Alta Gestión Pública

Mauricio I. Dussauge Laguna

([email protected])

Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal-

Escuela de Administración Pública del Distrito Federal
13 de noviembre de 2015
 Objetivo general

Ofrecer a los participantes una visión general sobre la disciplina

de la Administración Pública, tanto sus fundamentos teóricos
clásicos, como sus desarrollos durante los últimos 30 años,
incluyendo el surgimiento de enfoques como la Nueva Gestión
Pública, la Gobernanza y el Estado Regulador, los cuales han
puesto sobre la mesa la necesidad de repensar principios como
la eficacia administrativa, la participación ciudadana, la
autonomía de las instituciones públicas y la rendición de
cuentas.
Administración Pública
 La Administración Pública puede
entenderse como…
• Un conjunto de instituciones, leyes, servicios públicos …

• Un área de docencia vinculada a la práctica gubernamental

• Una disciplina académica con objetos de estudio, teorías, marcos

analíticos, temas de investigación

• En última instancia, es un área de reflexión en la que es difícil separar las

dimensiones de
• la Teoría vs la Práctica
• la AP vs otras disciplinas
 Si tuviéramos que pensar
en algunos autores y temas
clásicos de la AP,
¿cuáles serían?
 Administración Pública Clásica:
la dicotomía política-administración

Woodrow Wilson

• Separación del ámbito político vs. el ámbito administrativo

• Ideales democráticos gobiernan objetivos generales de AP

• Administración de políticas debe ser tarea de expertos

administrativos

• Formación especializada para tareas administrativas

 Administración Pública Clásica:
los principios de organización burocrática

Max Weber
 Estructuras organizacionales con claras jerarquías
 Las funciones de cada oficina están claramente delimitadas
 Los funcionarios son seleccionados con base en un conjunto
transparente de requisitos vinculados a niveles de educación/formación
 Los funcionarios reciben un salario, vinculado a su posición, y adquieren
derechos de pensión
 Las labores de sus puestos públicos son la ocupación principal de los
funcionarios
 Existe una estructura de carrera y la promoción se realiza con base en la
antigüedad o el mérito (o una combinación), de acuerdo a decisiones de oficiales
en rangos superiores
 La gestión de la oficina se basa en archivos escritos; las decisiones se registran
en el archivo oficial
 Los funcionarios no pueden apropiarse el puesto o los recursos que le
acompañan
 Los funcionarios están sujetos a controles unificados y a un sistema disciplinario
 La organización en su conjunto está gobernada por reglas y leyes
 Administración Pública Clásica:
Las funciones de los directivos públicos

Luther Gulick

Planning (Planeación)

Organizing (Organización)

Directing (Dirección)

Staffing (Gestión de personal)

Coordinating (Coordinación)

Reporting (Gestión de información)

Budgeting (Presupuestación)
 Administración Pública:
revisiones al enfoque clásico

Herbert Simon:
• Los principios administrativos no son más que proverbios,
para los cuales siempre es posible hallar un principio opuesto
• La racionalidad del “hombre administrativo” es limitada
• La AP debe estudiarse como “ciencia” que busca eficientar
decisiones

Dwight Waldo:
• El estudio de la AP es antes que todo un estudio de asuntos
políticos
• La eficiencia es un valor importante, pero hay otros valores

Vincent Ostrom
• Algunos bienes y servicios públicos pueden ser provistos
fuera de las estructuras burocráticas
• La “coordinación” de los intereses particulares es
fundamental para proveer “bienes públicos”
 Administración Pública Clásica:
el problema del “control”

Control como: alineación de objetivos (políticos vs. burócratas;

funcionarios senior vs.; funcionarios menores niveles); mecanismos de
prevención de fallas (culpabilidad)

• Control por jerarquía

• Control por procedimientos internos

• Control por nombramientos políticos

• Control por “patrullas” o por “alarmas de fuego”

• Control por “aleatoriedad”

• Control por competencia

• Control por “pares”

 Administración Pública clásica…

• Enfoque disciplinar en el estudio de las organizaciones

gubernamentales (ap)

• Énfasis en la búsqueda de principios fundamentales

• La importancia de la eficiencia como valor administrativo

• La permanente tensión entre democracia y burocracia

 Administración Pública Clásica:
¿Nos sirve para entender/resolver problemas actuales?
 Más allá de la Administración Pública …

• AP ha sido cuestionada, revisada, criticada, enriquecida

desde por lo menos tres perspectivas…

• (Nueva) Gestión Pública

• Gobernanza

• Estado Regulador

• Nuevos retos
(Nueva) Gestión Pública
 Gestión Pública:
orígenes y premisas
Orígenes:
- Escuelas de PPs norteamericanas (1970s)
- Estudios de caso organizacionales y mejores prácticas
- Necesidad de producir una visión más “estratégica” (e.g. misión, recursos, entorno)
- Pertinencia de prácticas del sector privado para mejorar gestión del sector público
- Enfoque en los gestores o “senior executives”

Definición mínima y componentes básicos (Graham Allisson):

- “Organización y dirección de recursos para alcanzar el resultado deseado”

-Estrategia: objetivos y prioridades + creación de planes operativos

- Componentes internos de la gestión: organización y personal; dirección y gestión de
personal; control del desempeño
- Componentes externos: trato con unidades externas; trato con organizaciones
independientes; trato con la prensa y el público
“Creación de Valor Público”
(Mark Moore)
 (Nueva) Gestión Pública:
orígenes teóricos y empíricos

La NGP como respuesta:

- Crisis fiscal del Estado y del modelo de gestión del sector público
- Crisis de confianza

La NGP como teoría:

- Gerencialismo (traslado de prácticas de sector privado al gobierno)
- Elección Pública (crítica al predominio de lo público)
- Nuevo Institucionalismo Económico (incentivos y rediseño institucional)

La NGP como experiencia empirica:

- Reformas en Reino Unido, Nueva Zelandia y Australia, 1980s
- Reformas en gobiernos estatales (y luego federal) norteamericano, 1980s-1990s
- Otros países (escandinavos, europeo-centrales, latinoamericanos), 1990s-2000s
 Principios de la Nueva Gestión Pública
La NGP según Christopher “La reinvención del gobierno”,
Hood según Osborne y Gaebler
 Autonomía gerencial en el  Gobierno catalítico: guiar más que remar
sector público (hands-on  Gobierno propiedad de la comunidad:
professional management) empoderar más que servir
 Estándares explícitos y  Gobierno competitivo: inyectar competencia a
mediciones de desempeño la provisión de servicios
 Mayor énfasis en controles por  Gobierno guiado por una misión: transformar
producto (outputs) organizaciones guiadas por las reglas
 Cambio a la desagregación de  Gobierno orientado a resultados: financiando
unidades en el sector público impactos, no insumos
 Cambio a una mayor  Gobierno guiado por los clientes: alcanzando
competencia en el sector las necesidades de los clientes, no de la
público burocracia
 Énfasis en prácticas gerenciales  Gobierno empresarial: ganando más que
del sector privado gastando
 Énfasis en mayor disciplina y  Gobierno con capacidad de anticipación:
parsimonia en el uso de prevenir más que curar
recursos  Gobierno descentralizado: de la jerarquía a la
participación y el trabajo en equipo
 Gobierno orientado al mercado: promoviendo
el cambio por medio del mercado
 Herramientas de la Nueva Gestión Pública
• Políticas de austeridad

• Creación de agencias independientes

• Esquemas de voucher para escuelas o servicios de salud

• Sistemas de medición y evaluación (gestión y presupuestación)

• Esquemas de planeación y gestión estratégica

• Sistemas de “rankings” interno/externo

• Contractualización interna y externa

• Gestión de calidad por medio de estándares, reglas ISO-9000, cartas ciudadanas

 Prácticas de la NGP en México

- Reingeniería y planeación estratégica

- Cartas compromiso ciudadano y esquemas de ISO9000

- Sistemas de indicadores de desempeño

- Evaluaciones de políticas

- Presupuesto basado en resultados/presupuesto “base cero”

- Medidas de austeridad (recortes, congelación de plazas)

Resultados de las reformas según el proyecto COCOPS
• Efectos son difíciles de investigar o medir, pero…

• En términos generales, las reformas han tenido éxito limitado

• Las subcontrataciones no han llevado necesariamente a ahorros o

disminuciones en los niveles de empleo público (casos de “insourcing”)

• Algunos temas (e.g. cómo hacer más atractivo el trabajo en el sector

público, mejorar la confianza ciudadana) deberían ser prioritarios

• Debería haber menos énfasis en recortes y más en involucramiento del

público y mejora de los servicios públicos

• Algunos aspectos centrales como la equidad y la cohesión social

parecieran haber sido afectados negativamente por las reformas
neogerenciales (e.g. mecanismos tipo mercado)

http://www.cocops.eu/
 Efectos negativos de la NGP

- Fragmentación ministerial y descoordinación entre agencias

- Erosión del espíritu de servicio publico y (en algunos casos) corrupción

- Mayores desigualdades (uso de vouchers)

- Disminución de capacidades de policy analysis vs. management

- Explosión de metas/indicadores (nuevos controles) y problemas vinculados

a los mismos

- Problema de evaluación de políticas modernizadoras

 De la Administración Pública a
la Gestión Pública: una recapitulación

• De la administración al “management”

• De la gestión interna a la gestión estratégica del entorno

• De las burocracias monolíticas a los múltiples tipos de organización

• De la atención a ciudadanos a los servicios al cliente

• Del predominio de lo público-gubernamental a la revaloración de lo

privado
Gobernanza
 Algunas definiciones
Gobernanza es...

a) La acción y efecto de gobernar o gobernarse. Arte o manera de gobernar

que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el
estado, la sociedad civil y el mercado de la economía (Diccionario de la
Lengua Española)

b) La capacidad de proveer de dirección a la sociedad, ya sea directa o

indirectamente (Guy Peters y Jon Pierre)

c) El proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus

objetivos de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos: su
sentido de dirección y su capacidad de dirección (Luis F. Aguilar)
 Premisas del análisis...

• Los problemas públicos cada vez son más complejos…

• El gobierno ha demostrado ser incapaz de gobernar

(conducir) a la sociedad por sí solo…

• Los actores de la sociedad poseen capacidades y recursos

que son necesarios para gobernar...
 La idea de gobernanza destaca...

• La importancia de actores gubernamentales y no

gubernamentales, y su interdependencia

• La necesidad de la colaboración/asociación para una

buena conducción de la sociedad

• El proceso de gobernar tanto como los resultados del

gobierno

• Las características de las relaciones entre actores, más

que las estructuras institucionales que rigen esas
relaciones
 Las nuevas habilidades gerenciales en
Gobernanza...
• Activación
- detección/movilización de actores necesarios/recursos clave
- incentivos de colaboración

• Orquestación
- negociación
- coordinación
- supervisión

• Modulación
- evaluación de desempeño
- diseño de contratos/acuerdos
- incentivos/sanciones
De la Administración Pública a la Gobernanza
• Gobierno (in)directo e
• Gobierno directo y
insuficiente
autosuficiente

• Interdependencia
• Independencia

• Gobierno de redes y
• Gobierno piramidal y
descentralizado
centralizado

• Visión intra, inter y

• Visión intragubernamental
extragubernamental

• Mando y control, rigidez e

• Supervisión y coordinación,
igualdad
flexibilidad y equidad

• Participación en la etapa de
• Participación en todas las
agendación de las PPs
etapas del ciclo de las PPs
 Los riesgos de gobernar bajo un
enfoque de gobernanza
• ¿Quién rinde cuentas de los errores? ¿Ante quién se rinden cuentas de
las decisiones?

• ¿Qué tan representativos/excluyentes son los actores que intervienen en

los procesos de decisión/elaboración de las PPs?

• ¿Qué tanto la participación puede convertirse en cooptación?

• ¿Cómo asegurar la alineación de los objetivos/valores de los integrantes

de la red?

•¿Cómo diseñar/coordinar/evaluar las redes?

• ¿Cómo contar dentro del gobierno con las capacidades administrativas

mínimas si se depende de otros actores?
 Estado Regulador y
organismos autónomos
 El Estado regulador: principales características

- Propuesta analítica de Giandomenico Majone: el paso del Estado

Positivo al Estado Regulador

- Reflejo de tendencias de cambio en los Estados durante los 1970s-

1980s

- Privatización (venta de empresas públicas)

- Liberalización de mercados (cambio en reglas de competencia y acceso)

- Establecimiento de organismos regulatorios (autónomos): los organismos “no-

mayoritarios” (ONMs) son instituciones públicas que cuentan con un cierto grado
de especialización, que no están dirigidas por políticos electos (o funcionarios
designados y potencialmente removidos a discreción por éstos), y que por lo tanto
no se encuentran sujetas a “la voluntad de la mayoría” según se manifiesta por
medio de los representantes populares (e.g. poderes ejecutivo y legislativo) (Mark
Thatcher y Alec Stone Sweet, Giandomenico Majone)
 Los órganos constitucionales autónomos
Año de la
Año de Asociación o relación de subordinación
Órganismo Área de política autonomía
fundación previa a su estatus de autonomía
constitucional
Banco de México Política monetaria 1925 1994 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Instituto Nacional Organización
1990 1996 Secretaría de Gobernación
Electoral electoral
Comisión Nacional de
Derechos Humanos 1990 1999 Secretaría de Gobernación
Derechos Humanos

Instituto Nacional de
Estadística 1983 2008 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Estadística y Geografía

Comisión Federal de Competencia

1993 2013 Secretaría de Economía
Competencia Económica económica
Instituto Federal de Secretaría de Comunicaciones y
Telecomunicaciones 1996 2013
Telecomunicaciones Transportes
Instituto Nacional para la
Evaluación de la
Evaluación de la 2002 2013 Secretaría de Educación Pública
educación
Educación
Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a Transparencia y
2002 2014 Secretaría de la Función Pública
la Información Pública y rendición de cuentas
Protección de Datos
Consejo Nacional de
Evaluación de la
Evaluación de la Política 2004 2014 Secretaría de Desarrollo Social
política social
Social
 Algunas reacciones de nuestros analistas…
Jorge Alcocer (2013):
- “[u]na nueva enfermedad afecta a la clase política mexicana, en el gobierno o en la oposición; la podemos
denominar autonomitis, por su síntoma más notorio, que es la pretensión de cercenar a los poderes del Estado
facultades sustantivas, para trasladarlas a organismos autónomos, integrados por ciudadanos, supuestamente tan
expertos como impolutos, que garantizarán el cumplimiento de las obligaciones que los políticos no han podido, o
no han querido, cumplir”.

Sergio López Ayllón (2013):

- “la feria de las autonomías” o “una auténtica “explosión”
- “el legislador dio un salto mortal en el diseño institucional (del IFETEL y la COFECE) sobre cuyas consecuencias
conviene reflexionar” / “[r]esulta indispensable considerar si este es un escenario deseable para el Estado
mexicano”.
Pedro Salazar (2014):
- “las demasiadas autonomías” / “la mayoría de estos órganos gestionan tareas que antes realizaba el Poder
Ejecutivo. Ello supone una disminución en las facultades a cargo del presidente de la República pero nada
garantiza que ese debilitamiento del gobierno se traduzca en un fortalecimiento del Estado”.

Luis Carlos Ugalde (2014):

- “se ha vuelto un cliché exigir autonomía cada vez que se detecta un problema de desempeño o simplemente
por moda” / - “[l]a multiplicación de las islas autónomas puede constituir un obstáculo para el
funcionamiento eficaz del Estado mexicano, sobre todo en aquellos órganos cuya misión no requiere
autonomía”
Diego Valadés (2014):
- “ahora hay zonas del Estado substraídas al dominio soberano del pueblo” / “no dependen de nadie y por
ende ante nadie responden del ejercicio de sus funciones”
- “una distorsión constitucional que se origina en la desconfianza acerca de cómo se practica el poder en
México”
 Comentarios sobre los organismos autónomos
Patrones de cambio
- No representan una anomalía, enfermedad o capricho típicamente mexicano
- Cambios similares a los internacionales: estructuras de las organizaciones (“boards”),
desarrollo en ciertas áreas de política pública, dinámicas de difusión nacional
- Características “mexicanas”: énfasis en temas político-sociales, “autonomía otorgada”

Contribuciones
- Modernización de la arquitectura institucional mexicana: a) transformaciones
estatales, b) tendencias internacionales, c) exigencias nacionales
- Especialización y sofisticación técnico-jurídicas en algunas áreas de política
- Mayor transparencia y rendición de cuentas respecto del pasado

Limitaciones
- Desarrollo de nuevos riesgos: legitimidad por resultados, coordinación, captura
- Desempeño, mecanismos de rendición de cuentas y expertise aún en construcción

Desarrollos futuros
- Creación de más organismos de este tipo en el mediano plazo
- Discusiones recurrentes sobre la legitimidad de los organismos autónomos
- Nuevos patrones de actuación de dichos organismos
 Principales modelos reforma administrativa
y sus implicaciones
AP NGP Gobernanza Estado
Regulador
Valores • Predecibilidad, • Economía, eficiencia, • Participación, • Despolitización,
principales estandarización, eficacia colaboración, autonomía,
igualdad de legitimación competencia
trato

Rol del Estado • Rector • Contratista • Facilitador • Regulador

Rol de los • Subordinados • Clientes • Colaboradores • Consumidores

ciudadanos

Acento en • Normas • Mediciones, • Procesos, objetivos • Regulaciones,

jurídicas, resultados, sociales estándares, sanciones
asuntos internos comparaciones
del gobierno

Herramientas de • Servicios civiles, • Agencias • Redes, co- • Privatización,

reforma esquemas de autónomas, producción y co- liberalización de
administrativa coordinación, “targets”, diseño, asociaciones precios, agencias
estandarización mecanismos tipo públic-privadas, reguladoras
mercado “crowdsourcing” independientes
 Los retos futuros de las
administraciones públicas
Fuente: Mauricio I. Dussauge Laguna, “Los retos futuros de la administración pública y la construcción de buenos gobiernos”, por
aparecer en David Arellano y Fernando Patrón (coords.), Gestión pública y buen gobierno en México: diálogos, preocupaciones y propuestas,
México: CIDE-Universidad de Guanajuato.
 La pérdida de confianza ciudadana…
“Confianza significa tener una percepción positiva acerca de las acciones de un individuo
u organización. Es un fenómeno subjetivo […] que importa especialmente en la medida
en que influye en los comportamientos. La confianza en el gobierno representa la
creencia de los ciudadanos en la actuación de “los gobiernos en hacer lo correcto y lo
que se percibe como justo” (OECD, Government at a Glance 2015).
 La pérdida de confianza ciudadana…

¿Por qué es importante el tema de la confianza en el gobierno?

- La confianza es el fundamento de la legitimidad.

- La confianza es necesaria para que los gobiernos puedan diseñar e

implementar reformas estructurales de largo plazo.

- La confianza ayuda a que los ciudadanos cumplan con sus

obligaciones y, por lo tanto, sea menos “caro” tener que vigilar el
cumplimiento cotidiano de las leyes.

- La confianza en las instituciones de gobierno ayuda también a

incrementar la confianza en la economía.

- La confianza en el gobierno es particularmente útil durante

situaciones de crisis (e.g. desastres naturales).
 La austeridad permanente…

2.7
%
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ra
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14

http://wwwtinteroeconomico.blogspot.mx/2011/10/el-pobre-crecimiento-de-mexico-dilema.html (blog del profesor Alejandro

La austeridad permanente…
 La austeridad permanente…
¿Por qué importa una situación de austeridad permanente?
- Demanda ciudadana por más y mejores servicios públicos no ha
disminuido, por el contrario.

- Si el crecimiento es bajo, los recursos públicos tampoco crecen y, por lo

tanto, se difícil incrementar el gasto público de manera responsable.

- ¿Qué estrategias de recorte al gasto público pueden seguirse y con qué

consecuencias ?
Enfoque Ventajas Desventajas

“Rebanar el queso” Suena equitativo Decisiones poco populares, o

que afecten servicios
Ganancias en eficiencia Suena más técnico y “moderno” Generalmente requiere de
capacidades de innovación y
produce pocas ganancias
Prioridades establecidas Suena más estratégico y deja a Políticos pueden no tener
centralmente los políticos en control de los información detallada acerca de
recortes las complejidades de los
programas afectados

Christopher Pollitt, “Cuts and Reforms – Public Services as We Move into a New Era”.
El papel de los medios de comunicación…
 El papel de los medios de comunicación…

¿Por qué importan los medios de comunicación?

- Son actores con cada vez mayor independencia política y poder

económico

- Han establecido jornadas de “24/7 news “

- El gobierno ha perdido sus mecanismos tradicionales de “control”

sobre ellos y ha tenido que desarrollar nuevos esquemas de relación
con los mismos

- Pueden influir en la agendación de temas no prioritarios para el

gobierno y en la definición del problema público a atender

- Por medio de diversos escándalos se han convertido en mecanismos

indirectos para reforzar la rendición de cuentas
La internacionalización de las políticas…
La internacionalización de las políticas…
 La internacionalización de las políticas…
¿Por qué importa la internacionalización de políticas?
- Difusión de políticas: nuevos patrones de cambio, que dependen cada vez mas de
las interdependencias entre países y de los procesos de aprendizaje transnacional,
que solamente de las transformaciones nacionales.

- Rankings internacionales: brindan información y datos “duros” a organizaciones

sociales y grupos políticos de oposición, pero también a los gobernantes para
comparar su situación con la de otros países.

- Producen nuevos retos político-administrativas:

- Sentido del cambio institucional. ¿Hasta dónde se puede decir que seguir las tendencias
internacionales es adecuado para México?

- Mejores prácticas. ¿Hasta dónde es válido afirmar que los esquemas organizacionales
específicos de otros países deben servir como modelo para el desarrollo de esquemas
organizacionales nacionales?

- Juicios de valor. ¿Hasta dónde es posible argumentar que subir o bajar en estos rankings
es bueno o malo?

- Medición. ¿Hasta donde los rankings realmente miden lo que dicen medir?
 Un gobierno con nuevas capacidades administrativas
- Gobiernos preparados para enfrentar retos. Por lo tanto, lo importante es
reflexionar acerca de cómo crear las condiciones para que los actores
estatales y no estatales desarrollen capacidades para enfrentar problemas,
más que poner atención en cómo reorganizar estructuras institucionales.

- Crear condiciones para:

- Aprender a “extrapolar” respuestas y soluciones de otros entornos.
- Aprender a anticipar ciertos problemas, sus características y posibles implicaciones.
- Aprender a “estar listo” para enfrentar esos problemas.
- Compartir información entre actores públicos y no estatales.

- Cuatro capacidades administrativas básicas:

- Capacidades para proveer resultados tangibles (delivery). Es decir, para lograr que las
cosas pasen para los ciudadanos, en sus intercambios con los gobiernos.
- Capacidades regulatorias. Es decir, para asegurar que existen las reglas necesarias para
supervisar los desarrollos administrativos.
- Capacidades de coordinación. Es decir, lograr traer a la mesa actores originalmente
dispersos, pero cuyas conocimientos son esenciales para resolver ciertos problemas.
- Capacidades de análisis. Es decir, para producir conocimientos y proyecciones a futuro que
ayuden a informar los procesos de toma de decisiones.

Fuente: basado en Martin Lodge y Kai Wegrich (2014), The Hertie School´s Governance Report, capítulo 1.
 ¿Qué opinan ustedes de todo esto?

¿Cuál les parece el modelo o marco de

referencia de mayor utilidad para la
Ciudad de México?

¿Por qué?