Deuxième année de licence en droit

Année 2024 – 2025

Cours de William Gremaud

DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL

Séance 1
Les personnes publiques

L’Administration est composée de personnes publiques, personnes morales qui ont des missions
spécifiques — des missions d’intérêt général — et des pouvoirs « exorbitants du droit commun »
— qui leurs permettent d’assurer leurs missions d’intérêt général. Ces personnes publiques sont l’État,
les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics et des personnes publiques
dites « sui generis ». D’autres personnes publiques peuvent être créées par le législateur. Cette création
est généralement expresse, le législateur indiquant son intention de créer une personne publique et
non une personne privée.
Il arrive cependant que le législateur crée une personne morale sans donner de précision sur sa
nature. Or cette nature est déterminante du régime juridique applicable et il revient alors au juge,
en cas de litige, d’identifier la nature d’un organisme innomé. Ces rares hypothèses donnent l’occasion
de réfléchir à ce que désigne l’expression « personne publique ».

Document 1 : TC, 9 déc. 1899, Association syndical du canal de Gignac.

Document 2 : C. Heumann, conclusions sur CE, 13 novembre 1959, Sieur Navizet.
Document 3 : TC, 20 novembre 1961, Centre régional de lutte contre le cancer « Eugène
Marquis ».
Document 4 : TC, 14 février 2000, GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et
sans-abris contre Mme Verdier.
Document 5 : CE, avis, 22 mai 2019, Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et autres
infractions.

1
 Document 1
TC, 9 décembre 1899, Association syndicale du canal de Gignac.

Vu l’arrêté, en date du 20 juillet 1899, par lequel M. le préfet du département de l’Hérault

a élevé le conflit d’attributions dans l’instance pendante, devant le tribunal civil de Lodève,
entre la dame veuve Ducornot et autres et l’association syndicale du canal de Gignac ; Vu
l’exploit, en date du 23 novembre 1898, par lequel les consorts Ducornot, se disant créanciers
de l’association syndicale du canal de Gignac, en vertu d’un jugement du tribunal de Lodève,
du 24 juin 1891, ont fait assigner ladite association devant le même tribunal, en validité de
saisies-arrêt formées à leur requête, les 18, 19 et 21 novembre précédent, ès mains de cinquante-
cinq personnes, sur toutes sommes pouvant être dues au syndicat sus-désigné, notamment à
raison de redevances ou taxes d’arrosage ;
Vu le déclinatoire d’incompétence élevé par M. le préfet de l’Hérault ; Vu le jugement du 5
juillet qui a rejeté ce déclinatoire ; Vu le jugement du 25 juillet, par lequel le tribunal a ordonné
qu’il serait sursis ; Vu les lois des 21 juin 1865 et 22 décembre 1888, et le règlement
d’administration publique du 9 mars 1894 sur les associations syndicales ; Vu la loi du 13 juillet
1882 qui a déclaré d’utilité publique la création d’un canal dérivé de l’Hérault ; Vu l’acte
d’association syndicale approuvé par décision ministérielle du 14 mars 1883 ; Vu la loi des 16-
24 août 1790 ; Vu l’ordonnance du 1er juin 1828 ;
Considérant que l’association syndicale du canal de Gignac a été autorisée par arrêté
préfectoral du 26 juillet 1879 ; que ces travaux ont été déclarés d’utilité publique par une loi
du 13 juillet 1882 ; que des décisions ministérielles des 14 mars 1883 et 20 novembre 1891
ont approuvé le cahier des charges de l’entreprise et en ont déterminé le régime financier ;
Considérant que, par l’obligation imposée aux propriétaires compris dans le périmètre d’une
association syndicale autorisée d’y adhérer sous peine d’avoir à délaisser leurs immeubles, par
l’assimilation des taxes de ces associations aux contributions directes, par le pouvoir attribué
aux préfets d’inscrire d’office à leur budget les dépenses obligatoires, et de modifier leurs taxes
de manière à assurer l’acquit de ces charges, lesdites associations présentent les caractères
essentiels d’établissements publics, vis-à-vis desquels ne peuvent être suivies les voies
d’exécution instituées par le Code de procédure civile pour le recouvrement des créances sur
des particuliers ; que c’était au préfet seul qu’il appartenait, en vertu des articles 58 et 61 du
règlement d’administration publique du 9 mars 1894, de prescrire les mesures nécessaires pour
assurer le paiement de la somme due aux consorts Ducornot ; que l’exécution du jugement du
24 juin 1891 qui les a déclarés créanciers de l’association syndicale de Gignac, ne pouvant
relever que de l’autorité administrative, il n’était pas dans les attributions du Tribunal civil de
Lodève d’en connaître, et qu’en rejetant le déclinatoire élevé par le préfet, le jugement du 5
juillet 1899 a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs ;
Décide :
Article 1er : L’arrêté de conflit en date du 20 juillet 1899 est confirmé. […]

2
 Document 2
Claude Heumann, conclusions sur CE, 13 novembre 1959, Sieur Navizet.

Le texte qui suit est issu des conclusions que Claude Heumann a prononcées sur l’affaire Sieur
Navizet, jugée par le Conseil d’État le 13 novembre 1959. Claude Heumann, membre du Conseil
d’État, était alors commissaire du gouvernement. Le commissaire du gouvernement – nommé
rapporteur public depuis 2009 – est un juge de carrière qui a pour fonction de donner son opinion
juridique, en toute indépendance, sur les litiges dont la juridiction est saisie, avant que celle-ci ne
rende sa décision. Le commissaire du gouvernement ne participe pas au délibéré et la juridiction peut
suivre ses conclusions ou s’en écarter.
Ce texte constitue donc l’opinion de Claude Heumann sur la contestation, par le sieur Navizet,
fonctionnaire du ministère de l’Agriculture en détachement auprès de l’INAO, de la décision de
l’INAO de recruter le sieur Barse à un poste qu’il aurait voulu lui-même occuper. Une question
préalable se posait : l’INAO est-il une personne publique ?

L’article 20 d’un décret-loi du 30 juillet 1935 a institué un Comité National des Appellations
d’Origine des vins ou eaux-de-vie qui est doté de la personnalité civile.
Ce comité, devenu par décret du 16 juillet 1947, Institut National [INAO], a deux fonctions
essentielles en premier lieu il intervient dans la procédure de reconnaissance des appellations
d’origine ; en deuxième lieu, il collabore à la protection des appellations reconnues en aidant,
dans ses enquêtes et dans la constatation des infractions, le Service de la Répression des Fraudes
et en assurant en justice la défense des appellations.
Composé en majorité de représentants de commerce et de la viticulture, l’Institut National
emploie, pour l’accomplissement des tâches qui lui incombent un personnel spécialisé qui
comprend deux catégories distinctes dans la première catégorie, on trouve des inspecteurs du
Service de la Répression des Fraudes, fonctionnaires de l’État relevant du ministère de
l’Agriculture et que l’État mettait à la disposition de l’Institut par le procédé classique du
détachement. La nécessité de ce détachement a disparu depuis que le décret du 15 février 1951
fixant le statut particulier de ce corps a autorisé le ministre de l’Agriculture à affecter
directement les inspecteurs du Service de la Répression des Fraudes à des emplois de l’INAO.
La deuxième catégorie de personnel est constituée par des agents recrutés par l’Institut et qui
sont commissionnés à la demande de l’Institut par décision du préfet ou du Ministre de
l’Agriculture dans les conditions de l’article 65 de la loi du 27 février 1912 modifié par l’article
3 du décret-loi du 14 juin 1938 : ce texte prévoit que des agents des collectivités publiques
locales ou d’organismes privés (syndicats, comités, offices, etc.) pourront, après agrément par
l’autorité publique, concourir à la recherche et à la constatation des infractions à la loi du 1er
août 1905 sur la répression des fraudes.

3
 Le litige qui vous est soumis a été soulevé par un sieur Navizet, inspecteur du Service de la
Répression des Fraudes du ministère de l’Agriculture, détaché auprès de l’INAO pour une
période de 5 ans à compter du 1er janvier 1946 par des arrêtés ministériels des 30 mars 1946
et 5 novembre 1947. La situation de carrière de ce fonctionnaire avant et après son
détachement, c’est-à-dire à l’époque où il remplissait ses fonctions dans une administration de
l’État, vous a déjà valu 4 recours rejetés par des décisions des 3/4 des 29 novembre 1957 et 2
juillet 1958. La confusion de ces recours se retrouve dans le dernier pourvoi de cette série, inscrit
au rôle de votre séance et qui a trait aux déboires éprouvés par le sieur Navizet au cours de sa
période de détachement à l’INAO de 1946 à 1951. Le centre du litige parait bien être
l’affectation d’un collègue du requérant, le sieur Barse, à un poste d’inspecteur à Paris, poste
auquel le sieur Navizet était également candidat. On vous demande d’annuler la décision du
23 janvier 1951 par laquelle le Directeur de l’INAO informe le requérant qu’il attribuera le
poste au sieur Barse ainsi que la décision du Ministre de l’Agriculture rejetant implicitement la
réclamation formée par le sieur Navizet contre cette décision. […]

Le Ministre de l’Agriculture, dans ses observations sur ce pourvoi, soutient que les personnels
mis à la disposition de l’INAO n’ont aucun lien avec cet organisme et continuent à relever de
l’État, en sorte que le litige relatif à des fonctionnaires de l’État ressortit à la juridiction
administrative malgré le caractère privé de l’Institut.
Cette analyse est fausse : les inspecteurs qui, tels le sieur Navizet, sont détachés du cadre des
Inspecteurs de la Répression des Fraudes sont, dans l’emploi de détachement, soumis à l’autorité
de la personne morale au profit de laquelle ils exercent leurs fonctions. L’INAO possède la
personnalité civile : c’est son directeur qui prend les décisions de nomination, d’affectation, de
mutation, etc. à l’égard de toutes les catégories de personnel. Les fonctionnaires détachés par
l’État doivent, pendant leur séjour à l’INAO, être regardés comme les agents de cet organisme.
Au demeurant, les décisions attaquées par le sieur Navizet ont trait à la nomination du sieur
Barse, lequel, à la différence du requérant, était un inspecteur recruté par l’INAO et simplement
commissionné par le Ministre. Le litige concerne donc bien un agent de l’INAO. Ce qui nous
amène à examiner la nature juridique de cet institut.
Si celui-ci est une personne morale du droit public, vous retiendrez votre compétence car il
n’est pas douteux qu’en cette hypothèse le sieur Barse, participant à l’exécution de la mission
confiée à l’INAO, vous apparaitra comme un fonctionnaire public.
En revanche, si l’INAO est une personne morale de droit privé, le juge administratif devra
décliner sa compétence […]. Ainsi, cette mince affaire vous amène à prendre parti sur un grave
problème, débattu depuis 24 ans et qui n’a jamais reçu sa solution jurisprudentielle, ni au
Conseil d’État ni à la Cour de cassation : faut-il classer l’INAO du côté du droit public ou du
côté du droit privé ?

Deux points sont indiscutablement acquis. D’abord l’INAO a la personnalité morale (art.
20 du décret-loi de 1935). D’autre part, cet institut gère un service public : la protection des

4
appellations d’origine a été érigée en un service public dont l’exécution est principalement
confiée au Ministre de l’Agriculture qui provoque les décrets reconnaissant les appellations et
qui pourvoit à la protection de ces appellations par un service spécial: celui de la Répression des
Fraudes. A ce service public, l’Institut National est associé étroitement : c’est lui qui propose
l’homologation par le gouvernement des appellations à contrôler, ce sont ses agents qui veillent
au respect desdites appellations, concurremment avec ceux de l’État.

Participant ainsi à l’exécution d’un service public administratif, l’INAO peut alors apparaître
soit comme un établissement public national, de nature administrative, soit comme un
organisme de droit privé collaborant à une mission de service public.
L’option est entre ces deux formules. La première vous ramène à une notion classique du
droit administratif français. La seconde conduit à classer l’INAO aux côtés d’un certain nombre
d’organismes pour lesquels la jurisprudence admet la compatibilité d’un statut de droit privé
avec la participation au service public :
- comités d’organisation 1,
- caisses de Sécurité Sociale 2,
- association de gérance de l’école d’apprentissage maritime 3,
- comités centraux de ravitaillement créés par la loi du 23 octobre 1941 4.

En l’espèce, de nombreuses études ont été consacrées à l’INAO. L’auteur d’une thèse de
doctorat en droit, Me Coulet et deux savants professeurs de faculté M. Laufenberger et de
Lacharrière consultés par ledit institut n’aperçoivent aucun des traits de l’établissement public.
Organisme privé, l’INAO serait seulement associé à une mission de service public et c’est bien
l’opinion que professe devant vous le ministre de l’Agriculture. Mais il est juste d’indiquer que
la position du ministre des Finances (Direction de la Comptabilité Publique) est beaucoup plus
nuancée, qu’elle semble même favorable à l’idée d’un établissement public, bien qu’il n’ait pas
inscrit le CNAO sur la liste des établissements publics, annexée à l’inventaire de la situation
financière établi par M. Schuman en 1946. Un ouvrage de M. Connois sur la « Notion
d’établissement public en droit administratif français » n’hésite pas à classer l’INAO parmi les
établissements publics et il cite l’opinion formulée, dans un article de la Revue de droit public
par un des maîtres de l’enseignement du droit administratif qui, fournissant quelques exemples
pour illustrer la notion d’établissement public, énumère les Chambres de Commerce, les
Chambres de Métiers et l’Institut National des Appellations d’Origine, doté, selon lui, de
prérogatives de puissance publique.

1
CE, 31 juillet 1942, Montpeurt.
2
CE, 13 mai 1938, Caisses primaires « Aide et Protection ».
3
C. cass., 9 janvier 1958.
4
CE, 14 novembre 1958, Section de Montjoye. En sens inverse : TC, 15 janvier 1938, Sieur Erick de Mau, pour
l’office d’inspection et de conditionnement des produits naturels du Sénégal, auquel le statut d’établissement public a
été reconnu.

5
 Tant d’hésitations sur la solution ne s’expliquent sans doute que par l’imprécision des critères
auxquels se reconnait un établissement public : critère du but et de la nature de la tâche, critère
de l’origine des ressources, critère de l’existence d’un privilège de puissance publique, critère des
règles d’organisation et de fonctionnement. Aucun de ces éléments n’a de valeur absolue ni
décisive et c’est surtout en les combinant de manière plus ou moins empirique que le juge
parvient à découvrir la véritable physionomie de l’institution lorsque, commune en l’espèce, le
législateur n’a pas pris soin d’en préciser le régime juridique. En fait, vos derniers arrêts
s’attachent essentiellement au critère des règles d’organisation et de fonctionnement 5. Mais
avant de nous attacher à ce critère, tentons de dégager l’esprit qui a inspiré la création du CNAO
et la détermination de ses tâches.

Reprenant l’essentiel d’une proposition de loi déposée au Sénat par M. Capus, le décret-loi
de 1935 a entendu associer les membres de la profession à la défense des intérêts corporatifs de
la viticulture. Il n’est pas exclu que la formule du service administratif géré par l’État ait alors
paru trop rigide. Un organisme indépendant de l’État donnait plus de souplesse à une action
de défense, notamment pour la protection des appellations d’origine à l’étranger.

Il serait cependant très excessif de prétendre que les auteurs du décret-loi de 1935 ont
entendu créer un comité s’apparentant à un simple syndicat professionnel. S’il en avait été ainsi,
ils auraient confiné ce comité dans un rôle de défense des appellations d’origine, telles qu’elles
sont reconnues par la puissance publique. Or, ils l’ont également associé au pouvoir
réglementaire chargé de définir et reconnaître les appellations à contrôler. L’INAO propose au
gouvernement l’homologation des appellations d’origine et en cas de rejet d’une demande
d’homologation, c’est lui qui prend la décision de refus.
Bien entendu, cette fonction de réglementation ne prouve pas que le législateur a choisi le
cadre de l’établissement public mais elle contribue, selon nous, à éliminer l’idée que l’institution
créée en 1935 était nécessairement orientée vers le type syndical, qu’elle ne pouvait en aucune
manière s’inscrire dans un cadre de droit public.
De plus et contrairement à l’opinion de certains auteurs, il n’apparait pas que la défense par
l’INAO dans les pays étrangers des appellations d’origine des vins français soit inconciliable
avec un statut d’établissement public : un établissement public peut se porter partie civile
devant une juridiction étrangère. En reconnaissant à cet institut le caractère d’établissement
public, vous n’avez pas à redouter d’entraver l’action protectrice qu’il mène à l’étranger.

Ainsi, rien de bien décisif, dans le but et l’esprit de l’institution, dans l’intention présumée
du législateur, ni même dans la nature des tâches attribues à l’INAO. Nous constatons
seulement une participation de représentant de la viticulture à une mission de service public,
mission d’ailleurs limitée et qui, à la différente de celle dévolue aux comités d’organisation, ne
consiste pas dans une gestion de la profession. Cette participation n’impose pas a priori une

5
CE, 13 décembre 1957, Barot, et CE, 14 novembre 1958, Section de Montjoye.

6
structure de droit public plutôt qu’une structure de droit privé et c’est en définitive dans les
règles d’organisation et de fonctionnement que peut résider la raison d’un choix qui, à notre
avis, doit s’exercer en faveur de la conception de l’établissement public. A cet égard il ressort du
décret-loi du 30 octobre 1935 et des décrets des 20 décembre 1935 et 16 juillet 1947 que tous
les membres de l’institut (professionnels et fonctionnaires) sont désignés par le gouvernement.
Le Directeur est nommé par le Ministre. Le personnel — nous l’avons déjà dit — est soit fourni
par le ministère de l’Agriculture, soit agréé ou commissionné par le Ministre ou par les préfets.
La tutelle administrative du ministère de l’Agriculture se double d’une tutelle du Ministère
des Finances. L’INAO est soumis au contrôle de l’Inspection Générale des Finances. Les
comptes et budgets sont approuvés par le Ministre.
Au point de vue financier, cet organisme applique le principe traditionnel du droit public
de la séparation des ordonnateurs et des comptables. D’autre part — et ceci est particulièrement
important — il bénéficie d’un financement fiscal.
L’article 22 du décret-loi du 30 juillet 1935 avait institué une taxe spéciale de 2 francs par
hectolitre de vin, taxe assise et recouvrée dans les conditions prévues en matière de droits de
circulation et attribuée à raison d’un quart au Trésor, d’un quart au fond de propagande de
l’article 16 de la loi du 4 juillet 1931 et de la moitié au CNAO. On a pu discuter, certes, du
caractère de cette taxe qui ne présente pas et de loin tous les traits caractéristiques de l’impôt.
Mais elle est certainement encore beaucoup plus éloignée de la cotisation purement
professionnelle.
En réalité, il s’agit bien une recette fiscale dont la perception est confiée à l’Administration
des Contributions Indirectes et qui faisait l’objet d’une affectation spéciale. […]
L’INAO reçoit donc pour son fonctionnement le produit d’impôts indirects grevés d’une
affectation spéciale, ainsi que le montant d’une subvention.
On conçoit mal qu’un organisme privé soit alimenté par l’impôt.
Il est vrai que jusqu’à présent les comptables de l’INAO ne sont pas justiciables de la Cour
des Comptes ou plus exactement qu’ils ne sont pas assujettis au contrôle juridictionnel de la
Cour. Celle-ci avait, par un référé de 1939, réclamé ce contrôle que justifiaient de nombreux
arguments et du reste à cette époque le ministre des Finances avait bien classé le CNAO parmi
les établissements publics pour lui appliquer le décret du 20 mars 1939. Mais l’évolution dans
le sens corporatif des institutions d’ordre professionnel à partir de 1940 n’incita pas
l’Administration à déférer au vœu de la Cour. La question fut réexaminée en 1957 et la Cour
eut à choisir entre le contrôle juridictionnel sur l’INAO qualifié d’établissement public et le
contrôle non juridictionnel sur un organisme privé subventionné : elle résolut d’exercer un
contrôle non juridictionnel.
Nous ne saurions sous-estimer l’importance de l’objection que la position actuelle de la Cour
des Comptes fournit aux adversaires de la formule de l’établissement public. Mais la juridiction
des comptes a fort bien pu se déterminer en fonction non d’éléments juridiques mais de
considérations d’opportunité qui pouvaient, dans une certaine perspective, la détourner de
reconnaitre un caractère administratif à l’organisme en cause. Et cela, d’autant plus, qu’en

7
pratique, la qualification juridique était indifférente puisque la Cour exerce, en toute hypothèse,
un contrôle.
Tels sont les éléments du débat. Pour notre part nous estimons qu’il n’y a dans les cas
douteux aucun intérêt ni juridique ni économique à grossir cette catégorie d’organismes
hybrides que sont les établissements privés, gérant un service public. Ce chevauchement du
droit public et du droit privé aboutit le plus souvent à la confusion et parfois au désordre
administratif et financier.
En l’espèce, l’INAO est alimenté par le Trésor Public et spéciale ment par l’affectation de
recettes fiscales, il participe à l’exercice du pouvoir réglementaire, accomplit ses tâches à l’aide
d’un personnel administratif ou agréé par l’autorité publique il n’y a aucune hérésie a lui
reconnaitre le caractère d’établissement public, ce qui entrainera sa soumission au contrôle
juridictionnel de la Cour des Comptes, comme semble le désirer le Ministère des Finances
(Direction de la Comptabilité Publique).

Sans doute serait-il facile de réfuter ce point de vue en rappelant l’exemple d’organismes
privés qui sont soumis à une tutelle administrative, dont les membres dirigeants sont nommés
par l’autorité publique, qui participent au pouvoir de réglementation et même l’exercent très
complètement, comme ce fut le cas des Comités d’organisation qui appliquent la règle de
séparation des ordonnateurs et des comptables. Mais, sous peine de tomber dans une sorte de
nihilisme juridique, chacun de ces traits ou de ces éléments doit bien conserver une certaine
valeur pour caractériser un régime de droit public. Et en tout cas, il en est deux qu’il est bien
rare de déceler dans des organismes de droit privé : c’est le financement par voie d’impôt […].
Et c’est en second lieu l’affectation directe à l’organisme en cause, de fonctionnaires titulaires
de l’État. Or, nous l’avons dit, le [décret de 1951 relatif au statut des inspecteurs de la répression
des fraudes] permet l’affectation à l’INAO sans détachement, de fonctionnaires du service de la
Répression des Fraudes du ministère de l’Agriculture.

Nous vous proposerons donc de déclarer que l’INAO est un établissement public. Vous êtes
compétents pour statuer sur les conclusions dirigées contre la lettre du Directeur de l’INAO
relative à la nomination de Barse. […]

Document 3
TC, 20 novembre 1961, Centre régional de lutte contre le cancer « Eugène Marquis ».

Vu l’ordonnance du 1er octobre 1945 ; le code de la santé publique, la loi du 3 avril 1958 ;
le décret du 5 août 1929, l’arrêté du 3 octobre 1947 ; le décret du 12 février 1948 ; l’ordonnance
du 1er juin 1828 ; le décret du 26 octobre 1849 ; la loi du 24 mai 1872 ; le décret du 25 juillet
1960 ; l’ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; […]

8
 Sur la compétence :

Considérant que la Fondation régionale de l’Ouest de la Ligue contre le cancer a été

reconnue comme établissement d’utilité publique par décret du 5 août 1929, puis agréée
comme Centre régional de lutte contre le cancer par application de l’ordonnance du 1er octobre
1945, dont les dispositions ont été reprises sous les articles L. 313 et L. 325 du Code de la santé
publique, après avoir mis ses statuts en concordance avec les règles d’organisation et de
fonctionnement édictées par cette ordonnance ;

Considérant que le sieur Bourguet, médecin attaché au centre précité, a déféré au Tribunal
administratif de Rennes une décision du directeur de ce centre, en prétendant qu’elle modifiait
illégalement à son préjudice les modalités d’exercice de ses fonctions; qu’il soutient que
l’ordonnance du 1er octobre 1945 a transformé la Fondation régionale de l’Ouest en
établissement public, justifiant la compétence administrative pour connaître du litige; que le
Tribunal administratif de Rennes a, par ce motif retenu sa compétence ;

Considérant que si les Centres régionaux de lutte contre le cancer assument une mission de
service public et sont soumis par l’ordonnance du 1er octobre 1945 à un ensemble de règles
d’organisation et de fonctionnement impliquant un contrôle étroit de l’administration sur
divers aspects de leur activité, il résulte de l’ensemble des dispositions de cette ordonnance,
rapprochées des termes de l’exposé des motifs que le législateur a entendu conférer à ces centres
le caractère d’établissements privés, qui était d’ailleurs celui de ce type d’établissement avant
l’intervention des dispositions susrappelées ; que, dès lors, les rapports entre les Centres
régionaux de lutte contre le cancer et leur personnel ressortissent au droit privé; que le litige qui
s’est élevé entre le sieur Bourguet et le Centre régional de lutte contre le cancer « Eugène
Marquis » échappe en conséquence à la compétence de la juridiction administrative. […]

Document 4
TC, 14 février 2000, GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et sans-abris
c. Mme Verdier.

Vu, enregistrée à son secrétariat le 26 mai 1999, l’expédition de l’arrêt du 18 mai 1999 par
lequel la Cour de cassation (chambre sociale), saisie des pourvois formés par le Groupement
d’intérêt public « Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris » (G.I.P.
- H.I.S.) en cassation de deux arrêts rendus les 25 octobre 1996 et 20 juin 1997 par la Cour
d’appel de Paris, le premier admettant la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour
connaître d’un litige opposant le G.I.P. - H.I.S. à un de ses agents, le second condamnant ledit
groupement à payer à Mme Sylvie Verdier la somme de 98.742 F à titre d’indemnité de

9
licenciement sans cause réelle et sérieuse, a renvoyé au tribunal, par application de l’article 35
du décret du 26 octobre 1849 modifié, le soin de décider sur la question de compétence ;
Vu, enregistré le 22 juillet 1999, le mémoire présenté pour la ministre de l’emploi et de la
solidarité tendant à ce que la juridiction administrative soit déclarée compétente pour connaître
du litige opposant le G.I.P. - H.I.S. à Mme Verdier,

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment ses articles 34 et 37 ; la loi des 16-24 août 1790 et le décret
du 16 fructidor an III ; la loi du 24 mai 1872 ; le décret du 26 octobre 1849 modifié et,
notamment, ses articles 35 et suivants ; l’article 21 de la loi nº 82-610 du 15 juillet 1982
d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la
France ; l’article 22 de la loi nº 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ;
le décret nº 88-1034 du 7 novembre 1988 modifié par le décret nº 89-918 du 21 décembre
1989 ; le décret nº 92-336 du 31 mars 1992 ; l’arrêté du 12 mars 1993 portant approbation de
la convention constitutive du Groupement d’intérêt public « Habitat et interventions sociales
pour les mal-logés et les sans-abris » (G.I.P.-H.I.S) ;

Considérant que le Groupement d’intérêt public « Habitat et interventions sociales pour les
mal-logés et les sans-abris », constitué entre, comme personnes publiques, l’État et le Fonds
d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, et des personnes privées ayant
vocation à promouvoir le logement social, a pour objet, en région Ile-de-France, de contribuer
au relogement de familles et de personnes sans toit ou mal logées au sens de l’article 1er de la
loi nº 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ; que, d’après sa
convention constitutive, approuvée par arrêté interministériel du 12 mars 1993, ce groupement
d’intérêt public est régi, en premier lieu, par l’article 21 de la loi nº 82-610 du 15 juillet 1982
qui, bien que ne visant initialement que le domaine de la recherche et du développement
technologique, a été étendu par des lois ultérieures à la plupart des autres groupements d’intérêt
public, en deuxième lieu, par l’article 22 de la loi nº 87-571 du 23 juillet 1987 qui a ouvert la
possibilité de créer de tels groupements, à l’initiative d’au moins une personne publique, dans
le domaine de l’action sanitaire et sociale et, enfin, par les décrets du 7 novembre 1988 et du
31 mars 1992 qui précisent le régime juridique applicable aux groupements d’intérêt public
institués dans ce dernier domaine ;

Considérant qu’en vertu de l’article 21 de la loi du 15 juillet 1982, les groupements d’intérêt
public qui sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière ont pour objet de
permettre l’association d’une ou plusieurs personnes morales de droit public ou de droit privé
pour l’exercice en commun, pendant une durée déterminée, d’activités qui ne peuvent donner
lieu à la réalisation ou au partage de bénéfices ; qu’un tel groupement est constitué par une
convention soumise à l’approbation de l’autorité administrative ; que les personnes morales de
droit public, les entreprises nationales et les personnes morales de droit privé chargées de la

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gestion d’un service public doivent disposer ensemble de la majorité des voix dans l’assemblée
du groupement et dans le conseil d’administration qu’elles désignent ; qu’un Commissaire du
gouvernement est nommé auprès du groupement ;

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions, éclairées par les travaux
préparatoires de la loi, que le législateur a entendu faire des groupements d’intérêt public des
personnes publiques soumises à un régime spécifique ; que ce dernier se caractérise, sous la seule
réserve de l’application par analogie à ces groupements des dispositions de l’article 34 de la
Constitution qui fondent la compétence de la loi en matière de création d’établissements
publics proprement dits, par une absence de soumission de plein droit de ces groupements aux
lois et règlements régissant les établissements publics ;

Considérant qu’en raison de son objet comme de ses modalités d’organisation et de

fonctionnement le Groupement d’intérêt public « Habitat et interventions sociales pour les
mal-logés et les sans-abris » assure la gestion d’un service public à caractère administratif ; que
les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’une personne publique gérant un
service public à caractère administratif sont soumis, dans leurs rapports avec cette personne et
quel que soit leur emploi, à un régime de droit public ; que n’emporte pas dérogation à
l’application de ce principe, le fait que l’article 21 de la loi du 15 juillet 1982 ait prévu que la
convention par laquelle est constitué un groupement d’intérêt public indique les conditions
dans lesquelles les membres de ce groupement mettent à la disposition de celui-ci des personnels
rémunérés par eux ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la juridiction administrative est compétente
pour connaître du litige opposant Mme Verdier, agent du Groupement d’intérêt public «
Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris » à ce dernier ;
Décide :
Article 1er : La juridiction de l’ordre administratif est compétente pour connaître du litige
opposant Mme Sylvie Verdier au groupement d’intérêt public « Habitat et interventions
sociales pour les mal-logés et sans-abris » […].

Document 5
CE, avis, 22 mai 2019, Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme
et autres infractions.

Le Fonds de garantie des victimes a été créé par une loi de 1986 pour assurer « la réparation
intégrale des dommages résultant d’une atteinte à la personne ». Une fois la victime indemnisée par
le Fonds, celui-ci peut chercher le remboursement des sommes qu’il a versées à l’encontre de l’auteur

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de l’infraction — on dit que le Fonds est « subrogé » dans les droits de la victime, il se substitue à
elle.
Dans une affaire portée devant le tribunal administratif de Lyon, une personne victime d’une
infraction commise par un mineur placé auprès du service d’aide sociale à l’enfance a été indemnisée
par ce fonds. Le fonds a ensuite demandé au département de la Loire de lui rembourser la somme
qu’il a versée, car c’est le département qui gère le service d’aide sociale à l’enfance auprès duquel le
mineur auteur de l’infraction était placé. Le département a cependant opposé une fin de non-recevoir
au Fonds.
Devant le tribunal administratif de Lyon, le Fonds conteste la fin de non-recevoir du département
de la Loire. Pour répondre à la question de la légalité de cette décision, le tribunal s’interroge d’abord
sur la nature du Fonds : s’agit-il d’une personne publique ou d’une personne privée ? La question
étant complexe, il demande son avis au Conseil d’État — juridiction suprême de l’ordre
administratif —, comme le lui permet l’article L. 113-1 du code de justice administrative.

Vu la procédure suivante :
Par un jugement nº 1706613 du 5 février 2019, enregistré le 6 février 2019 au secrétariat
du contentieux du Conseil d’État, le tribunal administratif de Lyon, avant de statuer sur la
requête du Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et autres infractions (FGTI)
tendant à l’annulation de la décision du département de la Loire rejetant sa demande
indemnitaire préalable tendant au remboursement des sommes versées à M. L. W. et à la
condamnation du département de la Loire à lui verser la somme de 25 000 euros, a décidé, par
application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de
transmettre le dossier de cette requête au Conseil d’État, en soumettant à son examen les
questions suivantes :
1º Le Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions est-il une
personne morale de droit privé ? […]
1. La loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme a créé un fonds de
garantie des victimes des actes de terrorisme, chargé d’assurer l’indemnisation des victimes
d’actes de terrorisme. Les missions de ce fonds, devenu fonds de garantie des victimes d’actes
de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), ont été par la suite élargies aux victimes d’autre
infractions et à une aide au recouvrement des dommages et intérêts pour les victimes
d’infractions bénéficiaires d’une décision pénale définitive.
2. Aux termes de l’article L. 422-1 du code des assurances : « Ce fonds, doté de la
personnalité civile, est alimenté par un prélèvement sur les contrats d’assurance de biens (…)
Le fonds est également alimenté par des versements prévus au II de l’article 728-1 du code de
procédure pénale ». Aux termes de l’article R. 422-1 du même code, le fonds « est géré par un
conseil d’administration qui comprend : / 1º Un président nommé par arrêté conjoint du
ministre chargé de l’économie et des finances et du garde des sceaux, ministre de la justice,
parmi les membres en activité ou honoraires du Conseil d’État ayant au moins atteint le grade

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de conseiller d’État ou parmi les membres en activité ou honoraires de la Cour de cassation
ayant au moins atteint le grade de conseiller ou d’avocat général ; / 2º Un représentant du
ministre chargé de l’économie et des finances, nommé par arrêté ; / 3º Un représentant du
ministre de la justice, nommé par arrêté ; / 4º Un représentant du ministre de l’intérieur,
nommé par arrêté ; / 5º Un représentant du ministre chargé de la sécurité sociale, nommé par
arrêté ; / 6º Trois personnes ayant manifesté leur intérêt pour les victimes d’actes de terrorisme
et d’autres infractions, nommées par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et des
finances, du ministre de la justice, du ministre de l’intérieur et du ministre chargé de la sécurité
sociale ; / 7º Un professionnel du secteur de l’assurance, nommé par arrêté du ministre chargé
de l’économie et des finances. ». Aux termes de l’article R. 422-2 du même code : « Les statuts
du fonds de garantie sont approuvés par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la
justice, et du ministre chargé des assurances ». Aux termes de l’article R. 422-3 du même code :
« Le fonds de garantie est soumis au contrôle du ministre chargé des assurances qui nomme un
commissaire du Gouvernement pour exercer en son nom un contrôle sur l’ensemble de la
gestion du fonds. Le commissaire du Gouvernement peut assister à toutes les réunions du
conseil d’administration ou des comités institués par ce conseil. Il peut se faire présenter tous
les livres et documents comptables. / Les décisions prises par le conseil d’administration ou par
les autorités auxquelles il accorde délégation sont exécutoires dans un délai de quinze jours à
dater de la décision si le commissaire du Gouvernement ne signifie pas soit qu’il approuve
immédiatement, soit qu’il s’oppose à la décision. Toutefois, le délai ci-dessus est ramené à cinq
jours en ce qui concerne les décisions ne comportant pas un engagement financier pour le
fonds. ». Aux termes de l’article R. 422-4 du même code : « Les opérations du fonds sont
comptabilisées conformément aux règles applicables aux entreprises d’assurance ». Aux termes,
enfin, de l’article 11 des statuts du FGTI, approuvés par un arrêté du 16 mars 2017 : « La
gestion des opérations du Fonds est confiée au Fonds de garantie institué par l’article L. 421-1
du code des assurances. »

3. Le FGTI, organisme créé par la loi, joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique
publique d’aide aux victimes et constitue ainsi un instrument de la solidarité nationale. Ainsi
qu’il résulte des dispositions citées au point 2, ses ressources proviennent d’une contribution
forfaitaire assise sur les contrats d’assurance qui a le caractère d’une imposition au sens de
l’article 34 de la Constitution, les membres du conseil d’administration du fonds sont tous
nommés par arrêté ministériel ou interministériel, quatre des neuf administrateurs sont des
représentants de l’État et la gestion du fonds est contrôlée par un commissaire du
Gouvernement qui peut s’opposer à toutes les décisions du conseil d’administration. Il résulte
de l’ensemble de ces éléments que, alors même que le FGTI n’est pas doté de prérogatives de
puissance publique, que sa comptabilité est soumise au droit privé et que sa gestion est assurée
par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), lui-même qualifié
par l’article L. 421-2 du code des assurances de personne morale de droit privé, le FGTI doit
être regardé comme un organisme de droit public. […]

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