Fiche n° 53

L’examen parlementaire
des lois de finances

Points-clés
Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001
(LOLF), les conditions d’examen des lois de finances par l’Assemblée nationale se distinguent
nettement de celles des autres projets de loi. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat
budgétaire reste, chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire. Les
crises intenses sont également l’occasion de débats financiers approfondis, comme l’illustre
l’adoption de trois lois de finances rectificatives entre mars et juillet 2020 en lien avec les
conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les

ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une
loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique
relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance
portant loi organique du 2 janvier 1959.

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la

gestion des finances publiques a réformé la LOLF, principalement à compter du dépôt du
projet de loi de finances pour 2023, pour une première application aux lois de finances
afférentes à l’année 2023. Les développements qui suivent tiennent compte de cette
réforme, même si certaines dispositions antérieures de la LOLF pourraient encore
s’appliquer à des lois de finances rectificatives afférentes à l’année 20221.

La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État.
Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et
financier qui en résulte (LOLF, article 1er).

Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances, qui ne

peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue

désormais quatre catégories de lois de finances :

– la loi de finances de l’année ;

1
Ces dispositions antérieures s’appliqueront en tout état de cause à la loi de règlement afférente à
l’année 2021 et, pour certaines d’entre elles, à la loi de règlement afférente à l’année 2022.
 – les lois de finances rectificatives ;

– la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;

– la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de

l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources
et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

I. – LA LOI DE FINANCES DE L’ANNÉE

Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et
son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon
une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun
d’examen des autres projets de loi.

A. – UNE PRÉSENTATION ET UN CONTENU PRÉCISÉMENT DÉFINIS

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

– la première partie autorise notamment la perception des impôts et comporte

toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État ; elle peut
comporter les dispositions relatives aux impositions affectées à une personne morale
autre que l’État (organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales, autres tiers) ;
elle comporte les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des
collectivités territoriales et de l’Union européenne) 2, évalue chacune des ressources
budgétaires, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre
budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre) ;

– la seconde partie fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État,
le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux
finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations
d’emplois ; pour chaque mission, elle définit des objectifs de performance avec des
indicateurs associés à ces objectifs et récapitule les montants des dépenses fiscales, des
ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux
associés ; elle peut également comporter des dispositions « rattachées » à une mission
affectant directement les dépenses budgétaires et des dispositions relatives à
l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances
publiques.

Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse

retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des
administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi
2
À compter du projet de loi de finances pour 2025, toute disposition relative à l’affectation du produit d’une
imposition de toute nature à un tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale
relève également du domaine exclusif des lois de finances.
l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de
l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses
considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations
publiques.

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à
trois niveaux :

– la mission, ministérielle ou interministérielle ;

– les programmes ;

– les actions.

La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un

ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou
plusieurs ministères.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un

ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des
objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF,
article 7).

Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la

LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et
visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les
coûts.

La présentation des crédits par titre (personnel, fonctionnement, charges de la

dette, investissements, interventions, opérations financières) est indicative, sous réserve
des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.

Le budget général de l’État pour 2022 comprenait ainsi 33 missions regroupant

138 programmes, auxquels il convenait d’ajouter 2 budgets annexes et 26 comptes
spéciaux (comptes d’affectation spéciale, comptes de concours financiers, comptes de
commerce et comptes d’opérations monétaires).

Cette architecture budgétaire conforte le droit d’amendement des parlementaires.

L’article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits
entre programmes d’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de
crédits de celle-ci. En outre, l’article 34 de la LOLF leur permet d’introduire et de
modifier les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque mission.

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses

annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

– les projets annuels de performances (PAP) (ou « bleus » budgétaires) présentent

pour chaque mission les crédits de chacun de ses programmes pour l’année en cours,
l’année considérée et les deux années suivantes, en précisant pour chaque action les
objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associés ;

– les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires) : par exemple le rapport

relatif à l’État actionnaire, le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des
investissements d’avenir, le rapport sur l’état de la fonction publique et les
rémunérations, le rapport sur les relations financières avec l’Union européenne, le
rapport sur les autorités publiques indépendantes, etc ;

– les documents de politique transversale, de couleur orange, présentent de façon

détaillée certaines politiques relevant de plusieurs ministères (ex : sécurité routière,
outre-mer, égalité entre les femmes et les hommes, tourisme) concernant des
programmes relevant de différentes missions. Ils développent la stratégie mise en œuvre,
les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. La liste de ces 14 documents figure à
l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005, modifié à plusieurs reprises ;

– l’annexe dite des « voies et moyens » retrace l’ensemble des évaluations de

recettes de l’État et des dépenses fiscales ;

– le rapport portant sur la situation des finances publiques locales, présentant

notamment l’évolution des charges locales résultant des transferts de compétences et,
pour chaque allégement facultatif de fiscalité locale, le nombre de délibérations en
vigueur ;

– d’autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de

budget dans son contexte économique, social et financier : rapport économique, social
et financier ; rapport sur les comptes de la Nation. En outre, en application de la loi
organique du 28 décembre 2021 précitée, sans qu’il constitue un document
expressément associé au projet de loi de finances, le Gouvernement présente, avant le
début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de
financement et la soutenabilité de la dette publique, qui peut donner lieu à un débat en
séance publique.

En application de la révision constitutionnelle de juillet 2008 et de la loi organique

du 15 avril 2009, le projet de loi de finances est également accompagné d’une annexe
présentant l’ensemble des évaluations préalables des mesures qu’il propose, qui
constituent l’équivalent des études d’impact des projets de loi non financiers. Ne
constituant pas une étude d’impact au sens strict, cette annexe ne peut faire l’objet de la
contestation devant la Conférence des présidents prévue en application de l’article 47-1
du Règlement de l’Assemblée nationale.

B. – UNE ÉLABORATION PAR LE SEUL GOUVERNEMENT

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève

exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose
que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les
projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »
 Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente
un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du
budget et les autres ministères.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est
soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État (lequel n’est, jusqu’à
présent, pas rendu public).

Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant
son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le
premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

1. – DE NOUVEAUX ÉLÉMENTS D’ENCADREMENT

La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe
d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre
d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs,
un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques
budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.

C’est pourquoi la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation

et à la gouvernance des finances publiques, désormais codifiée dans la LOLF, a modifié
les procédures budgétaires conformément aux principes du Traité sur la stabilité, la
coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire
ratifié le 11 octobre 2012.
a) La programmation pluriannuelle des finances publiques

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois

de programmation qui, sans être stricto sensu des lois de finances, sont, s’agissant de
leur objet, très proches de celles-ci : il s’agit des lois de programmation qui définissent
« les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans
l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa
de l’article 34 de la Constitution).

Ces lois de programmation, dont le contenu est déterminé par les articles 1er A à
1er G de la LOLF, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative
ordinaire. Elles portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l’objectif
à moyen terme d’équilibre de la situation budgétaire des administrations publiques, sous
forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations
publiques. Elles doivent également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir,
les modalités du mécanisme de correction mis en œuvre en cas de constatation d’un écart
important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de
règlement, ainsi que les modalités de prise en compte de circonstances exceptionnelles.
Elles fixent un objectif, exprimé en volume, d’évolution des dépenses des
administrations publiques et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de
ces dépenses en valeur, en distinguant la part des dépenses d’investissement, et déclinent
cet objectif et cette prévision par sous-secteur d’administration publique. Elles fixent le
montant maximal des crédits du budget général de l’État et des prélèvements sur les
recettes de celui-ci, ainsi que les plafonds de crédits alloués aux missions du budget
général de l’État. Leur est annexé un rapport qui donne lieu à approbation du Parlement,
présentant notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la
programmation, une présentation des principales dépenses publiques considérées
comme des dépenses d’investissement, les modalités de calcul du solde structurel et les
mesures visant à garantir le respect de la programmation.

Leur portée juridique a été précisée par le Conseil constitutionnel dans une
décision du 13 décembre 2012 (décision n° 2012-658 DC, cons. 12) : « Considérant que
les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances
publiques n’ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d’appréciation et
d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la
détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu’elles n’ont pas davantage
pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l’examen et du vote
des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale
ou de tout autre projet ou proposition de loi ».
b) La surveillance communautaire des politiques budgétaires des États membres

La surveillance communautaire des politiques budgétaires s’inscrit, depuis 2011,

dans le cadre du « semestre européen » : les États membres transmettent en principe aux
autorités européennes leur programme de stabilité (ou de convergence pour les États non
membres de la zone euro) ainsi que leur programme national de réforme, chaque année
avant la fin du mois d’avril.

En vertu de l’article 1er K de la LOLF, le Gouvernement adresse au Parlement, au

moins quinze jours avant sa transmission à la Commission européenne, le projet de
programme de stabilité. À compter de 2023, il doit compléter cette transmission au
Parlement par la remise concomitante du rapport sur l’évolution de l’économie nationale
et sur les orientations des finances publiques, l’ensemble pouvant donner lieu à des
travaux en commission des finances et à un débat en séance publique.

En outre, dans le cadre du suivi et de l’évaluation des projets de budget des États
membres de la zone euro, ceux-ci doivent soumettre à la Commission européenne et à
l’Eurogroupe, avant le 15 octobre, leur projet de budget de l’année suivante, sur lequel
la Commission pourra émettre, avant le 30 novembre, un avis, assorti d’une demande
de révision en cas de manquement particulièrement grave aux obligations de politique
budgétaire prévues dans le pacte de stabilité.
c) Le Haut Conseil des finances publiques

Le TSCG exige qu’une instance indépendante de supervision dans chaque pays

avertisse le gouvernement s’il s’écarte des objectifs structurels ou juge l’éventuelle
invocation de « circonstances exceptionnelles ». Un règlement ajoute à cette exigence
celle d’un organisme indépendant validant les prévisions macroéconomiques
– prévisions de croissance notamment – sous-jacentes aux budgets nationaux.
 C’est pourquoi, la loi organique du 17 décembre 2012 a institué le Haut Conseil
des finances publiques (HCFP – les dispositions le concernant figurent désormais aux
articles 61 et 62 de la LOLF), chargé d’éclairer les choix du Gouvernement et du
Parlement et de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances
publiques avec les engagements européens de la France. Pour cela, il apprécie le
réalisme des prévisions macroéconomiques et budgétaires du Gouvernement et se
prononce sur la cohérence des objectifs annuels présentés dans les textes financiers
(projets de loi de finances, projets de loi de finances rectificative, etc.) avec les objectifs
pluriannuels de finances publiques.

Le Haut Conseil est chargé de rendre un avis sur les hypothèses macroéconomiques
utilisées par le Gouvernement pour préparer les principaux textes qui régissent les
finances publiques, avant leur présentation au Parlement : projets de loi de programmation
des finances publiques, projets de loi de finances, projets de loi de financement de la
sécurité sociale, projets de loi de finances rectificative et projets de programme de stabilité
transmis chaque année à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne.

Le Haut Conseil veille à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des

finances publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale) avec les
engagements européens de la France. Ainsi, lorsque le Gouvernement présente le projet
de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale au mois de septembre de
chaque année ou présente un projet de loi de programmation ayant une incidence sur les
finances publiques, le Haut Conseil se prononce préalablement sur la cohérence de ces
textes avec la programmation pluriannuelle. Il est alors conduit à examiner si les
prévisions de recettes et de dépenses présentées par le Gouvernement sont compatibles
avec la trajectoire de retour à l’équilibre structurel des finances publiques à moyen
terme. En outre, l’avis rendu public par le Haut Conseil sur le projet de loi portant
approbation des comptes de l’année concerne également le respect des objectifs de
dépenses des administrations publiques au regard des résultats de l’exécution et, au
moins une fois tous les quatre ans, les écarts entre les prévisions macroéconomiques de
recettes et de dépenses des textes financiers et leur réalisation.

Pour chacun des avis rendus par le Haut Conseil, la commission des finances peut
procéder à l’audition de son président, qui est le Premier président de la Cour des
comptes.

2. –L’ASSOCIATION DU PARLEMENT

Le Parlement est, depuis 1996, associé à la préparation du projet de loi de finances

dans le cadre d’un débat d’orientation des finances publiques dont l’organisation, fixée
jusqu’alors au mois de juillet, aura désormais lieu au mois d’avril à partir du rapport
précité portant sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des
finances publiques, et également des documents que le Gouvernement envisage de
transmettre aux institutions européennes dans le cadre du Pacte de stabilité et de
croissance (LOLF, article 1er K).

La commission des finances peut publier un rapport d’information préparatoire au

débat en séance, sous la signature de son rapporteur général.
 En outre, en vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances de l’année
suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, avant le 15 juillet, un rapport
indiquant les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir pour chaque mission du
budget général, l’état de la prévision de l’objectif d’évolution de la dépense des
administrations publiques, ainsi que les montants prévus des concours aux collectivités
territoriales. Ce rapport indique également la liste des missions, des programmes et des
indicateurs de performance associés à chacune de ces missions et à chacun de ces
programmes envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante.

C. – UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE PARTICULIÈRE

La procédure d’examen du projet de loi de finances de l’année n’a pas été modifiée
par la révision constitutionnelle de 2008 et présente donc d’importantes particularités
par rapport à la procédure de droit commun.

1. – UNE DISCUSSION ENCADRÉE PAR DES DÉLAIS CONSTITUTIONNELS STRICTS

Le projet de loi de finances de l’année est déposé obligatoirement sur le bureau de

l’Assemblée nationale, qui dispose d’une priorité constitutionnelle sur le Sénat, au plus
tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

L’article 47 de la Constitution fixe à 70 jours le délai accordé au Parlement pour

statuer sur le projet de loi de finances.

Le délai ainsi prévu se décline (LOLF, article 40) de la façon suivante :

– première lecture à l’Assemblée nationale : 40 jours ;

– première lecture au Sénat : 20 jours ;

– navette parlementaire : 10 jours.

Le point de départ retenu pour la computation du délai de 70 jours n’est pas le jour
du dépôt du projet de loi de finances mais un jour déterminé en vertu d’un accord entre
le Gouvernement et l’Assemblée nationale en fonction des dépôts des documents
accompagnant le projet de loi de finances.

Les articles 47 de la Constitution et 45 de la LOLF précisent les conséquences d’un

dépassement du délai global de 70 jours :

– si le dépassement est imputable au Parlement, le Gouvernement peut recourir à

une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur ;

– si le dépassement est imputable au Gouvernement en cas de non-respect du délai

constitutionnel de dépôt du projet de loi empêchant son adoption dans le délai de
70 jours, celui-ci peut soit demander au Parlement d’adopter uniquement la première
partie du projet de loi de finances, la seconde partie étant discutée plus tard, soit
demander le vote d’une loi spéciale l’autorisant à percevoir les impôts existants jusqu’à
l’adoption de la loi de finances. Dans les deux cas, les crédits sont temporairement
répartis par décret conformément aux services votés, c’est-à-dire le minimum de crédits
que le Gouvernement juge indispensable pour permettre le fonctionnement de l’État
dans les conditions de l’année précédente.

L’article 45 de la LOLF prévoit également le cas où la promulgation de la loi de

finances avant le 1er janvier est rendue impossible par une décision du Conseil
constitutionnel : dans ce cas, le Gouvernement dépose un projet de loi spéciale
l’autorisant à continuer à percevoir les impôts jusqu’à l’adoption de la nouvelle loi de
finances dont l’examen se déroulerait en parallèle.

L’ensemble de ces règles, contraignantes pour le Parlement mais aussi pour le

Gouvernement (tenu également de respecter des dates limites de dépôt pour les annexes
explicatives et les annexes générales), a pour objet d’assurer, grâce à l’adoption d’un
budget avant le début de l’exercice, la continuité de la vie nationale.

2. – UNE SPÉCIFICITÉ PROCÉDURALE RENFORCÉE DANS LE CADRE DE LA RÉVISION

CONSTITUTIONNELLE INTERVENUE EN 2008

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi que les dispositions du Règlement

de l’Assemblée nationale qui en tirent les conséquences, ont apporté, dans les rapports
entre le Parlement et le Gouvernement et dans la procédure législative ordinaire, des
aménagements substantiels qui ne sont cependant pas applicables aux lois de finances :

– s’agissant de l’examen des projets de loi de finances en commission, les

ministres ne peuvent pas assister aux votes, ce qui de fait ne leur permet pas d’assister
aux débats ;

– l’examen des projets de loi de finances reste inscriptible par priorité, à tout
moment, à l’ordre du jour de l’Assemblée, à la demande du Gouvernement, y compris
pendant les semaines réservées en principe au Parlement (article 48 de la Constitution) ;

– la discussion en séance publique en première lecture devant l’Assemblée

nationale porte sur le texte présenté par le Gouvernement et non sur le texte adopté par
la commission (article 42 de la Constitution) ; de même, pour les autres lectures, la
discussion porte sur le texte transmis par l’autre assemblée et non sur le texte de la
commission ;

– la procédure dite du « temps législatif programmé » (fixation de la durée

maximale de l’examen d’un texte) n’est pas applicable à l’examen des projets de loi de
finances ;

– la possibilité pour le Gouvernement de recourir à l’article 49-3 de la Constitution

(engagement de responsabilité sur le vote d’un texte) a été maintenue sans limitation
pour le vote d’un projet de loi de finances.

3. – UN EXAMEN QUI MOBILISE LES HUIT COMMISSIONS PERMANENTES

La loi organique (LOLF, article 39) prévoit le renvoi du projet de loi de finances à
la commission des finances, excluant ainsi la possibilité de constitution d’une
commission spéciale. Mais si la commission des finances joue un rôle prépondérant dans
l’examen de ce texte, les sept autres commissions permanentes s’en saisissent pour avis.
a) Le rôle prédominant de la commission des finances

L’examen en commission des finances du projet de loi de finances commence

traditionnellement par l’audition du ou des ministres chargés des finances et du budget
dès la sortie du Conseil des ministres qui a adopté le projet de loi. Pour la suite de cet
examen, le travail de la commission des finances est structuré par les rôles du rapporteur
général, au premier chef, et, pour les crédits budgétaires, des rapporteurs spéciaux.

 Le rôle du rapporteur général

Le rapporteur général est élu chaque année en même temps que le président de la
commission et les autres membres de son bureau, mais il est traditionnellement
reconduit pour l’ensemble de la législature, sauf démission. Le rapport général sur le
projet de loi de finances de l’année lui est automatiquement confié – de même que les
rapports sur les projets de loi de finances rectificatives, relatifs aux résultats de la gestion
ou de programmation des finances publiques ainsi que les avis sur les projets de décret
d’avance.

Le rapporteur général, qui dispose en vertu de la loi organique (LOLF, article 57)
de pouvoirs de contrôle étendus, examine l’ensemble des dispositions de la première
partie ainsi que les articles non rattachés de la seconde. Dans ce cadre, il propose à la
commission des amendements les concernant et est chargé de défendre les positions de
la commission en séance publique sur l’ensemble des amendements déposés.

Pour la première lecture du projet de loi de finances, le rapport général établi par
le rapporteur général est composé de trois tomes :

– le tome I est consacré à une analyse globale du budget replacé dans son contexte
économique et financier ;

– le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie du

projet de loi de finances ;

– le tome III comprend les commentaires des articles non rattachés de la seconde
partie.

 Le rôle des rapporteurs spéciaux

L’examen détaillé des crédits est assuré par les rapporteurs spéciaux, auxquels la
loi organique (LOLF, article 57) accorde, dans leur domaine d’attribution, des pouvoirs
d’investigation sur pièces et sur place et un droit de communication des renseignements
et documents d’ordre financier et administratif (sous réserve des sujets couverts par le
secret en matière de défense nationale, de sécurité intérieure ou extérieure de l’État et
par le secret de l’instruction judiciaire ou médical).
 Désignés chaque année par la commission des finances, les rapporteurs spéciaux,
chargés de façon permanente du contrôle de l’exécution budgétaire dans leur domaine
d’attribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque
année en vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le
Gouvernement a l’obligation d’y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre (LOLF,
article 49).

Chaque rapporteur spécial est chargé de l’examen des crédits d’une ou plusieurs
missions ou, dans certains cas, d’un ou plusieurs programmes d’une même mission. Le
cas échéant, son rapport spécial présente également le ou les articles du projet de loi de
finances qui sont rattachés à la mission dont il est chargé.

Les rapporteurs spéciaux appartiennent à l’ensemble des groupes représentés à

l’Assemblée nationale.
b) Le rôle des autres commissions permanentes

Les sept autres commissions permanentes sont saisies de la seconde partie du

projet de loi de finances par l’intermédiaire de leurs rapporteurs pour avis chargés de
l’examen de tout ou partie des missions relevant de leurs domaines de compétences.

Il convient de noter que, lors de l’examen des derniers projets de loi de finances,
certaines commissions se sont également saisies pour avis de la première partie.

4. – LA DISCUSSION DE LA PREMIÈRE PARTIE

La discussion de la première partie du projet de loi de finances, tant en commission

des finances qu’en séance publique, ne se déroule pas différemment de celle d’un projet
de loi non financier.

Lors de l’examen en commission des finances, c’est le rapporteur général qui joue
le rôle essentiel, proposant ses propres amendements et donnant son avis sur ceux
déposés par les autres membres de la commission. Comme il a été dit supra, la
commission n’adopte que des amendements et n’établit donc pas un texte qui servirait
de base à la discussion en séance publique.

Le débat en séance publique, qui intervient dès la semaine qui suit l’examen en
commission, est organisé par la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale.

La discussion s’ouvre par une discussion générale au cours de laquelle

interviennent le Gouvernement, le rapporteur général et le président de la commission
des finances, les porte-paroles des groupes et les députés inscrits. La discussion des
articles suit également les règles ordinaires. Classiquement, l’article relatif au
prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne fait l’objet d’un débat
spécifique, au titre duquel les commissions des affaires étrangères et européennes
s’expriment pour avis.

La spécificité du projet de loi de finances tient à l’existence d’un « article

d’équilibre » et à la disposition de l’article 42 de la LOLF qui fait du vote de la première
partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi : en effet,
c’est cet article qui évalue l’ensemble des ressources du budget de l’État et qui fixe les
plafonds des charges, arrêtant ainsi l’équilibre financier. La décision du Conseil
constitutionnel du 24 décembre 1979 (décision n° 79-110 DC) a censuré la loi de
finances pour 1980 pour non-respect de cette obligation.

Le débat en séance publique de la première partie portant sur le projet de loi de

finances se déroule pendant cinq à sept jours de séance, soit entre quarante et
soixante heures environ. À l’issue de l’examen de la première partie, avant le vote
d’ensemble sur celle-ci, le Gouvernement a la faculté de demander une seconde
délibération de l’article liminaire et de dispositions de cette partie de la loi de finances.

5. – LA DISCUSSION DE LA SECONDE PARTIE

La discussion de la seconde partie est revenue à un certain classicisme, après

l’expérience des commissions élargies qui n’a pas été reconduite à compter de l’examen
du PLF pour 2019 : durant une semaine entière, les rapporteurs spéciaux présentent
successivement à la commission des finances les crédits proposés par le projet de loi de
finances, ainsi que les articles rattachés. De leur côté, les commissions saisies pour avis
entendent les ministres en charge de l’exécution des crédits.

L’examen en séance publique est également organisé par la Conférence des

présidents, qui arrête chaque année une liste de discussions budgétaires et un temps de
discussion ainsi qu’un nombre de questions, ce temps et ce nombre étant répartis entre
les groupes. Chaque discussion budgétaire peut regrouper plusieurs missions, ce qui
permet d’en limiter le nombre à environ une vingtaine. Au cours de chacune de ces
discussions, une première phase est consacrée à l’intervention du ou des ministres, du
ou des rapporteurs spéciaux ainsi que du ou des rapporteurs pour avis, et des orateurs
des groupes. Ensuite, un temps spécifique est consacré aux questions des groupes aux
ministres. Enfin, les amendements portant sur les crédits de la ou des missions faisant
l’objet de la discussion sont examinés puis, le cas échéant, les articles et les
amendements à ces articles ou portant article additionnel rattachés à ces missions.

À l’issue de la discussion des missions, l’Assemblée nationale examine les articles

non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances ainsi que les articles dits
de récapitulation (articles renvoyant à des états annexés et retraçant la répartition des
crédits par missions et les plafonds d’emplois) (3) et procède au vote solennel sur
l’ensemble du projet de loi. Lorsque s’achève la discussion et avant que n’intervienne
le vote solennel, le Gouvernement peut demander, comme pour tout autre texte, une
seconde délibération. Cette seconde délibération peut porter non seulement sur des
dispositions de la seconde partie mais également sur l’article liminaire ou des
dispositions de la première partie.

Ces articles ont fait, au préalable, l’objet d’une discussion en commission des finances, dans les mêmes
(3)

conditions que les articles de la première partie.

 Au total, l’Assemblée nationale consacre chaque année à la première lecture en
séance publique de la seconde partie du projet de loi de finances plus d’une centaine
d’heures.

6. – LA NAVETTE PARLEMENTAIRE ET LA PROMULGATION DE LA LOI

La procédure accélérée s’appliquant de droit, le projet de loi de finances fait l’objet

d’une seule lecture par chaque assemblée, avant que le Gouvernement ne provoque la
constitution d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les
dispositions du texte restant en discussion.

La procédure postérieure à la réunion de la CMP est la procédure normale

applicable à tous les projets de loi, sous la seule réserve du fait que la commission,
comme lors de la première lecture, n’adopte que des amendements et n’établit donc pas
un texte qui servirait de base à la discussion en séance publique.

En cas de succès de la CMP et d’adoption d’un texte commun sur les dispositions
restant en discussion, celui-ci est soumis aux votes des deux assemblées. Son adoption
par chacune d’elles met fin à la navette parlementaire et entraîne l’adoption définitive
du projet de loi de finances. C’est le schéma normal quand les majorités dans chaque
assemblée coïncident.

En cas d’échec de la CMP ou de rejet par l’une des deux assemblées du texte
qu’elle aurait élaboré, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent procéder à une nouvelle
lecture. En cas de désaccord persistant, le Gouvernement demande à l’Assemblée
nationale de statuer définitivement lors d’une lecture définitive. Pour l’examen en
nouvelle lecture, c’est le rapporteur général qui rapporte l’ensemble des dispositions du
projet de loi de finances et il n’y a aucune intervention institutionnelle des rapporteurs
spéciaux. Cet examen se déroule plus rapidement, tant en commission qu’en séance
publique, les missions n’étant en effet pas rediscutées l’une après l’autre.

Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement déférée par des

députés ou des sénateurs au Conseil constitutionnel, lequel se prononce en quelques
jours afin de permettre une publication de la loi avant la fin de l’année. Le Conseil, qui
a développé une abondante jurisprudence en matière budgétaire et fiscale, veille
notamment au respect des règles organiques relatives aux lois de finances.

II. – L’EXAMEN DES AUTRES LOIS DE FINANCES

1. – LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES

Les lois de finances rectificatives, qui modifient en cours d’exercice la loi de

finances de l’année, ont la même structure en deux parties que celle-ci.

Couramment appelée « collectif budgétaire », la loi de finances rectificative a

principalement pour objet de prendre en compte les évaluations révisées des ressources
de l’État (pour tenir compte des écarts constatés entre les prévisions et les recettes
effectivement encaissées), d’apporter aux crédits les modifications nécessaires qui
excèdent celles que le Gouvernement est autorisé à opérer par voie règlementaire
(cf. infra III), de valider les autres et de déterminer le nouvel équilibre budgétaire qui en
résulte. Outre les dispositions relatives à l’équilibre général du budget, tout projet de loi
de finances rectificative peut comporter également des dispositions fiscales temporaires
ou permanentes.

Certains collectifs peuvent, notamment en cas d’alternance politique ou d’aléa

économique, traduire un changement plus profond de la politique fiscale et budgétaire
ou comporter une mesure principale spécifiquement liée à un état de crise (par exemple,
garantie de l’État à un mécanisme financier national ou européen). À compter du début
de la crise sanitaire, le Parlement a ainsi été amené à examiner quatre collectifs
budgétaires au cours de la seule année 2020.

Si le dépôt d’un projet de loi de finances rectificative relève de la seule initiative

du Gouvernement et peut intervenir n’importe quand, le Parlement est
systématiquement saisi en novembre d’un « collectif de fin d’année ».

Outre les dispositions relatives à l’équilibre général du budget et modifiant les

crédits des missions (annulation ou ouverture de crédits), ce projet de loi comportait
traditionnellement un grand nombre de dispositions fiscales permanentes qui ne
devaient s’appliquer qu’au cours de l’année suivante. À compter de 2018, le
Gouvernement a fait le choix de présenter des collectifs de fin d’année ne comportant
plus de mesures fiscales (ou uniquement à titre très exceptionnel et ponctuel). La
création, lors de la réforme de la LOLF de 2021, de la catégorie nouvelle des lois de
finances de fin de gestion manifeste la prise en compte de cette inflexion (cf. infra 2).

En principe, l’examen d’un projet de loi de finances rectificative ne mobilise que

la commission des finances car il est rare qu’une autre commission s’en saisisse pour
avis. Comme pour le projet de loi de finances de l’année, la commission procède à
l’audition du Gouvernement à l’issue du Conseil des ministres au cours duquel le
« collectif budgétaire » a été adopté. Elle auditionne également le président du Haut
Conseil des finances publiques sur l’avis rendu par ce dernier sur les prévisions
macroéconomiques associées au projet de loi de finances rectificative et sur la cohérence
de ce projet avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel. Le projet est ensuite
examiné en commission, sur le rapport du rapporteur général, dans les mêmes conditions
que la première partie du projet de loi de finances de l’année.

La discussion des crédits n’a pas lieu mission par mission et seul le ministre chargé
du budget est chargé de soutenir le projet de loi en séance publique. Les débats occupent
habituellement quelques séances à une semaine de l’ordre du jour de l’Assemblée
nationale en première lecture.

La navette parlementaire se déroule comme exposé supra, et les délais

constitutionnels d’examen applicables au projet de loi de finances initiale le sont
également aux projets de lois de finances rectificatives.
2. – LES LOIS DE FINANCES DE FIN DE GESTION

La loi de finances de fin de gestion est une catégorie nouvelle de lois de finances,
créée par la loi organique du 28 décembre 2021 et qui entre en vigueur au
1er janvier 2023.

Tout comme le projet de loi de finances rectificative, le projet de loi de finances

de fin de gestion comprend deux parties, ainsi qu’un article liminaire. À l’inverse du
projet de loi de finances rectificative, le projet de loi de finances de fin de gestion ne
saurait comporter :

– des dispositions relatives aux ressources de l’État ;

– des dispositions relatives à l’assiette, au taux, à l’affectation et aux modalités de

recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre
que l’État (excepté si la modification de l’affectation d’une imposition vaut pour l’année
en cours) ;

– des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires des années autres
que l’année en cours ;

– la définition des modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités

territoriales ou des recettes fiscales affectées à ces dernières et à leurs établissements
publics ;

– l’approbation de conventions financières ;

– des dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la

gestion des finances publiques ;

– des dispositions relatives à la comptabilité publique et au régime de la

responsabilité pécuniaire des agents des services publics ;

– des dispositions autorisant le transfert de données fiscales permettant de limiter

les charges ou d’accroître les ressources de l’État.

Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel (décision n° 2021-831 DC du

23 décembre 2021, par. 69), le Gouvernement conserve toute latitude pour procéder aux
modifications budgétaires qu’il souhaite voir adoptées avant la fin de l’année par la voie
d’un projet de loi de finances rectificative ou bien par la voie d’un projet de loi de
finances de fin de gestion. La seule conséquence du choix de cette seconde voie est de
délimiter plus étroitement le champ des mesures susceptibles de figurer dans le texte
sans méconnaître les exigences de la loi organique.

3. – LES LOIS DE RÈGLEMENT OU LOIS RELATIVES AUX RÉSULTATS DE LA GESTION ET

PORTANT APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE

La loi de règlement, intitulée à compter de 2023 loi relative aux résultats de la

gestion et portant approbation des comptes de l’année, a principalement pour objet
d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se
rapporte et le résultat budgétaire qui en découle.

La date limite de dépôt du projet est fixée au 1er juin de l’année suivant celle de
l’exécution du budget auquel il se rapporte (et au 1er mai à compter de 2023, pour
l’exécution 2022). Le projet de loi est accompagné des rapports annuels de performances
(RAP), de couverture rouge, qui permettent de comparer l’exécution budgétaire et ses
résultats avec les prévisions figurant dans les projets annuels de performances (PAP), ou
« bleus budgétaires », annexés au projet de loi de finances de l’année.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion ne se voit appliquer qu’une partie
des caractéristiques dérogatoires propres à l’examen des projets de loi de finances :

– il doit être déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ;

– il peut être inscrit par priorité à l’ordre du jour d’une semaine réservée au
Parlement ;

– il ne fait pas l’objet de l’établissement d’un texte de la commission et il est donc

discuté en séance publique dans le texte déposé ou transmis par l’autre assemblée.

À l’inverse, les délais constitutionnels d’examen des projets de loi de finances ne

sont pas applicables aux projets de loi de règlement, devenus projets de loi relatifs aux
résultats de la gestion (décision du Conseil constitutionnel n° 83-161 DC du
19 juillet 1983), et la procédure accélérée n’est pas mise en œuvre automatiquement
mais doit être expressément engagée par le Gouvernement (décision du Conseil
constitutionnel n° 85-190 DC du 24 juillet 1985). L’article 41 de la LOLF prévoit
cependant que le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion
devant une assemblée avant le vote en première lecture du projet de loi de règlement
afférent au dernier exercice clos. En pratique, depuis 2006, le Parlement a été en mesure
d’examiner les lois de règlement pendant la session extraordinaire du mois de juillet.
En principe, l’examen d’un projet de loi de règlement ne mobilise que la
commission des finances car il est rare qu’une autre commission s’en saisisse pour avis.

La commission procède à l’audition du Gouvernement à l’issue du Conseil des

ministres au cours duquel le projet de loi a été adopté. Elle procède également à
l’audition du Premier président de la Cour des comptes sur la certification des comptes
de l’État et sur le rapport relatif à la gestion budgétaire pour l’exercice considéré ainsi
que, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis rendu
par ce dernier sur le solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet
et sur le respect des objectifs de dépenses des administrations publiques. Au moins une
fois tous les quatre ans, l’avis du Haut Conseil doit également porter sur les écarts entre
les prévisions macroéconomiques de recettes et de dépenses des textes financiers et leur
réalisation. Si, à l’occasion de son avis sur un projet de loi de règlement, le Haut Conseil
identifie des écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde
structurel (représentant au moins 0,5 % du PIB d’une année donnée ou 0,25 % du PIB
en moyenne sur deux années consécutives), le Gouvernement doit en exposer les raisons
et indiquer les mesures de correction envisagées lors de l’examen du projet de loi de
règlement.

Le projet est ensuite examiné en commission, sur le rapport du rapporteur général,

dans les mêmes conditions que la première partie du projet de loi de finances de l’année.
Outre le tome du rapport établi par le rapporteur général, des annexes présentées par
chacun des rapporteurs spéciaux commentent l’exécution budgétaire de l’année écoulée
et, depuis l’exécution de l’année 2018, présentent également des thèmes d’évaluation
d’une politique publique qui donnent lieu en commission à un débat spécifique, dans le
cadre du Printemps de l’évaluation.

III. – LE SUIVI DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Le droit budgétaire et comptable encadre l’exécution du budget, afin de garantir
d’une part le respect de l’autorisation parlementaire et d’autre part la régularité des
opérations financières de l’administration.

Dans le cadre de l’exécution budgétaire, le Gouvernement et son administration

sont soumis à trois principes : le caractère limitatif des crédits, le principe d’annualité et
le principe de spécialité.

Le caractère limitatif des crédits signifie que les dépenses ne peuvent être engagées
et ordonnancées que dans la limite des crédits prévus par la loi de finances votée par le
Parlement (LOLF, article 9). La LOLF prévoit des exceptions à ce principe :

– certains crédits sont évaluatifs (charges de la dette et mise en jeu de la garantie

de l’État) : lorsque le plafond est dépassé, le Gouvernement informe les commissions
des finances des motifs du dépassement et des perspectives d’exécution jusqu’à la fin
de l’année ; les crédits nécessaires sont ouverts en principe dans la prochaine loi de
finances rectificative ;

– en cas d’urgence, le Gouvernement peut prendre un décret d’avance, qui ne peut

affecter l’équilibre budgétaire (les ouvertures de crédits sur les programmes concernés
doivent être exactement compensées par des annulations sur d’autres programmes) ; il
est pris après avis des deux commissions des finances (dans un délai de sept jours à
compter de leur saisine) puis du Conseil d’État ; le projet d’avis est soumis à la
commission par le rapporteur général ; le montant cumulé des crédits ouverts ne doit pas
dépasser 1 % des crédits totaux ouverts par la loi de finances ; le décret doit être ratifié
dans la plus prochaine loi de finances se rapportant à l’exercice ;

– en cas de nécessité impérieuse d’intérêt national, le Gouvernement peut prendre

une autre catégorie de décret d’avance ; ce décret est pris en Conseil des ministres après
avis du Conseil d’État et après simple information des commissions des finances ; il
peut affecter l’équilibre budgétaire et n’est soumis à aucune limitation de montant ;
toutefois, un projet de loi de finances rectificative doit être déposé immédiatement ou à
l’ouverture de la session suivante.
 En application du principe de spécialité, après le vote du projet de loi de finances,
un décret de répartition détermine le montant des crédits en crédits de paiement et en
autorisations d’engagement par mission et par programme, conformément à la
répartition qui a été adoptée par le Parlement.

Cependant, des crédits peuvent être transférés d’un programme d’un ministère vers
le programme d’un autre ministère « pour un objet déterminé ». De même, des crédits
peuvent être virés d’un programme vers un autre programme géré par le même ministre
(dans la limite de 2 % des crédits de chacun des programmes concernés).

Les virements et les transferts sont réalisés par décret pris sur le rapport du ministre
du budget, après information des commissions des finances et des autres commissions
concernées.

Des crédits ouverts au titre d’une année et disponibles à la fin de l’année peuvent
être reportés, par arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre intéressé, au
plus tard le 15 mars de l’année suivante, sous certaines conditions (sur le même
programme ou, à défaut, un programme poursuivant le même objectif, dans la limite
d’un pourcentage – 3 % des crédits du programme– qui peut être majoré dans la limite
de 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, si une disposition expresse
de la loi de finances le prévoit, et auquel il peut même être dérogé en cas de nécessité
impérieuse d’intérêt national).

En sens inverse, des décrets d’annulation de crédits peuvent être pris afin de
prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire, sans que le montant cumulé des
crédits annulés par cette voie et des crédits annulés par décret d’avance excède 1,5 %
des crédits ouverts par les lois de finances de l’année.

Septembre 20222