La démocratie dans l'Union européenne

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ISBN : 9782802760344

Collection de droit de l’Union européenne – série colloques

Directeur de la collection: Fabrice Picod

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), Chaire Jean Monnet de droit et contentieux de l’Union européenne, directeur du Centre de droit européen et du master 2 Droit et contentieux de l’Union européenne, président honoraire de la Commission pour l’étude des Communautés européennes (CEDECE).

La collection droit de l’Union européenne, créée en 2005, réunit les ouvrages majeurs en droit de l’Union européenne.

Ces ouvrages sont issus des meilleures thèses de doctorat, de colloques portant sur des sujets d’actualité, des plus grands écrits ainsi réédités, de manuels et monographies rédigés par des auteurs faisant tous autorité.

Parus précédemment dans la même série

1. Le mandat d’arrêt européen, sous la direction de Marie-Elisabeth Cartier, 2005.

2. L’autorité de l’Union européenne, sous la direction de Loïc Azoulai et Laurence Burgorgue-Larsen, 2006.

3. Les entreprises face au nouveau droit des pratiques anticoncurrentielles : le règlement n°1/2003 modifie-t-il les stratégies contentieuses ?, sous la direction de Laurence Idot et Catherine Prieto, 2006.

4. Les échanges entre les droits, l’expérience communautaire. Une lecture des phénomènes de régionalisation et de mondialisation du droit, sous la direction de Sophie Robin-Olivier et Daniel Fasquelle, 2008.

5. Le commun dans l’Union européenne, sous la direction de Pierre-Yves Monjal et Eleftheria Neframi, 2008.

6. Doctrine et droit de l’Union européenne, sous la direction de Fabrice Picod, 2008.

7. L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, sous la direction de Jacqueline Dutheil de la Rochère, 2009.

8. Les droits fondamentaux dans l’Union européenne. Dans le sillage de la Constitution européenne, sous la direction de Joël Rideau, 2009.

9. Dans la fabrique du droit européen. Scènes, acteurs et publics de la Cour de justice des communautés européennes, sous la direction de Pascal Mbongo et Antoine Vauchez, 2009.

10. Vers la reconnaissance des droits fondamentaux aux États membres de l’Union européenne ? Réflexions à partir des notions d’identité et de solidarité, sous la direction de Jean-Christophe Barbato et Jean-Denis Mouton, 2010.

11. L’Union européenne et les crises, sous la direction de Claude Blumann et Fabrice Picod, 2010.

12. La prise de décision dans le système de l’Union européenne, sous la direction de Marc Blanquet, 2011.

13. L’entrave dans le droit du marché intérieur, sous la direction de Loïc Azoulai, 2011.

14. Aux marges du traité. Déclarations, protocoles et annexes aux traités européens, sous la direction de Ségolène Barbou des Places, 2011.

15. Les agences de l’Union européenne, sous la direction de Joël Molinier, 2011.

16. Pédagogie judiciaire et application des droits communautaire et européen, sous la direction de Laurent Coutron, 2011.

17. La légistique dans le système de l’Union européenne. Quelle nouvelle approche ?, sous la direction de Fabienne Peraldi-Leneuf, 2012.

18. Vers une politique européenne de l’énergie, sous la direction de Claude Blumann, 2012.

19. Turquie et Union européenne. État des lieux, sous la direction de Baptiste Bonnet, 2012.

20. Objectifs et compétences dans l’Union européenne, sous la direction de Eleftheria Neframi, 2012.

21. Droit pénal, langue et Union européenne. Réflexions autour du procès pénal, sous la direction de Cristina Mauro et Francesca Ruggieri, 2012.

22. La responsabilité du producteur du fait des déchets, sous la direction de Patrick Thieffry, 2012.

23. Sécurité alimentaire. Nouveaux enjeux et perspectives, sous la direction de Stéphanie Mahieu et Katia Merten-Lentz, 2013.

24. La société européenne. Droit et limites aux stratégies internationales de développement des entreprises, sous la direction de François Keuwer-Defossez et Andra Cotiga, 2013.

25. Le droit des relations extérieures de l'Union européenne après le Traité de Lisbonne, sous la direction de Anne-Sophie Lamblin-Gourdin et Eric Mondielli, 2013.

26. Les frontières de l’Union européenne, sous la direction de Claude Blumann, 2013.

27. L’unité des libertés de circulation. In varietate concordia, sous la direction d’Édouard Dubout et Alexandre Maitrot de la Motte, 2013.

28. 1992-2012 : 20 ans de marché intérieur. Le marché intérieur entre réalité et utopie, sous la direction de Valérie Michel, 2014.

29. L’État tiers en droit de l’Union européenne, sous la direction d’Isabelle Bosse-Platière et Cécile Rapoport, 2014.

30. La protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne. Entre évolution et permanence, sous la direction de Romain Tinière et Claire Vial, 2015.

31. L’Union européenne, une Fédération plurinationale en devenir ?, sous la direction de Jean-Christophe Barbato et Yves Petit, 2015.

32. L’Union européenne et le fédéralisme économique. Discours et réalités, sous la direction de Stéphane de La Rosa, Francesco Martucci et Edouard Dubout, 2015.

33. L’Union bancaire, sous la direction de Francesco Martucci, 2016.

34. La Banque centrale européenne. Regards croisés, droit et économie, sous la direction de Régis Vabres, 2016.

35. Le principe majoritaire en droit de l’Union européenne, sous la direction de Fabrice Picod, 2016.

36. Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, sous la direction de Brunessen Bertrand, 2016.

37. La fraude et le droit de l’Union européenne, sous la direction de Dominique Berlin, Francesco Martucci, Fabrice Picod, 2017.

38. Le Brexit. Enjeux régionaux, nationaux et internationaux, sous la direction de Charles Bahurel, Elsa Bernard et Marion Ho-Dac, 2017.

Avant-propos

Marc Blanquet

Président de la CEDECE

Le colloque CEDECE 2016 s’est tenu à Strasbourg, ville-symbole de l’Europe s’il en est, et a permis à notre communauté de rendre hommage à Robert Kovar, un de nos pères fondateurs. Chacun d’entre nous, qu’il ait eu le privilège ou non de le croiser, mesure ce qu’il représentait pour nos disciplines. Il fut l’un des premiers à développer les enseignements de droit communautaire, le tout premier aussi à être agrégé en ayant fait une thèse dans cette matière. Toujours présent dans les réflexions sur le droit institutionnel et général (qui n’a pas à l’esprit que « la directive intrigue, dérange, divise » ?), il a aussi donné ses lettres de noblesse au droit matériel, et notamment au droit de la concurrence. À un moment où l’intégration européenne doit certainement se poser des questions fondamentales et être, sans doute, repensée, sa tranquille lucidité et sa conscience des faiblesses initiales et des erreurs commises manqueront cruellement.

Le thème de la démocratie dans l’Union européenne n’est sans doute pas neuf… Il n’a pourtant jamais été aussi crucial à la fois pour « faire l’Europe », mais aussi éviter qu’elle se défasse…

Le rapprochement du système institutionnel européen des canons de la démocratie se poursuit, dans l’indifférence totale des citoyens européens. Indifférence à l’égard d’un Parlement élu au suffrage universel direct et codétenteur du pouvoir législatif, indifférence en 2014 pour la logique renforcée de régime parlementaire conditionnant la désignation du Président de la Commission par le résultat politique des élections européennes. Cette indifférence se mue volontiers en une sourde hostilité latente, terreau fertile pour les populismes de tout poil. Denys Simon a pu mettre en évidence les mensonges et contre-vérités qui ont caractérisé la campagne sur le Brexit au Royaume-Uni, mais le pire est sans doute qu’à une époque où les citoyens européens, en quelques clics, ont à disposition toute l’information qu’ils peuvent souhaiter, un tel discours mensonger… fonctionne parfaitement et fait mouche.

Remontons aux fondamentaux de l’intégration. Nous enseignons à nos étudiants le « modèle communautaire », cette voie ouverte il y a soixante ans en rupture avec les principes du droit international et de la coopération intergouvernementale parce qu’il fallait trouver une nouvelle solution pour garantir enfin la paix entre les peuples de l’Europe. L’Union est, expliquons-nous, bien autre chose qu’un simple marché commun, qu’une simple intégration économique ; elle est avant tout fondée sur le constat que font des États d’une communauté de valeurs fondamentales (dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, respect des droits de l’homme…), ce qui leur permet, par la confiance mutuelle que cette communauté suscite, de gérer d’une manière inédite leur souveraineté. Ils ne la perdent pas, restent des États souverains, mais acceptent d’exercer en commun avec ces partenaires certains droits souverains. Tout repose sur ce présupposé d’une communauté de valeurs fondamentales, qui sont aussi les valeurs fondatrices de l’Union. Aujourd’hui, seule la Cour de justice semble continuer à avoir conscience de l’importance de cette mise en commun, par exemple lorsqu’elle explique dans l’avis 2/13 que le système juridique de l’Union « repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée ».

Lorsque le Premier ministre en exercice d’un État membre (la Hongrie) déclare dans un discours : « Nous prenons nos distances avec les dogmes de l’Europe de l’Ouest, nous nous en affranchissons... Nous devons abandonner les méthodes et les principes libéraux qui organisent la société. Le nouvel État que nous sommes en train d’édifier est un État illibéral, non libéral » et qu’il ajoute que « la démocratie à l’occidentale [a] fait son temps », qu’en est-il de cette « prémisse fondamentale » ?

La démocratie dans l’Union européenne est un sujet depuis longtemps, c’est certain. C’est désormais aussi indiscutablement une source de malaise.

Sommaire

Avant-propos, par Marc Blanquet

Rapport introductif, par Christian Mestre

Partie I

Les états membres aux prises avec la démocratie dans l’Union européenne

La réorientation de la parlementarisation du droit de l’UE : « enquête » sur la notion de démocratie représentative,

par Marie-Clotilde Runavot

L’Union par la souveraineté solidaire ou les limites

de la démocratie exclusivement nationale, par Frédérique Berrod

La politique Mieux légiférer et la démocratie

dans l’Union européenne, par François Lafarge

Partie II

Le contrôle de l’Union européenne sur la démocratie des états membres

Penser la double démocratie européenne. Notes pour l’étude

de la gouvernementalité du système juridico-politique européen, par Nicolas Leron

La citoyenneté de l’Union : un statut fondamental légitimant l’action politique de l’Union et de ses États membres ?,

par Patrick Dollat

La Cour de justice et la démocratie, par Laurence Potvin-Solis

Déficit excessif et Institutions budgétaires indépendantes : quelles relations et quelles conséquences pour les États membres et la Commission européenne ?, par Diane Fromage

Démocratie européenne et démocratie nationale selon la cour constitutionnelle allemande, par Catherine Haguenau-Moizard

Partie III

La démocratie de l’Union européenne : le temps de la refondation

To Brexit or not to Brexit – Les États membres

et l’Union face au Brexit, par Lucie Laithier

Le droit de retrait et le principe démocratique :

application au cas du Brexit, par Laurent Dechatre

Conclusions générales. L’Europe en quête de démocratie(s). Regards démocratiques croisés, par Sébastien Roland

Table des matières

Rapport introductif

Christian Mestre

Professeur à l’Université de Strasbourg et au Collège d’Europe de Bruges, CEIE

S’il est un pont aux ânes¹ en droit de l’Union c’est bien le thème de la démocratie européenne ; sans trop se risquer on pourrait dire qu’il est à l’Union européenne ce que la souveraineté est au droit international² : un objet difficilement identifiable, qui pourtant a nourri une littérature pléthorique³ ; une arlésienne dont tout le monde parle mais peu ou personne ne l’a rencontré ; à essayer de le saisir, on oscille entre le Rivage des Syrtes et le Désert des Tartares.

Cet objet juridique difficilement identifiable apparaît le plus généralement sous des traits négatifs⁴, puisque, s’il est une expression qui a fait florès, c’est bien celle de déficit démocratique⁵, si son auteur l’avait d’ailleurs déposé à l’INPI, il serait aujourd’hui certainement multimillionnaire⁶... Cette dernière, véritable tarte à la crème de l’Union, accompagne depuis près de soixante ans la construction européenne comme une sorte de double, presque de bouffon, improbable Triboulet de notre histoire commune. Et ce déficit démocratique alimente au quotidien un procès en légitimité ou en illégitimité de l’Union, source inépuisable des diatribes des politiques, qu’ils soient étiquetés extrémistes, eurosceptiques, populistes ou toute autre catégorie se terminant en -istes ou en -iques⁷. Par là même, ceux qui osent relativiser ce grief ou le nier se voient taxer d’appellations diverses : d’europhiles béats, d’eurocrates, de fédéralistes, d’idolâtres de la cause européenne⁸, bref le veau d’or est toujours debout ! D’ailleurs dans le dictionnaire Windows de l’ordinateur, le nom europhobe figure, pas celui d’europhile, donc même ce logiciel se revendique parmi les contempteurs de l’Union.

Mercredi 16 novembre est sorti sur les écrans français le film Democracy, im Rausch der Daten⁹ que l’on pourrait traduire à raison du thème, à savoir les conditions de discussion et d’adoption du règlement sur la protection des données¹⁰, par « la démocratie, dans l’ivresse » ou « la fièvre des données ». Le dossier de presse rend compte de ce film de la manière suivante : « Democracy nous entraîne dans un monde réputé impénétrable, celui du kafkaïen processus législatif européen ; une histoire unique qui réussit à rendre sensible et attachante l’architecture complexe de la démocratie européenne. »

Je ne sais pas si les parlementaires européens sont conscients de la complexité procédurale, on hésite d’ailleurs entre Monsieur Smith au Sénat¹¹ et Tempête à Washington¹², mais on apprend qu’ils sont les acteurs involontaires d’un processus kafkaïen, c’est-à-dire d’un processus absurde, oppressant, cauchemardesque, sinistre, angoissant, illogique, et plus précisément « qui évoque l’égarement de l’individu pris dans l’absurdité d’une machine administrative qui n’est elle-même que l’expression des absurdités du destin¹³ ». Faut-il croire qu’à Strasbourg les manifestations de la CEDECE échappent difficilement à l’ombre tutélaire de Franz Kafka ou aux mésaventures entomologiques de Gregor Samsa¹⁴, souvenons-nous de cette journée d’études le 9 mai 2000 pour le cinquantenaire de la déclaration de Robert Schuman, intitulée « Le droit communautaire et les métamorphoses du droit »¹⁵, où Kafka fut autant convoqué qu’Ovide.

Ce constat opéré sur la spécificité du mécanisme d’élaboration des actes au sein de l’Union¹⁶ renvoie à une problématique plus générale des carences démocratiques à la fois dans la conception du système juridique de l’Union et dans ses modalités de fonctionnement, et l’on pourrait intituler la construction européenne : « à la recherche de la démocratie perdue » ou « retour à la démocratie » ou « l’inatteignable idéal démocratique ». En vérité, cette quête du graal démocratique est une variation sur le thème inépuisable et infini du modèle communautaire¹⁷. En d’autres termes, questionner la démocratie de l’Union ramène au sempiternel débat sur la nature juridique de l’Union¹⁸, sauf que pour répondre à un processus juridique et politique en cours, en devenir, on veut ordinairement le figer dans le modèle considéré comme insurpassable, celui de la démocratie étatique¹⁹.

Et chacun de fustiger pêle-mêle, ce qui constitue autant un diagnostic qu’un remède, le manque de représentation et de représentativité, la mauvaise distribution des pouvoirs sur le plan institutionnel et procédural, le manque de responsabilité (on préfère désormais utilisé le terme accountability²⁰) en visant les rôles respectifs de la Commission européenne et de la Cour de justice, le manque de transparence dans les procédures et plus largement dans les travaux des institutions, la complexité du système organisationnel et des procédures décisionnelles, la faiblesse des contrôles des parlements nationaux, l’absence de contre-pouvoirs efficaces²¹… Cet inventaire, au demeurant très incomplet, même s’il pourrait partiellement s’appliquer aux systèmes constitutionnels et administratifs nationaux, n’en témoigne pas moins d’un malaise autant ressenti que fantasmé par rapport à la réalité de l’Union, et rien ne sert de le nier, il y a bien un malaise de la démocratie dans l’Union²², alors même que, paradoxalement, l’histoire de la construction européenne se veut le grand rendez-vous de la démocratie renouvelée.

Toutes les grandes étapes depuis près de soixante années, que ce soient les révisions des traités, les différents stades de l’intégration, le maillage des liens tissés avec les États tiers, notamment dans l’actuelle politique de bon voisinage²³, les élargissements, toutes ont été très largement conditionnées par un souci, une volonté, d’approfondir, d’étendre, de conforter, de défendre la démocratie, ses valeurs, ses idéaux, ses mécanismes. À cet égard, en tant qu’étape récente, le traité de Lisbonne a très largement tenu compte des critiques adressées au modèle démocratique européen, et est à l’origine d’avancées notables et l’on peut mentionner sans souci d’exhaustivité : le renforcement des prérogatives du Parlement européen, du rôle des parlements nationaux, l’instauration de la démocratie participative, l’affirmation et la promotion de valeurs humanistes, l’approfondissement de la citoyenneté européenne, la promotion de la bonne gouvernance, la défense des services d’intérêt économique général et même le droit de retrait…²⁴.

À cela on peut ajouter le fait que la Cour de justice n’a eu de cesse par l’affirmation d’une Communauté de droit, puis d’une Union de droit²⁵, de renforcer la protection des droits des citoyens de l’Union, de veiller au respect des droits des ressortissants des États tiers, de condamner toute forme de discrimination, de sauvegarder et de renforcer les droits du Parlement européen, d’assurer le respect des valeurs communes.

Par ailleurs, la question du déficit démocratique a été interprétée le plus souvent à travers le prisme du Parlement européen, par conséquent, donner au Parlement européen les mêmes prérogatives qu’un parlement national comblerait entièrement ce déficit démocratique et résoudrait comme par enchantement la problématique de la démocratie dans l’Union. Or la réponse à ce raisonnement est cruelle : plus le Parlement européen a reçu de nouvelles compétences, plus la participation électorale aux élections européennes a diminué²⁶, stagné !

La démocratie européenne ne peut se résumer au seul Parlement européen, l’Union en l’espèce agit comme un miroir déformant, comme une caisse de résonance des maux qui traversent les démocraties des États membres : mise en cause des institutions, niveau élevé de l’abstention, poussée des idéologies extrémistes anti-européennes, rejet ou contestation des valeurs communes… À cet égard, la victoire de Syriza aux élections législatives grecques de janvier 2015²⁷, tout comme à celles de septembre de la même année, a donné lieu à des paroles d’anthologie de son dirigeant, M. Tsipras : « Le verdict du peuple grec signifie la fin de la troïka. Nous luttons pour une Europe démocratique, sociale et écologique. L’Europe sera soit démocratique, soit elle ne sera pas »²⁸ ; le vote britannique du 23 juin dernier a été analysé comme une reprise en main du destin du Royaume-Uni par le peuple²⁹, de même que l’opposition du Parlement wallon au traité de partenariat avec Ottawa a été saluée comme une victoire de la démocratie³⁰. Autrement dit, par son vote le peuple défend la démocratie, et entend la faire respecter contre des élites et des eurocrates intrinsèquement antidémocratiques, et certains dirigeants nationaux jouent la carte du bon peuple sauveur de la démocratie contre la pieuvre européenne, fossoyeuse de la démocratie. On en viendrait à penser, au vu de cette actualité assez consternante, que l’expression « démocratie européenne » est un oxymore.

Le déficit démocratique est l’avers de la pièce de l’euro où figure la crise de la démocratie. Toutefois, il paraît délicat et certainement inexact de mettre sur le même pied la démocratie supranationale européenne et la démocratie nationale, ne serait-ce tout simplement par le fait que les mécanismes de légitimation sont partagés entre ces deux niveaux. Cette imbrication souligne qu’à envisager une issue proprement communautaire, on ne pourra offrir qu’une réponse partielle, et cela risque d’aboutir à faire preuve de cécité sur les situations purement nationales. En l’espèce, la démocratie est à la fois une force centripète et centrifuge, moins de démocratie dans les États membres c’est moins de démocratie dans l’Union et plus de démocratie dans l’Union devrait provoquer un regain de démocratie dans les États membres. On n’est pas présentement dans la théorie des vases communicants mais plutôt dans celle de l’accumulation.

L’Union européenne se veut un modèle de démocratie que non seulement elle entend défendre sur son territoire³¹ mais également qu’elle souhaite promouvoir sur la scène internationale conformément à l’article 21 TUE³², et les États membres en adhérant ont exprimé leur attachement à la démocratie et leur volonté politique de la sauvegarder³³. Même si la démocratie est mentionnée parmi les valeurs au même titre que la liberté, l’égalité ou le respect de la dignité humaine et des droits de l’homme, elle n’en constitue pas moins l’expression la plus achevée et la plus englobante pour traduire toutes ces valeurs³⁴. Aussi l’Union est-elle depuis le traité d’Amsterdam dans le prolongement du projet Spinelli de 1984³⁵, comptable de l’engagement des États membres à assumer une obligation juridique permanente de respect de la démocratie grâce à un dispositif politique de surveillance et éventuellement de sanction en cas de violation grave et persistante³⁶. Toutefois, l’existence d’un tel mécanisme a d’abord et avant tout des vertus dissuasives, et son utilisation à titre préventif ou curatif ne doit pas aboutir à une surchauffe pour éviter de le banaliser et de le rendre peu opérant. Pour autant, l’Union ne peut assister au recul de la démocratie sans se sentir concernée et surtout sans réagir, elle a un impérieux devoir à sauvegarder un modèle qui est le seul à garantir la paix sur le continent.

Par conséquent, toute présentation entend croiser les regards sur la démocratie européenne et les démocraties des États membres, en envisageant leurs articulations et en restituant leur imbrication, sous la forme à la fois d’une situation juridique à améliorer (I) et d’une situation juridique à défendre (II).

I. La démocratie dans l’Union : une réalité à améliorer

Si le terme « démocratie » dans les traités connaît un nombre limité d’occurrences, concentré d’ailleurs dans le TUE (préambule, articles 2, 10, 21 TUE), il doit être entendu comme recouvrant tout un ensemble de principes, d’objectifs régulièrement mentionnés dont, et non des moindres, la non-discrimination³⁷. Rendre compte d’un tel kaléidoscope apparaît quelque peu fastidieux, cependant il permet de souligner à la fois l’ancrage démocratique de l’Union (A) et les failles de l’édifice démocratique communautaire (B).

A. L’affirmation de la démocratie européenne

Le traité de Lisbonne constitue l’aboutissement provisoire d’un long processus qui a permis au fil du temps de progresser sur le chemin de la démocratie et de répondre à ceux qui dénonçaient le modèle communautaire comme technocratique, comme si cette qualification excluait par nature le processus démocratique, et à cet égard les systèmes politiques des États membres offrent un démenti très clair. De plus, et ce de manière paradoxale, ce traité qui offre la part belle aux États membres, et c’est peut-être pour cela, renouvelle très largement la démocratie européenne. Cet ancrage démocratique de l’Union tel qu’il se présente aujourd’hui peut se décliner autour de quelques pôles : les principes fondateurs (1), la légitimité parlementaire (2), la démocratie citoyenne (3).

1. Les principes fondateurs

En premier lieu, l’identité européenne en écho avec la déclaration des chefs d’État et de gouvernement de décembre 1973³⁸ repose, et l’ordre choisi n’est pas anodin, sur le respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit, des droits de l’homme et notamment des minoritaires, énumération reprenant à l’identique la disposition correspondante du projet de traité établissant une Constitution européenne³⁹. Ces valeurs ne sont pas universelles⁴⁰ mais communes et déterminent un ADN communautaire ; ces valeurs s’imposent également aux États membres et font l’objet d’une surveillance continue de l’Union⁴¹. Parallèlement, avec une moindre force juridique, cette identité européenne est complétée par des caractères propres à la société européenne : pluralisme, non-discrimination, tolérance, justice, solidarité et égalité des sexes. Certains de ses caractères vont revêtir la qualité d’objectifs tels qu’exprimés à l’article 3, paragraphe 3, alinéa 2, TUE⁴², et parmi ceux-ci la non-discrimination va faire l’objet à l’article 10 TFUE d’une clause horizontale, d’où son insertion dans toutes les politiques de l’Union. De plus, la Charte des droits fondamentaux de l’Union est venue renforcer ces valeurs sous réserve de la distinction opérée par son article 52, paragraphe 5, entre droits et principes⁴³. En second lieu, le respect des démocraties nationales contre les tentations d’empiétement de l’Union sur les prérogatives étatiques est garanti aux termes de l’article 5 TUE par le principe d’attribution des compétences (et la classification de celles-ci en trois catégories)⁴⁴, dont l’exercice est soumis, d’une part, au principe de proportionnalité et, d’autre part, à celui de subsidiarité, qui font désormais l’objet d’un protocole spécifique⁴⁵.

2. La légitimité parlementaire

De manière horizontale, elle correspond à la nouvelle place octroyée au Parlement européen dans l’architecture institutionnelle de l’Union, ses aspirations notamment en matières législative et budgétaire se sont concrétisées avec la reconnaissance de son rôle de colégislateur, l’extension de l’ancienne procédure de codécision et d’avis conforme⁴⁶. Sans dresser de liste exhaustive des nouveaux pouvoirs du Parlement, il est à remarquer que la démocratie européenne est sortie renforcée moins de la nouvelle disposition de l’article 17, paragraphe 7, TUE que de la lecture qui en a été faite en 2014, et qui risque de bénéficier du statut juridique du précédent. Désormais, dans la nouvelle logique des partis politiques européens, il revient au leader élu du parti qui est arrivé en tête au soir des élections européennes de briguer la présidence de la Commission, et fort du soutien de son groupe politique et d’autres rassemblant la majorité des parlementaires, il devient le président de cette institution, appelé par le Conseil européen⁴⁷. Ainsi, à l’image du système parlementaire, en votant pour tel ou tel parti européen, le citoyen fait le choix, certes de manière indirecte, de la future tête de la Commission⁴⁸.

De manière verticale, et au nom de la subsidiarité, les parlements nationaux sont peut-être les grands vainqueurs de la révision de 2007⁴⁹. Désormais leur rôle au titre du bon fonctionnement de l’Union est parfaitement reconnu par une disposition spécifique, l’article 12 TUE complété par deux protocoles, le n° 1 sur ce rôle général et le protocole n° 2 sur leur rôle central dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Les parlements nationaux sont non seulement titulaires d’un droit à l’information en tant que destinataires des projets d’actes législatifs et des documents de consultation⁵⁰, mais également d’une faculté d’opposition à la fois en vertu d’un « droit d’alerte précoce⁵¹ », et pour les projets d’actes législatifs soumis à la procédure législative ordinaire, du mécanisme du carton orange⁵². À ce dispositif général, il faut ajouter tout un ensemble de dispositions conventionnelles, d’une part, relatives à l’information, telles qu’une demande d’adhésion⁵³ ou la mise en œuvre de dispositions du titre V du TFUE⁵⁴, ou, d’autre part, relatives à cette faculté d’opposition concernant ce même titre (art. 81, § 3, TFUE⁵⁵) ou la clause passerelle générale de l’article 48, paragraphe 7, TUE⁵⁶.

3. La démocratie citoyenne

Elle s’appuie à la fois sur une extension des droits induits par le statut de citoyen européen (qui renvoie implicitement aux articles 39 à 46 de la Charte des droits fondamentaux) et sur un enrichissement de la bonne gouvernance européenne, à travers le principe d’ouverture⁵⁷. Les deux éléments d’ailleurs sont difficilement dissociables puisque l’article 10, paragraphe 3, TUE dispose : « Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens. » Mais cet article 10 plus généralement a le mérite de rappeler que la démocratie européenne repose sur une double légitimité, celle des États membres et celle des citoyens européens. Quant à la démocratie participative, elle repose moins sur ce procédé de souveraineté populaire qu’est l’initiative citoyenne européenne⁵⁸ que sur la place reconnue à la société civile dans le processus général d’intégration et plus particulièrement dans l’élaboration des politiques et de la législation. Cela passe par un dialogue ouvert, transparent et régulier⁵⁹, et au titre de la bonne gouvernance, la transparence suppose autant la publicité des débats institutionnels que le droit d’accès le plus large possible aux documents⁶⁰, et le nouvel accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » renforce ces principes⁶¹.

De ce panorama partiel, il ressort que la démocratie européenne n’est ni une incantation ni un mirage, pour autant elle ne présente pas le même degré de complétude que la démocratie nationale.

B. Les attentes pour une démocratie européenne

La démocratie européenne est un processus en construction, elle n’est pas figée, et on devrait pouvoir affirmer qu’un retour en arrière n’est pas possible. Pour tenter de l’éviter, les réponses à apporter doivent s’inscrire autant dans une réflexion sur la dimension politique et sociale (1) que parlementaire (2) de cette démocratie.

1. L’avènement d’une démocratie politique et sociale européenne

Tout d’abord, s’il faut se féliciter que le traité de Lisbonne ait repris très largement le texte de la Convention européenne dont la composition, les travaux ont constitué une véritable rupture avec le processus des conférences intergouvernementales, il convient toutefois de déplorer que la renonciation aux symboles de l’Union⁶², en tant qu’éléments constitutifs d’un sentiment d’appartenance et d’adhésion pour les citoyens de l’Union a certainement été un mauvais coup porté à la démocratie européenne⁶³, et aurait pu être de nature à atténuer le déficit démocratique. Seize États membres par la déclaration n° 52, mais pas la France, ont heureusement rappelé leur attachement à l’ensemble des « symboles de l’appartenance commune des citoyens à l’Union européenne, et de leur lien avec celle-ci »⁶⁴. L’idée d’une menace aux identités nationales ou de crainte de préfiguration d’une future entité fédérale semble difficilement acceptable, personne à notre connaissance ne s’offusque que le Comité international olympique ait une devise, un drapeau, un hymne, une journée !

Ensuite, le traité de Lisbonne prévoit en son article 6, paragraphe 2, TUE l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme afin de garantir un niveau renforcé de protection des droits fondamentaux⁶⁵ concourant ainsi à l’approfondissement de la démocratie⁶⁶. Seulement la Cour de justice a estimé que l’accord conclu mettait en cause les caractères propres de l’Union et donc a émis un avis négatif bloquant son entrée en vigueur⁶⁷. Or, curieusement aujourd’hui, personne dans la doctrine ne défend les avantages attachés à l’adhésion, comme si adhésion ou pas, le niveau de protection et de démocratie n’en souffrait pas (exactement les arguments inverses pour justifier du caractère obligatoire de cette adhésion).

Dans les revues juridiques, dans la presse, dans le discours politique, il ne manque pas de propositions pour asseoir la démocratie européenne et tordre le cou au déficit démocratique, sauf que la surenchère en la matière s’assimile un peu trop facilement à une sorte de concours Lépine permanent, c’est à qui aura la meilleure fausse bonne idée. En dresser le catalogue serait fastidieux, mais certaines méritent d’être mentionnées : élire le président de la Commission au suffrage universel direct par tous les citoyens de l’Union, instituer le référendum européen⁶⁸ pour l’articuler éventuellement avec l’initiative citoyenne, créer des ministres nationaux des affaires européennes en poste en permanence à Bruxelles, supprimer le Conseil de l’Union au profit d’une seconde chambre parlementaire représentante des États membres, fusionner les présidences de la Commission, du Conseil européen et du Parlement européen… il ne manque plus que le sapeur Camembert et Ferdinand Lop pour en ajouter de nouvelles. Elles relèvent d’un spectre très large, de l’utopisme au populisme, en pensant que telle ou telle mesure s’intégrera parfaitement à l’économie générale des traités sans poser de difficultés juridiques ou matérielles. Cependant, elles tendent à répondre à ce constant besoin de légitimité du système de l’Union, comme si d’ailleurs il ne l’était pas. Pour autant le traité de Lisbonne, avec sa disposition consistant à réduire la taille de la Commission⁶⁹, n’est pas très éloigné de cet esprit. La preuve en est que tous les États membres à l’exception des Pays-Bas se sont prononcés contre, et donc le Conseil européen en 2013 a repoussé l’échéance⁷⁰, et tout le monde sait bien que cette disposition n’entrera jamais en vigueur.

2. L’avènement d’une démocratie parlementaire européenne

La question des ressources de l’Union est généralement envisagée à la fois à travers l’éventuelle institution d’un impôt européen susceptible de renforcer la citoyenneté européenne⁷¹ et l’adoption par le Conseil du règlement déterminant le cadre financier pluriannuel⁷². Or, sous l’angle de la démocratie, on peut s’étonner que le Parlement européen, co-autorité budgétaire, ne soit compétent qu’en matière de dépenses, puisqu’il est tenu à la fois par la décision « ressources propres » pour laquelle il n’est que consulté⁷³ et par le cadre financier pluriannuel sur lequel il se prononce par la procédure d’approbation, c’est-à-dire sans possibilité de déposer des amendements⁷⁴. Or, chacun sait que le parlementarisme s’est construit par le consentement à l’impôt, et que l’acte le plus important pour tout parlement réside dans le vote du budget de l’année. De fait, il y a un irréductible national qui fait que les États membres via le Conseil européen et le Conseil de l’Union fixent le montant des ressources, et que le Parlement européen est très largement « spectateur ».

Enfin, dans le cadre de la politique extérieure de l’Union, le Parlement européen se trouve dans une situation à tout le moins paradoxale, qui traduit un déséquilibre majeur entre ce dernier et les parlements nationaux et régionaux, la crise récente concernant l’autorisation pour le Conseil de signer l’accord avec Ottawa est particulièrement symptomatique⁷⁵. Cet accord de partenariat est soumis à l’approbation du Parlement européen⁷⁶, ce qui est prévu pour la session plénière de mi-février afin de permettre son entrée en vigueur provisoire⁷⁷, mais cette dernière procédure interdit tout amendement parlementaire conformément à la logique du droit international en matière d’autorisation de ratification du législateur. En reconnaissant à chacune des 38 assemblées compétentes des États membres la possibilité à la fois de refuser l’accord ou d’en modifier le contenu au simple stade de l’autorisation de signature, on reconnaît implicitement plus de pouvoirs à ces dernières dans l’ordre juridique de l’Union qu’au Parlement européen. Ce dernier, représentant plus de 500 millions de citoyens, s’est retrouvé pris en otage par une assemblée fédérée, et la presse et des politiques en ont profité pour exalter le grand retour de la démocratie face à l’emprise bruxelloise, le mythique combat entre David et Goliath. Toutefois, cette situation est révélatrice de la manière dont les parlements nationaux et le Parlement européen sont tenus à l’écart du processus de conclusion, le contenu de l’accord étant adressé au dernier moment⁷⁸ ! On n’ose pas imaginer le déroulement du processus de ratification exigeant l’unanimité des États membres et donc le vote positif de toutes ces assemblées.

L’Union tout comme les États membres défendent la démocratie et les valeurs démocratiques, sauf que leur sauvegarde fait l’objet parfois de divergences, voire d’une très forte élasticité, créant des tensions entre ces deux ordres juridiques.

II. La démocratie dans les États membres : une réalité à défendre

L’Union est soucieuse d’éviter tout recul de l’État de droit après l’adhésion, même si l’objectif du respect de l’acquis communautaire a disparu dans les traités⁷⁹, elle veille à empêcher des atteintes aux standards de la démocratie (A). Or certains États membres se défient de la démocratie « made in Bruxelles », l’analysant comme une intrusion incompatible avec le modèle qu’ils prônent ou qu’ils veulent conserver (B).

A. La sauvegarde de la démocratie par l’Union

Cette sauvegarde passe non seulement par une surveillance des États membres contre toute dérive incompatible avec les valeurs communes (2), mais également par la lutte contre le fléau ressenti comme majeur susceptible de mettre en péril la démocratie, le terrorisme (1).

1. La défense de la démocratie contre le péril terroriste

Les attentats terroristes dans plusieurs États membres, la menace permanente d’attaques, le désarroi des citoyens européens face à celle-ci, la porosité des frontières extérieures et internes de l’Union ont poussé États membres et Union européenne à s’unir contre ce fléau. Au lendemain des attentats de Madrid de mars 2004, l’Union européenne a souhaité renforcer la coopération entre États membres pour prévenir la menace terroriste et assister un État membre en cas d’attaque⁸⁰. C’est pourquoi, le traité de Lisbonne, en son article 222 TFUE, instaure une clause de solidarité⁸¹ à la fois verticale entre l’Union et les États membres⁸² et horizontale entre les États membres⁸³, complétée par une déclaration⁸⁴ qui laisse à chacun d’eux le choix des moyens les plus appropriés pour la mise en œuvre de cette obligation de solidarité. De plus, en lien avec cette clause de solidarité antiterroriste, le traité de Lisbonne a posé avec l’article 196 TFUE une nouvelle base juridique relative à la protection civile⁸⁵ qui permet de renforcer la prévention face notamment aux risques et actes terroristes, de type biologique, chimique, nucléaire ou radiologique et grâce à un instrument financier⁸⁶ doté de près de 370 millions d’euros. Ce dispositif