto pubblico possono configurarsi diritti soggettivi la cui tutela va a GO

Quindi quali elementi della domanda vanno considerati per capire a chi vada giurisdizione?

[1] Criterio del petitum = provvedimento richiesto

Caso Laurens (Cassazione SSUU 460/1891): dato caratterizzante la giurisdizione amministrativa è il potere
di annullamento (GO non può secondo art. 4 legge abolizione).
Relazione di continenza → diritti soggettivi più garantiti di interessi legittimi quindi possono essere fatti valere
come interessi.
Critica 1: dir soggettivi e int legittimi sono diversi qualitativamente, non per maggiore o minore tutela.
Critica 2: criterio petitum apre doppia tutela perché stessa posizione può essere difesa
(alternativamente o cumulativamente) davanti a due giudici diversi. No! Doppia tutela è possibile solo
in ipotesi particolari (es. materia edilizia, in cui proprietario pregiudicato da nuova costruzione vicino
può agire in sede civile facendo valere diritto soggettivo e in sede amministrativa impugnando
permesso a costruire rilasciato da Comune).

Una certa legge disciplinava l'emigrazione allo scopo di arginarla, ma non vietava agli armatori di imbarcare
passeggeri per porti esteri. Eugenio Laurens era un armatore con regolare "patente", ma si vide negare la
possibilità di portare passeggeri da una circolare ministeriale.
La questione finì dinanzi alle Sezioni Unite, le quali affermarono la giurisdizione del giudice ordinario, poiché:

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 - essendo il diritto di imbarcare passeggeri nato dalla "patente", qualsiasi atto successivo non fa venir meno
la posizione di vantaggio acquisita dal soggetto;
- il Ministro aveva vietato un'attività che nessuna legge gli consentiva di vietare (con terminologia odierna, si
direbbe che aveva agito in "carenza di potere").

[2] Criterio della causa pretendi = titolo/fatti costitutivi su cui si basa azione
→ GA se viene fatto valere int legittimo, GO se viene fatto valere diritto soggettivo ➟ teoria della
prospettazione: non rileva realtà effettiva della posizione ma come viene prospettata dal cittadino negli atti
introduttivi → No! individuazione giudice non spetta a valutazioni di convenienza della parte.

[3] Criterio del petitum sostanziale = effettiva natura della posizione soggettiva, bene concreto della
vita di cui si chiede tutela, accolto recentemente da Cassazione.
Problemi:
- valutazione su giurisdizione è preliminare a quella sul merito → criterio molto astratto
- atteggiamento diverso in difetto di giurisdizione:
• GO rigetta per infondatezza
• GA dichiara inammissibile

Limiti interni della giurisdizione ordinaria = limiti ai poteri di cognizione del GO

Nozione di “atto amministrativo”

Art. 4 legge di abolizione → divieto per GO di revocare o modificare atto amministrativo = qualsiasi atto o
comportamento materiale della PA posto in essere nell'interesse pubblico → ok Cassazione, anche se
limitava molto i poteri del GO.

Avvento Costituzione: atto amministrativo è solo ciò che è soggetto a regime differenziato → atto
amministrativo = espressione potere della PA. Se PA esercita potere non conferitole dalla legge non ci sono
limiti al potere del giudice → principio di legalità, altrimenti ci sarebbe privilegio processuale.

Tipologie di sentenza che GO può emettere verso la PA

Inizialmente: GO non poteva emettere sentenze che obbligassero PA a svolgere attività amministrativa →
venivano ammesse solo sentenze di:
- accertamento (no efficacia esecutiva)
- condanna a pagamento di denaro (dare fungibile)

Altre sentenze (dare, fare, pati) precluse perché loro esecuzione comporta esercizio attività qualificata. No
sentenze costitutive, perché giudice non può revocare atto amministrativo o sostituirsi alla PA in compimento
attività amministrativa → solo ottenuto risarcitorio e no adempimento specifico.

Questo contrasta con princìpi costituzionali, perché per tutela piena e completa del diritto soggettivo verso la
PA, il giudice deve poter emettere la sentenza più idonea a garanzia del diritto → Cassazione, sent.
651/1985: laddove PA non eserciti potere in senso stretto, giudice può emettere sentenza più idonea per
garanzia diritto → D.Lgs. 165/2001: nelle controversie tra dipendente e datore-PA, giudice emette qualsiasi
provvedimento (accertamento, costitutivo, condanna) richiesto da natura del diritto tutelato → principio
generale: adeguatezza tutela rispetto a natura diritti.
Questo non comporta che interesse pubblico sia recessivo verso tutela giurisdizionale perché:
- la base è sempre il principio di legalità;
- cod. civ. prevede ipotesi in cui il diritto del privato è limitato da interesse pubblico.

A parte intervento su atto amministrativo, giudice può pronunciare qualsiasi tipo di sentenza nei confronti
della PA. ✓ Cass. 5838/1983: PA che stipula contratto preliminare esaurisce discrezionalità e viene
assoggettata a diritto comune privato → giudice può emettere sentenze costitutive ex art 2932 cc.

Se obbligo a contrarre viene direttamente da legge (PA non si assoggetta preventivamente a diritto privato)
→ cittadino può chiedere solo risarcimento o fissazione termine per adempiere.

Art. 5 legge di abolizione (L 2248/1865), allegato E - DISAPPLICAZIONE

In questo come in ogni altro caso, le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi ed i
regolamenti generali e locali in quanto siano conformi alle leggi.

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 controversia riguardante diritti soggettivi

valutazione solo su legittimità
giudice può sindacare legittimità atto amministrativo anche d'ufficio (no prescrizione in 60 giorni
impugnazione PA), purché atto amministrativo sia rilevante per la decisione e non sia inefficace

Procedimenti speciali verso la PA = casi in cui GO ha il potere di annullare l’atto amministrativo

=> giurisdizione piena del giudice ordinario nei confronti della PA

1 - Opposizione a ordinanze-ingiunzioni spettano a GO (L 689/1981) → parte dottrina dice che è ipotesi

eccezionale di giurisdizione del GO su interessi legittimi ma Cassazione e Corte cost dicono che si tratta di
tutela diritto soggettivo a integrità patrimoniale.

procedimento sanzionatorio

tutela preventiva (difese e documenti)

ordinanza-ingiunzione

opposizione

(eventuale) sospensione cautelare

accoglimento: annullamento / modifica ordinanza

Queste sanzioni amministrative erano sanzioni penali che sono state depenalizzate → per questo si ha una
tutela così piena, come per sanzioni penali

2 - Accertamenti e trattamenti sanitari obbligatori in condizioni di degenza ospedaliera (L 833/1978)

3 - Espulsione prefettizia degli stranieri

Provvedimento prefetto

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per motivi di sicurezza e ordine pubblico

ricorso a GO
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(poteri di annullamento) ricorso a TAR

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 se straniero si trattiene

provvedimento di accompagnamento alla frontiera con la forza pubblica

entro 48 ore provvedimento dev’essere convalidato dal tribunale. Fino a giudizio di convalida: esecuzione
sospesa

4 - Atti lesivi della privacy (L 675/1996)

Richiesta attività a Garante → negata → ricorso a tribunale civile → decreto (può anche annullare
provvedimento Garante e autorizzazione attività) → ricorribile solo in Cassazione.

Disposizioni processuali per il giudizio in cui sia parte una PA statale → segue processo comune.
PA statale rappresentata da Avvocatura di Stato (presso ogni Corte d’Appello), non serve specifica procura.
Art. 25 cpc - foro erariale = competenza territoriale a giudice del luogo in cui ha sede avvocatura (tranne
per giudizi di lavoro)

Atti introduttivi notificati a Ministero, in persona del Ministro, domiciliato ex lege presso Avvocatura dello
Stato.
➥ se errore in identificazione Ministero: errore eccepito da Avvocatura in prima udienza → giudice
fissa termine per rinnovare notifica → se tempestiva non dà luogo a decadenze.

GO e controversie di lavoro dei dipendenti di una PA

pre 1993:
- dipendenti enti pubblici economici → diritto privato → GO
- dipendenti di altri enti pubblici → pubblico impiego → GA
1993 → privatizzazione e contrattualizzazione pubblico impiego → rapporti di lavoro dipendenti PA regolati
dal codice civile sul lavoro (quindi contrattualmente) dipendente tranne
magistrati
professori universitari e ricercatori
diplomatici
militari
vertenze su procedure concorso per assunzione e concorsi interni per passaggio

GO ha competenza territoriale → tribunale civile del luogo dell’ufficio. D.Lgs. 165/2001 - “Il giudice adotta,
nei confronti delle pubbliche amministrazioni, tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna,
richiesti dalla natura dei diritti tutelati”.
Può disapplicare atti amministrativi che ritiene illegittimi (anche atti amministrativi presupposti, cioè atti di
organizzazione)→ se si impugnano autonomamente a GA, non sospendono giudizio civile → si deve cercare
coordinamento per evitare contrasto: interesse della parte (pronuncia GO può incidere su interesse a
ricorrere in giudizio amministrativo) ed effetti dell’annullamento (annullamento toglie effetti all’atto in giudizio
civile).

PA può difendersi attraverso

• Avvocatura dello Stato
• propri funzionari

Esecuzione forzata verso PA

Princìpi su processo di cognizione si applicano anche a esecuzione forzata, a prescindere che azione
esecutiva sia verso soggetto pubblico.

Eccezioni - beni e diritti non pignorabili:

- beni demaniali
- patrimonio indisponibile (art. 514 cpc)
- diritti di credito di cui PA sia titolare in virtù di rapporti pubblicistici
Legge abolizione contenzioso amministrativo: giudice non può interferire su attività amministrativa quindi
neanche sul bilancio, PA decideva con discrezionalità la graduazione di pagamento dei debitori.
Anni ’80, Cassazione: no discrezionalità se c’è condanna al pagamento, salvi i fondi pubblici con
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 destinazione specifica.
Leggi speciali: no espropriazione beni e somme impegnati per servizi pubblici essenziali → dubbia legittimità
costituzionale: si configura privilegio processuale PA? Corte Cost dice che è ok: si tutela interesse pubblico
al regolare svolgimento dell’attività della PA.

Sentenza GO può anche essere eseguita tramite giudizio di ottemperanza: è creditore della PA che sceglie.

Art. 112 cpa - Disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza.

1. I provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla pubblica amministrazione e dalle
altre parti.

2. L'azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l'attuazione:

a) delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato;
b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo;
c) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al
fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto
riguarda il caso deciso, al giudicato;
d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia
previsto il rimedio dell'ottemperanza, al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della pubblica
amministrazione di conformarsi alla decisione;
e) dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l'adempimento dell'obbligo della
pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato.

3. Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al
pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della
sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata
esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione.

5. Il ricorso di cui al presente articolo può essere proposto anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle
modalità di ottemperanza.

7. I RICORSI AMMINISTRATIVI

→ rimedi giuridici diretti ad autorità amministrativa per ottenere annullamento/modifica atto → risultato è
decisione amministrativa (non è un atto giurisdizionale)
- no regole procedimentali giurisdizionali
- atto non ha valore di cosa giudicata
- possibilità di interventi successivi della PA (es. annullamento d’ufficio)
- tutela di interessi qualificati (interessi legittimi o diritti soggettivi)
Principio della domanda = autorità deve attenersi a ricorso e non può introdurre d’ufficio nuovi motivi.

DPR 1199/1971:
1. ricorso gerarchico proprio
2. ricorso gerarchico improprio
3. ricorso in opposizione
4. ricorso straordinario al PDR

generali
≠ tassativi

(no disposizione speci ca)

(espressamente previsti da disposizione)

- gerarchico
- gerarchico improprio

- straordinario - in opposizione

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fi

 ordinari
≠ straordinario

(solo verso provvedimenti non de nitivi)

(verso provvedimenti de nitivi)
- gerarchico

- gerarchico improprio

- in opposizione

Ricorso ordinario ammesso in unico grado →

atto diventa de nitivo dopo un solo grado di
giudizio

eliminatori
≠ rinnovatori

- straordinario
(organo può eliminare atto impugnato ma
- gerarchico improprio anche modi carlo/sostituirlo → riforma)

- gerarchico proprio

- gerarchico improprio (solo in alcuni casi)

- in opposizione
solo per vizi di legittimità
≠ anche di merito

- straordinario: perché sistema amm basato su - gerarchico proprio = nuovo esercizio potere
decentramento (art. 5 Cost), incompatibile amministrativo

con sindacato generale di merito di PA - in opposizione

statale su PA diverse

- gerarchico improprio (con alcune deroghe)

Provvedimenti lesivi di diritti soggettivi → ricorso amministrativo ordinario è facoltativo (salvi i casi di
giurisdizione condizionata).

Carattere formale dei ricorso = modalità particolari e termini tassativi di proposizione.

Ricorso gerarchico

A CHI Organo sovraordinato a quello che ha emanato atto impugnato → se erroneamente rivolto a organo
diverso da quello competente ma appartenente a stessa PA, viene trasmesso a quello competente.
TERMINE Entro 30 giorni da notificazione/comunicazione/pubblicazione/piena conoscenza.
EFFETTI Presentazione del ricorso non sospende automaticamente esecuzione del provvedimento → solo
per gravi motivi, anche d’ufficio.
Deduzione controinteressati + adempimenti istruttori → decisione anche con poteri istruttori.

Organo sovraordinato = immediatamente sovraordinato, non al vertice PA (salvo disposizioni specifiche) →

si guarda gerarchia esterna. Ha l’onere della prova.

Tutela del contraddittorio - organo adito deve comunicare ricorso a controinteressati (dpr 1199/1971), che
entro 20 giorni presentano deduzioni e documenti.
Termine tassativo per decisione → può intervenite anche prima che si concluda scambio di memorie tra le
parti.

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fi

fi

 Istruttoria - PA dispone tutti gli accertamenti utili tranne

• mezzi istruttori che incidano su diritti costituzionalmente tutelati (ispezioni, perquisizioni)
• mezzi istruttori che producano effetti sulla decisione (giuramento, interrogatorio)
Controverso se PA possa introdurre d’ufficio dei fatti → meglio escluderlo per rispettare principio della
domanda e non travalicare carattere giustiziale (altrimenti ci sarebbe confusione tra potere di decidere e
potere di provvedere).

Decisione - dev’essere motivata e comunicata alle parti.

- ricorso può essere dichiarato inammissibile / improcedibile / infondato
- accolto per incompetenza → annullamento con rinvio all’organo competente
- altri motivi di legittimità o merito → annullamento o riforma, con eventuale rinvio
Art. 5 non contempla poteri di amministrazione attiva → giurisprudenza dice che organo competente può
decidere il ricorso ed esercitare amministrazione attiva purché dia conto dei presupposti di questo potere.

Rapporti con ricorso giurisdizionale: se contro stesso atto viene proposto da stesso cittadino ricorso
gerarchico e ricorso giurisdizionale, prevale quello giurisdizionale (secondo giurisprudenza) per maggiore
tutela → ricorso gerarchico diventa improcedibile se primo, inammissibile se secondo.
↳ possibile lesione tutela del cittadino perché in sede giurisdizionale non può dedurre vizi di merito ma solo
di legittimità.

Decisione ricorso gerarchico → provvedimento definitivo, impugnabile con

- ricorso straordinario
- ricorso giurisdizionale a GA / GO
→ secondo giurisprudenza non si possono contemplare nuovi motivi di impugnazione, come se
ricorso gerarchico fosse “primo grado” → dottrina contraria perché hanno caratteri diversi.
Accoglimento in sede giurisdizionale → sentenza di annullamento con rinvio.

PA ha dovere di provvedere ma cosa succede in caso di silenzio? Dopo 90 giorni da presentazione ricorso
senza decisione, ricorso si intende respinto → ricorso ad autorità giurisdizionale o straordinario a PDR.
Inizialmente ricorso a CDS era ammesso solo contro provvedimento definitivo → tramite silenzio la PA
poteva evitare emanazione di un provvedimento definitivo.
CDS disse che cittadino poteva impugnare in caso di silenzio previa diffida alla PA → dottrina e
giurisprudenza assimilavano silenzio della PA a decisione di rigetto → non è condivisibile perché nel silenzio
della PA non si può riscontrare alcun atto.

1978 Adunanza Plenaria CDS:

• silenzio non è un rigetto, ma la legge dà valore di rigetto alla decorrenza del termine
• formatosi silenzio-rifiuto, ricorso giurisdizionale è possibile solo contro atto già impugnato gerarchicamente
• eventuale accoglimento dopo decorso del termine è illegittima (ne bis in idem)
• eventuale rigetto dopo decorso del termine non produce effetti giuridici, non è impugnabile perché mera
conferma di effetti precedenti

Adunanze Plenarie nn. 16 e 17 del 1989 - silenzio-rifiuto non priva PA di potere di decisione, consente però a
ricorrente di decidere se fare ricorso giurisdizionale/ricorso straordinario o aspettare la decisione del ricorso
gerarchico. Dopo 90 giorni si configura situazione di silenzio-rifiuto e cittadino può notificare diffida e tutelarsi
come nei casi di silenzio-rifiuto.

Ricorso gerarchico improprio

Rimedio eccezionale, presuppone specifica previsione normativa → legge od ordinamento enti (ricorsi
amministrativi non sono oggetto di riserva di legge, anche se parte della dottrina dice che dovrebbero
esserlo perché incidono su definitività atti).
A CHI Organo non gerarchicamente sovraordinato rispetto a quello che ha emanato l’atto, stessa PA oppure
PA diverse ma legate da rapporti funzionali.
No PA diverse e autonome (come Stato e Regioni), altrimenti si violerebbe principio di autonomia e
avrebbero forme di controllo → CDS dice che ricorsi amministrativi hanno natura giustiziale, non di controllo.
DISCIPLINA Come ricorso gerarchico proprio, salvo singole disposizioni.

Si usa in materie come impiego scolastico e commercio.

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 Ricorso in opposizione

Rimedio eccezionale.
A CHI Stesso organo che ha emanato atto impugnato.
DISCIPLINA Come ricorso gerarchico proprio, salvo singole disposizioni.

Si usa in materie come pubblico impiego → raramente usato per diffidenza che PA emanante possa valutare
imparzialmente ricorso.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

Ammesso contro provvedimenti definitivi per vizi di legittimità, per annullamento. Solo vertenze devolute a
GA, tranne vertenze elettorali e su affidamento contratti pubblici che hanno giudizi tipici.

DISCIPLINA Entro 120 giorni da comunicazione/notificazione/pubblicazione/piena conoscenza del

provvedimento definitivo o da formazione del silenzio rigetto - notifica ad almeno un controinteressato e
presentato ad autorità emanante o Ministero competente

Ministero può sospendere cautelarmente provvedimento previo parere CDS

Ministero dispone integrazione contraddittorio

Entro 60 giorni - controinteressati presentano deduzioni e documenti o ricorso incidentale

Ministero avvia istruttoria, che va completata entro 120 giorni da termine per deduzioni controinteressati. Se
scade questo termine: ricorrente interpella Ministero e deposita ricorso presso CDS

Ministero trasmette gli atti al CDS per parere, emesso da sezione consultiva o Adunanza o commissioni
speciali costituite ad hoc

Ministro formula proposta e si assume responsabilità

Presidente della Repubblica emana decreto

Legge 69/2009: proposta Ministro dev’essere conforme a parere CDS. CDS può sollevare questioni di
legittimità costituzionale → disposizione anomala perché in questa sede non svolge funzione giurisdizionale.

Quando era Ministro ad avere potere decisorio, non c’era disposizione che garantisse contraddittorio per PA
perché Ministro assicurava garanzia interessi amministrazione → Corte cost. nel 1982 dice che stesse
garanzie dei controinteressati vanno applicate ad amministrazione non statale emanante atto impugnato →
pluralismo amministrativo, Ministro non rappresenta PA nel suo complesso → c’era magari una lesione
dell’autonomia regionale? Vincolatività parere CDS ha superato questo problema.

Ricorso straordinario alternativo a quello giurisdizionale, ma non c’è criterio di preferenza quindi ricorso
straordinario preclude proposizione ricorso giurisdizionale → evitare concorrenza tra CDS in sede consultiva
e in sede di giudice d’appello.
Controinteressati entro 60 giorni da notifica ricorso straordinario possono chiedere trasposizione dinnanzi a
GS → ricorrente si deve costituire entro 60 giorni davanti a TAR.
Corte cost estende questa facoltà anche all’amministrazione non statale emanante atto impugnato; si pensa
valga anche per Ministro.

Impugnazione decisione ricorso straordinario:

• revocazione, nelle stesse forme ricorso straordinario
• impugnazione giurisdizionale per vizi di forma o procedimento avvenuti dopo parere CDS (per tutti i vizi per
la parte che non sia stata messa in condizione di proporre opposizione)

Nella legge-delega per stesura CPA, ricorso straordinario non era neanche nominato, sembrava istituto
superato ma viene mantenuto. È più veloce che in passato e con nuove disposizioni non c’è pericolo di
ingerenza politica nella fase di decisione.

C’era chi diceva che decisione ha natura giurisdizionale → Cassazione conferma carattere amministrativo.

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 8. La giurisdizione amministrativa

Inizialmente tutela si configurava come impugnatoria, ma giurisdizione amministrativa deve tutelare

interesse legittimo anche quando non sia possibile impugnazione di un provvedimento → art. 103 stabilisce
competenza generale GA per tutela interessi legittimi quindi TAR e CDS sono giudici “ordinari”, la loro
competenza è generale.

Inizialmente questo tipo di tutela era giurisprudenziale (es. anni ’60 CDS ammetteva tutela avverso silenzio
PA), poi c’è stata L 205/2000 e cpa → disciplina unitaria, azioni diverse → sentenze diverse.

Art. 7 cpa:
- giurisdizione generale di legittimità (comma 4) → controversie relative ad atti, provvedimenti,
omissioni che ledano interessi legittimi o diritti patrimoniali consequenziali, anche in via autonoma
• risarcitoria
• impugnatoria

GA dal 1923 può sindacare in via pregiudiziale o incidentale su diritti soggettivi la cui risoluzione sia
necessaria per la questione principale, tranne stato e capacità delle persone e incidente di falso,
perché sono questioni che vanno risolte solo con efficacia di giudicato (sulle questioni su diritti non si
forma giudicato).

- giurisdizione esclusiva (comma 5) → materie indicate dalla legge e in art. 133 cpa: GA conosce in via
principale di diritti soggettivi, anche a fini risarcitori.

Materie art. 133 cpa:

• controversie già elencate in L 241/1990
• controversie su concessione beni pubblici
• pubblici servizi (con limiti sent. 204/2004 della Corte costituzionale)
• assicurazioni, mercato mobiliare, servizio farmaceutico, …
• ricorsi ex D.Lgs. 198/2009 (azione per efficienza PA)

Pronuncia del GA ha efficacia di giudicato sia su questioni di interessi legittimi sia di diritti soggettivi
(tranne stato/capacità delle persone e incidente di falso)

Corte Cost 140/2007 - Corte Cost ha affermato che il giudice amministrativo è idoneo a offrire una tutela
piena ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente garantiti, coinvolti nell’esercizio della funzione
amministrativa.

Nella sentenza n. 140 del 27 aprile 2007 la Corte costituzionale ha affermato che il giudice amministrativo è
idoneo ad offrire una tutela piena ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente garantiti, coinvolti
nell’esercizio della funzione amministrativa.
In questa storica pronuncia, la Corte costituzionale ha ribadito che non osta alla validità costituzionale del
«sistema» dualistico, contraddistinto nel nostro ordinamento dal riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e
amministrativo o, in determinate materie, dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 103,
comma primo, Cost.), la natura «fondamentale» dei diritti soggettivi coinvolti nelle controversie avanti al
giudice amministrativo, «non essendovi alcun principio o norma nel nostro ordinamento che riservi
esclusivamente al giudice ordinario – escludendone il giudice amministrativo – la tutela dei diritti
costituzionalmente protetti».

Problema: in art. 133, le disposizioni sulla “materia” non sono omogenee → materia intesa a volte come
istituto generale e a volte come istituti specifici.
“Istituti” contemplati non sono omogenei→ per ognuno mezzi di tutela specifici.

es. contratti pubblici → giurisdizione esclusiva no estesa a fase esecutiva

accordi pubblici → giurisdizione esclusiva su tutto
→ campi simili, tutela diversa

Corte cost. 204/2004 - nel dibattito su possibilità di interpretare estensivamente o restrittivamente norme di
giurisdizione esclusiva, Corte cost dice che interpretazione deve essere rispettosa di art. 103:
l’assegnazione di una materia a giurisdizione esclusiva deve presupporre una relazione tra l’àmbito e il
potere amministrativo.

Corte cost. 191/2006 - sufficiente che tale relazione sia mediata.

L'ampliamento delle materie devolute alla giurisdizione esclusiva che il legislatore ordinario ha realizzato nel
biennio 1998-2000, con l'attribuzione al G.A. di un sindacato esteso anche ai diritti soggettivi nell'ambito dei
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 servizi pubblici, dell'urbanistica e dell'edilizia, aveva inizialmente fatto pensare ad un sistema di riparto della
giurisdizione tra G.O. e G.A. fondato sui “blocchi di materie”. Si diceva, in sostanza, che il legislatore potesse
attribuire alla giurisdizione esclusiva del G.A. intere materie, indipendentemente dal tipo di situazione
giuridica soggettiva coinvolta.
A tale concezione estensiva del modello di giurisdizione esclusiva ha posto un limite la Corte costituzionale
con la sentenza n. 204/2004 che ha ribadito il ruolo primario del criterio di riparto fondato sulla consistenza
delle posizioni giuridiche azionate in giudizio, individuando l'esistenza di determinati limiti costituzionali alla
discrezionalità del legislatore nell'individuazione delle materie oggetto di giurisdizione esclusiva.
Detti limiti, a giudizio della Corte, sono da rinvenire nel concetto di “particolari materie” di cui all'art. 103, co.
1, Cost.: in sostanza, questa norma, nello stabilire che le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del
G.A. devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità, intende
affermare che esse devono partecipare alla loro medesima natura, che è contrassegnata dalla circostanza
che la P.A. agisca come Autorità. Queste particolari materie, dunque, si debbono caratterizzare per la
compresenza di interessi legittimi e diritti soggettivi strettamente connessi tra loro, ossia, a voler riprendere
esplicitamente quanto detto dalla Corte, per “la inscindibilità delle questioni di interesse legittimo e di diritto
soggettivo, e per la prevalenza delle prime”.
In tal senso, la Corte costituzionale ha rammentato che il legislatore ben potrebbe ampliare l'area della
giurisdizione esclusiva, ma a condizione che ciò avvenga “con riguardo a materie (in tal senso particolari)
che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica
amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità”.
Da ciò consegue che sia la mera partecipazione della P.A. al giudizio, sia il generico coinvolgimento nella
controversia di un interesse pubblico, non siano sufficienti a radicare la giurisdizione esclusiva del G.A., che
resta comunque strettamente collegata con l'esercizio del potere pubblico.
Sulla base di tali criteri, la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 33 del D. Lgs. n. 80/1998,
non solo per il riferimento ad una materia - quella dei servizi pubblici - dai confini estremamente opachi, ma
anche per il riferimento indistinto a “tutte le controversie” ricadenti in tale settore, atteso che tale previsione è
totalmente svincolata dalla natura delle posizioni giuridiche coinvolte, facendo rientrare nell'ambito della
giurisdizione esclusiva del G.A. controversie in cui non vi è alcun inestricabile legame con posizioni di
interessi legittimo e nelle quali, quindi, la P.A. non agisce in alcun modo in veste di Autorità.
Analoghi rilievi sono svolti con riguardo all'art. 34 del D. Lgs. n. 80/1998, che la Corte dichiara
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva, oltre agli “atti e i
provvedimenti” attraverso i quali la P.A. svolge la sua funzione pubblicistica in materia di urbanistica ed
edilizia, anche “i comportamenti”, la estende a controversie nelle quali la P.A. non esercita, nemmeno
mediamente (e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici), alcun potere
pubblico.
Le argomentazioni contenute nella sentenza analizzata sono state poi riprese dalla stessa Consulta nella
sentenza n. 191/2006, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 53, co. 1, del D.P.R. n.
327/2001 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie in materia di
espropriazioni anche relativamente ai “comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse
equiparate”, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediamente, all'esercizio di un
pubblico potere.
Mentre la sentenza n. 204/2004 ha di fatto ridotto l'ambito oggettivo della giurisdizione esclusiva, ritenendo
che nelle controversie sui comportamenti della P.A. non venga in rilievo l'esercizio della funzione pubblica,
neppure indirettamente, la sentenza n. 191/2006 ha invece chiarito come, anche con riguardo all'attività non
provvedimentale della PA, tutto ruoti intorno al collegamento con l'esercizio del potere pubblico.
Orbene, i principi complessivamente enunciati dalla Corte costituzionale hanno delineato un sistema di
riparto nel quale la giurisdizione del G.A. - sia in sede di legittimità sia (in particolare) in sede esclusiva -
risulta strettamente connessa alla veste autoritativa assunta dalla P.A.
Tale veste è facilmente identificabile allorquando la P.A. esplichi la sua attività attraverso atti e provvedimenti
formali; più problematica è invece l'identificazione della veste autoritativa allorquando l'attività amministrativa
si esplichi attraverso comportamenti: in tale ipotesi “deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione
alla giurisdizione esclusiva del G.A. delle controversie relative a comportamenti collegati all'esercizio, pur se
illegittimo, di un pubblico potere” (cd. comportamenti amministrativi); mentre “deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di comportamenti posti in essere in
carenza di potere ovvero in via di mero fatto” (cd. comportamenti meri).

Cosa fare in caso di lesione causata da comportamento dell’amministrazione senza che ci sia
provvedimento da impugnare? Negli anni ’30 il CDS elabora distinzione tra provvedimenti e atti paritetici =
atti / comportamenti posti in essere da PA come avrebbe potuto porli in essere qualsiasi soggetto di diritto
comune, meramente riproduttivi di un assetto già stabilito in una norma giuridica, quindi espressione di
attività totalmente vincolata → no necessaria impugnazione, no termini di decadenza.
es. pretese patrimoniali in rapporti di pubblico impiego (determinazione compenso)

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 Atti paritetici = atti amministrativi (non provvedimenti) coi quali la PA, tenuta per legge a far fronte a un
obbligo posto a suo carico, in relazione ad un rapporto di diritto pubblico di natura patrimoniale, determina
unilateralmente il contenuto dell’obbligo stesso (es. determinazione di stipendi, assegni, emolumenti etc.) in
base ad una mera attività accertativa.

Àmbito giurisdizione esclusiva si allarga → c’è difficoltà di tutela dei diritti soggettivi, quindi cpa
- innova procedimento cautelare
- innova mezzi istruttori
- introduce procedimento per ingiunzione
- introduce sentenze di condanna
- art. 12 cpa - arbitrato rituale di diritto
→ distanza di tutela dei diritti soggettivi nel cpa e nel cpc è diminuita, ma non scomparsa (es. l’ultima parola
va a CDS o a Cassazione → possibile che giurisprudenza amministrativa differisca da civile).

- giurisdizione estesa al merito (comma 6) → già contemplata in Legge Crispi (5992/1889) e in riforma
del 1907. Prevista più spesso in controversie inerenti diritti soggettivi che interessi legittimi.
= capacità GA di adottare pronunce che possono sostituire contenuto atto impugnato in materie
tassativamente elencate in art. 134 cpa.

Art. 134 cpa

• giudizio ottemperanza
• atti e operazioni in materia elettorale
• ricorsi contro sanzioni amministrative pecuniarie
• ricorsi contro contestazioni confini enti territoriali
• ricorsi contro divieto nulla osta cinematografico
Carattere di eccezionalità → no analogia.

Prima, la giurisdizione di merito si caratterizzava per poteri aggiuntivi del GA in cognizione e decisione.
Caratteri generali non erano pacifici e c’erano due interpretazioni:
- nella giurisdizione di merito impugnazione è ammessa sia per vizi di legittimità che di merito → piena
sovrapposizione tra attività PA e attività GA questa è l’impostazione che è stata adottata in cpa;
- PA e GA sono diversi istituzionalmente, quindi nella giurisdizione di merito GA dovrebbe conoscere solo
dei vizi di legittimità, poteri più ampi gli consentono di introdurre modifiche conseguenti alle illegittimità
riscontrate.

Problema: nel giudizio di ottemperanza l’oggetto può riguardare attività discrezionali → il GA può agire in via
sostitutiva perché si deve garantire esecuzione del giudicato non adempiuto → effettività della tutela.

9. Le azioni nel processo amministrativo

Condizioni generali (giudice, verificata la valida instaurazione del processo, deve accertarne sussistenza per
poter entrare nel merito):
1) interesse a ricorrere = interesse a conseguimento utilità o vantaggio materiale / morale con processo
amministrativo → art. 100 cpc - interesse ad agire
Interesse ha sempre rilevanza concreta, anche nelle azioni costitutive (es. se impugno graduatoria devo
dimostrare che attribuzione punteggio corretto mi avrebbe collocata in posizione utile per assunzione).
➡personale
➡attuale (non eventuale, concretamente sussistente adesso)
➡concreto (pregiudizio concreto)

⫸ esclusa per carenza d’interesse impugnazione autonoma di:

- atti preparatori (lesione prodotta solo da provvedimento conclusivo)
- atti interni (lesione causata da atto produttivo di effetti esterni)
- atti non ancora esecutivi
- atti normativi (al massimo lesione da atto applicativo)
- atti confermativi di atti precedenti

⫸ dev’essere personale + attuale + concreto fino a conclusione procedimento → altrimenti diventa

improcedibile (da quando c’è risarcibilità dei danni, improcedibilità è rara perché interesse a
decisione può essere l’accertamento di illegittimità provvedimento a fini del risarcimento)

Questa interpretazione però porta a confusione tra interesse a ricorrere e interesse legittimo come
risultato utile a bene della vita → per dottrina e giurisprudenza è meglio tenerli separati.

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 Interesse a ricorrere va valutato in ottica negativa = fattore la cui mancanza preclude una pronuncia
sul merito.

2) legittimazione a ricorrere = effettiva titolarità interesse legittimo / diritto soggettivo.

In alcune ipotesi è mera condizione formale:
• azioni popolari → legittimazione = qualità cittadino / iscrizione a liste elettorali
• legittimazione ex lege → disposizioni specifiche a organi specifici (es. statuti universitari)
• associazioni previamente identificate (es. associazioni ambientaliste)

Legittimazione a ricorrere →
accertamento negativo di posizione soggettiva
sostanziale.

TIPI DI PROCESSO:
1) cognizione
2) (eventuale) cautelare
3) (eventuale) esecuzione = giudizio di
ottemperanza

COGNIZIONE - TIPI DI AZIONE

I. azione costitutiva (azione di annullamento,
in alcuni casi pronunce sostitutive in
giurisdizione di merito) (29)
II. azione di condanna (30)
III. azione avverso silenzio e declaratoria di nullità (31)
+ riti speciali del libro 4 (giudizio su accesso, aggiudicazione contratti pubblici).

Nel cpa la configurazione della tutela si basa sul contenuto della pretesa di diritto sostanziale, cioè l'azione
dev’essere idonea a soddisfare la pretesa → dottrina dice atipicità delle azioni (ammettere la più
appropriata) → però azione costitutiva incide su sfera di autonomia dei soggetti → art. 113, comma 3, Cost
impone riserva di legge

Art. 34 cpa: giudice non può mai pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.
Art. 34, comma 2, cpa: la contestazione di un provvedimento può avvenire solo con azione costitutiva (il
giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione
di annullamento) → contestazione della legittimità di un provvedimento può essere svolta solo attraverso
azione costitutiva.

Tutela diritti soggettivi → ammessa azione di condanna al pagamento di somme di denaro (30.1 cpa).

Ammesso cumulo di domande connesse in senso oggettivo (32).

Principio iura novit curia: errore nella qualificazione dell’azione non comporta conseguenze negative.

giudizio civile di esecuzione ≠ giudizio di ottemperanza

⤑ non presuppone titolo esecutivo
⤑ sentenza non è necessariamente di condanna
⤑ è giurisdizione di merito quindi è ammesso
l’intervento sostitutivo del giudice

AZIONE DI ANNULLAMENTO (tutela successiva)

Non è risultato infungibile (cioè risultato può essere conseguito anche attraverso atti propri della PA come
annullamento d’ufficio → risultato conseguibile anche in via stragiudiziale), ma per annullamento d’ufficio
oltre a lesione dev’esserci anche interesse pubblico.

Si può proporre anche contro effetti del silenzio-assenso.

- generale = sempre ammessa nei casi in cui giudizio investa provvedimento lesivo PA
- necessarietà = contestazione legittimità solo se sia stata esercitata azione di annullamento →
pregiudizialità amministrativa: per risarcimento del danno necessaria impugnazione dell’atto (art. 34.2
cpa)

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 Disposizioni su svolgimento giudizio di annullamento hanno portata generale (salvo specifiche disposizioni).

AZIONE DI MERO ACCERTAMENTO (solo per diritti soggettivi in giurisdizione esclusiva, perché per
interessi legittimi è improponibile se sia proponibile impugnazione)
Nel cpa non è espressamente contemplata → desumibile da princìpi generali e giurisprudenza → è prevista
azione di condanna e presupposto di ogni condanna è accertamento.
- oggetto: diritti patrimoniali e non patrimoniali
- termini: termine di prescrizione del diritto (quindi no termine 60 giorni)
- finalità: risolvere situazioni di incertezza; può essere esperita in vista di esecuzione → art. 4 L 1865 dice
che PA è tenuta a conformarsi a giudicato → sentenza di mero accertamento rileva come fatto nel giudizio
di ottemperanza

Art. 31 cpa: azione di accertamento della nullità del provvedimento → quando non sia possibile tutela
costitutiva, che può esserci solo verso atti che producono effetti giuridici.
Termine 180 giorni → scadenza termine non ha effetti su efficacia atto, dopo termine eccezione nullità può
essere sollevata da resistente o d’ufficio.

Dichiarazione di inizio attività (giurisdizione esclusiva) → terzo leso può promuovere azione per accertare
che non sussistono presupposti, così poi PA deve reprimerla → termine breve 60 giorni per esigenza di
certezza dei rapporti giuridici.

AZIONE DI CONDANNA
Introdotta dalla legge TAR per controversie di giurisdizione esclusiva, solo per pagamento somme dovute da
PA → mezzo per costituire titolo esecutivo per esecuzione forzata
• esperibile solo verso PA
• solo obbligazioni pecuniarie, tranne in giurisdizione esclusiva che poteva avere altri contenuti (es. diritto
alle ferie nel pubblico impiego)

Nel cpa ha portata più generale.

- giurisdizione di legittimità: risarcimento danni per lesione interessi legittimi
- giurisdizione esclusiva: adempimento di qualsiasi obbligazione devoluta a giurisdizione esclusiva
Art. 115, comma 2, cpa - solo sentenze GA che dispongono condanna a pagamento somme di denaro
costituiscono titolo esecutivo per esecuzione civile → esecuzione a condanna di prestazioni non pecuniarie
con giudizio di ottemperanza, davanti a GA.

Azione di condanna può anche essere esperita da PA verso privato.

Oggetto azione di condanna = domanda risarcitoria (per equivalente o in forma specifica - art 2058 cc)
→ critica passata: così si ha tutela specifica degli interessi legittimi, azione di condanna diventa azione per
adempimento
→ CDS: no, perché alla base ci sono illecito PA + tutela risarcitoria, non è assimilabile al potere sostitutivo
che GA ha nella giurisdizione di merito.

Rapporto tra tutela impugnatoria e tutela risarcitoria

• in passato: pregiudizialità amministrativa = risarcimento accolto solo previo annullamento provvedimento
• Cassazione ammetteva l’autonomia della domanda risarcitoria
• cpa (risposta definitiva) ammette l’autonomia della tutela risarcitoria

DOMANDA RISARCITORIA
⇩ ⇩
entro 120 giorni da fatto o conoscenza se provvedimento lesivo impugnato
provvedimento ⇩
si chiede risarcimento nelle more del giudizio di
annullamento (anche passati i 120 giorni) o entro
120 giorni da passaggio in giudicato sentenza di
annullamento

Liquidazione del danno: escluso risarcimento danni evitabili con ordinaria diligenza anche con esperimento
tutela → impugnazione provvedimento incide sulla liquidazione
Criticità:
1. la misura del risarcimento è un istituto di diritto sostanziale → estranea a delega di redazione del cpa

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 2. art. 1127 cc (concorso del creditore nel danno) non prevede onere del creditore di proporre azioni per
circoscrivere il danno → conformità?

Qual è relazione tra azione di condanna e di mero accertamento?

Tesi 1: azione di condanna porta a titolo esecutivo
Tesi 2: azione di condanna impone specifico obbligo di condotta, indipendentemente da sua idoneità a
formare titolo esecutivo
Si hanno soprattutto in giudizio sul silenzio-rifiuto e accesso ai documenti amministrativi ma non
costituiscono titolo esecutivo → esecuzione tramite giudizio di ottemperanza.

SILENZIO-RIFIUTO (art. 31 cpa)

Presupposti:
- dovere di provvedere in capo a PA (dovere vincolante)
- legittimazione attiva (titolarità interesse legittimo)
Riforma 2005: silenzio si forma alla scadenza del termine per la conclusione del procedimento, non è più
necessaria la diffida.

Prima: CDS assimilava silenzio a provvedimento negativo → seppur imprecisa, questa impostazione aveva il
vantaggio di configurare interesse legittimo. Poi giurisprudenza ha superato questa visione pur affermando
che il caso di silenzio si avrebbe comunque una lesione di un interesse legittimo con tutela successiva (una
sorta di azione di mero accertamento).

Legge 205/2005: ricorso fino a un anno dalla scadenza del termine per provvedere → accoglimento → GA
ordina a PA di provvedere entro un congruo termine (di solito 30 giorni). Può anche avere contenuto
specifico, solo quando attività amministrativa sia vincolata e non siano necessari ulteriori adempimenti
istruttori (escluso ordine di provvedere in modo specifico quando siano necessari adempimenti istruttori
comportanti valutazioni complesse, es. discrezionalità tecnica).

Azione avverso il silenzio modellata su azione di adempimento (che nella proposta di cpa elaborata dal
CDS era una species del genus azione di condanna → giudice impone a PA di provvedere nel modo in cui
avrebbe dovuto provvedere se avesse agito legittimamente).
Nel testo finale del cpa non c’è l’azione di adempimento ma si trovano riferimenti:
• formulazione generale dell’azione di condanna, perché può avere ad oggetto l’adozione di misure idonee a
tutelare posizione giuridica dedotta in giudizio;
• obbligo di notifica a eventuali beneficiari atto illegittimo (controinteressati).
→ questo porta a pensare che ci sia principio di atipicità delle azioni (ad oggi comunque modello dell’azione
di adempimento si trova solo in azione contro il silenzio).

Il silenzio costituisce quindi un mero comportamento inerte in cui manca ogni espressione volontaristica
dell’amministrazione ed assume una connotazione giuridica solo nei casi in cui la legge gli attribuisce un
valore tipico. In tali casi di silenzio significativo, la norma qualifica il comportamento inerte
dell’amministrazione protrattosi oltre un certo termine come equivalente ad un provvedimento a contenuto
positivo (silenzio accoglimento) o negativo (silenzio diniego).
Quando la legge non qualifica il silenzio in senso provvedimentale, si è di fronte ad un comportamento
omissivo dell’amministrazione, variamente definito come silenzio inadempimento o silenzio rifiuto o silenzio
non significativo.
In particolare, ci si è preoccupati di prevedere rimedi nelle ipotesi di inerzia dell’amministrazione a fronte di
una istanza volta ad ottenere non già una decisione su ricorso, bensì il rilascio di un provvedimento
favorevole.
La regola, salvo disposizione contraria quando l’amministrazione rimane inerte, è quella del silenzio-
assenso, che è una delle tipologie del silenzio significativo.
Tuttavia, nell’attività amministrativa, si verifica, a volte, che le istanze formulate dai privati non siano decise
con atti espressi o non siano decise affatto.
Il silenzio della P.A., infatti, può concretizzarsi in un comportamento omissivo dell’amministrazione di fronte
ad un dovere di provvedere, di emanare un atto e di concludere il procedimento con l’adozione di un
provvedimento entro un termine prestabilito.
Il silenzio diniego e il silenzio rigetto, quindi, sono due ipotesi differenti di silenzio amministrativo in cui le
norme attribuiscono espressamente all'inerzia dell'amministrazione una qualificazione giuridica negativa.
Nel silenzio-diniego, decorso inutilmente un determinato periodo di tempo, il silenzio della P.A. equivale ad
un provvedimento di diniego dell’istanza proposta.
L’ipotesi del silenzio-rigetto, invece, si verifica in caso di mancata pronuncia sul ricorso gerarchico. In questo
caso, infatti, il ricorso si intende rigettato e di conseguenza il ricorrente ha la possibilità di adire la sede
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 giurisdizionale entro 60 giorni dalla formazione del silenzio, in relazione agli stessi motivi dedotti in sede
gerarchica.
In entrambi i casi, comunque, ci troviamo di fronte ad ipotesi di silenzio significativo della P.A. a cui
corrisponde un interesse pretensivo da parte del privato ad ottenere, in via giudiziale, un provvedimento
espresso.

DIRITTO DI ACCESSO (art. 25 L 241/1990)

PA nega accesso o si forma silenzio (dopo 30 giorni da richiesta)
⇩
entro 30 giorni: ricorso al TAR + notifica a controinteressato a pena di inammissibilità
⇩
accoglimento
⇩
TAR ordina esibizione documenti

Diniego di accesso non è propriamente oggetto del ricorso, ma oggetto vero e proprio del giudizio è
sussistenza condizioni per diritto del cittadino di accedere (infatti è di giurisdizione esclusiva). Accertato il
titolo di accesso del cittadino si esaurisce attività discrezionale.

AZIONE PER L’EFFICIENZA DELLA PA (rito speciale): introdotta da D.Lgs. 198/2009, si è detto che
sarebbe stata disciplinata da decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri ma ancora niente (fino a quel
momento, dubbia operatività).
Tutela pretesa dei cittadini a:
- corretto svolgimento funzione amministrativa (mancata emanazione atti generali)
- corretta erogazione servizio pubblico

Presupposti per legittimazione attiva: ① titolare interesse legittimo / diritto soggettivo omogeneo a pluralità di
utenti, ② lesione diretta + concreta + attuale derivante da inadempimento PA o concessionario di pubblico
servizio, consistente in:
(1) violazione standard qualità / economici
(2) modalità e tempi indicati in carte di servizi
(3) mancata emanazione di atti obbligatori non aventi carattere normativo entro termine
(4) mancato esercizio poteri di vigilanza e di sanzione
(legittimazione attiva anche ad associazioni / comitati a tutela dei propri associati)

inadempimento PA / concessionario
⇩
diffida ad adempiere entro 90 giorni, notificata a organo di vertice
⇩
inadempimento / adempimento parziale → ricorso entro 1 anno da scadenza 90 giorni per adempimento
⇩
udienza fissata d’ufficio tra il 90esimo e il 120esimo giorno da deposito ricorso
regime di pubblicità in modo da consentire intervento di altri utenti (fino a 20 giorni liberi prima di udienza)
⇩
accoglimento ricorso → GA ordina di porre rimedio entro congruo termine
(non può disporre risarcimento danno o misure che comportino maggiori oneri per finanze pubbliche)
(per risarcimento danno: adire vie ordinarie)
⇩
se persiste inadempimento
⇩
giudizio di ottemperanza

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 10. Il giudice amministrativo e la sua competenza

I grado: TAR, hanno sede in capoluoghi di Regione con alcune sedi distaccate
II grado: CDS e Consiglio Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia

TAR Bolzano ha competenze in più (bilanci regionali e provinciali, vertenze su gruppi linguistici) → nelle
competenze eccezionali, ha competenza funzionale e giudica in unico grado. Nelle altre materie: impugnabili
a CDS, almeno un consigliere deve appartenere a gruppo linguistico tedesco.

Competenza TAR (art. 13 cpa)

sede dell’organo che ha emanato provvedimento impugnato → TAR di quella circoscrizione
efficacia dell’atto: se atto ha effetti diretti in determinata regione, è competente TAR nella cui circoscrizione
si producono effetti (altrimenti sovraccarico TAR Lazio)
foro del pubblico impiego: ricorsi di pubblici dipendenti in materia di pubblico impiego → TAR nella cui
circoscrizione ha sede ufficio

Prevalenza:
- criterio efficacia non si applica a enti locali o a organi periferici di amministrazioni nazionali → si applica
sede dell’organo
- foro del pubblico impiego è speciale, cede il passo quando siano impugnati
• atti di ente ultraregionale con contenuto inscindibile diretto a generalità dipendenti
• atti di ente ultraregionale con contenuto inscindibile diretto a pluralità dipendenti che lavorano in sedi
sotto circoscrizioni di più TAR

Cumulo soggettivo (più ricorrenti, stesso atto) → criterio del pubblico impiego o dell’efficacia atto solo se per
tutti i ricorrenti l’atto esaurisca efficacia in circoscrizione TAR o tutti ricorrenti lavorino in unica circoscrizione.

Cumulo oggettivo contro atti connessi, uno presupposto e l’altro applicativo e impugnazione sarebbe di
competenza di due TAR diversi → TAR Lazio.

I criteri sulla competenza sono inderogabili

- se violazione è rilevata d’ufficio → ordinanza → impugnabile con regolamento di competenza
- violazione costituisce motivo di appello → CDS rimette gli atti a TAR competente
Regolamento di competenza (entro emanazione della sentenza): istanza notificata alle parti e depositata a
CDS entro 15 giorni con documenti utili per decisione → CDS decide con ordinanza, indica TAR competente
e statuisce sulle spese → se giudizio viene tempestivamente riassunto: no decadenze.

Prima del cpa la rilevabilità della violazione della competenza non era d’ufficio ma c’era apposito
procedimento (regolamento di competenza dinanzi a CDS)

Se TAR dichiara la propria incompetenza → ordinanza indica TAR competente:

➡riassunzione entro 30 giorni → non maturano decadenze
➡se nuovo TAR si ritiene incompetente → solleva d’ufficio regolamento di competenza → intanto no misure
cautelari
Incompetenza può essere rilevata anche in fase cautelare → ultrattività delle misure: 30 giorni da ordinanza

Eccezioni per questioni di competenza tra TAR e sezione distaccata:

- solo sollevate dalle parti
- termini perentori
- decise da Presidente TAR del capoluogo

Art. 14, comma 1, cpa - Competenza funzionale inderogabile

Sono devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall'articolo 135 e dalla legge.

→ vanno a TAR Lazio perché sono interessi generali non frazionabili → Corte Cost dice ok, anche se non
trova riscontro in art. 125 Cost

Riparto competenze tra sezioni giurisdizionali del CDS (4-5-6) ha solo rilievo interno. L 133/2008: Presidente
può disporre che funzioni consultive siano chiamate a svolgere funzioni giurisdizionali.

Se questione è di particolare importanza / contrasti giurisprudenziali → adunanza plenaria

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Singole sezioni non possono disattendere principio enunciato da adunanza plenaria → se c’è dissenso →
rimettono riscorso ad adunanza plenaria.
Adunanza plenaria può enunciare principio di diritto se materia si di particolare importanza ma non possa
entrare nel merito.

Sentenze TAR Sicilia → appello a Consiglio Giustizia Amministrativa Regione Sicilia (equiordinato a CDS
con sentenza Corte cost 1975) → può deferire a adunanza plenaria questioni controverse.

PARTI NECESSARIE: loro partecipazione a contraddittorio influisce su validità sentenza.

1) RICORRENTE
= suo interesse/diritto identifica posizione giuridica su cui verte il giudizio. Dev’essere posizione specifica.
Ha la piena disponibilità del ricorso → può rinunciare senza che le altre parti accettino.
Ricorso collettivo => più soggetti con posizioni omogenee.

2) PA RESISTENTE
= ente pubblico o Ministero (non organo) - art. 42, comma 2, cpa
Non subentra nel processo in posizione di autorità: soggetta a regole processuali, parità.
Interesse specifico: mantenimento del suo atto, impugnato dal ricorrente.

3) CONTROINTERESSATI
= titolari di interesse qualificato a conservazione dell’atto impugnato.
Identificazione:
• requisito sostanziale: utilità
• requisito formale: identificato o facilmente identificabile in base ad atto amministrativo impugnato →
evitare al ricorrente oneri di notificazione eccessivi.
Controinteressati non intimati / sostanziali (non identificati nell’atto) possono intervenire e proporre
ogni difesa ammessa + possono proporre ricorso incidentale + possono proporre opposizione di terzo.
Intervento iussu iudicis → giudice ordina chiamata dei controinteressati.

Notifica ricorso ad almeno un controinteressato → art. 49 cpa: integrazione contraddittorio verso gli altri.
Se non c’è integrazione → controinteressati possono intervenire spontaneamente → no preclusioni per
avanzamento processo.

Art. 24 Cost: garanzia di tutela giurisdizionale del controinteressato dev’essere pari a quella del ricorrente →
ricorso incidentale = impugna a sua volta ricorso per far valere vizi il cui accertamento porta risultato a lui
favorevole → può impugnare anche atto diverso da cui dipenda legittimazione / interesse ricorrente.

Giurisdizione esclusiva: i soggetti nei cui confronti si configurerebbe litisconsorzio necessario in processo
civile sono parti necessarie in processo amministrativo.

PARTI NON NECESSARIE (interventori) (non puntualmente individuate - art. 28 cpa dice “chiunque vi abbia
interesse”) entrano in processo con notifica atto di intervento ex art. 50 cpa.

Prima del cpa: giurisprudenza escludeva partecipazione cointeressati (interesse legittimo analogo a
ricorrente che avrebbero potuto impugnare autonomamente atto).
Cpa favorisce accorpamento di contestazioni di più parti verso medesimo atto: cointeressato può intervenire,
ammesso che non siano ancora scaduti i termini per il suo ricorso principale. Intervento litisconsortile →
accettano stato e grado del giudizio.

Giurisprudenza ammette intervento a tutela di interesse dipendente da quello di una parte necessaria (es.
inquilino sostiene proprietario, che impugna ordinanza sindaco che dispone lavori).

Esclusi meri interessi di fatto e interesse al precedente (chi interviene per far dichiarare principio di diritto
utile per sua altra controversia).

Ammesso intervento adesivo dipendente

➡ ad adiuvandum = soggetto interviene per introdurre argomenti a sostegno del ricorrente (non può avere
proprie conclusioni, censure o impugnazioni)
➡ ad opponendum = soggetto interviene a favore di resistente o controinteressati → può intervenire anche
se non si siano costituiti in giudizio
⟾ sono posizioni dipendenti

L'intervento adesivo dipendente è consentito al terzo che intenda sostenere le ragioni di una delle parti,
avendovi un proprio interesse non meramente di fatto ma giuridico.

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 Il terzo deve dunque presentarsi come titolare di un rapporto giuridico connesso con quello dedotto in lite o
da esso dipendente e la connessione deve comportare un pregiudizio del diritto di cui il terzo stesso si
asserisca titolare nell'ipotesi di soccombenza della parte originaria; è necessaria, cioè, la titolarità di una
situazione sostanziale collegata al rapporto dedotto in giudizio, tale da esporre il terzo agli effetti
riflessi del giudicato.
Se, invece, il terzo ha un interesse di mero fatto a che una delle parti del rapporto principale risulti vittoriosa,
non può essere riconosciuta alcuna legittimazione ad intervenire ad adiuvandum.

Giurisprudenza recente e cpa: soggetti titolari di un interesse giuridico autonomo alla conservazione dell’atto
impugnato (es. vicino rispetto all’annullamento del permesso di costruire) → status particolare: pur non
essendo parti necessarie, se intervengono possono proporre ogni ordine di difesa e possono impugnare la
sentenza loro sfavorevole (art. 102, comma 2, cpa).

Capacità processuale: valgono princìpi art. 75 cpc.

Obbligatorio avvocato (se davanti a CDS: dev’essere avvocato abilitato a patrocinio dinanzi alle giurisdizioni
superiori), tranne in giudizio materia elettorale e giudizio su accesso agli atti.
PA statale → avvocatura dello stato.

PRINCÌPI GENERALI del processo:

DOMANDA = provvedimento impugnato + vizi addotti

• GA non esercita funzioni giurisdizionali d’ufficio
• art. 84 cpa - ricorrente può sempre rinunciare al ricorso
• art. 34 cpa - GA deve pronunciarsi nei limiti della domanda → eccezione: potestà sanzionatoria in
materia di contratti pubblici
Eccezioni di merito → disciplina propria
Eccezioni di rito (eccezioni in senso stretto) → riservate alle parti solo in casi particolari (es. tardività del
ricorso)
→ eccepita da parte: onere di provare piena conoscenza dell’atto impugnato in epoca precedente a
quella compatibile con la tempestività del ricorso
→ eccepita da giudice (d’ufficio), art. 35 cpa, se emerge dagli atti del giudizio

CONTRADDITTORIO (art. 101 cpc, art. 111 Cost, art. 27 cpa) = giudice non può pronunciarsi su
domanda se prima non sia stato integrato contraddittorio verso tutte le parti necessarie.
Novità introdotte da cpa:
1) bilanciamento tra garanzia del contraddittorio e celerità: integrazione del contraddittorio non è necessaria
se ricorso è manifestamente irricevibile, inammissibile, infondato
2) contraddittorio pienamente integrato anche nella fase cautelare → contrasta con carattere di urgenza
delle misure cautelari? No, perché prima del contraddittorio possono esserci delle misure cautelari
provvisorie.

IMPULSO DI PARTE: perenzione se entro 1 anno da deposito ricorso una delle parti costituite non
chiede fissazione udienza di discussione (tranne in casi decisi in camera di consiglio - silenzio, accesso,
ottemperanza → camera di consiglio fissata d’ufficio).
Se da deposito ricorso passano 5 anni (e non c’è ipotesi di perenzione) → segreteria comunica avviso a
ricorrente → ricorrente entro 120 giorni deve presentare nuova istanza di fissazione udienza → altrimenti
perenzione.

Espresso rinvio a cpc per:

- regolamento di giurisdizione
- astensione / ricusazione
- spese del giudizio
- modalità di notifica
- revocazione
- decreto ingiuntivo
Art. 39 cpa = generale rinvio a cpc per quanto non disposto e per quanto compatibili.

Portata tuttora controversa, prima del cpa c’erano diversi orientamenti:

• civile = generale, amministrativo = speciale → rinvio per lacune
• amministrativo è processo autonomo, compatibilità rinvio a cpc va verificata in concreto per ogni singolo
istituto

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 11. Il giudizio di primo grado

Art. 38 cpa - Rinvio interno

Il processo amministrativo si svolge secondo le disposizioni del Libro II che, se non espressamente
derogate, si applicano anche alle impugnazioni e ai riti speciali.

GIUDIZI D’IMPUGNAZIONE

Introdotto con ricorso.

Comunicazione / pubblicazione / piena conoscenza atto lesivo → entro 60 giorni → notifica alle parti (PA e
almeno un controinteressato) → entro 30 giorni da ultima notifica → deposito al TAR originale ricorso con
prova notifica.

Contenuti necessari:
1 - organo destinatario
2 - generalità ricorrente, difensore (+ procura speciale) e altre parti necessarie
3 - oggetto (atto impugnato)
4 - fatti
5 - conclusioni (in via istruttoria = mezzi di prova, nel merito = provvedimenti richiesti)

Nullità (art. 44 cpa): difetto sottoscrizione, incertezza sulle persone, incertezza su oggetto domanda.

Irregolarità (ma non nullità): collegio può richiedere a parte di rinnovare l’atto.

Oggetto = provvedimento impugnato e censure mosse.

Tesi 1: richiesto annullamento di un atto con censure diverse → una azione
Tesi 2: richiesto annullamento di un atto con x censure → x azioni

Vizi che comportano annullabilità atto:

- incompetenza - si esclude semplicemente competenza organo emanante provvedimento
- violazione di legge - necessaria identificazione determinata norma che si ritiene violata
- eccesso di potere - necessaria identificazione profilo specifico in cui si è concretato contrasto tra atto
impugnato e ordinamento
Vizio dev’essere identificato nei suoi elementi concreti, non ha rilevanza qualifica (se sbaglio e dico che è
violazione di legge invece che eccesso di potere, il giudice ne tiene conto).

GIUDIZIO SUL SILENZIO

Ricorrente deve identificare puntualmente ordine di provvedere nei confronti della PA inerte.

GIURISDIZIONE ESCLUSIVA

Se viene fatto valere un diritto (e non impugnato un atto) si deve identificare contenuto pretesa e
fondamento (indicazione titolo/fatto costitutivo del diritto).

Notifica PA statale: Avvocatura dello Stato nello stesso distretto del TAR competente (se TAR competente è
TAR Lazio o CdS → Avvocatura Generale dello Stato).
Stesse regole processo civile: per notificante, si guarda data consegna ad agente notificatore o timbro
postale; per destinatario, si guarda ricezione o altri termini previsti.

Tesi 1: alcuni giudici negano che termine per ricorrere decorra da conoscenza generica dell’atto →
questo sulla base di dovere della PA di notificare a specifici destinatari + dovere della PA di mettere
a disposizione testo completo
Tesi 2: piena conoscenza dell’atto = conoscenza degli elementi essenziali dell’atto e quindi della sua
lesività → impostazione accolta da giurisprudenza maggioritaria

Sospensione feriale in agosto (ma non per azioni cautelari).

Termini di decadenza per ricorso:

• giudizi a tutela di diritti soggettivi (giurisdizione esclusiva) → no decadenza
• silenzio PA → finché perdura inadempimento + 1 anno
• nullità atto amministrativo → 180 giorni (anche dopo da giudice o parte resistente)

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Inosservanza del termine per errore scusabile: si può chiedere rimessione in termini (art. 37 cpa) →
apprezzamento equitativo del giudice, rigore norma processuale non deve sacrificare diritto della parte a
decisione nel merito (inizialmente era prevista per ipotesi specifiche ma poi casistica è stata ampliata).

Nullità della notifica: costituzione della parte ha effetto sanante, salvi i diritti acquisiti anteriormente a
comparizione.

Motivi aggiunti = istituto che permette a ricorrente che si sia accorto di un vizio solo dopo il decorso dei
termini di integrare il ricorso originario.
Giurisprudenza: ricorrente può introdurre con motivi aggiorni anche vizi di altri provvedimenti purché
connessi con atto impugnato, per esigenze di economica processuale.

Art. 43 cpa - Motivi aggiunti

1. I ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle
domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si
applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini.
2. Le notifiche alle controparti costituite avvengono ai sensi dell'articolo 170 del codice di procedura civile.

3. Se la domanda nuova di cui al comma 1 è stata proposta con ricorso separato davanti allo stesso
tribunale, il giudice provvede alla riunione dei ricorsi ai sensi dell'articolo 70.

Se ricorrente invece fa ricorso autonomo invece che motivi aggiunti → giudice riunisce ricorsi.

Termini motivi aggiunti: 60 giorni da conoscenza nuovi documenti.

Entro 60 giorni da notifica ricorso → altre parti depositano controricorso.

Se ricorso è stato notificato a un solo controinteressato, giudice ordina integrazione contraddittorio in termine
perentorio. Controinteressati intervenuti dopo integrazione contraddittorio/litisconsorzio possono svolgere
tutte attività processuali opportune (non si può opporre conclusione di determinate fasi).

PA deve depositare provvedimento impugnato + altri atti del procedimento → segreteria TAR comunica a
parti costituite deposito, così possono rilevare nuovi vizi da far valere con motivi aggiunti → entro 60 giorni
da comunicazione di segreteria: notifica motivi aggiunti → entro 30 giorni: deposito.

RICORSO INCIDENTALE (principio di parità delle armi, 111 Cost: controinteressati e PA resistente devono
poter disporre di strumenti processuali equivalenti a quelli del ricorrente)

Art 42 cpa - Ricorso incidentale e domanda riconvenzionale (=> nella giurisdizione esclusiva)

1. Le parti resistenti e i controinteressati possono proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza
della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale. Il ricorso si propone nel termine di
sessanta giorni decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale. Per i soggetti intervenuti il
termine decorre dall’effettiva conoscenza della proposizione del ricorso principale.

2. Il ricorso incidentale, notificato ai sensi dell’articolo 41 alle controparti personalmente o, se costituite, ai

sensi dell’articolo 170 del codice di procedura civile, ha i contenuti di cui all’articolo 40 ed è depositato nei
termini e secondo le modalità previste dall’articolo 45 => regole applicabili al ricorso principale.

3. Le altre parti possono presentare memorie e produrre documenti nei termini e secondo le modalità previsti
dall’articolo 46.

4. La cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello principale, salvo che la
domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero alla competenza funzionale di un tribunale amministrativo
regionale, ai sensi dell’articolo 14; in tal caso la competenza a conoscere dell’intero giudizio spetta al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero al tribunale amministrativo regionale
avente competenza funzionale ai sensi dell’articolo 14.

5. Nelle controversie in cui si faccia questione di diritti soggettivi le domande riconvenzionali dipendenti da
titoli già dedotti in giudizio sono proposte nei termini e con le modalità di cui al presente articolo.

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 Notifica ricorso principale → entro 60 giorni → notifica ricorso incidentale → entro 30 giorni → deposito
ricorso incidentale.

Con ricorso incidentale si può impugnare

- medesimo provvedimento impugnato con ricorso principale
- atto diverso da cui dipenda legittimazione/interesse del ricorrente principale
Dato che si può impugnare atto diverso da quello oggetto del ricorso principale → ricorso incidentale
permesso anche a PA resistente, perché non è detto che abbia potere di annullamento d’ufficio sull’atto
presupposto, magari è di altra PA.

Competenza territoriale: se per atto impugnato incidentalmente è competente TAR Lazio o altro TAR con
competenza funzionale, cognizione di intero giudizio va a questi ultimi. Altrimenti rimane a TAR competente
per ricorso principale.

Ricorso principale è presupposto del ricorso incidentale: se principale viene respinto o dichiarato
inammissibile, anche ricorso incidentale diventa improcedibile.

Interventori: atto notificato alle altre parti → deposito al TAR almeno 30 giorni prima dell’udienza di
discussione.

Passato: ammissibile solo intervento volontario.

Dopo introduzione opposizione di terzo: intervento iussu iudicis (nei casi in cui fosse ammessa opposizione
di terzo ma terzo non intervenisse nel contraddittorio, giudice dovrebbe emettere sentenza che
successivamente potrebbe mettere in discussione decisione, quindi per economia processuale tanto vale
integrare il contraddittorio fin da subito).

Istruttoria = attività del giudice diretta a conoscere fatti rilevanti per il giudizio (quando necessario), comincia
con acquisizione del provvedimento impugnato.
• Fatti principali = fatti materiali che identificano la pretesa ⇨ possono essere introdotti solo dalle parti
• Fatti secondari = fatti la cui dimostrazione consente di verificare sussistenza dei fatti principali ⇨
controverso se possano essere ammessi dal giudice. Meglio dire di no perché cpa affida onere della prova
alle parti (quindi anche onere di allegazione), in più giudice ha poteri d’ufficio sulla prova non
sull’introduzione dei fatti

Art. 2697 cc (onere della prova): parte ricorrente deve fornire prova dei fatti posti a fondamento della sua
contestazione; in caso di incertezza, regola è contraria alla parte che avrebbe dovuto fornire la prova di quel
fatto → mancanza di prova determina la soccombenza.

In passato: principio della trattazione, giudice poteva disporre mezzi di prova solo in base a richiesta delle
parti.
Adesso: metodo acquisitivo = giudice può disporre d’ufficio tutti i mezzi istruttori a sua disposizione (le parti
possono formulare istanze istruttorie cui comunque il giudice non è vincolato) → per riequilibrare posizioni
delle parti visto che di solito è la PA che dispone della prova dei fatti rilevanti: parità delle parti.
→ Art. 64 cpa sembra però alludere al principio di trattazione, però poi dice che il giudice può sempre istruire
d’ufficio tranne per prova testimoniale.

Giurisprudenza: giudice può esercitare poteri istruttori se parte abbia fornito almeno un principio di prova.
Principio di prova:
verosimiglianza (giudice non può istruire fatti inverosimili)
introduzione di presunzioni / argomenti di prova
allegazione dei fatti

Libero apprezzamento del giudice: escluse prove legali (giuramento e confessione). Ammesso atto pubblico,
perché ha efficacia generale.

Mezzi istruttori: prima del cpa ogni ramo della giurisdizione amministrativa (generale di legittimità, esclusiva,
estesa al merito) aveva diversi mezzi istruttori. cpa → unità, potersi istruttori estesi a tutti i mezzi del cpc
tranne giuramento e interrogatorio formale.

Mezzi previsti:
- richiesta di chiarimenti alla PA - richiesta di informazioni su fatti rilevanti
- richiesta di documenti - qualsiasi documento della PA o di un terzo la cui esibizione sia rilevante per
decisione

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 - verificazioni - accertamento di fatti complessi, anche con elementi tecnici, affidato a organismo
(verificatore) che deve essere imparziale. Si applicano incompatibilità e ricusazione come per consulente
tecnico (una volta le verificazioni erano demandate alla PA, però non sarebbe imparziale) → disposizioni
per imparzialità non sono decisive perché “organismo” può essere anche una PA e verificatore potrebbe
essere suo dipendente
- → bisognerebbe usare la consulenza tecnica, affidata a un perito imparziale (però viene disposta solo
raramente). Non è un mezzo di prova ma consente di capire elementi tecnici → circoscrive di margini di
insindacabilità delle valutazioni tecniche della PA
- prova testimoniale - solo in forma scritta, su istanza di parte (no apprezzamento del giudice in sede orale
per verificare attendibilità del testimone come in giudizio civile, perché si dà priorità alla celerità del
processo amministrativo)
- art. 63.3 cpa illegittimo con riferimento al pubblico impiego perché secondo Corte cost in giudizio su
pubblico impiego devono essere garantiti tutti i mezzi di prova previsti nel processo del lavoro
- ispezione

Se giudice ravvisa inadeguatezza dell’istruttoria della PA nel procedimento che ha portato a provvedimento,
non le restituisce gli atti ma assume lui stesso decisioni in merito ad atto impugnato.

Provvedimenti istruttori possono essere disposti, con ordinanza, da:

• presidente
• magistrato delegato
• collegio (solo collegio può disporre verificazione e consulenza tecnica)

Gli incidenti del giudizio → determinano sospensione / interruzione del giudizio, richiamata disciplina del cpc.
Sospensione:
1. stato e capacità delle persone
2. incidente di falso
sono riservate al giudice civile → sospensione se questioni sono rilevanti per giudizio amministrativo
3. questione di legittimità costituzionale o deferimento a Corte di Giustizia UE
4. (eventuale sospensione) regolamento preventivo di giurisdizione con istanza a Cassazione
5. ammessa sospensione facoltativa
6. regolamento di competenza: possibilità di rinviare discussione fino a decisione regolamento di
competenza se parte abbia notificato e depositato con largo anticipo l’istanza di regolamento

Art. 79 cpa - Sospensione e interruzione del processo

1. La sospensione del processo è disciplinata dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto
dell'Unione europea.

2. L'interruzione del processo è disciplinata dalle disposizioni del codice di procedura civile. L'interruzione del
processo è immediatamente dichiarata dal presidente con decreto; il decreto è comunicato alle parti
costituite a cura della segreteria.
= arresto del processo nelle ipotesi in cui si verifichi un evento in grado di impedire il pieno realizzarsi del
contraddittorio (eventi che affliggono parti o procuratori, tipo morte o interdizione o radiazione).

3. Le ordinanze di sospensione emesse ai sensi dell'articolo 295 del codice di procedura civile sono
appellabili. L'appello è deciso in camera di consiglio.

Art. 80 cpa - Prosecuzione o riassunzione del processo sospeso o interrotto

1. In caso di sospensione del giudizio, per la sua prosecuzione deve essere presentata istanza di fissazione
di udienza entro novanta giorni dalla comunicazione dell'atto che fa venir meno la causa della sospensione.

2. Il processo interrotto prosegue se la parte nei cui confronti si è verificato l'evento interruttivo presenta
nuova istanza di fissazione di udienza.

3. Se non avviene la prosecuzione ai sensi del comma 2, il processo deve essere riassunto, a cura della
parte più diligente, con apposito atto notificato a tutte le altre parti, nel termine perentorio di novanta giorni
dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo, acquisita mediante dichiarazione, notificazione o
certificazione.

3-bis. In tutti i casi di sospensione e interruzione del giudizio il presidente può disporre istruttoria per

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 accertare la persistenza delle ragioni che le hanno determinate e l'udienza è fissata d'ufficio trascorsi tre
mesi dalla cessazione di tali ragioni.

Il processo deve essere proseguito o riassunto entro il termine perentorio di tre mesi dall’interruzione,
altrimenti si estingue.

Sospensione → prosecuzione
Sospensione (art. 295 cpc): determina un fermo delle attività processuali, nella prospettiva di una
ripresa. È disposta dal giudice, quando lo stesso o un altro giudice debba risolvere in modo
preliminare una controversia e da una sua definizione dipenda la decisione della causa.
Se ci sono giustificati motivi → sospensione può essere richiesta dalle parti.
Sospensione propria per pregiudizialità = questione pregiudiziale
Sospensione impropria = incidente di costituzionalità o questione eurounitaria

Quando giudice decreta sospensione fissa anche prossima udienza. Se non fissa udienza → parti
devono chiedere fissazione udienza entro tre mesi da passaggio in giudicato della sentenza
“risolutiva del dubbio” (termine di 10 giorni prima della scadenza) → se non viene richiesta
fissazione: estinzione processo.
Sospensione interrompe i termini.

Interruzione → riassunzione

Per decisione del ricorso → istanza di fissazione dell’udienza di discussione. Se urgente: istanza di prelievo,
con cui si chiede di anticipare fissazione udienza
⤋
Presidente fissa udienza e la comunica con preavviso di almeno 60 giorni
Evitare misure cautelari infinite → ordinanza che dispone misure deve anche fissare udienza discussione (in
mancanza di fissazione può essere fatto appello a CDS)
⤋
documenti fino a 40 giorni prima
memorie conclusionali fino a 30 giorni prima
memorie di replica fino a 20 giorni prima
⤋
udienza pubblica, le parti possono intervenire attraverso proprio difensore
Decisione ricorso e pronuncia sentenza

Ricorso manifestamente fondato, infondato, irricevibile, inammissibile, improcedibile → sentenza in forma

semplificata (incentrata su profili decisivi e rinvio a precedenti analoghi)
➤ Anche in fase cautelare, anche prima che siano scaduti termini per esercizio difesa delle parti.
Presupposti:
• completezza contraddittorio e istruttoria
• passati almeno 20 giorni da ultima notifica ricorso
• collegio può decidere in via anticipata solo se ha sentito le parti sul punto

Sentenza in forma semplificata di default in alcune materie:

1 - giudizio di ottemperanza
2 - accesso ai documenti
3 - giudizio sul silenzio
4 - giudizio per esclusione dalla lista delle elezioni comunali, provinciali, regionali

In ogni caso, motivazione deve sempre essere adeguata rispetto a domanda.

Termine del giudizio tramite decreto Presidente: (1) estinzione del giudizio, (2) ricorso improcedibile →
opposizione al collegio (se accolto: ricorso viene nuovamente iscritto al ruolo) → ordinanza appellabile.

RITI SPECIALI (libro IV cpa)

✬ ottemperanza
✬ silenzio
✬ accesso agli atti
✬ opposizione a decreti presidenziali di estinzione o improcedibilità

→ Termini ridotti a metà (tranne quello per notifica del ricorso principale / incidentale / motivi aggiunti)
→ Trattazione fissata d’ufficio
→ Giudice decide in camera di consiglio (rito camerale, no udienza pubblica) (i difensori possono comunque
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 discutere la causa)

12. La tutela cautelare

Art. 55 cpa - MISURE CAUTELARI (carattere strumentale)

Evitare che durata del giudizio possa rendere inutile per ricorrente decisione finale.

Legge Crispi (1889): interesse pubblico (fondamento del potere della PA) prevale su interesse privato
(fondamento del ricorso), quindi non si ha sospensione del provvedimento impugnato.
cpa: presentazione ricorso non sospende automaticamente esecuzione provvedimento → parte interessata
chiede misura cautelare.

Requisiti:
fumus boni juris = valutazione sommaria sul merito della pretesa
• Giudizio di probabilità accoglimento del ricorso (interpretazione cpa)
• Giudizio di non manifesta infondatezza del ricorso
periculum in mora = possibilità di subire danno materiale grave e irreparabile durante tempo necessario a
giungere a decisione. Dev’essere specificato esplicitamente nell’istanza.
- Gravità in senso assoluto: in base a interesse pregiudicato
- Gravità in senso relativo: in base a incidenza provvedimento su condizioni soggettive ricorrente (es.
sanzione esorbitante rispetto a suo patrimonio)

Criteri non codificati da legge → prudente apprezzamento del giudice, che deve tenere conto anche dei
riflessi che la misura cautelare avrebbe su PA e controinteressati.

Art. 55, comma 2, cpa: Qualora dalla decisione sulla domanda cautelare derivino effetti irreversibili, il collegio
può disporre la prestazione di una cauzione, anche mediante fideiussione, cui subordinare la concessione o
il diniego della misura cautelare. La concessione o il diniego della misura cautelare non può essere
subordinata a cauzione quando la domanda cautelare attenga a diritti fondamentali della persona o ad altri
beni di primario rilievo costituzionale […] → forma di garanzia per i danni derivanti da irreversibilità delle
modificazioni che misura cautelare può determinare.

es. Normativa UE prevede fondi per gente in difficoltà, Regione li revoca. Ricorrente chiede sospensione
cautelare del provvedimento della Regione, giudice accoglie istanza cautelare e dispone prestazione di una
cauzione così se il ricorso viene rigettato almeno c’è cauzione che copre fondi dati a ricorrente ma ai quali lui
non aveva diritto.

Per molto tempo: tutela cautelare era misura tipica, cioè sospensione provvedimento impugnato, perché
processo amministrativo si risolveva nell’impugnazione di un provvedimento lesivo e la lesività era
individuata nell’idoneità dell’atto amministrativo a modificare unilateralmente la situazione del destinatario.
Sent. 190/1985 Corte Cost: ammette provvedimenti cautelari atipici in controversie patrimoniali nel pubblico
impiego, per evitare eccessiva disparità tra dipendenti pubblici e privati.

Configurazione basata su sospensione risulta inadeguata in giudizi su provvedimenti negativi o silenzio PA,
perché sospensione diniego non equivale a rilascio autorizzazione richiesta.

Intorno al 1930 si individuano provvedimenti negativi assimilabili a provvedimenti positivi:

- provvedimenti meramente negativi → no sospensione cautelare
- provvedimenti negativi con effetti positivi = sono a loro volta il presupposto per l’adozione di ulteriori atti
positivi → passibili di sospensione cautelare

Giurisprudenza UE impone tutela cautelare ampio raggio + nuovi orientamenti giurisprudenziali + crisi del
modello della tutela cautelare come sospensione del provvedimento a causa di ampliamento giurisdizione
esclusiva (d.lgs. 80/1998) → tutela cautelare ha carattere atipico, basata sul caso concreto (giudice può
anche intimare a PA di assumere determinati atti oppure autorizza lui stesso l’attività richiesta dal ricorrente).

Limiti poteri cautelari GA:

1. Misura cautelare non può determinare definizione del giudizio → altrimenti in contrasto con strumentalità
2. GA non può disporre di discrezionalità amministrativa nel valutare interessi demandati esclusivamente
all’attività infungibile della PA

Procedura ordinaria (misure cautelari collegiali)

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 Domanda cautelare proposta da ricorrente o altra parte interessata, contenuta in ricorso stesso o in atto
successivo notificato a PA e controinteressati, rivolta a giudice adito per ricorso principale

necessaria notifica a tutti i controinteressati visto che le misure cautelari hanno carattere decisorio secondo
Corte Cost

istanza cautelare non può essere trattata fino al deposito dell’istanza di fissazione udienza di discussione del
merito → evitare che il ricorrente, una volta ottenuta misura cautelare, non coltivi il giudizio

Collegio deve verificare propria competenza → altrimenti appellabile

GA può pronunciarsi su istanza cautelare solo dopo integrazione contraddittorio, prima può adottare solo
misure cautelari provvisorie che necessariamente devono poi essere soggette a riesame

durante la fase cautelare, il collegio può adottare su istanza di parte provvedimenti istruttori utili per giudizio

Fino a 2 giorni prima: le parti possono depositare memorie e documenti.

ci si può costituire direttamente in camera di consiglio. Difensori possono comparire per discutere.

esame istanza cautelare → prima camera di consiglio disponibile che però sia successiva a:
- 20 giorni da notifica istanza
- 10 giorni da deposito istanza

ordinanza MOTIVATA, dev’essere motivato sia il periculum in mora sia il fumus boni juris.
Contiene statuizione sulle spese.

ordinanza cautelare ha effetto fino a sentenza che definisce quel grado di giudizio.
Estinzione giudizio → inefficacia misura cautelare

Ultrattività in caso di difetto di giurisdizione o competenza: ordinanza conserva effetti per 30 giorni, così la
parte riassume la causa dinanzi al giudice competente.

Rimedi: revoca su istanza di parte o appello al CDS

Art. 60 cpa - Definizione del giudizio in esito all'udienza cautelare

In sede di decisione della domanda cautelare, purché siano trascorsi almeno venti giorni dall'ultima
notificazione del ricorso, il collegio, accertata la completezza del contraddittorio e dell'istruttoria, sentite sul
punto le parti costituite, può definire, in camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma semplificata,
salvo che una delle parti dichiari che intende proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di
competenza, ovvero regolamento di giurisdizione. Se la parte dichiara che intende proporre regolamento di
competenza o di giurisdizione, il giudice assegna un termine non superiore a trenta giorni. Ove ne ricorrano i
presupposti, il collegio dispone l'integrazione del contraddittorio o il rinvio per consentire la proposizione di
motivi aggiunti, ricorso incidentale, regolamento di competenza o di giurisdizione e fissa contestualmente la
data per il prosieguo della trattazione.

Tutela cautelare ha disciplina simile sia in primo grado sia in appello.

Valutazioni eventuali circa fondatezza dei motivi di ricorso non producono vincoli sulla sentenza.

Rimedi ammessi avverso ordinanze cautelari:

1. Revoca su istanza di parte (sopravvenienza fatti nuovi): mutamento situazione di fatto o di diritto. Viene
chiesta allo stesso giudice che ha emesso ordinanza
2. Appello al CDS (illegittimità ordinanza cautelare): appello notificato entro 30 giorni da notifica ordinanza
o entro 60 giorni da pubblicazione → depositato entro 30 giorni da notifica. CDS provvede con
ordinanza.
Prima: appello avverso ordinanza cautelare veniva desunto da giurisprudenza CDS, lo ammetteva perché ha
carattere decisorio su specifica domanda della parte, diversa da domanda principale. Stessa impostazione

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 Corte Costituzionale. Cassazione non era d’accordo. CPA ha esplicitamente ammesso appellabilità
ordinanze cautelari.

Art. 56 - Casi di particolare gravità e urgenza

Notifica dell’istanza urgente a PA e controinteressato + istanza fissazione udienza di merito
⇩
richiesta al Presidente del TAR
⇩
verifica competenza del TAR adito
⇩
Soggetti notificati possono essere sentiti dal Presidente
⇩
decreto (misura cautelare monocratica) non impugnabile ma revocabile, valido fino a ordinanza collegio

Corte di Giustizia UE richiede una tutela cautelare ante causam - art. 61 cpa: eccezionale gravità e
urgenza tale da non consentire previa notifica del ricorso

Richiesta al Presidente TAR di adozione misure cautelari interinali

Accoglimento istanza cautelare anteriore a causa

Entro 5 giorni da decreto accoglimento va notificato alle altre parti

Entro 15 giorni vanno notificati ricorso + domanda cautelare

Entro 5 giorni va depositato + istanza fissazione udienza

Efficacia fino a pronuncia cautelare collegiale e comunque massimo 60 giorni, poi rimangono efficaci solo
quelle confermate o disposte in corso di causa. Durante efficacia: sempre revocabile/modificabile su istanza
di parte previamente notificata.
Istanza cautelare rigettata può essere riproposta. Si può sempre chiedere la revoca in caso di mutamenti
nella situazione di fatto o di diritto, in caso di sopravvenienza di nuovi elementi o cause ex art. 395 cpc.

ESECUZIONE ORDINANZE CAUTELARI: nei casi in cui PA debba svolgere una specifica attività (es.
sospensione decreto di occupazione → PA deve sgombrare). In caso di inadempienza della PA, parte
notifica istanza alle altre parti → GA adotta tutte misure necessarie per assicurare esecuzione, dispone di
tutti i poteri ammessi in giudizio di ottemperanza.

13. La decisione del ricorso e i rimedi verso la sentenza

Art. 33 cpa - Provvedimenti

1. Il giudice pronuncia:
a) sentenza quando definisce in tutto o in parte il giudizio;
b) ordinanza quando assume misure cautelari o interlocutorie, ovvero decide sulla competenza;
c) decreto nei casi previsti dalla legge.

2. Le sentenze di primo grado sono esecutive.

3. Le ordinanze e i decreti, se non pronunciati in udienza o in camera di consiglio e inseriti nel relativo
verbale, sono comunicati alle parti dalla segreteria nel termine di cui all'articolo 89, comma 3.

4. L'ordinanza che dichiara l'incompetenza indica in ogni caso il giudice competente.

Decreto del presidente in casi patologici: estinzione, improcedibilità.

Decreto ingiuntivo: se non viene opposto o se viene respinta opposizione → passa in giudicato e definisce
giudizio.

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Sentenza anche su questioni pregiudiziali attinenti a processo o questioni preliminari di merito (quindi anche
che non definiscono giudizio).
Sentenza può essere sia di TAR sia di CDS.

Pronunce di rito (art. 35 cpa):

- irricevibilità = tardività notifica, tardività deposito ricorso
- inammissibilità = carenza interesse, carenza legittimazione, precedente proposizione ricorso straordinario
- improcedibilità = mancata integrazione contraddittorio, sopravvenuta carenza d’interesse
- estinzione del giudizio = perenzione, rinuncia, omissione o tardività riassunzione
Declaratoria cessazione della materia del contendere (sentenza di merito): quando nel corso del giudizio la
pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, prima della pronuncia del giudice.

Declinatoria giurisdizione: TAR nella sentenza indica il giudice competente → parte ripropone
tempestivamente domanda entro 3 mesi da passaggio in giudicato sentenza → fatti salvi effetti sostanziali e
processuali, come se fosse mera prosecuzione del primo processo (translatio iudicii)
• decadenze rimangono ferme
• prove del primo processo degradano ad argomenti di prova nel secondo
• ultrattività misure cautelari primo processo: 30 giorni

Se anche secondo giudice dichiara difetto giurisdizione → conflitto giurisdizionale davanti a Cassazione →
decisione vincolante.

Sentenze di merito:
- accoglimento della domanda
- rigetto per ragioni di merito
Principio della domanda → GA deve pronunciarsi su tutta la domanda e non oltre i limiti della stessa.

Giudice deve rispettare vincolo di pregiudizialità tra le questioni: decisione su questioni pregiudiziali può
definire il giudizio (es. prima questioni di rito poi quelle di merito).

Assorbimento delle questioni (≠ da pregiudizialità): le questioni sollevate seguono preciso iter logico in modo
che rigetto di una renda superfluo esame dell’altra.
Dottrina - principio della domanda → la parte può determinare ordine dell’esame delle questioni di merito
da parte del giudice
Giurisprudenza - per ragioni di interesse pubblico, sono ammessi solo vincoli che derivano al giudice da
ordine logico → la prassi è ordine in base a mera opportunità pratica (es. in presenza di più censure si
esamina prima la più immediata) => assorbimento improprio determina pronuncia incompleta sul ricorso.

Giudice non può pronunciare d’ufficio su eccezioni sollevabili solo dalle parti, ma…
- nel processo amministrativo è dubbia esistenza di eccezioni riservate alle parti
- nullità del provvedimento è sempre accertabile d’ufficio
Art. 74 cpa - sentenza in forma semplificata con motivazione succinta per ragioni di celerità, non comporta
minori garanzie processuali ma semplicemente si concentra su punti di fatto o di diritto risolutivi e rinvia
ampiamente a precedente conforme.

Art. 34.4 cpa - giudice per liquidazione può limitarsi a fissare i criteri per determinare misura dell’importo e
sulla base di questi il debitore deve formulare proposta di pagamento → se non viene raggiunto l’accordo, la
determinazione della somma può essere chiesta con giudizio di ottemperanza. Caso particolare perché si
esaurisce giudizio di cognizione e una parte della domanda originaria viene decisa in un altro giudizio.
Le parti comunque possono pretendere che alla liquidazione provveda direttamente il giudice.

Art. 34, comma 4, cpa - In caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle
parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una
somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli
obblighi derivanti dall'accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti
la determinazione della somma dovuta ovvero l'adempimento degli obblighi ineseguiti.

Sentenza contiene anche statuizione sulle spese.

Sottoscrizione da Presidente e da giudice estensore → deposito presso segreteria TAR, che comporta
pubblicazione, decorrenza effetti, decorrenza termine per impugnazione → comunicazione del deposito alle
parti. Notifica = onere della parte, determina decorrenza termine breve per impugnazione.

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 Effetti sentenza annullamento

Impostazione 1: sentenza accerta sussistenza di vizio specifico → illegittimità provvedimento
Impostazione 2: sentenza accerta lesione interesse legittimo → rilievo a posizione soggettiva

In ogni caso, accertamento è nucleo essenziale e sentenza annullamento non può essere intesa solo come
eliminazione di atto amministrativo, perché il potere della PA è inesauribile e può essere nuovamente
esercitato dopo sentenza → dottrina e giuri hanno identificato effetti ulteriori obbligatori => pongono a carico
della PA un onere di condotta.
- Eliminatorio: eliminazione realtà giuridica (e provvedimenti attuativi) del provvedimento annullato
- Ripristinatorio: sentenza annullamento opera ex tunc (importi dovuti a titolo di ripristino, non risarcimento)
- Conformativo: nella rinnovazione del procedimento, la PA non può riprodurre il vizio già accertato.
Accertamento = regola che la PA deve rispettare

Quindi si distinguono
Vizi di legittimità sostanziale → vantaggio maggiore del ricorrente perché impedisce l’emanazione di un
provvedimento con quel contenuto
Vizi di legittimità formale → annullamento non impedisce emanazione atto con stesso contenuto, purché
senza vizio accertato (se potere della PA era soggetto a termine o poteva essere esercitato una sola
volta, annullamento per vizio formale è pienamente satisfattivo per ricorrente)
Sentenza di rigetto accerta insussistenza del vizio lamentato dal ricorrente → quindi PA non potrà annullare
d’ufficio quel provvedimento per vizio lamentato nel ricorso rigettato.

IMPUGNAZIONI
1) Appello sentenze TAR → CDS
2) Ricorso in Cassazione per motivi di giurisdizione del CDS
3) Revocazione
4) Opposizione di terzo
5) Regolamento di competenza

Termine perentorio di 60 giorni da notifica sentenza (6 mesi se pubblicata ma non notificata). Se la parte non
costituitasi in I grado dimostra di non aver avuto conoscenza del processo per nullità del ricorso o della
notifica → impugnazione tardiva.

Impugnazione: entro 60 giorni da notificazione / 6 mesi da pubblicazione

⇩
ricorso notificato a controparte
⇩
entro 30 giorni da ultima notifica (tranne Cassazione, disciplina particolare)
⇩
deposito ricorso e copia sentenza impugnata

Notifica a controparte (non necessario ad almeno uno dei controinteressati): sufficiente a una sola
controparte, contraddittorio integrato in seguito.

Parti necessarie nel giudizio di secondo grado:

- nelle cause inscindibili (riferimento a cpc, litisconsorzio necessario originario o sopravvenuto) → tutte le
parti in causa
- negli altri casi → parti che hanno interesse a contraddire
Adunanza plenaria CDS 7/2004: escluso necessità di integrare contraddittorio verso co-soccombenti
(avrebbero potuto proporre in termini loro impugnazione ma non l’hanno proposta).

Impugnazioni incidentali (art. 96 cpa, richiamo art. 333 cpc)

Per economia processuale e per evitare pronunce contrastanti, si tende a concentrare tutte le impugnazioni
in una medesima sentenza.
→ obbligo per chi riceve notifica dell’impugnazione di proporre proprie doglianze verso stessa sentenza
tramite impugnazione incidentale, anche in presenza di interesse autonomo a impugnazione (se parte che
impugna incidentalmente ha interesse autonomo, l’esame da parte del giudice non è condizionato da
accoglimento della prima impugnazione).

Art. 95 cpa - Parti del giudizio di impugnazione

1. L'impugnazione della sentenza pronunciata in causa inscindibile o in cause tra loro dipendenti è

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 notificata a tutte le parti in causa e, negli altri casi, alle parti che hanno interesse a contraddire.

2. L'impugnazione deve essere notificata a pena di inammissibilità nei termini previsti dall'articolo 92 ad
almeno una delle parti interessate a contraddire.

3. Se la sentenza non è stata impugnata nei confronti di tutte le parti di cui al comma 1, il giudice ordina
l'integrazione del contraddittorio, fissando il termine entro cui la notificazione deve essere eseguita, nonché
la successiva udienza di trattazione.

4. L'impugnazione è dichiarata improcedibile se nessuna delle parti provvede all'integrazione del

contraddittorio nel termine fissato dal giudice.

5. Il Consiglio di Stato, se riconosce che l'impugnazione è manifestamente irricevibile, inammissibile,

improcedibile o infondata, può non ordinare l'integrazione del contraddittorio, quando l'impugnazione di altre
parti è preclusa o esclusa.

6. Ai giudizi di impugnazione non si applica l'articolo 23, comma 1.

Cause scindibili nel cpc - giudice ordina integrazione contraddittorio → se non viene eseguita, rimane
sospeso giudizio di appello finché non scadono i termini per tutte le parti di impugnare la sentenza (manca
analoga previsione nel cpa).

Se una parte propone impugnazione in via principale anziché in via incidentale → giudice dispone riunione di
tutte le impugnazioni proposte separatamente contro stessa sentenza.
In caso di mancata riunione delle cause → decisione di una non determina improcedibilità delle altre.

Notifica prima impugnazione → entro 60 giorni e comunque prima da passaggio in giudicato sentenza →
notifica impugnazione incidentale

Impugnazione incidentale tardiva può riguardare anche capi autonomi sentenza (giurisprudenza invece dice
che i capi di sentenza non gravati da appello principale o incidentale formano giudicato).

Unità minima della sentenza = capo di sentenza. Identifica àmbito della sentenza impugnata, solo rispetto a
tale àmbito si riapre la controversia.

Dottrina:
- Criterio del petitum - a ogni provvedimento annullato corrisponde un capo di sentenza
- Illegittimità - un capo di sentenza per ogni vizio esaminato
- Utilità - rispetto a censure equipollenti, un solo capo di sentenza
Giurisprudenza: unità minima è qualsiasi pronuncia espressa su questione di parte o d’ufficio in primo grado
(sia pronuncia su singolo vizio, sia rigetto eccezioni) → critica della dottrina: rigetto di un’eccezione non
implica esito sfavorevole del giudizio per parte che l’ha proposta.

Art. 97 cpa: chi vi ha interesse può intervenire nel giudizio di appello.

Analogamente a misure cautelari I grado (stesse modalità), in II grado si può chiedere sospensione
esecuzione sentenza I grado.

Art. 99 cpa - Deferimento all’adunanza plenaria

1. La sezione cui è assegnato il ricorso, se rileva che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato luogo
o possa dare luogo a contrasti giurisprudenziali, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o d'ufficio
può rimettere il ricorso all'esame dell'adunanza plenaria. L'adunanza plenaria, qualora ne ravvisi
l'opportunità, può restituire gli atti alla sezione.

2. Prima della decisione, il presidente del Consiglio di Stato, su richiesta delle parti o d'ufficio, può deferire
all'adunanza plenaria qualunque ricorso, per risolvere questioni di massima di particolare importanza ovvero
per dirimere contrasti giurisprudenziali.

3. Se la sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere un principio di diritto enunciato
dall'adunanza plenaria, rimette a quest'ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso.
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 4. L'adunanza plenaria decide l'intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di
restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente.

5. Se ritiene che la questione è di particolare importanza, l'adunanza plenaria può comunque enunciare il
principio di diritto nell'interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o
improcedibile, ovvero l'estinzione del giudizio (FUNZIONE NOMOFILATTICA). In tali casi, la pronuncia
dell'adunanza plenaria non ha effetto sul provvedimento impugnato.

L'appello al CDS (art. 100 cpa)

APPELLO AL CDS ha carattere di generalità, art. 125 cost ha sancito doppio grado di giurisdizione nel
processo amministrativo.
- rimedio a critica libera (errori e vizi, ingiustizia sentenza primo grado)
- carattere rinnovatorio (sentenza CDS si sostituisce a quella del TAR. Uniche eccezioni in cui
tassativamente si rimette il caso al TAR contenute in art. 105 cpa)

Legittimazione attiva: parti necessarie giudizio primo grado perché espressione di un potere di disposizione
della controversia riservato a parti necessarie (eccezione: associazioni ambientalistiche).
> Interventore ad opponendum: appello su tutto solo se titolare di posizione autonoma, altrimenti
può impugnare solo i capi della sentenza che lo riguardano.

Interesse ad appellare (ottica processuale) = interesse a impugnare una sentenza che produce effetti
sfavorevoli per la parte. Prima veniva identificato semplicemente con la soccombenza. Ammesso appello
della parte vittoriosa in primo grado se tramite appello può conseguire accoglimento di alcune censure
respinte in primo grado e quindi avere vantaggio ulteriore.

Riserva di appello = la parte può riservarsi di impugnare sentenza non definitiva unitamente a quella
definitiva. Riserva d’appello → notifica altre parti entro termine appello → entro 30 giorni → deposito al TAR.

Art. 103 cpa - Riserva facoltativa di appello

Contro le sentenze non definitive è proponibile l'appello ovvero la riserva di appello, con atto notificato entro
il termine per l'appello e depositato nei successivi trenta giorni presso la segreteria del tribunale
amministrativo regionale.

Sentenze non definitive, art. 36 cpa = pronunce con le quali GA decide in via pregiudiziale o
preliminare solo parte delle questioni.

Con la riserva di appello la parte soccombente chiede di differire l’impugnazione contro una sentenza non
definitiva fino alla pronuncia di quella definitiva al fine, poi, di impugnarle congiuntamente. La riserva
d’appello serve a concentrare in un unico giudizio le impugnazioni contro le sentenze pronunciate nel
medesimo giudizio di primo grado. Peraltro, con tale strumento possono essere impugnate solo le sentenze
non definitive ovvero quelle di condanna generica, che accertano l’esistenza di un diritto ed alle quali deve
seguire la pronuncia di quantificazione e quelle che non definiscono il giudizio bensì si limitano a disciplinare
aspetti preliminari di merito, questioni pregiudiziali al processo, questioni di giurisdizione o di competenza.

Contenuti ricorso in appello:

- generalità ricorrente e difensore
- controparte
- sentenza appellata → specifici capi e censure
- esposizione dei fatti
- conclusioni
- sottoscrizione difensore con procura speciale
Effetto devolutivo dell’appello = giudice di secondo grado deve poter conoscere la vertenza con stessa
pienezza giudice primo grado. Riemergono questioni e materiale probatorio, ma solo nei limiti
dell’impugnazione proposta.

Appellante ha l'onere di proporre anche le questioni assorbite, altrimenti si intendono rinunciate.

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 Le altre parti possono non proporre appello incidentale contro le questioni assorbite ma riproporle con
memoria da depositare entro 60 giorni da notifica appello.

NOVA IN APPELLO (possibilità per la parte di porre rimedio alle manchevolezze delle difese in primo
grado proponendo censure / eccezioni / mezzi di prova che, pur potendo, non aveva proposto in primo
grado): in appello non si possono presentare nuovi motivi che si sarebbero potuti proporre in primo grado
(termine generale di decadenza per impugnazione provvedimento) → ammessi motivi aggiunti, relativi a vizi
che emergono per la prima volta in secondo grado.

Questioni patrimoniali in materia di pubblico impiego: possono essere chiesti in appello per prima volta
interessi e rivalutazione monetaria.
Altre materie: possono essere chiesti per prima volta in appello interessi, rivalutazione e accessori maturati
dopo la sentenza di primo grado.
Si può chiedere restituzione di quanto corrisposto in base a sentenza primo grado e risarcimento danni subiti
dopo sentenza TAR.

Nuove eccezioni erano ammesse da giurisprudenza solo se riservate alle parti; riforma 1990 le limita solo a
quelle di ufficio, poi analogamente CDS esclude che si possa proporre in appello per la prima volta
eccezione di prescrizione.

Nuovi mezzi di prova solo in ipotesi eccezionali (indispensabili per decisione o parte non ha potuto proporli in
primo grado per causa a lei non imputabile).

Svolgimento del giudizio come in primo grado.

Pubblicazione sentenza primo grado

Entro 60 giorni da notifica oppure entro 6 mesi da pubblicazione

Notifica ricorso in appello ad almeno una delle parti del primo grado

Entro 30 giorni da notifica Entro 60 giorni da notifica

Deposito al CDS Controricorso o appello incidentale

(determina costituzione in giudizio
e pendenza del giudizio)

Ammessi interventori ad opponendum / ad adiuvandum.

In generale appello segue regole giudizio primo grado

Eccezione → pronuncia TAR che abbia declinato giurisdizione → rito camerale

Difetto di giurisdizione TAR non è rilevabile d’ufficio da CDS.

Rimessione al TAR (casi in cui sentenza CDS ha solo carattere demolitorio e non giudica controversia)
1. TAR si è pronunciato nonostante ricorso non potesse essere deciso nel merito per mancata integrazione
contraddittorio
2. nullità sentenza primo grado
3. TAR ha erroneamente declinato giurisdizione o competenza o dichiarato estinzione/perenzione processo

Se invece TAR si è pronunciato nonostante ricorso fosse affetto da vizio insanabile o difetto assoluto
giurisdizione o non potesse essere deciso per perenzione/decadenza → CDS dispone annullamento ma non
rinvio.

Effetti espansivi (336 cpc) → riforma o annullamento di un capo di sentenza travolge

Interno - capi “dipendenti” da quelli riformati
Esterno - atti che soccombente abbia posto in essere in esecuzione di capi riformati

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 REVOCAZIONE

Art. 106 cpa - Casi di revocazione

1. Salvo quanto previsto dal comma 3, le sentenze dei tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di
Stato sono impugnabili per revocazione, nei casi e nei modi previsti dagli articoli 395 e 396 del codice di
procedura civile.

2. La revocazione è proponibile con ricorso dinanzi allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza
impugnata.

3. Contro le sentenze dei tribunali amministrativi regionali la revocazione è ammessa se i motivi non
possono essere dedotti con l’appello => quindi solo in casi di revocazione straordinaria quando fatti vengono
conosciuti dopo scadenza termine per appello.

Revocazione ordinaria → sentenze non ancora passate in giudicato

Revocazione straordinaria → sentenze passate in giudicato, vizi della sentenza possono vedersi solo in
secondo momento => solo in casi art. 395 cpc:
- Sentenza effetto di dolo di una parte verso l’altra
- Sentenza pronunciata in base a prove dichiarate false dopo sentenza o che parte soccombente ignorava
fossero state dichiarate false prima di sentenza
- Ritrovamento dopo sentenza di documenti decisivi non prodotti in giudizio per forza maggiore/fatto
dell’avversario
- Sentenza affetta da errore di fatto risultante da atti o documenti
- Sentenza contraddittoria con altra passata in giudicato
- Sentenza affetta da dolo del giudice accertato con sentenza passata in giudicato
Ricorso per revocazione a stesso giudice che ha emanato sentenza → accertamento condizioni (iudicium
rescindens) → accertamento positivo → riesame nel merito (iudicium rescissorum) (le due fasi possono
essere decise con unica sentenza, che può essere impugnata)

OPPOSIZIONE DI TERZO = terzo può porre in discussione sentenza passata in giudicato o esecutiva che
pregiudichi suoi diritti e pronunciata in giudizio a cui lui sia rimasto estraneo → introdotta in processo
amministrativo da sentenza corte cost 177/1995.

Legittimazione attiva: terzo titolare di posizione autonoma e incompatibile, indipendente da quella delle parti
in causa. Esempi: terzo titolare di unico bene indivisibile assegnato ad altri.

Opposizione di terzo proposta a giudice che ha pronunciato sentenza → prevalenza del gravame ordinario:
- se è stato prima proposto appello → terzo introduce domanda con intervento
- se è prima stata proposta opposizione di terzo → giudice fissa termine per il terzo per intervenire in giudizio
di appello e opposizione diventa improcedibile

Opposizione di terzo revocatoria = proposta da creditori/aventi causa verso sentenza che sia risultato di
collusione o dolo.

Art. 108 cpa - Casi di opposizione di terzo

1. Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio
di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o
interessi legittimi.

2. Gli aventi causa e i creditori di una delle parti possono fare opposizione alla sentenza, quando questa sia
effetto di dolo o collusione a loro danno.

Art. 109 cpa - Competenza

1. L'opposizione di terzo è proposta davanti al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata, salvo il
caso di cui al comma 2.

2. Se è proposto appello contro la sentenza di primo grado, il terzo deve introdurre la domanda di cui
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 all'articolo 108 intervenendo nel giudizio di appello. Se l'opposizione di terzo è già stata proposta al giudice
di primo grado, questo la dichiara improcedibile e, se l'opponente non vi ha ancora provveduto, fissa un
termine per l'intervento nel giudizio di appello, ai sensi del periodo precedente.

RICORSO IN CASSAZIONE PER MOTIVI DI GIURISDIZIONE (regolato da cpc) = solo

per violazione limiti esterni.

- GA abbia deciso su questione riservata a GO o giudice speciale

- GA abbia declinato giurisdizione quando invece era sua

Motivi di giurisdizione → Cassazione mira a estendere la nozione (questo ha causato dibattiti):

distinzione interessi legittimi e diritti soggettivi
distinzione interessi qualificati e non qualificati
distinzione giurisdizione di merito e di legittimità, anche se di competenza del medesimo giudice
gravi irregolarità composizione collegio

Entro 60 giorni da notifica sentenza CDS / entro 6 mesi da pubblicazione sentenza

⇩
ricorso in Cassazione
⇩
pronuncia a Sezioni Unite
⇩
se Cassazione annulla decisione CDS → translatio iudicii
Possibile sospensione esecuzione sentenza CDS in casi di eccezionale gravità e urgenza.

14. I riti speciali

- Fino a legge TAR: disciplina comune

- Legge TAR: disciplina particolare controversie in materia elettorale → ratio: riguarda evento la cui
regolarità è di importanza fondamentale per sistema democratico
- Anni ’90: introdotte molte discipline speciali diverse
• esigenza di celere decisione giudizio
• peculiarità di certe situazioni sostanziali
• assicurare tutela coerente con diritto UE
- Cpa: riduce riti speciali e cerca di omologarli
- Cumulo delle domande assoggettate a riti diversi → cumulo in unico giudizio con prevalenza rito
ordinario (eccezione: se una delle domande segue rito abbreviato art. 119 cpa, intero giudizio segue
rito speciale).

Giudizio in materia di accesso - introdotto da L. 241/1990

L. 2005 introdotta tutela alternativa a giurisdizionale: istanza a Commissione per l’Accesso o a difensore
civico per ottenere riesame della richiesta di accesso non accolta da PA → non comporta rinuncia ad azione
giurisdizionale.

Art. 116 cpa – Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi

1. Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché
per la tutela del diritto di accesso civico connessa all'inadempimento degli obblighi di trasparenza il ricorso è
proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del
silenzio, mediante notificazione all'amministrazione e ad almeno un controinteressato. Si applica l'articolo 49.
Il termine per la proposizione di ricorsi incidentali o motivi aggiunti è di trenta giorni.

2. In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere
proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale,
previa notificazione all'amministrazione e agli eventuali controinteressati. L'istanza è decisa con ordinanza
separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio.

3. L'amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato.

4. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata; sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione e,
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 ove previsto, la pubblicazione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta
giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità.

5. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai giudizi di impugnazione.

Rito semplificato:
Camerale
Ricorrente sta in giudizio personalmente
PA può essere rappresentata da dipendente
Giudice non si pronuncia su legittimità rifiuto ma su fondatezza pretesa!
Pronuncia TAR (in forma semplificata) → entro 30 giorni → appello CDS

Presentazione istanza
⇩
silenzio (dopo 30 giorni) / rifiuto
⇩
entro 30 giorni: ricorso notificato a PA e almeno un controinteressato
⇩
entro 15 giorni: deposito
Se si ha giudizio pendente cui la richiesta di accesso è connessa → per economia processuale, si ha
apposita istanza in giudizio pendente (notificata alle altre parti) e giudice decide con apposita ordinanza o
nella sentenza che definisce l’intero processo.

Giudizio nei confronti del silenzio

Art. 117 cpa – Ricorsi avverso il silenzio

1. Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all'amministrazione e
ad almeno un controinteressato (es: proprietario che lamenta silenzio verso richiesta demolizione fabbricato
abusivo del vicino → vicino è controinteressato) nel termine di cui all'articolo 31, comma 2 → fintanto che
perdura inadempimento e comunque entro 1 anno da scadenza termine conclusione procedimento.

2. Il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il giudice
ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.

3. Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o
successivamente su istanza della parte interessata.

4. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi
comprese quelle inerenti agli atti del commissario.

5. Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l'oggetto della
controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il
nuovo provvedimento, e l'intero giudizio prosegue con tale rito.

6. Se l'azione di risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a
quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e
trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria.

6-bis. Le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 6, si applicano anche ai giudizi di impugnazione.

Giudizio sul silenzio (rito camerale, sentenza in forma semplificata) → sentenza ordinatoria
- può essere specifica e stabilire modalità concrete → non verte su silenzio ma su pretesa cittadino
(modello di azione di adempimento)
- può ingiungere a PA di provvedere senza nulla disporre su esito finale del procedimento
In caso di protratto silenzio → giudice nomina commissario ad acta, non può sostituirsi a PA.

Se giudice accoglie ricorso → ordina a PA di provvedere entro congruo termine (di solito 30 giorni), può già
nominare commissario ad acta (giudice non può sostituirsi a PA).

Economia processuale: se nel corso del giudizio sul silenzio PA adotta provvedimento di rigetto, cittadino
può

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 • impugnare autonomamente atto sopravvenuto

• impugnarlo con motivi aggiunti nello stesso ricorso sul silenzio → rito ordinario

Se silenzio ha causato danni patrimoniali → domanda risarcitoria (giudice può pronunciarsi con rito ordinario
su entrambe o decidere le due domande secondo rispettivi riti).

Il decreto ingiuntivo (artt. 633 ss. cpc)

Art. 118 cpa – Decreto ingiuntivo

Nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti
soggettivi di natura patrimoniale, si applica il Capo I del Titolo I del Libro IV del codice di procedura civile.
Per l'ingiunzione è competente il presidente o un magistrato da lui delegato. L'opposizione si propone con
ricorso.

Introdotta disciplina specifica con l. 205/2000 per garanzia diritti soggettivi di natura patrimoniale in
giurisdizione esclusiva.
Art. 118 cpa conferma disciplina cpc: chiesto da creditore di somma liquida / cose fungibili / cose determinate
con prova scritta. Credito dev’essere liquido, certo ed esigibile.

Decreto apposto in calce a ricorso

⇩
notificato a debitore
⇩
entro 40 giorni
⇩
debitore notifica opposizione e deposita presso TAR.

(Ingiunzioni in corso di causa non più ammesse)

Il rito abbreviato

Art. 119 cpa → accelerazione tempi processo e decisione: riduzione a metà di tutti termini processuali
tranne notifica ricorso principale / incidentale / motivi aggiunti / appello cautelare → atti di particolare
importanza amministrativa o economica (es. affidamento pubblici lavori, servizi, forniture; procedure di
privatizzazione e costituzione/modificazione di società/istituzioni), molte delle materie sono di giurisdizione
esclusiva.

Competenza territoriale → criterio funzionale

Per ricorso contro atti ARERA → TAR Lombardia.

Durante esame istanza cautelare, TAR valuta in astratto se ci sono fumus boni juris e periculum in mora →
udienza di merito fissata prima possibile subito dopo la scadenza del termine di 30 giorni da deposito
ordinanza + disposte eventuali misure cautelari.
Se ricorrono presupposti: decisione in camera di consiglio ex art. 60 cpa

Su istanza di parte: dispositivo pubblicato entro 7 giorni da decisione (poi con calma si depositano motivi) →
entro 30 giorni da pubblicazione dispositivo → appello contro dispositivo (effetto sospensivo). Quando si
conoscono motivi sentenza TAR, appellante notifica motivi di appello.

Il giudizio su procedure concorsuali = procedure di affidamento di contratti di lavori, servizi, forniture

(contratti pubblici di diritto privato che PA aggiudica dopo procedura amministrativa) oppure affidamento da
parte di privati che siano tenuti ad applicare stesse procedure PA.

Procedimento (direttiva 66/2007 su appalti pubblici):

Aggiudicazione → PA può stipulare contratto solo dopo almeno 35 giorni da comunicazione agli altri
concorrenti
Ricorso → ricorrente deve comunicare alla PA perché possa agire in autotutela → entro 15 giorni PA
espone valutazioni
• Comunicazione a PA non è obbligatoria ma influisce su liquidazione spese e risarcimento danno
No ricorso straordinario
Ricorso per annullamento atti della procedura (tra cui aggiudicazione definitiva )→ entro 30 giorni
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 • Ricorso con istanza cautelare → notificato sia a PA, sia ad Avvocatura di Stato → PA non può stipulare
contratto per 20 giorni da notifica (effetto sospensivo)
Nuovi atti relativi a stessa procedura → impugnati entro 30 giorni con motivi aggiunti
Il giudizio può essere definito all’esito dell’udienza cautelare (art. 60 cpa)
Dispositivo sentenza pubblicato entro 7 giorni
Atti sintetici e sentenza in forma semplificata

Effetti della sentenza

Criticità: annullamento dell’aggiudicazione non comportava automatico annullamento del contratto (cause di
invalidità sono stabilite nel codice civile e tra queste non viene menzionato l’annullamento
dell’aggiudicazione); inoltre, competenza sull’aggiudicazione è del GA, competenza sul contratto è del GO
→ separazione delle vicende.

Adesso: GA che annulla l’aggiudicazione può dichiarare inefficacia contratto (non è un effetto automatico,
artt. 121 e 122 disciplinano casi in cui giudice deve dichiararla, casi in cui gli è precluso dichiararla e casi in
cui è sua discrezione dichiararla).
Se GA non dichiara inefficacia → ricorrente può chiedere solo risarcimento.

Non è chiaro se la dichiarazione dell’inefficacia del contratto sia subordinata a una domanda del ricorrente o
se possa intervenire d’ufficio. Ricorrente può esplicitamente chiedere annullamento aggiudicazione +
assegnazione a sé del contratto → GA stabilisce se aggiudicazione virtualmente sarebbe avvenuta a favore
del ricorrente.

Se GA non dichiara / dichiara tardi l’inefficacia del contratto / la dichiara per gravi violazioni della PA →
provvedimento sanzionatorio d’ufficio verso PA, proporzionale a valore contratto e/o a durata residua
contratto. Previsti minimo e massimo edittale.

Contenzioso elettorale → riguarda elezioni amministrative (Comuni, Province), elezioni regionali e

componenti italiani Parlamento Europeo.
GO → competente per questioni di elettorato attivo e passivo
GA → competente per questioni su svolgimento operazioni elettorali (ha poteri di giurisdizione di
merito: adotta atti in sostituzione di quelli illegittimi)
- art. 129 cpa: procedimento preparatorio per elezioni
- art. 130 cpa: operazioni elettorali
(non è ammesso ricorso straordinario)

(Non riguarda elezioni politiche: competono alla camera della cui elezione si tratta)

Procedimento preparatorio per elezioni

(sentenza in forma semplificata)
(appello entro 2 giorni da pubblicazione della sentenza)

Art. 129, comma 1, cpa (ATTI DI ESCLUSIONE): I provvedimenti immediatamente lesivi del diritto del
ricorrente a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e
regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia sono impugnabili innanzi al
tribunale amministrativo regionale competente nel termine di tre giorni dalla pubblicazione […] ovvero dalla
comunicazione, se prevista, degli atti impugnati.

Art. 129, comma 2, cpa (ATTI DI AMMISSIONE) → Gli atti diversi da quelli di cui al comma 1 sono impugnati
alla conclusione del procedimento unitamente all'atto di proclamazione degli eletti.

Operazioni elettorali (relativo a qualsiasi atto successivo all’indizione dei comizi)

Può essere proposto solo dopo la conclusione del procedimento elettorale.

Legittimazione attiva: candidato interessato o qualsiasi elettore dell’ente (azione popolare). È consentito
stare in giudizio personalmente.

Proclamazione eletti
⇩
entro 30 giorni: deposito del ricorso al TAR della circoscrizione in cui ha sede ente (per Parlamento UE, è
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 competente funzionalmente il TAR Lazio)

Ricorso può riguardare qualsiasi vizio del procedimento elettorale
⇩
Presidente fissa d’ufficio l’udienza di discussione
⇩
Ricorrente notifica ricorso e decreto di fissazione udienza all’ente + almeno un controinteressato
⇩
Accoglimento → TAR può disporre rettifica tramite sostituzione degli eletti
⇩
entro 20 giorni: eventuale appello

Giudizio per l’efficienza della PA (giurisdizione esclusiva)

Forme di pubblicità: se ne dà notizia in sito istituzionale della PA
Scadenze: deposito ricorso → tra 90esimo e 120esimo giorno deve tenersi udienza

Chi si trova in stessa situazione giuridica ricorrente e interviene = intervento autonomo.

Accoglimento ricorso → ordina a PA di porre rimedio entro congruo termine.

15. Il giudicato amministrativo e l’esecuzione della sentenza

Passaggio in giudicato = non è più ammessa impugnazione ordinaria (appello CDS, ricorso in Cassazione
per motivi giurisdizione, revocazione).
Contro sentenza passata in giudicato sono proponibili
• revocazione in caso di dolo di una delle parti, sentenza basata su prove dichiarate false, documenti
decisivi non prodotti per forza maggiore, dolo del giudice
• opposizione di terzo

Effetti passaggio in giudicato:

☛ giudicato interno = questione non può più essere messa in discussione rispetto alle ulteriori fasi di quel
giudizio
☛ giudicato esterno = stessa questione tra stesse parti non può più essere messa in discussione, anche in
altri giudizi

Sentenze con collocazione controversa:

- Statuizione su legittimazione a ricorrere → non ha a oggetto atto processuale, ma insussistenza
situazione sostanziale
- Cessazione materia del contendere → idoneità nuovo provvedimento a soddisfare interesse sostanziale
del ricorrente

Limiti soggettivi del giudicato amministrativo: vale solo tra le parti, eredi e aventi causa. Se riguarda
annullamento atto impugnato → vale nei confronti di tutti i soggetti destinatari degli effetti dell’atto annullato
→ anche il terzo può promuovere giudizio per ottemperanza.

Distinzione di Liebman:
• effetti della sentenza (annullamento) travolgono tutte utilità dell’atto annullato → valgono nei confronti di
tutti i soggetti
• autorità del giudicato (immodificabilità) riguarda parti processuali, eredi e aventi causa → coloro che non
sono stati parte in giudizio non possono vedersi opposto il giudicato

ESECUZIONE DELLA SENTENZA = immediatamente esecutiva (salvo sospensione) → PA deve dare

esecuzione alla sentenza adottando tutti i comportamenti necessari:
- profilo eliminatorio
- profilo rinnovatorio, effetto conformativo

Sopravvenienze (mutamento del quadro normativo che disciplina materia oggetto del giudizio): mutamento
dopo notifica sentenza primo grado sono irrilevanti e non possono essere opposti a dovere di dare
esecuzione a sentenza.

Cpa mira a celerità esecuzione: su domanda del ricorrente, già nella sentenza di merito il GA può fissare un
termine per l’esecuzione e nominare un commissario per caso in cui PA rimanga inadempiente.

Sentenza deve sempre contenere ordine che decisione sia eseguita da PA → deve essere eseguita da PA
ma anche da altre parti (anche da privati che siano investiti degli obblighi contenuti in sentenza).
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 GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA → GA esercita giurisdizione di merito e può sostituirsi a PA inadempiente

senza che le si possano opporre riserve di potere a PA.

1. Casi di inesecuzione del giudicato

2. Parte tenuta a dare esecuzione per chiedere chiarimenti su modalità

Esperibile indipendentemente da passaggio in giudicato. Se sentenza non è ancora passata in giudicato →

esecuzione riguarda statuizione non definitiva → giudice ottemperanza deve determinare modalità con
attenzione a non pregiudicare ragioni di eventuale appello.

Si può chiedere anche l’esecuzione di:

- sentenze passate in giudicato del GO e dei giudici speciali
- lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili
Possono essere chiesti anche
- interessi e rivalutazione monetaria
- risarcimento dei danni provocati dall’inadempimento → termine di 120 giorni da passaggio in giudicato
sentenza annullamento
• Possibile cumulo di domande → rito ordinario
• Problema: se vertenza pende davanti a CDS in unico grado, vertenza risarcitoria perde un grado di
giudizio

Su richiesta del ricorrente → possibile esecuzione indiretta con misure pecuniarie

Atti adottati in elusione del giudicato → per evitare ulteriori giudizi di annullamento → giudice ottemperanza
può dichiarare d’ufficio la nullità degli atti adottare da PA in violazione del giudicato.

Se il giudice della cognizione fissa solo i criteri per la liquidazione della condanna pecuniaria, si può fare
ottemperanza per stabilire cifra precisa.

COMMISSARIO AD ACTA: sempre vigilato da giudice. Eventuali contestazioni su operato commissario

vanno rivolte a giudice.
Tesi dottrina: commissario sarebbe organo straordinario della PA → questo però comporterebbe
contenzioso teoricamente infinito perché i suoi atti sarebbero impugnati secondo princìpi generali.
Tesi giurisprudenza: ausiliario del giudice → tutela contro i suoi atti fanno parte del giudizio di esecuzioni
e va indirizzata a giudice dell’ottemperanza.

- stessi motivi di ricusazione degli ausiliari del giudice (art 51 cpc: imparzialità, terzietà, autonomia)
- cognizione atti commissario spetta a giudice ottemperanza
→ (cpa sembra preferire tesi del commissario come ausiliario del giudice)

SVOLGIMENTO
Ricorso per ottemperanza va notificato a PA e altre parti del giudizio di merito (anche senza previa diffida),
no termini di decadenza fatta salva prescrizione diritto esecuzione sentenza (10 anni da passaggio in
giudicato) → deposito ricorso + copia autentica sentenza con eventuale prova del passaggio in giudicato.

Competenza: giudice che ha pronunciato sentenza

se in appello CDS conferma sentenza TAR → per ottemperanza competente TAR
sentenza di giudice non amministrativo → TAR nella cui circoscrizione ha sede giudice emanante
=> competenza funzionale

Modello: standard cognizione primo grado, eccetto

a) rito camerale
b) riduzione a metà termini ordinari
c) sentenza in forma semplificata
d) ricorrente deve depositare copia autentica della sentenza con passaggio in giudicato

Contro decisione di ottemperanza → mezzi di impugnazione art. 91 cpa:

- appello
- revocazione
- opposizione di terzo
- ricorso per cassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione (difficilmente configurabile visto che
giudice di ottemperanza ha poteri sostitutivi e non è soggetto ai limiti ordinari verso la PA)
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