www.idea.

int
Rapport de l'atelier sur les transitions judiciaires et constitutionnelles 14-15 novembre 2014
La Haye Rapport de l'atelier sur les transitions judiciaires et constitutionnelles 14-15
novembre 2014 La Haye Tom Gerald Daly © 2016 Institut international pour la démocratie et
l'assistance électorale International IDEA Strömsborg SE-103 34 STOCKHOLM SUÈDE Tél.
: +46 8 698 37 00, fax : +46 8 20 24 22 E-mail : [email protected], site Web : www.idea.int
La version électronique de cette publication est disponible sous un attribut Creative Commons
- NonCommercialShareAlike Licence 3.0. Vous êtes libre de copier, distribuer et transmettre
la publication ainsi que de la remixer et de l'adapter à condition que ce soit uniquement à des
fins non commerciales, que vous attribuiez de manière appropriée la publication et que vous
la distribuiez sous une licence identique. Pour plus d'informations sur cette licence, voir : .
Les publications internationales d’IDEA sont indépendantes des intérêts nationaux ou
politiques spécifiques.
Les opinions exprimées dans cette publication ne représentent pas nécessairement les
opinions d’International IDEA, de son conseil d’administration ou des membres de son
conseil. Conception graphique par International IDEA
Sommaire
1. Introduction .......................................... ...................................... 7
2. Comment le la constitution transforme le pouvoir judiciaire ..................................10
3. Comportement stratégique du pouvoir judiciaire ................................ 15
4. Le pouvoir judiciaire comme moteur de justice sociale ........ 15
4. Le pouvoir judiciaire comme moteur de justice sociale ....... .................................. 23
5. Conclusions préliminaires.............. .................................................................. ... 28
Références ...................................................... ...................................... 29 Annexe.
Ordre du jour................................................. ................................... 30 International IDEA 6
Le système judiciaire et les transitions constitutionnelles 7
1. Introduction au 14 Le 15 novembre 2014, l'Institut international pour la démocratie
et l'assistance électorale (International IDEA) et l'Organisation internationale de droit du
développement (OIDD) ont organisé conjointement un atelier de cadrage à La Haye pour
discuter du rôle du pouvoir judiciaire dans les transitions constitutionnelles. L'atelier a offert
un forum aux décideurs politiques, aux juges et aux universitaires pour partager leurs
expériences entre juridictions afin d'approfondir la compréhension des rôles que les systèmes
judiciaires ont joué dans les transitions passées et présentes. Son objectif était de générer un
dialogue sur les défis communs et distincts, les réussites et les enseignements tirés. Thèmes
Les magistrats sont devenus des acteurs de plus en plus importants dans l'élaboration de
constitutions et la construction de la démocratie, qu'un État cherche à renforcer la démocratie
ou à passer d'un régime non démocratique à un régime démocratique. Depuis les années 1970,
les transitions constitutionnelles dans un grand nombre d’États à travers le monde ont cherché
à renforcer le pouvoir judiciaire. Il s'agit notamment des exemples bien connus de la
Colombie, de la Hongrie et de l'Afrique du Sud, ainsi que d'exemples moins connus dans
toutes les régions du monde (par exemple, les États du sud de l'Europe comme l'Espagne et le
Portugal, pratiquement tous les États d'Europe centrale et orientale, les États d'Amérique
latine comme le Brésil et l'Afrique du Sud). Uruguay et États asiatiques comme l’Indonésie, la
Mongolie et la Corée du Sud). Dans ces contextes, un système judiciaire fort et indépendant,
capable d’agir en tant que gardien de la constitution, est considéré comme essentiel pour
parvenir à un cadre constitutionnel qui s’écarte des modes de gouvernance autoritaires et
adopte une gouvernance démocratique centrée sur l’État de droit. Les transitions
constitutionnelles récentes et en cours dans le monde accordent toujours une place centrale au
pouvoir judiciaire, notamment au Kenya, au Népal, en Tunisie et au Zimbabwe. Le pouvoir
judiciaire est perçu comme étant essentiel pour garantir que les contraintes exercées sur le
pouvoir politique soient efficaces, que les droits soient respectés et qu’une nouvelle culture de
constitutionnalisme puisse se développer (Choudhry 2014 : 16). Cette tendance à
l’autonomisation du pouvoir judiciaire reflète l’évolution des démocraties de longue date à
travers le monde, en particulier dans la période d’après-guerre à partir de 1945, où la
suprématie du pouvoir législatif a progressivement cédé la place à la suprématie judiciaire.
Les tribunaux des États démocratiques sont désormais généralement dotés du pouvoir d'avoir
le « dernier mot » sur les questions constitutionnelles, notamment la nature de la séparation
des pouvoirs, la portée et la signification des droits constitutionnels, et le pouvoir d'évaluer la
validité de la législation et de l'exécutif. action contre le texte de la constitution. Cette réalité
recoupe un aspect fondamental de la gouvernance démocratique, à savoir la prise de décision
majoritaire qui reflète la volonté du peuple en tant que détenteur ultime du pouvoir souverain.
Malgré la promesse du pouvoir judiciaire en tant que force positive pour parvenir à une
gouvernance démocratique dans un nouvel ordre constitutionnel, l’autonomisation du pouvoir
judiciaire comporte des risques importants. Par exemple, le pouvoir judiciaire peut accumuler
trop de pouvoir et promouvoir ses propres intérêts (et ceux de ses alliés) sans aucun
mécanisme efficace pour tenir le tribunal publiquement responsable. Cependant, dans la
plupart des cas, le pouvoir judiciaire peine à s'affirmer comme un acteur efficace dans le
nouvel ordre constitutionnel ; il doit trouver un équilibre entre contrarier indûment les
pouvoirs politiques et obtenir le soutien du public et des acteurs de la société civile. Dans le
même temps, le système judiciaire est lui-même affecté par la transition constitutionnelle et
est généralement la cible d’importantes réformes directes. L’évolution du contexte
constitutionnel et politique nécessite souvent de redéfinir sa position dans la gouvernance et
dans la société dans son ensemble. L'atelier s'est concentré sur trois sous-thèmes liés : 1.
Comment la constitution peut transformer le système judiciaire. Les objectifs de
transformation ambitieux des constitutions démocratiques modernes tendent à imposer une
lourde charge au pouvoir judiciaire, qui doit jouer le rôle de moteur du changement. La
tendance des constitutions modernes à transférer le pouvoir des institutions représentatives
aux tribunaux renforce les préoccupations concernant l'indépendance et la responsabilité
judiciaires, en particulier dans le contexte des processus de nomination des juges, de la
composition des tribunaux, de la formation judiciaire et des procédures de sélection. 2.
Comportement stratégique du pouvoir judiciaire en tant qu'acteur des transitions
constitutionnelles. Des études de cas du monde entier révèlent que les tribunaux adoptent un
comportement stratégique afin d'établir leurs rôles et leurs relations dans le cadre de nouveaux
cadres constitutionnels. Cela implique de négocier des relations avec les autres branches du
gouvernement (l'exécutif et le législatif), d'autres lieux de pouvoir (par exemple l'armée) et de
nouer des alliances avec d'autres organes de l'État (par exemple les médiateurs), des acteurs
de la société civile (par exemple les médias, les organisations non gouvernementales). ), le
public et les acteurs internationaux. 3. Le pouvoir judiciaire comme moteur de justice sociale.
Les appels à la justice sociale étant au centre de nombreuses transitions constitutionnelles
modernes, les nouvelles constitutions ont eu tendance à se concentrer de plus en plus sur la
protection des droits sociaux et économiques. Cela place les tribunaux dans une position
difficile, car ils sont censés agir comme moteurs de justice sociale tout en étant confrontés à
des inquiétudes quant à leur capacité à statuer sur de telles questions ; ils risquent d'entrer en
conflit avec les autres branches du gouvernement. Format L'atelier comprenait 14
présentations. Les professeurs Yash Ghai, Tom Ginsburg et David Landau ont fait des
présentations introductives lors de la première séance. Des présentations spécifiques à chaque
pays ont suivi lors des sessions suivantes, illustrant les expériences des systèmes judiciaires
d'une grande variété d'États qui ont connu (ou subissent actuellement) des transitions
constitutionnelles. Les États abordés dans ces présentations comprenaient des transitions
antérieures (par exemple l’Inde dans les années 1950, le Chili dans les années 1980 et la
Hongrie dans les années 1990) et des transitions très récentes et en cours, notamment
l’Égypte, le Kenya, le Népal et la Somalie. L'atelier s'est particulièrement concentré sur le
Chili, la Colombie, l'Égypte, la Hongrie, l'Inde, l'Indonésie, le Kenya, la Libye, le Népal,
l'Afrique du Sud, le Soudan du Sud, la Tunisie et le Zimbabwe. Le pouvoir judiciaire et les
transitions constitutionnelles 9 Définir les termes clés L'atelier s'est concentré sur les acteurs
judiciaires qui agissent en tant qu'interprète final de la constitution nationale. Cela comprend
les cours constitutionnelles spécialisées qui se concentrent principalement sur les questions
constitutionnelles, et les cours suprêmes qui ont une compétence générale en tant que cour
d'appel final. Alors que les États en transition constitutionnelle établissent souvent une
nouvelle cour constitutionnelle spécialisée (par exemple la Tunisie), beaucoup conservent leur
Cour suprême existante ou en créent une nouvelle (par exemple le Kenya). Dans de rares cas,
la Cour constitutionnelle est antérieure à la transition constitutionnelle (par exemple au Chili).
Dans certains États (par exemple en Colombie et en Hongrie), une cour constitutionnelle et
une cour suprême coexistent, ce qui peut entraîner des frictions, une concurrence judiciaire et
la nécessité d'une diplomatie judiciaire pour gérer les relations entre elles. L'atelier a utilisé le
terme transition constitutionnelle pour désigner de manière générale les efforts à court terme
visant à parvenir à une gouvernance démocratique dans un État post-autoritaire, soit en
rédigeant une nouvelle constitution, soit en révisant de manière significative celle existante.
Les discussions tout au long de l'atelier ont souligné la difficulté de définir précisément ce
terme. Par exemple, les participants ont débattu de la manière de définir la fin d’une transition
– ou si elle se terminerait un jour, en particulier dans le cas de l’Inde. Ils ont observé que, bien
que la Constitution indienne soit en vigueur depuis 1949, l’État a connu différentes phases de
transition. Il s’agit notamment de la transition depuis le régime colonial dans les années 1940,
la transition vers et depuis un régime autoritaire sous la direction du Premier ministre Indira
Ghandi dans les années 1970, et peut-être une nouvelle phase de transition depuis 2014 sous
le gouvernement majoritaire du parti Bharatiya Janata. Les participants ont noté que, d’une
manière générale, tous les États sont constamment dans un processus de transition, y compris
les démocraties de longue date comme les États-Unis et le Royaume-Uni. En outre, l’exemple
de la Hongrie montre qu’un État considéré comme ayant achevé sa transition peut récidiver et
annuler les acquis démocratiques réalisés sur une période de plusieurs décennies. Dans
l’ensemble, les discussions de l’atelier se sont concentrées sur les États cherchant à introduire
un régime démocratique, plutôt que sur ceux dotés d’une démocratie établie de longue date.
International IDEA 10 2. Comment la constitution transforme le pouvoir judiciaire Dans les
transitions modernes, les constitutions transforment le rôle et le fonctionnement du pouvoir
judiciaire de deux manières principales. Premièrement, en cherchant une transformation
sociale et politique globale, les nouvelles constitutions imposent un fardeau plus lourd aux
tribunaux en tant qu’agents de transformation. Deuxièmement, afin de garantir que les
tribunaux puissent remplir ce rôle accru, les nouvelles constitutions tendent à introduire de
nouvelles règles constitutionnelles concernant l'indépendance, la structure, le fonctionnement
et la responsabilité du pouvoir judiciaire. Constitutions transformationnelles Les quatre
dernières décennies ont été marquées par un passage des constitutions traditionnelles aux
constitutions transformationnelles. Les constitutions traditionnelles avaient tendance à se
concentrer sur la conception d'un plan minimal pour la division du pouvoir public (par
exemple en créant un système présidentiel ou parlementaire et les pouvoirs formels de chaque
branche du gouvernement). Ils ont également tendance à inclure un nombre limité d'éléments
qui limitent le pouvoir de décision des institutions élues (principalement les droits civils et
politiques, tels que les libertés d'expression et de réunion). Ces constitutions accordaient peu
d’importance aux obligations précises de l’État ou aux orientations relatives à l’exercice du
pouvoir public. En revanche, les constitutions transformationnelles sont beaucoup plus
ambitieuses et complètes. Ils cherchent à jeter les bases d’une transformation radicale des
valeurs fondamentales et de la gouvernance de l’État, et à favoriser le changement social au
sein des communautés et des structures familiales. Ils ont tendance à détailler les règles
d’exercice du pouvoir et à inclure des éléments structurels pour limiter la prise de décision
majoritaire (par exemple, les médiateurs et les clauses d’éternité, qui empêchent la
modification de dispositions constitutionnelles clés). Ils cherchent également à établir un
système politique plus inclusif (par exemple en reconnaissant et en responsabilisant les
minorités) et à lutter contre les pratiques sociales discriminatoires (par exemple la
discrimination fondée sur le sexe). En outre, ils élaborent généralement de vastes déclarations
de droits qui consacrent les droits sociaux et économiques justiciables (examinés en détail ci-
dessous). La Constitution indienne de 1950 peut être considérée comme la première
constitution véritablement transformationnelle. Il visait non seulement à restructurer l’État,
mais aussi à transformer des institutions sociales profondément enracinées, fondées sur les
castes et le patriarcat, en mettant l’accent sur des valeurs constitutionnelles transcendantes
telles que le principe d’égalité. Les constitutions transformationnelles sont devenues plus
courantes au cours des transitions ultérieures, notamment celles du Brésil dans les années
1980, de l’Afrique du Sud et de la Colombie dans les années 1990, et du Kenya en 2010 (voir
encadré 2.1). Le pouvoir judiciaire et les transitions constitutionnelles 11 Transformer le
système judiciaire Les constitutions transformationnelles visent à réaliser des changements
radicaux dans la société, ce qui impose au pouvoir judiciaire une charge bien plus lourde
d'agir en tant qu'agent de transformation et gardien de la constitution. Dans les sociétés
démocratiques du monde entier, la tendance à se concentrer davantage sur le système
judiciaire semble avoir été motivée par le sentiment que les structures gouvernementales
traditionnelles se sont révélées incapables d’atteindre les objectifs de transformation. Les
enquêtes tendent à révéler que les juges bénéficient d’un plus grand soutien du public que les
institutions élues telles que le pouvoir législatif. Dans les États en transition, cette opinion
négative des structures existantes a tendance à être renforcée par une désillusion aiguë à
l'égard des institutions élues, un sentiment que les partis politiques et les autres acteurs ne se
prêtent pas au changement et une perception selon laquelle le pouvoir judiciaire est donc la
seule institution capable de tenir les promesses du nouveau texte constitutionnel. On s’éloigne
de la traditionnelle séparation nette des pouvoirs ; l’accent est plutôt mis sur les freins et
contrepoids, le pouvoir judiciaire jouant un rôle étendu de modération et de droit de veto. Il
est communément admis que l’encadré 2.1. Constitutions transformationnelles au Kenya et au
Zimbabwe La Constitution transformationnelle du Kenya de 2010 s'est inspirée de la
Constitution sud-africaine de 1996, qui à son tour a bénéficié de la Constitution indienne de
1949. La Constitution du Kenya de 2010 ne se concentre pas seulement sur les préceptes
constitutionnels traditionnels tels que l'État de droit et séparation des pouvoirs, mais aussi sur
la réalisation de la justice sociale dans une société marquée par de profondes inégalités. À
l’instar de la Constitution sud-africaine, elle cherche à rompre avec les structures et pratiques
gouvernementales antérieures. La Constitution kenyane élabore de manière très détaillée les
aspirations communes de la nation et les valeurs qui lient son peuple et ses institutions. Il
reflète les principes qui régissent la conduite de l’État et l’exercice du pouvoir. Par exemple,
l’article 10 énonce un certain nombre de « valeurs nationales et principes de gouvernance »,
tels que « la dignité humaine, l’équité, la justice sociale, l’inclusion, l’égalité, les droits de
l’homme, la non-discrimination et la protection des personnes marginalisées ». L'État
démocratique envisagé dans le texte constitutionnel ne repose pas uniquement sur des critères
électoraux minimaux et sur la division du pouvoir ; cela nécessite également de prendre
conscience des valeurs qui accompagnent une conception « plus large » de la démocratie. Par
exemple, afin de garantir un système plus juste et équitable, la constitution incite l’État à
intervenir de manière significative dans des domaines tels que le genre et la terre, qui étaient
auparavant laissés aux communautés et à la sphère privée. Cela impose une lourde charge aux
tribunaux pour apporter ces changements. La Constitution du Zimbabwe de 2013 peut
également être considérée comme une transformation. Il a élargi la Déclaration des droits
pour inclure les droits socio-économiques justiciables et a créé une cour constitutionnelle
comme arbitre final de toutes les questions constitutionnelles, avec le pouvoir exprès de
réviser les actions de l'exécutif. La nouvelle constitution a élargi l'accès aux tribunaux grâce à
des règles plus larges de locus standi, renforcé les garanties d'indépendance judiciaire et
inclus des dispositions encourageant les tribunaux à agir de manière indépendante. IDÉE
Internationale 12 Le texte d'une constitution transformationnelle à lui seul ne servira à rien si
le pouvoir judiciaire est incapable (ou ne veut pas) le rendre efficace. Les États post-transition
sont souvent aux prises avec un système judiciaire corrompu et inefficace, héritage de l’ère
autoritaire. Ce problème est abordé en mettant l'accent sur l'indépendance judiciaire, les
pouvoirs et la structure du système judiciaire, la manière dont les juges sont nommés et la
manière dont ils peuvent être tenus responsables. Structure De nombreuses transitions
constitutionnelles impliquent des questions fondamentales de « conception constitutionnelle »
concernant le système judiciaire. Les questions clés comprennent la forme institutionnelle du
pouvoir judiciaire dans le nouvel ordre constitutionnel, l’étendue de la compétence des
tribunaux en matière de questions constitutionnelles et l’accès au tribunal. Comme indiqué ci-
dessus, il est devenu courant que les États créent une nouvelle cour constitutionnelle
spécialisée, distincte du pouvoir judiciaire ordinaire, dans le cadre du processus de transition
(par exemple en Afrique du Sud, en Colombie et en Indonésie). Cependant, de nombreux
États choisissent de conserver la Cour suprême existante ou, comme au Kenya, choisissent de
créer une nouvelle Cour suprême qui reste au sommet du pouvoir judiciaire, plutôt que d'être
séparée du pouvoir judiciaire ordinaire. L'étendue de la compétence des tribunaux diffère d'un
État à l'autre, mais la tendance mondiale au cours des dernières décennies a été d'étendre la
compétence de la plus haute juridiction – au-delà de la validité de la législation et de l'action
exécutive – pour assumer des rôles supplémentaires (par exemple, surveiller les élections,
traiter incapacité à légiférer, mise en accusation de fonctionnaires). L'accès au pouvoir
judiciaire varie d'un État à l'autre, allant d'un large accès à la Cour constitutionnelle de
Colombie à l'interdiction pour les individus d'un accès direct à la Cour, comme c'est le cas au
Brésil, où l'accès individuel se fait uniquement en appel (Vilhena 2013). : 88-92).
Indépendance et intégrité judiciaire Les participants à l'atelier ont fréquemment observé qu'il
existe deux dimensions clés de l'indépendance judiciaire : (a) la liberté du pouvoir judiciaire
contre l'ingérence d'acteurs externes, et (b) l'intégrité et l'impartialité des juges dans l'exercice
de leurs fonctions. Les garanties constitutionnelles formelles d'indépendance (par exemple en
ce qui concerne la rémunération des juges, la retraite et la protection contre les révocations
arbitraires) sont d'une importance capitale. De telles protections sont devenues une
caractéristique standard des nouvelles constitutions, comme les articles 102 à 07 de la
Constitution tunisienne de 2014. Toutefois, la protection contre les ingérences extérieures est
insuffisante pour garantir l’efficacité du pouvoir judiciaire dans le nouvel ordre
constitutionnel. Les mesures visant à garantir l’intégrité et la responsabilité judiciaires sont
tout aussi importantes. Ces mesures peuvent inclure un processus de nomination transparent et
efficace, une formation ainsi que des mesures disciplinaires et de contrôle pour garantir que
les juges ne sont pas corrompus, ont la capacité d'exercer leurs fonctions judiciaires et sont
attachés à la nouvelle constitution. Par exemple, en Égypte, bien que le pouvoir judiciaire
jouisse d’un degré très important d’indépendance formelle en vertu de la Constitution de
2014, il n’existe aucun critère formel pour la nomination des juges, et aucune formation
spécifique n’est dispensée aux diplômés en droit nommés à des postes judiciaires. Cela pose
d’importants problèmes concernant l’intégrité judiciaire, comme le respect du code de
déontologie. La pratique consistant à détacher des juges auprès d'autres organes de l'État (par
exemple pour travailler en tant que conseiller d'un ministre du gouvernement) est également
problématique. Alors qu'en France, la procédure de détachement exige que le juge prenne un
congé complet de ses fonctions judiciaires, en Égypte, le juge détaché exerce les deux
fonctions, ce qui peut conduire à un conflit d'intérêts. Des mesures de contrôle ont été mises
en œuvre avec un certain succès au Kenya. Cependant, la politisation du processus constitue
un risque évident. Par exemple, en Europe centrale et orientale, les acteurs politiques ont
abusé des mesures de « lustration » visant à destituer les juges affiliés à l’ancien régime
communiste pour éliminer du système judiciaire des ennemis politiques perçus. Un exemple
récent est la tentative du Premier ministre slovaque, élu en janvier 2014, de soumettre
l’ensemble du système judiciaire à des mesures de lustration, tentative à laquelle le président a
opposé son veto. Les juges doivent également être tenus responsables, mais les tribunaux
peuvent résister à de tels efforts. En Indonésie, par exemple, la Cour constitutionnelle a
invalidé les tentatives d'enquêter sur les juges. En Égypte, la Cour constitutionnelle suprême
jouit d'une autonomie complète et la Cour suprême indienne a subi des réactions négatives en
raison de son contrôle sur des questions telles que son processus de nomination, ce qui a
conduit à des critiques selon lesquelles elle ne veut pas être tenue pour responsable alors
qu'elle s'attend à ce qu'elle soit tenue pour responsable. d'autres institutions de l'État. Étude de
cas : transformer le système judiciaire au Kenya La Constitution du Kenya de 2010 a introduit
un certain nombre de mesures pour transformer le système judiciaire. Premièrement, la
Constitution est de nature transformationnelle et confère une plus grande responsabilité au
pouvoir judiciaire. Il demande aux tribunaux d'adopter une approche robuste dans leur rôle :
l'article 259 stipule que la Constitution doit être interprétée, entre autres, d'une manière qui «
fait progresser l'État de droit, ainsi que les droits de l'homme et les libertés fondamentales
dans la Déclaration des droits ». et « contribue à la bonne gouvernance ». La deuxième
mesure visant à transformer le pouvoir judiciaire était structurelle : une nouvelle Cour
suprême a été créée au sommet du pouvoir judiciaire ordinaire, avec une large compétence sur
les questions constitutionnelles et non constitutionnelles, en partie en raison du fait que la
frontière entre le droit privé et le droit constitutionnel est moins sévère dans le cadre de la
nouvelle constitution. Des efforts particuliers ont été déployés pour garantir un large accès à
la Cour suprême aux particuliers et aux organisations de la société civile, grâce à des règles
concernant le locus standi qui fixent un seuil bas pour introduire une action devant la Cour. La
Cour était également habilitée à accorder un large éventail de recours en cas de violations des
droits. Troisièmement, la Constitution de 2010 a créé une Commission du service judiciaire
indépendante chargée de superviser le processus de nomination, composée d'avocats, de juges
élus par leurs pairs et d'une ou deux personnes nommées par le Parlement. Les personnes
nommées à la magistrature doivent avoir une haute moralité, des qualifications minimales et
un nombre spécifique d'années en tant qu'avocats en exercice ; les entretiens publics
constituent un élément central du processus. Ces critères de sélection ont conduit à la
nomination d'un nouveau juge en chef de haut rang et de grande compétence. Des efforts ont
également été déployés pour garantir que le système judiciaire soit représentatif des
communautés de l'État et pour assurer une plus grande proportion de femmes juges. Enfin, la
responsabilité du pouvoir judiciaire a été modifiée de deux manières principales. La première
était de permettre au pouvoir judiciaire de gérer son propre budget, qui est désormais négocié
directement avec la commission parlementaire du budget. Le second, particulièrement
intéressant, est le processus de contrôle établi par la Constitution de 2010 pour l’ensemble du
pouvoir judiciaire (sixième annexe, article 23). Afin de lutter contre la corruption en
particulier, la Constitution exige que tous les juges et magistrats en exercice soient examinés,
ce qui devrait être effectué relativement rapidement, étant donné qu'il n'était pas possible
d'attendre simplement que les problèmes du système judiciaire s'améliorent avec le temps. .
Ce projet présentait deux risques : une perturbation du fonctionnement des tribunaux et une
manipulation politique du processus. Le premier risque a été évité en évitant la suspension des
juges pendant le processus de vérification et en procédant par étapes, en commençant par les
hautes cours et en descendant. Le deuxième risque a été évité en sélectionnant soigneusement
les membres du comité de sélection, qui comprenait trois avocats kenyans (les juges kenyans
étaient exclus), trois personnalités de la société civile kenyane et trois juges du
Commonwealth non kenyans très respectés et dotés d'un parcours distingué. Cette
composition garantissait une connaissance suffisante du système juridique national et la
neutralité des juges étrangers garantissait l'intégrité du processus. Le conseil a pris ses
fonctions environ 18 mois après l'entrée en vigueur de la Constitution et s'est divisé en
comités de trois personnes pour son travail (chacun comprenant un avocat, un représentant de
la société civile et un juge étranger). Les critères de révision étaient similaires aux nouveaux
critères de nomination des juges, qui incluent la compétence, le tempérament et l'attitude
envers le constitutionnalisme. Elle ne s'est donc pas concentrée uniquement sur les
accusations disciplinaires, même si la commission a examiné les plaintes pour faute judiciaire.
Le processus de sélection a accordé une importance centrale à un entretien avec chaque juge.
Les juges étaient tenus de fournir de nombreuses informations, notamment sur leur richesse et
leurs jugements, et étaient interrogés, par exemple, sur les transferts douteux de terres
domaniales ou sur tout jugement apparemment politiquement biaisé. Il est important de noter
que le conseil a motivé ses décisions, qui comprenaient une discussion approfondie sur ce qui
rendait un juge inapte à exercer ses fonctions. À ce jour, la commission a jugé qu'au moins 10
des 50 juges de la Haute Cour étaient inaptes. Il est actuellement en cours d'élaboration auprès
des 300 magistrats des tribunaux inférieurs. Le pouvoir judiciaire et les transitions
constitutionnelles 15 3. Comportement stratégique du pouvoir judiciaire Les élites existantes
et les systèmes de pouvoir établis – et même les nouveaux gouvernements démocratiques –
résistent souvent aux objectifs de transformation d'une nouvelle constitution. Ainsi, au-delà de
la restructuration formelle et de la transformation du système judiciaire en tant qu’institution,
les juges doivent adopter un comportement stratégique pour être efficaces. Le pouvoir
judiciaire a besoin de structures de soutien externes et d’alliés pour se forger un rôle efficace
dans le nouvel ordre constitutionnel, afin de pouvoir s’attendre à ce que d’autres organes de
l’État se soumettent, exécutent et mettent en œuvre ses jugements. Dans de nombreux États,
de telles alliances sont essentielles pour protéger la Cour contre les attaques. Les tribunaux
agissent de manière stratégique en tenant compte du public visé par leurs jugements, en gérant
les relations avec d'autres sources du pouvoir public (par exemple l'exécutif) et, dans de
nombreux cas, en établissant des alliances avec des acteurs sociétaux attachés à la nouvelle
constitution (par exemple les médias, les organisations non gouvernementales) et le public
plus largement. La notion selon laquelle les tribunaux adoptent un comportement stratégique
s'écarte de la vision traditionnelle selon laquelle les tribunaux sont entièrement liés par la loi
et ne s'engagent pas dans une réflexion stratégique ou dans des calculs politiques. La version
extrême de ce point de vue – la représentation de Montesquieu du juge comme simple « porte-
parole de la loi » – a été remplacée au cours des dernières décennies par une acceptation
générale selon laquelle les tribunaux, en particulier les cours constitutionnelles et les cours
suprêmes, jouissent d'un pouvoir discrétionnaire important dans l'interprétation de la
législation et de la loi. Constitution. Cela est vrai des tribunaux des pays de droit civil et de
common law. Cependant, cela ne veut pas dire que les juges ne sont pas contraints par la loi,
mais que la nature illimitée de nombreuses dispositions constitutionnelles (par exemple la
signification de « l'égalité » ou la portée du « droit au logement ») se prête à de multiples
interprétations. . L’impact des contextes institutionnel, politique et constitutionnel La capacité
des juges à adopter un comportement stratégique et les choix stratégiques qu’ils font sont
fondamentalement façonnés par le contexte constitutionnel, politique et institutionnel global
du pays. Au niveau institutionnel, une question clé est de savoir si le tribunal chargé de veiller
à la nouvelle constitution est nouveau ou ancien. Les cours constitutionnelles spécialisées sont
devenues un moyen populaire de créer une nouvelle institution exempte de liens avec le
régime précédent et d’éviter le risque de politisation du pouvoir judiciaire ordinaire en
donnant à la nouvelle cour une compétence exclusive sur les questions constitutionnelles.
Cependant, dans de nombreux États, la création d’une nouvelle cour constitutionnelle a
entraîné d’importantes frictions entre la nouvelle cour et les tribunaux existants, en particulier
la Cour suprême. Les constitutions attribuent rarement les compétences de manière
suffisamment claire pour éviter de telles frictions. Si un État renonce à l'option d'une nouvelle
cour constitutionnelle, il doit veiller à ce que la Cour suprême existante (et le reste du pouvoir
judiciaire ordinaire) puisse faire respecter le nouvel ordre constitutionnel ; les mesures de
contrôle et de lustration, évoquées ci-dessus, sont couramment utilisées. Certains systèmes
judiciaires post-transition partent de zéro et doivent s’engager dans un renforcement intensif
des capacités (par exemple au Soudan du Sud et au Timor-Leste), alors que les institutions
judiciaires ont une longue expérience dans de nombreux autres États (par exemple en Égypte
et en Colombie). Qu’il y ait une cour constitutionnelle ou une cour suprême, la tentative de la
cour de bâtir sa réputation peut être affectée par la mesure dans laquelle le contexte
institutionnel met l’accent sur le juge individuel ou sur la cour dans son ensemble. Une
focalisation excessive sur les juges individuels peut nuire à la réputation du tribunal dans son
ensemble. Cela dépend en partie de la question de savoir si le système autorise ou non les
opinions dissidentes, mais la personnalité de chaque juge est également importante. En
particulier, le profil, la réputation et l’approche du président du tribunal peuvent être
déterminants. Un bon exemple est l’approche changeante des juges en chef successifs de la
Cour constitutionnelle indonésienne au cours de la dernière décennie. Le premier juge en chef
s’est attaché à élaborer une jurisprudence affirmée et de grande qualité, largement respectée
par le gouvernement. Le deuxième juge en chef n'a pas donné la priorité aux opinions bien
motivées, même lorsqu'il a invalidé la législation, ce qui a conduit à des critiques selon
lesquelles la Cour usurpait la fonction législative. Le troisième juge en chef a été reconnu
coupable d’avoir accepté des pots-de-vin dans le cadre de litiges électoraux, ce qui a
gravement porté atteinte à la réputation de la Cour. Ces dégâts ont été quelque peu réparés
sous l’actuel juge en chef grâce au traitement professionnel par la Cour des différends
découlant des élections législatives et présidentielles de 2014, en particulier son rejet de la
contestation du résultat des élections par le candidat autoritaire à la présidentielle Prabowo
Subianto. À l’extrême, certains juges peuvent s’efforcer de bâtir leur réputation afin de
garantir un rôle non judiciaire. Citons par exemple le deuxième juge en chef d'Indonésie
cherchant à être nommé candidat à la présidence après avoir quitté la Cour, les juges nommés
à des postes ministériels pendant la brève administration du président Morsi en Égypte, ou le
juge en chef Puno des Philippines faisant campagne pour des fonctions politiques tout en
exerçant ses fonctions judiciaires. les fonctions. Les rôles non judiciaires exigés des juges lors
des transitions constitutionnelles – diriger des commissions d’enquête, ou même agir en tant
que présidents par intérim entre les élections (par exemple en Égypte et au Népal) –
augmentent également le risque de politisation du pouvoir judiciaire. Pourtant, s’appuyer
indûment sur la présentation de la Cour comme un organe unifié peut empêcher un niveau
fructueux de débats internes et de dissidences au sein de la Cour, ce qui peut entraver sa
capacité à explorer de nouvelles lignes de jurisprudence et à tester des points de vue opposés.
Cela peut également réduire le sentiment de responsabilité des juges à l’égard des décisions
rendues par le tribunal. For example, judges under the Indonesian Constitutional Court’s first
Chief Justice regularly issued dissenting opinions, while they did so less regularly under his
successor. Judges’ choices to engage in assertive or deferential behaviour can change from
case to case, although a court can often be characterized as generally assertive or deferential.
A court’s strategic behaviour can also shift over time, in reaction to changes in the wider
political context. In India, for example, the courts were generally deferential between 1949
and 1964, given that Prime Minister Nehru respected constitutionalism by only overturning
judicial decisions through properly enacted constitutional amendments. The courts then
became more assertive in the mid-1960s when Indira Ghandi came to power with a much
smaller majority, culminating in the 1973 Kesavananda decision, in which the Supreme Court
asserted its power to assess the validity of constitutional The Judiciary and Constitutional
Transitions 17 amendments against a doctrine of the basic structure of the Constitution. The
courts were then subdued under the state of emergency between 1975 and 1977, and from that
point until 1990 the Supreme Court became much more populist in order to rebuild its
reputation, with a strong focus on public interest litigation. For different reasons, there was a
significant change in the behaviour of Chilean courts from the 1990s to the 2000s (see Box
3.1). Box 3.1. Energizing Chile’s ‘inert’ judiciary The Constitutional Court of Chile was
established by the authoritarian-era Constitution of 1980 to safeguard the constitutional
privileges of the military in the event of a return to democratic rule. Under military rule from
1973–90, the judiciary was generally viewed as a passive accomplice of the regime, which
respected judicial independence only because judges posed no obstacle to its authority. After
the state’s transition to democratic rule in 1990 the judiciary initially played a very minor part
in consolidating democracy. In particular, due to its deferential posture towards the other
branches of government, the Constitutional Court in the posttransition period acted neither as
a guardian of the authoritarian elements of the 1980 Constitution nor as a defender of
fundamental rights and other democratic values. The Constitutional Court and the Supreme
Court remained largely inert, taking a narrow approach to policing legality (e.g. upholding
private property rights). In this way, as under the military dictatorship, the courts protected
judicial independence at the cost of undermining the integrity of the judiciary. It was only
with reforms beginning in 1994 that the courts were enabled to start assuming a more
assertive role. These reforms added five seats to the Supreme Court, requiring them to be
filled by individuals from outside the existing judiciary, and established a Judicial Academy
to ‘professionalize’ judicial training. A more selective appointments procedure and enhanced
salaries lent greater prestige to the judiciary as an institution. Further reforms in 2005
enhanced the Constitutional Court’s powers by transferring some of the Supreme Court’s
jurisdiction to it and granting it a limited power to invalidate laws found to be
unconstitutional. This provided space for the Court’s justices to change their approach to
constitutionalism, for example by recognizing fundamental rights implicit in the Constitution
and increasingly referencing extra-constitutional instruments, including foreign judicial
decisions and international treaties, in its judgements (Couso 2011: 1535). Wider domestic
and international factors also played a part in further engaging the judiciary, which are
examples of the transnational judicial networks in which courts increasingly operate. Inspired
by developments in Spain, a progressive organization of judges was established (Jurisdiction
and Democracy). The decision by Spanish Judge Baltasar Garzón to indict former Chilean
dictator Augusto Pinochet in 1998 for crimes against Spanish citizens is viewed as having
placed pressure on Chilean courts to take a more robust stance on past abuses by the military
dictatorship. International IDEA 18 The Indian Supreme Court’s arrogation of powers not
expressly accorded to it under the 1949 Constitution highlights the fact that the constitutional
framework is not definitive regarding the judiciary’s capacity to take assertive action. Courts
tend to have significant discretion concerning the scope of their own jurisdiction, access to the
court and remedies for constitutional violations. For instance, the Indonesian Constitutional
Court has much narrower jurisdiction than the Kenyan Supreme Court, but this has not
prevented it from taking robust stances; both courts, irrespective of jurisdiction, are still
required to make strategic choices about how they exercise their power. Conversely, realizing
the potential of a transformational constitution can be impeded where the judiciary is reluctant
to engage with the new constitutional text (see e.g. discussion of the Zimbabwean courts’
hesitant approach to new social and economic rights in the 2013 Constitution). Seeking out
allies The judiciary can reach out to a variety of allies to shore up its fragile power.
Depending on the context, courts make pragmatic choices about where they draw support in
order to exert their power and protect themselves from attack (see Box 3.2). This may entail
allying with the new regime against the old regime (or vice versa), or allying with ‘the people’
against government agencies. In some cases, the judiciary can appear to overtly side with one
side of a political conflict, as seen in the activity of the contemporary Egyptian judiciary in
seemingly siding with the military power by diminishing the power of the Muslim
Brotherhood. However, in most cases the judiciary tends to reach out to a diffuse network of
potential allies. At the domestic level these include other state organs, such as ombudsmen,
and civil society actors such as the media, non-governmental organizations, scholars and the
public. At the international level, allies may include regional human rights courts (e.g. the
African Court of Human and Peoples’ Rights) or intergovernmental organizations such as the
Council of Europe’s Commission for Democracy through Law (the Venice Commission). An
extreme example is the intervention of the Inter-American Court of Human Rights in
Venezuela in 2008. In Apitz v. Venezuela the Inter-American Court ruled that the procedure
to remove three judges from an important Venezuela appellate court charged with reviewing
administrative action had violated the judges’ right to an impartial hearing and other due
process guarantees under the American Convention on Human Rights. Courts reach out to
allies in different ways. Indirectly, a court can indicate its shared aims with other societal
actors through its judgements, and it can reach out to international actors, for example, by
translating key judgements. More directly, a court can engage in outreach strategies, such as
the Kenyan Chief Justice’s visits to civil society organizations and rural communities. Media
strategies also play a part: courts can disseminate summaries of their judgements, or, as in
Mexico, even televise their deliberations in important constitutional cases. Such strategies can
be risky, by appearing to politicize the judiciary. Tunisia provides an extreme example:
apparent attempts during the constitution-drafting process to subordinate the judiciary to the
executive were met with street demonstrations by The Judiciary and Constitutional
Transitions 19 judges, aimed at seeking public support. The demonstrations facilitated greater
respect for judicial independence in the new constitution. Access to the courts can also play a
significant role in building public support. A lack of individual access, as seen in states such
as Nepal, is viewed as having impeded the development of public support. Public support is
best strengthened by providing meaningful redress to individuals, rather than simply
increasing the number of petitions to the courts. Roles for the judiciary as a strategic actor:
four main possibilities The judiciary can assume one of four overall roles during a
constitutional transition. These include ‘upstream’ roles, which precede the transition, and
‘downstream’ roles, which follow the adoption of a new constitution or the revision of an
existing constitution. Box 3.2. The isolated Hungarian Constitutional Court The experience of
the Constitutional Court of Hungary from the 1990s to the present highlights how important it
is for a court to build alliances. From the outset, the Court was intensively engaged in
building its reputation. It gained worldwide attention with an extraordinarily robust
jurisprudence, which placed significant constraints on the elected branches of government; the
Court regularly invalidated both new laws and authoritarian-era laws, and struck down almost
one-third of the laws challenged before it between 1990 and 1996 (Halmai and Scheppele
1997: 180). However, in building its role, the Court appeared to alienate a number of potential
allies. Although it liaised with powerful international judicial actors by regularly referring to
foreign and European case law, it failed to build relationships with domestic actors.
Mismanaging its relationship with the Supreme Court led to open conflict with that
institution. The public was alienated by the Constitutional Court’s focus on abstract review to
the detriment of individual applications concerning concrete rights violations, and on
reinforcing middle class economic entitlements to the detriment of economic claims by poorer
applicants. State organs such as the ombudsman were antagonized by the perceived poor
treatment of petitioners it referred to the Court. Civil society organizations were alienated by
the Court’s refusal to release actio popularis petitions requested under freedom of information
legislation. As a consequence, when a new government was elected in 2010 with the two-
thirds supermajority required to amend the Constitution, the Court had few allies to call on to
resist the wholesale revision of its jurisdiction and powers; ‘court packing’ raised its
membership from 11 to 15 judges. The new Basic Law of 2012 cemented the diminution of
the Court, and a constitutional amendment of March 2013 annulled all of its previous
decisions. These amendments have led the Court to seek to repair its relationship with the
ordinary judiciary by signalling a greater openness to judicial referrals of matters to the Court,
but its future trajectory and institutional standing are unclear. International IDEA 20 1.
Triggering a transition On occasion, the actions of the judiciary can provide the trigger for a
constitutional transition. For example, during the 2004–05 Orange Revolution in Ukraine, the
Supreme Court ordered incumbent Prime Minister Victor Yanukovych to hold fresh elections
after finding irregularities in the recent elections. This judgement came at a time of significant
public protests, and helped mobilize the people to demand that Yanukovuch step down.
Elsewhere, judges have attempted to address similar problems, with no subsequent triggering
of change. For example, Niger’s President Tandja dissolved parliament and the Constitutional
Court in 2009 and ruled by decree, although he was subsequently ousted by a military coup in
2010. Other judiciaries find themselves not as triggers of transition, but as central actors in a
stalled or uncertain transition. For example, the Egyptian judiciary has been active in
assessing legislation under the constitutions of 2013 and 2014, along with seven constitutional
declarations. The Supreme Constitutional Court and State Council have issued approximately
100 important decisions concerning sensitive matters, not least the dissolution of the first
Constituent Assembly in April 2012. As mentioned above, the Chief Justice of Egypt’s
Supreme Constitutional Court was also thrust into the role of interim president in 2013 after
the military ousted President Mohammed Morsi. In Libya, lawyers and judges played a
leading role in the revolution and the National Transitional Council, which drafted the
Constitutional Declaration of 2011. 2. Consolidating the new regime The most common,
paradigmatic, role for the judiciary is as a downstream consolidator of democracy. The
judiciary does so by upholding and interpreting the new constitution, including calibrating the
new separation of powers and addressing the scope of constitutional rights, while addressing
authoritarian-era laws and practices that are incompatible with the new constitution. Different
courts have different powers in this regard, such as the authority to monitor elections and
electoral law, or to ban undemocratic political parties. Some courts, such as those of India and
Colombia (see Box 3.3) have also arrogated additional powers to themselves, by asserting the
power to review the validity of constitutional amendments. Courts that act as a consolidator of
democracy often struggle to enforce their decisions (e.g. in Egypt, Indonesia, Kenya and
Nepal). In Kenya, despite advances made with the 2010 Constitution and the reform of the
judiciary, which has produced some high-quality judgements, enforcement remains a
problem. This is partly due to a lack of willingness on the part of key state organs charged
with ensuring enforcement. Implementation is also problematic in Nepal, not only due to a
lack of political willingness, but also because of a lack of co-ordination between government
agencies. In response, the Nepalese Supreme Court has established a Judgement Execution
Committee to investigate ways to improve the level of implementation, which is aided by
advice from outside experts. 3. Protecting the old regime Occasionally, the judiciary acts as a
protector of the old regime in the new constitutional order. A good example is the Supreme
Court of Turkey, which has been perceived as closely aligned with the military. Under the
new Constitution of 1982, adopted The Judiciary and Constitutional Transitions 21 after the
military coup d’état of 1980, the Court was a central actor in protecting the old, secular,
regime against the new democratic forces, especially Islamist forces. For instance, the Court
ordered the disbandment of Islamist political parties on a number of occasions. Box 3.3. The
Constitutional Court of Colombia as a consolidator The role of the Constitutional Court of
Colombia in consolidating the new constitutional order following enactment of the 1991
Constitution reveals the range of activities in which judiciaries can be involved. The
transformational text of the Constitution placed a significant burden on the Court to act as an
agent of transformation, in a context where political forces and ordinary political channels
were deemed unable to deliver many societal goods, including peace, inclusion, equality and
fairness. Prior to adopting the new constitution and establishing the Constitutional Court, the
Supreme Court had not vigorously challenged the tendency of successive governments to rule
by ‘constitutional dictatorship’ by regularly declaring states of emergency. The Supreme
Court had also failed to robustly protect constitutional rights or assert meaningful control over
presidential decrees declaring states of emergency. The establishment of the nine-member
Constitutional Court in 1992 introduced a profound institutional change. The Court was
accorded sweeping review powers as the guardian of the new constitution, and adopted an
assertive stance from the outset. A very open petition system meant that the Court’s docket
grew rapidly: an average of 800 decisions were issued annually by the mid-1990s. The Court
quickly built up an expansive and assertive jurisprudence aimed at vindicating constitutional
rights, placing constraints on political powers and addressing inequality. Landmark
judgements curtailed the presidential power to declare states of emergency; defended
congressional autonomy from the encroachment of presidential power; enhanced the
protection of indigenous peoples’ rights, collective rights, and social and economic rights; and
intervened in economic governance, for example by implementing a minimum wage. These
judgements have led to significant public support for the Court. The Court’s assertive
approach has provoked attacks and threats by the highest levels of government. Virtually
every administration since 1991 has reacted to the Court’s judgements by threatening
constitutional reforms to overturn its judgements or circumscribe its jurisdiction. However, to
date, and unlike the Hungarian experience (see Box 2), these threats have not been carried
out. When the Court entered into direct conflict with the extremely popular President Uribe in
2009–10, by ruling a constitutional amendment permitting additional presidential terms of
office to be invalid, the court’s strong public support helped ensure respect for the decision.
Similarly, the Indonesian Constitutional Court was able to draw on significant public support
in 2011 to invalidate laws aimed at restricting the Court’s functioning and imposing stringent
external oversight. International IDEA 22 More formally, the Constitutional Court of Chile
established in the 1980 Constitution was expressly designed to guard the military’s privileges
in the event of a transition to democratic rule (e.g. it assigned a fixed number of seats in the
legislature to the military). It is also possible, though not uncontroversial, to characterize the
South African Constitutional Court as having been designed to act as a downstream protector
of the old regime. Specifically, in political negotiations concerning the transition, the
establishment of the Court acted as a guarantee that the interests of the previously ruling
National Party, and the white minority in general, would be respected under the new
constitutional order. Such a guarantor role can be necessary in order to ensure that the
constitutional transition proceeds by providing the old regime with a measure of security in
the new order. 4. Inertia A fourth possibility is that the judiciary does very little, and refuses
to engage with contentious issues in order to avoid censure or attack by the other branches of
government. The Judiciary and Constitutional Transitions 23 4. The judiciary as an engine for
social justice A central element in the movement toward ‘transformational’ constitutions,
discussed above, is the increased attention to social and economic rights. The tendency in
modern constitutions to secure the protection of such rights, and render them justiciable
before the courts, places the judiciary at centre stage in efforts to achieve greater social
justice. This raises key questions concerning judges’ capacity and willingness to adjudicate on
such rights, and the extent to which courts can effect real change on the ground. Workshop
participants noted that perspectives on whether social and economic rights should be codified
in the constitution (and how) have changed in recent decades. It previously centred on
whether socio-economic rights should be included in the constitution, or at least whether they
should be made justiciable. Constitutions around the world approach this question in three
different ways: excluding such rights entirely, referencing social and economic matters but
making them expressly non-justiciable (e.g. the ‘directive principles’ of social or state policy
in the Irish and Indian constitutions), or making them fully justiciable (e.g. the Colombian and
South African constitutions). Most recent new constitutions (such as those of Kenya,
Zimbabwe and Nepal) include such rights. Some constitutions, such as those of Indonesia and
Egypt, expressly require the state to spend a specified percentage of the national budget on
certain areas, such as health and education. Although adjudication on civil and political rights
(e.g. the right to a fair trial) can also require the state to spend funds in particular areas, social
and economic rights are viewed as raising the problems of legitimacy and institutional
competence. Legitimacy questions concern the appropriateness of an unelected judiciary
(rather than the legislature, for example) deciding on policy matters with budgetary
implications. Regarding the institutional competence dimension, it is often argued that
inserting justiciable socio-economic rights into the constitution may force courts to design
programmes or direct the state to spend public funds in specific areas (e.g. health or housing).
Courts are often argued to be ill equipped for this task, not least due to the perceived
indeterminacy of social and economic rights. Enforcing social and economic rights
Transformational constitutions, which tend to include a raft of fully justiciable social and
economic rights, appear to accept that judicial action in this area can be both legitimate and
appropriate. Therefore, the central question shifts to whether such rights can be enforced in a
way that brings real transformation on the ground. Thus, the main focus is on remedies rather
than the rights themselves. Courts around the world have recently taken a variety of
approaches to enforcement. International IDEA 24 Social and economic rights may be
detailed in the constitutional text without qualifications (e.g. in Colombia and many other
Latin American states) or expressed in more qualified language that simply enjoins the state
to take progressive measures in guaranteeing such rights, as is the case in South Africa (see
Box 5). In Central and Eastern European states, it is often the case that social and economic
rights guaranteed by the previous communist-era constitution must now be interpreted in the
new context of a democratic, neoliberal and capitalist order. Courts can uphold social and
economic rights in four broad ways, which vary according to the nature of the litigation and
the degree of deference shown to other branches of government: 1. Individual approach. In a
variety of Latin American states, it is common for an individual to take a court action in order
to gain access to a specific treatment or medicine. The remedy provided by the court is
entirely individual, and each case is assessed on its own merits. 2. Freezing the status quo.
Litigation seeking to preserve existing protections for social and economic entitlements has
become increasingly common, especially in European countries that have adopted austerity
measures in response to the economic crisis. Here, litigants invoke social and economic rights
to prevent cuts from being imposed by law on existing social benefits, pensions and public
services. 3. ‘Weak form’ approach. Reflecting the constitutional text, which guarantees social
and economic rights in qualified language, the South African Constitutional Court has
avoided setting minimum standards for protecting social and economic rights, due to the
difficulty in defining such standards. The South African Court’s approach is to assess
government action against a form of reasonableness test. Where it identifies a problem with
the protection of social and economic rights (e.g. the right to housing in the landmark
Grootboom judgement of 2000), it clearly indicates this to the legislature and provides
guidance on how to address it. In this way, it engages in a dialogue with the political branches
but leaves the precise methods for addressing structural problems to Parliament. The Court’s
approach nevertheless provides scope for addressing unreasonable failures to vindicate social
and economic rights, and forces the elected branches to continually review their policies in
this area. In the Mazibuko judgement in 2009, a test case concerning the right to water, the
Constitutional Court invalidated the decisions of two lower courts that had set a per person
daily entitlement to water under a ‘minimum core’ approach inspired by international
jurisprudence. The Constitutional Court held that the judiciary is not suited to define the
minimum core, and that the legislature and executive are ‘the institutions of government best
placed to investigate social conditions in the light of available budgets’. The Colombian
Constitutional Court, in contrast, has a ‘minimum core’ doctrine that sets a baseline for the
protection of rights. 4. Structural remedial approach. This approach is more interventionist
than the ‘weak form’ approach, as it involves a court attempting to take control over and
manage a certain area of policy. For example, in the 2001 ‘Right to Food’ case, the Indian
Supreme Court ruled that the government had a constitutional obligation to ensure that no one
in the country goes hungry. The Court followed up on its ruling by The Judiciary and
Constitutional Transitions 25 issuing a succession of interim orders that sought to define
entitlements to food and related services, with a particular focus on the poorest sections of
society. The Court also appointed commissioners to oversee the implementation of its orders.
Its intervention has been viewed as creating a new policy environment, pushing the
government to introduce a number of social protection programmes, including school and
mother and child nutrition programmes. Divergent judicial approaches to social and economic
rights As seen above, the Constitutional Court of Colombia has played a key role in
consolidating the new constitutional order established by the 1991 Constitution, which states
its aim as achieving ‘a just political, economic, and social order’. Thus, in addition to the
usual rights to life, liberty, private life and so on, the Constitution includes detailed provisions
on social security and pensions, including a state obligation ‘to gradually extend the coverage
of Social Security’ (article 48), rights to public health (article 49), to live in dignity, to
housing (article 51), and a range of workers’ rights including minimum pay and retirement
benefits (article 53). The Court has taken its guardianship of social and economic rights
seriously, and petitions concerning such rights have tended to comprise approximately 50 per
cent of its docket, which is unusually high. The Court enhanced protection of social and
economic rights by asserting that the essence of these rights cannot be restricted and that they
are subject to progressive development. The Court also laid down key principles in the
framework of a social state, including (a) the principle of connection, by which Box 5. The
right to housing in Colombia and South Africa The Constitution of Colombia (1991), article
51: ‘All Colombian citizens are entitled to live in dignity. The State shall determine the
conditions necessary to give effect to this right and shall promote plans for public housing,
appropriate systems of long-term financing, and community plans for the execution of these
housing programs.’ The Constitution of South Africa (1996), article 26: ‘1. Everyone has the
right to have access to adequate housing. 2. The state must take reasonable legislative and
other measures, within its available resources, to achieve the progressive realisation of this
right. 3. No one may be evicted from their home, or have their home demolished, without an
order of court made after considering all the relevant circumstances. No legislation may
permit arbitrary evictions.’ International IDEA 26 social and economic rights with a sufficient
connection to another right, such as the right to life, are considered judicially enforceable in
individual cases; (b) some social and economic rights, such as children’s rights to adequate
nutrition and basic education, are directly enforceable and (c) the principle of ‘social
minimum’, which sets a baseline for a dignified existence. The Court has also taken a
somewhat similar approach to the Indian structural remedial approach in a number of cases,
extending its judgements beyond individual claimants to all persons in the same position by
recognizing an ‘unconstitutional state of affairs’. Examples include ordering the state to adopt
an action plan to address structural inadequacies in the prison system, addressing the
significant problem of internally displaced persons due to long-standing armed conflict in the
state, upholding the state’s duty to guarantee access to education and adequate housing, and
protecting indigenous communities from mining projects. Like the Indian Supreme Court,
building alliances has been central to the Colombian Constitutional Court’s approach. For
example, in its landmark judgement issuing a structural remedy to address the grievances of
internally displaced people, the Court established a commission of civil society actors and
empowered them to draft policy reform recommendations and monitor state compliance
(Cepeda Espinosa 2010). In contrast, the judiciary of Zimbabwe has been reluctant to engage
with the express social and economic rights in its new Constitution of 2013. For instance, in
the 2014 case of Mushoriwa v. City of Harare, decided by the High Court, the litigant sought
to challenge a threat by the local government authority to disconnect his water supply, in the
context of a dispute over monies owed by the litigant to the authority. Although the judge in
the case issued an injunction prohibiting the local authority from such action, he did so on the
basis of an established common law rule, rather than the express right of access to water
guaranteed under article 77 of the 2013 Constitution. It is possible that he did so due to a lack
of familiarity with the rights and concepts in the new Constitution, especially as regards the
difficult area of social and economic rights. However, in other cases, such as Makani v.
Epworth Local Board, also decided in 2014, a different High Court judge issued a robust
judgement vindicating the new ‘right to shelter’ guaranteed in article 28 of the 2013
Constitution. Thus, judicial independence alone is insufficient for the judiciary to act as
agents of transformation. Education and training remain key. Constitutional protection of
social and economic rights can depend more on the attitude of the judiciary than on the
constitutional text. For instance, the assertive approach of the Indian Supreme Court to
protecting social and economic rights appears to openly conflict with the text of the 1949
Constitution. Article 45, which addresses social and economic issues, expressly states that
such principles ‘shall not be cognisable by any Court’. However, the Court has nevertheless
made a number of social and economic rights justiciable through its jurisprudence. Indian
jurisprudence has strongly inspired the robust interpretive approach by Nepal’s judiciary to
include modest social and economic rights in the Interim Constitution of 2007. By contrast,
although Mexico’s 1917 Constitution was the first to contain a range of justiciable social and
economic rights, the Supreme Court has employed a number of devices in its jurisprudence to
render such rights largely non-justiciable, and has diluted the redistributive aims of the
constitutional text. Ultimately, it is striking how difficult it can be to connect the The
Judiciary and Constitutional Transitions 27 constitutional text to outcomes in the courts. The
role of strategic behaviour appears to be a key factor in explaining the variation in outcomes
by country. Achieving real change on the ground The judicial role in enforcing social and
economic rights faces two obstacles. First, attempts to achieve real transformation through
robust intervention place courts in a difficult position. Second, despite a growing body of
jurisprudence in states worldwide, it can be hard to ascertain whether judgements achieve real
change for those who need it. Regarding the first point, achieving transformation on the basis
of social and economic rights exposes the fragility of judicial power. Judges are expected to
carry out an onerous role, but are open to charges of usurping the role of democratically
elected actors, which intensifies with increased judicial intervention. While judges are most
comfortable following the ‘individual’ and ‘freezing the status quo’ approaches, these have
the least transformative potential. Although the hard ‘structural remedial’ approach has the
greatest potential to effect transformation, it places very significant demands on courts to
manage implementation. Structural injunctions can be very costly and take years to enforce.
Two key structural injunctions made by the Colombian Constitutional Court regarding
displaced persons and the right to health, which started in 2004 and 2008, respectively, are
ongoing with no clear end in sight. It is possible that ‘sequencing’ is an important strategy for
courts—that is, beginning with more modest interventions to build capacity and support
before graduating to more robust interventions. Regarding the achievement of real change, it
is striking that, despite the Colombian Constitutional Court’s vigorous action in this area, the
workshop participants observed that there is considerable pessimism in Colombia regarding
the Court’s capacity to achieve social justice. There is a perception among the public that, in
many ways, inequality and poverty have not improved in recent years, or at least have not
improved due to the constitutional enshrinement of social and economic rights. In various
states (e.g. Colombia and Hungary) it has been observed that the individualized approach and
litigation to freeze the status quo (options 1 and 2 above) can tend to ‘capture’ social and
economic rights for wealthier sections of the population, who are more likely to bring actions
and benefit from litigation. Yet identifying the ‘minimum core’ of social and economic rights
can be used to flexibly prioritize the elaboration of policy and legislation. Even where the
courts eschew a minimum core approach (e.g. in South Africa), they can provide
policymakers with guidance on important aspects of specific rights (Bilchitz 2002). In other
words, it is clear that the judiciary can achieve some change through adjudication on social
and economic rights, but their full capacities in this regard remain unclear. International IDEA
28 5. Preliminary conclusions The framing workshop was a useful first step towards a greater
understanding of the roles judiciaries can play in supporting constitutional transitions.
Discussion of specific country case studies revealed the variety of roles that courts in different
states have played to date in constitutional transitions, and illustrated that they can hinder as
well as help the aim to achieve effective democratic governance. The workshop highlighted
five fundamental lessons. First, the enactment of new constitutions (particularly
transformational constitutions) achieves little if the judiciary is incapable of or unwilling to
bring them into effect. This is particularly clear in the context of the judicial enforcement of
social and economic rights, but is also true of the wider role of the courts in consolidating
democracy. Second, it is very difficult to predict how the judiciary will act during a
constitutional transition. Measures to achieve an effective judiciary through strong protections
of judicial independence, rigorous appointment and vetting procedures—and even express
guidance on how the new constitution should be interpreted—cannot, by themselves,
guarantee that the judiciary will be more effective. Third, the importance of building alliances
with other actors in the constitutional order cannot be understated. A range of country case
studies demonstrated that courts need allies to bring cases to court, to work outside the court
to form interpretations of rights, to help with implementing judgements and to protect the
judiciary when it comes under attack. It is only by building alliances that the judiciary can
foster the spirit of constitutionalism so central to a truly functioning democratic state. Fourth,
the role of the judiciary is hampered in many states by a lack of enforcement of judicial
decisions, through both active resistance by political actors and poor channels and
coordination mechanisms for ensuring enforcement. Fifth, it is clear that the role accorded to
the judiciary in modern constitution-making processes is extremely onerous, and places strong
expectations on the courts to act as agents of transformation when they are, paradigmatically,
in a weak position. A number of specific matters raised in the framing workshop open
avenues for further exploration, including vetting processes for the judiciary; specific judicial
strategies for building alliances; the role of international actors, including regional human
rights courts and regional organizations; ways to improve the enforcement of judicial
decisions in post-transition states; ways to address political attacks; the role of judges in
constitution-making processes; and the need for the broader sharing of innovations regarding
effective judicial remedies for violations of social and economic rights. The Judiciary and
Constitutional Transitions 29 References Bilchitz, D., ‘Giving socio-economic rights teeth:
the minimum core and its importance’, South African Law Journal, 119 (2002), pp. 484–501
Cepeda Espinosa, M. J., ‘The judicialization of politics in Colombia: the old and the new’, in
J. Couso, A. Huneeus and R. Sieder (eds), Cultures of Legality: Judicialization and Political
Activism in Latin America (New York and Cambridge: Cambridge University Press, 2010)
Choudhry, S., Constitutional Courts After the Arab Spring (New York and Stockholm: New
York University Center for Constitutional Transitions and International IDEA, 2014), Couso,
J., ‘Models of democracy and models of constitutionalism: the case of Chile’s Constitutional
Court, 1970–2010’, Texas Law Review, 7/89 (2011), pp. 1517–36 Halmai, G. and Scheppele,
K., ‘Living well is the best revenge: the Hungarian approach to judging the past’, in A. J.
McAdams (ed.), Transitional Justice and the Rule of Law in New Democracies (Notre Dame,
IN: University of Notre Dame Press, 1997) Uprimny, R., ‘The constitutional court and control
of presidential extraordinary powers in Colombia’, in S. Gloppen, R. Gargarella and E. Skaar,
Democratization and the Judiciary: The Accountability Function of Courts in New
Democracies (London: Frank Cass, 2004) Uprimny, R., ‘Judicialization of politics in
Colombia: cases, merits and risks’, International Journal on Human Rights, 49 (2007), pp. 56–
69 Vilhena, O., ‘Descriptive overview of the Brazilian Constitution and Supreme Court’, in
O. Vilhena, F. Viljoen and U. Baxi (eds), Transformative Constitutionalism: Comparing the
Apex Courts of Brazil, India and South Africa (Pretoria: University Law Press, 2013)
International IDEA 30 Annex. Agenda Day 1: 14 November 2015 08.30–9.00 Tea/Coffee and
Registration 09.00–9.15 Opening Session: Welcome and Objectives • Sumit Bisarya Senior
Project Manager, Constitution Building Processes Programme, and Head of Mission for the
Netherlands, International IDEA • Louis Gentile Director for Global Initiatives and
Representative to the Netherlands, IDLO 09.15–11.00 Session I: Introduction to The Issues
from a Comparative Perspective Moderator: Sumit Bisarya • Yash Ghai: Independence and
Integrity of Judges – constitutional design options and challenges in transitional contexts. •
Tom Ginsburg: The role of the judge – judges in constitution making and strategic behaviour
in new democracies • David Landau: Socio-economic rights – comparative approaches in
developing country contexts – challenges and innovations. 11.00–11.15 Break 11.15–13.00
Session II: Case Studies from Recent Transitions Moderator: Louis Gentile • India: Arun
Kumar Thiruvengadam • Hungary: Renata Uitz • Indonesia: Simon Butt • Kenya: Jan Van Zyl
Smit (Vetting Process) • Chile: Fernando Muñoz 13.00–14.00 Lunch 14.15–15.30 Session III:
Reactions from Current Transitions Moderator: Tayuh Ngenge • Nepal: Geeta Sangrouly
Tunisia: Nejat Ben Salah and Amine Ghali Zimbabwe: Justice Alfred Mavedzenge The
Judiciary and Constitutional Transitions 31 15.45–17.15 Session III: Reactions from Current
Transitions (cont.) • Libya: Suliman Ibrahim • Egypt: Judges Yussuf Auf and Ahmed Sisi •
South Sudan: Justice James Alala Deng Discussion General Conclusions: Thematic Presenters
18.00 Dinner Day 2: 15 November 2015 09:00–11.45 Session IV: Knowledge Café
Participants will be divided into three groups, and will rotate through small-table discussions
on each of the three themes. 11:45–12.00 Break 12.00–13.00 Session V: Closing Discussion
Moderator: Sumit Bisarya 13.00 Group Photo and Lunch International IDEA Strömsborg SE–
103 34 Stockholm Sweden Tel + 46 8 698 37 00 Fax + 46 8 20 24 22 [email protected]
www.idea.int