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La notion d’acte administratif unilatéral

1.1. Les caractères de l’acte administratif

L’acte administratif unilatéral peut se définir comme l’acte juridique adopté unilatéralement par une
autorité administrative, portant sur l’ordonnancement juridique et affectant les droits ou les obligations
juridiques des tiers sans leur consentement. Il se défini par un critère organique, un critère formel et par
l’autorité juridique que lui confère la loi.

1.1.1 Le critère organique

L’acte est administratif parce qu’il émane d’une autorité administrative, c’est-à-dire d’une personne
publique. On parlera de décret du Président de la République ou du premier ministre, de délibération du
conseil municipal ou d’arrêté du maire et du préfet. L’autorité administrative est une personne publique
qui est compétente pour édicter certaines réglementations. Il ne s’agit pas nécessairement d’un
fonctionnaire. L’acte administratif est toujours l’acte de l’administration. L’acte administratif traduit une
seule manifestation de volonté, celle de l’autorité administrative qui a édicté l’acte (et qui est
compétente pour le faire). Le caractère unilatéral de l’acte ne signifie pas obligatoirement que l’acte doit
être édicté par une seule personne. Plusieurs personnes ont pu concourir à son édiction. C’est par
exemple le cas des décrets pris en conseil des ministres et qui doivent être contresignés par plusieurs
ministres, ou de la délibération d’un conseil municipal qui est le résultat du vote d’une assemblée
constituée de plusieurs personnes. Dans un cas comme dans l’autre, l’acte final traduit une seule
volonté (celle du conseil municipal dans sa globalité) et non la volonté individuelle de chacun de ses
auteurs.

Dans certains cas l’autorité administrative, avant d’edicter l’acte, doit consulter une autre autorité. Le
caractère obligatoire de la consultation ne prive pas l’acte qui fait suite à la consultation de son
caractère unilatéral, dès lors que l’autorité décisionnaire reste le plus souvent libre du sens et de la
portée de sa décision.

Toutefois, il arrive que le juge administratif reconnaisse la qualité d’acte administratif unilatéral à des
actes édictés par des personnes privées gérant un service public et disposant de prérogatives de
puissance publique (CE 13 janvier 1961 Magnier). Ce sera, par exemple, le cas des fédérations sportives
ou des ordres professionnels (ordre des avocats, des médecins ...). Dans un arrêt Époux Barbier du 15
janvier 1968 le Tribunal des conflits a reconnu à certaines dispositions du règlement intérieur d’Air
France un caractère administratif. Le règlement d’Air-France faisait alors interdiction aux hôtesses de se
marier. Le juge des conflits a estimé qu’une telle disposition apparaissait comme touchant à
l’organisation du service et conféré à l’acte litigieux, dans son intégralité un caractère administratif.
Selon ce principe, il a été jugé que seules les décisions de France Télévisions qui affectent la garantie de
ses ressources, touchant à l'organisation même du service public, sont des actes administratifs relevant
de la compétence de la juridiction administrative. En revanche il n’en va pas de même pour la
délibération par laquelle le conseil d'administration de France Télévisions dont l'État détient la totalité
du capital mandate son président pour céder 70 % de sa participation dans le capital de sa régie
publicitaire. Cette décision ne met en oeuvre aucune prérogative de puissance publique car elle est sans
incidence sur le financement de France Télévisions et, de manière générale, sur l'organisation du service
public dont elle a la charge

Les actes pris par une personne de droit privé dans ce cadre, pourront néanmoins faire l’objet d’un
recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

1.1.2 Le critère formel

Les actes administratifs peuvent se présenter sous une forme verbale (ou sous la forme d’un
comportement de l’administration) ou sous la forme d’un écrit. Cette forme est la plus fréquente mais
n’est requise que si un texte l’impose. Les actes administratifs peuvent se présenter sous la forme d’une
décision expresse ou sous la forme d’une décision implicite résultant du silence de l’administration.
Nous reviendrons plus loin sur cette distinction.

1.1.3 L’autorité de l’acte administratif

L’acte administratif unilatéral entraîne des conséquences juridiques par la seule volonté de son auteur. Il
crée des droits et des obligations à la charge des destinataires de l’acte. La notion d’acte administratif
recoupe l’ensemble des règles de droit qui détermine la situation des sujets de droit en créant des droits
et obligations nouvelles. Ce sera par exemple le cas de l’octroi ou du refus d’une autorisation (permis de
construire ou titre de séjour pour un ressortissant étranger). Ce sera également le cas d’une
réglementation modifiant les conditions d’octroi de ces autorisations individuelles (Plan Local
d’Urbanisme). Dès que ces actes modifient la situation de leurs destinataires, ces derniers peuvent
former un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif pour en demander l’annulation.

Au contraire, certains actes émanant de l’administration ne sont pas considérés comme des actes
administratifs, car ils ne modifient pas l’ordonnancement juridique et par conséquent ne peuvent pas
faire l’objet d’un recours.
A partir de la définition des actes administratifs unilatéraux, il est possible de délimiter la catégorie de
ces actes par rapport aux autres actes de l’administration et d’élaborer une classification des différentes
catégories d’actes administratifs unilatéraux.

- Les actes préparatoires, c’est à dire les actes qui concourent à l’édiction d’un acte administratif mais ne
constituent pas en eux même la décision (rapports, notes, réponses faites aux parlementaires, avis
obligatoires ou facultatifs)

- Les circulaires (et les directives), qui sont des documents formulés à l’intention des agents et
constituent des instructions que les ministres adressent à leur administration en vue d’une application
uniforme du droit. Si une circulaire contient des dispositions à caractère général et faisant grief aux
administrés, elle doit être qualifié de circulaire impérative (CE 18 décembre 2002 Duvignères). Dés lors,
elles peuvent faire l’objet d’un recours. Est considérée comme une circulaire impérative : la circulaire
fixant, au-delà des textes, des « règles nouvelles » relatives à la constitution des dossiers de demandes
de subventions formulées par les établissements privés d'enseignement secondaire, la circulaire
prévoyant les modalités de détention à titre provisoire des Étrangers sous le coup d'un arrêté
d'expulsion, la circulaire subordonnant l'adoption d'enfants Étrangers à une attestation de la direction
de l'action sanitaire et sociale.

- Les mesures d’ordre intérieur, qui sont de simples mesures d’organisation du service et qui ne peuvent
donc faire l’objet d’un recours (affectation d’un élève dans une classe, affectation d’un agent à certaines
fonctions). Toutefois, la jurisprudence a tendance à réduire le champ des mesures intérieures en
particulier en matière pénitentiaire en particulier quand les mesures sont privatives de liberté ou quelles
portent atteinte à la vie privée et familiale. Par exemple, la décision par laquelle un chef d'établissement
pénitentiaire fixe les modalités essentielles de l'organisation des visites aux détenus, l'avertissement
infligé à un détenu dès lors qu’il peut avoir des effets sur ses autorisations de sortie …..

- Les actes d’information, destinés à renseigner les administrés soit spontanément soit sur leur demande
ne donnent pas prise au contrôle juridictionnel. Toutefois, la responsabilité de l’administration pourrait
être engagée en cas d’information erronée.

1.2. Les catégories d’acte administratif

1.2.1 Les actes règlementaires et les décisions individuelles

Il est d’usage de classer les actes administratifs en deux catégories : les actes réglementaires, qui ont
une portée générale et impersonnelle et les décisions individuelles. Les actes réglementaires sont ceux
qui ont une portée générale et impersonnelle comme la loi. Ils entrent en vigueur dès leur publication et
transmission, pour les actes des collectivités territoriales.

Les décisions individuelles sont les actes par lesquels une autorité administrative décide d’octroyer ou
de refuser un avantage à une seule personne nommément désignée (octroi ou refus d’un permis de
construire). Le régime de ces actes est sensiblement différent de celui des actes réglementaires. Comme
ces derniers ils doivent faire l’objet d’une mesure de publicité (on parle de notification à la personne
intéressée) et éventuellement d’une transmission en préfecture. Par ailleurs, alors que pour les
décisions réglementaires les facultés d’intenter un recours pour excès de pouvoir sont largement
ouvertes, pour les décisions individuelles, les conditions de recevabilité sont plus strictes. Le requérant
doit se prévaloir d’un intérêt à agir individualisé. Mais la distinction entre les deux catégories d’actes
résulte de leur mode d’édiction. Alors que les actes réglementaires sont toujours écrits, les décisions
individuelles peuvent naître du silence de l’administration.

1.2.2 Les autres actes administratifs

Les deux classifications précitées sont les plus utilisées mais il en existe d’autres. Il existe par exemple
des actes mixtes. Pour partie règlementaire et pour partie individuelle comme par exemple la
délibération du jury d’un concours. Une autre distinction est couramment utilisée pour distinguer les
actes créateurs de droit des actes non créateur de droit. Cette distinction nous sera utile au moment
d’examiner les conditions de retrait d’un acte administratif.

2. Le régime juridique de l’acte administratif unilatéral

Le régime des actes administratifs unilatéraux peut être examiné au travers des conditions d’élaboration
de l’acte, des conditions et des modalités de son exécution et enfin de sa disparition.

2.1 L’élaboration de l’acte administratif

L’élaboration des actes administratifs répond à des règles de formes et de procédure mais également à
une obligation de motivation.

2.1.1 Les formes et les procédures d’édiction de l’acte

L’acte administratif se présente le plus souvent sous la forme d’un écrit pour lequel le respect de
certaines formes est obligatoire. A défaut de comporter certaines mentions substantielles l’acte serait
annulable. Au titre de ces mentions obligatoires se trouve le nom de l’autorité qui édicte l’acte, le visa
des textes servant de base à l’acte, l’énoncé des motifs de la décision, la signature de l’auteur de l’acte.
Ces obligations sont principalement d’ordre formel.

D’autres obligations pèsent sur l’administration dans l’édiction des actes administratifs et tiennent à
l’obligation de consulter certaines autorités avant de décider. La loi ou le règlement impose parfois à
l’autorité compétente de consulter un organe particulier sous peine d’illégalité (cas des avis
obligatoires). Par exemple, avant de prendre une sanction administrative du deuxième groupe, l’autorité
administrative doit obligatoirement convoquer un conseil de discipline. D’autres obligations
processuelles peuvent tenir à l’obligation de communiquer son dossier à l’agent qui fait l’objet d’une
mesure prise en considération de la personne. L’administration peut encore être astreinte à respecter
les principes du contradictoire lorsqu’elle édicte une mesure qui présente le caractère d’une sanction.
Dans certains cas la légalité de l’acte administratif peut dépendre directement des conditions dans
lesquelles l’autorité compétente a été amenée à se prononcer. Par exemple pour que la délibération
d’un conseil municipal soit régulière il faut que l’assemblée ait été convoquée dans un certain délai et
que la convocation fasse une mention exacte de l’ordre du jour.

Enfin, une dernière remarque tient à l’édiction des décisions individuelles. Celles-ci peuvent naître soit
d’une décision expresse de l’administration soit du silence gardé par l’administration (décision
implicite).

La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 (réformant celle du 12 avril 2000) prévoit désormais que le
silence gardé pendant deux mois par l'Administration sur une demande vaut décision d'acceptation.
Cette nouvelle règle ne sera pas absolue au sens où la loi établit cinq cas de dérogation pour lesquels le
silence gardé par l'Administration pendant deux mois continuera de valoir décision de rejet :

Les décisions d'espèce ou réglementaire

Les procédures non prévues par un texte ou ne présentant pas le caractère d'une réclamation ou d'un
recours administratif

Les décisions à caractère financier sauf en matière de sécurité sociale, « dans les cas prévus par décret »
Les régimes d'acceptation implicite incompatible avec un traité, la protection de la sécurité nationale, la
protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public

Les décisions relatives aux relations entre l'Administration et ses agents.

2.1.2 Le contenu et les motifs de l’acte

L’acte administratif pour être légal doit satisfaire un but d’intérêt général. Lorsque l’autorité
administrative édicte un acte administratif dans un but autre que celui dicté par l’intérêt général elle
commet un détournement de pouvoir (cf. les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir). Pour
que le juge administratif soit en mesure de s’assurer que l’administration agit bien dans le souci de
satisfaire l’intérêt général et ne commet pas d’erreur de droit ou de fait la loi impose à l’administration
de communiquer les motifs de sa décision. La loi du 11 juillet 1979 impose la motivation des actes
administratifs individuels contenant une mesure défavorable pour les administrés ou dérogeant aux
règles générales fixées par les lois et règlements. A ce titre, doivent notamment être motivées : les
mesures individuelles de police, les sanctions disciplinaires, le retrait d'une autorisation individuelle.
Enfin, la loi du 12 avril 2000 est venue clarifier et renforcer les obligations de l’administration,
notamment en élargissant et en facilitant le droit d’accès aux documents administratifs. La loi élargie
également les compétences de la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs), l’organe
chargé de d’agir auprès de l’administration en vue de faciliter l’accès aux documents administratifs.

2.2 L’exécution de l’acte administratif

Les dispositions contenues dans un acte administratif unilatéral deviennent obligatoires à compter du
moment où l’acte est entrée en vigueur dans l’ordonnancement juridique. Or, l’acte administratif ne
commence à produire ses effets qu’à compter de sa publication ou de sa notification.

2.2.1 L’entrée en vigueur de l’acte

C’est à partir de son entrée en vigueur que l’acte administratif produira ses effets. C’est également à
compter de son entrée en vigueur que les délais de recours commencent à courir. Pour qu’un acte
administratif entre dans l’ordonnancement juridique il doit faire l’objet d’une mesure de publicité (la loi
est publiée au Journal officiel). Les actes réglementaires font normalement l’objet d’une publication,
alors que les actes non-règlementaires font normalement l’objet d’une notification.
A - La publication des actes réglementaires

Les actes réglementaires édictés par les autorités de l’État produisent leurs effets à l’égard des
administrés à compter de leur publication au journal officiel ou dans les bulletins officiels des ministères.
Les actes des collectivités territoriales produisent leurs effets à compter de leur publication par voie
d’affichage ou d’insertion dans la presse, et de leur transmission au représentant de l’État. Pour les
communes de plus de 3 500 habitants les actes ayant un caractère réglementaire doivent faire l’objet
d’une publication dans un recueil des actes administratifs publiés de façon trimestrielle et tenu, en
mairie, à la disposition du public.

B - La notification des décisions individuelles

Les décisions administratives individuelles prises par les autorités de l’État entrent en vigueur dès leur
notification à leur destinataire. Les décisions individuelles prises par les autorités des collectivités
territoriales doivent en outre être transmises en préfecture. On rajoutera qu’une fois entré en vigueur
l’acte administratif (acte réglementaire et décision individuelle) ne produit ses effets que pour l’avenir.
En principe les actes administratifs ne peuvent avoir d’effet rétroactif (CE 25 juin 1948 Sté du journal
l’Aurore).

2.2.2 L’exécution matérielle de l’acte

Une fois entré en vigueur l’acte administratif déploie ses effets. Il peut donc être exécuté puisqu’il
bénéficie d’une présomption de légalité. Cela signifie que même si un administré conteste la légalité
d’un acte administratif son recours devant le juge administratif n’est pas suspensif. Il existe toutefois
une procédure de référé-suspension qui permet au juge de suspendre l’exécution de l’acte dans
l’attente que le juge de l’excès de pouvoir se prononce sur sa légalité (cf. contentieux administratif).

Le plus souvent l’exécution des actes administratifs ne pose aucun problème. L’administré exécute l’acte
de sa propre volonté alors même que son contenu lui serait défavorable (certains actes administratifs ne
supposent aucune exécution. C’est par exemple le cas des décisions de refus tel que le refus d’accorder
un permis de construire). Toutefois, si l’administré refuse d’exécuter l’acte de sa propre volonté,
l’administration dispose de plusieurs moyens pour le contraindre à exécuter ses obligations :
- L’administration peut recourir à l’exécution forcée. Le recours à l’exécution forcée n’est toutefois
possible que si l’administration ne dispose d’aucune autre solution et elle doit être strictement
nécessaire à l’exécution de l’acte (TC 2 décembre 1902 Sté immobilière de Saint Just).

- En cas d’urgence, il est admis que l’administration peut recourir sans condition à l’exécution forcée

- En situation extrême, l’administration peut recourir à des sanctions pénales pour violation d’un
règlement administratif. Des sanctions administratives peuvent également être prises contre un
administré qui refuse de se plier aux obligations découlant d’un acte administratif (fermeture d’un débit
de boissons).

2.3 La fin de l’acte administratif

Les actes administratifs ne sont en principe pas édictes pour une durée limitée. Il incombe donc à
l’autorité administrative de mettre fin à un acte réglementaire ou à une décision individuelle lorsqu’elle
le juge nécessaire. Avec la disparition de l’acte cessent les effets juridiques qui étaient attachés à l’acte.
Mais il faut distinguer deux hypothèses en fonction des effets provoqués par la disparition de l’acte. La
première hypothèse consiste à abroger l’acte, la seconde à le retirer de l’ordonnancement juridique.

2.3.1 L’abrogation de l’acte

L’abrogation de l’acte est l’hypothèse la plus simple puisque l’acte abrogé disparaît et cesse de produire
ses effets pour l’avenir. L’abrogation d’un acte réglementaire est toujours possible car nul n’a un droit
acquis au maintien d’une réglementation. L’administration peut à tout moment mettre fin à une
réglementation ou la modifier à condition de respecter le parallélisme des compétences. Seule l’autorité
qui a édicté la réglementation peut y mettre un terme. Dans certains cas l’abrogation est obligatoire.
C’est le cas si l’acte est illégal des l’origine ou s’il le devient suite à une modification des circonstances de
droit ou de fait par rapport aux circonstances existantes lors de son édiction. L’administration est par
exemple dans l’obligation d’abroger les règlements contraires aux dispositions issues du droit
communautaire (CE 3 février 1989 Alitalia).

L’abrogation ou la modification d’un acte individuel ne pose pas davantage de problème et obéit aux
mêmes règles que celles de l’abrogation de l’acte réglementaire. Toutefois, si l’acte a fait naître des
droits au profit d’un particulier (nomination d’un fonctionnaire, permis de construire), il ne peut être
abrogé que dans le respect des procédures prévues par les textes (pour un fonctionnaire l’abrogation du
statut ne peut intervenir que dans l’hypothèse d’une démission, d’un licenciement ou d’une sanction
disciplinaire).

2.3.2 Le retrait de l’acte

Le retrait des actes administratifs est plus complexe que l’abrogation car le retrait entraîne la disparition
rétroactivité de l’acte. L’acte est donc censé ne jamais avoir existé. La théorie du retrait est bien
évidemment une fiction car l’on ne peut jamais revenir dans le temps. Elle consiste seulement à revenir
sur les conséquences juridiques d’un acte administratif. Se pose alors un problème de sécurité juridique.
Dans quelles conditions l’administration peut elle revenir sur une décision sans porter atteinte à des
situations définitivement constituées ? Il faut donc distinguer deux hypothèses, le retrait des actes non
créateurs de droits et celui des actes créateurs de droits.

A - Le retrait des actes non créateurs de droits

Si l’acte n’a pas créé de droits au profit des administrés (ce sera le cas des actes réglementaires et de
certains actes individuels, décision qui constate une situation de fait), son retrait est possible à toute
époque.

B - Le retrait des actes créateurs de droits

Si l’acte est créateur de droits, il faut distinguer deux hypothèses. Soit l’acte est légal soit l’acte est
illégal.

1. L’acte est légal. Dans ce cas le retrait n’est pas possible car son retrait aboutirait à rendre les actes
administratifs rétroactifs. Le retrait reste possible si le bénéficiaire des droits donne son accord au
retrait.

2. L’acte est illégal. Dans ce cas le retrait est possible mais sous des conditions très strictes. En effet, il
est souhaitable que l’administration puisse elle-même revenir sur ses actes illégaux, tout en respectant
la sécurité des situations juridiques. Le Conseil d’État, dans un arrêt Dame Cachet du 3 novembre 1922
avait posé deux conditions au retrait des actes créateurs de droits irréguliers. Le retrait était possible
soit dans les deux mois qui suivaient la notification, soit, si un recours avait était intenté, dans les deux
mois tant que le juge n’avait pas statué. L’administration peut ainsi retirer un acte pour éviter une
annulation. Dans un arrêt Ville de Bagneux du 6 mai 1966, le Conseil d’État est venu apporter une
précision importante à la jurisprudence Dame Cachet. En effet, dans le but de protéger les droits des
tiers à la décision, le juge a admis que « même si la décision avait fait l’objet d’une notification à la
personne visée par la décision, l’absence de publication ne pouvait faire courir le délai de recours à
l’égard des tiers ». Dans ce cas, l’administration peut, même si aucun recours n’a était formé par un tiers
intéressé, rapporter à tout moment la décision illégale. La jurisprudence Cachet-Bagneux avait le mérite
de calquer les délais du retrait sur ceux du recours contentieux. Pourtant, cette solution a été remise en
cause par le Conseil d’État dans un arrêt d’assemblée du 26 octobre 2001, Ternon. Désormais,
l’administration peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si celle-ci est illégale,
dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision (pour les permis de construire la loi
ramène ce délai à 3 mois).