Cunto valen esas bases?

El tira y afloja entre Estados Unidos y Espaa, 1951-1953

How much are those bases? The cut and thrust between the United States and Spain, 1951-1953
Carlos ESCUD

RESUMEN

Existen pocos trabajos sobre las negociaciones conducentes a la implantacin militar norteamericana en Espaa, que hayan sido realizados con posterioridad a la desclasificacin de los archivos pertinentes en Estados Unidos. Por otra parte, los buenos trabajos anteriores a dicha apertura estuvieron condicionados por la necesidad poltica de evitar legitimar la dictadura franquista desde la historiografa. Mucho tiempo ha transcurrido ya, y ahora es posible realizar una lectura desapasionada de la documentacin, sin temer consecuencias polticas perversas. El presente es un intento por comprender qu estaba en juego, y cmo se jug la partida, completamente desprovisto de los ingredientes ideolgicos que, a juicio del presente autor, tieron los esfuerzos previos.

PALABRAS CLAVE

Poltica Exterior Espaa Estados Unidos Relaciones EspaaEstados Unidos Acuerdos de 1953

ABSTRACT

KEY There have been few attempts to study the so called bases for dollars negotiations betWORDS ween the United States and Spain, based on the sources available after the declassification of the American files. On the other hand, the better part of the research undertaken Foreign before declassification has been conditioned by the perceived need to avoid legitimizing Policy Spain the Franco dictatorship through historiography. Time has lapsed, however, and it is now possible to analyze the documents dispassionately without fearing perverse political con- United States Spain-United sequences. The present effort is an attempt to understand what was at stake and how the States game was played. Relations

Agreements of 1953

SUMARIO Introduccin. 1. Los lmites a la cooperacin con Espaa establecidos por las instrucciones secretas a los negociadores norteamericanos entre julio de 1951 y mayo de 1953. 2. La delicada diplomacia interna orquestada para controlar las discrepancias entre los Departamentos de Estado y Defensa, desde la emisin de NSC 72/6 hasta la llegada de los negociadores a Madrid. 3. Las objeciones de Francia y el Reino Unido a la cooperacin entre Estados Unidos y Espaa. 4. Las negociaciones desde la llegada a Madrid de Lincoln MacVeagh hasta el desplante espaol de diciembre de 1952. 5. Dos presidentes, una poltica: el cambio de administracin en Estados Unidos 6. De la parlisis en las negociaciones al colapso norteamericano. 7. La reunin No 144 del Consejo Nacional de Seguridad. Conclusiones.

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Introduccin1 Los acuerdos de 1953 tuvieron el triple efecto de consolidar el rgimen franquista, daar la imagen norteamericana en el mundo (por lo menos entre los liberales y la izquierda) y afianzar la seguridad militar occidental en el contexto de la Guerra Fra. Este trabajo es un esfuerzo por responder al interrogante de qu buscaba Estados Unidos al negociarlos, introduciendo matices frecuentemente ignorados del proceso de toma de decisiones, para evitar caer en la trampa de tratar al gobierno norteamericano como a un actor unitario racional. Para ello, intentaremos: Identificar los objetivos a veces complementarios pero en ocasiones contradictorios, de diferentes agencias del gobierno estadounidense, y Describir la dialctica entre la negociacin intergubernamental y la negociacin intragubernamental que finalmente condujo a los acuerdos con Espaa. El trabajo est basado en los papeles otrora secretos publicados por el Departamento de Estado, en documentos desclasificados sin publicar de los archivos de College Park, Maryland, y tambin en la documentacin disponible en los archivos britnicos de Kew Gardens2. 1. Los lmites a la cooperacin con Espaa establecidos por las instrucciones secretas a los negociadores norteamericanos entre julio de 1951 y mayo de 1953 Es una exageracin escasamente cientfica decir (tal como lo ha hecho la bibliografa especializada en ocasiones) que los cambios establecidos por la directiva NSC 72/6 del 27 de junio de 19513 fueron espectaculares y que a partir de esa instancia ya no haba consideraciones
1 Agradezco a Gonzalo Paz (docente de la Elliot School of International Affairs, George Washington University) su ayuda para obtener copias de documentos, y a mi mujer, Mnica Vilgr-La Madrid, haber sacrificado sus vacaciones asistindome en la bsqueda de informacin en Londres y Washington. Todos los documentos consultados corresponden al Record Group 59 en el caso de los archivos norteamericanos, y al Foreign Office en el caso de los britnicos. Para mayor precisin, al citar documentos publicados se han incluido tanto los datos de la obra impresa como el cdigo con que est archivado el original. Respecto de la necesidad de verificacin al momento de emplear informacin derivada de la consulta de documentos por parte de otros autores, la nota (55) abajo debera resultar admonitoria. 2 Intencionalmente excluimos de nuestra investigacin las pujas y cabildeos en el Congreso de Estados Unidos, tema sobre el que existen varios estudios de buen nivel, ya que esta cuestin es menos dependiente de la desclasificacin de documentos que la de las negociaciones diplomticas. Vase, por ejemplo, Vias, ngel: Los Pactos Secretos de Franco con Estados Unidos: Bases, ayuda econmica, recortes de soberana, Barcelona, Grijalbo, 1981; Dorley, A.J. (Jr.): The Role of Congress in the Establishment of Bases in Spain, tesis doctoral indita, St. Johns University, Nueva York 1969; Scowcroft, Brent: Congress and Foreign Policy: An Examination of Congressional Attitudes Toward the Foreign Aid Programs to Spain and Yugoslavia, tesis doctoral indita, Columbia University, 1967. Vase tambin el excelente estudio de Edwards, Jill: Anglo-American Relations and the Franco Question, 1945-1955, Oxford, Clarendon Press, 1999, que contiene importante informacin acerca de los intereses del sector algodonero norteamericano frente a la industria textil espaola, y su influencia en el Congreso y el Ejecutivo. 3 Estas instrucciones fueron elaboradas por el National Security Council (NSC, Consejo Nacional de Seguridad), creado en el ao 1947 bajo la presidencia de Truman. Durante su administracin se sancion legislacin conducente a una administracin ms eficiente de todos los aspectos de la seguridad nacional, crendose varios organismos nuevos, entre ellos la Central Intelligence Agency (CIA). El NSC se cre a los

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diplomticas y polticas que obstaculizaran el desarrollo del potencial militar espaol4. Por el contrario, se requiri de un largo proceso de negociacin dentro del gobierno de Estados Unidos y hacia fuera, con Espaa, para superar los lmites que el gobierno estadounidense se impuso a s mismo en su relacin con el pas peninsular y llegar al desenlace conocido. La directiva NSC 72/65, cuyo texto fue evolucionando desde el borrador NSC 72/2 de comienzos de ese ao6, estableca que la admisin de Espaa a la OTAN era un objetivo prioritario de Estados Unidos que deba alcanzarse lo antes posible. Pero en febrero de 1952 el General Dwight D. Eisenhower se anticip al Presidente Harry S. Truman declarando que Espaa no deba ser admitida en la OTAN. Poco despus el Presidente declaraba que nunca haba sentido cario por Espaa, generando reacciones indignadas en la prensa espaola y entre otros sectores peninsulares adictos a la dictadura franquista7. Es decir que medio ao despus de la emisin de NSC 72/6, el objetivo prioritario de integrar a Espaa a la OTAN haba sido sacrificado debido a las objeciones de otros miembros de la Alianza Atlntica, particularmente Gran Bretaa y Francia.

efectos de integrar las polticas relacionadas con la seguridad nacional en la esfera interna, exterior y militar, y facilitar la cooperacin entre las diversas agencias del gobierno norteamericano. Su presidencia sera ejercida por el Presidente de Estados Unidos. Sus procedimientos establecan la elaboracin por personal tcnico de borradores de documentos sobre directivas polticas (NSC Papers); discusiones de dichos borradores en reuniones del NSC; aprobaciones de directivas por parte del Presidente (Policy Statements) resultantes en rdenes del Consejo (NSC Actions), y su diseminacin a los sectores correspondientes de la burocracia. Con la Guerra de Corea, el Consejo adquiri una relevancia que no perdera posteriormente. Durante la administracin de Eisenhower el NSC se convirti en la herramienta principal del Presidente para formular y ejecutar polticas vinculadas a la seguridad del Estado, en el mbito interno, militar e internacional. 4 Liedtke, Boris N.: Espaa y Estados Unidos, 1945-1975, en Balfour, Sebastian y Preston, Paul (comps.): Espaa y las Grandes Potencias en el Siglo XX, Barcelona, Crtica, 2002, p. 185. Para un tratamiento ms extenso de estos temas por dicho autor, vase Embracing Dictatorship: US Relations with Spain, 1945-53, Nueva York, St. Martins Press, 1998. 5 Vase Documento 380 del 27 de junio de 1951, Foreign Relations of the United States 1951, Volumen IV, Parte 1, Washington, Departamento de Estado, 1985 (de aqu en adelante, FRUS 1951), pp. 820-823, NSC 72/6 - Statement of Policy Proposed by the National Security Council: Spain (S/S-NSC files, lot 63D354, NSC 72). 6 Vase Documento 353 del 15 de enero de 1951, FRUS 1951, pp. 773-776, Draft Report by the Secretary of State to the National Security Council: United States Policy Toward Spain (S/S-NSC file, lot 63D351, NSC/72). Este borrador haba dictaminado que si haba una guerra contra la URSS, Espaa podra optar por ser neutral o cobrar un precio exorbitante por participar. Se supona que el rgimen franquista estaba resentido por su marginacin internacional y no cooperara desinteresadamente en la eventualidad de una guerra a pesar de su carcter cerrilmente anticomunista. El razonamiento del Consejo Nacional de Seguridad fue que haba que evitar este escenario avanzando con negociaciones de cooperacin militar con Espaa, que estara naturalmente encuadrada en el Tratado del Atlntico Norte. 7 Vase Documento 838 del 6 de febrero de 1952, Foreign Relations of the United States 1952-1954, Volumen VI, Parte 2, Washington, Departamento de Estado, 1986 (de aqu en adelante, FRUS 1952-1954), pp. 1798-1799 (711.56352/2-652), y la Nota Editorial, pp. 1.799-1.800. Las prevenciones de Truman hacia la dictadura giraban especialmente en torno de la ausencia de libertad religiosa. Los britnicos tomaron nota de estas declaraciones. Vase United States Relations with Spain, 3 de abril de 1953, FO371/102014, PRO.

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Esto fue posible porque la directiva NSC 72/6 de junio de 1951 fue complementada por indicaciones del Presidente Truman del 11 de julio, que establecieron lmites polticos a la cooperacin con Espaa, vinculados a la oposicin del Reino Unido y Francia a la membresa espaola en la OTAN. Dichos lmites fueron consensuados con el Secretario de Estado Dean Acheson, el Secretario de Defensa George C. Marshall y el Jefe de Operaciones Navales Almirante Forrest Sherman, inmediatamente antes de la conocida reunin del 16 de julio entre el Generalsimo Francisco Franco, el Embajador Stanton Griffis y el propio Almirante Sherman, para discutir las necesidades militares norteamericanas en Espaa8. La cuestin de los lmites a la cooperacin con Espaa emerge repetidamente en la documentacin, particularmente como consecuencia del conflicto entre los Departamentos de Estado y Defensa. Por ejemplo, el memorial de mximo secreto del 28 de enero de 1952, del Secretario Asistente de Estado para Asuntos Europeos, George W. Perkins, al Subsecretario Alterno de Estado H. Freeman Matthews, expresaba preocupacin por el hecho de que las expectativas del Estado Mayor Conjunto de Estados Unidos (JCS) eran excesivas: pretenda un programa de bases areas de una magnitud superada solo por el existente en el Reino Unido y el Marruecos francs. Segn el funcionario, las instalaciones navales y las previsiones para operaciones terrestres propuestas por los militares, superaban los lmites a la cooperacin con Espaa establecidos por el Presidente Truman, el Secretario Acheson y el Almirante Sherman en 1951, y violaban tambin el entendimiento alcanzado con britnicos y franceses sobre el papel de Espaa. En su opinin, las consideraciones polticas conducentes al establecimiento de estos lmites no haban cambiado. Perkins le dijo a su interlocutor que quizs l quisiera recordarle a los militares que el Departamento de Estado se haba comprometido a informar a los britnicos y franceses sobre los planes de Estados Unidos respecto de sus negociaciones venideras con el gobierno espaol9. Por otra parte, otros documentos demuestran que la sensibilidad respecto de los lmites a la cooperacin con el rgimen franquista no emerga solamente de los factores enumerados, sino tambin de preocupaciones respecto de los liberales norteamericanos, especialmente el movimiento obrero organizado. Un telegrama del 7 de febrero de 1952 de la Agencia de Seguridad Mutua (MSA), por ejemplo, sugera que el individuo elegido como jefe de la misin de la MSA en Espaa fuera bien visto por el sindicalismo democrtico norteamericano, a los efectos de contrarrestar las dudas sobre los beneficios de darle ayu8 El Caudillo arguy que para ser til en un conflicto blico Espaa deba ser fortalecida econmicamente. Vase Documento 386 del 16 de julio de 1951, FRUS 1951, pp. 832-834 (752.5/7-1751). 9 Vase Documento N 835 del 28 de enero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.788-1.792 (752.5/2152). Un memorial britnico del 22 de noviembre de 1952 corrobora el compromiso norteamericano de mantenerlos informados y expresa confianza en que estaban cumpliendo con su palabra. Vase United States-Spanish Negotiations firmado por N.J.A. Cheetham, FO371/102014, PRO.

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da a Espaa.10 El frente interno norteamericano siempre fue objeto de preocupacin e incidi en el establecimiento de lmites a la cooperacin con la dictadura, a pesar de la opinin favorable de que sta gozaba en importantes sectores del Congreso. 2. La delicada diplomacia interna orquestada para controlar las discrepancias entre los Departamentos de Estado y Defensa, desde la emisin de NSC 72/6 hasta la llegada de los negociadores a Madrid Varios documentos de la misma poca ilustran la diplomacia interdepartamental de manera ms explcita que el memorial de Perkins citado. Por ejemplo, la carta del 30 de enero de 1952 de William B. Dunham, de la Oficina de Asuntos de Europa Occidental, al Consejero John Wesley Jones de la Embajada en Madrid, enfatizaba que la ayuda econmica que eventualmente se negociara se limitara al nico objetivo de apoyar al programa militar. Puntualizando otra vez los lmites a la cooperacin, el funcionario sealaba que no se intentaba ayudar a Espaa sino evitar que el subdesarrollo espaol tuviera un impacto negativo sobre las previsiones militares norteamericanas. En este contexto, Dunham reconoca que an no haba acuerdo con las fuerzas armadas de Estados Unidos, y urga a Jones a no divulgar el contenido de su carta secreta entre los agregados militares norteamericanos en Madrid. Deca que las cosas se podran complicar mucho si la negociacin interdepartamental se extenda a ambas puntas de la lnea telegrfica entre Washington y Madrid11. Otro ejemplo de diplomacia interdepartamental en este primer tramo del perodo estudiado es la carta del Secretario de Estado Acheson al Secretario de Defensa Robert A. Lovett. Esta misiva de un ministro del Poder Ejecutivo a otro reitera la vigencia de los lmites a la cooperacin con Espaa acordados por el Presidente y ambos Departamentos, que (segn recalcaba Acheson) haban sido confirmados por el Secretario de Defensa en una carta del 13 de julio de 1951. El Secretario de Estado observ que las condiciones que motivaron el establecimiento de esos lmites no haban cambiado. Por lo tanto no convena llevar la cooperacin al punto que propona el Estado Mayor Conjunto. Previo al comienzo de las negociaciones, y antes de que el Grupo del Estado Mayor Conjunto se embarcara hacia Espaa, sera necesario un acuerdo entre todos los organismos norteamericanos respecto de todos los aspectos de los programas que seran negociados.12
10 Vase Documento 832 del 7 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.781- 1.782 (MSA telegram files, lot W-130, Paris Repto: Telegrama). La MSA (Mutual Security Agency) reemplaz a la ECA a travs del Mutual Security Act de 1951. Estuvo a cargo de la administracin del Mutual Security Program (MSP), anlogo al anterior European Recovery Program (ERP) de la ECA, que haba administrado los dineros del Plan Marshall. Una diferencia importante para Espaa entre el ERP y el MSP es que el anterior ERP consisti en ddivas casi en su integridad, mientras que el MSP estaba basado en el concepto de contribuciones mutuas. Por este motivo, Espaa nunca pudo acceder a los beneficios alcanzados por pases como Francia, Gran Bretaa y varios otros. El Plan Marshall haba caducado. 11 Vase Documento 836 del 30 de enero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.793-1.796 (Madrid Embassy Files, lot 58 F 57, 320-U.S.-Spain). 12 Vase Documento 840 del 11 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.800-1.804 (752.5/1-2152).

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Este documento es un modelo de diplomacia interdepartamental, ya que su borrador fue redactado por Dunham, un alto funcionario, y luego sometido a la revisin de otros cuatro, Joseph J. Wolf, E. Wilder Spaulding, James C. H. Bonbright y George W. Perkins. Por cierto, estos intercambios entre Departamentos eran tan cuidados como las comunicaciones importantes con un gobierno extranjero. Hacia el 3 de marzo de 1952 el Secretario de Defensa consideraba que ambos Departamentos ya estaban lo suficientemente cerca en sus posiciones respecto de Espaa como para comenzar las negociaciones con los peninsulares13. Hacia el 20 de ese mes ya estaba redactado el Interdepartmental Policy Statement, casi un contrato (de mximo secreto) entre estos dos ministerios del Estado norteamericano, que se convertira en las instrucciones oficiales para los primeros equipos de negociadores diplomticos y militares14. El 4 de abril llegaron a Madrid los negociadores militares, encabezados por el Mayor General de la Fuerza Area August Kissner, y los negociadores econmicos, bajo la direccin de George F. Train. Las conversaciones comenzaron el 17 de abril15. Pero casi inmediatamente, el 30 de abril, el conflicto interdepartamental irrumpi otra vez de manera intempestiva, cuando el General Kissner al parecer se equivoc y present al General Juan Vign, jefe de la contraparte espaola, no solo las necesidades norteamericanas consensuadas entre los dos Departamentos, sino tambin las del Estado Mayor Conjunto que haban sido bloqueadas por el Departamento de Estado16. 3. Las objeciones de Francia y el Reino Unido a la cooperacin entre Estados Unidos y Espaa Como vimos, uno de los elementos significativos que emerge de la documentacin son los lmites impuestos a la cooperacin con Espaa como consecuencia de las objeciones a la misma de parte de Estados de la OTAN. Dichos lmites fueron el producto de presiones diplomticas. Entre la documentacin desclasificada pero no publicada del Departamento de Estado se encuentran numerosos registros de estas presiones y de consultas entre Estados Unidos y otros

Vase Documento 844 del 3 de marzo de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.815-1.817 (752.5/3-1252). Vase Documento 846 del 20 de marzo de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.824-1.828 (ECA-MSA-FOA files, lot W-13, DMS Documents). 15 Vase Documento 848, Nota Editorial de FRUS 1952-1954, pp. 1.832-1.833. 16 Kissner pidi a los espaoles derechos para el ejrcito de tierra norteamericano, lo que necesariamente conducira a exigencias espaolas respecto de material blico para el ejrcito espaol que iban ms all de los lmites acordados a la cooperacin con Espaa. La iniciativa tambin poda sugerir una disposicin norteamericana a abandonar la defensa del continente en el caso de una ofensiva sovitica, para atrincherarse detrs de los Pirineos. Adems, la materializacin de este tipo de cooperacin entre Espaa y Estados Unidos significara un retraso en la provisin de equipos blicos para la OTAN, incompatible con compromisos asumidos con otros pases. El faux pas de Kissner se habra debido a instrucciones que recibi del Departamento de Defensa, que l presumi haber sido autorizadas por el Departamento de Estado. Vase Documento 853 del 30 de abril de 1952, FRUS 1952-1954, p. 1.846 (752.5/4-3052). Cuadernos de Historia Contempornea
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pases. Estos intercambios aumentaron desde comienzos de 1951 y culminaron con la convocatoria a la reunin en que se decidi seguir adelante con negociaciones bilaterales pero sacrificando el objetivo antes prioritario de integrar a Espaa en la OTAN. Esto implicaba limitar bastante la ayuda disponible para Espaa, ya que la directiva NSC 72/6 estableca que los aliados del TAN tendran prioridad en la asignacin de recursos relativamente escasos17. Por otra parte, la oposicin francesa y britnica a la cooperacin norteamericana con Espaa no se deba exclusivamente a un rechazo ideolgico del rgimen y sus prcticas autoritarias.18 Tampoco se limitaba al problema poltico interno que supondra la obtencin de respetabilidad internacional por parte del franquismo, habida cuenta del peso del laborismo en el Reino Unido y de los socialistas y comunistas en Francia. En la opinin generalizada de los norteamericanos, la principal objecin europea radicaba en el clculo de que toda colaboracin con Espaa reducira el dinero disponible para la OTAN. Esto se corrobora en los documentos britnicos: Les hemos dicho a los americanos que contemplamos un acuerdo favorablemente siempre que la ayuda de Estados Unidos a Espaa no

17 Vase por ejemplo el memorial de conversacin del 1 de marzo de 1951 entre el Consejero Burrows de la Embajada Britnica en Washington, y Homer Byington y William B. Dunhan, del Departamento de Estado, en que se garantizan consultas exhaustivas con el Reino Unido antes de comenzar las negociaciones (752.5/3151); el telegrama del Departamento de Estado a la embajada estadounidense en Londres del 6 de marzo de 1951 (redactado por Byington y aprobado por J.C.H. Bonbright), en que se toma nota de las objeciones britnicas y francesas a las negociaciones pero se decide no obstante avanzar con conversaciones bilaterales (752.5/3-651); el telegrama circular a ciertas embajadas estadounidenses del 9 de marzo de 1951 que reitera las persistentes objeciones britnicas y francesas (752.5/3-951); el telegrama de la embajada estadounidense en Pars al Departamento de Estado, del 11 de marzo de 1951, que reitera que los franceses y britnicos seran informados lealmente acerca de las conversaciones con los espaoles (752.5/3-1151); la carta de Perkins a Sherman del 21 de marzo de 1951, donde se afirma que Estados Unidos estaba obligado a consultar con el Reino Unido y Francia antes de seguir avanzando (752.5/5-2151); el memorial de conversacin entre el embajador de Francia en Washington, y Perkins y Dunham, del 15 de junio de 1951, en que se comunica que Estados Unidos estaba preparado para realizar consultas con ese pas acerca de las futuras negociaciones con Espaa (752.5/6-1551); el memorial de conversacin del 15 de junio de 1951 entre el Consejero Burrows de la embajada britnica en Washington, y Perkins y Dunham, informando que ahora s los estadounidenses estaban preparados para comenzar las consultas (752.5/6-1551); el telegrama del Departamento de Estado del 18 de junio de 1951 a las embajadas en Madrid, Londres y Pars, informando que Estados Unidos ya estaba preparado para comenzar consultas con britnicos y franceses (752.5/6-1851); el memorial del 10 de julio de 1951 informando sobre las fuertes objeciones francesas (FW752.5/7-951); y el memorial de la conversacin del 19 de julio de 1951 entre el Sr. Steel, ministro de la embajada britnica en Washington, y Perkins y Dunham, que informa sobre las preguntas del primero acerca del resultado de las conversaciones entre Franco y Sherman (752.5/7-1951). Fueron presiones de este tipo las que condujeron a la importante reunin del 11 de julio de 1951 entre Truman y sus ms altos funcionarios. All se establecieron los limites polticos a la colaboracin con Espaa que eventualmente significaran su exclusin de la OTAN, sacrificndose as la prioridad establecida en NSC 72/6. La reunin est documentada en un memorial del 10 de julio de 1951 que convoca a la misma, sito en FW 752.5/7-951. 18 Para una versin francesa de los motivos de la oposicin gala, vase Dulphy, Anne: La politique de la France lgard de LEspagne de 1945 1955, Direction des Archives, Ministre des Affaires trangres, Paris, 2002, Captulo 3, pp. 735-749.

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sea a costa de su ayuda al Tratado del Atlntico Norte, pases del Commonwealth, y eventualmente Alemania19. Adems, en el caso britnico la reluctancia a aceptar los planes norteamericanos estaba ligada a factores inconfesables que raramente aparecen en la documentacin de ese pas (porque pocas veces se comunicaban diplomticamente) pero que pueden seguirse de cerca en la del Reino Unido: 1. Los celos por la prdida de hegemona en el Mediterrneo. La adquisicin de derechos de largo plazo en las Azores por parte de Estados Unidos ya haba representado un duro golpe. Ms an: en su planificacin para la posguerra de 1944, los britnicos haban contemplado incluso la posibilidad de adquirir sus propias instalaciones areas en Espaa para proteger a Gibraltar. El acuerdo bilateral de Estados Unidos con Espaa era un smbolo ms de la caducidad y el reemplazo de Gran Bretaa como potencia hegemnica20. 2. La probable prdida del mercado de armas espaol (especialmente el naval), que pasara a Estados Unidos como resultado de la inexorable adaptacin de las fuerzas espaolas a los estndares de la industria de ese pas21. Finalmente, en el caso francs el clculo centrado en la prdida de recursos para su defensa que supondra la incorporacin de Espaa a la mesa de quienes compartan los recursos norteamericanos, vena potenciado por el temor respecto de la posibilidad de que, ante un avance sovitico fulminante, Estados Unidos optase por replegarse detrs de los Pirineos, abandonando a Francia a su suerte hasta poder intentar su reconquista22.

19 Memorial United States relations with Spain del 3 de abril de 1952, FO371/102014, PRO. El documento agrega que el Reino Unido no deseaba estar directamente involucrado en un acuerdo con Espaa, y aclara que el gobierno britnico anterior se haba opuesto a un eventual pacto entre Estados Unidos y Espaa, pero que finalmente haba llegado a la conclusin de que sera imposible evitarlo. Otro memorial britnico, del 22 de noviembre de 1952, reitera que el eventual acuerdo con Espaa no deba desviar fondos de la OTAN. Vase United States-Spanish Negotiations firmado por N.J.A. Cheetham, FO371/102014, PRO. 20 En el otoo de 1945 los britnicos an tenan tropas en las Azores, pero crean que tanto ellos como los norteamericanos pronto evacuaran las islas. No pensaron que stos estaban all para quedarse. Cuando se enteraron de sus planes, intentaron coparticipar como socios igualitarios. Sin embargo, estaban demasiado comprometidos por su dependencia financiera frente a Estados Unidos como para poder imponer condiciones. Ernest Bevin finalmente renunci a su resistencia con el argumento consuelo de que era cosa buena atar los norteamericanos a la defensa del Commonwealth, a travs de la presencia militar mundial que estaban consolidando. Sobre este tema, vase el interesante tratamiento en Edwards, Jill: op. cit., pp. 47-52. 21 No obstante, es importante sealar que tampoco el Reino Unido era un actor racional unitario, y que haba sectores minoritarios de su gobierno (como la Marina) que contemplaban con buenos ojos la eventual participacin de Espaa en la defensa de Occidente. Vase despacho de fines de 1952 de Sir John Balfour, embajador britnico en Madrid, al Foreign Office, FO371/102017/WS1071/25, 25 G, PRO. 22 Este temor era simtrico y opuesto al de los portugueses, que vean con buenos ojos una eventual membresa de Espaa en la OTAN porque la defensa de Portugal era impracticable si no comenzaba en los Pirineos. Vase memorial de conversacin del 11 de julio de 1951 entre el Consejero de la embajada de Portugal en Washington, Sr. Potier, y Byington del Departamento de Estado, 752.5/7-1151; y memorial de conversacin del 16 de julio entre el mismo funcionario portugus, y Williamson y Dunhan, 752.5/7-1651.

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Todo reaseguro de la seguridad occidental detrs de los Pirineos era peligroso para Francia23. Esta cuestin era particularmente sensible dado que Estados Unidos padeca de una escasez relativa de equipos blicos, que hacia febrero de 1952 ya se traduca en una demora importante en el envo de material militar a los pases de la OTAN24. En un memorial del 6 de ese mes, el Director Alterno de la Oficina de Asuntos Regionales Europeos, James Parsons, adverta al Secretario Asistente de Estado Perkins que sera necesario postergar los envos que eventualmente se negociaran con Espaa hasta que pudieran realizarse sin perjudicar a la OTAN, ya que de lo contrario se percibira una disminucin de la prioridad de la Alianza Atlntica, que operara como un desincentivo para la cooperacin de sus miembros con Estados Unidos25. 4. Las negociaciones desde la llegada a Madrid de Lincoln MacVeagh hasta el desplante espaol de diciembre de 1952 Como consta, la consigna de los negociadores norteamericanos fue desde un principio la de la vigencia de estrechos lmites a la cooperacin con Espaa. Sin embargo, lo que se observa en la pormenorizada documentacin originalmente secreta del gobierno de Estados Unidos es que a medida que avanzaron las tratativas, fueron los negociadores norteamericanos en la Pennsula, con contacto directo con los espaoles, quienes llegaron a la conclusin de que los intereses de seguridad definidos en las directivas de NSC 72/6 no podan plasmarse adecuadamente en el marco de los lmites a la cooperacin planteados por el consenso de 1951. Camadas sucesivas de negociadores militares y diplomticos llegados de Estados Unidos cambiaron de criterio al entrar en contacto con la realidad espaola y los funcionarios de la dictadura. A partir de 1952 los documentos producidos por la Embajada en Madrid fueron con frecuencia ms favorables a una cooperacin mayor con Espaa que los del Departamento de Estado, y a veces incluso que los del Departamento de Defensa. Por ejemplo, una carta del 14 de febrero de 1952 del Encargado de Negocios Jones a Dunham, insista en que Espaa no deba ser tratada de manera diferente a los dems pases europeos respecto del gasto de los

23 Un ayuda memoria britnico del 11 de febrero de 1953, escrito para informar al Secretario de Asuntos Exteriores Anthony Eden sobre temas que podran tratarse en una prxima visita de ministros franceses a Londres, corrobora que el Reino Unido y Francia coordinaron su actitud frente a las negociaciones de Estados Unidos con Espaa, manteniendo lo que en el documento se denomina un frente comn. Vase Spain, FO371/107682, PRO. 24 Resulta interesante registrar que una vez que los acuerdos hispano-norteamericanos estuvieron cerca de la firma, los britnicos atestiguan la presencia en Madrid de un alud de hombres de negocios del Reino Unido, Alemania, Francia, Holanda y otros pases, todos con la esperanza de vender vehculos blindados, tractores, material de construccin y otros equipos que eventualmente pudieran adquirirse con los dlares provenientes de la ayuda norteamericana. Vase, por ejemplo, carta de J.R. Cotton (embajada britnica en Madrid) a F.H. Whitaker (Foreign Office) del 15 de mayo de 1953, FO371/107686. El interrogante de si se permitiran compras en pases europeos se expresa, por ejemplo, en una ayuda memoria del 23 de junio de 1953 titulado Spain y firmado por Cheetham, FO371/197686, PRO. 25 Vase Documento 838 del 6 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.798-1.799 (711.56353/2-652).

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fondos MSA que recibiera. Deca que el Departamento de Defensa tena mucho ms dinero disponible que el que reconoca tener, y que debera estar dispuesto a gastar ms en Espaa26. Por otra parte, poco despus de hacerse cargo de la embajada, Lincoln MacVeagh adopt posiciones cercanas a las espaolas. El 1 de abril sostuvo su primera conversacin con el Ministro de Asuntos Exteriores Alberto Martn Artajo, quien se quej de que en Estados Unidos se haba dicho que se compraran o arrendaran bases en Espaa. Eso era imposible, afirm Artajo. Los espaoles eran demasiado orgullosos como para permitirlo: Somos orgullosos; quiz demasiado orgullosos, pero somos as. La construccin de bases por extranjeros era posible solo si eran para uso conjunto con Espaa. En sus comentarios personales, MacVeagh dijo que sera indispensable que los negociadores norteamericanos se manejaran con la mxima prudencia para no herir el orgullo espaol, evitando cualquier interpretacin que pudiera considerarse en merma de la soberana o dignidad de Espaa27. Por su parte, los negociadores de Franco se encargaron de subir permanentemente la apuesta, reconociendo su inters por llegar a un acuerdo pero remarcando que ste era imposible si Espaa no estaba capacitada para defenderse del acrecentado riesgo de ataque sovitico que supondra tener fuerzas militares norteamericanas en su territorio. Ya hacia el 14 de junio lleg a la Embajada un telegrama del Secretario Acheson comunicando en secreto que los $125 millones de ayuda ofrecidos podran aumentar en unos $25-30 millones.28 Esto distaba de ser suficiente, sin embargo. La contraparte espaola entonces sugiri que se avanzara en todos los temas propuestos, incluyendo la construccin de las bases, y solo se dejara de lado la cuestin ms espinosa del uso de stas por parte de Estados Unidos. Despus de todo, la defensa de Occidente no era sinnima del uso norteamericano de instalaciones en Espaa: lo importante era que esas instalaciones estuvieran disponibles. Asimismo, los espaoles sealaron una diferencia enorme entre la ayuda ofrecida a Espaa y la otorgada a otros pases, y una inmensa asimetra tambin entre las obligaciones polticas y militares con que se intentaba comprometer a Espaa, y la asistencia que se le ofreca en el terreno econmico y militar. Frente a estos y otros planteos, los negociadores norteamericanos llegaron privadamente a la conclusin de que sera imposible obtener el acuerdo de bases deseado con tan escasa ayuda militar29.

26 Vase Documento 841 del 14 de febrero de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.804-1.809 (Madrid Embassy Files, lot 58 F 57, 320-Spain). 27 Vase Documento 847 del 1 de abril de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.828-1.833 (752.5 MSP/4-152: Despacho). 28 Vase Documento 859 del 14 de junio de 1952, FRUS 1952-1954, p. 1.859 (711.56352/6-1252: Telegrama). En 1951, el Congreso haba adjudicado $100 millones del MSP para su eventual uso en Espaa, pero el Mutual Security Act de 1952 extendi la disponibilidad de esos $100 millones hasta fines del ao fiscal 1953, y agreg otros $25 millones. 29 Vase Documento 860 del 5 de julio de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.860-1.862 (752.5/7-552), y Documento 861 del 12 de julio de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.862-1.865 (711.56352/7-1252: Telegrama).

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Lentamente, los negociadores espaoles consiguieron que su contraparte norteamericana se convirtiera en til vehculo de comunicacin con las autoridades en Washington. El 25 de julio MacVeagh envi un telegrama al Departamento de Estado comunicando los pormenores de una conversacin suya con el Ministro Artajo, en que ste recalc que a otros pases se les haba asegurado apoyo a travs de la Alianza Atlntica en el caso de que fueran atacados. Espaa necesariamente se involucrara en el caso de guerra, pero si tena bases operadas por los norteamericanos sera objeto de bombardeos inmediatos. El riesgo era demasiado alto si no haba un quid pro quo aceptable. La reaccin del embajador norteamericano fue espontneamente pro espaola. En el telegrama secreto deca:
Espaa no est ni remotamente tan ansiosa de recibir nuestra ayuda como estamos nosotros de darla a cambio de la obtencin de otra cosa (...). (Pero) sera un error creer que su gobierno tiene alguna objecin substancial a colaborar con nosotros. Su generosa disposicin a cooperar con nuestras necesidades de evacuacin europea, sin exigir quid pro quo alguno, demostrara esto ampliamente si una prueba fuera necesaria (...). (No obstante), en vista de las concesiones extraordinarias que estamos pidiendo, el Gobierno debe tener un quid pro quo suficientemente significativo como para neutralizar la oposicin local (...). El problema presente es encontrar alguna frmula para el acuerdo de bases militares que sea capaz de satisfacer los requisitos espaoles (...) sin ir ms all de lo que esas bases valen para nosotros. (...) Adems, debe reflexionarse acerca de la pretensin espaola de que si se les pide comportarse como nuestros aliados, deberan asegurarse un trato como tales. (...) Una medida de atencin a su orgullo vale muchos dlares30.

En otro telegrama, del 2 de agosto, el embajador aclaraba que los espaoles buscaban un resultado tanto material como simblico. Informaba sobre un generalizado resentimiento por el boicot diplomtico que Espaa haba sufrido recientemente y por la percepcin de que Estados Unidos no trataba a Espaa como a otras naciones occidentales. Explicaba que lo que buscaba el gobierno era nuestra reversin pblica de esta poltica, tratando al pas como a un socio en la defensa comn en vez de un paria con instalaciones que se venden. (...) En verdad, orgullo es una palabra demasiado dbil, porque lo que est en juego no es ni ms ni menos que una lesin a la dignidad nacional31. Pero MacVeagh no fue el nico funcionario norteamericano que se convirti a la posicin espaola. El 19 de agosto el jefe de los negociadores econmicos, George F. Train, deca en un memorial al Director Alterno de la MSA, W. John Kenney, que Washington deba redefinir sus

Vase Documento 863 del 25 de julio de 1952, FRUS 1952-1954, p. 1.868 (711.65352/7-2552: Telegrama). Vase Documento 864 del 2 de agosto de 1952, pp. 1.869-1.870 (711.56352/8-252: Telegrama). En una conversacin con Sir John Balfour, MacVeagh corrobor estos conceptos, sealando que l haba tenido que exhortar a la gente en Washington para que no intentase dictar sus trminos a Espaa, y que sta solo exiga lo que le corresponda como Estado soberano. Carta personal y secreta de Balfour a G.W. Harrison (Foreign Office), 27 de noviembre de 1952, FO371/102014, PRO.

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objetivos frente a Espaa: Cualquier gobierno del que se pretendiera la cesin del derecho a establecer bases militares exigira un quid pro quo que represente una evaluacin razonable de los privilegios que se conceden, a la vez que exigira un tratamiento igual al que se otorga a otras naciones que tienen similares arreglos con Estados Unidos. (...) Las limitaciones de nuestro enfoque son claramente inaceptables para el gobierno de Espaa, y yo creo que seran igualmente inaceptables para el pueblo espaol32. Y no solo Train, sino tambin el Mayor General August Kissner, jefe de los negociadores militares, se convirti en vehculo de las pretensiones espaolas cuando el 5 de septiembre propuso asistencia militar a Espaa por un monto de $440,8 millones a lo largo de 4 5 aos, cifra que representaba un promedio anual mucho mayor que el aceptado hasta entonces para el caso de llegarse a un acuerdo. El general dijo que era necesario un replanteo total de la posicin norteamericana: o estaban dispuestos a dar ms por las bases que pretendan conseguir, o Estados Unidos deba retirarse de la negociacin33. A esas alturas, todos los norteamericanos que negociaban en la Pennsula perciban que haba llegado la hora de que Washington reformulara su poltica desde el ms alto nivel. Una carta del 26 de septiembre de MacVeagh a John Y. Millar, de la Oficina de Asuntos Europeos Occidentales, le daba la razn al Ministro Artajo, quien haba dicho que estaba llegando el momento de las verdaderas negociaciones de gobierno a gobierno, porque en el nivel de los expertos en que tenan lugar las conversaciones no exista la potestad para tratar los aspectos fundamentales que estaban en juego. Segn MacVeagh lo que deba resolverse era qu tipo de relacin entre Estados Unidos y Espaa justificara que sta concluyera acuerdos bilaterales como los que los norteamericanos proponan, y qu equipos blicos podra suministrar Estados Unidos como quid pro quo para sus demandas. Deca el embajador:
Nuestra impresin a partir de nuestros contactos personales aqu es que hay considerablemente ms flexibilidad en las mentes espaolas de lo que, debido a las exigencias de la negociacin, estn dispuestos a revelar. (...) Nosotros debemos albergar cierta flexibilidad para estar a la altura de la suya, pero debo confesar (...) que tengo menos confianza en nuestra disposicin a modificar nuestra posicin, que la que tengo en la disposicin de ellos a encontrarse con nosotros en la mitad del camino. (...) Estoy plenamente consciente de que si vamos a proveer equipos militares a Espaa, debemos revocar las seguridades hasta ahora dadas a los britnicos, y

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Vase Documento 867 del 19 de agosto de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.878-1.879 (711.56352/8-

2152).
33 Vase Documento 868 del 5 de septiembre de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.879-1.881 (752.5 MAP/9-552). Este es un memorial del Secretario Asistente Alterno de Estado para Asuntos Europeos, Bonbright, al Subsecretario Alterno de Estado, Mathews, que retransmite un informe del General Kissner. El 30 de octubre, MacVeagh se sum a esta demanda de un gasto mayor. Vase Documento 872, FRUS 1952-1954, pp. 1.892-1.894 (711.56352/10-3052: Telegrama). El 8 de diciembre, el Secretario de Defensa Lovett envi una carta al Secretario de Estado Acheson avalando la propuesta de Kissner, y proponiendo que una proporcin mayor del gasto total fuera destinada a equipos blicos para Espaa. Vase Documento 875, FRUS 1952-1954, pp. 1.902-1.903 (752.5/12-852).

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quizs a otros miembros de la OTAN. Pero esto es inevitable ahora que conocemos mejor la actitud de los espaoles, si es que queremos tener xito en nuestras negociaciones aqu. Por otra parte, si estamos dispuestos a reconocer que estamos tratando a Espaa como a un igual y que en la medida de lo posible estamos dispuestos a ayudarla con equipos blicos, creo que la puerta estar abierta para que ellos acepten cualquier limitacin necesaria en virtud de las disponibilidades de equipos en uno u otro ao fiscal34.

La respuesta de Washington a estas elocuentes demandas de sus propios negociadores se produjo muy lentamente. El 7 de octubre MacVeagh envi a Artajo una carta con un memorial adjunto, que estipulaba que Estados Unidos estaba dispuesto a un gesto del estilo propuesto por el embajador, reconociendo pblicamente que ambos pases eran socios en la defensa de Occidente. MacVeagh le peda a Artajo que comprendiera que el memorial no trataba la cuestin de eventuales equipos blicos como parte de la ayuda militar a negociarse, no porque se discriminara contra Espaa sino por limitaciones en las posibilidades de suministro, que eran de naturaleza prctica y que estaban vinculadas al cuadro general de la defensa de Occidente. El memorial estipulaba que la ayuda no podra superar los $125 millones reservados por el Congreso para el ao fiscal en curso (cifra que estaba muy por debajo de lo que haba pedido el General Kissner)35. Artajo contest el 30 de octubre aceptando la propuesta de una declaracin formal de sociedad en la defensa de Occidente. No obstante, dijo que no poda concurrir con la idea de que la provisin de equipos blicos a Espaa resultare en detrimento de dicha defensa. Insisti en que era indispensable que la Pennsula, Portugal incluido, estuviera bien defendida. El gobierno espaol poda aceptar un sistema de prioridades en las operaciones terrestres, pero todos los pases corran los mismos riesgos areos, como tambin a su comercio, y en muchos casos el agresor poda estar ms interesado en atacar puertos y otras instalaciones que no seran utilizadas por sus fuerzas (por encontrarse ms all del territorio que pensaba ocupar). Por lo tanto, el equipamiento de la fuerza area espaola era de primera prioridad, como lo era tambin la puesta a tono de su industria de defensa para contribuir al objetivo de defender la Pennsula. Artajo agreg que los $125 millones adjudicados hasta la fecha eran gruesamente insuficientes36.

34 Vase Documento 870 del 26 de septiembre de 1952, pp. 1.883-1.886, FRUS 1952-1954 (711.56352/9-2652). La opinin de MacVeagh de que los espaoles estaban siendo ms flexibles y sensatos que los estadounidenses en las negociaciones en curso, se corrobora en la espontnea conversacin que el embajador norteamericano tuvo con Nigel Roland, embajador britnico en Lisboa. MacVeagh haba sido embajador en Lisboa y conoca bien a Roland. Vase carta personal y secreta de Roland a G.W. Harrison (Foreign Office), 10 de noviembre de 1952, FO371/102014, PRO. 35 Vase Documento 871 del 7 de octubre de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.887-1.897 (711.56352/10-952). Carta a Artajo con memorial adjunto. 36 Vase Documento 873 del 4 de noviembre de 1952, FRUS 1952-1954, pp. 1.895-1.899 (711.56352/11-452: Telegrama).

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A partir de ese momento hubo progresos rpidos, de manera que hubo esperanzas de que las negociaciones terminaran antes de finalizar el ao. Pero el 23 de diciembre los espaoles presentaron a Kissner un borrador del pacto de defensa que condicionaba y limitaba el uso de las bases militares por parte de Estados Unidos. El momento del uso de las mismas de parte de los norteamericanos llegara slo cuando los requisitos militares mnimos de Espaa hubieran sido alcanzados por el abastecimiento estadounidense. Adems, en caso de guerra, la utilizacin de las bases deba ser sometida a consultas previas entre ambos gobiernos. La justificacin del general Juan Vign, en carta presentada a Kissner, fue que la propuesta norteamericana era un pacto militar concreto para una de las partes y una declaracin poltica benvola con contenidos militares imprecisos para la otra37. Esta decisin espaola se sum al cambio de Presidente en Estados Unidos, casi paralizando las negociaciones. El desenlace de stas, nueve meses ms tarde, con significativas concesiones norteamericanas en materia de ayuda militar, resulta difcil de imaginar de no haber mediado esta dureza espaola de ltimo momento38. 5. Dos presidentes, una poltica: el cambio de administracin en Estados Unidos A estas alturas vale la pena hacer un alto para analizar las consecuencias del cambio de un gobierno demcrata a uno republicano, en estas circunstancias de posguerra en que ambos presidentes haban participado de las vicisitudes de la contienda mundial, cada cual a su manera. A la luz de los documentos es fcil llegar a la conclusin de que, por lo menos en lo que respecta a su actitud frente a la dictadura franquista, no hubo diferencias significativas. En primer lugar, el 7 de febrero de 1952 los dos estadistas que presidieron a Estados Unidos durante estas negociaciones, Truman y Eisenhower, expresaron su antipata por el rgimen espaol39. El hecho ilustra una continuidad de pensamiento entre ambos presidentes frente al gobierno de Franco. Dicha continuidad es corroborada por otros elementos. A lo largo del proceso que estudiamos, tres embajadores representaron sucesivamente a Estados Unidos en Madrid: Stanton Griffis (entre el 1 de marzo de 1951 y el 28 de enero de 1952), Lincoln MacVeagh (entre el 27 de marzo de 1952 y el 4 de marzo de 1953) y James Clement Dunn (desde el 9 de abril de 1953, hasta febrero de 1955). Antes de ser embajador en Madrid, MacVeagh lo haba sido en Lisboa. A su vez, Dunn haba sido embajador ante Italia entre 1947 y 1952, y ante Francia entre 1952 y 1953. Durante ambos interinatos, entre enero y marzo de 1952, y entre marzo y abril de 1953, el Consejero John Wesley Jones fue encargado de negocios. Por lo

Vase Documento 876, Nota Editorial, FRUS 1952-1954, p. 1.904. Este es uno de los aspectos de la negociacin que no fueron captados por Antonio Marquina Barrio en su imponente tratado. Marquina Barrio, Antonio: Espaa en la Poltica de Seguridad Occidental 1939-1986, Madrid, Ediciones Ejrcito, 1986. Vanse pp. 541-545 para comprobar esta omisin. 39 Vase Documento 838 del 6 de febrero de 1952, FRUS 1952-54, pp. 1.798-1.799 (711.56352/2-652), y la Nota Editorial, pp. 1.799-1.800. Vase tambin United States Relations with Spain, 3 de abril de 1953, FO371/102014, PRO. Cuadernos de Historia Contempornea
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tanto, podemos afirmar que al menos en la embajada en Madrid, el trnsito entre la administracin demcrata y la republicana no signific un cambio importante de orientacin o ideologa que haya podido reflejarse en el resultado de las negociaciones. Por otra parte, desde el punto de vista de las negociaciones con Espaa la transicin entre ambas administraciones trajo importantes demoras pero relativamente pocas modificaciones. Con el cambio de administraciones, los secretarios y subsecretarios, que suelen ser funcionarios polticos, cambiaron en su mayora aunque con algunas llamativas excepciones. Bonbright, por ejemplo, fue Secretario Asistente Alterno de Estado para Asuntos Europeos desde junio de 1950 hasta abril de 195440. Mathews mantuvo su puesto de Subsecretario Alterno de Estado entre julio de 1950 y septiembre de 1953. Y en el Departamento de Defensa hubo casos similares, como el de Frank C. Nash, un importante negociador que fue asistente del Secretario entre agosto de 1951 y febrero de 1953, y entonces fue ascendido a Secretario Asistente de Defensa para Asuntos Internacionales. Adems, ms all de los cambios y continuidades en los funcionarios polticos, observamos que los funcionarios de carrera que redactaban los borradores de las cartas y memoriales firmados por los funcionarios polticos, frecuentemente fueron los mismos antes y despus del cambio de administracin. Asimismo, los funcionarios que luego revisaban y aprobaban estos borradores para prepararlos para la firma de sus superiores, tambin se repitieron frecuentemente antes y despus de la transicin. De tal manera, podemos afirmar que en esta transicin entre dos administraciones de partidos opuestos se registr una continuidad burocrtica digna de nota, por lo menos frente a las negociaciones que nos ocupan. El acuerdo fue trabado por la parte espaola durante el ltimo tramo del gobierno de Truman. Como veremos, en una primera instancia el gobierno de Eisenhower estuvo lejos de desear ir ms all que su predecesor en materia de cooperacin con el rgimen franquista. Si gradualmente su disposicin se volvi ms favorable a un acuerdo, ms que a un viraje ideolgico emergido de las diferencias entre dos administraciones, el cambio debe atribuirse a una evolucin en las percepciones respecto de cunto vala el aporte espaol potencial, y a un aprendizaje respecto del frente inquebrantable que presentaron los negociadores peninsulares. No obstante, debe sealarse que es frecuente encontrar en la bibliografa especializada la idea de que Eisenhower dio prioridad al Departamento de Defensa y a los intereses de la seguridad nacional de Estados Unidos, mientras su predecesor habra dado mayor importancia al Departamento de Estado y a intereses ms polticos que militares. Es probable que si se analizara la totalidad de las gestiones de Truman y Eisenhower, esta generalizacin sera vlida. Adems, como se ha documentado, no hay duda de que existi un conflicto moderado entre los intereses de uno y otro Departamento frente a la cuestin de la negociacin de bases militares
40 La firma de Bonbright aparece en una carta del 24 de abril de 1953. Frente al hecho, consultamos la hoja de servicios de ese y otros funcionarios, con los resultados que se registran.

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en Espaa. Como se ver a continuacin, sin embargo, parece por lo menos cuestionable que en la cuestin especfica de estas negociaciones, Eisenhower haya sido significativamente ms favorable a los intereses militares que Truman, y por lo tanto ms favorable a la firma de los acuerdos de 1953. Cuando se lleg al momento lgido, diplomticos y militares ya se haban puesto de acuerdo y las objeciones provinieron del Departamento del Tesoro. 6. De la parlisis en las negociaciones al colapso norteamericano El escrito que la parte espaola entreg el 23 de diciembre dej alelados a los negociadores norteamericanos. Antes de transmitirlo a Washington intentaron gestionar una respuesta ms flexible pero no la consiguieron. Dos semanas ms tarde estuvieron obligados a darlo por bueno y enviarlo a sus mandos en la capital estadounidense. El gobierno de Estados Unidos ya estaba en plena transicin y las negociaciones forzosamente habran de demorarse. Hacia mediados de febrero de 1953, poco antes del nombramiento de Dunn como embajador, se produjeron seales de actividad. El nuevo Secretario de Estado, John Foster Dulles, aport un nuevo argumento para presionar a los espaoles. Deca que tiempo perdido era dinero desaprovechado. Si los acuerdos se demoraban, en el mejor de los casos los fondos asignados para 1953 seran trasladados a 1954. Se poda perder la oportunidad de que el Congreso asignara fondos frescos para el nuevo ao fiscal41. Este argumento fue retransmitido al Ministro Artajo por el Encargado de Negocios Jones42 en una carta del 16 de marzo43. La ofensa manifestada por Artajo fue enorme44. El Ministro respondi con una carta muy formal diciendo que la culpa en la demora del uso de los fondos era exclusivamente de Estados Unidos; que la ley del Congreso en que se adjudicaba ese dinero no inclua como condicionante para su desembolso la conclusin de negociaciones para el uso norteamericano de bases militares; que incluir este condicionante haba sido una decisin de la administracin anterior, y que el cambio de administraciones haba generado an ms demoras que no eran atribuibles a Espaa. Agreg que si haba dinero desaprovechado sera dinero perdido para la defensa de Occidente, cosa muy seria que no sera responsabilidad de su gobierno45. Los estadounidenses se esforzaron por aclarar que no se trataba de echarle la culpa a Espaa sino de tener en cuenta ciertos rasgos inevitables de los trmites legislativos y burocrticos de su pas, que era preferible considerar a la hora de planificar la cooperacin con un criterio

41 Vase Documento 879 del 17 de febrero de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.911-1.912 (711.56352/1-2453: Telegrama). 42 Dunn lleg a Madrid el 27 de febrero pero present sus cartas credenciales recin el 9 de abril. 43 Vase Documento 886 del 16 de marzo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.921-1.922 (711.56352/3-1853). 44 As lo registra Jones en su telegrama 756 del 31 de marzo, en 711.56352/3-3153. 45 Vase Documento 888 del 27 de marzo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.923-1.926 (711.56352/3-2753).

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prctico, especialmente si se recordaba el objetivo de la nueva administracin de equilibrar el presupuesto46. Por lo dems, desde el punto de vista de la sustancia de las negociaciones, los norteamericanos intentaron superar el obstculo interpuesto por la propuesta espaola de diciembre. En una carta de Jones a Artajo del 16 de marzo se propona que en lugar de afirmarse que Estados Unidos proveera las necesidades mnimas para la defensa del territorio espaol, como pretendan los peninsulares, se estableciera que ese pas tena la intencin de proveer tal asistencia. Aduca la necesidad de someterse siempre a la Ley de Presupuesto dictada por el Congreso ao tras ao. Respecto de la propuesta espaola de condicionar el uso de las bases militares, la contrapropuesta norteamericana sugera que en el caso de una agresin comunista, Estados Unidos informara inmediatamente al gobierno espaol sobre el uso de las mismas. En cambio, si los estadounidenses queran utilizar las bases para un propsito que no fuera el de hacer frente a una agresin comunista, toda decisin sera condicionada a consultas previas con el gobierno espaol. Como puede apreciarse, esta contrapropuesta implicaba una concesin menor por parte de los norteamericanos47. Sin embargo, las cosas se complicaron, ya que antes de que hubiera una respuesta espaola el Secretario Dulles envi un telegrama a la Embajada insistiendo en que se necesitaba el mayor ahorro posible para el siguiente ao fiscal. Propona tres posibilidades respecto de Espaa: 1) trasladar al nuevo ao fiscal los $125 millones adjudicados por el Congreso, ms un aumento pequeo de entre $25 y $50 millones para ayuda militar; 2) trasladar los $125 millones sin aumento, y 3) trasladar al nuevo ao fiscal solo una parte de los $125 millones.48 La respuesta de Dunn no difiri de lo que hubiera sido la de su predecesor Lincoln MacVeigh. Dijo que se necesitaba ms de lo provisto incluso en la primera opcin. Arguy que se requera un quid pro quo mnimo para demostrar buena fe. Si no hubiera ms remedio, de las tres posibilidades solo la primera tendra alguna posibilidad de xito. Si se eligiera una de las otras alternativas la decisin debera basarse en el criterio de que no se necesitaban las bases que se estaban negociando, y en ese caso el embajador deba estar autorizado para comunicar al gobierno de Espaa que las negociaciones haban terminado49. Como tantos otros negociadores norteamericanos antes que l, una vez en el terreno Dunn tom el partido de los espaoles. A partir de esa instancia crtica, y frente a la conviccin de los funcionarios de que the Spanish are serious about acquiring a long-term military aid commitment from the United States in

Vase Documento 889 del 8 de abril de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.926-1.929 (711.56352/4-853). Vase Documento 885 del 16 de marzo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.919-1.920 (711.56352/3-1853). Vase Documento 891 del 20 de abril de 1953, FRUS 1952-1954, p. 1.933 (711.56352/2-2753: Telegrama). Vase Documento 892 del 22 de abril de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.934-1.935 (711.56352/4-2253: Telegrama).

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return for the bases, se reconoci que se enfrentaba un conflicto entre las exigencias de la negociacin y la necesidad de efectuar unos recortes presupuestarios que segn las preferencias de la nueva administracin deban concentrase en la disminucin de la ayuda externa50. Por su parte, el 6 de mayo la Fuerza Area confirm que estaba dispuesta a asumir los costes en dlares de la construccin de las bases51. Por lo tanto, se decidi revisar la poltica hacia Espaa en el mximo nivel del gobierno. Para ello, el Departamento de Estado asumi la responsabilidad de redactar un borrador de directiva poltica, para someterlo al Consejo Nacional de Seguridad. El documento de mximo secreto producido como consecuencia de esta decisin, titulado Memorial de la Junta de Planeamiento del Consejo Nacional de Seguridad, al Consejo Nacional de Seguridad, recomendaba seguir adelante con las negociaciones y gastar unos $465 millones entre los aos fiscales 1954 y 1957, de los que $210 millones seran para 1954. Es decir que la propuesta era incluso superior a lo propuesto en su momento por el General Kissner. Para el ao 1954 el memorial propona el traslado de los $125 millones del ejercicio vencido ms unos $85 millones adicionales, alcanzndose as una cifra mayor que la sugerencia ms ambiciosa de los negociadores norteamericanos. A diferencia de propuestas como la de Kissner, los nuevos trminos provenan de la misma cspide del Departamento de Estado, que no habra de encontrar oposicin de parte del Departamento de Defensa. La justificacin para superar ampliamente los lineamientos fijados en 1951 y tambin frustrar parcialmente las intenciones de ahorro del gobierno de Eisenhower, fue que Espaa era valiosa estratgicamente porque dara profundidad a la defensa de Occidente. Sus fuerzas militares, adecuadamente equipadas, podran hacer una contribucin importante a un ejrcito europeo. Adems, Espaa poda ser un refugio en el caso de un repliegue con evacuacin de civiles52. Solo faltaba la batalla final, frente al Departamento del Tesoro. 7. La reunin N 144 del Consejo Nacional de Seguridad La histrica reunin tuvo lugar el 13 de mayo, con la presencia del Presidente Dwight D. Eisenhower; el Secretario Interino de Estado Walter Bedell Smith; el Secretario de Defensa Charles Erwin Wilson; el Secretario del Tesoro George M. Humphrey; el asistente especial del Presidente, Robert Cutler; el General John Hull en representacin del Estado Mayor

50 Vase Documento 894, Nota Editorial, FRUS 1952-1954, pp. 1.936-1.937. Un acuerdo interdepartamental se fue gestando lentamente respecto de la seriedad de las intenciones espaolas, y de la consiguiente necesidad de un cambio de poltica por parte de Estados Unidos. Entre los documentos no publicados del Departamento de Estado relevantes para su anlisis, vase la carta del Subsecretario Asistente de Defensa, Frank G. Nash, al Secretario de Estado Acheson, del 23 de marzo de 1953 y la respuesta de Bonbright (preparada por Perkins) en nombre de Acheson, a Nash, del 24 de marzo; 752.5 MSP/3-2353. 51 Obtuve este dato, que considero importante, de Marquina Barrio, Antonio: op. cit., p. 554. Dicho autor cita un Memorial para el Secretario Asistente de Defensa del 6 de mayo de 1952, sito en CD 6000, Spain, RG 330, que no he verificado. 52 Vase Documento 895 del 11 de mayo de 1953, FRUS 1952-1954, pp. 1.937-1.938 (S/S-NSC files, lot 63 D 351, NSC 72 Series).

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Conjunto, y otros funcionarios y jefes militares. El memorial de la discusin fue clasificado Top Secret, Eyes Only. La propuesta fue adoptar una poltica nueva que implicara el gasto de $465 millones en cuatro aos. El Secretario de Defensa aclar que el verdadero gasto total sera de $800 millones, ms los costos de mantener operativas las bases una vez que hubieran sido construidas. Comenzada la sesin, Eisenhower pregunt si la Fuerza Area estaba dispuesta a declarar que la creacin de bases en Espaa justificara abandonar las del norte de frica. El General Hull respondi que no. La Fuerza Area an deseaba obtener bases en Gran Bretaa y el norte de frica adems de Espaa, y consideraba que necesitara las africanas por si perda las britnicas. Smith dijo que los franceses y britnicos no vean con buenos ojos las negociaciones, pero agreg que estaban menos recalcitrantes que en el pasado. El Secretario del Tesoro pregunt entonces a qu se deba la oposicin britnica y francesa, y Eisenhower le contest que derivaba tanto del desagrado ideolgico por el gobierno de Espaa como del temor de que Estados Unidos estuviera contemplando el abandono de Europa Occidental en caso de un ataque sovitico. Entonces el Presidente dijo que la pregunta era si Estados Unidos estaba dispuesto a dar una garanta razonable a Espaa de que el flujo de ayuda continuara durante aos. Esta pregunta, dijo el Presidente, deba ser respondida por el Departamento de Defensa. El Secretario del Tesoro dijo que toda la cuestin requera ms estudio, porque a l no le resultaba claro que el gobierno realmente supiera qu quera de Espaa. Wilson discrep y dijo que su gente ciertamente estaba segura de que las bases militares eran necesarias, y el Presidente agreg que no poda imaginar siquiera que su gobierno no supiera lo que quera al respecto. Wilson dijo que la provisin de dinero para la ayuda militar y para la construccin de las bases deba ser simultnea. Dijo que los espaoles pensaban lo mismo; que no aceptaran simplemente un acuerdo moral. Si no se especificaba cunto dinero Estados Unidos estaba dispuesto a dar, se corra el riesgo de ser acusados de mala fe. Dijo que Estados Unidos deba firmar el acuerdo de buena fe, y que l no culpaba a los espaoles por exigir un quid pro quo. Adems, dijo Wilson, la opinin pblica acusaba a la administracin de recortar excesivamente el presupuesto de la Fuerza Area, y firmar los acuerdos con Espaa neutralizara esta crtica. Sera buena propaganda interna. El Secretario del Tesoro dijo que segua sin encontrar razonables los argumentos que haba escuchado. Agreg que era perentorio equilibrar el presupuesto y que sera lamentable no conseguirlo; que si se gastaba una fortuna para conseguir las bases en Espaa habra que recortar el presupuesto de defensa por otro lado. Pidi postergar la decisin un par de semanas para que los Departamentos de Defensa y Estado delinearan un plan de ahorros en otras cuestiones, si insistan en la negociacin con Espaa. Smith dijo que era demasiado tiempo; que los espaoles no iban a esperar dos semanas. Tambin ese pas tena sus problemas internos. Pero Humphrey insisti que no estaba con79
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vencido y que si se iban a gastar $800 millones el Departamento de Defensa tendra que decir en qu iba a ahorrar. Smith le replic que si durante la Segunda Guerra Mundial la garanta de no beligerancia espaola hubiera costado esa cifra, Estados Unidos hubiera estado encantado de pagarla. Entonces el Presidente propuso que el Consejo Nacional de Seguridad postergase la decisin por una semana, para darse el tiempo de escuchar a un representante de la Fuerza Area exponer sobre el tema. Empero, Smith dijo que ese intervalo tambin sera demasiado largo. El Presidente entonces decidi que fuera el mismo Secretario de Defensa quien sopesara los argumentos a favor y en contra, y tomara la decisin. Si decida afirmativamente debera comunicarlo al Consejo Nacional de Seguridad y al Secretario de Estado. ste informara al Congreso y concluira las negociaciones 53. As pas. Conclusiones En nuestro juicio, trabajos previos al presente pero posteriores a la desclasificacin de los archivos norteamericanos incurren en errores diversos54. Resulta exagerado decir que La administracin Eisenhower estaba totalmente decidida a concluir satisfactoriamente las negociaciones con el rgimen espaol55. El gobierno norteamericano no estaba dispuesto a pagar

53 Vase Documento 896 del 13 de mayo de 1953, FRUS 1952-1955, pp. 1.939-1.945 (Eisenhower Library, Eisenhower papers, Whitman file). 54 No evaluamos trabajos anteriores a la apertura de dichos archivos porque es imposible alcanzar una comprensin cabal de los procesos involucrados sin acceso a la documentacin norteamericana antes secreta. Por ello, aunque discrepamos con algunas conclusiones del precursor trabajo de ngel Vias (op. cit.), apreciamos el enorme aporte que signific incorporar la documentacin de la Jefatura del Estado, y no nos parecera justa una evaluacin de sus hiptesis a la luz de datos disponibles posteriormente. En contraste, somos crticos de investigaciones que se beneficiaron de la apertura de estos documentos aunque sus conclusiones principales sean compatibles con las nuestras, si a nuestro criterio manejan mal la documentacin. 55 La equivocada afirmacin es de Arturo Jarque Iiguez. Dice a continuacin: En una carta que el presidente mand a Dunn se puede apreciar sin ninguna duda los deseos de concluir de forma positiva un acuerdo con Espaa: ... Es de inmediata prioridad e importancia que concluyamos con prontitud las negociaciones en curso con nuestros amigos espaoles.... Esta lnea de razonamiento y documentacin es por lo menos descuidada. Jarque agrega palabras (prioridad) y omite un prrafo donde Eisenhower advierte: No olvido, por supuesto, (...) las cuestiones de libertad religiosa, poltica econmica liberal y libertad de expresin, que pueden hacer de ste un camino largo y difcil. Lo ms importante que Jarque omite, sin embargo, es que esta no fue una verdadera carta que Eisenhower mand a Dunn, sino un documento preparado por la Oficina de Asuntos Europeos Occidentales, transmitido al Presidente el 19 de marzo por el Subsecretario de Estado Smith, con una nota que explicaba que haba sido redactada para el caso de que le resultare til al embajador en alguna entrevista con Franco. Por lo dems, el proceso de gestacin de la carta es de fcil acceso: est explicado en nota al pie de pgina en FRUS 1952-1954, p. 1.922. Vase Jarque iguez, Arturo: Queremos Esas Bases: El acercamiento de Estados Unidos a la Espaa de Franco, Alcal de Henares, Centro de Estudios Norteamericanos de la Universidad de Alcal, 1998, p. 338. Por otra parte, y tambin por respeto a la historiografa, debe consignarse que el ttulo del presente artculo (Canto valen esas bases?) es una parfrasis del ttulo de Jarque, Queremos Esas Bases, que a su vez parece extrado de un documento apcrifo o, por lo menos, muy mal citado por el autor. En su pgina 339, en un prrafo dedicado a la primera reunin entre Franco y el Embajador Dunn, Jarque atribuye la frase

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por las bases ms de lo que crea valan, y la conclusin satisfactoria de las negociaciones no sera a cualquier precio. Ms an, dadas sus restricciones presupuestarias, exista un lmite tangible a lo que la misma Fuerza Area norteamericana estaba dispuesta a pagar por la disponibilidad de bases en Espaa. Tambin es falso que: Durante la segunda fase de las negociaciones, desde diciembre de 1952 a junio del ao siguiente, ambas partes se dedicaron a fanfarronadas y contra fanfarronadas diplomticas 56. La contrapropuesta espaola de diciembre de 1952 fue mucho ms que eso y descoloc a los norteamericanos, a quienes les result imposible mantenerse dentro de los lmites a la cooperacin establecidos a mediados de 1951. Los estadounidenses se vieron obligados a elegir entre ir ms all de dichos lmites, con todas las consecuencias que ello supona, o declarar la negociacin un fracaso. No obstante, como tributo a sus aliados renunciaron al objetivo de incorporar a Espaa en la OTAN. Resueltas las discrepancias entre el Departamento de Estado y el de Defensa, el dilema fue resuelto por el Consejo Nacional de Seguridad. All, con gran resistencia de parte del Secretario del Tesoro, la cpula del gobierno de Estados Unidos decidi darle prioridad a las razones invocadas por el Secretario de Defensa, autorizando concesiones que superaban ampliamente los lmites anteriores. La orden NSA 786-c habilitaba al Secretario para tomar la decisin final una vez que su Departamento hubiese sopesado por ltima vez los costes y beneficios de la nueva directiva de poltica hacia Espaa. Slo a partir de entonces estuvieron autorizados los negociadores norteamericanos a aceptar, en parte, las exigencias de la contraparte espaola. Una vez comunicadas las nuevas instrucciones las demoras hasta la firma de los pactos del 26 de septiembre fueron el producto de procedimientos y fanfarronadas. Pero antes de la reunin de mayo la firma era imposible, y es por ello que mayo, no septiembre, es el verdadero final de esta pequea historia.

Queremos las bases a ste. Cita un documento del 10 de abril de 1953, supuestamente publicado en las pginas 1.937-1.938 de FRUS 1952-1954. Ese documento no existe, y en el telegrama que relata los pormenores de la mencionada reunin entre Dunn y el dictador, no se dice tal cosa. Estos defectos se registran aqu porque la mala interpretacin de un solo documento clave puede conducir a la mala interpretacin de todo un proceso de negociaciones. 56 Liedtke, Boris N.: op. cit., p. 187.

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