Unidad 3 Ambiental

Universidad Católica de Santiago de Guayaquil
UNIDAD 3
LEGISLACIÓN AMBIENTAL:
EL DAÑO Y LOS
PROCEDIMIENTOS DE
JUZGAMIENTO EN MATERIA
AMBIENTAL
PÉREZ, A. APUNTES PERSONALES

COMPILACIÓN DEL MATERIAL DEL AUTOR PATRICIO HERNÁNDEZ R., ASESOR DE POLÍTICAS
Y LEGISLACIÓN DE LA CORPORACIÓN DE GESTIÓN Y DERECHO AMBIENTAL ECOLEX
INTRODUCCIÓN
La legislación ecuatoriana para el medio ambiente es relativamente reciente. Se ha ido

estructurando poco a poco, conforme el avance de los problemas vinculados con la
contaminación del entorno, la sobreexplotación de los recursos naturales y la pérdida de
la biodiversidad.
Otra fuente importante de la legislación han sido los postulados y mecanismos,

adoptados por diferentes instrumentos internacionales, que serán abordados en el último
capítulo de este libro.
Nuestra legislación contiene disposiciones de alcance general y preceptos específicos

para casos determinados; en ese contexto el estudio de este tema buscará priorizar y
clasificar dicha legislación.
131
Sistema de Educación a Distancia
MAPA CONCEPTUAL
LEGISLACIÓN AMBIENTAL
LEGISLACIÓN LEGISLACIÓN SECTORIAL

GENERAL
1. Constitución Política de la CALIDAD RECURSOS BIODIVERSIDAD

República.
2. Ley de Gestión
Ambiental.
3. Código Civil. 1. Código de la Salud. 1. Ley de Aguas 1. Ley Forestal y de
4. Código Penal. 2. Ley de Prevención y 2. Ley de Desarrollo Áreas Naturales y Vida
5. Texto Unificado de Control de la Agrario Silvestre
Legislación Ambiental Contaminación 2. Ley Orgánica de
Ambiental. 3. Ley de Hidrocarburos
Secundaria (TULAS) Régimen Especial de
3. Ley de Régimen 4. Ley de Minería Galápagos
Municipal 5. Ley de Pesca y 3. Ley que protege la
4. Libro VI «De la Desarrollo Pesquero Biodiversidad en
Calidad Ambiental» 6. Ley Forestal y de Ecuador
(TULAS) Áreas Naturales y 4. Libro IV, TULAS
Vida Silvestre
7. Libros III y V, TULAS
OBJETIVOS GENERALES
Implementar los conceptos y términos generales del primer parcial en los

principios fundamentales del Derecho Ambiental.
Emplear la normativa jurídica nacional, sectorial o seccional, sin olvidar la relación
con los derechos constitucionales ambientales.
Explicar la problemática ambiental, enfocada a seleccionar la mejor aplicación de
los recursos jurídicos como lo son los métodos alternativos de solución de
conflictos socio ambientales.
Reconocer la importancia de las declaraciones acordadas por los estados en las
conferencias internacionales sobre medio ambiente, ya que son fuente primordial de
los principios del Derecho Internacional Ambiental.
132
DESARROLLO DEL CONTENIDO:
TEMA 7
PROBLEMAS AMBIENTALES DE ECUADOR Y SU
ANÁLISIS EN LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
1. Introducción
Al ser Ecuador uno de los países considerados a escala mundial como megadiversos, las
preocupaciones relativas al control de las actividades humanas que deterioran el
ambiente cobran mayor importancia.
Para abordar esos problemas la legislación ha previsto, en unos casos, disposiciones de

alcance general y, en otros, ha preferido contar con preceptos específicos para un
determinado aspecto.
En este sentido, el estudio del presente capítulo se desarrolla a partir de una priorización
y clasificación de dicha legislación. Lo importante será tener en cuenta que, dada la
interrelación que existe entre los elementos que conforman el ambiente, esos problemas
deben ser enfrentados desde un enfoque integral y multidisciplinario.
2. Objetivos específicos
Explicar la problemática ambiental enfocada en los cinco regímenes claves.

Clasificar los regímenes costa, sierra, región amazónica y archipiélago de
Galápagos.
Relacionar los problemas ambientales en el ámbito urbano y ámbito rural.
Emplear los contenidos de la legislación sea nacional, sectorial o seccional.
3. Desarrollo del tema
1. PROBLEMAS AMBIENTALES DE ECUADOR
1.1. En el ámbito nacional

Sin el ánimo de hacer una revisión exhaustiva de los problemas ambientales del país,
con el fin de visualizar el escenario al que se remite la legislación ecuatoriana del medio
ambiente, conviene mencionar los hechos de mayor relevancia que actualmente son
objeto de atención, directa o indirectamente, por dicha normatividad.
133
Un análisis general de la problemática ambiental y de las respectivas políticas, planes,

estrategias e institucionalidad, que ha desarrollado el Estado, nos permite focalizar la
atención en:
▫ Régimen del agua
▫ Régimen de suelo
▫ Régimen de la prevención y control de la contaminación
▫ Régimen de áreas naturales y biodiversidad
▫ Régimen forestal
En el caso del agua, abordada como recurso o elemento indispensable para la vida, se
evidencia un problema que es compartido por la humanidad y los diferentes estados del
orbe. Su aprovechamiento, con fines económicos o para la subsistencia de la vida como
tal sobre el planeta, ha sido una preocupación que se pierde en el tiempo de la
civilización. No obstante, su importancia alcanza ribetes excepcionales en la era actual,
ante la revelación de diferentes estudios científicos de que se trata de un elemento finito
y altamente sensible a los cambios del entorno.
En Ecuador se afirma que las reservas de agua son de 25791 m3 por habitante por año,
promedio que está por debajo del existente en América Latina que es de 33500 m3
(Zapata, 2003). Éste es un indicador de que el manejo de este recurso es y será, en los
próximos años, uno de los ejes de la gestión ambiental.
Con relación al suelo, su problemática central como recurso natural se debate entre los
diferentes tipos de uso y la ocupación que se le pueda dar, de acuerdo a los intereses y
derechos que se hallan en juego. La transición de Ecuador, desde una economía agraria
o feudal hacia una incipiente economía de mercado capitalista, significó cambios
bruscos en la relación de las poblaciones locales con sus actividades basadas en la
agricultura, hasta arribar a procesos acelerados de deforestación y erosión, pasando por
la expansión de los cultivos intensivos destinados a la agroexportación.
Ligado estrechamente al tema del suelo se halla el de la tierra y el territorio, donde la

ausencia de una adecuada planificación y ordenamiento, sumada a la ambigua
distribución de competencias de las autoridades responsables de su administración
política, han derivado en una superposición de usos y manejos contrarios a la necesidad
de un aprovechamiento sostenible que asegure los derechos de las poblaciones locales y
pueblos ancestrales, así como la seguridad alimentaria de la población en general.
Con relación a la prevención y control de la contaminación ambiental y al impacto que

generan en el entorno las distintas actividades y proyectos: en el primer caso, la
contaminación del agua, aire, suelo, ha tenido un aumento considerable, por diversos
cambios producidos en las actividades económicas, el crecimiento poblacional, la
formación de grandes urbes, los nuevos hábitos de consumo, entre otros. A la par, las
afectaciones sobre el ambiente por obras o proyectos ha constituido la otra cara del
desarrollo, cuya prevención y mitigación está empezando a ser internalizada por los
promotores de estas actividades.
En lo referente a las áreas naturales protegidas y la biodiversidad, su problemática está

relacionada muy de cerca con los derechos colectivos de pueblos y nacionalidades
ancestrales.
134
La amenaza principal para los espacios naturales y poblaciones nativas es la expansión de la

frontera petrolera y minera. De igual manera, los asentamientos de colonos, ciertas
actividades de turismo, el comercio y tráfico de especies en peligro de extinción, el acceso a
los recursos genéticos presentes en estos espacios, entre otros eventos, completan el cuadro
de los factores que ponen en riesgo la conservación de estas áreas.
Finalmente, el aprovechamiento de los bosques y plantaciones forestales, así como el débil

control que existe para su manejo, representan un factor decisivo en la pérdida de
biodiversidad y del deterioro de los ecosistemas del país. El avance de la deforestación,
calculado en aproximadamente 200 000 hectáreas por año, amenaza con dejar a Ecuador sin
población forestal en el transcurso de las próximas décadas, tomando como base referencial
los 8 millones de hectáreas de bosques que existirían en la actualidad (M. Sánchez y M.
Vinueza, 2003).
1.2. En el ámbito regional
a) Región Sierra
La problemática ambiental en la serranía ecuatoriana está ligada a las características
propias de los ecosistemas andinos, pero sobre todo al proceso histórico de uso y
ocupación del suelo que ha tenido a través del tiempo. En este sentido, la actividad que
ha marcado los principales impactos ambientales de la región ha sido la agrícola y sus
distintas formas de organización socioeconómica.
Dentro de los espacios naturales de la Sierra, se distinguen ecosistemas frágiles como los
páramos, de alto valor como reservorios naturales de agua. Su conservación ha estado sujeta
en gran medida a la presencia de comunidades nativas y a sus formas ancestrales de vida.
De las estribaciones de los Andes se despliegan los más importantes ríos que abastecen de
este elemento a los valles interandinos, así como a las tierras del litoral y de la Amazonía;
de allí su importancia estratégica.
No obstante, esta región se halla amenazada por un acelerado proceso de deforestación de

los últimos remanentes de bosque. Su zona centro sur ha sufrido ya importantes procesos de
desertificación y consecuentemente fuertes problemas socioeconómicos. En el caso de la
Sierra centro y norte, el incremento cada vez mayor de cultivos de ciclo corto o intensivos,
entre los cuales se destacan las plantaciones florícolas, ponen en riesgo la sustentabilidad de
los suelos y su capa vegetal.
Sin duda, la contaminación ambiental es uno de los más graves problemas que afecta a la
población de las urbes presentes en esta región. De acuerdo al último censo de población de
Ecuador156, el 70 % del total de habitantes de la Sierra se encuentra concentrado en ciudades
como Loja, Cuenca, Riobamba, Ambato y Quito. En esta última es significativa la
contaminación atmosférica, producto de fuentes móviles, seguida por la contaminación
proveniente de las descargas o efluentes desde fuentes fijas, en especial por actividades
productivas.
b) Región Costa
El crecimiento poblacional y sus efectos sobre el ambiente es un factor fundamental en el
conjunto de regiones ecuatorianas; sin embargo, es notable el ritmo que ha tenido
principalmente en las provincias del litoral durante el último siglo, lo que la ha convertido
en la región con mayor densidad poblacional del país.
156
VI Censo Nacional de Población y Vivienda, INEC, 2001.
135
Caracterizada por la existencia de ecosistemas frágiles como el manglar y los

humedales, la Costa ha sido escenario de las más importantes plantaciones agrícolas
destinadas a la exportación. El cacao y el banano son dos de varios otros productos que,
en su momento, han significado el mayor ingreso de divisas para la economía, al tiempo
de reemplazar extensas zonas de bosque húmedo tropical que hoy se encuentran en
inminente peligro de desaparecer.
Precisamente al norte de la zona costera, en la provincia de Esmeraldas, se encuentran los

últimos reductos del bosque húmedo tropical, uno de los espacios con mayor biodiversidad
del planeta, que forma parte de la denominada región del Chocó que avanza desde el sur de
Panamá. No obstante, la tala ilegal de bosques para el comercio de la madera, sumado al
débil control estatal, han puesto un plazo perentorio para la vida de este ecosistema.
Además, cabe destacar el auge de la actividad palmicultora, en detrimento del bosque y de
los recursos hídricos, altamente contaminados por ésta.
No se puede eludir la importancia de los ecosistemas marino-costeros como el manglar,

amenazado por actividades extractivas como la del camarón de piscina para
exportación. Pese a las políticas de control, vedas y administración de los recursos
pesqueros, varias de las especies marinas que habitan o transitan por la franja del mar
territorial se hallan en peligro, por el inadecuado manejo de sus recursos.
c) Región Amazónica
Pese a la exuberancia de la selva, sus ríos y variedad de especies de plantas y animales,
la región amazónica ha demostrado ser un gran ecosistema de extremada fragilidad, más
aún con la presencia de actividades altamente impactantes como la hidrocarburífera y la
minera.
La problemática ambiental de la zona norte de la Amazonía –provincias de Sucumbíos,

Orellana y Napo– se concentra en torno a los efectos de la explotación de petróleo y gas
natural, iniciada en la década de los años 70 del siglo pasado. Graves denuncias, que
confrontan a las comunidades directamente afectadas con las empresas estatales y
privadas involucradas en la explotación, han surgido como consecuencia de los
impactos detectados sobre la biodiversidad, salud, cultura y formas de vida de
poblaciones locales.
Una buena parte de la franja amazónica se halla sujeta a concesiones petroleras y mineras,
siendo ya común encontrar, en sus espacios declarados oficialmente como Áreas Naturales
Protegidas, la presencia de pozos y excavaciones, así como carreteras de acceso y
poblaciones de colonos. Esta circunstancia manifiesta un conflicto de gran relevancia para
el país, protagonizado por el interés nacional que las leyes pertinentes reconocen a la
explotación petrolera y minera, y el interés público que al mismo tiempo garantiza la
Constitución sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y la alta categoría jurídica que
tienen los derechos colectivos de las nacionalidades indígenas y afroecuatorianas que
habitan en dichos espacios.
d) Archipiélago de Galápagos
A primera vista, la actividad pesquera y el turismo se presentan como los dos
principales factores de impacto en el Régimen Especial que constituye la provincia de
Galápagos.
136
No obstante, un mayor análisis visibiliza también como tema de alta preocupación al

sostenido crecimiento de la población isleña, así como de los migrantes.
A pesar de contar con un importante respaldo constitucional y legal, la institucionalidad

de Galápagos, diseñada y creada especialmente para priorizar los conceptos de
conservación y desarrollo sustentable en la administración de este espacio natural, es a
menudo cuestionada por el sesgo político con que son designados sus directivos, desde
la esfera gubernamental, socavando así la capacidad y la efectividad en la gestión de las
respectivas entidades.
Es preciso señalar también el impacto y la amenaza que representa para los ecosistemas
de Galápagos el ingreso de especies de animales o plantas desde el continente, así como
la disposición de desechos sólidos, y, más aún, de desechos y sustancias tóxicas y
peligrosas.
No se puede dejar de lado la presión que ejercen los consumidores internacionales,

especialmente de países asiáticos, por especies propias de la Reserva Marina de
Galápagos, como la aleta de tiburón o el pepino de mar. Esta presión recibe a su vez un
incentivo adicional: los precios que se pagan por estas especies y que atraen a buena
parte de los pescadores artesanales de las islas.
1.3. En el ámbito urbano
Hasta la primera mitad del siglo XX, aproximadamente, las principales preocupaciones de
la población urbana, en cuanto a su entorno, por lo general, giraban entre la higiene y el
aseo de calles, plazas y lugares públicos; el abastecimiento de agua; el control de malos
olores y pestes, y adecuaciones sanitarias para la disposición final de desechos domésticos.
No se apreciaban hasta ese momento problemas ambientales de magnitud como los que
afectaban a las grandes urbes a escala mundial, principalmente a causa de la contaminación.
No obstante, a partir de la década de los 50 del siglo XX, como consecuencia directa de
los cambios en el modelo económico del país, el emergente sector industrial y
agroindustrial, la explotación petrolera y el incremento del comercio interno y externo,
se produjo un crecimiento poblacional inédito, acompañado por grandes
desplazamientos de poblaciones, fundamentalmente del campo hacia la ciudad. Atraídas
por las plazas de trabajo, la optimización de los servicios básicos y un mejor nivel de
vida, la población urbana se convirtió en el principal conglomerado social del país.
Desde entonces hasta la actualidad, rápidamente se han ido posicionando entre los
principales problemas de la vida urbana los relacionados al ambiente: contaminación del
agua, suelo y aire; contaminación por ruido; manejo de desechos domésticos y residuos
peligrosos; transporte y comercialización de sustancias químicas; entre otros.
Quito y Guayaquil son las urbes con problemas ambientales de mayor envergadura,
causados en especial por la contaminación; pero al mismo tiempo son los centros con
mayores recursos para afrontar sus efectos. Por su parte, las ciudades consideradas
medianas y pequeñas no están ajenas a los problemas ambientales que paulatinamente
se hacen presentes, pero su principal falencia es la falta de capacidad técnica y
financiera para anticiparse a sus potenciales efectos y manejarlos oportunamente.
137
1.4. En el ámbito rural
Los profundos cambios suscitados en los métodos tradicionales de producción agrícola,

la progresiva tecnificación de las empresas agroindustriales, sumados a la introducción
de insumos químicos, pesticidas, plaguicidas y sustancias transgénicas, han provocado
problemas ambientales difíciles de presenciar en décadas pasadas.
Un efecto visible, en varias zonas rurales, es el rápido desgaste de los suelos, provocado por
cultivos intensivos que amenazan con erosionar en poco tiempo la capa vegetal. En esta
nueva modalidad agrícola, se observa el uso de mano de obra, proveniente de migraciones
internas que generan impactos adicionales de carácter cultural y económico. Además, en
algunos casos, se producen afecciones a la salud como consecuencia de exposiciones
directas de obreros con sustancias tóxicas o por la ausencia de medidas de seguridad
laboral.
Sin embargo, el problema de mayor impacto que se evidencia en estas zonas es el

desordenado uso y ocupación del suelo, producto de una falta de ordenamiento y
planificación del territorio. Complica este panorama el conflicto de competencias entre
gobiernos seccionales autónomos y autoridades nacionales y sectoriales que comparten
la responsabilidad sobre el manejo de diferentes materias de un mismo territorio.
Finalmente, se debe destacar el problema latente que significa, para las áreas rurales, la falta
de regularización de la tenencia de la tierra, particularmente de las denominadas tierras de
posesión ancestral de nacionalidades indígenas y afroecuatorianas; así como la ausencia de
catastros rurales que permitan identificar la composición de actividades y predios, y sus
impactos sobre el ambiente.
2. ANÁLISIS EN LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
2.1. Clasificación de la legislación

En función del criterio o enfoque del que se parta, pueden derivarse varias formas de
clasificar y estudiar la legislación ambiental. Sin perjuicio de las ventajas que puedan
deparar otras clasificaciones, por la fácil comprensión que permite visualizarlas según
su interrelación, nos inclinamos por las tres siguientes:
a) Por el alcance de sus disposiciones: legislación nacional, sectorial y seccional.
b) Por el recurso o problemática que abordan: legislación del agua, del suelo, forestal,
de la biodiversidad y de la prevención y control de la contaminación.
c) Esquema mixto o combinado.
2.2. Legislación por el alcance de sus disposiciones

De acuerdo a este criterio, la legislación ambiental es de carácter nacional cuando se
refiere a principios, políticas, instituciones, mecanismos e instrumentos que atañen al
conjunto de la gestión ambiental o de los recursos naturales, elementos bióticos y
abióticos, y problemas ambientales del Estado. Un ejemplo claro de este alcance son las
disposiciones que sobre el ambiente contiene la Constitución Política de la República.
Existen otros cuerpos normativos cuyas disposiciones inciden sobre una determinada
materia o campo de la gestión ambiental; son aquellas que denominamos la legislación
sectorial.
138
En este caso, la disposición puede incluso incidir directamente sobre el conjunto del
territorio del país, pero se distingue porque su relación es con un elemento específico
del entorno como el caso de la Ley Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre, o
sobre un tipo determinado de problemática ambiental como la Ley para la Prevención y
Control de la Contaminación Ambiental.
Finalmente, según esta clasificación, se encuentra la normatividad que tiene un alcance

limitado a una sección o espacio territorial que administra determinada autoridad estatal.
Éste es el caso de la legislación seccional, compuesta por cuerpos normativos relativos
a los gobiernos seccionales autónomos o que han sido expedidos por éstos en ejercicio
de la autonomía legislativa que les concede la Constitución Política de la República.
2.3. Legislación por el recurso o problemática que regula

En este caso, la legislación se divide en función del recurso natural o problemática
ambiental que constituye el eje de su regulación. Así tenemos:
a) Legislación del agua, que incorpora las distintas disposiciones legales y

reglamentarias que regulan la institucionalidad, administración, manejo y control del
recurso agua, así como de los recursos naturales que dependen de ella (Ej. Ley de
Aguas, Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero).
b) Legislación del suelo, que recoge los distintos cuerpos normativos que buscan
ordenar el uso y la ocupación de este recurso. Se destaca la legislación referente a la
regularización de la tenencia de la tierra, administración y planificación del territorio
(Ej. Ley de Desarrollo Agrario, Ley Orgánica de Régimen Municipal).
c) Legislación para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, que
incluye los cuerpos normativos referidos a los diferentes mecanismos y entidades
competentes para atender los distintos tipos de contaminación y recursos naturales
que son afectados. Se consideran también las disposiciones que regulan el impacto
ambiental de obras o actividades (Ej. Ley de Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental o el Reglamento del Sistema Único de Impactos
Ambientales).
d) Legislación Forestal, que se refiere a toda la normatividad vinculada con la
regulación del manejo y aprovechamiento sostenible del recurso forestal. Incluye las
normas alusivas al Patrimonio Forestal del Estado y Bosques Protectores. (Ej. Ley
Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre).
e) Legislación de la Biodiversidad, que incorpora a todo cuerpo normativo relativo a
áreas naturales protegidas, ecosistemas frágiles, en general, que protegen espacios
naturales, flora y fauna silvestres, así como los distintos componentes de la
biodiversidad. Se consideran también las disposiciones que abordan el acceso a los
recursos genéticos, conocimientos tradicionales y bioseguridad (Ej. Ley Orgánica de
Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la provincia de
Galápagos).
2.4 Esquema mixto o combinado

Bajo este esquema, las dos clasificaciones anteriores se imbrican y conjugan sus
ventajas y limitaciones.
139
En este sentido, podemos agrupar las distintas clases de legislaciones referidas a

problemas o materias o recursos del ambiente, en función de dos criterios ordenadores:
por transversalidad de su alcance, legislación general, y por el énfasis de su regulación e
impacto sobre determinados sectores del ambiente, legislación sectorial.
Se debería considerar en este esquema a la legislación ambiental internacional, tratándose

de instrumentos que han sido ratificados y, por ende, incorporados a nuestra legislación. No
obstante, y pese a la importancia que día a día adquieren para la solución de graves
problemas ambientales, dadas sus connotaciones jurídicas especiales, preferiremos
analizarlos en el capítulo final de este libro.
El siguiente cuadro resume la normatividad ambiental más relevante:
LEGISLACIÓN LEGISLACIÓN SECTORIAL

GENERAL Calidad Ambiental Recursos Naturales Biodiversidad
Ley Forestal y de
Código de la Salud Ley de Aguas Áreas Naturales y
Vida Silvestre
Constitución Política Ley de Prevención y
Ley Orgánica de
de la República Control de la Ley de Desarrollo
Régimen Especial de
Contaminación Agrario
Galápagos
Ley de Gestión Ambiental
Ambiental Ley que protege la
Ley de Régimen
Ley de Hidrocarburos Biodiversidad en
Municipal
Código Civil Ecuador
Libro VI «De la
Código Penal Calidad Ambiental» Ley de Minería Libro IV, TULAS
(TULAS)
Texto Unificado de Ley de Pesca y
Legislación Ambiental Desarrollo Pesquero
Secundaria (TULAS) Ley Forestal y de
Áreas Naturales y
Vida Silvestre
Libros III y V, TULAS
Legislación general
Como se indicó, en esta clasificación se hallan comprendidos los cuerpos normativos
cuyas disposiciones son transversales con relación al resto de la normatividad
ambiental. Revisaremos sus principales postulados y preceptos.
2.5. Constitución Política de la República:

Objeto
Como Ley Suprema establece los principios, derechos, garantías y parámetros
fundamentales de la institucionalidad del Estado ecuatoriano. En ese contexto introduce,
en su parte dogmática y orgánica, disposiciones fundamentales para la protección del
entorno natural y el desarrollo de la gestión ambiental.
El texto constitucional, expedido en 1998, contiene importantes avances en el

reconocimiento de derechos e instrumentos ambientales propugnados en el Derecho
contemporáneo. Para fines de nuestro estudio destacaremos el análisis de dos de
estoshttp://sn104w.snt104.mail.live.com/im/pages/Popout.aspx aspectos fundamentales:
la tutela del Estado sobre el ambiente, y el derecho a un ambiente sano, ecológicamente
equilibrado y libre de contaminación.
140
a) La Tutela Jurídica Estatal sobre el ambiente

Como se explicó en el Capítulo I, la Tutela Estatal es un concepto clave para la
conservación del medio y el desarrollo de la gestión ambiental. Introducida
parcialmente con las reformas constitucionales de 1983 y 1996, es en la actual Carta
Magna donde se la expone de una manera mucho más clara.
La Tutela del Estado ecuatoriano sobre el ambiente, de acuerdo al texto constitucional,

se expresa fundamentalmente en tres potestades y obligaciones:
- La protección del patrimonio natural del país
- La administración de ese patrimonio y sus recursos naturales
- La representación del derecho ciudadano sobre el ambiente
Con relación a la obligación de proteger el medio natural, el Art. 3, “Son deberes

primordiales del Estado: 3. Defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger
el medio ambiente”.
Dicho deber se desarrolla más en su Art. 86 al disponer que:
Se declaran de interés público y se regularán conforme a la ley:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la
biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país.
2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios
naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los
requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades públicas y
privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que
garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios
ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales.
Luego, con base a este deber Estatal, se desarrolla también la potestad de administrar los
recursos naturales del país. Sobre este aspecto, las siguientes disposiciones
constitucionales declaran:
Art. 244.- Dentro del sistema de economía social de mercado al Estado le

corresponderá:
7. Explotar racionalmente los bienes de su dominio exclusivo, de manera directa o
con la participación del sector privado.
Art. 247.- Son de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado los recursos
naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo, los minerales y
sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se
encuentran en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial.
Estos bienes serán explotados en función de los intereses nacionales. Su

exploración y explotación racional podrán ser llevadas a cabo por empresas
públicas, mixtas o privadas, de acuerdo con la ley.
(...) Las aguas son bienes nacionales de uso público; su dominio será inalienable e
imprescriptible; su uso y aprovechamiento corresponderá al Estado o a quienes
obtengan estos derechos, de acuerdo con la ley.
141
Art. 248.- El Estado tiene derecho soberano sobre la diversidad biológica,

reservas naturales, áreas protegidas y parques nacionales. Su conservación y
utilización sostenible se hará con participación de las poblaciones involucradas
cuando fuere del caso y de la iniciativa privada, según los programas, planes y
políticas que los consideren como factores de desarrollo y calidad de vida y de
conformidad con los convenios y tratados internacionales.
Por tanto, al hablar de administración incluimos el concepto de manejo, que a su vez de

refiere a la potestad estatal de regular y controlar el uso sustentable de los recursos
naturales.
Finalmente, la Tutela Estatal abarca la responsabilidad de garantizar el derecho que

tiene todo ciudadano a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de
contaminación, como lo analizaremos en seguida. En esta responsabilidad se denota
también el deber del Estado de representar este derecho de la población, no porque no
pueda ser ejercido y defendido por quienes lo ostentan, sino por la necesidad de
garantizar que no sea inobservado y afectado.
La Tutela Estatal sobre el ambiente debe ser siempre entendida y complementada con el
Principio de Corresponsabilidad, que involucra al conjunto de la sociedad en la
obligación de proteger al entorno; así lo destaca el Art. 97 de la Constitución:
Art. 97.- Todos los ciudadanos tendrán los siguientes deberes y responsabilidades,
sin perjuicio de otros previstos en esta Constitución y la ley:
16. Preservar el medio ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo
sustentable.
b) El derecho a un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de

contaminación
Este tema representa uno de los más significativos avances de la Constitución. Vale
recordar que no fue sino hasta la reforma de la Carta Magna en 1983, cuando se integró,
entre los derechos que garantizaba el Estado a los ciudadanos, el de «vivir en un medio
ambiente sano y libre de contaminación». Pese a la relevancia de este cambio, se podía
evidenciar el enfoque netamente antropocéntrico de esta declaración, lo cual restaba el
alcance que debe tener la Tutela Estatal en materia ambiental, que no puede restringirse a la
protección del ambiente en función del medio inmediato del ser humano, sino en función
del objeto de protección que señala la ciencia de la Ecología, esto es, el EQUILIBRIO
ECOLÓGICO.
Así lo reconoció la Asamblea Constitucional de 1998 al insertar el siguiente texto:

Art. 23.- Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución y en los
instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocerá y garantizará a las
personas los siguientes:
6. El derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de
contaminación. La ley establecerá las restricciones al ejercicio de determinados
derechos y libertades, para proteger el medio ambiente.
Más adelante, la propia Constitución ratifica este derecho, cuando menciona: «Art. 86.-
El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable.
142
Velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la

naturaleza».
La diferencia entre los dos artículos antes citados, más allá de las variantes en su texto,
radica en la ubicación que se les otorga dentro de la Ley Suprema. En ambos casos, se
enmarcan en los «Derechos, Garantías y Deberes» consagrados en el Título III; no
obstante, el primero de ellos es reconocido como parte del Capítulo 2 «De los derechos
civiles», mientras que el segundo forma parte del Capítulo 5 «De los derechos
colectivos», Sección «Del medio ambiente».
Esta diferencia nos lleva a distinguir tres importantes naturalezas de este derecho:
a) Ser un derecho civil (individual) y, en tal medida, que lo puede disfrutar y exigir
cada ciudadano dentro de su esfera individual, al igual que sucede con el resto de
derechos civiles reconocidos por la Constitución.
b) Ser un derecho colectivo (de interés difuso157), es decir que corresponde al mismo
tiempo a un individuo y a todos los individuos de un mismo grupo o conglomerado
social. Es lo que en el Derecho anglosajón se ha denominado derechos que
representan un interés difuso y que han dado lugar a las class action o acciones de
clase, que se asemejan a las conocidas en nuestra legislación como acciones
populares. No hace falta demostrar un daño directo para poder reclamar la
reparación del mismo ni el castigo para el responsable. El tema de mayor discusión
sobre esta naturaleza del derecho que analizamos es el referido a la legitimación
para accionar con base al mismo, y, por otra parte, el alcance del derecho difuso (Ej.
¿Puede un ciudadano vietnamita interponer una acción judicial por un daño
ambiental producido en Ecuador? ¿Debe residir en el país donde se produce el
daño?).
c) Ser un Derecho Humano, de Tercera Generación. Luego del reconocimiento
internacional de los estados sobre los derechos civiles y políticos (Primera
Generación), y de los derechos económicos y sociales (Segunda Generación), los
derechos sobre el ambiente forman parte de aquellos derechos que la comunidad
internacional denomina hoy en día como derechos de la Tercera Generación, donde
se incluyen los derechos de equidad de género, de pueblos indígenas, de menores,
entre otros. Si bien aún no ha sido reconocido con toda plenitud en los instrumentos
internacionales multilaterales, de lo enunciado en los Art. 16, 17 y 18 de la
Constitución ecuatoriana, se infiere que para nuestro Estado el derecho a un
ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación, es un Derecho
Humano y, por ende, tiene la altísima categoría jerarquía jurídica que la Ley
Suprema reconoce a este tipo de derechos.
Vale agregar en este análisis que uno de los aspectos que debe considerarse para estimar
el alcance del derecho colectivo es el objeto sobre el cual recae, donde resalta la alusión
al «equilibrio ecológico».
157
Son intereses difusos los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en tanto integrantes de grupos,
clases sociales o categorías de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce por parte de cada uno de ellos, de
una misma prerrogativa. De forma tal que la satisfacción del fragmento o porción de interés que atañe a cada individuo,
se extiende por naturaleza a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta, simultánea y globalmente, a los
intereses de los integrantes del conjunto comunitario. Flah, Lily, Smayevsky, Miriam, La regulación procesal en el
Derecho Ambiental americano, L. L. 1993, pág. 935.
143
Se debe entender que la protección de dicho equilibrio involucra, al menos, al conjunto

de elementos bióticos y abióticos presentes en el territorio nacional y que son
interdependientes, por lo cual, lo que afecta a una parte afecta a todo el conjunto de
elementos.
Mecanismos
La Constitución vigente introduce importantes mecanismos de defensa ambiental que
revisamos a continuación:
a) La limitación del derecho de propiedad. Al respecto el Art. 32 señala: «Para hacer
efectivo el derecho a la vivienda y a la conservación del medio ambiente, las
municipalidades podrán expropiar, reservar y controlar áreas para el desarrollo
futuro, de conformidad con la ley».
b) Reconocimiento y garantía estatal de los derechos colectivos de pueblos
indígenas y afroecuatorianos. Inherente a este reconocimiento, está ligado el
derecho de dichos pueblos sobre la biodiversidad y recursos naturales presentes en
sus tierras ancestrales. Así lo dispone el Art. 84 que establece sus derechos a:
4. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos

naturales renovables que se hallen en sus tierras.
5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de
recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos
ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos
reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios
socioambientales que les causen.
6. Conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y de su
entorno natural.
9. A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su
valoración, uso y desarrollo conforme a la ley.
12. A sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el
derecho a la protección de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales,
minerales y ecosistemas de interés vital desde el punto de vista de aquélla.
c) El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP). Mediante este

mecanismo, contemplado en el Art. 86, numeral 3, de la Constitución, se busca
garantizar «... la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los
servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales».
d) La consulta previa informada, establecida en el Art. 88: «Toda decisión estatal,
que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de
la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su
participación».
Esta disposición se complementa con el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental,
donde se destaca que el incumplimiento de este procedimiento «tornará inejecutable
la actividad de que se trate y será causal de nulidad de los contratos respectivos».
e) Responsabilidad penal, civil y administrativa del Estado, sus funcionarios,
delegatarios y concesionarios, por acciones u omisiones que ocasionen daños al
ambiente (Art. 20 y 91).
144
f) Aplicación del principio precautorio. El Art. 91 establece que el Estado: «Tomará

medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias
ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia
científica de daño».
g) Acción popular y legitimidad activa. El mismo Art. 91 reconoce que: «Sin perjuicio
de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona natural o jurídica, o
grupo humano, podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del
medio ambiente». Este mecanismo se fundamenta en el derecho colectivo (difuso) a
vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.
h) Gestión ambiental de gobiernos seccionales autónomos. Para el caso del Consejo
Provincial, el Art. 233 dispone que éste: «ejecutará obras de alcance provincial en
vialidad, medio ambiente, riego y manejo de las cuencas y microcuencas
hidrográficas de su jurisdicción. Ejecutará obras exclusivamente en áreas rurales».
Mientras que para el municipio, el Art. 234 de la Ley Suprema le reconoce
competencia para que su Concejo Municipal pueda: «... planificar, organizar y
regular el tránsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesión,
autorización u otras formas de contratación administrativa, de acuerdo con las
necesidades de la comunidad».
La Carta Magna aclara que estas atribuciones de los gobiernos seccionales
autónomos se establecen sin perjuicio de otras que les endilguen las leyes
pertinentes, lo cual incluye a las juntas parroquiales. En todo caso, surge la duda de
cómo demarcar el alcance del ámbito rural y del urbano que, de acuerdo con las
disposiciones citadas, es un elemento diferenciador del campo de acción de estos
organismos.
i) Regímenes Especiales de administración territorial por consideraciones
ambientales. Se los establece por primera vez en la Constitución (Art. 238, 239 y
240), y se asigna esta categoría a la provincia de Galápagos. También se menciona a
la región amazónica. Estos regímenes se caracterizan por contar con una estructura
institucional y mecanismos especiales de administrar el territorio a los que deben
sujetarse incluso los gobiernos seccionales autónomos. Podrán crearse y operar
siempre y cuando se expida una Ley Orgánica, como sucedió, de manera previa a la
expedición de la actual Ley Suprema, con la Ley Orgánica del Régimen Especial
para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la provincia de Galápagos (marzo
de 1998).
j) El desarrollo sustentable como principio, objetivo y responsabilidad del sistema
económico del Estado ecuatoriano. Así queda establecido en los Art. 242, 243,
numeral 1, y 244, numeral 7.
La Carta Magna reconoce otros mecanismos como la promoción y el establecimiento de

incentivos tributarios para actividades económicas que utilicen energías alternativas y
tecnologías limpias, así como la adopción de medidas de bioseguridad de organismos
genéticamente modificados (Art. 89); la prohibición de armas biológicas, químicas o
nucleares, residuos tóxicos y nucleares, y el control de sustancias tóxicas y peligrosas (Art.
90).
Complementariamente, debemos citar como mecanismos constitucionales que coadyuvan a

la protección del ambiente y del derecho colectivo sobre el mismo a los siguientes:
145
a) El Recurso de Amparo. Cabe advertir que el Art. 45 de la Ley del Control

Constitucional reconoce que podrá interponer el amparo «... cualquier persona,
natural o jurídica, cuando se trata de la protección del medio ambiente», lo cual está
concatenado con la disposición del Art. 91 del texto constitucional.
b) El Habeas Data que, para casos referidos a actividades estatales que puedan afectar
el medio ambiente, no es indispensable demostrar que se trata de información
referente a quien la solicita, tal como lo aclara el Art. 29 de la Ley de Gestión
Ambiental158.
c) El Defensor del Pueblo. Con la intervención de esta autoridad, es posible estimular
el inicio de acciones o reclamos por daños ambientales que, por sus costos
procesales o desequilibrio de condiciones para el litigio, normalmente no son
adoptadas por la población afectada.
2.6. La Ley de Gestión Ambiental: Objeto

Por su denominación se infiere que el objeto principal de este cuerpo normativo es la
«gestión ambiental» como tal. En el «Glosario de definiciones» que incluye su
Disposición Final se entiende por Gestión Ambiental al: «Conjunto de políticas,
normas, actividades operativas y administrativas de planeamiento, financiamiento y
control estrechamente vinculadas, que deben ser ejecutadas por el Estado y la sociedad
para garantizar el desarrollo sustentable y una óptima calidad de vida».
No obstante, de la revisión cabal del respectivo articulado se aprecia que el objeto se

circunscribe en forma más específica a la gestión pública ambiental, sobre la cual busca
establecer principios, instrumentos de gestión, una institucionalidad nacional y, sobre
todo, un mecanismo de coordinación: el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión
Ambiental.
Completan su objeto, las disposiciones alusivas al Sistema Único de Manejo Ambiental

(SUMA), como herramienta central para otorgar licencias ambientales a las actividades
u obras que afectan al ambiente; los mecanismos de participación ciudadana, vigilancia
e información; así como los procedimientos para el juzgamiento de infracciones a la
normatividad ambiental.
Mecanismos
Al respecto nos remitiremos a los más relevantes instrumentos y disposiciones
establecidos por esta ley:
a) El proceso de Gestión Ambiental. De acuerdo al Art. 3 de la ley, este proceso se
orienta por los principios establecidos en la Declaración de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable (Declaración de Río de
Janeiro, 1992). Es significativa esta alusión, en la medida en que dicho instrumento
internacional es parte de las normas que conforman el Derecho Blando o Soft Law, y
que carecen de una obligatoriedad legal para los estados. No obstante, integrada al
mandato de la ley, se convierten en políticas de obligatoria observancia para la
gestión ambiental en Ecuador.
158
Art. 29.- Toda persona natural o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y suficientemente sobre cualquier
actividad de las instituciones del Estado que, conforme al Reglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales.
Para ello podrá formular peticiones y deducir acciones de carácter individual o colectivo ante las autoridades competentes.
Ley de Gestión Ambiental, Ley Nº 37. R. O. 245 de 30 de julio de 1999.
146
b) Requisitos para la expedición de normatividad ambiental secundaria. El Art. 4

de este cuerpo legal dispone los siguientes requerimientos para todo reglamento,
ordenanza o instructivo expedido por las autoridades competentes en materia
ambiental: «desarrollo de estudios técnicos sectoriales, económicos, de relaciones
comunitarias, de capacidad institucional y consultas a organismos competentes e
información a los sectores ciudadanos».
Se debe entender que la inobservancia de estos requisitos afecta la validez de una
norma de este tipo, lo que a su vez pone en entredicho buena parte de la legislación
secundaria ambiental expedida con posterioridad al aparecimiento de esta ley.
c) El Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA) que, al
tenor del Art. 5, es: «un mecanismo de coordinación transectorial, interacción y
cooperación entre los distintos ámbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental
y de gestión de recursos naturales».
De acuerdo al Art. 10 de la misma ley, el sistema se halla integrado por «las
instituciones del Estado con competencia ambiental...». Se espera con este
mecanismo superar la superposición de competencias entre las distintas autoridades
con competencia ambiental, al tiempo de procurar un tratamiento coordinado a los
problemas ambientales que no pueden ser enfrentados en forma segmentada, sino
bajo una comprensión integral por parte de las entidades que conforman el SNDGA.
d) Régimen de excepción para recursos no renovables en Áreas Naturales Protegidas
(ANP). El Art. 6 prevé:
El aprovechamiento racional de los recursos naturales no renovables, en función

de los intereses nacionales dentro del patrimonio de áreas naturales protegidas del
Estado y en ecosistemas frágiles, tendrán lugar por excepción, previo un estudio
de factibilidad económico y de evaluación de impactos ambientales.
No existe una clara determinación legal de cuáles son los ecosistemas frágiles, pero
de acuerdo a la Estrategia Nacional de Biodiversidad, al menos estarían
comprendidos humedales, páramos, ciertos bosques nativos y manglares. En estas
zonas y en aquellas declaradas expresamente como ANP, se establece este régimen
de excepción sobre recursos no renovables. No existe una clara aplicación de este
régimen y subsisten varias inquietudes; la más significativa se refiere a quién define
y bajo qué criterios, cuándo se cumple con la función del INTERÉS NACIONAL, y
en ese caso, qué sucede con el INTERÉS PÚBLICO que declara el Art. 86, numeral
3, de la Constitución sobre el SNAP.
e) Las Políticas Ambientales Generales y el Plan Ambiental Ecuatoriano (PAE).
Según lo establece el Art. 7 de la ley, su aprobación es una prerrogativa del
Presidente de la República, para lo cual el Ministerio del ramo preparará el Plan, y
contará con la asesoría del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable. Este Plan
fue trabajado hasta 1996, pero no ha sido actualizado y aplicado a cabalidad.
El PAE integra las directrices mandatorias en materia ambiental que deberán ser
acogidas por todos los planes de desarrollo, proyectos y programas estatales, a los
que les corresponderá prever en sus presupuestos los recursos necesarios para la
conservación y manejo de los recursos naturales, so pena de ser inejecutables, como
lo establece el Art. 14 de la ley.
147
f) Las Cuentas Patrimoniales Ambientales. De acuerdo al Art. 15, mediante este

mecanismo se busca: «disponer de una adecuada valoración del medio ambiente en
el país y procurarán internalizar el valor ecológico de los recursos naturales y los
costos sociales derivados de la degradación ambiental».
g) El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Como establece el Art. 16, con
este instrumento se persigue:
... zonificación económica, social y ecológica del país sobre la base de la
capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de protección del ambiente,
el respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la conservación de
los recursos naturales y del patrimonio natural.
El diseño y aplicación de este Plan permitiría superar la discrecionalidad y

superposición de planes de usos y ocupación del suelo, y, consecuentemente, una
adecuada conservación de espacios naturales y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales.
h) El Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA) y la licencia ambiental. Son
instrumentos de control inseparables. El primero incluye las distintas etapas y
requisitos que debe cumplir toda actividad o proyecto antes empezar su ejecución,
mientras que el segundo es el permiso que se otorga al aprobarse el proceso aludido
y con el cual se admite el inicio de la actividad o proyecto.
De acuerdo al Art. 21 de la Ley, el SUMA debe contener: «estudios de línea base;
evaluación del impacto ambiental, evaluación de riesgos; planes de manejo; planes
de manejo de riesgo; sistemas de monitoreo; planes de contingencia y mitigación;
auditorías ambientales y planes de abandono».
Con la expedición del Reglamento del SUMA (marzo de 2003), se han regulado con
mayor precisión sus mecanismos y procedimientos de aplicación.
i) La Participación Social. Los Art. 28 y 29 de la ley explicitan los mecanismos
reconocidos en este campo. De éstos se destacan la consulta previa informada y el
acceso a información oportuna y suficiente. Como se explicó, la no realización de
esta consulta afecta la validez de la decisión estatal y de los contratos que se deriven
de ella. Hace falta una reglamentación que regule el alcance de la consulta: quién
debe realizarla, ante qué tipo de decisiones, a quiénes se debe consultar, cómo y
cuándo se la debe hacer, y cómo debe ser usado su resultado. Con relación al acceso
a la información, los procedimientos para ejercer este derecho se hallan ligados a lo
establecido en la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
j) De la educación y difusión ambiental. En el Art. 30 de la ley, se dispone la
incorporación de las políticas ambientales en los programas de los diferentes niveles
de estudio; mientras que en el Art. 32, se insta a las autoridades competentes a
difundir, mediante la prensa, listas de productos o sustancias cuya introducción o
uso en el país se halla prohibida por sus afectaciones a la salud y el ambiente.
k) Instrumentos de Aplicación de Normas Ambientales. Del Art. 33 al 35 de la ley,
se menciona una serie de instrumentos que permiten el cumplimiento oportuno de la
normatividad ambiental.
148
Sin ser una lista taxativa, se especifican los siguientes: parámetros de calidad
ambiental, normas de efluentes y emisiones, normas técnicas de calidad de
productos, régimen de permisos y licencias administrativas, evaluaciones de
impacto ambiental, listas de productos contaminantes y nocivos para la salud
humana y el medio ambiente, certificaciones de calidad ambiental de productos y
servicios, contribuciones y multas destinadas a la protección ambiental y uso
sustentable de los recursos naturales, seguros de riesgo y sistemas de depósito e
incentivos económicos para actividades productivas.
l) Información y vigilancia ambiental. En el Art. 39 de la ley, se prevé el monitoreo
del estado ambiental que debe realizar cada autoridad dentro del ámbito de su
competencia y la sistematización de esa información que tiene que elaborar el
Ministerio del ramo. En la actualidad, se conoce a estos mecanismos como el
Sistema de Información Ambiental. El Art. 40 establece un mecanismo de vigilancia
que consiste en la obligación de toda actividad empresarial o industrial de informar
a la autoridad ambiental acerca de un potencial o real daño a causa de su actividad.
En el evento de incumplir con esta disposición, la ley introduce la única sanción
específica que contempla en todo su texto que va de 20 a 200 salarios mínimos
vitales.
m) Acciones Legales de Defensa Ambiental. A partir del Art. 41 de la ley, se
especifican diferentes mecanismos y acciones legales para ejercer los derechos
ambientales frente a una infracción que afecte o ponga en riesgo el entorno.
Revisemos las principales:
▫ Acción pública a cualquier persona para denunciar una afectación al ambiente.
▫ Derecho de cualquier persona para ser escuchada en procesos penales, civiles o
administrativos, que se inicien por una afectación ambiental, sin necesidad de
demostrar una afectación directa, y siempre y cuando ofrezca una fianza de
calumnia. Esta última es una evidente limitación o desincentivo para la
activación de este mecanismo.
▫ Fuero especial para cualquier acción judicial por afectaciones al ambiente. En
estos casos, el juez competente será el Presidente de la Corte Superior del lugar
donde se cometió la infracción (Art. 42).
▫ Para el caso de acciones civiles, fuera del pago a los afectados, se reconoce un
10 % del valor de la indemnización por daños al ambiente a favor del
accionante, pudiendo ser afectado o no por la infracción. Éste es un tácito caso
de recompensa o incentivo para patrocinar acciones judiciales de defensa del
ambiente (Art. 43).
▫ Procedimiento específico para reclamos en sede administrativa. En este caso, el
Art. 44 dispone que se siga el procedimiento establecido en el Capítulo II del
Título I, Libro III del Código de la Salud.
▫ Medidas coercitivas. El Art. 45 establece la potestad de la autoridad ambiental
competente para adoptar las siguientes medidas de control: decomiso de las
especies e implementos utilizados para cometer una infracción y la
regularización de las autorizaciones, así como la verificación del cumplimiento
de las medidas adoptadas. Sin duda, no se trata de sanciones o mecanismos
administrativos claros y efectivos.
149
Marco institucional
La Ley de Gestión Ambiental establece el marco constitucional a partir del mecanismo
conocido como SNDGA. Ha sido un hecho reiterativo en la Administración pública el
conflicto de competencias entre autoridades nacionales, sectoriales y seccionales; esta
circunstancia se agrava cuando se escenifica en el manejo de los recursos naturales o en
la conservación de espacios naturales. Un claro ejemplo de este último es la
administración y manejo de un área natural protegida, donde el objeto mismo de este
tipo de espacios naturales no admitiría dos o más autoridades que dispongan medidas
sobre una parte del área sin relación con las medidas que pueda aplicar otra u otras
autoridades competentes, tal situación se opone a la seguridad jurídica indispensable
para la gestión ambiental sobre estos espacios.
En tal sentido, el SNDGA ha sido diseñado como una fórmula que permita coordinar,
interactuar y cooperar entre las diferentes autoridades con competencia ambiental. No
queda claro en la ley la participación de entidades privadas dentro del sistema. Se
desprende del Art. 91 de la Constitución que la responsabilidad sobre una actividad
estatal, que pueda afectar al ambiente, alcanza a sus concesionarios o delegatarios; y en
función del Art. 248 de la misma Ley Suprema, se entiende también que el Estado
incorporará a las comunidades y la iniciativa privada en el manejo de espacios naturales.
Por tanto, por lógica jurídica, se debería permitir que las personas naturales o jurídicas,
de derecho privado, también ingresen al SNDGA y se sujeten a sus políticas y
mecanismos, siempre y cuando compartan o colaboren con una determinada
competencia ambiental basada en un contrato, convenio u otro procedimiento legal159.
A continuación, revisamos la institucionalidad que determina la ley.
a) De acuerdo a los Art. 5, 10, 11, 12 y 13 de la ley y a las funciones que en ellos se les
endilga, el SNDGA contaría con varios niveles de autoridades con competencia
ambiental. Un primer nivel sería el Directriz, integrado por el Presidente de la
República y el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CNDS), a quienes les
corresponde definir y asesorar, respectivamente, el PAE, las políticas y estrategias
ambientales generales, así como las directrices a las que se someterán las
instituciones que conforman el SNDGA; luego encontramos un nivel Rector,
básicamente compuesto por el Ministerio del ramo (Ministerio del Ambiente), a
quien le corresponde coordinar, establecer norma y velar para que se cumplan las
políticas y normas nacionales ambientales; en tercer lugar estaría el nivel
Coordinador, ocupado por la Comisión Nacional de Coordinación, responsable de
los procedimientos tendientes a coordinar las acciones de los miembros del Sistema;
y finalmente el nivel Operativo, donde se halla el conjunto de instituciones
seccionales, sectoriales, por recurso natural, regímenes especiales de administración
territorial, organismos de justicia y policía, y concesionarios o delegatarios, que
cuentan con una competencia ambiental y en tal virtud ejecutan los instrumentos de
la gestión ambiental.
El siguiente cuadro grafica esta composición del SNDGA:
159
Un ejemplo de esta clase de delegación es el papel que cumple la Corporación para el Mejoramiento del Aire de
Quito (CORPAIRE), como persona jurídica de derecho privado, que ejerce el mandato del Concejo Metropolitano de
Quito, para apoyar en la administración y control del proceso de revisión mecánica y de emisiones a los vehículos
automotores que transitan por dicha circunscripción.
150
Esquema del SNDGA

Nivel de gestión Institución
1. Directriz Presidencia de la República
Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable
2. Rector Ministerio del Ambiente
3. Coordinador Comisión Nacional de Coordinación del SNDGA
4. Operativo Organismos sectoriales
Organismos por recurso natural
Gobiernos seccionales autónomos
Organismos de justicia y policía
Regímenes especiales de administración territorial
Delegatarios y concesionarios
b) El CNDS se halla integrado de manera multisectorial, según lo determina el título I,

del libro II «De la gestión ambiental», del Texto Unificado de Legislación
Ambiental Secundaria.
c) Respecto al Organismo Rector, la Ley hace mención a lo largo de su articulado al
Ministerio del ramo, para evitar encasillar o restringir la atribución constitucional
del Presidente de la República que le permite ordenar la administración de la
Función Ejecutiva, señalando el nombre de una determina Secretaría de Estado. No
obstante, esta técnica legislativa ha generado una confusión, principalmente por la
ambigüedad que encuentran en la denominación «Ministerio del ramo» los distintos
sectores de la Administración pública central, para atribuirse tal categoría en sus
respectivos ramos de gestión. En todo caso, acorde con las reglas de «Interpretación
de la Ley», previsto en el título preliminar del Código Civil, se desprende que el
«ramo» ministerial al que hace alusión la ley es el del ambiente, y en consecuencia
le corresponde tal función a la actual Secretaría de Estado denominada Ministerio
del Ambiente.
d) Las atribuciones del Ministerio del ramo son las estipuladas en el Art. 9 de la ley,
de las cuales conviene remarcar la que le faculta dirimir conflictos de competencia
entre las instituciones del SNDGA, siempre y cuando no sea el propio Ministerio
parte del conflicto, en cuyo caso será el Procurador General del Estado a quien le
competa tal dirimencia.
e) Un tema clave del marco institucional establecido por la ley es el de la
Descentralización. Una interpretación superficial podría concluir que las
competencias ambientales, en general, se hallan ya descentralizadas, basada en la
existencia de un SNDGA. Sin embargo, atendiendo a las disposiciones de la
Constitución (Art. 225 y 226), así como las pertinentes de la Ley Especial de
Descentralización y Participación Social, se debe advertir que tal situación no puede
darse sin que se cumpla con los requisitos y procedimientos establecidos por estos
últimos cuerpos legales.
f) La función y el perfil que tienen, en la gestión ambiental, las distintas instituciones
designadas por la ley puede entenderse al identificar los respectivos mecanismos de
gestión en los que participan, como se muestra en el siguiente cuadro:
151
INSTITUCIÓN DEL SNDGA MECANISMO

Presidencia de la República ▫ Aprueba el PAE y políticas ambientales generales.
Consejo Nacional de Desarrollo ▫ Asesora al Presidente en el PAE y políticas.
Sustentable ▫ Define directrices del SNDGA.
Ministerio del ramo (Ambiente) ▫ Coordina, regula, rige SNDGA.
▫ Coordina Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.
▫ Coordina Cuentas Patrimoniales Ambientales.
▫ Administra Sistema Nacional de Información
Ambiental.
▫ Expide o propone normas –según el caso– jurídicas
y técnicas ambientales.
▫ Coordina introducción de políticas ambientales en
planes de estudio.
▫ Realiza auditoría ambiental.
▫ Otorga licencias ambientales.
Gobiernos seccionales autónomos ▫ Ejecutan políticas y normas ambientales.
Contraloría General del Estado ▫ Realiza auditoría ambiental.
▫ Vigila cumplimiento del SUMA en contratos públicos.
Ministerio de Economía y Finanzas ▫ Co-coordina elaboración de cuentas patrimoniales
ambientales.
Secretaría General de Planificación de ▫ Co-coordina Plan Nacional de Ordenamiento
la Presidencia de la República Territorial.
▫ Integra el PAE a los planes nacionales de desarrollo.
Ministerio de Educación y Cultura ▫ Co-coordina inclusión de políticas ambientales en
planes de estudio.
Procuraduría General de Estado ▫ Dirime conflicto de competencias en materia
ambiental, cuando se halla involucrado el Ministerio
del ramo.
Presidentes de Cortes Superiores de ▫ Conocen y juzgan infracciones de carácter
Justicia ambiental.
2.7. Código Civil: Objeto

Pese a no tener como fin la regulación de conductas que puedan afectar al ambiente ni el
de establecer algún mecanismo de protección ecológica, es un cuerpo legal que
trasciende e incide en el conjunto del ordenamiento jurídico del país y, por supuesto, en
la legislación ambiental.
En este sentido, el Código Civil constituye la base para entender cómo se han
estructurado históricamente los derechos y las obligaciones de las personas en su vida
privada y su impacto sobre los recursos naturales. Decimos históricamente por la
dilatada trayectoria que tienen las disposiciones que conforman este cuerpo normativo
que encuentra su origen en el Derecho Romano.
En función de cómo se ha estructurado su campo de acción, podemos advertir que en

dos de sus cuatro libros se encuentran las disposiciones que atañen más directamente a
la conservación de la naturaleza y al desarrollo sustentable. Nos referimos al libro
segundo «De los bienes y de su dominio, posesión, uso, goce y limitaciones» y al libro
cuarto «De las obligaciones en general y de los contratos».
152
Respecto a los bienes, su suerte se sujeta a la concepción jurídica que el Código

establece sobre ellos cuando señala en su Art. 602 que son «cosas corporales o
incorporales» y, a partir de esta diferenciación, desarrolla todo el régimen al que están
sometidos, en el cual el elemento determinante es la naturaleza, variaciones y alcance
del Derecho de propiedad o de dominio, así como de la posesión. Bajo esta óptica
civilista, la naturaleza es un conjunto de bienes susceptibles de dominio.
Por otra parte, al referirse a las obligaciones y los contratos, el Código Civil establece
las reglas de la responsabilidad civil contractual y extracontractual; determina también
las características del daño y sus efectos jurídicos, en particular la obligación de
reparación e indemnización. Estos conceptos, que son fundamentales para abordar el
tema de la responsabilidad por el daño en materia ambiental y las obligaciones
inherentes al mismo, siguen los parámetros establecidos en el mencionado Libro Cuarto
del Código.
Mecanismos
Bajo este subtítulo pasamos a analizar la articulación e incidencia que tienen, sobre el
conjunto de la legislación ambiental, los aspectos referidos en el numeral anterior.
a) El dominio o propiedad. De acuerdo a lo establecido por el Art. 618 del Código

Civil, se define al dominio como: «El derecho real en una cosa corporal, para gozar
y disponer de ella, conforme a las disposiciones de las leyes y respetando el derecho
ajeno, sea individual o social».
Más allá de la importancia jurídica y práctica que tiene esta definición y de los
diferentes mecanismos establecidos por los estados para proteger el ejercicio del
derecho de dominio, incluso como un Derecho Humano fundamental, se puede advertir
en ella una característica clave: el derecho de dominio no es ilimitado, sino al contrario,
son consustanciales a él las limitaciones que impone la ley, entre ellas las que demanda
el interés social o colectivo.
Sobre este último interés descansa, precisamente, el derecho colectivo a vivir en un

ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuyo goce es de interés público y
garantizado por el Estado, como reconoce la propia Constitución. En tal medida, no se
puede poner en duda que la normatividad creada para la preservación del medio
ambiente constituye una necesaria limitación al ejercicio de la propiedad o dominio.
Cabe destacar que aun cuando es limitado, el derecho de dominio tiene un largo alcance,
comparable con otros pocos tipos de derechos. Por ello decíamos, sin exagerar, que para
el Derecho Civil la naturaleza e incluso el medio ambiente son un conjunto de bienes
susceptibles de apropiación. Confirma esta regla el propio Código cuando específica la
siguiente excepción:
Art. 621.- Las cosas que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres, como
la alta mar, no son susceptibles de dominio, y ninguna nación, corporación o
individuo tiene derecho de apropiárselas.
Su uso y goce se determinan, entre individuos de una nación, por las leyes de ésta; y
entre distintas naciones, por el Derecho Internacional.
153
Al ejemplo que plantea el legislador podríamos sumar algunos más, como el agua o la
luz de la luna y de las estrellas, pero sin duda a poco de intentarlo se advertirá que
realmente son cosas excepcionales, que incluso tienden –con el avance de la actual
civilización y del derecho de dominio– a ser menos.
b) Los bienes nacionales. Según lo define el Art. 632, son:

... aquellos cuyo dominio pertenece a la Nación toda. Si además su uso
pertenece a todos los habitantes de la Nación, como el de calles, plazas, puentes
y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso
público o bienes públicos. Asimismo, los nevados perpetuos y las zonas de
territorio situadas a más de 4.500 metros de altura sobre el nivel del mar.
Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes se llaman
bienes del Estado o bienes fiscales.
Basado en esta definición y clasificación de los denominados bienes nacionales, el

Código Civil establece los parámetros legales que limitan el ejercicio del derecho de
dominio o de cualquier otro derecho real sobre áreas y recursos naturales que, por sus
características particulares, son fundamentales para la conservación del entorno, el
equilibrio ecológico y el desarrollo sustentable.
De acuerdo con la anterior clasificación, vale destacar que bienes como el agua o la
biodiversidad son públicos o de uso público; mientras que, como lo establecen
categóricamente los Art. 625 y 626 del Código Civil, el Estado es dueño exclusivo de la
plataforma o zócalo submarino, o de las minas; también es dueño de las tierras baldías
(Art. 624), el espacio aéreo (Art. 629) y de las nuevas islas (Art. 632). Cabe agregar que
la principal diferencia entre bienes públicos y bienes fiscales o del Estado se reduce
significativamente en la práctica, en razón de las nuevas políticas introducidas mediante
sucesivas reformas constitucionales, que han derivado en lo que plantea la actual Carta
Magna y que citamos a continuación:
Art. 247.- Son de propiedad inalienable e imprescriptible del Estado los

recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo, los
minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los
que se encuentran en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial.
Estos bienes serán explotados en función de los intereses nacionales. Su
exploración y explotación racional podrán ser llevadas a cabo por empresas
públicas, mixtas o privadas, de acuerdo con la ley.
Es preciso también destacar que los bienes de uso público son destinados al goce de
todos los ciudadanos, pero sujetos a las limitaciones y administración que ejerce el
Estado, a través de sus órganos de gobierno.
c) La responsabilidad civil. Nuestro Código Civil precisa en el lbro IV las

condiciones de las que depende la responsabilidad civil por la conducta de una
persona y los efectos que genera. Al revisar aquellas alusivas a la responsabilidad
contractual, no se encuentran mayores vínculos con obligaciones desprendidas de un
daño o peligro sobre el ambiente.
154
Sin embargo, en el caso de la responsabilidad civil extracontractual, se aprecian

disposiciones que, sin estar diseñadas expresamente para abordar las connotaciones y
efectos propios del daño o riesgo sobre el ambiente, tienen directa aplicación a este tipo
de afectaciones, a falta de otra ley sobre la materia. Nos referimos a las disposiciones
contenidas en el título XXXIII del libro cuarto «De los delitos y cuasidelitos. Art.
2241.- El que ha cometido un delito o cuasidelito, que ha inferido daño a otro, está
obligado a la indemnización; sin perjuicio de la pena que le impongan las leyes por el
delito o cuasidelito».
En esta disposición se evidencia el sistema subjetivo que sigue nuestra legislación,

contrario al sistema objetivo que se recomienda para regular el daño ambiental y sus
consecuencias. En nuestro Código, la responsabilidad civil extracontractual por daños al
ambiente requiere de los siguientes requisitos:
1. Que se haya verificado el daño;
2. Que el daño irrogado recaiga sobre el patrimonio o la moral, y
3. Que el daño haya sido producto de una conducta dolosa o culposa.
De ello se desprende que, si el daño no se pudo verificar, sino que se convirtió en una
tentativa de daño que solo generó peligro, o si no afectó como tal al patrimonio o moral
de una persona, o si fue consecuencia de un caso fortuito o fuerza mayor, entonces no se
puede hablar de responsabilidad civil.
Las condiciones antes expuestas revelan las complicaciones que presenta nuestro sistema
para juzgar el daño ambiental, ya que no se incluyen el riesgo o el peligro, que es donde la
norma ambiental requiere que se inicie el control de una actividad, ni tampoco identifica a
la naturaleza propiamente dicha y a sus componentes como objetos de daño; ni desarrolla el
nexo causal entre la fuente originaria del daño con el resultado mismo, que es lo justo
cuando se quiere identificar la responsabilidad sobre una afectación al ambiente.
Pero, además, las complicaciones alcanzan el tema de la valoración del daño. De

acuerdo al Art. 1599 del Código Civil, la obligación de indemnizar que se genera a
consecuencia del daño comprende:
... el daño emergente y el lucro cesante, ya provengan de no haberse cumplido la
obligación, o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado el
cumplimiento.
Exceptúanse los casos en que la Ley la limita al daño emergente.
Exceptúanse también las indemnizaciones por daño moral determinadas en el Título
XXXIII del Libro IV de este Código.
Ambos conceptos, reconocidos como componentes de la indemnización, no alcanzan a

identificar la real magnitud de los efectos que genera sobre el ambiente una conducta
dañosa. En consecuencia, no son los parámetros adecuados para poder establecer una
indemnización acorde con el daño ambiental. Sin embargo, el tema de la valoración
ambiental es un aspecto técnico aún no dilucidado a escala mundial y subsisten varias
interrogantes: ¿cuál es el valor de una especie o de un ecosistema? En todo caso, un
aporte para esta tarea sería la información que proporcione el Sistema de Cuentas
Patrimoniales Ambientales, previsto en la Ley de Gestión Ambiental, que aún no se ha
desarrollado.
155
Se ha tratado de mitigar esta limitación para la valoración del daño ambiental con las
reformas introducidas al Reglamento de la Ley Forestal y de Áreas Naturales y Vida
Silvestre, en cuyo Art. 242 y en su anexo 1 «Determinación del valor de restauración»,
se establece un procedimiento para calcular la multa, que equivale al costo de la
restauración del hábitat afectado. Manejado como multa y no como indemnización, se
llega a determinar y exigir el pago del costo del daño, pero no se incluye una valoración
del perjuicio causado.
2.8. Código Penal: Objeto

Al igual que lo advertido al analizar el Código Civil, cuando revisamos las
implicaciones del Código Penal sobre la legislación del ambiente, podemos observar
que el objeto de este último no ha considerado tradicionalmente otras figuras criminales
que las relativas al daño que de forma directa infiere una persona o un conjunto de
personas a otra u otras. Esta característica ha constituido un serio limitante para la
introducción de los ahora denominados delitos ecológicos.
En consecuencia con este limitante, el Código Penal ecuatoriano se ha aproximado

indirectamente a regular los efectos de las conductas que deterioran el ambiente,
mediante figuras delictivas que atentan contra la seguridad pública o contra la salud
pública, o se las ha establecido como contravenciones de segunda clase, en cuanto
afectan al saneamiento ambiental. Es decir, existían disposiciones, vigentes hasta la
actualidad, que indirectamente podrían ser usadas para sancionar a quien cometa un
daño sobre al ambiente.
Resulta paradójico que a estas figuras tradicionales de nuestro Código Penal no se haya
añadido un tipo delictual, dentro de los delitos contra la vida, considerando que una
afectación al ambiente puede ser letal para la existencia e integridad de un ser humano.
En todo caso, fruto de la presión y avances que registró la legislación ambiental a escala
internacional y nacional, a inicios de la presente década, el legislador incluye en el
Código Penal el capítulo «De los delitos contra el medio ambiente», donde tipifican y
castigan conductas caracterizadas por la afectación que directamente genera una
actividad humana sobre el entorno natural, independientemente de la afectación que
pueda o no causar en la salud o patrimonio de una persona determinada.
Dentro de la reforma que permitió la inclusión de esta clase de delitos, se incorporó

también un capítulo «De las contravenciones ambientales», que trata de varios tipos de
contaminación que por su gravedad no llegan a convertirse en delitos.
Mecanismos
a) Los delitos de indirecto contenido ambiental. Como se explicó, existen algunas
figuras que se han mantenido en el Código Penal hasta la actualidad y que, en forma
indirecta, permiten juzgar y sancionar conductas que deterioran el ambiente. Estas
figuras son las siguientes:
▫ En el título V «De los delitos contra la seguridad pública», capítulo VII «Del
incendio y otras destrucciones, de los deterioros y daños», los Art. 394, 403,
408, 412 y 413 tipifican conductas que al atentar contra la propiedad o recursos
naturales que se hallan dentro de dichas propiedades, indirectamente, pueden
servir para sancionar la afectación al medio natural.
156
▫ Entre «Los delitos contra la salud pública», el Art. 433 incluye la conducta
delictiva del envenenamiento de aguas y alimentos, que indirectamente puede
ser usada para castigar afectaciones al entorno.
▫ Entre las Contravenciones de segunda clase, el numeral 34, del Art. 605,
sanciona «... con multa de cuatro a siete dólares de Estados Unidos de
Norteamérica y prisión de un día, o con una de estas penas solamente», a las
infracciones de reglamentos que velan por el saneamiento ambiental, entre las
que se incluyen diferentes tipos de contaminación que no se hayan expresamente
sancionado por otras leyes especiales.
b) Los delitos contra el medio ambiente160. Dentro de esta denominación, se tipifican

por primera vez figuras penales referidas a conductas que afectan directamente el
medio ambiente. Estos delitos hacen relación a cinco tipos de conductas:
▫ Las que producen contaminación al ambiente. Entre ellas tenemos la

contaminación por desechos no peligrosos (Art. 437 B), desechos tóxicos
peligrosos, sustancias radiactivas, armas químicas o biológicas (Art. 437 A).
▫ Las que atentan contra la flora y la fauna. Entre ellas las que afectan a especies
protegidas o en peligro de extinción (Art. 437 F); y las que van contra fauna
acuática protegida (Art. 437 G).
▫ Las que deterioran bosques o formaciones vegetales, naturales o cultivadas,
legalmente protegidos (Art. 437 H).
▫ Las que cambian el destino de tierras de protección ecológica o de uso agrícola
para dedicarlas a expansión urbana o para fines de la industria de la construcción
(Art. 437 I).
▫ Las que causan contaminación o cambio en el destino de las tierras de reserva
ecológica o de exclusivo uso agrícola, por acción u omisión de funcionarios o
empleados públicos (Art. 437 E y 437 J).
Las sanciones establecidas para estas conductas son, en la casi totalidad de los casos,
prisión que puede ir de 1 a 5 años, dependiendo de la gravedad del daño, que a su vez
está relacionado con los métodos empleados y el resultado alcanzado (afectación a la
salud o vida de una persona, recursos indispensables como el agua, entre otros) que
constituyen agravantes. Existe también la posibilidad de una reclusión de 1 hasta 6 años,
si la conducta produce lesiones con base a las circunstancias agravantes como la
alevosía, premeditación, ensañamiento, entre otras.
Vale comentar que la tipificación de estos delitos representa un importante aporte desde
el ámbito de la legislación penal a la gestión ambiental. No obstante, se aprecian
también varios defectos en su redacción que ameritan una mejora en su formulación. En
el caso de los delitos provocados por contaminación, un método recurrente del texto que
tipifica estas infracciones es el de reenviarlas o supeditarlas al quebrantamiento de los
límites máximos permisibles establecidos en otros cuerpos normativos, lo que en
doctrina se conoce como Norma en blanco, que generan incertidumbre o ambigüedad a
la hora de aplicar la disposición.
160
Delitos introducidos mediante Ley 99-49, R. O. 2, 25.0I.2000.
157
También es necesario advertir la utilización, en el texto de estos delitos, de adjetivos y

frases que dan cabida a un alto grado de subjetividad, por parte de quien debe aplicarlos.
Cuando se habla de que «afecten gravemente», o de que un funcionario «permita», o
«contraviniendo las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia». Esta
generalidad complica la aplicación adecuada de la norma, pues la deja abierta a
diferentes tipos de comprensión.
Además, se puede denotar que, en lo referente a la responsabilidad de los funcionarios o

empleados públicos, una buena parte, sino todos los que pertenecen a un mismo
organismo vinculado con el tema que aborda el delito, pudieran ser implicados en su
comisión, si nos ceñimos a la forma en que se han redactado los respectivos delitos.
c) Las contravenciones ambientales. Se ha complementado la tipificación de las

conductas delictivas más graves, con éstas que se consideran de menor relevancia en
términos del grado de afectación que generan. El Art. 607 A establece estas
infracciones, todas ellas referidas a distintas formas de contaminación:
a) Contamine el aire mediante emanaciones superiores a los límites permitidos de

los escapes de los vehículos;
b) Acumule basura en la vía pública, en terrenos o en los frentes de las casas o
edificios;
c) Haga ruido por falta de silenciador de su vehículo o a través de equipos de
amplificación a alto volumen que alteren la tranquilidad ciudadana; o,
d) Arroje desperdicios o aguas contaminantes, destruya la vegetación de los
parques o espacios verdes, en los casos en que tales actos no constituyan delito.
Marco institucional
Como no puede ser de otra forma, las autoridades competentes para la aplicación de los
delitos ambientales son las mismas previstas para el resto de infracciones. No obstante,
vale la penar señalar un potencial conflicto en esta materia.
Cuando revisamos la Ley de Gestión Ambiental, mencionamos que su Art. 42 establece

una característica especial dentro del procedimiento de juzgamiento de infracciones
ambientales, al disponer:
Art. 42.- Toda persona natural, jurídica o grupo humano podrá ser oída en los
procesos penales, civiles o administrativos, previa fianza de calumnia, que se
inicien por infracciones de carácter ambiental, aunque no hayan sido vulnerados
sus propios derechos.
El Presidente de la Corte Superior, del lugar en que se produzca la afectación
ambiental, será el competente para conocer las acciones que se propongan a
consecuencia de la misma. Si la afectación comprende varias jurisdicciones, la
competencia corresponderá a cualquiera de los presidentes de las cortes superiores
de esas jurisdicciones.
En tal virtud, varias demandas penales y civiles, que se plantearon luego de expedida la
Ley de Gestión Ambiental, se dirigieron a los respectivos presidentes de cortes
superiores.
158
Sin embargo, con la expedición del nuevo Código de Procedimiento Penal161, se

introdujeron cambios sustanciales al proceso penal. En función de estos cambios, que
han puesto en vigencia un nuevo tipo de procedimiento de investigación, juzgamiento y
sanción para los delitos, se establece lo siguiente:
Art. 1.- Juicio Previo.- Nadie puede ser penado sino mediante una sentencia
ejecutoriada, dictada luego de haberse probado los hechos y declarado la
responsabilidad del imputado en un juicio, sustanciado conforme a los principios
establecidos en la Constitución Política de la República y en este código...
Con ello, el citado cuerpo normativo se reservó para sí la competencia exclusiva para
ordenar y desarrollar el proceso penal. En consecuencia, la Disposición Final del mismo
Código estableció que se derogaban «... todas las disposiciones generales y especiales
que se opongan...», lo que incluye toda reforma introducida al anterior Código de
Procedimiento Penal (1983), entre las que podría incluirse la reforma tácita del
procedimiento penal que introdujo el aludido Art. 42 de la Ley de Gestión Ambiental, al
señalar a los presidentes de cortes superiores como autoridades competentes para el
juzgamiento de las infracciones ambientales. Sin duda, de haberse producido tal
situación, se debilitaría el tratamiento especial que intentó dar el legislador a las
infracciones ambientales.
2.9. Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria (TULAS): Objeto

Debido a la abundancia y dispersión de normas reglamentarias que estaban vigentes en
materia ambiental, lo cual complicaba su manejo y aplicación, mediante Decreto
Ejecutivo Nº 3516, del 31.03.03, se realiza una especie de codificación de toda esta
normatividad consistente en decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales y resoluciones
del Ministerio del Ambiente.
Mediante este cuerpo normativo, se agrupan las más importantes normas reglamentarias
(secundarias) vigentes, ordenándolas en nueve libros que abarcan desde las políticas y
estructura institucional de la gestión ambiental, hasta disposiciones especificas sobre el
Régimen Galápagos y varios recursos naturales, pasando por tres temas claves: lo
forestal, la biodiversidad y la calidad ambiental.
La ubicamos como una de las normas generales de la legislación ambiental,

precisamente por la amplitud de su objeto, que acoge a la gran mayoría de normas
reglamentarias con que cuenta la gestión ambiental. Analizaremos sus especificidades
integradas a la normatividad de los distintos sectores en que hemos divido el estudio.
Estructura del TULAS

TÍTULO PRELIMINAR De las políticas básicas ambientales de Ecuador162
LIBRO I De la autoridad ambiental
LIBRO II De la gestión ambiental
LIBRO III Del régimen forestal
LIBRO IV De la biodiversidad
LIBRO V De los recursos costeros
LIBRO VI De la calidad ambiental
161
Código de Procedimiento Penal, R. O. Nº 360-S, 13.01.2000.
159
LIBRO VII Del régimen especial: Galápagos

LIBRO VIII Del Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico
(ECORAE)
Del sistema de derechos o tasas por los servicios que
LIBRO IX presta el Ministerio del Ambiente y por el uso y
aprovechamiento de bienes nacionales que se encuentran
bajo su cargo y protección.
2.10. Legislación sectorial

Corresponde aquí analizar la normatividad ambiental referida a los sectores antes
identificados. El orden a seguir será el de la legislación de la calidad ambiental, luego la
de los recursos naturales y finalmente la atinente a la biodiversidad.
De la Calidad Ambiental
Para aclarar el concepto que genera esta división de la legislación en estudio, citaremos
la definición que trae la Ley de Gestión Ambiental que dice: «CALIDAD
AMBIENTAL: El control de la calidad ambiental tiene por objeto prevenir, limitar y
evitar actividades que generen efectos nocivos y peligrosos para la salud humana o
deterioren el medio ambiente y los recursos naturales».
Por tanto, la legislación a revisarse contiene un importante eje antropocéntrico, ya que

los criterios, parámetros y mecanismos que se establecen para la protección de los
recursos agua, aire, suelo, entre otros, se hallan ligados en gran medida a la calidad de
vida humana.
2.11. Código de la Salud: Objeto

A pesar de tener como eje principal de su regulación a «... los derechos, obligaciones y
normas relativos a protección, fomento, reparación y rehabilitación de salud individual
y colectiva», su objeto es amplio y variado. En ese contexto, integra entre sus
disposiciones mecanismos específicamente relacionados con la contaminación de los
elementos agua, aire y suelo. Esta circunstancia la convirtió, desde su expedición163, en
el principal cuerpo legal para el control de la contaminación, hasta el aparecimiento de
la Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (1976).
La preocupación desde la cual el Código establece sus disposiciones de control de la

contaminación es la del saneamiento ambiental que, al tenor de lo previsto en su Art. 6,
se trata del «... conjunto de actividades dedicadas a acondicionar y controlar el ambiente
en que vive el hombre, a fin de proteger su salud». Sobre esta base, su Art. 12 dispone:
«Ninguna persona podrá eliminar hacia el aire, el suelo o las aguas, los residuos sólidos,
líquidos o gaseosos, sin previo tratamiento que los conviertan en inofensivos para la
salud».
Posteriormente, el Código desarrolla disposiciones específicas sobre diferentes temas

del saneamiento ambiental como:
- Vigilancia y protección de cuencas hidrográficas (Art. 16)

- Eliminación de excretas, aguas servidas y pluviales (Art. 22)
- Control de sustancias tóxicas o peligrosas (Art. 29)
163
Código de la Salud, Decreto Supremo 188 (R. O. 158, 8-II-71).
160
- Recolección y disposición de residuos sólidos (Art. 31)

- Control de actividades que generan radiaciones ionizantes (Art. 37)
- Implantación y reubicación de establecimientos industriales y similares (Art. 54)
De la revisión de estas disposiciones, se puede concluir que, bajo el enfoque del

saneamiento ambiental, aquéllas no consideran necesariamente los parámetros de
calidad ambiental para la subsistencia de hábitats de flora o fauna, o en general, para el
equilibrio ecológico, lo que se convierte en una limitante fundamental del campo de
acción de este cuerpo normativo.
Esta limitación persiste incluso aplicando la Disposición General Primera de la Ley de

Gestión Ambiental, que reformó el Art. 2 del Código de la Salud, al introducir el
siguiente párrafo: «En aquellas materias de salud vinculadas con la calidad del
ambiente, regirá como norma supletoria de este Código la Ley del Medio Ambiente».
Con la expedición del Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la Prevención y

Control de la Contaminación Ambiental (marzo de 2003) y sus respectivos anexos, se ha
dotado de las normas de calidad a las que refiere la citada reforma legal. Sin embargo, la
disyuntiva que se genera entre un control de la contaminación, bajo un enfoque sanitarista o
higienicista, y el control desde el enfoque ecosistémico, genera incongruencias en el
accionar de las respectivas autoridades y, sobre todo, en el alcance y efectividad de los
mecanismos legales previstos para la contaminación ambiental.
Mecanismos
a) Subsidiariedad de la autoridad de salud. Según lo prevé el Art. 8, la autoridad de
salud está facultada para reemplazar temporalmente las funciones propias de otras
instituciones, con el fin de salvaguardar la salud pública. Bajo este criterio, el potencial
conflicto de competencias, o la necesidad de una coordinación institucional previa para
actuar en temas de control de la contaminación ambiental, queda de lado en la medida
en que el bien jurídico que protege la autoridad de salud se impondría sobre dichas
circunstancias y justificarían su directa intervención.
b) Ejecución de obras sanitarias o higiénicas (Art. 11). Con este mecanismo se
permite que la autoridad de salud ejecute una obra o actividad de saneamiento
ambiental, a la que estaba obligada una persona, reconociéndose el derecho de
repetición contra esta última para cobrar el costo de la obra, más un 10 % por vía
coactiva «por gastos de administración».
c) Tratamiento previo de descargas, desechos, residuos o emisiones. Como se indicó
en el Art. 12 del Código, se dispone este mecanismo de protección del agua, suelo y
aire. En el caso de excretas, aguas servidas y pluviales, provenientes de domicilios, se
dispone su eliminación en el alcantarillado público (Art. 22).
d) Control, prohibición y comiso de sustancias tóxicas o peligrosas. Como lo
disponen los Art. 29 y 30, entre las competencias que se atribuye a la autoridad de
salud, se encuentra la aplicación de las mencionadas medidas, principalmente para
proteger la salud pública e individual.
e) Medidas de control para contaminación por radiaciones ionizantes. Del Art. 37
al 44, el Código atribuye a la autoridad de salud la capacidad para exigir un registro
y licencia a las actividades que generen esta clase de contaminación, así como la
facultad para realizar inspecciones y comiso de los aparatos que producen esta
contaminación.
161
f) Aprobación de planes municipales de urbanización y zonificación. Como lo

señala el Art. 47, la autoridad de salud tiene la facultad de conocer estos
instrumentos de uso y ocupación del suelo, con el fin de proteger el bienestar y la
salud de la población. Esta competencia podría ser entendida como una limitación
de la autonomía que reconoce la Constitución a los gobiernos seccionales
autónomos, especialmente para determinar el ordenamiento del suelo y el territorio
cantonal.
g) Control de establecimientos industriales. Del Art. 54 al 57, el Código faculta a la
autoridad de salud para intervenir en establecimientos industriales, ordenar su
traslado a otros sitios, y vigilar las medidas de seguridad y salud ocupacional. Todas
estas medidas se hallan vinculadas con el control de la contaminación por fuentes
fijas y con las condiciones del ambiente de trabajo.
h) Control de elaboración, comercialización y uso de plaguicidas. Según lo
establecen los Art. que van del 149 al 151, es responsabilidad de la autoridad de
salud autorizar los permisos que posibiliten las mencionadas actividades, con lo cual
se reconoce su competencia para el control de este tipo de sustancias y sus
afectaciones sobre el ambiente, especialmente del ser humano.
i) Procedimiento de juzgamiento y sanción. Como ya se advirtió, al comentar la Ley
de Gestión Ambiental, el procedimiento que prevé el Código de la Salud, a partir de
su Art. 207 y subsiguientes, es especial no solo para las infracciones a este Código,
sino para las infracciones ambientales que conozcan otras autoridades competentes
en dicha materia, en sede administrativa.
Marco institucional
Al referirse a este punto, el Código de la Salud especifica:
Art. 5.- Son organismos competentes en materia de salud:
a) El Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Salud Pública, en el orden
político, económico y social; y,
b) La Dirección Nacional de Salud, cuya sede es la ciudad de Guayaquil, en el
orden técnico-administrativo, normativo, directivo, ejecutivo y evaluador.
Complementa esta disposición, en lo referente a la competencia de control y policía, el

siguiente precepto:
Art. 208.- Son autoridades de salud: el Ministro, el Director Nacional, el
Subdirector Nacional, los Directores Regionales, los Jefes Provinciales y los
Comisarios de Salud.
El Ministro, el Director Nacional y el Subdirector Nacional de Salud ejercen su
jurisdicción en todo el territorio del Estado.
Los temas claves de esta institucionalidad, en lo referente a la gestión ambiental, se

relacionan con el alcance que tienen sus competencias para conocer los problemas
generados por la contaminación de agua, suelo y aire, y en general, de todos los temas
relativos al saneamiento ambiental que hemos revisado. En este contexto, las funciones
de las autoridades de salud requieren ser coordinadas con las autoridades nacionales,
sectoriales y seccionales que también poseen competencias para el control de la
contaminación dentro de su ámbito de acción.
162
Con relación a esta necesidad de coordinación, se debe recordar la especial facultad que le
da el Código a la Dirección Nacional de Salud, para que pueda reemplazar en sus funciones
a otras autoridades competentes en temas relacionados con el saneamiento ambiental y, en
consecuencia, a la contaminación ambiental. Incluso, respecto a la relación con las
municipalidades, el Código no duda en sujetar el accionar de dichos gobiernos locales, en
esta materia, a la supervisión del Ministerio de Salud, tal como lo plantea el Art. 203 en lo
atinente a la expedición de ordenanzas, cuando dice: «Las ordenanzas y reglamentos de las
Municipalidades, que se relacionen con la salud, serán sometidos a la aprobación del
Ministerio de Salud Pública. Sin su aprobación no podrán entrar en vigencia».
Adicionalmente, los Art. 204 y 206 van más allá, y plantean las siguientes
posibilidades:
Art. 204.- La autoridad de salud puede delegar a las municipalidades la ejecución

de las actividades que se prescriben en este Código.
Sin perjuicio del control que corresponde a las municipalidades en relación con
esta materia, la autoridad de salud supervisará y controlará el cumplimiento de las
obligaciones.
Art. 206.- Cuando las municipalidades dejen de cumplir con las obligaciones
específicas asignadas por este Código o por la Ley de Régimen Municipal en el
campo de la salud, la autoridad de salud asumirá esas funciones, previa la
expedición de un Decreto Ejecutivo, y aquéllas quedarán obligadas a traspasar al
Estado los recursos destinados a tal objeto.
Sin duda, esta relación de «subordinación» administrativa de las municipalidades a las

autoridades de salud, en temas como el saneamiento ambiental y el control de la
contaminación, conforme lo establecen las citadas disposiciones, representa un tema
altamente polémico, pues ponen en entredicho la autonomía municipal y expresas
disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal –que analizaremos más
adelante–, según las cuales los municipios son autoridades con competencia privativa
para la contaminación ambiental.
2.12. Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental: Objeto

Constituye la primera ley de carácter propiamente ambiental que se expidió en el país
(1976)164, como consecuencia de esfuerzos paralelos que se iniciaron a escala mundial,
a raíz de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo,
1972). En este sentido, su preocupación rebasa el enfoque del saneamiento ambiental y
aborda los efectos que la contaminación puede causar sobre la flora, la fauna y, en
general, la ecología.
Como señala su denominación, su objeto específico será establecer la institucionalidad

y mecanismos necesarios para la prevención y control de la contaminación ambiental.
Sin embargo, la gran mayoría de sus disposiciones fue derogada por la Ley de Gestión
Ambiental, a fin de iniciar un proceso de reforma y redefinición de su esquema de
control que hasta ahora no concluye. Dicha derogatoria se produjo en los siguientes
términos: «Segunda.- Deróganse los Art.: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 26, 27 y 28 del
Decreto Supremo Nº 374, publicado en el Registro Oficial Nº 97 de 31 de mayo de
1976, que contiene la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental».
164
Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, Decreto Supremo 374, R. O. 97, 31-V-76.
163
Entre las normas derogadas se encuentra la que incluía la primera definición de

contaminación ambiental. En su reemplazo, la Ley de Gestión Ambiental estableció, en
su Glosario, la siguiente: «Contaminación.- Es la presencia en el ambiente de
sustancias, elementos, energía o combinación de ellas, en concentraciones y
permanencia superiores o inferiores a las establecidas en la legislación vigente».
En todo caso, se han mantenido aquellos artículos de la Ley de Prevención y Control de

la Contaminación Ambiental que declaran la prohibición de los diferentes tipos de
contaminación. Con relación al aire (Art. 12), prohíbe la contaminación que incumpla
con las respectivas normas técnicas, mediante emisiones de fuentes artificiales fijas o
móviles (fábricas, calderas, generadores de vapor, talleres, plantas termoeléctricas,
automotores, etc.); con relación al agua (Art. 16), prohíbe las descargas contaminantes
que contravengan las normas técnicas y se viertan en: «las redes de alcantarillado, o en
las quebradas, acequias, ríos, lagos naturales o artificiales, o en las aguas marítimas, así
como infiltrar en terrenos, las aguas residuales que contengan contaminantes que sean
nocivos a la salud humana, a la fauna, a la flora y a las propiedades».
Finalmente, prohíbe la contaminación de los suelos (Art. 20), para lo cual considera
como fuentes potenciales contaminantes a las sustancias y desechos radiactivos, y a los
desechos sólidos, líquidos o gaseosos de procedencia industrial, agropecuaria,
municipal o doméstica.
Mecanismos
Como se ha indicado, con la derogatoria realizada mediante la Ley de Gestión
Ambiental, se eliminaron los distintos mecanismos que preveía este cuerpo legal, entre
los cuales destacaba el establecimiento de las normas técnicas que, con mucha
diferencia de tiempo, aparecieron en sus respectivos reglamentos, a partir de 1988. Al
respecto, la Disposición transitoria segunda de la Ley de Gestión Ambiental dispuso:
Segunda.- Las normas técnicas y reglamentos dictados bajo el amparo de la Ley de

Prevención y Control de la Contaminación Ambiental continuarán en vigencia en lo
que no se opongan a la presente Ley, hasta que sean derogados y reemplazados por
los reglamentos especiales que dicte el Presidente de la República y las normas
técnicas que corresponde dictar al Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental en
el plazo improrrogable de dos años, a partir de la promulgación de la presente Ley.
Dicho plazo no se cumplió ni se cambiaron sus reglamentos por otros, al amparo de la

Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, sino a partir de la
expedición del Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Prevención y Control
de la Contaminación, en cuyos anexos constan actualmente las nuevas normas técnicas
para la contaminación ambiental.
Es importante resaltar que también permanece vigente su Art. 30 que dispone: «Son
supletorias de esta Ley el Código de la Salud, la Ley de Aguas, el Código de Policía
Marítima y las demás leyes que rigen en materia de aire, agua, suelo, flora y fauna».
Esta precisión tiene trascendencia en tanto reconoce la preeminencia que tienen las
disposiciones de este cuerpo legal en materia de contaminación ambiental y, de esa
manera, pretende resolver cualquier conflicto que pudiera presentarse con los otros
cuerpos normativos a los que hace referencia.
164
Marco institucional
Al igual que con sus mecanismos, la institucionalidad que definió esta ley se halla
derogada. Sin embargo, dentro de sus disposiciones aún vigentes, permanecen las
responsabilidades que endilgan a diferentes organismos estatales, algunos de ellos ya
desaparecidos. Principalmente, responsabiliza al Ministerio de Salud de la aplicación de
sus normas, pero también involucra al Ministerio de Agricultura, en lo referente a la
contaminación de los suelos por plaguicidas y productos similares; a la Comisión de
Energía Atómica, para los desechos y sustancias radiactivas; a los municipios del país,
para coordinar con el Ministerio de Salud, el control en la recolección de basura y
desechos urbanos y rurales.
También responsabiliza al ex Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI)

para colaborar con el control de la contaminación de las fuentes de agua. Esta
competencia ha pasado al Consejo Nacional de Recursos Hídricos y al conjunto de
instituciones y corporaciones que en la actualidad conforman el régimen institucional de
este recurso.
Cabe aclarar que, con la creación del Ministerio del Ambiente (1996), las competencias
sobre prevención y control de la contaminación ambiental, previstas en esta Ley, fueron
asignadas a dicha secretaría de Estado, por lo cual se debe entender que el Ministerio de
Salud y otros portafolios de la Función Ejecutiva son autoridades cooperantes de este
control, dentro de sus respectivos campos de acción, pero sujetos a las políticas y
coordinación que se dimana en esta materia del Ministerio del Ambiente.
2.13. Ley Orgánica de Régimen Municipal: Objeto

Si bien el objeto principal de este cuerpo legal es el de establecer el régimen de principios,
atribuciones, competencias y estructura institucional de las municipalidades, en ese
contexto se incluyen también importantes disposiciones referidas a las funciones que
desempeñan estos gobiernos locales, con miras a la protección del medio ambiente de sus
cantones y del bienestar de sus poblaciones.
En particular, este cuerpo legal recoge tres aspectos ambientales para la gestión
municipal:
a) La prevención y control de la contaminación ambiental. Sobre este punto, su

Art. 15, numeral 17, incorporado con la última reforma a esta ley165, reconoce
expresamente la competencia que tienen los gobiernos seccionales para establecer y
ejecutar mecanismos de control de la contaminación. Dada la naturaleza y el
alcance que tienen los problemas ambientales derivados de la contaminación, el reto
de esta competencia municipal debe ser desarrollar paralelamente instrumentos de
coordinación intermunicipales, así como con otras autoridades sectoriales y
seccionales, y con la autoridad nacional ambiental, enmarcándose en las políticas y
las normas técnicas nacionales para prevenir y controlar esta afectación.
b) Planificación del territorio cantonal. En esta materia, las municipalidades se

constituyen en las principales autoridades responsables de definir el uso y
ocupación del suelo y, en consecuencia, tienen directa incidencia sobre el
control del impacto ambiental de este recurso, así como en el manejo de los
espacios naturales y su biodiversidad.
165
Ley Orgánica reformatoria a la Ley de Régimen Municipal, R. O. Nº 429, 27.09.2004.
165
Al igual que en el tema de la contaminación, los gobiernos locales deben aplicar

esta competencia sin perjuicio de la obligación de coordinar sus acciones con las
autoridades nacionales, especialmente con el Ministerio del Ambiente, al que la
Ley de Gestión Ambiental responsabiliza de coordinar el Plan Nacional de
Ordenamiento Territorial.
c) El saneamiento ambiental. Dentro de este tema, la ley incluye el control y la

ejecución de obras relativas al aseo urbano, recolección y disposición de
residuos, alcantarillado, agua potable, limpieza de mercados y mataderos, entre
otros temas similares. Es evidente que no se ha incluido la prevención y el
control de la contaminación, al que se asocia con un problema netamente
ambiental, independiente del tema de la higiene o sanidad pública.
Finalmente, en lo referente al objeto, vale comentar el caso de los distritos

metropolitanos. Al tenor del reconocimiento que hace de éstos la Constitución Política
de la República (Art. 238), la ley reconoce su existencia. El único régimen establecido
en el país bajo esta figura, hasta el momento, es el Distrito Metropolitano de Quito. La
ley orgánica de este último otorga especiales competencias a su municipalidad para
definir en forma privativa mecanismos de prevención y control de la contaminación, así
como los instrumentos de planificación y disposición del uso y la ocupación del suelo
cantonal. Por tanto, se puede concluir que, bajo la categoría de Distrito y al amparo de
las leyes orgánicas que los crean, se refuerzan las competencias municipales sobre
aspectos como los relacionados a la protección del ambiente.
Mecanismos
a) Instrumentos para la prevención y control de la contaminación. Como efecto de
la competencia que reconoce la ley a los gobiernos seccionales sobre este problema
ambiental, aquéllos se encuentran en posibilidad de dictar ordenanzas y
reglamentos, que establezcan mecanismos específicos, criterios y normas técnicas
para el control de la contaminación en cualquiera de sus manifestaciones. Además,
se hallan compelidos a desarrollar la capacidad técnica y administrativa para poder
atender esta competencia. En tal sentido, urge definir formas de coordinación con
las autoridades nacionales en esta materia, para evitar la multiplicación de normas y
procedimientos de control diferentes para cada cantón, lo cual atentaría contra la
seguridad jurídica y, principalmente, contra un manejo adecuado de los impactos
ambientales generados por la contaminación.
Un insumo sobre este tema es el Art. 44. Normas Técnicas que, en su segundo párrafo,
manifiesta:
Cualquier norma técnica para la prevención y control de la contaminación

ambiental que se dictare, a partir de la expedición del presente Texto Unificado
de Legislación Secundaria Ambiental, en el país, en el ámbito sectorial,
regional, provincial o local, deberá guardar concordancia con la Norma
Técnica Ambiental Nacional vigente y, en consecuencia, no deberá disminuir el
nivel de protección ambiental que ésta proporciona.
166
Un tema central por desarrollar será la aplicación de mecanismos municipales para la

prevención y el control de la contaminación atmosférica generada por fuentes móviles.
En esta materia, la Constitución Política de la República (Art. 234), al tiempo de
reconocer la capacidad de los gobiernos locales para planificar, regular y organizar el
tránsito y transporte terrestres, tácitamente ha otorgado también la competencia sobre el
control de la contaminación de este tipo. El caso más significativo en esta materia es el
del Distrito Metropolitano de Quito, donde se ha establecido un régimen de revisión
mecánica vehicular y control de emisiones de los automotores, coordinado con la
Policía Nacional y el Consejo Nacional de Tránsito.
Igualmente, es fundamental que, como complemento de esta competencia, las

municipalidades se inserten en el Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA), como
norma nacional que contempla el régimen de la evaluación de impactos ambientales.
Una meta importante en este sentido sería la progresiva acreditación166 de las
municipalidades ante la autoridad ambiental nacional del SUMA, como es el Ministerio
del Ambiente, a fin de estar habilitados para hacer el seguimiento de la Evaluación de
Impactos Ambientales y otorgar la respectiva licencia ambiental.
b) Planes de desarrollo cantonal. Mediante estos instrumentos y las respectivas

ordenanzas municipales, se establecen los lineamientos y definiciones de la
administración del territorio cantonal. El Art. 213 de la ley establece en uno de sus
párrafos: «Los Municipios y Distritos Metropolitanos efectuarán su planificación
siguiendo los principios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales».
En tal sentido, es menester que las municipalidades ajusten su responsabilidad en esta

materia a los instrumentos claves de la gestión ambiental que inciden sobre la calidad
del suelo y la administración del territorio, como el Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial que debe coordinar el Ministerio del Ambiente y las regulaciones del Sistema
Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
c) Declaratoria de utilidad pública y expropiación. Como se ha advertido, la

Constitución Política de la República faculta a las municipalidades a realizar la
expropiación de predios, a fin de asegurar el derecho a la vivienda y el del ambiente.
En tal sentido, la ley establece el procedimiento para la declaratoria previa de la
utilidad pública del predio y los requisitos que se deberán cumplir para llegar a la
expropiación167. Sin duda, éste es un recurso de extrema utilidad, pero al mismo
tiempo de excepcional aplicación, del que disponen los gobiernos locales para hacer
prevalecer el interés público sobre la protección del ambiente.
d) Unidades de gestión ambiental. Mediante la reforma introducida por la Ley de

Gestión Ambiental, se estableció la obligación que tienen las municipalidades de
crear estas dependencias, a fin de fortalecer su capacidad para la gestión ambiental
local. Un criterio que reconoce la reforma a la ley es que cada municipio, acorde a
su disponibilidad financiera, creará estas unidades en forma temporal o permanente.
166
Acreditación: Mecanismo establecido en el Reglamento del SUMA, por el cual la Autoridad Ambiental Nacional
(Ministerio del Ambiente) da la aprobación para que un organismo público con competencia ambiental pueda aplicar el
SUMA y otorgar licencias ambientales a los promotores de obras o proyectos.
167
Capítulo IV «De las Expropiaciones», Título IV «Del Planeamiento Físico y Urbanístico y de las Obras Públicas».
167
e) Evaluación de impactos ambientales. Igualmente, con la reforma introducida por

la Ley de Gestión Ambiental, en el Art. 212 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, se establece que como parte de la definición de los planes de desarrollo
cantonal se deberá establecer la responsabilidad municipal de analizar los impactos
ambientales en obras o actividades. Esta competencia, como se ha manifestado, debe
enmarcarse en la ejecución del SUMA, y su requisito indispensable es que los
gobiernos seccionales se acrediten ante la Autoridad Ambiental Nacional
(Ministerio del Ambiente).
Marco institucional
La Ley Orgánica de Régimen Municipal establece la estructura básica y lineamientos
generales que marcarán la forma de organización y administración municipal. En este
contexto, como se apreció, un elemento fundamental para la gestión ambiental es la
obligación que tienen los gobiernos locales de crear una instancia administrativa para
dar un seguimiento específico a los mecanismos de protección del ambiente.
La posibilidad de crear una unidad, un departamento o una dirección dentro del nivel
operativo de la estructura de cada municipio, dependerá de su capacidad financiera y de
la demanda que exista en esta temática.
Un proceso que destaca la importancia de la capacidad institucional de los gobiernos

locales es el de la descentralización de competencias ambientales. De acuerdo con la
Constitución Política de la República (Art. 226), una condición fundamental para que
opere la transferencia de una competencia solicitada por un municipio es que éste
cuente con la adecuada capacidad operativa. Luego, la propia ley ha establecido un
procedimiento para hacer efectiva la transferencia de las distintas competencias. El
Ministerio del Ambiente, por su parte, ha diseñado un proceso progresivo de
descentralización, cuyo elemento clave es la firma de los convenios de transferencia,
con los cuales se concreta el traslado de la competencia y de los respectivos recursos
económicos.
Cabe también remarcar que, al interior de la estructura municipal, la función que

cumplen inspectores y comisarios es decisiva para llevar a cabo el control en materia
ambiental. Cada vez, existe una mayor demanda por parte de la comunidad y sectores de
la producción de contar con comisarios especializados en temas ambientales, a fin de
asegurar que el juzgamiento e imposición de sanciones –cuando sea el caso– se ajusten
a criterios técnicos y al conocimiento de la normativa pertinente.
2.14. Título VI «De la calidad ambiental» del TULAS: Objeto
Como ya se ha indicado, el TULAS es un compendio de los diferentes reglamentos que

se hallan vigentes en materia ambiental. El Título VI, en particular, es el que concentra
las disposiciones relativas a la aplicación de los mecanismos de Evaluación del Impacto
Ambiental, así como de prevención y control de la contaminación ambiental. En función
de ello, dos son los instrumentos que se desarrollan con mayor énfasis:
a) El Sistema Único de Manejo Ambiental, y

b) La reglamentación para la prevención y control de la contaminación ambiental y
sus normas técnicas.
168
Estos instrumentos constituyen normas nacionales que deben sustentar cualquier

intervención de control en materia ambiental de las autoridades sectoriales o
seccionales. El criterio fundamental será que los mecanismos específicos y normas
técnicas que establezcan estas autoridades, en ningún caso, flexibilicen o contravengan
a los establecidos en el reglamento nacional.
Mecanismos
1. El Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA)
La Ley de Gestión Ambiental (capítulo II del título III «Instrumentos de gestión

ambiental») especifica, en su Art. 19, que toda obra o proyecto que pueda causar
afectación al ambiente deberá sujetarse al SUMA, que a su vez comprenderá:
Art. 21.- Los sistemas de manejo ambiental incluirán estudios de línea base; evaluación
del impacto ambiental; evaluación de riesgos; planes de manejo; planes de manejo de
riesgo; sistemas de monitoreo; planes de contingencia y mitigación; auditorías
ambientales y planes de abandono. Una vez cumplidos estos requisitos y de
conformidad con la calificación de los mismos El Ministerio del ramo podrá otorgar o
negar la licencia correspondiente.
Luego el título I del libro VI del TULAS desarrolla la institucionalidad y los

procedimientos del SUMA. Sobre sus principios, el Art. 2 de este cuerpo reglamentario
dispone:
Art. 2.- Principios.- Los principios del Sistema Único de Manejo Ambiental son el
mejoramiento, la transparencia, la agilidad, la eficacia y la eficiencia, así como la
coordinación interinstitucional de las decisiones relativas a actividades o proyectos
propuestos con potencial impacto y/o riesgo ambiental, para impulsar el desarrollo
sustentable del país mediante la inclusión explícita de consideraciones ambientales y de
la participación ciudadana, desde las fases más tempranas del ciclo de vida de toda
actividad o proyecto propuesto y dentro del marco establecido mediante este Título.
Bajo este enfoque, el SUMA se articula como el mecanismo central de la legislación

para la calidad ambiental, orientado al control y mitigación de los impactos al ambiente.
a.1) La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). La reglamentación del SUMA

dedica especial atención a desarrollar el denominado subsistema de Evaluación de
Impactos Ambientales (EIA). El Art. 1 del título y libro antes mencionados
específica que el EIA «… abarca el proceso de presentación, revisión,
licenciamiento y seguimiento ambiental de una actividad o un proyecto propuesto».
Más adelante, al abordar los objetivos de la EIA, se establece:
Art. 1.- Objetivo general de la evaluación de impactos ambientales. El objetivo

general de la evaluación de impactos ambientales dentro del SUMA es garantizar el
acceso de funcionarios públicos y la sociedad en general a la información
ambiental relevante de una actividad o proyecto propuesto previo a la decisión
sobre la implementación o ejecución de la actividad o proyecto. Para tal efecto, en
el proceso de evaluación de impactos ambientales se determinan, describen y
evalúan los potenciales impactos de una actividad o proyecto propuesto con
respecto a las variables ambientales relevantes de los medios:
169
físico (agua, aire, suelo y clima);

biótico (flora, fauna y sus hábitat);
sociocultural (arqueología, organización socioeconómica, entre otros); y,
salud pública.
De esta forma, el EIA se convierte en una herramienta transversal de la gestión

pública y privada del país, referida a la variable ambiental que debe considerar toda
actividad, obra o proyecto.
a.2) La licencia ambiental. Es la autorización que culmina el proceso del EIA, de la

cual dependerá el inicio de la ejecución de la actividad o prestación de un servicio
sujeto al SUMA. Al respecto, el Art. 20 de la Ley de Gestión Ambiental dispone:
«Para el inicio de toda actividad que suponga riesgo ambiental se deberá contar con
la licencia respectiva, otorgada por el Ministerio del ramo».
Para obtener dicha licencia, el capítulo IV del título I del libro VI del TULAS, regula
los requisitos que deben cumplir los promotores de obras y proyectos, en el marco de la
EIA. El proceso empieza con el análisis institucional que deberá hacer el promotor para
identificar la autoridad competente ante quien solicitar la licencia. Posteriormente, si la
actividad no genera impactos potenciales, el promotor deberá presentar una ficha
ambiental; pero si es de aquellas actividades que generan impacto, deberá presentar un
Estudio de Impacto Ambiental. Con estos instrumentos, la autoridad se encargará de
hacer un TAMIZADO o calificación del proyecto, a fin de determinar si debe presentar
o no un Estudio de Impacto Ambiental y un Plan de Manejo, y cómo lo debe realizar.
Si se aprueba el Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo, la autoridad
extenderá el respectivo certificado de licenciamiento, que habilitará al promotor para
iniciar su actividad.
2. La Reglamentación para la Prevención y Control de la Contaminación

A partir del título segundo del Libro VI del TULAS, se desarrolla el conjunto de
normativas referidas a la prevención y control de la contaminación. En ese marco, se
desarrollan los siguientes mecanismos:
b.1) Política Nacional para el Manejo de Desechos Sólidos. Mediante este título se
definen las directrices a las que se someterán el control y la disposición de los
desechos sólidos en el país. Para ello, se declara a esta actividad prioridad nacional.
Se dispone, además, la elaboración de un plan estratégico para este sector y un plan
de inversiones.
b.2) Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la Prevención y Control de la

Contaminación Ambiental. Frente a la derogatoria de los reglamentos de la Ley de
Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, dispuesto por la Ley de
Gestión Ambiental, mediante este nuevo reglamento se establecen los
procedimientos de control y normas técnicas que reemplazan a los primeros.
Art. 41.- Ámbito.- El presente título establece los siguientes aspectos:
170
a) Las normas generales nacionales aplicables a la prevención y control de la

contaminación ambiental y de los impactos ambientales negativos de las
actividades definidas por la Clasificación Ampliada de las Actividades
Económicas de la versión vigente de la Clasificación Internacional
Industrial Uniforme (CIIU), adoptada por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos;
b) Las normas técnicas nacionales que fijan los límites permisibles de emisión,
descargas y vertidos al ambiente; y,
c) Los criterios de calidad de los recursos agua, aire y suelo, en el ámbito
nacional.
A continuación, este instrumento desarrolla los mecanismos generales del control en

el ámbito nacional, que parten del principio precautorio.
Art. 46.- Principio precautorio

En caso de existir peligro de un daño grave o irreversible al ambiente, la
ausencia de certidumbre científica no será usada por ninguna entidad
reguladora nacional, regional, provincial o local, como una razón para
posponer las medidas costo-efectivas que sean del caso para prevenir la
degradación del ambiente.
Un elemento fundamental del esquema de control que plantea el reglamento es la

planificación que deberán llevar a cabo las entidades competentes del control.
Art. 54.- Niveles de planificación

La planificación de la gestión para la prevención y control de la contaminación
ambiental y preservación o conservación de la calidad del ambiente en Ecuador
consta de los siguientes niveles:
a) Específico: Plan de manejo ambiental del regulado;
b) Local/Provincial/Sectorial/Recurso: Plan de la entidad ambiental de control
y de las entidades reguladoras sectoriales y por recurso;
c) Nacional: Plan de la Autoridad Nacional Ambiental.
Todos los niveles de planificación deberán observar lo establecido en el Plan
Ambiental ecuatoriano. Los lineamientos para la elaboración de los planes
descritos en este artículo serán definidos por la Autoridad Ambiental Nacional.
Otros mecanismos que establece son los Planes de Manejo, los Estudios de Impacto
Ambiental y las Auditorías Ambientales. Se refiere igualmente a la necesidad de que las
autoridades competentes realicen inspecciones de control, toma de muestras y
mediciones de descargas y emisiones; establezcan cronogramas de cumplimiento, y
extiendan –de ser procedente– los permisos de descargas o emisiones.
Una herramienta clave del control es el monitoreo que deben realizar las autoridades
competentes a los sujetos de control. Este monitoreo conlleva la obligación de generar
la información del caso, y reportarla a la autoridad nacional que la integrará al Sistema
Nacional de Información Ambiental.
171
Se establece, además, la obligación del pago de las tasas por vertido, que constituye un
gravamen que debe ser pagado por el sujeto de control a la autoridad competente, por la
descarga que hace a los recursos hídricos. Este valor es indispensable para que la
autoridad o una empresa operadora realicen el tratamiento o limpieza de estos desechos.
El incumplimiento de este pago inhabilita al sujeto de control a obtener los respectivos
permisos. Este tipo de mecanismos se complementa con la aplicación de incentivos
económicos y morales, así como mediante la posibilidad que se da a la ciudadanía de
realizar denuncias cívicas para juzgar y sancionar las infracciones a los límites máximos
permisibles de la contaminación.
En caso de incumplimiento de las normas técnicas para el control de la contaminación,

el Art. 84 establece las siguientes sanciones:
Imposición de una multa entre los 20 y 200 salarios básicos unificados, la

misma que se valorará en función del nivel y el tiempo de incumplimiento de las
normas, sin perjuicio de la suspensión del permiso, licencia otorgada, hasta el
pago de la multa. En caso de reincidencia, a más de la multa correspondiente,
se retirarán las autorizaciones ambientales emitidas a favor del infractor,
particularmente el permiso de descarga, emisiones y vertidos.
Si el incumplimiento obedece a fallas en el diseño o en el montaje u operación
de los sistemas de control, producción o cualquier sistema operativo a cargo del
regulado, el permiso de emisión, descarga y vertido se condicionará por el
tiempo que, según el estudio técnico correspondiente, requieran los ajustes,
autorizando la modificación del plan de manejo ambiental del regulado, si fuere
necesario.
Si debido al incumplimiento de las normas técnicas se afecta ambientalmente a
la comunidad, a más de la multa respectiva, se procederá a la restauración de
los recursos naturales afectados y a la respectiva indemnización a la
comunidad.
Para llegar a la imposición de estas sanciones, se aplicará el procedimiento que dispone

la Ley de Gestión Ambiental en su Art. 45, que se refiere al previsto en el Capítulo II
del Título I, Libro III del Código de la Salud.
b.3) Las normas técnicas. Estos instrumentos serán expedidos por la autoridad
ambiental competente, pero elaborados en forma participativa, con los actores
involucrados en el control de la contaminación de un determinado recurso (Art.
107). Para esto, se adoptarán los criterios que determina el Art. 114:
Art. 114.- Criterios para la Elaboración de Normas de Calidad Ambiental

En la elaboración de una norma de calidad ambiental deberán considerarse, al
menos, los siguientes criterios:
La gravedad y la frecuencia del daño y de los efectos adversos observados;
La cantidad de población y fragilidad del ambiente expuesto;
La localización, abundancia, persistencia y origen del contaminante en el
ambiente; y,
La transformación ambiental o alteraciones metabólicas secundarias del
contaminante.
172
Los contenidos de dichas normas técnicas, referentes a vertidos, emisiones y descargas,

al tenor de lo previsto en el Art. 121, deberán incluir: cantidad y concentración o niveles
permisibles para un contaminante, objetivos y resultados esperados con la aplicación de
la norma, ámbito de aplicación, plazos y niveles de cumplimiento, y métodos de
medición y control.
Finalmente, la Disposición General Primera de este reglamento dispone las siguientes

normas ambientales nacionales:
1. Norma de Calidad Ambiental y de Descarga de Efluentes: Recurso Agua;

2. Norma de Calidad Ambiental del Recurso Suelo y Criterios de Remediación
para Suelos Contaminados;
3. Norma de Emisiones al Aire desde Fuentes Fijas de Combustión;
4. Norma de Calidad Aire Ambiente;
5. Límites Máximos Permisibles de Niveles de Ruido Ambiente para Fuentes Fijas
y para Vibraciones;
6. Norma de Calidad Ambiental para el Manejo y Disposición Final de Desechos
Sólidos No-peligrosos.
Estas normas técnicas constan como anexos del reglamento y pueden ser actualizadas
por la Autoridad Ambiental Nacional que, para el presente caso, es el Ministerio del
Ambiente.
Marco institucional
b) Para el SUMA
El Título I del Libro VI define en su Art. 3 a las autoridades competentes para la
aplicación del SUMA, de la siguiente forma:
Autoridad Ambiental Nacional (AAN): El Ministerio del Ambiente.

Autoridad Ambiental de Aplicación (AAA): Los Ministerios o Carteras de
Estado, los órganos u organismos de la Función Ejecutiva, a los que por ley o
acto normativo, se le hubiere transferido o delegado una competencia en
materia ambiental en determinado sector de la actividad nacional o sobre
determinado recurso natural; así como todo órgano u organismo del régimen
seccional autónomo al que se le hubiere transferido o delegado una o varias
competencias en materia de gestión ambiental local o regional.
Autoridad Ambiental de Aplicación responsable (AAAr): Institución cuyo
sistema de evaluación de impactos ambientales ha sido acreditado ante el
Sistema Único de Manejo Ambiental y que por lo tanto lidera y coordina el
proceso de evaluación de impactos ambientales, su aprobación y licenciamiento
ambiental dentro del ámbito de sus competencias.
Autoridad Ambiental de Aplicación cooperante (AAAc): Institución que, sin
necesidad de ser acreditado ante el Sistema Único de Manejo Ambiental,
participa en el proceso de evaluación de impactos ambientales, emitiendo a la
AAAr su informe o pronunciamiento dentro del ámbito de sus competencias.
Como se advirtió, un elemento fundamental para que una autoridad ambiental sea de
aplicación responsable es la acreditación ante el Ministerio del Ambiente.
173
Pero, además, será necesario definir cuándo le corresponde a una u otra autoridad la
competencia para llevar a acabo la EIA, al respecto el Art. 11 del respectivo reglamento
dispone los siguientes criterios:
a) Competencia definida en razón de materia, territorio o tiempo; o, en caso

de que no sea determinable de esta manera, a través de
a.1) consenso entre las autoridades de aplicación involucradas en el que
se prioriza la capacidad institucional y experiencia como variables
primordiales para determinar la AAAr; o, si no se logra un consenso
entre las autoridades de aplicación involucradas dentro de un término
de 10 días a partir de la respectiva consulta, a través de
a.1.1) decisión de la autoridad ambiental nacional o del Procurador
General del Estado, conforme a lo dispuesto en el literal g) del
Art. 9 de la Ley de Gestión Ambiental.
Si a pesar de la aplicación de estos criterios quedaran dudas, el promotor o cualquiera de

las autoridades ambientales de aplicación involucradas pueden realizar las consultas
pertinentes a las autoridades referidas en dichos literales. No obstante, de haber
preguntas sobre el alcance territorial o impacto de un proyecto, se aplicará la
disposición del mismo artículo antes citado que dice:
En el caso de que el licenciamiento ambiental de una actividad o proyecto

propuesto en razón de competencia territorial correspondiera al ámbito
municipal pero dicha actividad, proyecto o su área de influencia abarcara a
más de una jurisdicción municipal, el proceso de evaluación de impactos
ambientales será liderado por el respectivo Consejo Provincial, siempre y
cuando el Consejo Provincial tenga en aplicación un subsistema de evaluación
de impacto ambiental acreditado, caso contrario la autoridad líder se determina
de acuerdo a lo establecido en este artículo en coordinación con las demás
instituciones involucradas.
Es necesario destacar que la Ley de Gestión Ambiental también asigna competencia,

dentro del SUMA, a la Contraloría General del Estado, a la cual le corresponde realizar
auditorías en los términos del Art. 25 de dicho cuerpo legal, que establece:
Art. 25.- La Contraloría General del Estado podrá, en cualquier momento,

auditar los procedimientos de realización y aprobación de los estudios y
evaluaciones de impacto ambiental, determinando la validez y eficacia de éstos,
de acuerdo con la Ley y su Reglamento Especial. También lo hará respecto de la
eficiencia, efectividad y economía de los planes de prevención, control y
mitigación de impactos negativos de los proyectos, obras o actividades.
Igualmente podrá contratar a personas naturales o jurídicas privadas para
realizar los procesos de auditoría de estudios de impacto ambiental.
También será papel de este organismo de control vigilar que los contratos públicos y
concesiones integren, entre sus documentos precontractuales y condiciones, los
requisitos del estudio de impacto ambiental, plan de contingencias y remediación de
afectaciones sobre el ambiente.
174
b) Para los Reglamentos de Prevención y Control de la Contaminación

En lo referente al manejo de desechos sólidos, la Disposición Final del Título II del
Libro VI del TULAS encarga la responsabilidad de velar por la aplicación de las
políticas en esta materia a los ministerios de Ambiente, Salud y Vivienda.
Adicionalmente, el Título II del mismo libro crea el Comité de Coordinación y
Cooperación Interinstitucional, como un espacio interinstitucional donde se dan cita
varios ministerios y representantes de los gobiernos locales.
Por su parte, en lo referente al Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre

Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, se establece el siguiente esquema
institucional:
Art. 47.- Marco institucional

El marco institucional en materia de prevención y control de la contaminación
ambiental consta de los siguientes estamentos:
a) Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CNDS)
b) Ministerio del Ambiente (MAE) o Autoridad Ambiental Nacional (AAN)
c) Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA)
I. Reguladores ambientales por recurso natural;
II. Reguladores ambientales sectoriales; y,
III. Municipalidades y/o Consejos Provinciales.
En este esquema, al Ministerio del Ambiente le corresponde formular, en coordinación

con el resto de autoridades competentes, las políticas nacionales que se plasmarán en el
denominado Programa o Plan Nacional de Prevención y Control de la Contaminación
Ambiental, que formará parte del Plan Ambiental ecuatoriano. El Plan Nacional será el
marco de los planes sectoriales, provinciales y cantonales para la prevención y control
de la contaminación.
A través de la planificación y de la gestión que realice la Comisión Nacional de

Coordinación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, se buscará
que las competencias de las respectivas autoridades no se dupliquen, sino que se
complementen.
Otras normas competentes

▫ Ley de Aguas.
▫ Ley para la Formulación, Fabricación, Importación, Comercialización y Empleo
de Plaguicidas y Productos Afines.
▫ Código de Policía Marítima.
▫ Ley de Tránsito y Transporte Terrestre.
▫ Ley de Patrimonio Cultural.
▫ Ley de Defensa contra Incendios.
▫ Reglamento General de Aplicación de la Ley de Aguas.
▫ Reglamento General de Plaguicidas y Productos Afines.
▫ Reglamento de Uso y Aplicación de Plaguicidas en Plantaciones dedicadas al
Cultivo de Flores.
▫ Reglamento de Saneamiento Ambiental Bananero.
▫ Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para Actividades
Hidrocarburíferas.
175
▫ Reglamento para autotanques de Hidrocarburos.

▫ Reglamento Ambiental para las Actividades Mineras.
▫ Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del
Medio Ambiente de Trabajo.
▫ Normas Técnicas de Control Externo Ambiental de la Contraloría General del
Estado.
▫ Reglamento Ambiental para Actividades Eléctricas.
▫ Ordenanzas Municipales sobre Prevención y Control de la Contaminación.
2.14. De los recursos naturales

Ley de Aguas: Objeto
El enfoque desde el cual se desarrolla el régimen previsto en este cuerpo normativo168 es

de carácter recursista. En consecuencia, el objeto principal definido en su Art. 1 es el de
regular el aprovechamiento de «… las aguas marítimas, superficiales, subterráneas y
atmosféricas…» presentes en el territorio nacional. Desde esta perspectiva, las
disposiciones de la ley buscan asegurar principalmente los mecanismos adecuados para
el acceso y uso de este recurso, como las concesiones del derecho de aprovechamiento
de agua y las servidumbres. Con ellos se persigue regular el uso del agua para fines de
riego, uso doméstico y saneamiento, energéticos, mineros, industriales, entre otros.
El régimen que se crea se sustenta en un principio principal: el agua es un bien de uso

público. En esta declaración (Art. 2, 3 y 4) se incluyen: ríos, lagos, lagunas,
manantiales, nevados, aguas subterráneas, afloradas o no, lecho y subsuelo del mar
interior y territorial, así como subsuelo y lechos de ríos, lagos, lagunas, quebradas,
esteros y otros cursos de embalses permanentes de agua.
Por tanto, dichos bienes están fuera del comercio, su dominio es inalienable e
imprescriptible, y no son susceptibles de posesión, accesión o cualquier otro modo de
apropiación. En este objeto, el Art. 22 de la ley declara la prohibición de la
contaminación del agua que afecte la salud, la flora y la fauna. Ésta y otras
disposiciones son desarrolladas en forma más operativa por el Reglamento General para
la Aplicación de la Ley de Aguas.
Mecanismos
Con relación al aprovechamiento sustentable del recurso agua, podemos identificar los
siguientes mecanismos de control:
a) Protección y desarrollo de cuencas hidrográficas. De acuerdo al Art. 20 de la ley,
la autoridad competente deberá desarrollar medidas de protección de las cuencas
hidrográficas, a fin de asegurar «… las mejores disponibilidades de las aguas…».
b) Planes de manejo de cuencas y fuentes hídricas. El mismo Art. 20 destaca la
existencia de este tipo de instrumentos para asegurar el debido aprovechamiento del
recurso, especificando la necesidad de no afectar aspectos culturales de poblaciones
indígenas y locales.
c) Acción popular. El Art. 22 reconoce el derecho que tiene toda persona para
denunciar los hechos que se relacionan con la contaminación del agua.
168
Codificación de la Ley de Aguas, R. O. Nº 339, 20.05.2004.
176
d) Imposición de sanciones. Las infracciones a las disposiciones de esta ley son

sancionadas con multa de acuerdo a lo establecido en el Art. 79: «multa no menor a
dos centavos de dólar de Estados Unidos de América, según la gravedad y
circunstancias de la infracción, y no mayor del 100 % del beneficio obtenido por este
medio ilícito o del 100 % del perjuicio que hubiera causado».
Para ello, se regula un procedimiento de juzgamiento especial, a partir del Art. 81.
Marco institucional
Como máxima autoridad de la administración del recurso agua y la definición de políticas y
planes para su aprovechamiento, se establece al Consejo Nacional de Recursos Hídricos
(CNRH).
Para los fines del control de la contaminación de aguas, se endilgan responsabilidades al

CNRH, Ministerio de Salud y demás autoridades competentes (Art. 22).
En los aspectos relacionados con la navegabilidad y flotación, así como con la seguridad
nacional, el otorgamiento de la concesión de derechos de aprovechamiento de agua se
coordinará con la Armada Nacional y el Comando Conjunto de las FF.AA. (Art. 30).
Para el aprovechamiento de aguas minerales, termales y medicinales, se dispone que el

CNRH coordine con los ministerios de Turismo y Salud Pública (Art. 48).
Cuando se traten de concesiones de agua para fines de riego, el CNRH coordinará con el
Ministerio de Agricultura y Ganadería, y las Corporaciones Regionales de Riego (Art.
51 y 55).
Para conocer los reclamos o denuncias por infracciones de esta ley y para la organización
administrativa general, se establecen los jefes de Agencias de Aguas o Distrito del CNRH
(Art. 82). La segunda y última instancia administrativa de estos reclamos los conocerá el
Consejo Consultivo de Aguas (Art. 81, 82 y 83).
Además, con relación a la administración del agua para fines de riego, la ley dispone que se
ajustarán a sus preceptos los usuarios, juntas y directorios de aguas, las Corporaciones
Regionales de Desarrollo (CORSINOR, CODERECO, CORSICEN, CODERECH,
CODELORO, CEDEGE, CRM, CREA) y demás entidades que se hayan creado legalmente
para dicha función.
Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero

Conforme lo dispone su Art. 1, busca regular el aprovechamiento racional de «Los
recursos bioacuáticos existentes en el mar territorial, en las aguas marítimas interiores,
en los ríos, en los lagos o canales naturales y artificiales…», a los cuales, además,
declara como bienes nacionales.
Si bien desarrolla su articulado en torno al establecimiento de la institucionalidad e

instrumentos competentes para la actividad pesquera, colateralmente incide en forma
gravitante sobre la conservación y manejo de los ecosistemas marinos.
En este último sentido, se debe destacar la disposición relativa a la investigación

científica de los recursos bioacuáticos que permitirían racionalizar su aprovechamiento
(Art. 4).
177
Precisamente, es el criterio de la racionalidad el que sostienen varias otras disposiciones

de la ley que buscan evitar la afectación a la fauna y agotar el recurso.
Mecanismos
a) Protección en la fase de cultivo. El Art. 21 establece como condición indispensable
de la fase de cultivo:
La fase de cultivo de las especies bioacuáticas comprende el desove, cría y

producción de las mismas, los que se realizarán cuidando de no interrumpir el
proceso biológico en su estado natural y de no atentar contra el equilibrio
ecológico con el objeto de obtener una producción racionalizada.
b) Fijación anual de volúmenes máximos de pesca. Con especial referencia a la

pesca industrial y la sostenibilidad del recurso, la ley exige a la autoridad
competente:
Art. 28.- (Reformado por el Art. 38 del D. L. 03, R. O. 252, 19.VIII.85).- El

Ministerio del ramo fijará anualmente los volúmenes máximos, tamaños y especies
de pesca permitidos, de acuerdo a los resultados de la investigación científica,
estimaciones técnicas y a las necesidades de conservación de los recursos
bioacuáticos.
d) Control de la contaminación. Buscando evitar que las sustancias o desechos que

genera la pesca afecten los recursos bioacuáticos, el Art. 46 dispone que se utilicen
los equipos y sistemas necesarios para el control de este potencial impacto.
e) Prohibición de métodos ilícitos de pesca. El Art. 47, letra a), dice: «La pesca con
métodos ilícitos tales como el empleo de materiales tóxicos, explosivos y otros cuya
naturaleza entrañe peligro para la vida humana o los recursos bioacuáticos, así como
llevar a bordo tales materiales». El mismo artículo, en su literal a), prohíbe
expresamente destruir el manglar; mientras que en los literales d) y e) se prohíben
las descargas de aguas servidas sin un tratamiento o residuos como producto de las
actividades pesqueras.
f) Imposición de sanciones. Para los infractores de las disposiciones de la ley, el Art.

72 dispone que se podrán imponer multas, suspensión temporal de los beneficios de
que gocen, supresión de dichos beneficios y prisión. Según el Art. 84, se castigará
con prisión de treinta a noventa días, a quienes colaboren con barcos que realicen
pesca ilícita.
Marco institucional
Para el diseño de las políticas y la aprobación de planes de desarrollo pesquero, este
cuerpo legal crea el Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero (Art. 12).
Para la ejecución de las políticas y control en este sector económico, se designa como
responsable al Ministerio del ramo, que actualmente es el Ministerio de Comercio
Exterior, Industrias y Pesca, a través de la Subsecretaría de Recursos Pesqueros. Dentro
de esta entidad, la Dirección General de Pesca es la dependencia operativa del control
(Art. 16).
178
Para el control previsto en esta ley, acorde con su Art. 90, apoyará la Armada Nacional.
Con relación a la investigación y determinación del estado de los recursos bioacuáticos,
el Art. 12 de la ley designa como responsable al Instituto Nacional de Pesca. Colaborará
con este último, para elaborar el Plan de Investigación de Pesca, el Instituto
Oceanográfico de la Armada (Art. 40).
Ley de Hidrocarburos: Objeto
Sus disposiciones se orientan a regular el aprovechamiento de los recursos

hidrocarburíferos y el desarrollo de las distintas fases de la actividad extractiva. Entre
sus declaraciones fundamentales, destaca la que determina que los recursos
hidrocarburíferos y las sustancias que los acompañan forman parte del patrimonio
inalienable e imprescriptible del Estado (Art. 1).
Complementa esta disposición, la declaración de que el aprovechamiento se lo hará

siguiendo los lineamientos del desarrollo sustentable y de la conservación del ambiente,
como una condición inherente y transversal a las fases de la industria petrolera
(prospección, exploración, explotación, refinación, industrialización, almacenamiento,
transporte y comercialización).
En función de este criterio, a lo largo de su articulado, la ley incluye disposiciones

alusivas a la obligación de aplicar los parámetros ambientales establecidos en las leyes y
reglamentos pertinentes. Pero, además, basándose en las atribuciones que otorga a su
autoridad competente (Ministerio de Energía y Minas), establece un régimen ambiental
especial para las actividades hidrocarburíferas, que se desarrolla en detalle en el
Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en Ecuador169.
El régimen ambiental hidrocarburífero que establece esta ley y el aludido reglamento

declinan su directa aplicación en el caso de las Áreas Naturales Protegidas, en las que
requieren previo informe o aprobación del Ministerio del Ambiente. Para este efecto, se
observan las condiciones establecidas por el Art. 6 de la Ley de Gestión Ambiental.
Mecanismos
a) Planes, programas y proyectos para evitar afectaciones sobre los recursos
renovables y no renovables. De acuerdo al Art. 31, letra s, son obligaciones de los
responsables de las actividades hidrocarburíferas presentar estos instrumentos para
la aprobación de la autoridad competente, a fin de precautelar los impactos sobre las
poblaciones y recursos naturales locales.
b) Operaciones sujetas a parámetros legales. El mismo artículo referido en el

párrafo anterior, letra t, exige que las operaciones hidrocarburíferas respeten las
disposiciones de leyes y reglamentos de protección ambiental, así como los que
preservan los recursos ictiológicos y la industria agropecuaria.
c) Estudios de Impacto Ambiental y Planes de Manejo. A renglón seguido, la letra u

del artículo citado determina la necesidad de que dichas actividades cuenten con
estos instrumentos de prevención y manejo de los potenciales impactos ambientales.
169
Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en Ecuador, D. E. Nº 1215, 02.02.2001, R. O. Nº
265, 13.02.2001.
179
d) Consulta Previa Informada. Luego de su Art. 93, la ley ha incorporado la

obligación de consultar, previo a la ejecución de una actividad hidrocarburífera, a
las poblaciones indígenas y locales que serían directamente afectadas, y luego tomar
la decisión más conveniente sobre los términos en que se ejecutaría tal actividad.
Esta disposición tiene concordancia con el mandato constitucional del Art. 88 y con
el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental, que ha sido reglamentado con varios
cuestionamientos sociales y legales, por el Reglamento de Consulta y Participación
para la realización de Actividades Hidrocarburíferas170.
e) Caducidad y sanciones. En el Art. 74 de la ley se dispone que podrá darse por

caducado un contrato petrolero, si, entre otras causales, se incumplieran las
obligaciones establecidas en el Art. 31, dentro de las cuales, como se ha visto, están
las condiciones de carácter ambiental. Pero, si el incumplimiento de un contrato
petrolero no implica su caducidad, el Art. 77 de la ley prevé también la posibilidad
de una multa de hasta tres mil dólares estadounidenses y la obligación del pago de la
indemnización por daños y perjuicios.
f) Parámetros y normas técnicas. Los límites máximos permisibles y demás

parámetros técnicos de las actividades hidrocarburíferas son especiales y se
establecen como anexos del Reglamento Ambiental para Operaciones
Hidrocarburíferas.
Marco institucional
Éste es uno de los aspectos más relevantes de la ley, en cuanto al manejo ambiental de
las actividades hidrocarburíferas, puesto que, al constituir un régimen ambiental
especial para este sector, atribuye competencia privativa y –aparentemente– exclusiva a
las autoridades sectoriales como el Ministerio de Energía y Minas, su Subsecretaría de
Protección Ambiental y, más específicamente, su Dirección Nacional de Protección
Ambiental (DINAPA).
El Reglamento Ambiental para Operaciones Hidrocarburíferas es claro al destacar la

competencia antes mencionada, pero al mismo tiempo su Art. 7 reconoce la necesidad
de establecer una coordinación con el Ministerio del Ambiente, para la aprobación de
estudios de impacto ambiental en las Áreas Naturales Protegidas.
Con la expedición del Reglamento del SUMA (marzo, 2003), se ha establecido la

necesidad de que previo a la ejecución de una actividad hidrocarburífera, las autoridades
ambientales del Ministerio de Energía y Minas soliciten el otorgamiento de la licencia
ambiental respectiva al Ministerio del Ambiente.
Ley de Minería: Objeto

Su objetivo primordial es regular el aprovechamiento de las sustancias minerales
existentes en el territorio nacional, las cuales, según el Art. 5, son de dominio
inalienable e imprescriptible del Estado. Para dicho aprovechamiento, el Art. 4 declara
de utilidad pública a la actividad minera en todas sus fases.
170
Reglamento de Consulta y Participación para la realización de Actividades Hidrocarburíferas, D. E. 3401, R. O. Nº
728, 19.12.2002.
180
El mismo Art. 5 integra, como un elemento importante de esta actividad, la necesidad

de que la explotación minera se ciña a los lineamientos del desarrollo sustentable y de la
protección y conservación del ambiente. Esto involucra a todas las fases de la actividad
minera como prospección, exploración, explotación, beneficio, fundición, refinación y
comercialización (Art. 18).
El eje central del articulado de esta ley es el otorgamiento o concesión de los llamados
derechos mineros. Los requisitos para la adquisición de estos derechos, así como las
limitaciones a su ejercicio, son desarrollados a lo largo del texto. En tal sentido, los
aspectos ambientales que se establezcan para obtener y ejecutar estos derechos serán
igualmente claves en términos de la conservación y el manejo ambiental.
Al igual que en materia hidrocarburífera, en el caso de la minería, esta ley establece un

régimen ambiental especial que es desarrollado mediante el Reglamento Ambiental para
Actividades Mineras en la República del Ecuador171.
Mecanismos
a) Instrumentos de prevención, mitigación y remediación. Entre los Art. 79 y 86 de
la ley, se prevén varios instrumentos técnicos que deben ser cumplidos como
obligaciones de los titulares de los derechos mineros. Estos instrumentos son:
▫ Estudios de Impacto Ambiental
▫ Plan de Manejo Ambiental
▫ Tratamiento de aguas
▫ Reforestación
▫ Manejo de acumulación de residuos
▫ Conservación de flora y fauna
▫ Manejo de desechos
▫ Medidas de protección ecológica
b) Prejudicialidad penal. Para el caso de los delitos ambientales que pudieran
cometerse en las actividades mineras, luego del Art. 86 se ha introducido un
innumerado que establece como requisito prejudicial que el juez cuente con el
respectivo informe de la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de
Energía y Minas.
c) Evaluación de Impacto Ambiental. Sin perjuicio de los instrumentos ambientales
arriba indicados, luego del Art. 46, la ley introduce artículos innumerados, entre los
cuales se dispone la necesidad de que, previo al inicio, el responsable de la actividad
minera cuente con la aprobación de la Evaluación de Impacto Ambiental, proceso
que es determinado en el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras, y que
debe ajustarse también al Reglamento del SUMA.
d) Actividades mineras en Patrimonio Forestal del Estado. Acorde con lo previsto
en el Reglamento Ambiental para Actividades Mineras, en su Art. 19, exige como
requisito para realizar actividades mineras en estas zonas, al igual que en bosques y
vegetación protectores, la autorización previa del Ministerio del Ambiente.
e) Prohibición de minería en Áreas Naturales Protegidas. El Art. 19 del reglamento
mencionado en el párrafo anterior prohíbe expresamente cualquier actividad minera
dentro de dichos espacios naturales.
171
Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador, D. E. 625, R. O. Nº 151, 12.09.97.
181
f) Garantías por daño o contaminación ambiental. Entre los mecanismos

económicos que establece el Art. 76 de la ley, se prevé una deducción de los
ingresos por la actividad minera, que servirá para garantizar potenciales afectaciones
al ambiente, producto de la contaminación que genere la actividad.
g) Indemnización de daños y caducidad. Según lo establece el Art. 67 de la ley, es
obligación que la actividad minera se realice mediante métodos técnicos apropiados,
de manera que no afecte el suelo. De suceder esto último, deberá pagar la
indemnización, sin perjuicio de proceder a la declaratoria de caducidad del derecho
minero.
h) Medidas especiales. Complementan y desarrollan las disposiciones de la ley, las
especificadas en su Reglamento Ambiental para Actividades Mineras. Entre estas
últimas, en el Art. 29, se establecen medidas especiales para la protección de la
biodiversidad, especies silvestres y patrimonio cultural.
i) Extinción de derechos mineros. Según lo establece el Art. 79 de la ley, es causal
para esta extinción el daño que se produzca sobre el sistema ecológico, previa
calificación de la Subsecretaría de Protección Ambiental.
Marco institucional
De acuerdo a los Art. 19 y 20, le corresponde al Ministerio de Energía y Minas ejecutar
la política minera en Ecuador, establecida por el Presidente de la República. A la
Dirección Nacional de Minería, por su parte, le compete la administración de los
procesos de otorgamiento, conservación y extinción de los derechos mineros. Además,
está facultada para controlar la aplicación de la ley, junto con las Direcciones
Regionales de Minería que cree el Ministerio.
Dentro de la Dirección Nacional, se responsabiliza al Servicio Técnico y de Catastro

Minero Nacional de la administración del registro y catastro de actividades mineras.
Con relación al control ambiental de las actividades mineras, la competencia recae en la
Subsecretaría de Protección Ambiental y su Dirección Nacional de Protección
Ambiental. Estas entidades deberán coordinar y solicitar el pronunciamiento favorable
del Ministerio del Ambiente, cuando se trate de actividades mineras a realizarse en
bosques protectores o áreas del Patrimonio Forestal del Estado.
Ley de Desarrollo Agrario: Objeto

Para entender su alcance, conviene citar el contenido de su Art. 1: «Actividad agraria.-
Para los efectos de la presente Ley, entiéndase por actividad agraria toda labor de
supervivencia, producción o explotación fundamentada en la tierra». En ese marco, la
incidencia que tienen las disposiciones de la ley sobre la conservación y manejo del
recurso suelo y de la biodiversidad es fundamental. Del aprovechamiento racional de la
tierra, que propicien las regulaciones de este cuerpo legal, depende en buena parte el
futuro de los primeros bienes mencionados. Así lo reconocen los Art. 2 y 3, letra i), de
la ley, al establecer el ámbito y las políticas agrarias.
Como parte de su objeto, un aspecto fundamental es la regulación del proceso de

adjudicación de las tierras rústicas sin título de propiedad, que se reconocen como parte
del patrimonio de la autoridad agraria (Art. 38). Considerando la amplitud de
ecosistemas y biodiversidad que se encuentran dentro de tierras en tal situación jurídica,
la adjudicación representa una amenaza para su conservación.
182
Por ello, se aprecia en la ley (Art. 50) la atribución que tiene el Ministerio del Ambiente
para la administración de las Áreas Naturales Protegidas, del Patrimonio Forestal del
Estado y, por otra parte, la condición de que en toda adjudicación se exijan Planes de
Manejo sustentable.
Mecanismos
La política agraria. Como indicamos, el Art. 3, letra i), incluye como una de las
políticas agrarias la preservación del ambiente, que puede ser afectado por manejos
inadecuados del recurso o por la importación e introducción de sustancias nocivas para
el ambiente.
Prohibición para la importación y comercialización. El Art. 16 dispone esta medida

para semillas, animales, sustancias y equipos que, en el país de origen, se hayan
declarado nocivos para el ambiente. Se pueden incluir los denominados Organismos
Genéticamente Modificados, que deben estar sujetos a «estrictas normas de
bioseguridad», según el Art. 89 de la Constitución Política de la República.
Plan de uso, manejo y zonificación. Ésta es una obligación que establece para la
autoridad agraria (Ministerio de Agricultura y Ganadería) el Art. 17 de la ley. Con ella
se incide en la conservación y uso sustentable de este recurso natural.
Complementariamente, el Art. 18 responsabiliza a esta autoridad a adoptar las medidas
ecológicas que técnicamente sean necesarias, así como exigir que quienes realicen
actividades agrícolas las apliquen.
Bancos de germoplasma. El Art. 20 de la ley establece este mecanismo, a fin de

garantizar la conservación del patrimonio genético del país.
Planes de manejo. Como lo dispone el Art. 50, éste es un requisito indispensable para
poder adjudicar la propiedad sobre un predio rústico, a fin de asegurar su uso y
explotación racional.
Marco institucional
De acuerdo a lo previsto por el Art. 36 de la ley, le corresponde al Presidente de la
República, a través del Ministerio de Agricultura, formular y aprobar las políticas
agrarias. Como ente ejecutor de estas políticas se designa al Instituto Nacional de
Desarrollo Agrario (INDA) y a sus oficinas regionales en el país. Este organismo tiene
personalidad jurídica propia y está adscrito a dicha secretaría de Estado.
Para el caso de los planes de manejo, que se establecen como requisito de la

adjudicación de tierras, así como para evitar una afectación al Patrimonio Forestal del
Estado, Áreas Naturales Protegidas o espacios naturales sujetos a protección legal y en
manos del Ministerio del Ambiente, se cuenta con los informes y pronunciamientos de
esta última autoridad.
Ley Forestal y Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre: Objeto

Este cuerpo legal, expedido en 1981172, constituyó el segundo esfuerzo regulatorio para
la protección del ambiente en Ecuador, luego del aparecimiento de la Ley de Prevención
y Control de la Contaminación Ambiental (1976).
172
Ley 74, Registro Oficial 64, 24.VIII.81.
183
Se la incluye como una de las leyes para los recursos naturales, en tanto uno de sus
objetivos fundamentales es la regulación del aprovechamiento sustentable de los
recursos forestales. Para ello, la ley establece la distinción entre tierras forestales o de
aptitud forestal que son del Estado y aquellas que son de particulares. Sobre estas
últimas, el Art. 10 dispone: «El Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre
las tierras forestales y los bosques de dominio privado, con las limitaciones establecidas
en la Constitución y las leyes».
Luego, a partir del capítulo VI «De la producción y aprovechamiento forestales»,

desarrolla los procedimientos pertinentes a esta materia, complementados por el libro III
«Del régimen forestal» del TULAS. En ellos se incluyen disposiciones para la
comercialización, movilización e industria forestal. También se establecen incentivos y
medidas de protección.
Mecanismos
a) Clasificación de bosques. El Art. 21 establece una división de las áreas de bosques,
en función de la cual se determinarán los parámetros para el aprovechamiento
forestal. La clasificación es la siguiente:
- Bosques estatales de producción permanente;
- Bosques privados de producción permanente;
- Bosques protectores; y,
- Bosques y áreas especiales o experimentales.
b) Medios para el aprovechamiento forestal en bosques estatales de producción
permanente. El Art. 22 de la ley define los medios jurídicos que posibilitarán el
aprovechamiento forestal, para lo cual establece cuatro figuras:
1. Por administración directa o delegada a otros organismos o empresas públicas;
2. Por empresas de economía mixta;
3. Mediante contratos de aprovechamiento que el Ministerio de Agricultura y
Ganadería celebre con personas naturales o jurídicas nacionales, previo concurso
de ofertas; y,
4. Por contratación directa de conformidad con la ley.
En el orden en que se hallan éstos presentados, se prioriza también su aplicación.

c) Adjudicación de áreas del Patrimonio Forestal del Estado. El Art. 23 contempla
la posibilidad de que la autoridad nacional competente adjudique a una empresa
industrial maderera, previa subasta pública, áreas de su patrimonio para que las
pueda aprovechar, a condición de que ejecute planes de manejo, forestación y
reforestación.
d) Contratos de aprovechamiento forestal. Para las áreas de bosques estatales de
producción permanente, al Art. 29 de la ley precisa una serie de requisitos técnicos,
como el cumplimiento de un Plan de Manejo y sistemas de extracción que aseguren
el buen uso del recurso.
e) Licencias y autorizaciones para el aprovechamiento. Como mecanismo de
control, se establece la licencia de aprovechamiento forestal, que otorgará la
autoridad, así como la autorización para la explotación en bosques de propiedades
privadas.
184
Respecto a los bosques naturales, el responsable de su aprovechamiento, aparte de los

demás requisitos técnicos, deberá pagar el precio de la madera en pie, establecido por la
respectiva autoridad. En caso de incumplimientos, se podrán suspender estos permisos
(Art. 34 y 36).
f) Aprovechamiento exclusivo de pueblos ancestrales. Para este caso, el Art. 37
reconoce el derecho de exclusividad que tienen estos pobladores sobre los bosques
presentes en las tierras donde han vivido tradicionalmente.
g) Vedas totales o parciales. De acuerdo al Art. 40, la autoridad nacional podrá
establecer estas medidas, con el fin de proteger la ecología, o por razones climáticas o
sociales.
h) Guía de circulación de materias primas forestales. Este instrumento, expedido
por la autoridad, será el requisito fundamental para la adecuada tenencia, transporte
y comercialización de dicha materia (Art. 44). Se vigilará el cumplimiento de este
requisito mediante los puestos de vigilancia forestal a cargo de la Guardia Forestal,
con el apoyo de la Fuerza Pública (Art. 45).
i) Centros de investigación y capacitación forestales. Para promover el
cumplimiento de las normas de aprovechamiento previstas en la ley, la autoridad
impulsará la creación de estos centros y de programas que permitan el conocimiento
de técnicas de manejo forestal (Art. 50 y 51).
j) Incentivos económicos. Para estimular el cumplimiento de las normas antes referidas,
se establecen como incentivos las exoneraciones del pago del impuesto a la propiedad
rural, o del pago de gravámenes a la importación de maquinarias y herramientas (Art.
54 y siguientes).
k) Medidas de control para la industria forestal. A fin de controlar el
aprovechamiento del recurso, en su fase de industrialización, se responsabiliza a la
autoridad a ejercer la vigilancia, prohibir la importación de equipos, llevar registros
y adoptar, en general, medidas que permitan este objetivo (Art. 64).
l) Imposición de sanciones. A partir del Art. 78 de la ley, se prevén sanciones
económicas y administrativas, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar,
para las infracciones de sus disposiciones. Resalta la reforma introducida por la Ley de
Gestión Ambiental, en su Disposición General Primera, con las que se incluyen en la
Ley Forestal multas que pueden llegar a mil dólares estadounidenses, o incluso al cien
por ciento del valor de la reparación del recurso afectado ilícitamente.
Marco institucional
Para la aplicación de las disposiciones de la ley, se responsabiliza al Ministerio del
Ambiente, a través de la Subsecretaría de Capital Natural y su Dirección Nacional Forestal,
así como a las oficinas de sus Distritos Regionales.
Para la vigilancia relacionada con las guías de circulación, además de los puestos de control
forestal y la Guardia Forestal, se incluye a la Regencia Forestal, compuesta por
profesionales autorizados por la autoridad componente, para realizar dicha función.
De igual manera, en forma más reciente, se ha establecido la denominada Vigilancia

Verde, como un organismo de composición multisectorial, responsable de apoyar al
control.
185
Se ha previsto también la posibilidad de delegar el control forestal mediante el Sistema

Tercerizado de Control Forestal, sujeto a las políticas y coordinación del Ministerio del
Ambiente, según lo establece el Art. 120 del Reglamento de la ley, que forma parte del
libro III del TULAS.

▫ Ley de Turismo
▫ Ley de Propiedad Intelectual
▫ Código de Policía Marítima
▫ Ley de Tierras Baldías y Colonización
▫ Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario
▫ Libro V «De la gestión de los recursos costeros», TULAS
▫ Reglamento de Ecoturismo
▫ Reglamento de Turismo en Áreas Protegidas
▫ Ordenanzas municipales y provinciales pertinentes
2.15. Legislación de la Biodiversidad

Ley Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre: Objeto
Además del objetivo de aprovechamiento forestal sustentable, este cuerpo legal busca la
conservación y manejo sustentable de la biodiversidad y de los espacios naturales, que,
por sus características, ameritan una protección especial de la ley. Para cumplir con este
segundo objetivo, la ley identifica cuatro tipos de espacios naturales:
▫ Áreas del Patrimonio Forestal del Estado
▫ Patrimonio de Áreas Naturales Protegidas
▫ Bosques y vegetación protectores
▫ Zonas con bosques
▫ Tierras con bosques naturales o de exclusiva aptitud forestal
A lo largo del articulado, se especifican las características de cada uno de estos

espacios, así como sus respectivas categorías de manejo. De igual forma, se establecen
diferentes mecanismos de conservación.
A estos espacios naturales, se deben agregar los denominados ecosistemas frágiles,

mencionados en la Ley de Gestión Ambiental, entre los cuales se deben contar a los
humedales, páramos, manglares y bosques nativos.
Constituye también parte del objetivo de conservación de la ley, la protección de la flora

y fauna silvestres, para lo cual establece restricciones y mecanismos de control.
Mecanismos
a) Patrimonio Forestal del Estado. El Art. 1 de la ley los define de la siguiente
manera:
Art. 1.- (Inciso tercero agregado por el Art. 1 de la Ley 91, R. O. 495, 7-VIII-
90).- Constituyen patrimonio forestal del Estado, las tierras forestales que de
conformidad con la Ley son de su propiedad, los bosques naturales que existan
en ellas, los cultivados por su cuenta y la flora y fauna silvestres.
186
Formarán también dicho patrimonio, las tierras forestales y los bosques que en
el futuro ingresen a su dominio, a cualquier título, incluyendo aquellas que
legalmente reviertan al Estado.
Los manglares, aun aquellos existentes en propiedades particulares, se
consideran bienes del Estado y están fuera del comercio, no son susceptibles de
posesión o cualquier otro medio de apropiación y solamente podrán ser
explotados mediante concesión otorgada, de conformidad con esta Ley y su
Reglamento.
b) Patrimonio Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Estos espacios son

definidos por el Art. 66 de la ley, en los siguientes términos:
Art. 66.- El patrimonio de áreas naturales del Estado se halla constituido por el
conjunto de áreas silvestres que se destacan por su valor protector, científico,
escénico, educacional, turístico y recreacional, por su flora y fauna, o porque
constituyen ecosistemas que contribuyen a mantener el equilibrio del medio
ambiente.
De acuerdo al Art. 67, dichas áreas se clasifican en las siguientes categorías de

manejo:
▫ Parques nacionales;
▫ Reserva ecológica;
▫ Refugio de vida silvestre;
▫ Reservas biológicas;
▫ Áreas nacionales de recreación;
▫ Reserva de producción de fauna; y,
▫ Área de caza y pesca.
A estas categorías se suma la Reserva Marina, creada mediante la Ley Especial para
la Conservación y Desarrollo Sustentable de la provincia de Galápagos. Para ser
consideradas y declaradas como tales, la ley establece para cada una de ellas los
requisitos y características necesarias, y determina las formas apropiadas para su
manejo.
c) Inexistencia de derechos reales. Tanto sobre el Patrimonio Forestal del Estado

como en el Patrimonio de Áreas Naturales Protegidas, los Art. 2 y 68,
respectivamente, prohíben la existencia de cualquier tipo de derecho real. Con ello
se prioriza la conservación de la biodiversidad frente a cualquier interés de carácter
económico. En el caso de las Áreas Naturales Protegidas, el mismo Art. 68 explica
que serán inalterables, es decir, que no se admiten usos que puedan transformar el
estado natural de estos espacios. De existir alguna parte o recurso natural de estas
áreas en propiedad privada, éstas serán revertidas o expropiadas para que pasen a
dominio estatal (Art. 70).
d) Bosques y vegetación protectores. El Art. 6 de la ley determina los espacios que

podrán ser declarados como tales:
187
Art.-6.- Se consideran bosques y vegetación protectores aquellas formaciones

vegetales, naturales o cultivadas, que cumplan con uno o más de los siguientes
requisitos:
a) Tener como función principal la conservación del suelo y la vida silvestre;
b) Estar situados en áreas que permitan controlar fenómenos pluviales
torrenciales o la preservación de cuencas hidrográficas, especialmente en las
zonas de escasa precipitación pluvial;
c) Ocupar cejas de montaña o áreas contiguas a las fuentes, corrientes o
depósitos de agua;
d) Constituir cortinas rompevientos o de protección del equilibrio del medio
ambiente;
e) Hallarse en áreas de investigación hidrológico-forestal;
f) Estar localizados en zonas estratégicas para la defensa nacional; y,
g) Constituir factor de defensa de los recursos naturales y de obras de
infraestructura de interés público.
e) Forestación y reforestación de tierras de aptitud forestal. Los Art. 13 y 14 de la

ley establecen como obligatorias y de interés público estas actividades. Para ello,
reconocen como prioritarios los siguientes espacios:
a) En cuencas de alimentación de manantiales, corrientes y fuentes que

abastezcan de agua;
b) En áreas que requieran de protección o reposición de la cubierta vegetal,
especialmente en las de escasa precipitación pluvial; y,
c) En general, en las demás tierras de aptitud forestal o que por otras razones
de defensa agropecuaria u obras de infraestructura deban ser consideradas
como tales.
f) Planes de manejo y restricciones al ingreso. En los Art. 71 y 72 de la ley, se

dispone que las Áreas Naturales Protegidas se sujeten a programas y planes de
ordenamiento específicos. Además, se establece el control del ingreso de personas a
dichas áreas, a fin de evitar su alteración.
g) Régimen especial para flora y fauna silvestres. En los Art. 73 y 74 de la ley, se
prevén varios mecanismos que configuran un régimen especial de protección de la
flora y fauna silvestres, a las cuales se les declara de propiedad del Estado. Dichos
mecanismos de protección son:
a) Controlar la cacería, recolección, aprehensión, transporte y tráfico de

animales y otros elementos de la fauna y flora silvestres;
b) Prevenir y controlar la contaminación del suelo y de las aguas, así como la
degradación del medio ambiente;
c) Proteger y evitar la eliminación de las especies de flora y fauna silvestres
amenazadas o en proceso de extinción;
d) Establecer zoocriaderos, viveros, jardines de plantas silvestres y estaciones
de investigación para la reproducción y fomento de la flora y fauna silvestres;
e) Desarrollar actividades demostrativas de uso y aprovechamiento doméstico
de la flora y fauna silvestres, mediante métodos que eviten menoscabar su
integridad;
188
f) Cumplir y hacer cumplir los convenios nacionales e internacionales para la

conservación de la flora y fauna silvestres y su medio ambiente; y,
g) Las demás que le asignen la Ley y el Reglamento.
La autoridad competente deberá determinar las especies cuya captura, utilización,

recolección y aprovechamiento están prohibidos.
h) Imposición de sanciones. A partir del Art. 78 de la ley, se definen las infracciones

y sus correspondientes sanciones. Con relación a estas últimas, pueden llegar hasta
mil salarios mínimos vitales, dependiendo de la gravedad, o al pago del 100 % de
los costos de reparación, sin perjuicio de las sanciones de carácter penal a que
hubiere lugar.
Marco institucional
Para la aplicación de las disposiciones antes mencionadas, la ley faculta al Ministerio
del Ambiente, a través de la Subsecretaría de Capital Natural y de sus direcciones de
Biodiversidad y Áreas Naturales, y de Capital Natural. También participan del control,
en su esfera más directa, las oficinas de los distritos del Ministerio y las jefaturas de las
Áreas Naturales Protegidas.
Se debe destacar que, acorde con lo dispuesto en el Art. 248 de la Constitución, es

posible la administración de las Áreas Naturales Protegidas con la participación de las
poblaciones locales y de la iniciativa privada. Otra opción legal es la delegación a los
gobiernos seccionales autónomos, sin embargo, el principal reparo a esta modalidad es
la necesidad de que dichos espacios sean manejados sin dividirlos, bajo un mismo Plan
y de una manera integral.
2.16. Ley de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable

de la provincia de Galápagos: Objeto
Se trata del primer cuerpo legal que crea en Ecuador un régimen especial de
administración territorial por consideraciones ambientales. Su Art. 76 incluye, como
parte del glosario, la definición del alcance territorial que tiene este régimen:
Para los efectos de esta Ley, las referencias sobre la provincia de Galápagos
incluye la provincia de Galápagos, la Reserva Marina de Galápagos, el área
marina de protección especial establecida en esta Ley, la órbita geoestacionaria y
la plataforma y zócalo submarino.
Más estrictamente sobre la naturaleza y finalidades de este régimen, su Art. 1 establece:
... el régimen jurídico administrativo al que se someten los organismos del régimen
seccional dependiente y del régimen seccional autónomo, en lo pertinente; los
asentamientos humanos y sus actividades, relacionadas como salud, educación,
saneamiento y servicios básicos, entre otros; las actividades de conservación y
desarrollo sustentable de la provincia de Galápagos y el área que constituye la
Reserva Marina de Galápagos.
Esta disposición tiene concordancia con lo dispuesto por la Constitución Política de la

República, en su Art. 238, donde se recalca que:
189
Para la protección de las áreas sujetas a régimen especial, podrán limitarse dentro
de ellas los derechos de migración interna, trabajo o cualquier otra actividad que
pueda afectar al medio ambiente. La ley normará cada régimen especial.
Para estructurar la institucionalidad especial y los mecanismos de protección, la ley

destaca los siguientes principios rectores:
▫ El mantenimiento de los sistemas ecológicos y de la biodiversidad
▫ El desarrollo sustentable y controlado
▫ La participación privilegiada de la comunidad local
▫ El control de la introducción de enfermedades, pestes, plantas y animales
exógenos
▫ La calidad de vida del residente de Galápagos
▫ Manejo integrado entre las zonas habitadas y las áreas protegidas terrestres y
marinas
▫ El principio precautelatorio.
A éstos se suma el principio de manejo participativo, previsto en el Art. 15, que tiene
singular trascendencia en la conservación de la Reserva Marina de Galápagos.
Este cuerpo legal fue declarado con jerarquía y calidad de ley orgánica por el Congreso
Nacional mediante Resolución R-22-058 (R. O. 280, 8.III.2001), en cumplimiento de lo
dispuesto por la disposición transitoria vigésima segunda de la Constitución Política.
Mecanismos
a) Marco institucional especial. Este aspecto se convierte en un mecanismo
gravitante, puesto que con él se busca asegurar una aplicación de la ley acorde con
su objetivo. Su diseño ha incluido en su estructura a los diferentes sectores sociales,
institucionales y económicos del archipiélago, asegurando de esta forma el manejo
participativo.
b) Planificación provincial. Pese a que en los Art. 3, 4 y 5 se menciona a la
planificación provincial que estará a cargo del Instituto Nacional Galápagos
(INGALA), en ellos no se enfatiza la jerarquía jurídica que tiene esta herramienta de
administración sobre cualquier otra política institucional o sectorial en el
archipiélago. Esta jerarquía la reconoce la Constitución Política de la República en
su Art. 239 que dispone:
La planificación provincial realizada por el Instituto Nacional Galápagos, que

contará con asistencia técnica y científica y con la participación de las
entidades del régimen seccional dependiente y autónomo, será única y
obligatoria.
c) Áreas Naturales Protegidas. Para profundizar la importancia de la conservación de

la biodiversidad, la ley destaca la existencia de dos áreas protegidas: el Parque
Nacional Galápagos y la Reserva Marina. La extensión de la primera abarca gran
parte de la zona insular terrestre, mientras la segunda, según lo establece el Art. 12,
incluye: «La integridad de la Reserva Marina comprende toda la zona marina dentro
de una franja de cuarenta millas náuticas medidas a partir de las líneas de base del
Archipiélago y las aguas interiores».
190
Para el aprovechamiento sustentable de estas áreas, se prohíbe la pesca industrial y se

admite la pesca artesanal, sujeta a las condiciones y parámetros establecidos por el Plan
de Manejo.
d) Área Marina de Protección Especial. De acuerdo a lo dispuesto por el Art. 16 de

la ley, esta área tiene una extensión mínima de 60 millas náuticas, a partir de la línea
de base. Su objeto es regular el transporte de productos tóxicos o de alto riesgo en
esa zona. Estos límites podrán ser aumentados de conformidad con los acuerdos
internacionales y las investigaciones científicas.
e) Régimen tributario especial. Para asegurar la sostenibilidad financiera de los

mecanismos de protección establecidos por la ley, se crean disposiciones especiales
sobre los impuesto de entrada a las áreas naturales protegidas, su recaudación y
distribución porcentual para el conjunto de autoridades competentes en el
archipiélago, y los fines de dichos ingresos (Art. 17, 18 y 19).
f) Desconcentración administrativa. Las dependencias provinciales de la función

ejecutiva funcionarán de manera desconcentrada y en coordinación con la
planificación provincial. Así lo dispone el Art. 22, con ello se busca dar mayor
eficiencia y capacidad de gestión a las actuaciones de estas autoridades, con relación
a los fines de conservación y desarrollo sustentable que persigue la ley.
g) Régimen de residencia. De acuerdo al Art. 25, se establece en Galápagos tres

categorías de residencia:
▫ Residentes permanentes;
▫ Residentes temporales; y,
▫ Turistas y transeúntes.
La ley se encarga de determinar las condiciones a las que están sujetas cada una de
estas categorías, en lo principal destacan las limitaciones para su permanencia y, de
esa manera, evitar afectaciones al manejo sostenible del archipiélago.
h) Régimen especial de salud, trabajo y educación. Consecuente con el espíritu que

anima al régimen especial y a lo previsto por la Constitución, la ley estimula a los
pobladores locales garantizándoles condiciones de vida y asistencia social, que
permitan su compromiso con la protección del ambiente. En esa medida, se les
asegura el acceso oportuno a la educación y salud, así como mejores condiciones
laborales.
i) Régimen de las actividades productivas. De igual forma, la ley limita y establece

condiciones especiales para la actividad pesquera, agrícola y de turismo, con lo cual
se precautela al medio del potencial impacto que le causarían dichos sectores
productivos. En este contexto, la ley estimula la actividad artesanal en las islas, a fin
de comprometer su ejercicio con los propósitos de la conservación.
j) Auditoría Ambiental. El Ministerio del Ambiente y los organismos de control

tienen la obligación y facultad de realizar las auditorías ambientales que sean
necesarias para asegurar el cumplimiento de los mecanismos previstos en la ley.
191
k) Manejo de desechos y de ingreso de especies y productos. La ley dispone que los

desechos generados en las islas se manejen de una forma especial, sobre todo en lo
relativo a su disposición final, para lo cual se debe asegurar el menor impacto al
ambiente. Además, dispone el desarrollo de un sistema de control para evitar el
ingreso de especies de plantas, animales o productos que puedan deteriorar el
equilibrio ecológico y la subsistencia de las especies nativas.
l) Sanciones. Para el caso de infracciones a la ley, se establecen sanciones penales y

administrativas. Entre las primeras, se prevé prisión de hasta tres años,
especialmente por realizar actividades pesqueras ilícitas en la Reserva Marina.
También se estipulan decomisos y multas que pueden ir hasta los mil salarios
mínimos vitales.
Marco institucional
Como se ha indicado, el Instituto Nacional Galápagos (INGALA) representa a la
principal autoridad del régimen. De acuerdo al Art. 3, se halla adscrito a la Presidencia
de la República y su máximo órgano de gobierno es su directorio compuesto por
representantes de los distintos sectores económicos, sociales e institucionales de
Galápagos.
El régimen cuenta también con la Autoridad Interinstitucional de Manejo de la Reserva

Marina que se encarga de definir políticas y planificar el manejo de esta área natural.
Para ello, su directorio está integrado por representantes de los distintos sectores
productivos y de conservación.
La Dirección del Parque Nacional Galápagos es el más importante órgano de control y

vigilancia para la aplicación de la ley. Funciona en forma desconcentrada del Ministerio
del Ambiente, pero subordinada a sus disposiciones de política general y designación de
funcionarios. Realiza sus operativos de control con el apoyo de la Armada Nacional y la
Policía.
La Junta de Manejo Participativo es el espacio de concertación entre los sectores

productivos, sociales e institucionales, para definir los términos del aprovechamiento
sustentable y conservación de la Reserva Marina, que luego se traducirán en el Plan de
Manejo de esta área.
2.17. Ley que protege la biodiversidad en Ecuador

Regula en forma escueta y declarativa la protección de la diversidad biológica del país.
En el primero de sus dos artículos, establece que la biodiversidad es un bien nacional de
uso público y que el Estado ecuatoriano tiene derecho soberano para su explotación,
conforme a las políticas ambientales.
Incluye como bienes objeto de su protección a: «las especies que integran la diversidad
biológica del país, esto es, los organismos vivos de cualquier fuente, los ecosistemas
terrestres y marinos, los ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que
forman parte».
192
Con la expedición de la actual Constitución Política de la República, la aludida

declaración de la ley ha sido ratificada mediante los Art. 86, numerales 1 y 3, y el 248.
Pero, además, la Ley Suprema menciona como parte de la protección a los denominados
servicios ecológicos inherentes a la biodiversidad.
Un aspecto que resalta la ley dentro del mismo Art. 1, es la garantía de «... los derechos
ancestrales de las comunidades indígenas sobre los conocimientos, los componentes
intangibles de biodiversidad y los recursos genéticos a disponer sobre ellos». Esta parte
de la ley también tiene conexión con el Art. 84, numerales 5, 6 y 9 de la Constitución.
2.18. Libro IV «De la biodiversidad», del TULAS: Objeto

Mediante esta parte del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria
(TULAS), se recopilan las normas reglamentarias que se habían expedido,
complementariamente al reglamento de la Ley Forestal y de Áreas Naturales y Vida
Silvestre, para desarrollar diferentes tópicos concernientes a la protección de la
biodiversidad.
Para abordar dichos tópicos, se establecen siete títulos dedicados a determinar

responsabilidades institucionales, ámbitos y mecanismos de control. Dentro de estos
últimos conviene destacar algunos que no habían sido tratados por otros cuerpos
normativos, como la bioseguridad, los procedimientos para la investigación, colección y
exportación de flora y faunas silvestres, así como para las cacerías y vedas de fauna
silvestre.
Mecanismos
a) Para la investigación, colección y exportación de flora y fauna silvestres. Sobre
este tema, el título II del libro antes referido dispone un tratamiento diferenciado
para la investigación, por un lado, dentro del patrimonio de Áreas Naturales
Protegidas y, por otro, fuera de dicho patrimonio. En función del primer espacio
natural, define los requisitos que deberán cumplir los proyectos de investigación
para que puedan ser aprobados por el Ministerio del Ambiente. Con relación a la
exportación de flora y fauna, se declara que el principio bajo el cual el Ministerio
aprobará cualquier solicitud en esta materia es el precautorio. Y finalmente, sobre la
exportación será la mencionada autoridad la que defina las condiciones en las que se
pueda dar, destacando que siempre deberán provenir de centros de atención y
manejo autorizados.
b) Para el control de la cacería veda. Sobre esta materia, el título III del libro y
cuerpo normativo ya indicados persigue como objetivo velar porque no se afecten
las especies silvestres y se estimule a la población al respeto y desarrollo de la flora
y fauna naturales. En este cometido, se establece una clasificación, requisitos,
cronogramas, licencias y prohibiciones que regulan y controlan estas actividades.
c) Para la bioseguridad. El título VII del libro IV del TULAS aborda este novísimo
tema para la legislación nacional. Conviene resaltar que la Constitución Política de
la República, en su Art. 89, establece la responsabilidad estatal de: «3. Regular, bajo
estrictas normas de bioseguridad, la expansión en el medio ambiente, la
experimentación, el uso, la comercialización y la importación de organismos
genéticamente modificados».
193
En este marco, el título aludido busca dar la pauta para asumir la responsabilidad
institucional del Estado sobre esta materia y el control que amerita, Para ello propone
una organización mínima y la necesidad de desarrollar la política nacional respectiva.
Marco institucional
a) El Grupo Nacional de Trabajo sobre la Biodiversidad. El título I del referido
libro y cuerpo normativo organiza este espacio que había sido creado con
anterioridad, pero que alcanza mayor precisión en su composición y funcionamiento
con el aludido texto normativo. Se destaca la conformación interdisciplinaria e
intersectorial de este espacio y su naturaleza eminentemente técnica, que busca
asesorar y discutir en forma participativa sobre las políticas, estrategias y
mecanismos del Convenio de Diversidad Biológica, que deben ser considerados por
el Estado.
b) De los Comités de Gestión en el Patrimonio Nacional de Áreas Protegidas. De

este tema se encarga el título VI, para desarrollar una estructura nueva de apoyo a la
conservación de dichos espacios naturales. En este caso, los comités se integran de
manera voluntaria por representantes de los sectores público y privado, interesados
en la protección de un área determinada. Su ámbito de acción es la asesoría,
cooperación, elaboración de proyectos y propuestas, destinados a optimizar el
control y la gestión que llevan a cabo las autoridades competentes.
c) Del Grupo Asesor Técnico (GAT). Como parte del título anterior, referido a los
Comités de Gestión, su capítulo I aborda la constitución de este espacio integrado
por representantes del sector académico, organismos no gubernamentales y
estaciones científicas, interesadas en la protección de un área natural protegida. Este
espacio se formalizará mediante un convenio con el Ministerio del Ambiente, para
cada caso.
d) La Comisión Nacional de Bioseguridad. En el título VII, se crea este órgano,

adscrito al Ministerio del Ambiente, que estará integrado por varios secretarios de
Estado, representantes de cámaras de la producción, de la sociedad civil y de los
sectores vinculados a la ciencia y tecnología. Su propósito es proponer la política de
bioseguridad del país, así como asesorar sobre las regulaciones necesarias para el
control de actividades con Organismos Genéticamente Modificados (OGM).
▫ Ley para la Preservación de Zonas de Reserva y Parques Nacionales

▫ Ley del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico y de Fortalecimiento
de sus Organismos Seccionales
▫ Estatuto del Fondo Ambiental Nacional
▫ Libros VII «Del Régimen Especial: Galápagos» y VIII Del Instituto para el
Ecodesarrollo Regional Amazónico, ECORAE, del TULAS
▫ Ordenanzas municipales y provinciales
194
4. Orientaciones específicas para el estudio
Para el estudio de este tema será necesario elaborar un resumen en el que se

agrupe la información de conformidad al ámbito nacional, regional, urbano y
rural; para ello utilice cartillas de colores, ayudará a recordar contenidos. Será
adecuado también, realizar un esquema en que consten la forma en que se divide
en lo que respecta al ámbito regional; puede ayudarse de un gráfico organizador
de ideas.
Recuerde que usted cuenta con la oportuna asistencia de su tutor para reforzar
alguna inquietud o temática que requiere retroalimentación, solo tiene que
comunicarse por la plataforma informática, por correo electrónico o por
teléfono.
195
5. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
AUTOEVALUACIÓN
Responda Verdadero (V) o Falso (F) a las siguientes aseveraciones:
1. En lo referente a las áreas naturales protegidas y la biodiversidad, su problemática

está relacionada muy de cerca con los derechos colectivos de pueblos y
nacionalidades ancestrales. ( )
2. La problemática ambiental de la zona norte de la Amazonía –provincias de

Sucumbíos, Orellana y Napo– se concentra en torno a los efectos de la explotación
de petróleo y gas natural, iniciada en la década de los años 70 del siglo pasado. ( )
3. En el ámbito rural no existe el problema de zonas con desordenado uso y ocupación

del suelo, producto de una falta de ordenamiento y planificación del territorio. ( )
196
¿Cómo le fue en la autoevaluación? Seguramente muy bien, pero para que usted esté
convencido de sus progresos; compare sus respuestas con las que constan en el
SOLUCIONARIO que está a continuación.
Si surgieron algunas discrepancias o dudas, vuelva a leer sobre los temas correspondientes
para llenar los vacíos y reforzar su aprendizaje.
SOLUCIONARIO
1. V
2. V
3. F
197
TEMA 8
NATURALEZA DEL DAÑO AMBIENTAL, CON LA
REVISIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL
1. Introducción
Desde el punto de vista jurídico, el daño ambiental rebasa las características típicas del
daño sobre la propiedad (daño patrimonial) o sobre la persona (daño moral); para
comprenderlo en su magnitud, hay que acudir como fuente de consulta al estudio que
han desarrollado sobre él otras disciplinas científicas como la Ecología, en donde se lo
asocia con la denominación de impacto ambiental.
El daño o impacto sobre el ambiente, generado como consecuencia de una actividad

humana, no afecta a una persona en particular o a un patrimonio individual solamente.
Si entendemos que el ambiente, sus ecosistemas y hábitats, se hallan interrelacionados a
tal punto que se convierten en un todo, la afectación que se genera a una parte de ese
todo, conlleva consecuencias sobre el resto.
No obstante, procurando no sobredimensionar su naturaleza, que incidirá directamente

en el alcance de la responsabilidad que genere sobre quién o quiénes lo causaron, se
debe advertir que no toda acción u omisión humana sobre la naturaleza altera
indefectiblemente a una parte y, por ello, al conjunto del entorno planetario. Nos
referimos, entonces, a las afectaciones que atentan contra el equilibrio ecológico, esto
es, contra los ciclos y procesos de la naturaleza que impiden su normal decurso, la
regeneración o restauración natural. Esto sucede, por ejemplo, cuando se descargan
sustancias químicas a un río, que no pueden ser biodegradadas por el propio recurso
natural, al menos en tiempos razonables; o cuando se elimina una especie de la que
depende la existencia de otra especie y que, a su vez, de ésta depende otra, en lo que
biológicamente se ha denominado la «cadena trófica».
Se trata, además, de daños cuyo origen es posible determinar, pero que su finalización o
alcance es difícil o, en muchos casos, imposible establecer. Por ello, en su gran mayoría,
el daño ambiental es continuado o sucesivo, sobre el cual no cabrá una reparación como
tal, sino en muy pocos casos, a un alto costo y a largo plazo.
Ligadas al daño ambiental se hallan las afectaciones a la salud, cultura y, en general, calidad
de vida de los pueblos. De allí que al Derecho no le interesará atender en forma exclusiva al
perjuicio sobre los directamente afectados, sino también a los indirectamente afectados.
Estamos, por tanto, ante un daño difuso.
A partir de estas consideraciones conviene precisar dos tópicos fundamentales que

exponemos a continuación, que deben estudiarse previamente a la materia del juzgamiento
de los daños ambientales y a la identificación de la responsabilidad de los causantes.
198
2. Objetivos específicos
Identificar las características del daño ambiental.

Comprender lo que significa la responsabilidad del daño ambiental.
Relacionar las normas y procedimientos constitucionales con aplicación en el
Derecho Ambiental.
Identificar un daño grave inminente o cuándo existe amenaza de este, para
ejercer la acción de Amparo Constitucional.
Explicar los derechos constitucionales ambientales.
Relacionar los procedimientos judiciales con el Derecho Ambiental.
3. Desarrollo del tema
1.1. Características del daño ambiental

a) Daño colectivo. Como se indicó antes, el daño ambiental no solo afecta a una persona
o a un grupo de personas, sino que sus consecuencias trascienden a un indeterminado
grupo de personas. Afecta, por tanto, el derecho de personas identificadas, pero también
al derecho que sobre el ambiente afectado la ley reconoce a todos los ciudadanos de un
país e, incluso, de la humanidad entera, tratándose de derechos amparados en
instrumentos internacionales.
b) Daño supranacional o transfronterizo. El impacto generado por una actividad
humana sobre el ambiente, en la mayoría de casos, trasciende los límites territoriales
de un Estado o de varios estados. Un ejemplo es la contaminación del aire, donde no
es posible verificar que la afectación, iniciada en un lugar determinado, concluye en
las fronteras del cantón, provincia o país donde se la generó.
c) Daño continuado o sucesivo. Una vez generado el daño, las afectaciones que conlleva
sobre el ambiente no cesan en forma inmediata, sino que se extienden por un tiempo o
en forma indefinida173; en otros casos, dichas afectaciones dan inicio o desencadenan
nuevas afectaciones ambientales, como sucede con la introducción de especies en
ecosistemas vírgenes o no intervenidos, que pueden modificar progresiva e
irreversiblemente las características naturales de estos últimos.
d) Daño moral. De la observación del tipo de afectaciones asociadas a un daño
ambiental y sin desestimar los perjuicios que pueden inferir sobre el patrimonio de
un Estado, de una persona o de un grupo de personas, resulta evidente que esos
perjuicios se dirigen a otros bienes como la salud, la cultura y la calidad de vida, que
se encuentran directamente relacionados con el daño moral.
e) Daño ecológico. Analizado desde las consecuencias económicas que se derivan del
mismo, no se puede apreciar la magnitud del daño al ambiente, pues desde esta
óptica solo se calcularán pérdidas materiales o de utilidades, mensurables desde el
estricto interés crematístico del ser humano y su sociedad. No obstante, las
consecuencias del daño sobre al ambiente involucran distintas variables inherentes a
los ecosistemas afectados, que resulta difícil valorarlas económicamente.
173
Para ilustrar este tema pueden investigarse los argumentos de la parte demandante en el caso de «Pueblos de la
Amazonía ecuatoriana contra la empresa Texaco».
199
f) Daño irreparable. Si la reparación de un daño busca dejar las cosas en la forma

en que se hallaban antes de la ocurrencia del mismo, en el caso del daño
ambiental esto es difícil y, en su mayoría, imposible, sobre todo si se rompe el
equilibrio ecológico. Es factible aplicar técnicas de remediación, rehabilitación,
limpieza, mitigación y restauración parcial del daño, pero una reparación total
será la excepción. En consecuencia, se trata de daños indemnizables, aún con las
limitaciones que implica la valoración ambiental.
1.2. Responsabilidad sobre el daño
Entendido como la pérdida, menoscabo o deterioro que se causa a un individuo en su

persona o bienes, el daño constituye una de las fuentes generadoras de las obligaciones,
cuando se lo ha provocado por un delito o cuasidelito, tal como lo prevé el Art. 1480 del
Código Civil de Ecuador.
A más de la obligación de reparar, el Art. 1599 del mismo cuerpo normativo establece
que los perjuicios del daño dan origen a la obligación de pagar la correspondiente
indemnización al afectado. Dicha indemnización, dice el artículo citado, comprende el
pago del daño emergente y del lucro cesante.
Desde esta perspectiva civilista, se aprecian serias limitaciones para poder afrontar y
establecer la responsabilidad derivada de un daño al ambiente. Se trata del sistema de
responsabilidad subjetiva extracontractual, que prevalece en el Código Civil
ecuatoriano, y que se expone a cabalidad en el Art. 2241. El mismo cuerpo legal
reconoce la posibilidad de estimar la responsabilidad en función del «riesgo creado», la
cual puede ajustarse a la naturaleza de ciertas actividades humanas que, al ser
potencialmente contaminantes, ponen en peligro el equilibrio ecológico, tal como lo ha
reconocido la Corte Suprema de Justicia en el caso de la contaminación del río
Esmeraldas por el derrame de crudo de petróleo, proveniente del oleoducto
administrado por la empresa estatal Petroecuador.
Por ello, existe un gran consenso entre los autores e investigadores del Derecho
Ambiental, respecto a que el sistema de responsabilidad civil que aplica al daño
ambiental es el de la responsabilidad objetiva, en donde se atiende de forma específica a
la relación causa-efecto del daño, sin entrar a determinar la culpa, dolo o fuerza mayor
que haya originado la afectación. Pero, sobre todo, es adecuado este sistema en tanto
precautela el interés público que existe sobre el ambiente, dejando en relativa condición
de desventaja al interés privado, presente en el responsable de la actividad que fue causa
inmediata del daño.
PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL
1.-La reparación de daño ambiental en la jurisdicción constitucional:

Dentro del Derecho procesal constitucional y para ejercer el mencionado control de
constitucionalidad, encontramos algunas de las siguientes acciones:
inconstitucionalidad, amparo, habeas data, habeas corpus.
Esta parte del estudio pretende profundizar en la acción de amparo, que es la más
eficiente para reparaciones de daño ambiental.
200
Es necesario puntualizar que en materia ambiental puede funcionar también la acción de

inconstitucionalidad, aunque de manera subsidiaria, pues funciona principalmente
contra actos normativos, con un trámite más dilatorio que el del amparo, más dinámico
y efectivo en el tiempo.
La acción de amparo se norma en la Constitución Política de la República, cuyo Art. 95

expresa algunos elementos que deben ser estudiados y aplicados para procederla:
Art. 95.- Cualquier persona, por sus propios derechos o como representante legitimado
de una colectividad, podrá proponer una acción de amparo ante el órgano de la
Función Judicial designado por la ley. Mediante esta acción, que se tramitará en forma
preferente y sumaria, se requerirá la adopción de medidas urgentes destinadas a cesar,
evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisión
ilegítimos de una autoridad pública, que viole o pueda violar cualquier derecho
consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente, y que,
de modo inminente, amenace con causar un daño grave. También podrá interponerse la
acción si el acto o la omisión hubieren sido realizados por personas que presten
servicios públicos o actúen por delegación o concesión de una autoridad pública.
Usando esta norma como base, avanzaremos en su comprensión respondiendo las

siguientes inquietudes:
1. ¿Quién puede proponer la acción de amparo constitucional? De acuerdo con la
norma constitucional, cualquier persona, en principio, sin que deba pedir o
presentar poder o delegación. Desde aquí es necesario diferenciar los distintos
ámbitos que tienen el Derecho civil y el Derecho constitucional. En materia civil
no se podría comparecer sino mediante procuración o poder, o legitimando la
personería; en materia constitucional, en cambio, no es necesario de manera
forzosa. Vale esta digresión ya que, al ser los jueces de lo civil quienes
mayoritariamente tramitan el amparo, la hermenéutica civil suele estar presente
con más frecuencia que la constitucional que corresponde.
También se puede comparecer como representante legitimado de una colectividad; si la

comparecencia es en nombre de un grupo de personas organizado, debe ser legítima, es
decir, estar respaldada por autorización, permiso, delegación, etcétera, claro está, sin
llegar a las formalidades del Derecho privado; lo que no implica poder específico sino
autoridad suficiente; por ejemplo, en el caso de una comunidad indígena o comuna
podrá o deberá comparecer el líder, cuya delegación, casi siempre, no está legitimada ni
inscrita en ningún registro.
Otras normas a tomar en cuenta sobre el tema son:

Art. 95 de la Constitución Política.- También se podrá presentar acción de amparo
contra los particulares, cuando su conducta afecte grave y directamente un interés
comunitario, colectivo o un derecho difuso.
Art. 48 de la Ley de Control Constitucional (LCC).- Podrán interponer el recurso
de amparo tanto el ofendido como el perjudicado, por sí mismos, por intermedio de
apoderado o a través de agente oficioso que justifique la imposibilidad en que se
encuentra el afectado y ratifique posteriormente su decisión en el término de tres
días, el Defensor del Pueblo, sus adjuntos y comisionados en los casos señalados en
la Constitución y la ley, o cualquier persona, natural o jurídica, cuando se trata de
la protección del medio ambiente.
201
2. ¿Contra qué o contra quién se puede proponer amparo? Contra un acto u

omisión de autoridad pública. Nótese que la norma habla de acto y no de acto
administrativo. Es decir, no debe entenderse que el amparo constitucional procede
solo si existe tal figura jurídica. El acto administrativo es una institución del
Derecho administrativo, que tiene formalidades y solemnidades específicas, y no
todas las manifestaciones de la Administración pública, y menos aún las ilegítimas,
se traducen en un acto administrativo. Adicionalmente, la Ley de Control
Constitucional señala que procede frente a cualquier atentado proveniente de acto
ilegítimo de autoridad de la Administración pública.
3. ¿Por qué razón se puede proponer amparo? Por la violación de un derecho

constitucional o por la amenaza de violación. Estos derechos se encuentran
establecidos a lo largo de toda nuestra Constitución, entendida como un
conjunto sistematizado de derechos. Cada derecho funciona y debe funcionar en
consonancia con los demás, haciendo de la Constitución un entramado de
cumplimientos y no de prevalencia de uno sobre otro, salvo en casos muy
especiales. La Ley de Control Constitucional vigente sostiene, en su Art. 46, que
el recurso de amparo tiene por objeto la tutela judicial efectiva de los derechos
consagrados en la Constitución y los consignados en las declaraciones, pactos,
convenios y demás instrumentos internacionales vigentes en Ecuador (…) En
consecuencia, se puede interponer acción de amparo constitucional por un derecho
fundamental establecido en un instrumento de Derecho internacional, legalmente
suscrito y ratificado por nuestro país, ya que al ser norma de jerarquía superior,
inclusive con respecto a las leyes orgánicas, tiene aplicación directa. En materia de
derechos humanos, nuestra Constitución les garantiza el mismo rango o nivel
jurídico que el que se les da en los tratados internacionales.
También podrá ser objeto de amparo la no expedición de un acto o la no ejecución de un
hecho, si tales omisiones causaren o pudieran causar los efectos señalados en el inciso
anterior. Lo que constituye una observación de la ley a los deberes o atribuciones
incumplidas de los funcionarios públicos.
4. ¿Cómo es el trámite de la acción de amparo? La norma constitucional habla de

una tramitación preferente, es decir, que sea atendida antes que otras, y sumaria,
o sea, de manera concisa, rápida y/o eficaz. De este ítem hablaremos más
adelante.
5. Existencia de un daño grave inminente o amenaza de aquél. Es, quizá, uno de los
aspectos más extensos y complejos. Para proponer la acción de amparo primero
debe existir un daño grave o que éste sea inminente. ¿Qué implica esto? La
gravedad, según el diccionario El Mundo, quiere decir de mucha importancia, o
entendido como considerable o severo. En cambio, la inminencia es la inmediatez
de un suceso, especialmente de un riesgo. Es una situación apremiante,
ineluctable o ineludible174. La intención del legislador al establecer estos dos
elementos es, a no dudarlo, que el amparo esté destinado y sea empleado para
hechos que afecten necesaria y verdaderamente los derechos constitucionales de las
personas y, como producto de la situación apremiante, no tengan otro camino legal
por el cual reclamarlos; de haberlo, la demora o el trámite afectaría más a los
derechos que a su resolución favorable.
174
http://diccionarios.elmundo.es
202
El Art. 46 de la LCC añade que el daño debe tener el carácter de irreparable, es

decir que, producto de la gravedad mencionada, no pueda considerarse ni
aceptarse una indemnización, pues ésta no puede compensar el daño. En materia
ambiental podemos hablar de muchos casos en los que la reparación pecuniaria
nunca es suficiente para mitigar la afectación.
6. Medidas urgentes destinadas a cesar, evitar o remediar el daño. La

Constitución no menciona de manera específica las medidas que puede disponer
el juez a fin de evitar o prevenir el daño. No intentemos encontrar una lista de lo
que podría hacer el juez para defender los derechos constitucionales de las
personas. La Constitución las menciona de forma general para no limitar las
atribuciones del juzgador. A pesar de ello, no debemos ver esto como un vacío o
una debilidad, sino como una fortaleza. Su justificación es salvaguardar un derecho
constitucional o fundamental, para el que no deben existir límites. Recordemos que
la garantía de los derechos constitucionales es sinónimo de Estado de Derecho, o
que Estado de Derecho es la limitación del poder reflejado en los mencionados
derechos. Por ello, debemos indicar que el juez puede disponer todas las medidas
que su autoridad y sapiencia le otorguen.
2.- Otros elementos adicionales

Un aspecto importante es que la ley dispone que no se pueda proponer acción de
amparo en contra de las decisiones judiciales adoptadas en un proceso. La intención del
legislador fue, al parecer, evitar la inseguridad jurídica de las partes dentro del proceso
judicial, evitar incidentes de naturaleza distinta al que se tramita, proteger la
independencia del juez y los caminos legales de impugnación de dichas resoluciones; es
decir, existen muchos argumentos a favor de esta decisión. Respecto a este tema, vale
mencionar que dentro de los procesos judiciales también existen o pueden existir
violaciones a los derechos constitucionales, lo que nos inclina a pensar en la posibilidad
de que, mediante una adecuada regulación –restrictiva si se quiere–, se pueda ampliar la
esfera del amparo frente a estas decisiones.
El juez no puede inhibirse de conocer los amparos presentados; en otras palabras,

cualquier decisión al respecto, deberá resolverse en el fallo, la intención es que el juez
no se detenga en formalidades y entre a conocer el asunto de fondo. Lamentablemente,
en nuestra casuística constitucional sucede con frecuencia que el juez, incluso en
resolución, rechaza el fallo sin entrar a conocer la posible violación constitucional.
La normatividad procesal constitucional establece que todos los días serán hábiles, lo
que implica que no se cuentan solo días ordinarios o laborales, sea para proposición de
la acción o para recurrirla, o los otros actos procesales que puedan existir. En el caso de
la Corte Constitucional de Colombia, ésta tiene jurisprudencia en el sentido de que, pese a
existir incumplimientos de formalidades procesales, conoce y resuelve el caso, en función
de la importancia del tema; esta facultad sería digna de tomar en cuenta en nuestro
ordenamiento, recordando lo que ya habíamos mencionado líneas arriba, respecto a la
interpretación constitucional que se debe tener presente.
3.- Procedimiento
La Constitución, en el Art. 95, se refiere al amparo y su función reglamentaria, es decir,
establece el procedimiento a seguir en esta reclamación.
203
El escrito de amparo deberá contener la expresión –bajo juramento– de que no se ha

propuesto otro amparo por la misma razón ante otro juez o tribunal de la República.
No indicar esta circunstancia –como lo manda la ley– ocasionaría que el juez ordene
que se lo complete cabalmente. Una vez propuesto y aceptado a trámite el amparo, el
juez convocará de inmediato a las partes para oírlas en audiencia pública dentro de las
veinticuatro horas subsiguientes.
La norma habla de convocatoria inmediata, es decir, no se refiere a citación, lo que

implicaría la diligencia formal establecida en el Código de Procedimiento Civil.
Además, implica sin retardo, por lo tanto, es inaceptable que en la casuística judicial la
convocatoria se produzca algunos días después de la aceptación a trámite y la audiencia
en otro lapso mayor.
La LCC, en el Art. 49, establece que, en el mismo día en que se plantee el recurso de
amparo, el juez o tribunal convocará por una sola vez y mediante comunicación escrita
a las partes; lo que confirma que no es necesaria la citación formal. Esta inmediatez está
justificada por la alarma social e institucional que debe causar la violación de un
derecho constitucional, y siendo el mantenimiento del Estado de Derecho –mediante el
adecuado cumplimiento de normas– su razón de ser, no debería enredarse en el
tradicional formalismo judicial. Idealmente, dicha alarma debería ocasionar en el
sistema un efecto dominó, a fin de que la prevención o reparación del daño sea efectiva
y ágil. Lamentablemente, no suele funcionar así.
El Art. 95 de la Constitución también expresa que, de existir fundamento, ordenará, en

la misma providencia, la suspensión de cualquier acto que pueda traducirse en violación
de un derecho. La LCC, en su Art. 49, remarca que, simultáneamente y de considerarse
necesario, se puede ordenar la suspensión de cualquier acción inminente o actual que
amenace o afecte los derechos protegidos.
Es necesario diferenciar entre aceptar un amparo y aceptar a trámite un amparo, ya

que se las confunde mucho, especialmente en los medios de comunicación. El hecho
jurídico de aceptar a trámite una acción de amparo y disponer –como dicta la norma–,
de existir fundamento, la cesación del acto presuntamente inconstitucional, no implica
ni que el amparo haya sido aceptado ni reconocida la victoria del accionante, sino que,
mientras dura el trámite constitucional, la acción gravosa no empeore la situación y no
afecte al amparo si éste fuere aceptado. El amparo puede ser rechazado, y en esa
resolución se dispondrá lo pertinente con relación al hecho recurrido, que puede ser la
prosecución del acto demandado o de sus efectos.
En la audiencia convocada, la ausencia del acusado es perjudicial. Esta eventualidad es

distinta a la óptica civil, en donde la ausencia implica negativa pura y simple de los
fundamentos de hecho y de derecho y, por consiguiente, «la carga de la prueba» le
corresponde a la parte actora. La audiencia es el momento para alegar y agregar
instrumentos que sostengan lo aseverado por la defensa. De acuerdo con el Art. 50 de la
LCC, la no comparecencia a la audiencia de la autoridad acusada no impedirá que
aquélla se realice, ni que el juez o tribunal adopte su resolución. Así, si el acusado no
asiste, estará en una situación jurídica incómoda y hasta perjudicial.
204
La ausencia del actor también causa graves efectos. En este caso, se considerará como
renuncia al recurso, sin que pueda volver a plantearlo sobre los mismos hechos. Solo las
razones de fuerza mayor, debidamente comprobadas, podrán motivar una nueva
convocatoria a audiencia.
De acuerdo con la Constitución, «Dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez
dictará la resolución, la cual se cumplirá de inmediato, sin perjuicio de que tal
resolución pueda ser apelada para su confirmación o revocatoria, ante el Tribunal
Constitucional». Una vez más, vemos la diferencia entre el trámite civil y el
constitucional. El juez tiene plazo de 48 horas para dictar su resolución, no puede –o al
menos no debería– demorar su resolución más allá de lo que dispone la Constitución; no
olvidemos que es norma jerárquica primera y primigenia del Estado, y los funcionarios
estatales deberían ser los primeros llamados a observarla.
Adicionalmente, vemos que no es necesario que transcurran tres días para la ejecutoria
del fallo, la norma dice que se cumplirá de inmediato. Es más, la norma establece que
«No serán aplicables las normas procesales que se opongan a la acción de amparo, ni las
disposiciones que tiendan a retardar su ágil despacho».
La LCC, en su Art. 51, dispone algo similar al añadir que:

De admitirlo, ordenará la suspensión definitiva del acto u omisión impugnada,
disponiendo la ejecución inmediata de todas las medidas que considere necesarias
para remediar el daño o evitar el peligro sobre el derecho violado, sin perjuicio de
las que se hayan adoptado en forma preventiva. De negarse el recurso, se
revocarán tanto la suspensión provisional del acto u omisión impugnados como de
las medidas preventivas, de habérselas dictado. La resolución será inmediatamente
notificada a las partes.
La cultura formalista, muchas veces, ha ocasionado problemas en la interpretación de
las medidas a tomar por parte del juez para hacer cumplir su decisión. El juez puede
disponer «todas las medidas que considere necesarias para remediar el daño o
prevenirlo, aparte de las ya tomadas». Ya mencionamos que no es pertinente hacer una
lista de lo que el juez podría disponer, por temor a reducir sus atribuciones que, en
materia constitucional, deben ser amplias –así lo dispone la ley–, y porque, de acuerdo a
cada caso, el juez debe establecer en función de su experiencia y sus conocimientos qué
debe ordenar, siempre con la intención de proteger los derechos constitucionales.
La Constitución dispone que «Para asegurar el cumplimiento del amparo, el juez podrá
adoptar las medidas que considere pertinentes, e incluso acudir a la ayuda de la fuerza
pública». La norma constitucional da al juez la decisión y la responsabilidad de
establecer y disponer las medidas a tomar. Las variables son muchas, el juez de acuerdo
a su leal saber y entender o de acuerdo a su análisis debe disponer las medidas urgentes
y pertinentes en función de ejecutar su fallo y evitar la violación constitucional. Es
cuestión de hacer respetar su autoridad y sus fallos.
Más aún, el Art. 58 de la LCC establece que las resoluciones dictadas serán de
cumplimiento inmediato por parte del funcionario o autoridad pública al que vaya
dirigida la resolución; caso contrario, el funcionario o autoridad que incumpla la
resolución indemnizará los perjuicios que el incumplimiento causare al recurrente.
205
No sería lógico suponer que la indemnización mencionada reemplazará al cumplimiento

del amparo, sino que es subsidiaria del fallo. Es decir, que dicha indemnización
funciona durante el tiempo que la autoridad demandada cumpla con la decisión del juez,
mas no reemplaza a la prosecución de la violación constitucional.
La ley determinará las sanciones aplicables a las autoridades o personas que
incumplan las resoluciones dictadas por el juez y a los jueces y magistrados que
violen el procedimiento de amparo, independientemente de las acciones legales a
que hubiere lugar.
La Ley de Control Constitucional es anterior a la Constitución de 1998, por lo que solo

en la reforma podrá clarificarse este aspecto.
4.- Derechos constitucionales ambientales

La Constitución es pródiga en derechos constitucionales, entre ellos los derechos
ambientales y las obligaciones que tiene el Estado con el ambiente. Más pródiga aún
debe ser la jurisprudencia para la construcción de derecho basada en la hermenéutica
constitucional. La Corte Constitucional de Colombia es un ejemplo, en muchos
aspectos, respecto a lo afirmado.
Pero no debemos conformarnos con los derechos enumerados en nuestra Carta Magna,
ya que tenemos normativas adicionales en los tratados y los convenios internacionales,
legalmente suscritos y ratificados, que son, por mandato constitucional, de aplicación
directa e inmediata, y tienen un nivel jerárquico superior a las leyes de la República e
inferior a la Constitución, salvo si se trata de instrumentos internacionales que versen
sobre derechos humanos.
Art. 18.- Los derechos y garantías determinados en esta Constitución y en los
instrumentos internacionales vigentes serán directa e inmediatamente aplicables
por y ante cualquier juez, tribunal o autoridad.
En materia de derechos y garantías constitucionales, se estará a la interpretación
que más favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podrá exigir
condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la ley, para el
ejercicio de estos derechos.
Con este sustento, el amparo puede alegarse por el incumplimiento de deberes estatales,
en general y en particular. La Constitución impone al Estado algunas obligaciones y
deberes para la protección del medio ambiente.
El Art. 3, al mencionar las garantías de los derechos, establece que son deberes
primordiales del Estado «Defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger el
medio ambiente». En consonancia con el Art. 23 que, cuando menciona los derechos
civiles de los ecuatorianos y extranjeros, expresa:
Art. 23.- Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución y en los
instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocerá y garantizará a las
personas los siguientes derechos:
6. El derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de
contaminación. La ley establecerá las restricciones al ejercicio de determinados
derechos y libertades, para proteger el medio ambiente.
206
Sin embargo, el mismo poder estatal o, si se quiere, el poder de los funcionarios del
Estado impide el cumplimiento de los derechos constitucionales.
El amparo se puede definir como un requerimiento de tutela judicial sumaria sobre

el conjunto de derechos civiles, políticos, económicos y sociales garantizados por la
Constitución, los pactos o convenios internacionales y por la ley, cuando éstos han
sido lesionados gravemente o se encuentran amenazados inminentemente por
acción ilegítima de autoridad pública. (…) La justiciabilidad implica, además, la
aplicación de la interpretación obligatoria a favor de su vigencia efectiva. (…) Uno
de los más graves riesgos para la vigencia [de los derechos], como atestigua (…)
proviene del ejercicio del poder175.
Respecto al medio ambiente, la Constitución impone al Estado, a sus instituciones y

funcionarios algunas obligaciones específicas, que tienen alcances objetivos y
subjetivos, cuyo límite lo establece la interpretación constitucional y el nivel de
compromiso de los tribunales.
Art. 86.- El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio

ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo
sustentable. Velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la
preservación de la naturaleza.
Se declaran de interés público y se regularán conforme a la ley:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la
biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país.
2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios
naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los
requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades públicas y privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que
garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios
ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales.
En materia ambiental se toman con frecuencia decisiones estatales o suceden y

suscriben actos y contratos administrativos inconsultos, especialmente cuando
involucran a comunas o comunidades campesinas e indígenas. La Constitución ha
establecido la obligación de obtener el parecer de aquéllas.
Art. 88.- Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente deberá contar
previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente
informada. La ley garantizará su participación.
Para finalizar con los deberes estatales en materia de ambiente, el Art. 89 sostiene:
El Estado tomará medidas orientadas a la consecución de los siguientes objetivos:

1. Promover en el sector público y privado el uso de tecnologías ambientalmente
limpias y de energías alternativas no contaminantes.
2. Establecer estímulos tributarios para quienes realicen acciones ambientalmente
sanas.
175
Garaicoa, Xavier, «El amparo: medio eficaz para proteger los derechos», en Revista de Ciencias jurídicas y Sociales
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Guayaquil, Guayaquil, Editorial Universitaria, 2001, pág. 17.
207
3. Regular, bajo estrictas normas de bioseguridad, la expansión en el medio

ambiente, la experimentación, el uso, la comercialización y la importación de
organismos genéticamente modificados.
En materia ambiental es de mucha importancia el Art. 90 de la Constitución.

Se prohíben la fabricación, importación, tenencia y uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos tóxicos.
El Estado normará la producción, importación, distribución y uso de aquellas
sustancias que, no obstante su utilidad, sean tóxicas y peligrosas para las personas
y el medio ambiente.
De hecho, la fabricación y tenencia de este tipo de armas es muy difícil en nuestro país,
pero no su utilización. Así podemos ver la afectación del territorio nacional debido a las
fumigaciones en la frontera norte, que podrían ser impugnadas gracias a esta norma, no
solo mediante el ordenamiento jurídico internacional sino a través de la jurisdicción
constitucional.
En cambio, nuestro gobierno puede alegar motivaciones constitucionales para impedir

algo que suele suceder de manera velada pero real: que nuestros países periféricos sean
utilizados como botadero de desechos nucleares o tóxicos. No obstante, la norma
precisaría una redacción más exacta que estableciera la prohibición expresa respecto a
residuos y desechos nucleares y/o tóxicos.
5.- Responsabilidad de particulares respecto al daño ambiental

La reparación por el daño ambiental que producen o pueden producir los particulares,
sean personas naturales o jurídicas, puede ser demandada en la jurisdicción
constitucional.
Tomemos en cuenta lo que dice el Art. 91 de la Constitución:

El Estado, sus delegatarios y concesionarios, serán responsables por los daños
ambientales, en los términos señalados en el Art. 20 de esta Constitución.
Tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias
ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia
científica de daño.
En esta misma disposición, se estatuye la ACCIÓN POPULAR en materia ambiental,

que permite a cualquier ciudadano, sin necesidad de poder o mandato, recurrir a la vía
constitucional o a la que creyere viable contra cualquier persona natural o jurídica, para
prevenir, evitar o cesar el daño ambiental. Sin perjuicio de los derechos de los
directamente afectados, cualquier persona natural o jurídica, o grupo humano, podrá
ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente.
Lo comentado está en relación con el Art. 20 de la Constitución:

Art. 20.- Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán
obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irroguen como
consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos o de los actos de
sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos.
208
Las instituciones antes mencionadas tendrán derecho de repetición y harán efectiva

la responsabilidad de los funcionarios o empleados que, por dolo o culpa grave
judicialmente declarada, hayan causado los perjuicios. La responsabilidad penal de
tales funcionarios y empleados será establecida por los jueces competentes.
Las normas que hemos visto establecen de manera primordial la responsabilidad del
Estado y sus instituciones. A su vez, el Estado puede hacer uso del derecho de
repetición, es decir, cobrar a la persona responsable, funcionario estatal o no, por la
indemnización que se vea obligado a cubrir como consecuencia del daño ambiental
efectuado por los actos u omisiones mencionadas.
Pero también los particulares pueden y deben responder mediante amparo

constitucional. Por lo general, los delegatarios o concesionarios son personas
particulares; así, diversos rubros de explotación de recursos como minas, petróleos,
bosques, etc. se realizan mediante concesiones estatales, por lo que ingresan dentro de la
norma para fines de indemnización por acciones u omisiones dañosas.
La vía puede ser el amparo constitucional. En la última parte del primer inciso del Art.
95 de la Constitución Política se establece: «También podrá interponerse la acción si el
acto o la omisión hubieren sido realizados por personas que presten servicios públicos o
actúen por delegación o concesión de una autoridad pública».
Y el tercer inciso del mismo Art. 95 sostiene: «También se podrá presentar acción de
amparo contra los particulares, cuando su conducta afecte grave y directamente un
interés comunitario, colectivo o un derecho difuso».
Además de ello, el Art. 95 de la Constitución establece que la omisión también es causal

para establecer el amparo: «También podrá interponerse la acción si el acto o la omisión
hubieren sido realizados por personas que presten servicios públicos o actúen por
delegación o concesión de una autoridad pública».
Para la aplicación e interpretación de normas constitucionales en general y de las

aplicables al daño ambiental en particular, debemos tener presente lo establecido en el
Art. 18 de la Constitución:
Los derechos y garantías determinados en esta Constitución y en los instrumentos

internacionales vigentes, serán directa e inmediatamente aplicables por y ante
cualquier juez, tribunal o autoridad.
En materia de derechos y garantías constitucionales, se estará a la interpretación
que más favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podrá exigir
condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la ley, para el
ejercicio de estos derechos.
No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los
derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por esos
hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos.
Las leyes no podrán restringir el ejercicio de los derechos y garantías
constitucionales.
209
Además de lo mencionado, respecto a la aplicación de las normas y el Derecho

Internacional de manera directa e inmediata, es preciso recalcar lo señalado en el inciso
segundo sobre su efectiva vigencia, e ir más allá de la interpretación constitucional en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) para que sea
variadísima y enriquecedora en cada uno de los fallos que protejan el ambiente.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.- ¿Qué es el procedimiento administrativo?}

Es preciso aclarar la diferencia entre procedimiento y proceso administrativo; conocer
qué son actos, hechos y recursos administrativos.
Según José Dromí, «el procedimiento administrativo es un instrumento de gobierno y de

control. Cumple una noble función republicana: el ejercicio del poder por los carriles de
la seguridad, la legalidad y la defensa de los derechos por las vías procesales recursivas
y reclamativas»176. Recordemos que el procedimiento administrativo es propio de la
Función Ejecutiva y el proceso administrativo de la Función Judicial.
El Dr. Herman Jaramillo Ordóñez, en su Manual de Derecho Administrativo, señala

estas diferencias.
El procedimiento administrativo difiere totalmente del proceso. Sus principales
diferencias son:
a) El procedimiento es un proceso ‘formal’. El proceso es un término ‘teleológico’.
b) El procedimiento es propio de la función administrativa. El proceso es propio
de la administración de justicia.
c) El procedimiento garantiza los derechos subjetivos de los administrados. El
proceso garantiza el ejercicio jurisdiccional de los derechos subjetivos y
objetivos impugnados.
d) El procedimiento lo ejerce un funcionario de la Administración pública,
nombrado por el ejecutivo. El proceso lo ejerce un funcionario de la
administración de justicia, llamado juez.
e) El procedimiento se inicia y se impulsa a petición de parte o de oficio. El
proceso se inicia y se impulsa por medio de una acción judicial llamada
demanda.
f) En el procedimiento rige el principio de oficialidad, llamado inquisitivo. En el
proceso rige el principio dispositivo a instancia de parte.
g) El procedimiento termina con una decisión definitiva, llamada acuerdo o
resolución. El proceso termina con una sentencia ejecutoriada.
h) La decisión administrativa ‘causa estado’. La decisión judicial ‘cosa
juzgada’177.
2.- La actividad administrativa

La Administración pública cumple la actividad administrativa, que constituye parte
fundamental del Estado. Las actividades administrativas la componen medidas de
precaución o de ejecución, que se conocen como las operaciones materiales y los actos
administrativos.
176
José Roberto Dromí, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial Astrea, 1986, pág. 26.
177
Herman Jaramillo Ordóñez, Manual de Derecho Administrativo, Loja, Editorial de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad Nacional de Loja, 1999, pág. 331
210
Hay dos aspectos fundamentales que caracterizan a la administración: 1) lo jurídico de

los actos, y 2) el aspecto técnico, que significa acción práctica y realización concreta,
para que el acto sea válido en cuanto al contenido y forma de la voluntad de la
administración, a través de una pluralidad de actos.
El Dr. Nicolás Granja Galindo, en su obra Fundamentos de Derecho Administrativo,

define al «acto administrativo como la declaración jurídica y unilateral, realizada en
ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos subjetivos en forma
inmediata».
Asimismo, al señalar las características del acto administrativo, dice que es una
declaración jurídica, porque es una manifestación eminentemente jurídica que nace de la
administración manifestada en diversas formas. Ejemplos: una orden, un permiso, una
autorización, una sanción, certificados, inscripciones, etc.
Es unilateral, porque se refiere exclusivamente a la declaración de la voluntad de un

solo sujeto de derecho, es decir, de la Administración pública.
Se dicta en ejercicio de la función administrativa, sea cualesquier órgano del Estado el

que lo emita.
Produce efectos jurídicos. El acto administrativo es un acto derecho, directo, expresión

de la voluntad de órgano; excluye a la actividad jurídica, tanto a las que no producen
efectos jurídicos como a los actos administrativos simples.
Subjetivo, porque los efectos jurídicos que lo distinguen son de estricta naturaleza
individual, particular o especial.
En forma inmediata. Los efectos jurídicos son concretos, provenientes del mismo acto,
sin estar subordinados a ningún acto posterior.
Son elementos constitutivos del acto administrativo: esenciales o de fondo y

accidentales o de forma.
Los elementos esenciales son aquellos que deben estar presentes para que el acto
administrativo sea considerado válido y eficaz. Revisemos cada uno de ellos.
La competencia de la autoridad, es decir, el órgano administrativo debe poseer

idoneidad para estar dentro del ámbito de sus atribuciones, tanto frente a autoridades del
mismo orden como de diferente categoría. Si el acto administrativo es consecuencia del
ejercicio de una autoridad competente, éste será calificado como legítimo.
Para establecer los aspectos de la competencia, podría distribuirse así: según el

organismo que la generó (Estado, provincia, municipio); según la jerarquía del órgano
(Gobernador, Jefe Político, etc.) según la materia (educación, salud, medio ambiente,
etc.) y según el territorio (provincia, cantón, parroquia, etc.)178.
178
Nicolás Granja Galindo, Fundamentos de Derecho Administrativo, Loja, Talleres Gráficos de la UTPL, 1999, pág.
287, 298, 300, 301.
211
Al respecto, el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva dice lo siguiente:
De la Competencia Administrativa:
Art. 84.- De la Competencia.- La competencia administrativa es la medida de la
potestad que corresponde a cada órgano administrativo. La competencia es
irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia;
los casos de delegación o avocación, cuando se ejerzan en la forma prevista en este
estatuto.
Art. 85.- Razones de la Competencia.- La competencia administrativa se mide en
razón de:
La materia que se atribuye a cada órgano, y dentro de ella según los diversos
grados;
El territorio dentro del cual puede ejercerse legítimamente dicha competencia, y,
El tiempo durante el cual se puede ejercer válidamente dicha competencia.
Art. 86.- Presunción de Competencia y Facultades Implícitas.- Si alguna norma
atribuye competencia a la administración pública central, sin especificar el órgano
que deba ejercerla, se entenderá que la facultad de tramitar y resolver las
peticiones o imputaciones corresponde a los órganos inferiores competentes por
razón de la materia y del territorio y, de existir varios de éstos, al superior
jerárquico común.
Los órganos administrativos serán competentes para resolver todos los asuntos y
adoptar todas las medidas y decisiones que consideren razonablemente necesarios
para cumplir con sus objetivos específicos determinados en la ley, no obstante que
dichos asuntos, medidas y decisiones no hayan sido expresa y detalladamente
atribuidos a ellos.
Art. 87.- Incompetencia.- Cuando un órgano administrativo se estime, fuera de toda
duda razonable, incompetente para el conocimiento y resolución de un asunto
remitirá todo lo actuado al órgano que estime competente, sin perjuicio de que los
interesados puedan peticionar la inhibición del órgano que estimen incompetente o
recurran, peticionándola, al que consideren competente, siempre que dichos
órganos no estén en relación de jerarquía.
Art. 88.- Competencia y Procedimiento.- Los actos administrativos que dicten las
Administraciones Públicas, sea de oficio o a instancia del interesado, se expedirán
por el órgano competente y acorde al procedimiento establecido.
La causa: es el motivo particular que impulsa a la administración a emitir un acto

administrativo.
El objeto: es la materia o contenido del acto administrativo, la sustancia de que se ocupa

éste. El objeto debe ser cierto, lícito y real, es decir, identificable, verificable y
conforme a la ley.
La finalidad: el fin es su propósito general y deviene de las normas especiales que

otorgan las facultades respectivas al órgano emisor del acto administrativo.
La forma: constituye el elemento de legalidad externo o formal. El procedimiento

constitutivo del acto administrativo es el conjunto de trámites, requisitos y modalidades
para su elaboración. Su elaboración se hará por escrito, con indicación del lugar, fecha
en que se dicta, y con la firma de la autoridad que lo emite.
212
La motivación: son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica
la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que ameritan
su pronunciamiento.
Elementos accidentales o de forma: concurren a la realización del acto en forma

accesoria.
El término: es el momento en que el acto administrativo debe comenzar a producir o

dejar de producir sus efectos característicos.
El Art.82, del mismo Estatuto se refiere a la Vigencia: Los actos normativos surtirán
efecto desde el día en que su texto aparezca publicado íntegramente en el Registro
Oficial. En situaciones excepcionales y siempre que se trate de actos normativos,
referidos exclusivamente a potestades de poderes públicos o en casos de urgencias
debidamente justificada, se podrá disponer que surtan efecto desde la fecha de su
expedición.
La condición: es el acontecimiento futuro e incierto susceptible de afectar a la

perfección o resolución del acto.
3.- Características de los actos administrativos

a) Estabilidad
Los actos administrativos, al igual que las leyes, son estables, en el sentido de que
forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas porque
confieren derechos, establecen obligaciones y regulan la Administración pública, así
como las relaciones entre éstas y los administrados.
Dicha estabilidad tiene que ver sobre todo con la naturaleza de los derechos adquiridos
y la presunción de legalidad que los rodea, en virtud de las cuales se considera que todo
acto administrativo es legítimo en principio, porque emana de las potestades de orden
público que tiene la Administración pública que persigue el interés social, colectivo.
b) Presunción de legitimidad del acto administrativo

Radica en la suposición de que el acto administrativo fue expedido conforme a Derecho,
concomitante a la juridicidad con la que opera la actividad administrativa. Dicha
presunción de legalidad justifica la validez de los actos administrativos.
La presunción de legalidad, esto es, de regularidad, justifica la validez de los actos

administrativos.
No todas las formas jurídicas de exteriorización de la actividad administrativa del

Estado se presumen legítimas. Tales son los casos, por ejemplo, de los hechos
administrativos y de los actos simples de la administración.
El Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva, en su Art. 78, define al hecho
administrativo como toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o
actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de
efectos jurídicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una decisión de acto
administrativo previo.
213
c) Impugnabilidad del acto administrativo

La presunción de legalidad es relativa mientras no se demuestre su invalidez, lo que
implica que puede ser impugnada por vía administrativa o judicial.
En sede administrativa, a través de recursos jerárquicos, de revisión y otros; y, en

segundo lugar, mediante acciones judiciales de nulidad.
Los administrados pueden desplegar la impugnación, en ejercicio del derecho de su

legítima defensa, a través de la interposición de los recursos administrativos, o bien, de
las acciones correspondientes.
Al respecto de la impugnación, el referido Estatuto señala:
Art. 79.- Las personas afectadas por hechos administrativos deberán denunciarlos o
presentar el respectivo reclamo ante la autoridad correspondiente. Si formulado el
reclamo la administración lo niega, se podrá impugnar dicha decisión ya sea en
sede administrativa o judicial.
Art. 83.- Las personas que se consideren afectadas directamente por las
disposiciones de actos normativos o por los actos de ejecución de los mismos
podrán pedir su derogatoria o reforma en sede administrativa, sin perjuicio del
derecho que le asiste de impugnarlos judicialmente.
Art. 96.- Actos Propios.- Bajo ningún concepto los administrados podrán ser
perjudicados por los errores u omisiones cometidos por los organismos y entidades
sometidos a este estatuto en los respectivos procedimientos administrativos,
especialmente cuando dichos errores u omisiones se refieren a trámites,
autorizaciones o informes que dichas entidades u organismos conocían o debían
conocer, ser solicitados o llevados a cabo.
Del procedimiento impugnatorio en sede administrativa
El Art. 100, inciso tercero, señala claramente

la impugnación en sede administrativa contra cualquier acto administrativo no será
condición previa para que puedan ejercer su derecho de recurrir directamente al
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo o Tributario competentes,
según el caso. El iniciar y continuar dicha impugnación en sede administrativa será
facultativo, ya sea en materia contencioso administrativa o contencioso tributaria.
La actividad administrativa cuestionada y los actos administrativos solo son

impugnables por medio de los recursos. Por reclamación son igualmente impugnables,
bajo ciertas circunstancias, hechos u omisiones, actos normativos, actos de simple
administración y actos administrativos, así lo señala el Art. 101 del mismo cuerpo de
ley: «Una vez interpuestos los recursos serán obligatoriamente tramitados y resueltos».
En consonancia con esta disposición, el capítulo V del libro de la Calidad Ambiental,
Art. 26, se refiere en los mismos términos a la impugnación.
- Ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo

La ejecutividad: es una cualidad inseparable del acto administrativo, por venir de la
administración y con independencia de que se ejecute o no.
214
Es cualidad propia de todos los actos administrativos esta exigibilidad, debiendo

cumplirse irremisible e independientemente de su ejecutoriedad. Por tanto, tiene que ver
con la validez de los actos administrativos.
La ejecutoriedad: lo da el ordenamiento jurídico. Aparece en el momento mismo en

que se ha cumplido el proceso de su formación, por lo que el ordenamiento jurídico le
otorga, además de la obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su propia
realización. Consecuentemente, la ejecutoriedad del acto administrativo consiste en la
posibilidad que tiene la Administración pública, a través de su ordenamiento jurídico,
de ejecutar por sí misma el acto, pudiendo recurrir, inclusive, a diversos medios de
coerción para asegurar su cumplimiento; por lo que la ejecutoriedad del acto
administrativo implica la ejecución forzosa o la acción oficiosa de la administración.
Es la facultad de la Administración pública el ejecutar sus propios actos, sin
intervención del órgano judicial.
En doctrina existen dos tipos de ejecutoriedad del acto administrativo:
a) Ejecutoriedad administrativa: cuando es la misma Administración pública la que, en

definitiva, da comienzo al acto administrativo, así como obliga a su cumplimiento
sirviéndose de sus propios recursos. Por ello, los actos ejecutorios se hallan
comprendidos dentro de aquellos actos administrativos denominados órdenes
administrativas y en los llamados actos sancionatorios.
b) Ejecutoriedad judicial: constituye el principio general. Si bien el acto administrativo

emana de la Administración pública, no es menos cierto que su cumplimiento le
corresponde al órgano judicial, a solicitud de la administración.
-Suspensión de los actos administrativos por la vía administrativa.-
Dispuesta de oficio por la misma administración o a petición de las partes, la suspensión

tiene lugar cuando existen las causales previstas por el ordenamiento jurídico, debiendo
la administración, mediante una resolución fundada, proceder a la suspensión de la
ejecución.
-Extinción de los actos administrativos.-

Es la eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto administrativo, por causas
normales o anormales, ya sea que requiera o no la emisión de un nuevo acto, porque se
traten de actos válidos o inválidos.
Los actos administrativos se extinguen por:

a) Cumplimiento del objeto
b) Imposibilidad del plazo
c) Expiración del plazo
d) Acaecimiento de una condición resolutoria
e) Renuncia
f) Rechazo
g) Revocación
h) Caducidad
i) Declaración judicial de inexistencia o nulidad
215
La extinción se opera de pleno derecho, en la ilegitimidad sobreviviente, la extensión

requiere pronunciamiento expreso del órgano administrativo.
Cuando hay ilegitimidad sobreviviente, el acto deja de ser válido, porque se vuelve
contrario al Derecho y, al no haber imposibilidad en la producción de efecto, es
necesario decidir su extensión.
La protección jurídica de los individuos.-

Para vivir en armonía, en paz, la sociedad está regida por un cuerpo legal que garantiza
el respeto a sus derechos, pero ésta tiene, asimismo, obligaciones que cumplir.
Parte esencial de la estructura del Estado es la Administración pública, que tiene la
obligación de someterse al marco legal determinado para garantizar el cumplimiento de
los fines de éste; sin embargo, no siempre se da este sometimiento; para que se cumpla,
se hace efectiva la justicia administrativa.
Es cuando el administrado ejerce su derecho dentro de los respectivos recursos

administrativos, en los que son reglados esencialmente los reclamos y denuncias. Los
primeros están orientados a obtener la revocatoria o reforma del acto administrativo
impugnado.
4.- Los recursos administrativos

En la obra Manual de Derecho Administrativo, de Herman Jaramillo Ordóñez,
encontramos la definición de recurso y de los diversos recursos, desde la página 332 a la
337.
Recurso
Es un procedimiento legal que sirve para impugnar los actos y resoluciones

administrativas que lesionen derechos subjetivos o intereses legítimos de las
personas naturales o jurídicas, individuales o colectivas. Por medio del recurso se
promueve la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de
que se lo revoque o modifique con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o
interés legítimo lesionado por dichos actos. Toda declaración definitiva, que haya o
no causado estado, que produce actos jurídicos negativos, perjudiciales,
individuales o colectivos e inmediatos, es impugnable mediante el derecho del
recurso. La autoridad administrativa al tener conocimiento que un procedimiento
administrativo ha sido impugnado mediante un recurso tiene la obligación de
proceder a tramitar y resolver para ratificarlo, reformarlo, revocarlo. La
resolución que se dicte acerca del procedimiento impugnado puede ser, a su vez,
nuevamente impugnado hasta agotar todos los recursos en vía administrativa, que
servirá después para habilitar las acciones judiciales pertinentes, como el proceso
contencioso administrativo o fiscal.
En todo recurso intervienen dos sujetos: la Administración pública, encargada de
resolver el recurso, y el administrado que lo interpone. El que resuelve el recurso
puede ser la Administración pública central, institucional o seccional, y el que
interpone el recurso puede ser titular de un derecho afectado o una tercera persona
que posee un interés personal o directo.
216
El recurso tiene que tramitarse o resolverse. Tiene que resolverlo el órgano que
dictó el acto o un órgano superior de acuerdo con el procedimiento administrativo
cuestionado. La administración puede ratificar, rectificar, revocar, ampliar, aclarar
o extinguir un acto administrativo o adoptar otra modalidad jurídica.
El recurso puede ser reglado o no reglado. El recurso reglado tiene como fuente las
leyes y reglamentos administrativos; y el no reglado, las resoluciones
administrativas que hayan causado estado y que tengan que ver con casos
análogos.
Recurso de apelación
Es un procedimiento administrativo por el cual una persona afectada en sus derechos

subjetivos solicita a un órgano superior la reforma de un acto administrativo por ser
lesivo a sus intereses.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, dice: «Art. 105.-
Recurso de apelación o jerárquico.- Podrán interponer este recurso, ante el máximo órgano
o autoridad de la respectiva entidad, los titulares de un derecho subjetivo o los que tengan
un interés directo para impugnar una decisión adoptada por cualquier órgano o autoridad
jerárquicamente inferior que lesione dichos derechos o intereses, dentro de los quince días
de su notificación».
La Ley de Protección del Ambiente, en el Art. 44, inciso segundo, señala que «el
superior jerárquico resolverá la petición o reclamo en el término de 15 días, vencido el
cual se entenderá, por el silencio administrativo, que la solicitud ha sido aprobada o que
la reclamación fue resuelta a favor del peticionario».
En el Libro III del Régimen Forestal, título XVI, capítulo I, que habla de la Jurisdicción y
del Procedimiento, en el Art. 215 dice: «Son competentes dentro de su respectiva
jurisdicción para conocer y resolver, en primera instancia, las infracciones tipificadas en la
ley y el presente Libro III del Régimen Forestal del texto Unificado de Legislación
Secundaria Ambiental, los jefes de Distrito Regional», y el Art. 216 señala: «De las
resoluciones dictadas en primera instancia por los jefes de Distrito Regional, habrá lugar el
recurso de apelación ante el Ministro del Ambiente cuyo fallo causará ejecutoria».
Acerca del recurso de apelación o jerárquico, el Art. 104 del Estatuto del Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, efectivamente, señala que podrán
interponer este recurso, ante el máximo órgano o autoridad de la respectiva entidad u
organismo, los titulares de un derecho subjetivo que tengan un interés directo en
impugnar una decisión adoptada por cualquier órgano o autoridad jerárquicamente
inferior que lesione dichos derechos o intereses dentro del plazo de 15 días contados a
partir de la notificación.
Se debe tomar en cuenta, de forma ineludible, los requisitos para tramitar los recursos y
reclamos, determinados en el Art. 107 del mismo Estatuto, señalados a continuación:
a) La determinación de la autoridad y el órgano ante el cual se la formula;
b) El nombre y apellido del compareciente, el derecho por el que lo hace. Si lo hace
por sus propios derechos, deberá constar el número de la cédula de identidad, y si lo
hace en ejercicio de la representación legal o voluntaria de terceros, deberá, además,
adjuntar los documentos que justifiquen dicha representación;
217
c) La indicación de su domicilio permanente y el de notificaciones futuras;

d) Mención del acto administrativo objeto del reclamo y la expresión de los
fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, expuestos en forma clara y
sucinta;
e) La pretensión concreta que se formula, y,
f) La firma del compareciente, de su representante o procurador y la del abogado que
lo patrocina.
Quiénes podrán iniciar los procedimientos administrativos: El Art. 109 del Estatuto
señala que es por iniciativa de un administrado, de oficio a solicitud de otro órgano
administrativo.
La capacidad para obrar, constante en el Art. 115, señala quiénes se encuentran

legitimados para intervenir en el procedimiento administrativo, así:
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales y colectivos.
Cualquier ciudadano que inicie, promueva o intervenga en el procedimiento
administrativo alegando la vulneración de un interés comunitario, en especial, la
protección del medio ambiente.
Las asociaciones y organizaciones que representan intereses sociales y
económicos, en tanto tengan personalidad jurídica.
La reclamación administrativa: procedimiento administrativo que ejerce la persona

afectada en sus derechos subjetivos o intereses legítimos como consecuencia de
acciones u omisiones administrativas, como el pago de lo debido o indebido.
Las reclamaciones son consideradas como cuestiones previas o prejudiciales, antes de

plantear la acción procesal administrativa ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
Denuncia: comparecencia del interesado ante la respectiva autoridad administrativa. A

través de este medio se puede impugnar algún hecho que impide el normal desarrollo de
la Administración pública.
El funcionario que reciba la denuncia deberá otorgar la debida consideración y trámite

ante el superior competente; no puede denegarla ni expresa ni tácitamente.
Todo procedimiento es susceptible de terminación, lo que sucede también en materia

ambiental. Revisemos a continuación las diferentes maneras de terminar con el
procedimiento:
Terminación del procedimiento: conclusión del procedimiento por resolución

administrativa, caducidad y desistimiento.
La resolución: acto administrativo definitivo sobre el asunto materia del procedimiento

que causa estado.
La caducidad: acto jurídico que pasado un tiempo produce la extinción de un derecho.
218
El desistimiento: abandono o abdicación de un derecho. Puede ser expreso o tácito. Es

expreso cuando existe una manifestación escrita en la que se deja constancia que se
desiste del procedimiento administrativo. Es tácito cuando el administrado deja
transcurrir los términos previstos para la actuación de las partes.
Por otra parte, es pertinente detenernos a revisar los principios jurídicos que rigen el
procedimiento:
Principios jurídicos que rigen los procedimientos: los principios jurídicos «definen
su esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de las regulaciones
procedimentales dogmáticas, su por qué y su para qué. Los principios son sustanciales y
formales».
Principios sustanciales: rigen los procedimientos y son: la legalidad, la defensa y la

gratuidad.
a) La legalidad: es una condición esencial para la existencia del procedimiento
administrativo. Este principio tiende a proteger los derechos del administrado y
aplicar debidamente la norma por parte de la administración para alcanzar la justicia.
El principio de legalidad se determina por la «igualdad jurídica». No se puede
conceder prerrogativas o privilegios a unos y negar derechos a otros. El principio
determina el órgano competente para conocer y tramitar los actos administrativos, la
capacidad de las partes, la investigación de la verdad material y las normas que
deben aplicarse en los casos concretos.
b) La defensa: los administrados cuentan con la garantía de la defensa para formular
sus fundamentos de hecho y de derecho; presentar pruebas, recursos y peticiones que
les asisten hasta la conclusión del procedimiento administrativo; ser escuchados es
una garantía en el cumplimiento de las formalidades legales.
c) La gratuidad: este principio evita que la administración interponga trabas
contributivas en el procedimiento. Nos señala que no hay que pagar impuestos, tasa
ni costas por concepto de impugnaciones administrativas.
Principios formales: son disposiciones complementarias que coadyuvan al

cumplimiento de los principios sustanciales. En la práctica, los principios de legalidad,
defensa y gratuidad requieren instrumentarse con la aplicación de técnicas
procedimentales como la oficialidad y la eficacia administrativa.
a) La oficialidad: consiste en dirigir e impulsar el procedimiento administrativo y
ordenar la práctica de cuanto sea posible para el esclarecimiento de la verdad de la
cuestión planteada. El principio inquisitivo o de oficio domina en el procedimiento
administrativo, en tanto que el principio dispositivo o de instancia de parte prevalece
en el proceso administrativo.
b) La eficiencia: tiene como objeto hacer más efectivos y congruentes los trámites
administrativos.
219
PROCEDIMIENTO JUDICIAL
3.1. CIVIL.-
-Fuentes de las obligaciones:

Ciertas acciones u omisiones causan perjuicios, no a una persona determinada, sino a
todo un conjunto más o menos amplio de personas: estos daños afectan al ambiente, al
equilibrio ecológico, sea por contaminación de las aguas, el suelo, la atmósfera, o por la
producción de ruidos, gases, polvo, etc. En medidas extremas que atentan contra la
salud, el bienestar o la belleza del paisaje. Estos daños no serán reclamados por una
persona concreta, como perjuicio a su patrimonio o a su integridad personal, sino que
compete a la misma sociedad evitarlos o, eventualmente, sancionarlos y restaurar los
elementos naturales que hayan sido dañados.
El Código Civil, al tratar de los delitos y cuasidelitos se refiere a estos daños genéricos,
en el Art. 2260:
Por regla general se concede acción popular en todos los casos de daño
contingente que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas
indeterminadas. Pero si el daño amenazare solamente a personas determinadas,
solo alguna de éstas podrá intentar la acción.
El mismo cuerpo legal, abordando el tema de las relaciones de vecindad, establece las
responsabilidades por daños que se acusan a los vecinos, principalmente por emisiones
de gases, humos, polvo, ruido, vibraciones y otro género de agentes que perturban la
tranquilidad, la seguridad, la salud y, a veces, la utilización normal de las propiedades.
Estos atentados contra las personas o sus derechos y bienes pueden estar más
circunscritos a los rigurosamente vecinos o extenderse a toda una comarca, a un
conjunto de personas y propiedades; en el segundo caso, se podría hablar de daños al
ambiente179.
Para esto es indispensable conocer que entre las fuentes del Derecho Ambiental, entre
otras, está el Código Civil (CC), Código Penal (CP) y Códigos de Procedimiento Civil
(CPC) y Penal (CPP), temas que trataremos en el presente capítulo.
Al hablar del Código Civil, iniciaremos conociendo cuáles son las fuentes de las
obligaciones.
Para el tratadista Luis Parraguez Ruiz se llaman fuentes de las obligaciones, aquellos
hechos o actos jurídicamente idóneos para darles nacimiento180.
Las fuentes de las obligaciones son vínculos jurídicos consistentes en dar, hacer o no
hacer alguna cosa. La expresión fuente de las obligaciones proviene del Derecho
Romano, que establecía la división cuatripartita en contratos, cuasicontratos, delitos y
cuasidelitos; posteriormente se agregó una nueva fuente de las obligaciones: la ley.
179
Juan Larrea Holguín, «Responsabilidad por daños al ambiente», en Revista de Derecho, Colegio de Abogados del
Guayas, 2004, pág. 27.
180
Luis Parraguez Ruiz, Manual de Derecho Civil Ecuatoriano, Editorial UTPL, junio de 2000, pág. 56.
220
El Art. 1480 del Código Civil de Ecuador reconoce cinco fuentes de las obligaciones: el
contrato, el cuasicontrato, el delito, el cuasidelito y la ley. Al efecto dispone el precepto
que se cita:
Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más
personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la
persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos
los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a
otra persona, como en los delitos y cuasidelitos; ya por disposición de la ley, como
entre los padres y los hijos de familia.
El delito y el cuasidelito civiles
En materia ambiental debemos conocer estas fuentes que entre sí tienen los mismos
elementos, difiriendo solo en lo relativo al factor de intencionalidad del agente.
Los Art. 1489 y 2211 del Código Civil proporcionan los caracteres de ambas
entidades, se trata de hechos voluntarios cuya particularidad genérica es su ilicitud.
Su efecto civil es el nacimiento de la obligación de reparación de daños que recae
sobre el autor del delito o cuasidelito181.
Éstos se diferencian por cuanto el delito exige la presencia del dolo o intención positiva
de ocasionar daño, y en el cuasidelito, por el contrario, la intención está ausente. El
daño deriva de un hecho ilícito ocasionado por simple culpa o negligencia del agente.
Al tratar de los delitos y cuasidelitos, el Código Civil en el Art. 2260, se refiere a estos
daños genéricos, así: Por regla general, se concede acción popular en todos los casos
de daño contingente que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas
indeterminadas. Pero si el daño amenazare solamente a personas determinadas, solo
alguna de éstas podrá intentar la acción.
El daño puede provenir de dolo, de culpa o de caso fortuito, según el grado de malicia,
negligencia o casualidad entre el autor y el efecto. El daño doloso obliga al
resarcimiento y acarrea una sanción penal; el culposo suele llevar consigo tan solo
indemnización, y el fortuito exime en la generalidad de los casos, obedeciendo la
complejidad de esta materia.
Las obligaciones tienen como antecedente o causa final la ley. Por ello, del contrato, del
cuasicontrato, del delito y del cuasidelito, se originan obligaciones, pues la ley permite
o manda que así suceda.
3.1.1. Procedimiento Civil

En al Título VI de la Ley de Gestión Ambiental, denominado De la Protección de los
Derechos Ambientales, el Art. 43 dice:
Las personas naturales, jurídicas o grupos humanos, vinculados por un interés
común y afectados directamente por la acción u omisión dañosa, podrán interponer
ante el juez competente, acciones por daños y perjuicios y por el deterioro causado
a la salud o al medio ambiente incluyendo la biodiversidad con sus elementos
constitutivos.
181
Ídem, pág. 77.
221
Asimismo, el inciso 5to determina: «Las demandas por daños y perjuicios originados
por una afectación al ambiente, se tramitarán por vía verbal sumaria». Capítulo I de la
Ley de Gestión Ambiental, Ley Nº 37. RO/ 245 de 30 de Julio de 1999, capítulo
denominado De las Acciones Civiles.
Juicio verbal sumario:
Éste es el trámite más sencillo dentro de los ordinarios, instruido y ventilado casi
exclusivamente de palabra, aun cuando lo inicie el demandante con una papeleta en
papel común, demanda que suscita la comparecencia de las partes, con los testigos y
otras pruebas, ante el juez. Se caracteriza por ser la simplificación del debate, oralmente
y en forma actuada, permitiendo que se pueda llegar a un acuerdo por medio de la
comparecencia de las partes.
Al respecto el Art. 843 del Código de Procedimiento Civil manifiesta:
Están sujetas al trámite que esta sección establece las demandas que, por
disposición de la ley o por convenio de las partes, deban sustanciarse verbal y
sumariamente; las de liquidaciones de intereses, frutos, daños y perjuicios,
ordenadas en sentencia ejecutoriada; las controversias relativas a predios
urbanos entre arrendador y arrendatario o subarrendatario, y los asuntos
comerciales que no tuviesen procedimientos especial.
Le compete al juez de lo Civil correspondiente, conocer la causa y juzgarla.
De acuerdo a lo señalado, la demanda en este tipo de trámite de daños y perjuicios

ambientales deberá contener los requisitos señalados por el Art. 71 de este cuerpo de
ley:
La demanda debe ser clara y contendrá:
1. La designación del juez ante el que se la propone;
2. Los nombres completos, estado civil, edad y profesión del actor y los
nombres completos del demandado;
3. Los fundamentos de hecho y de derecho, expuestos con claridad y precisión;
4. La cosa, cantidad o hecho que se exige;
5. La determinación de la cuantía;
6. La especificación del trámite que debe darse a la causa;
7. La designación del lugar en que debe citarse al demandado y la del lugar
donde debe notificarse al actor, y,
8. Los demás requisitos que exija la ley para cada caso.
Además, a la demanda deben acompañarse los documentos previstos en el Art. 72, y, si
la demanda no reúne los requisitos legales, el juez ordenará que el actor la complete o
aclare en el término de 3 días y si no lo hiciere se abstendrá de tramitarla. (Art. 73,
inciso segundo).
Al cumplir la demanda con los requisitos legales, el juez la califica mediante

providencia y dispone que se realice la citación y notificación.
Mediante la citación se hace saber al demandado el contenido de la demanda o del acto

preparatorio y las providencias recaídas en esos escritos (Art. 71 del CPC).
222
«La esencia de la citación es hacer conocer al demandado que en su contra se ha

iniciado un juicio para que, en ejercicio del derecho de defensa, comparezca y al
contestar la demanda deduzca excepciones de considerarlo conveniente»182.
Por la notificación «se pone en conocimiento de las partes, o de otras personas o

funcionarios, en su caso, las sentencias, autos y demás providencias judiciales, o se hace
saber a quien debe cumplir una orden o aceptar un nombramiento expedido por el juez»
(Art. 77, inciso segundo).
De acuerdo a lo manifestado por el Art. 78 del CPC: «en el proceso se extenderá acta de
la citación expresando el nombre completo del citado, la forma en que se hubiese
practicado y la fecha, hora y lugar de la misma».
En la práctica, el demandado presentará un escrito señalando casillero judicial, para

posteriores notificaciones. El actor, por medio del escrito, solicitará al juez que, una vez que
se ha realizado la citación por la cual el demandado ha conocido de la reclamación
planteada, se digne señalar día y hora para que se lleve a efecto la audiencia de conciliación,
la misma que procede a petición de parte de acuerdo a lo establecido en el Art. 845, que
dice:
Inmediatamente después de practicada la citación, el juez señalará día y hora para
la audiencia de conciliación, que tendrá lugar dentro de un período de tiempo no
menor de dos días ni mayor de ocho, contados desde la fecha en que se expida la
providencia que la convoque.
El juez mediante providencia señalará el día y hora para que se lleve a efecto dicha
audiencia, a ella concurrirán las partes acompañadas de sus abogados defensores, en ella
tomará la palabra el demandado o su abogado, que contestará la demanda proponiendo
excepciones dilatorias o perentorias, según sea el caso.
Excepciones dilatorias son las que tienden a suspender o retardar el curso del litigio y
están determinadas en el Art. 104 del Código de Procedimiento Civil; y las perentorias,
las que extinguen en todo o en parte la acción a que se refiere la demanda.
También el demandado o su abogado se pueden allanar a la demanda, y pedir al juez

que se acepte alguna forma para solucionar el conflicto presentado.
Si el demandado no comparece a la audiencia de conciliación y no da contestación a la

demanda, se considerará como negativa pura y simple de los fundamentos de la demanda,
según lo establece el Art. 107 del CPC, «la falta de contestación a la demanda, o de
pronunciamiento expreso sobre las pretensiones del actor, será apreciada por el juez como
indicio en contra del demandado, y se considerará como negativa simple de los
fundamentos de la demanda, salvo disposición contraria».
En la mencionada audiencia de conciliación, el actor o su abogado intervendrá en

segundo lugar y se ratificará en los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda;
en general, la audiencia de conciliación y contestación a la demanda tiene como
objetivo permitir que el demandado conteste a la demanda y obtener la conciliación
entre las partes.
182
ECOLEX, Manual de Litigio Ambiental, Quito, Corporación de Gestión y Derecho Ambiental, 2002, pág. 18.
223
En el caso del allanamiento del demandado, se propondrá alguna manera de solucionar el

conflicto, propuesta que, de ser aceptada por la otra parte, se pedirá al señor juez que la
acepte.
Ante la existencia de excepciones dilatorias o perentorias se pedirá que, por existir

hechos que probar, se abra la etapa de prueba por el término legal de seis días, dándose
por concluida la audiencia de conciliación y de contestación a la demanda.
Se procederá en rebeldía, de no concurrir el actor o el demandado a la audiencia de

conciliación, según lo establecido por el Art. 847 del mismo cuerpo legal, ya que las
providencias que se dicten en el curso de las audiencias y otras diligencias se consideran
notificadas en la fecha y hora en que éstas se celebran, aunque haya faltado alguna de
las partes (Art. 89 CPC).
De acuerdo a lo que dispone el Art. 117 de este cuerpo legal, el actor está obligado a
probar los hechos que ha propuesto afirmativamente en el juicio, siempre que el
demandado haya negado los fundamentos. En el segundo caso, no está obligado a
presentar pruebas.
Al referirnos a los medios de prueba, que es la demostración de la verdad de lo que se

afirma, de la existencia de una cosa o de la realidad de un hecho, la prueba puede ser
documental o testimonial; prueba documental, la que se realiza por medio de documentos
privados o públicos, es decir, prueba escrita, fotografías, cintas magnetofónicas, etc.
En lo referente a la prueba testimonial, el Art. 223 del CPC dice que la parte que necesite
rendir prueba testimonial presentará al juez la nómina de los testigos que deben declarar y el
interrogatorio según el cual deben ser examinados, es decir, esta prueba procede
exclusivamente a petición de parte interesada. El juez determinará las preguntas que debe
satisfacer el testigo, de entre las formuladas por las partes, y señalará día y hora para iniciar
la recepción de las declaraciones, señalamiento que se notificará a las partes para cumplir
con la diligencia. Las declaraciones de los testigos que no residan en el lugar del juicio se
receptarán enviando deprecatorios o comisiones a los jueces.
El Art. 852 dice que, concluido el término de prueba, el juez dictará sentencia dentro de
cinco días. Para efectos de la condena en costas, se aplicarán las disposiciones
pertinentes del juicio ordinario. Y las partes pueden presentar informes en derecho y
defensa de sus intereses desde la terminación de la prueba hasta la expedición del fallo.
Los Art. 285 y 286 del CPC disponen que el juez que expidió una sentencia no puede
revocarla ni alterar su sentido en ningún caso; pero puede aclararla si fuere oscura o
ampliarla cuando no se hubiese resuelto uno o más de los puntos controvertidos.
La apelación se interpondrá dentro del término de tres días; el juez, sin correr traslado ni
observar otra solemnidad, concederá o denegará el recurso (Art. 328 CPC). Solo cabe
hacerlo en relación a la sentencia y la providencia que niega el trámite verbal sumario (Art.
860 CPC).
El Art. 327 de este cuerpo de ley define a la apelación como la reclamación que alguno
de los litigantes y otro interesado hacen al juez o Tribunal superior, para que revoque o
reforme un decreto, auto o sentencia del inferior.
224
De acuerdo a lo dispuesto por el Art. 860, en el juicio verbal sumario que se efectúe
para liquidar intereses, frutos, daños y perjuicios ordenados en sentencia ejecutoriada, el
fallo no será susceptible de recurso alguno. En los demás casos de juicio verbal
sumario, se concederá el recurso de apelación únicamente de la providencia que niegue
el trámite verbal sumario, o la sentencia conforme al Art. 853.
Juicio ordinario:
Toda controversia judicial que, según la ley, no tiene un procedimiento especial se

ventilará en juicio ordinario (Art. 63 del CPC). El trámite para el juicio ordinario se
encuentra establecido desde el Art. 404 al 421 del CPC. «El que se substancia con
mayores garantías para las partes, donde las pruebas pueden ser más completas y las
alegaciones más extensas, por los lapsos mayores que para las diversas actuaciones y
trámites se establecen»183.
El juicio ordinario, en doctrina, es aquel que persigue la declaratoria de un derecho,

como por ejemplo, el derecho nacido de un contrato no cumplido; el derecho de
dominio mediante la reivindicación, entre otros.
Competencia: jueces de lo Civil

Procedimiento: calificación de la demanda
Una vez que el actor presente la demanda, en la que plantea su acción o formula la
solicitud o reclamación, el juez la calificará, en virtud de lo dispuesto en el Art. 71
del CPC. En este acto, el juez determina si la demanda es clara, completa y precisa
y, además, establece y dispone la procedencia de la vía ordinaria.
En caso de que la demanda se halle oscura, incompleta o imprecisa, el juez
mandará que se la complete o aclare en el término de tres días; de no hacerlo el
peticionario se abstendrá de tramitarla, esta resolución podrá ser apelada
únicamente por el actor.
El momento que el juez califique favorablemente la demanda, lo expresará en una
providencia y ordenará citar al demandado, confiriéndole el término de quince días
para que conteste la demanda; de no hacerlo se seguirá la causa en rebeldía.
Contestación a la demanda
El demandado tendrá el término de quince días para, de forma clara y precisa, dar
contestación a la demanda, en la que se podrá avocar tanto excepciones dilatorias
como perentorias, salvo la que hace relación a la oscuridad del libero, pues se
entiende que ésta ya se resolvió cuando fue calificada la demanda. Cabe mencionar
que las excepciones planteadas en el proceso tendrán forzadamente que resolverse
en la sentencia.
En esta parte del juicio, el demandado tiene dos posibilidades, la primera es trabar
la litis, sobre cuestiones de puro derecho o sobre hechos que deben justificarse y la
segunda, el reconvenir al demandante. Es decir «demandar al actor», acto que
igualmente debe cumplir con los requisitos que la ley exige. Para estos casos, el
juez también ordenará que en el término de quince días se conteste la reconvención.
Traba de la litis
Con la calificación de la demanda y su contestación queda trabada la litis. La
misma que se fundamentará sobre cuestiones de derecho puro y sobre hechos que
deben justificarse.
183
Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial HELIASTA S.R.L, 1979.
225
Vale mencionar que la sentencia deberá resolver únicamente sobre los asuntos en
que se trabó la litis y sobre sus incidentes. Así el caso, si la litis se hubiera trabado
sobre cuestiones de puro derecho, el juez pedirá autos y dictará sentencia, dentro
de doce días.
Junta de conciliación
En el caso de que se trabara la litis sobre hechos que deban justificarse, se
convocará a una Junta de Conciliación, señalándose día y hora en que las partes
deben concurrir, con el propósito de procurar una conciliación y así dar por
terminado el litigio.
Cuando en la Junta de Conciliación se presentare solo una de las partes, se dejará
constancia en acta de este particular y se dará por concluida esta diligencia. A
continuación, el juez instruirá la apertura de la causa a prueba.
Otra situación que se podrá dar en la Junta de Conciliación es que concurran las
partes, acto en el cual se pueden presentar tres situaciones diferentes: a) Que las
partes lleguen a un acuerdo total y lícito, teniendo el juez que aprobarlo por
sentencia y declarar así terminado el juicio; b) Que las partes lleguen a un acuerdo
parcial y lícito, el mismo juez lo deberá aprobar por autos y dispondrá que el juicio
continúe sobre los asuntos no acordados, y c) Que las partes no lleguen a ningún
acuerdo, de lo cual se dejará constancia y se dará por concluida la diligencia,
dando inicio a la apertura de la causa a prueba.
Término de prueba
Como se señaló anteriormente, cuando en el litigio no se llegue a una conciliación,
el juez concederá a las partes el término probatorio por diez días, para que se
practiquen las pruebas requeridas por éstas.
Alegatos y audiencias de estrados
Cumplido el término probatorio, el juez pedirá autos y pronunciará sentencia,
momento en el que las partes podrán presentar alegatos y solicitar audiencias de
estrados hasta antes de expedirse el fallo.
Sentencia
Una vez evacuados los alegatos y las audiencias de estrados, el juez expedirá la
sentencia dentro de doce días, pero si el proceso tuviere más de cien fojas, se
agregará un día por cada cien fojas.
Segunda instancia
La apelación se interpondrá dentro del término de tres días. Aceptado el recurso, se
correrá traslado del proceso a la Corte Superior, instancia en la cual la parte que
apeló el fallo deberá fundamentarlo y formalizarlo dentro de los diez días contados
desde que se recibió la notificación de recepción del proceso. De no hacerlo así, el
juez declarará desierta la apelación y se devolverá el proceso al inferior, para que
se ejecute la sentencia.
Si se admite la fundamentación y formalización propuestas, la parte no recurrente
puede adherirse al recurso. A la vez, la ley permite que cualquiera de las partes
pueda solicitar la actuación de pruebas, teniéndose que convocar a una Junta de
Conciliación, para luego conferir el término de prueba por diez días. Vencido el
término probatorio, se pedirá autos para sentencia184.
184
ECOLEX, Manual de Litigio Ambiental, Quito, Corporación de Gestión y Derecho Ambiental, 2002, pág. 25-26.
226
3.2. PENAL.-
Las infracciones contra el medio ambiente se encuentran dispersas en diferentes cuerpos

normativos, entre ellos podemos citar: Código Penal, Ley de Gestión Ambiental, Ley
Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, etc.
Con relación al procedimiento para el juzgamiento de las infracciones tenemos que

remitirnos a lo establecido en el CPP.
El Derecho adjetivo penal distingue tres tipos de acción:

1. Acción pública de instancia oficial,
2. Acción pública de instancia particular, y
3. Acción privada.
Los delitos establecidos en el libro II, título V, De los delitos contra la seguridad pública,
capítulo XA (X.1) del Código Penal, son de acción pública de instancia oficial, es decir, que
el ejercicio de dicha acción corresponde al Misterio Público con la actuación de los agentes
fiscales.
En los Art. que van del 437 A (437.1) al 437 K (437.11), del Código Penal,
encontramos los delitos contra el medio ambiente.
El Art. 437.1 se refiere al caso de desechos tóxicos peligrosos, sustancias radiactivas u

otras similares; en relación al tema se han suscrito varios convenios.
Al respecto, el tratadista Efraín Torres Chávez manifiesta que en la norma
constitucional se incluye la sección sexta, titulada Del Medio Ambiente, la cual
expresa que el Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio
ambiente sano, garantizará un desarrollo sustentable y normará por medio de la ley
la preservación y conservación de la biodiversidad, de tal suerte que se incorpore a
nivel constitucional el término normando este bien del Estado.
Una disposición sui géneris es la prohibición de la fabricación, la importación, la
tenencia y el uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la
introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos185.
Art. 437.2. Trata de los residuos de cualquier naturaleza, esta norma protege al ambiente
castigando a quien lo ataca, con el uso de residuos de cualquier naturaleza, que causare o
pudiere causar perjuicio o alteraciones a la flora, la fauna y recursos naturales en general.
Art. 437.3. Este artículo hace referencia a los actos que ocasionen daños a la salud de
las personas o a sus bienes, que tengan carácter irreversible, sean actos clandestinos y
afecten a recursos naturales necesarios para la actividad económica.
Son cuatro clases graves de delito, partiendo, como es natural, de los daños a la
salud de las personas; luego, que el perjuicio o alteración sean permanentes; en
tercer lugar, que el acto sea uno de varios que hubiesen desarrollado
clandestinamente, y por último, los actos que afecten gravemente los recursos
naturales necesarios e indispensables para la economía nacional186.
185
Efraín Torres Chávez, Breves Comentarios al Código Penal Ecuatoriano, Talleres Gráficos de la UTPL, 2004, pág.
260.
186
Ibídem, pág. 266.
227
Art. 437.4. En el caso de producir lesiones o muerte a una persona a consecuencia de la

actividad contaminante, el hecho sería intencional y no podría calificarse de otro modo;
el inciso segundo de este mismo artículo, dice: «si se producen solamente lesiones, el
juez recurrirá a lo previsto en los Art. 466 y 467 del Código Penal».
Art. 437.5. Trata de la sanción a funcionario o empleado público que autorice o permita,
contra derecho, que se viertan residuos contaminantes; la pena será de uno a tres años de
prisión, si hubiere actuado por sí mismo o como miembro de cuerpo colegiado. Éstos
son delitos de naturaleza culposa.
Art. 437.6. Se refiere a la caza, captura, recolección, extracción o comercialización de

flora o fauna protegida.
Este artículo castiga, en consecuencia, la simple caza, aunque fuese sin captura o
recolección, tanto de animales o plantas que estén legalmente protegidos, por lo
que, su extracción o muerte, contraviene disposiciones legales o reglamentarias.
Sube la pena cuando hay agravantes, como cuando el hecho se cometiere en
período de producción de semillas o reproducción de las especies, o cuando éstas
estuvieren en peligro de extinción; o si se lo comete mediante uso de explosivos,
sustancias tóxicas, inflamables o radiactivas187.
Art. 437.7. Extracción de flora o fauna acuática protegida, o utilización de

procedimientos de pesca o caza prohibidos. Norma que protege las especies de las Islas
Galápagos, que son víctimas permanentes de caza y pesca prohibidas, dada la alta
demanda que existe en países orientales por las aletas de tiburón, pepinos de mar, etc.
Art. 437.8. Destrucción, quema, daño o tala de bosques y otras formaciones protegidas.
Art. 437.9. Destino ilegal de tierras protegidas. Norma que resguarda las áreas
protegidas, para que no sean encaminadas a convertirse en áreas de expansión urbana, o
de extracción o elaboración de materiales de construcción.
Art. 437.10. Sanción a funcionario o empleado público que autorice o permita destino
indebido de tierras reservadas. Norma que prohíbe que se destinen indebidamente las
tierras reservadas, si no es al destino legalmente establecido.
Art. 437.11. Trata de las medidas cautelares para que se suspendan de forma inmediata
actividades contaminantes. Prever la existencia de un hecho dañino, pudiendo evitarlo.
En el libro III, título I, capítulo V, denominado De las contravenciones ambientales, en
su Art. 607 A (607.1) habla de las sanciones que serán impuestas a todo aquel que:
a) Contamine el aire mediante emanaciones superiores a los límites permitidos a

los escapes de los vehículos.
b) Acumule basura en la vía pública, en terrenos o en los frentes de las casas o
edificios.
c) Haga ruido por falta de silenciador de su vehículo o a través de equipos de
amplificación a alto volumen que alteren la tranquilidad ciudadana.
187
Ibídem, pág, 270.
228
d) Arroje desperdicios o aguas contaminantes, destruya la vegetación de los

parques o espacios verdes, en los casos en que tales actos no constituyan delito.
3.2.1. Procedimiento Penal

La Constitución Política del Ecuador de 1998 estableció la oralidad en todos los
procesos judiciales; el Congreso Nacional, fiel a esta declaración, en enero de 2000,
promulgó el nuevo Código de Procedimiento Penal, cuerpo normativo que cambia el
sistema procesal penal en el país. El anterior Código establecía un sistema de carácter
inquisitivo, cuya característica principal era que la investigación estaba a cargo del
mismo juez que juzgaba el delito, es decir, que la investigación estaba bajo la potestad
del órgano jurisdiccional, hecho que vulneraba en diversas ocasiones los derechos y
garantías del debido proceso, establecidas en el Art. 24 de la Constitución Política de la
República vigente. El nuevo sistema procesal penal es de carácter oral acusatorio. Aquí
la investigación, tanto procesal como preprocesal, está dirigida por el Ministerio
Público, con el auxilio de la Policía Judicial, para velar porque se respeten los derechos
y garantías del debido proceso. De igual forma, la acción penal es ejercida ya sea por el
fiscal (representante del Ministerio Público) o por el ofendido, dependiendo de si se
trata de delitos de acción pública de instancia oficial o particular, o de acción privada,
respectivamente. Aclarando que los delitos de acción pública de instancia particular
proceden solamente previa denuncia del ofendido.
Competencia
Al respecto, el Art. 42 de la Ley de Gestión Ambiental, en su inciso segundo, dispone

que será competente para conocer las acciones de afectación ambiental, el presidente de
la Corte Superior de Justicia del lugar donde se produzca dicha afectación; y si la
afectación comprende varias jurisdicciones, la competencia corresponderá a cualquiera
de los presidentes de las cortes superiores de esas jurisdicciones.
Esta disposición riñe con lo establecido en el numeral 4 del Art. 29 del CPP que
determina la competencia de los presidentes de las cortes superiores de justicia, para
controlar la instrucción fiscal y para sustanciar y resolver la etapa intermedia en los
casos de fuero.
Procedimiento:
Indagación previa (Art. 215). El nuevo Código de Procedimiento Penal, vigente
desde el 13 de julio de 2001, indica que cuando el fiscal recibe, por cualquier
medio, la noticia de que se ha cometido un delito de acción pública pesquisable de
oficio, antes de resolver la instrucción del sumario y, si lo considera necesario, con
la ayuda de la Policía Judicial puede iniciar una fase de indagación previa, que le
permita resolver si inicia o no la etapa de la instrucción fiscal.
La indagación previa no podrá prolongarse por más de un año en los delitos
sancionados con pena de prisión, ni por más de dos años en los delitos sancionados
con pena de reclusión.
La instrucción fiscal (Art. 217-226). El fiscal resolverá el inicio de la instrucción en
cuanto considere que existen fundamentos suficientes para imputar a una persona
la participación en un hecho delictivo. Si hubiere los suficientes motivos para ello,
debe dictar un auto de instrucción.
229
El auto debe contener:

- La descripción del acto presuntamente punible, a fin de que todas las partes
conozcan el objeto de la investigación;
- Los datos personales del imputado;
- Los elementos que le han servido de sustento para hacer la imputación;
- La fecha del inicio de la instrucción;
- El nombre del fiscal a cargo de la instrucción.
Hay que resaltar que en la etapa de instrucción fiscal no se actúan pruebas, salvo
los anticipos jurisdiccionales, que deben ser practicados por los jueces penales,
pues toda la actividad probatoria se la traslada a la etapa del juicio. En la etapa de
instrucción se investiga y en la etapa del juicio se prueba.
La etapa de instrucción fiscal concluirá dentro del plazo máximo de 90 días
improrrogables; si se realizan diligencias después de ese plazo, no tendrán valor
alguno. Concluido este plazo, el fiscal deberá emitir su dictamen dentro de 6 días.
Desde que el fiscal haya emitido su dictamen hasta 8 días posteriores a la
notificación del mismo, se podrá presentar la acusación particular; no obstante,
aun sin ella, la causa proseguirá, ya que se trata de una acción penal pública de
instancia oficial.
El dictamen del fiscal puede ser acusatorio o puede abstenerse de acusar. En los
dos casos el expediente será remitido al juez.
La etapa intermedia (Art. 227-249). Tiene como objeto el conocimiento, la
evaluación y la resolución jurisdiccional de la acusación o del pedido de
sobreseimiento que presenta el fiscal. En esta etapa se entera de los resultados de la
instrucción y del planteamiento acusatorio o absolutorio del fiscal. Corresponde al
juez evaluar la procedencia o improcedencia de la posición del fiscal y del
acusador particular, si lo hubiere.
La etapa intermedia constituye un mecanismo que impide que el criterio exclusivo
del fiscal conduzca al imputado, en forma directa e irremediable, al juicio penal o,
al revés, que la voluntad privativa del representante del Ministerio Público deje en
la impunidad el acto delictivo.
El juez, dentro de los 10 días posteriores a la notificación del dictamen fiscal,
convocará a las partes a una audiencia preliminar, que se realizará en un tiempo
no menor de 10 días ni mayor de 20, desde la fecha de la convocatoria. A la
audiencia comparecerán el imputado, el fiscal y el acusador particular, si lo
hubiere, con sus respectivos abogados.
Después de escuchar a las partes, el juez leerá a los presentes su resolución sobre
todas las cuestiones planteadas, empezando por los asuntos formales. De
considerarlo necesario, el juez puede suspender la resolución hasta por 24 horas.
El juez tiene la obligación también de notificar su decisión a las partes.
Si el juez considera que los resultados de la instrucción fiscal contienen
fundamentos graves que le permitan presumir que el imputado ha cometido el delito
como autor, cómplice o encubridor, dictará el correspondiente auto de llamamiento
a juicio. El juez debe tener muy en cuenta si, al momento de dictar el auto de
llamamiento a juicio, el acusado se encuentra prófugo; si es así, se suspenderá la
etapa del juicio hasta que sea aprehendido o se presentare voluntariamente.
230
También podrá dictar el juez auto de sobreseimiento, ya sea provisional del proceso
y provisional del imputado; definitivo del proceso y definitivo del imputado, y,
provisional del proceso y definitivo del imputado. En este auto se calificará la
denuncia o la acusación particular como maliciosa y temeraria.
Después de notificado cualquiera de estos dos autos, de llamamiento a juicio o de
sobreseimiento, cualquiera de las partes podrá interponer el recurso de apelación,
para que la Corte Superior resuelva lo que se considere de autos. De esta
resolución no cabe recurso alguno.
Si se ha dictado auto de llamamiento a juicio, se pasará a la siguiente etapa del
proceso que es la etapa del juicio.
La etapa del juicio (Art. 250-320). La etapa del juicio tiene 3 propósitos
fundamentales:
1. La prueba de la existencia del delito,
2. La prueba de la culpabilidad del infractor, y
3. La imposición de la pena correspondiente al delito cometido, las medidas de
seguridad y el pago del daño causado al ofendido.
Si no se cumplen los numerales 1 y 2, obligatoriamente hay que absolver al
imputado.
En esta etapa se obtendrán las pruebas necesarias de cargo y descargo para
establecer la existencia del delito y la culpabilidad del acusado, sin perjuicio de los
anticipos jurisdiccionales de prueba que se hayan realizado en la etapa de
instrucción fiscal, en la audiencia preliminar ante el juez o de las nuevas pruebas
que ordene el Tribunal Penal.
El Tribunal Penal está conformado por tres jueces permanentes, rentados por la
Función Judicial, uno de ellos, el Presidente.
Esta etapa básicamente se divide en tres momentos:
- Sustanciación ante el Presidente del Tribunal Penal
- Sustanciación ante el Tribunal Penal
- Sentencia
Sustanciación ante el Presidente del Tribunal Penal (Art. 262-276). El Presidente
señalará día y hora en que el Tribunal Penal debe instalarse en la audiencia
pública. Éste es el momento en que pueden ocurrir las excusas o recusaciones. Caso
contrario, la audiencia se instalará no más tarde de diez días ni antes de cinco días,
contados desde la fecha de la providencia en que se convoque.
Mientras transcurre el plazo para que se realice la audiencia pública, las partes
podrán presentar una lista de testigos que declaren, así como pedir que se
practiquen todas las pruebas necesarias durante la audiencia. El Presidente del
Tribunal podrá pedir la cooperación policial para conseguir la comparecencia de
los testigos; es el encargado de la disciplina y la dirección de la audiencia.
Sustanciación ante el Tribunal Penal (Art. 277-304). Comprende el desarrollo de la
audiencia, la verificación de que estén todas las partes procesales, los testigos,
peritos e intérpretes, para que se instale la audiencia, caso contrario, se suspenderá
para ser señalada en otra ocasión y se impondrá una multa a quienes no asistan.
Instalada la audiencia se harán las exposiciones orales de las partes, se realizarán
las pruebas pedidas en su momento oportuno. Algo muy importante es que se
receptarán los testimonios del ofendido o del acusado.
231
Concluida las pruebas se iniciará el debate, si fueren varios los acusados habrá un
debate particular para cada uno de ellos.
La sentencia (Art. 305-320). Una vez terminado el debate, el Tribunal Penal
procederá a deliberar con vista al proceso y a las pruebas realizadas durante la
audiencia. Luego de la deliberación, el Tribunal dictará la sentencia que
corresponda, pero podrá suspender su pronunciamiento para el día siguiente. La
sentencia será notificada dentro de los 3 días siguientes a su pronunciamiento.
La etapa de impugnación (Art. 324-368). Son impugnables todos los autos y
sentencias en los casos y formas establecidas en este código, dentro de los 3 días
hábiles posteriores a la notificación del auto o sentencia.
Quien hubiere impuesto un recurso puede desistir del mismo, de acuerdo a los
procedimientos establecidos en la ley.
En la etapa de Impugnación hay cuatro tipos de recursos:
Recurso de Nulidad, Art. 330-342; Recurso de Apelación, Art. 343-348; Recurso de
Casación, Art. 349-358 y Recurso de Revisión, Art. 359-368188.
Procedimiento especial en razón del fuero
De conformidad con expresas disposiciones que constan en la Constitución Política de

la República del Ecuador, la Ley Orgánica de la Función Judicial, el Código de
Procedimiento Penal y otras leyes especiales, existen personas que gozan de fuero, es
decir, gozan de una situación excepcional para que sean juzgadas frente a una infracción
penal, la competencia radicará en determinado juez o tribunal, quien tiene competencia
privativa o exclusiva para juzgar de conformidad con la jerarquía del funcionario
público.
En el caso concreto del CPP, el trámite para el juzgamiento de personas que gozan de
fuero especial está contemplado en el capítulo III, Título V del Libro IV, de dicho
cuerpo normativo.
Fuero de Corte Superior

Ley Orgánica de la Función Judicial
Art. 23.- Son atribuciones y deberes de las Cortes Superiores: conocer, en primera
y segunda instancia, toda causa penal que se promueva contra los gobernadores,
alcaldes, prefectos, vocales de los tribunales electorales, provinciales, consejeros,
concejales, administradores de aduanas, jueces de lo penal, jueces de lo civil, de la
familia, agentes fiscales, intendentes y comisarios nacionales de policía y
municipales, jueces del trabajo, de tránsito y de inquilinato; y oficiales, tanto
generales como superiores, de la Fuerza Pública.
2. Conocer, en primera y segunda instancia, de las causas penales que se
promuevan contra los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles, por
infracciones relacionadas con el ejercicio de sus funciones.
Fuero de Corte Suprema

Ley Orgánica de la Función Judicial
188
ECOLEX, Manual de Litigio Ambiental, Corporación de Gestión y Derecho Ambiental, Quito, 2002, pág. 30-33.
232
Art. 13.- Son atribuciones y deberes de la Corte Suprema: conocer, en primera y

segunda instancia, toda causa penal que se promueva contra el Presidente de la
República o quien haga sus veces, los ministros de la Corte Suprema, los ministros
de Estado, los legisladores principales y suplentes, cuando estuvieren subrogando a
aquellos, los vocales de la Comisión de Legislación del Tribunal de Garantías
Constitucionales y del Tribunal Supremo Electoral, los ministros de los Tribunales
Fiscal y de lo Contencioso Administrativo, el Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la Nación, el Superintendente de Bancos, el Superintendente
de Compañías, el Presidente de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación
Económica, el Presidente de la Junta Nacional de la Vivienda y los ministros de las
Cortes Superiores, en los casos y con los requisitos señalados por la Constitución y
las leyes. (DS 192. R. O. 763: 17-mar-75).
3. Conocer, en primera y segunda instancia, las causas penales que, por cualquier
motivo, se promuevan contra los agentes diplomáticos ecuatorianos, y, por
infracciones oficiales, contra los cónsules generales de la República.
6. Conocer, en primera y segunda instancia, las causas penales que se inicien

contra el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Comandante
General del Ejército, el Comandante General de la Fuerza Aérea, el Comandante
General de la Marina y el Comandante General de la Policía Civil Nacional, por
delitos comunes no comprendidos en la jurisdicción penal, militar o policial.
7. Conocer las causas penales contra los conjueces de la Corte Suprema y de las
Cortes Superiores, por infracciones relacionadas con el ejercicio de sus funciones;
8. Conocer, en primera y segunda instancia, las controversias que se propusieren
en contra del Presidente de la República, cuando el actor fuere un particular.
9. Conocer, en primera y segunda instancia, las controversias que se susciten sobre
los contratos suscritos por el Presidente de la República o sus mandatarios con
alguna persona natural o jurídica de derecho privado, cuando ésta fuere la actora.
10. Conocer, en primera y segunda instancia, las acciones sobre indemnización de
daños y perjuicios que las partes deduzcan contra los magistrados o conjueces de
las Cortes Superiores.
11. Conocer, en única instancia y con sujeción a la ley pertinente, los juicios
provenientes de acuerdos colusorios.
Constitución Política de la República del Ecuador

Art. 187.- Los miembros de la fuerza pública estarán sujetos a fuero especial para
el juzgamiento de las infracciones cometidas en el ejercicio de sus labores
profesionales. En caso de infracciones comunes, estarán sujetos a la justicia
ordinaria.
Art. 220.- La Comisión de Control Cívico de la Corrupción es una persona jurídica
de derecho público, con sede en la ciudad de Quito, con autonomía e independencia
económica, política y administrativa. En representación de la ciudadanía
promoverá la eliminación de la corrupción; receptará denuncias sobre hechos
presuntamente ilícitos cometidos en las instituciones del Estado, para investigarlos
y solicitar su juzgamiento y sanción. Podrá promover su organización en provincias
y cantones.
La ley determinará su integración, administración y funciones, las instituciones de
la sociedad civil que harán las designaciones y la duración del período de sus
integrantes que tendrán Fuero de Corte Suprema.
233
3.3. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.-
La jurisdicción administrativa es la encargada de la defensa de los derechos

administrativos lesionados por la decisiones de la administración activa que han
causado estado, obligando a la administración a suscribirse al régimen de derecho en
virtud de un procedimiento en el que los interesados son admitidos como parte y la
sentencia adquiere valor de cosa juzgada. Se dice que una resolución ha causando
ejecutoria cuando se acabaron los recursos administrativos, es decir cuando ya no son
susceptibles de ningún cambio o recurso e vía administrativa. Entonces otra alternativa
sería es llevar la impugnación en sede jurisdiccional e decir ante el Tribunal
Contencioso Administrativo, pero no es necesario que para llegar a esta instancia se
agote todas las instancias en vía administrativa.
El Tribunal Contencioso Administrativo es una organización de la Función Judicial, que

cuenta con autonomía en el ejercicio de las funciones que la ley le asigne. Su sede se
encuentra en la capital de la República, con jurisdicción en todo el territorio nacional.
A la Jurisdicción Contencioso Administrativa le corresponde resolver sobre cuestiones
que, por su naturaleza, se refieren a la potestad discrecional de los actos administrativos,
además, sobre cuestiones de carácter civil o penal que tengan que ver con la jurisdicción
ordinaria y de otras jurisdicciones: actos políticos de Gobierno que afectan al territorio
nacional o resoluciones emitidas por los organismos del Estado, y por las resoluciones
que se dicten con arreglo a una Ley que expresamente les excluya de la vía Contencioso
Administrativo.
Existen dos tipos de recurso Contencioso Administrativo: el de plena jurisdicción o

subjetivo y el de anulación u objetivo.
El recurso de plena jurisdicción o subjetivo es aquel que ampara un derecho personal

del recurrente, que le ha sido negado, desconocido o no se le ha reconocido totalmente
por el acto administrativo de que se trata. El término para deducir la demanda en la vía
contencioso administrativa será de noventa días contados desde el día siguiente a la
notificación con la resolución administrativa que se impugna.
El recurso de anulación u objetivo, en cambio, es un mecanismo de control que ejercen

los órganos de la Función Judicial, para frenar algunos excesos de la administración pública
en el ejercicio del cumplimiento de las normas jurídicas de carácter administrativo. Esta
acción podrá ser propuesta por cualquier persona que tenga interés en plantear esta acción
ante el Tribunal Contencioso Administrativo, pidiendo se declare la nulidad del acto
impugnado, por cuanto adolece de un vicio legal. En los casos que sean de materia
contencioso de anulación u objetivo, se podrá proponer la demanda hasta el plazo de tres
años, a fin de garantizar la seguridad jurídica; en los casos que sean de materia contractual y
otras competencias de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se podrá
proponer la demanda hasta el plazo de cinco años.
Procedimiento de la Acción Contencioso Administrativo
Es un conjunto de preceptos y normas jurídicas que deben ser cumplidos por el

demandante, el demandado y el Tribunal Contencioso Administrativo, organismo
encargado de administrar justicia.
234
Este proceso, de varias etapas, se encuentra previsto en la Ley de la Jurisdicción

Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil, y comprende lo
siguiente:
1. Presentación de la demanda
2. Citación
3. Contestación de la demanda
4. La prueba
5. El alegato
6. La sentencia
7. La ejecución de la sentencia
La iniciación de un reclamo por vía contencioso administrativo se inicia con la

presentación de la demanda; al presentarla, quien se crea afectado por las resoluciones
de la administración estará ejerciendo su derecho a la defensa; dicha demanda debe ser
presentada ante el Tribunal del lugar del domicilio del afectado, de manera clara,
completa y precisa.
Para iniciar una acción contra la Administración pública, no será requisito previo que la
resolución que se impugna haya causado estado. De acuerdo a lo manifestado en la Ley
de Modernización del Estado, publicada en el R. O. 349 del 31 de diciembre de 1993 y
en el Art. 30 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la demanda
deberá contener los siguientes requisitos, de forma y de fondo:
1. La designación del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo del

lugar del domicilio del afectado;
2. El nombre del actor, indicación de su domicilio y el lugar donde deben
efectuarse las notificaciones posteriores;
3. La designación del demandado y el lugar donde debe ser citado;
4. La designación de la autoridad, funcionario o empleado de quien emane la
resolución o acto impugnado;
5. Los fundamentos de hecho y de derecho expuestos con claridad y precisión;
6. La indicación de haber precedido la reclamación administrativa del derecho en
los casos expresamente señalados por la ley ante los funcionarios competentes y
su designación por parte de éstos;
7. La pretensión del demandante;
8. La anunciación de las pruebas que el actor pretende rendir, y,
9. La firma del actor y la de su abogado.
Cabe señalar que, en esta clase de demandas, no se la podrá reformar en lo principal.

Asimismo, se la deberá acompañar necesariamente de lo siguiente:
1. Documentos justificativos de la personería, cuando no se actúe en nombre

propio, a menos que ya se haya reconocido dicha personería en la instancia
administrativa;
2. La copia autorizada de la resolución o disposición impugnada, con la razón, la
fecha de su notificación al interesado o, en su defecto, la relación
circunstanciada del acto administrativo que fuere impugnado, y,
235
3. Los documentos que justifiquen haber agotado la vía administrativa y que el

reclamo ha sido negado en ésta. Se tendrá por negado el recurso si, transcurrido
30 días, la autoridad administrativa no ha emitido ningún criterio, salvo que la
ley determine un plazo especial. Presentada la demanda, si ésta fuere oscura,
irregular o incompleta, el magistrado de substanciación ordenará que el actor la
aclare, corrija, concrete o complete en el término de 5 días; de no hacerlo, será
rechazada; el decreto respectivo será notificado al interesado y a las autoridades
demandadas. En caso de ser necesario, el actor podrá pedir una prórroga, el
término de la cual no podrá exceder de 8 días, salvo alguna circunstancia
especial.
Con la presentación y la aceptación de la demanda se fijará la competencia, se

determinarán los sujetos procesales, se procederá a comprobar la veracidad de los
fundamentos y se impulsarán las etapas del juicio hasta obtener sentencia y la
calificación de la misma.
Contestación a la demanda del demandado, en un término de 15 días deberá contestar

la demanda y proponer las excepciones dilatorias y perentorias de que se crea asistido,
exponiendo los fundamentos de hecho y de derecho; se referirá a las impugnaciones del
actor y manifestará las pruebas a rendir; de igual manera, al momento de contestar la
demanda, el demandado presentará los documentos en que se funda su denuncia; de no
contestar la demanda en el término concedido y a solicitud del actor, será declarado en
rebeldía, se le hará conocer esta providencia y no se contará más con él; a la
contestación a la demanda se abrirá la causa a prueba, por el término de 10 días, tiempo
en el cual se practicarán las diligencias probatorias que se solicitaren; los medios de
prueba que pueden utilizar en este juicio son los mismos que se establecen en el Código
de Procedimiento Civil, excepto la confesión judicial que no se podrá pedir al
representante de la administración, pero, en su lugar, la parte contraria propondrá por
escrito las preguntas que quiera hacer, que serán contestadas, vía informe, por las
autoridades o funcionarios de la administración a quienes conciernan los hechos
controvertidos. A más de ello, el Tribunal podrá disponer de oficio y antes de la
sentencia la práctica de las pruebas que estime pertinentes.
Una vez que ha concluido el término probatorio y hasta que se expida la sentencia, en el
término de 12 días, las partes podrán presentar informes en derecho o solicitar una
audiencia de estrados, en ambos casos, únicamente, se plantearán asuntos relacionados
con la materia del reclamo.
La resolución, con la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo, será

notificada a las partes, y ésta será ejecutada en las formas y términos señalados, bajo la
responsabilidad directa de la autoridad administrativa a quien corresponda.
La sentencia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, que se encuentre

ejecutoriada en firme, inamovible, no podrá ser susceptible de recurso alguno que tenga
como finalidad la reapertura y revisión del proceso, salvo la acción de nulidad por falta
de competencia del funcionario o del órgano administrativo que dictó el acto impugnado
o del organismo judicial que conoció y resolvió la demanda de lo contencioso-
administrativo.
236
La nulidad de una resolución y del proceso administrativo
El Art. 59 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo manifiesta que son

causas de nulidad de una resolución y del proceso administrativo las siguientes:
a) La incompetencia del funcionario o empleado que haya dictado la resolución o
providencia;
b) La omisión o el incumplimiento de las formalidades legales que se deben
observar para dictar una resolución o iniciar un procedimiento de acuerdo con la
Ley, cuya violación se denuncia siempre que ésta o su omisión causen daño grave,
irreparable o influyan en la decisión.
Todos los procedimientos judiciales, sea cual fuere su sede, están sujetos al
cumplimiento de solemnidades sustanciales que, de omitir alguna de ellas, invalidan el
proceso. El Tribunal si, al tiempo de emitir su sentencia, encuentra vicios en el proceso
administrativo, declarará la nulidad del mismo y ordenará la reposición; de igual manera
se actuará si se detectaren vicios en el procedimiento administrativo, declarando, en este
caso, la nulidad del acto.
La nulidad de la sentencia ejecutoriada tiene como objeto dejar sin efecto la resolución
dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. La demanda se
propondrá en la sala que no dictó la sentencia. La acción de nulidad de la sentencia la
podrán proponer el actor, el demandado y un tercero coadyuvante que hubiere
intervenido en el juicio; aceptada a trámite, el ministro de substanciación ordenará que
se proceda a citar a las partes en el domicilio señalado para que sea contestada la acción
de nulidad en el término de 20 días.
En el caso de que un funcionario público incumpla con las disposiciones legales y que,
por esta acción u omisión, con las normas establecidas en materia ambiental, podrán
hacer uso del Recurso Contencioso Administrativo tanto las personas naturales como las
personas jurídicas, como una acción que puede interponerse contra reglamentos, actos y
resoluciones de la Administración pública o de las personas jurídicas semipúblicas,
siempre que se vulnere un derecho o interés directo del demandante. De igual forma, se
puede interponer este tipo de recursos cuando se emitan resoluciones que lesionen
derechos particulares reconocidos por la ley.
La Ley de Gestión Ambiental en los artículos 44 y 46 hace referencia que tanto los
funcionarios públicos como los particulares, que por acción u omisión incumplan con
las normas de protección ambiental podrán recibir sanciones administrativas, ya sea por
una denuncia presentada por cualquier persona natural, jurídica o grupo humano o de
oficio por parte de las autoridades ambientales, las denuncias presentadas deberán
comprobarse de forma solicitando a la autoridad respectiva la imposición de una
sanción administrativa, esto sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que dieran
lugar. El superior jerárquico del funcionario infractor o la autoridad ambiental según sea
el caso en el término de 15 días resolverá la petición presentada, concluido este tiempo
y si no se ha emitido ninguna resolución acerca de la denuncia, se entenderá el silencio
administrativo a favor del peticionario.
237
En el caso de que la infracción sea cometida por un particular la autoridad ambiental

podrá disponer de dos medidas administrativas como son el decomiso de las especies de
flora y fauna obtenidas ilegalmente y de los implementos utilizados para cometer la
infracción, y, exigirá la regularización de las autorizaciones, permisos, estudios y
evaluaciones, así como verificará el cumplimiento de las medidas adoptadas para mitigar y
compensar los daños ambientales dentro del término de quince días.
El Ministerio del ambiente para la sanción de una infracción el Ministerio del ramo y
autoridades que ejerzan jurisdicción en materia ambiental se sujetarán al procedimiento
establecido en el Código de Salud. De las resoluciones expedidas por los funcionarios
de las distintas instituciones podrá apelarse únicamente ante la máxima autoridad
institucional, cuya resolución causará ejecutoria.
La Contraloría General del Estado como un órgano de control podrá en cualquier

momento auditar los procedimientos de realización y aprobación de los estudios y
evaluación de impacto ambiental verificando que se cumpla con lo que determina la
Ley.
3.4. MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

SOCIOAMBIENTALES
A más de las vías formales y tradicionales, los conflictos relacionados con el ambiente,
pueden ser tratados mediante mecanismos alternos o alternativos. Hablamos de métodos
y prácticas que pueden contribuir a la formación de consensos, a la toma de decisiones y
a la solución de controversias que muchas de las veces la propia legislación no puede
dar solución. Estos métodos son los que la investigación para la paz los ha denominado
como “alternativos de solución de conflictos”, como respuesta a las actuales formas
tradicionales de resolver conflictos. Creemos que el Derecho Ambiental debe incluir su
uso dentro de la legislación que existe para el caso.
Es importante destacar que no se ofrecen recetas, fórmulas mágicas o realidades

absolutas, todo se puede modificar y adaptar de acuerdo al tipo de conflicto, su entorno,
los profesionales que actuarán en su manejo y los intereses que existan sobre él. Lo
importante es usar de forma adecuada lo que existe. A más de ello es necesario un
adecuado y transparente proceso de información que permuta a las partes conocer sus
derechos y deberes y, sobre todo, las consecuencias de sus acciones.
3.4.1. El conflicto en general y el conflicto ambiental en especial

El conflicto, en general, es una contraposición de intereses189. Si existiere alguna
clasificación podríamos decir que este es oculto, latente o manifiesto.
189
Saber diferenciar entre intereses y posiciones es clave en un proceso de negociación (en este caso, de resolución
alternativa de conflictos). Las posiciones son aquellas que «vemos primero» en las personas que pretenden negociar.
En el caso que nos ocupa, las primeras reacciones, los argumentos «externos» de los actores identificados.
Generalmente, las posiciones tienen relación al poder (en cualquier escala) de las partes y reflejan un interés
superficial y externo de quien la manifiesta.
Los intereses son la parte fundamental de la negociación y todo buen negociador debe saber llegar hacia ellos, pues de
su satisfacción dependerá el resultado del proceso de negociación. Explorar las motivaciones, aspiraciones y
preocupaciones de la contraparte es básico. Responder a preguntas del «por qué» y «para qué» de una pretensión nos
puede llevar a la clave de los intereses. Citado de «Liderazgo y Técnicas de Negociación», Roberto Beltrán Zambrano,
Universidad Técnica Particular de Loja, 2001.
238
Oculto, si aún no podemos apreciar su presencia, es decir, está muy dentro de nosotros,
no hay razones para protestar o dar mi opinión. Latente, cuando las razones que motivan
este conflicto son tan fuertes que he decidido mostrar «mi enojo» o mi «posición en
contra». Y, manifiesto, cuando aquella contraposición debo «ganarla a toda costa» y
para ello no importan los medios... importa el fin, lo que yo quiero.
En nuestra vida diaria asociamos el conflicto a un enfrentamiento, choque de opiniones,

lucha, guerra, discusión, pelea, riña, insulto, pleito, enredo, lío, «dimes y diretes», etc.
En general, le damos una calidad negativa a su existencia, como si su presencia fuera
producto de «la mala suerte». Y, bajo esa perspectiva, huimos de él, lo ocultamos, nos
hacemos «el quite», se lo endosamos a otro, nos callamos, nos ponemos furiosos,
demandamos, insultamos, peleamos, nos ponemos «bravos», maldecimos nuestra suerte,
iniciamos un juicio, nos deprimimos, y al final... el conflicto es más.
Aunque en teoría es fácil decirlo, la idea es cambiar el paradigma: el conflicto es una

oportunidad, un momento para tomar decisiones, para cambiar. El reto, entonces, es
analizar y buscar respuestas a estas preguntas:
a) ¿Qué tipo de oportunidades me ofrece ese conflicto?

b) ¿Qué decisiones son las más adecuadas en este momento?
c) ¿Qué actitudes debo deponer para solucionar el conflicto o qué deben hacer
otros para contribuir a la paz colectiva?
Cierto, es difícil actuar de una manera reflexiva a la hora de resolver los problemas,
pero, si somos profesionales, una de las primeras cosas que debemos hacer es separar el
problema de las personas y atacarlo con todas las herramientas, que estén a nuestro
alcance. En la vida diaria, asociamos los problemas a las personas y lo resolvemos bajo
ese esquema que nos conduce a atacar a la persona y no a las causas que han producido
ese conflicto.
3.4.2. El conflicto socioambiental

El conflicto socioambiental es un proceso complejo de interacción, que se da entre
dos o más partes en torno a una o más cuestiones relacionadas con el acceso, uso,
aprovechamiento, control, deterioro o conservación de los recursos naturales o del
medio ambiente que se encuentran ubicados en un territorio determinado190.
Los conflictos ambientales son un tipo particular de conflicto social. Por esa razón
es conveniente comenzar precisando este concepto. Existe acuerdo en que éste
representa una forma de interacción social que implica enfrentamientos. En la
versión de la ciencia política, ese conflicto es entendido como la disputa ante
recursos escasos (Bobbio y colab., 1994). En el sentido que ha recibido el concepto
en el pasado, bajo el término de conflicto, se incluían diferentes tipos de interacción
social con disputas por el control de recursos escasos, especialmente en los
terrenos culturales, laborales y políticos. En esa perspectiva, se estudiaban las
huelgas obreras, alzamientos campesinos o revueltas estudiantiles191.
190
Centro Mexicano de Derecho Ambiental, Manual de identificación y caracterización de conflictos en áreas prioritarias
para la conservación, México, 2000.
191
Alan Santandreu, Eduardo Gudynas, Definiciones y Conceptos en Conflictos Ambientales, Documento de Trabajo
de CLAES, Montevideo, 1998.
239
El conflicto ambiental es un tipo particular de conflicto social donde la temática en

disputa se refiere a aspectos ambientales. Los temas que convocan usualmente tienen
que ver con la calidad de vida de las personas, las condiciones del ambiente o el acceso
y uso de los recursos naturales.
Existen varias definiciones sobre conflicto ambiental. Por ejemplo, Padilla y San Martín
(1996) lo definen como la «incompatibilidad de intereses que afloran a propósito de la
prevención o reparación de un daño ambiental». Por su parte, Sabatini y Sepúlveda
(1997) advierten que puede llegarse a un conflicto cuando una comunidad se organiza
para hacerle frente.
A lo largo del estudio de los conflictos ambientales es necesario precisar y ajustar

algunos aspectos de este concepto, tanto en su vertiente específica (ambiental) como en
la más general (referida a los conflictos sociales)192.
Como vemos, las definiciones de «conflicto ambiental o socioambiental» contienen

elementos coincidentes; de hecho, todos o la mayoría, concuerdan en la contraposición
de intereses por el acceso o uso de escasos recursos, recursos de importancia, recursos
vitales o recursos colectivos (los recursos naturales).
Lo importante no es una definición u otra, sino reconocer los elementos de un conflicto

ambiental y que ello nos permita contar con una definición concreta. Saber definir un
conflicto socioambiental o reconocerlo es una habilidad del que participa en un proceso
de resolución del conflictos, que luego pondrá a funcionar los medios, métodos o
procesos que crea conveniente para su manejo.
3.4.2.1. Características del conflicto socioambiental

Bajo la concepción de conflicto que manejamos se destacan varios aspectos que nos
sirven para desarrollar un corto estudio sobre las características de este tipo especial de
conflicto que, si bien es parte de un universo más grande llamado conflicto social y
conflicto multipartes y conflicto asimétrico, afecta a una parte de ese entorno que tiene
relación a la interdependencia: hombre-naturaleza.
1. La primera característica es que se trata de un proceso; por tanto, no es estático y

posee un desarrollo sistémico, con fases o escalas que varían según el tiempo y
la complejidad del mismo. Esto nos lleva a deducir que siempre será cambiante,
diferente, con tendencia, en la mayoría de casos, a provocar enfrentamientos
sociales, por lo que requiere una metodológica que analice el problema como un
proceso, que no aplique una herramienta definida, con tan solo ver la existencia
del conflicto, sino que utilice una serie de herramientas, acordes al avance o
estado del proceso del conflicto.
2. Una segunda característica es que el proceso, del que hablamos anteriormente,

es de carácter público. Es decir, afecta a un interés, a un derecho colectivo. El
conflicto ambiental implica derechos que la comunidad, el Estado o las
instituciones tienen sobre el uso o acceso a los recursos naturales. Esto, a su vez,
conlleva el uso e intervención de los medios e instituciones públicas cuya
obligación es velar por los intereses de la comunidad y el Estado.
192
Alan Santandreu, Eduardo Gudynas, op. cit.
240
En algunas ocasiones, en este tipo de conflictos veremos involucradas a personas

particulares, pese a ello, los efectos o implicaciones que éstos tienen, siempre o
casi siempre, tendrán relación con el interés público.
3. La tercera característica es que involucran acciones colectivas, en las que grupos

de personas o instituciones desarrollan acciones de carácter público. Hay
quienes sostienen que:
se excluyen los conflictos de una persona contra una empresa o el Estado, sino
que se atienden aquellos que involucran grupos de personas, con distintos
grados de organización, contra otros grupos, igualmente organizados. Estos
tipos de organización pueden ser: asociaciones civiles, comisiones barriales,
empresas comerciales, reparticiones estatales –en el ámbito nacional o
municipal–, etc.193
Si una de las características de este tipo de conflictos es afectar un derecho colectivo, eso no
es óbice para que las acciones que surjan de un reclamo puedan ser hechas por una persona
en particular. Por ejemplo, si el propietario de un bosque o un terreno en el cual se
encuentra una microcuenca es afectado por una concesión minera, puede demandar la
ilegalidad de esa concesión, que no solamente le afecta como propietario del terreno, sino
como fuente de agua para la comunidad. En este caso, el desarrollo de actividades mineras
que pongan en peligro las fuentes de agua es un hecho que no solo interesa al propietario de
ese terreno sino a la comunidad que se vería afectada con el desarrollo de estas actividades.
El reclamo puede ser particular o con el apoyo de terceras personas o instituciones:
Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, etc.
4. La cuarta característica tiene relación con la presencia de una diversidad de

valores, percepciones o significados que los actores involucrados otorgan a
acciones o circunstancias que afectan o pueden afectar el medio ambiente.
Las personas brindamos diversas escalas de importancia al entorno natural y a los recursos
que en él se encuentran. Los usos de los recursos varían de acuerdo al grupo o sector:
minero, campesino, rural, urbano, industrial, ambientalista, gubernamental, etc. Todos
tienen una justificación para su accionar, su forma de ver y hacer las cosas. Éstas y otras
posiciones, intereses o valores respecto del medio ambiente, dan una característica única a
este tipo de conflictos, complicando aún más su manejo o tratamiento.
5. Una quinta característica es que éstos tienen relación con una dinámica de
oposición, controversia, disputa o protesta entre esos actores. Este desacuerdo no
siempre debe ser entendido como sinónimo de enfrentamiento. Éste se da
cuando hay contradicción e incompatibilidad entre lo que piensan unos y otros.
La dinámica, referida en líneas anteriores, es un proceso, una escala, un camino de
menor a mayor, que estudiaremos posteriormente y que lleva el nombre de «escalada
del conflicto».
6. Una última característica194 es aquella que tiene que ver con el reconocimiento
de los actores en conflicto, más allá de que se consideren legítimos o atendibles
los reclamos.
193
194
Puede haber otras, según criterios diversos. Ésta es solamente una propuesta.
241
Independientemente de que las partes en conflicto reconozcan la legitimidad de una

determinada organización, de la jurisdicción de una autoridad administrativa o judicial,
de un reclamo o la calidad del servicio de un determinado recurso natural, la sola
contraposición, la manifestación de una u otra parte, da como resultado este
reconocimiento que, como hemos dicho, puede ser expreso o tácito. De ello tenemos
muchos ejemplos en la vida nacional: empresas que desconocen los derechos de las
comunidades; gobiernos locales que actúan sin el conocimiento de comunidades, barrios
o parroquias, y que luego frente a un reclamo no reconocen los derechos colectivos;
personas, grupos colectivos u organizaciones que irrespetan el control institucional so
pretexto de garantizar «sus» derechos, etc.
Hay procesos que no llegan a constituir conflictos. Sea porque los que inician la
protesta no alcanzan a conformar un actor colectivo organizado, y no logran pasar
de acciones aisladas, o bien porque aun en el caso de estar organizados, no
conforman una fuerza que desencadene la reacción del contendor195.
Probablemente, existirán otras características o las enumeradas tendrán explicaciones
más detalladas. Sin embargo, hemos querido señalar las más relevantes y que
caracterizan al conflicto socioambiental como un fenómeno de especial tratamiento.
Como decíamos, creemos que el manejo de este tipo de conflictos no ha sido el
adecuado en la mayoría de las ocasiones, lo que ha llevado a aumentar los niveles de
violencia entre actores y acrecentar los niveles de desconfianza, descontento y temor
social. Si a esto sumamos la incapacidad estatal y de las instituciones que tienen
relación con la conservación de los recursos naturales, estamos frente a una
combinación que, en muchos casos, puede considerarse letal.
3.4.3. Resolución Alternativa de Conflictos
La disciplina conocida internacionalmente como resolución de conflictos fue

concebida por sus iniciadores como un sistema político. Si la democracia es un
sistema político que se diferencia de aquellos en los cuales la acción de gobierno se
desarrolla al margen –y aun en contra– de los pueblos administrados, la resolución
de conflictos propone y sobrepone a los sistemas democráticos, el valor añadido de
gobernar pacíficamente196.
El pacifismo tenía ya una tradición entre los intelectuales europeos –Alain,
Bertrand Russell, León Tolstoi–; no obstante, este nuevo movimiento, de orientación
pragmática y acusada vocación académica, tuvo su origen en Estados Unidos.
Desde el principio su ambición fue universal: el propósito era encontrar teorías
generales, explicaciones válidas y suficientes para dar cuenta de cualquier
conflicto, ocurriera donde ocurriese197.
Como vemos, la resolución de conflictos, o dicho en palabras del profesor Eduard

Vinyamata la «conflictología», es el resultado de un movimiento pacifista. Lo que ayer
fue un rechazo a la Guerra Fría, hoy es una nueva ciencia de las ciencias sociales. Una
ciencia transversal que estudia el conflicto en su conjunto como un sistema, como una
parte de un todo, y que busca aportar las herramientas que le son necesarias a las
personas para transformar, manejar o gestionar un conflicto o un problema.
195
196
E. Vinyamata, op. cit., pág. 48 y 49.
197
B. Martínez, op. cit., pág. 31.
242
Sobre el tema encontraremos mucha literatura, comentarios, opiniones e incluso

estudios universitarios. Lo importante, en este punto, es entender a la resolución de
conflictos no como el uso de la mediación, el arbitraje u otros métodos, sino como un
camino mucho más amplio que, poco a poco, se convierte en una forma de vida.
3.4.3.1. Algunas herramientas

La negociación
Es una disputa de intereses de la que se excluye, por definición, el uso de la violencia
física, aunque puede servirse de cualquier otro sistema de coerción (amenaza, presión
psicológica y jurídica, engaño, etc.), con la finalidad de conseguir el máximo beneficio
para la parte representada. La negociación es una técnica utilizada especialmente en los
ámbitos político, diplomático y comercial.
De todas maneras, algunos teóricos contemporáneos de la negociación propugnan la

adopción de los principios y métodos propios de la resolución de conflictos, como es el
caso de William Ury, positivizando las técnicas estratégicas y tácticas propias de la
negociación. En todo caso, la negociación también puede definirse como el conjunto de
técnicas y estrategias encaminadas al entendimiento o acuerdo positivo de partes
potencialmente en conflicto198.
En el caso de los conflictos socioambientales, la negociación se produce entre las partes con
el apoyo de expertos negociadores que «manejan» la parte técnica del proceso y asesoran a
éstas a fin de dirigir el diálogo mediante un proceso organizado. Esto en el caso de proceso
formal; existen otros procesos de negociación menos formales, en los que las partes
dialogan directamente, sin una agenda ni el uso de pautas para un proceso determinado.
La facilitación
Es aquella función que un negociador realiza de manera pasiva199 o activa, dentro de un
proceso de negociación. La labor del facilitador es utilizada con frecuencia en procesos
de prenegociación, en los que las partes se ponen de acuerdo en lo que no están de
acuerdo, en lo que van a discutir, en la forma en que lo van a hacer, en qué lugar y con
la presencia de quién.
Beatrice Briggs, reconocida facilitadora norteamericana, considera que:
Uno de los principales trabajos del facilitador es ayudar al grupo a alcanzar una
decisión. Con esto no me refiero a decirle al grupo lo que tiene que hacer, sino más
bien a guiar el proceso de la discusión hasta el punto en que el grupo tiene
suficiente información y claridad para hacer una elección. En mi experiencia, esta
tarea poco fácil presenta dos riesgos principales para el facilitador: el uno es
cortar la discusión muy pronto y el otro es alargarla demasiado tiempo. Si el
facilitador busca la decisión prematuramente, el grupo no tendrá el tiempo para
recibir y procesar toda la información que necesita y puede sentirse manipulado o
presionado a tomar una decisión. Si el facilitador espera demasiado tiempo para
llegar al final, algunos participantes se aburrirán y el grupo perderá energía.
198
E. Vinyamata. op. cit., pág. 140
199
Es decir, en muchas ocasiones sin «hacer presencia en la mesa de negociación», asesorando a las partes en su
conjunto o de manera activa y presencial en el proceso de negociación.
243
A la larga, la habilidad para leer la energía del grupo y saber cuándo buscar la
decisión es una destreza que viene con la práctica.
La facilitación es una herramienta de uso múltiple: reuniones de trabajo, toma de
decisiones, sesiones ampliadas o reservadas, asambleas, talleres de capacitación o de
planificación, procesos de negociación, etc. La facilitación incorpora una serie de
técnicas, usos y costumbres de cada facilitador; requiere preparación, conocimiento,
concentración y trabajo en equipo.
La mediación
Acción de mediar. Cuando una persona o una institución interviene por requerimiento
expreso de las dos partes en conflicto o por indicación de un juez, con la finalidad de
obtener ayuda en su capacidad comunicativa, deteriorada por un proceso conflictual en el
que son incapaces de gestionar por sí mismos. El mediador procura mejorar la
comunicación entre las partes en conflicto sin pretender resolver nada. Es utilizada
especialmente por abogados y psicólogos, en un intento por evitar la vía judicial llegando a
acuerdos de compromiso. De hecho, la mediación en sí misma no sirve para resolver
conflictos, mientras no se incorpore a una noción más amplia. Puede ser considerada como
una técnica más, entre otras, en los procesos complejos de resolución pacífica de conflictos.
Sin embargo, muchos autores utilizan este término como sinónimo de resolución de
conflictos y del resto de términos similares, lo que parece aconsejable siempre y cuando
no se reduzca el concepto de mediación a un concepto cerrado y superficial200.
La mediación puede ser utilizada como una herramienta complementaria a un proceso

de negociación o facilitación. Mediante un acuerdo de mediación podríamos dar fuerza
legal a los acuerdos, es decir, el carácter de ejecutables por vía judicial. En el caso de
conflictos socioambientales, la mediación puede ser usada como una etapa terminal de
negociación, que cierra con un acuerdo avalado por un mediador y su respectivo centro
de mediación.
El arbitraje
Es la acción de discernimiento y de regulación de los conflictos sobre la base de
una normativa preestablecida que prevé la capacidad de arbitrar de una persona o
institución determinada y constituida con esa finalidad. La acción arbitral se limita
a aplicar normas fijadas por la autoridad competente o por los acuerdos genéricos
establecidos inicialmente, procura la neutralidad y la corrección desde la presión
disuasoria que representa la aplicación de sanciones o la amenaza de transferencia
a las autoridades judiciales legales201.
El arbitraje es una figura poco utilizada en nuestro medio como herramienta para
solucionar conflictos socioambientales. Aunque existen experiencias exitosas en otros
países, el Ecuador no ha entrado a ello. De todas formas es recomendable y aunque está
por demás decirlo, el éxito de un proceso arbitral serán los árbitros, no solo en el
conocimiento de temas ambientales, sino y sobre todo en su independencia y calidad
ética.
200
E. Vinyamata, op. cit., pág. 139.
201
E. Vinyamata, op. cit., pág. 136.
244
3.4.3.2. La filosofía popular a la hora de resolver los conflictos socioambientales

Como vemos «no hay nada nuevo bajo el sol». Los métodos revisados y las teorías
citadas apuntan a un solo objetivo: convivencia pacífica. Para llegar a ello, nuestras
sociedades latinoamericanas han hecho avances interesantes. Probablemente, nuestro
problema haya sido no sistematizar o escribir nuestras experiencias. Pese a ello y
tomando como referente la propuesta del profesor Lederach y otros investigadores,
comparto algunas experiencias iberoamericanas:
a) Las cooperativas
Éstas se han producido en forma espontánea y regular en el mundo hispano. Ello se
debe a la misma naturaleza de vida y estructura del trabajo campestre, ya que los
campesinos comparten un fuerte sentido comunitario y suelen ayudarse mutuamente.
Una cooperativa es, en sí, una vía para regular el conflicto. En vez de elevar los
beneficios de uno a costa del otro, se busca el máximo beneficio para todos
mediante la colaboración comunitaria. Es decir, que el interés particular cede al
interés común, con el resultado de que el conflicto se concibe dentro de un marco
comunitario y no individual. Esto no quiere decir que el conflicto deje de
producirse, sino simplemente que el punto de referencia para regularlo ya no es
particular, sino colectivo202.
b) Los Tribunales de Aguas

El Tribunal de Aguas (Valencia, España) representa una de las más antiguas y sólidas
instituciones populares para regular un conflicto que se halla en la historia hispana
(...) La escasez de agua producía continuos desacuerdos y disputas entre campesinos.
Así que, a fin de afrontar este problema, se estableció el Tribunal de las Aguas203.
Es, desde luego, un tribunal popular, instituido por el pueblo con el fin de regular el
tipo de conflicto más importante y constante en aquella región: el uso del agua. El
pueblo le concede su máximo respeto204.
c) La mesa agrícola-campesina
En algunas comunidades campesinas de México, las tirantes relaciones entre obreros
y patronos han visto solución en la mesa agrícola-campesina. Éste es un espacio de
diálogo desarrollado por los campesinos que busca, mediante una estructura básica
de negociación, crear una instancia en la cual patronos y obreros puedan dialogar en
igualdad de condiciones y buscar, de manera conjunta, las mejores vías de solución
a los problemas planteados por las partes.
d) El consejo
Esta figura, presente en muchas comunidades indígenas y campesinas, se presenta
como un consejo arbitral para resolver problemas.
Éste tenía y en algunos casos tiene la última palabra en todos los problemas que se
le presentaban. Para evitar el riesgo de que se convirtiera en un consejo dictatorial,
los campesinos decidieron que el comité debía rotarse, en turnos bien definidos. Así
todos los miembros de la comunidad servían en el comité administrativo cuando les
tocaba su turno205.
202
J. P. Lederach, op. cit., pág. 11 y 12.
203
En nuestro país, el Tribunal de las Aguas es sinónimo de Junta de Aguas.
204
J. P. Lederach, op. cit., pág. 10.
205
J. P. Lederach, op. cit., pág. 13.
245
3.4.4. Otros elementos básicos y la importancia de un buen acuerdo

Esta propuesta es fruto tanto de los estudios efectuados por expertos como de la
experiencia que nuestro Centro de Análisis y Resolución de Conflictos206 lleva adelante.
El método tiene una diversidad de experiencias que las hemos juntado y sintetizado
aquí. Creemos que el proceso puede funcionar y por ello lo compartimos en este
capítulo.
a) El costo del proceso

Lo primero que debemos tener en cuenta al iniciar el proceso de resolución de un
conflicto socioambiental será su costo: personas, tiempos, recursos, materiales,
honorarios, espacios físicos, alimentación, equipos, etc. Tener en cuenta el costo de
inicio es muy importante para saber hasta dónde podemos llegar. A esto podríamos
sumar otro análisis de costo: el del propio conflicto.
b) Levantar información
Una actividad que podemos desarrollar muy aparte del costo es el levantamiento de
información. ¿Qué debemos recopilar, qué temas nos interesan?, Todo ello
dependerá del conflicto en particular, aunque de manera general podríamos
mencionar: identificar quiénes son actores principales y secundarios, cómo cada uno
percibe a la misma situación, posiciones e intereses de cada una de las partes y
cuáles serían las posibles vías de solución del conflicto.
c) Clasificar la información
El ejercicio consiste en utilizar «plantillas» que nos permitan organizar y clasificar
la información levantada, con el objeto de conocer la historia del problema, el
problema en sí y los actores que se encuentran involucrados, a fin de intervenir
como facilitadores o asesorar un proceso de manejo de conflicto.
d) Las primeras reuniones

Es momento de acercarnos a las partes y compartir la información que tenemos. En
algunos casos, ese compartir es muy directo y amplio. En otros, por la naturaleza de
los actores, los niveles de desconfianza y otros factores, la información que
entreguemos será la estrictamente necesaria.
e) El o los diálogos
Probablemente, con la información que ha circulado sea necesario iniciar diálogos.
Lo podemos hacer bajo el formato y organización que nos propone la Fundación
Futuro Latinoamericano (FFLA). Hablamos de el/los diálogos porque no sabemos si
será necesario reunirnos independientemente con las partes o de manera conjunta, y
cuántas veces será necesario hacerlo. Creo que la experiencia y el análisis de cada
caso nos llevarán a tomar una u otra decisión.
f) El «tira y afloja»
Esta fase se caracteriza por la diversidad de opiniones que surgen en la mesa. Para
ello habrán sido establecidas las reglas del juego y la enumeración de los
participantes. Cada uno pone de manifiesto su realidad o visión de las cosas. Se
inicia un proceso de regateo: «yo te doy, pero cuánto me das tú», «yo acepto, a
cambio de...».
206
De la Universidad Técnica Particular de Loja: [email protected]
246
g) Construcción de acuerdos
Probablemente, los diálogos nos lleven a algún acuerdo, que se construirá a petición
de las partes y con la colaboración del facilitador o negociador. Habrá que incluir la
mayor cantidad de detalles para que el acuerdo sea claro y preciso. Creemos que,
por el momento, es necesario «legitimar» el acuerdo mediante la suscripción de un
contrato o un acta de mediación avalizada por un centro autorizado. Esto con el
objeto de darle mayor fuerza al acuerdo. Muchas veces necesitamos de este tipo de
seguridades a fin de que tome cuerpo y dé a las partes el servicio que buscan del
ejercicio del diálogo.
h) Seguimiento y cumplimiento de acuerdos

Si el proceso continúa su marcha, será necesario desarrollar un sistema de
seguimiento y cumplimiento de los acuerdos. Muchos procesos de resolución de
conflictos socioambientales terminan con la construcción y firma del acuerdo, pero
de su seguimiento y ejecución no existe constancia. No olvidemos que la ejecución
de los compromisos requiere la participación de todos, por tanto, parte del acuerdo
será constituir este sistema a fin de que todos tengan la seguridad de que el proceso
se va a cumplir.
3.4.4.1. El cuestionario del análisis básico del conflicto social

Lo dejamos anotado a manera de ejemplo y como insumo dentro de un proceso de
resolución de conflictos:
▫ ¿Cuáles son las raíces (la historia) del conflicto? ¿Cómo lo definen cada una de las
partes implicadas?
▫ ¿Cuál es su proyección temporal? (hacia el pasado y/o hacia el futuro).
▫ ¿Cuál es la dimensión del conflicto? (número de personas afectadas, grupos,
estados, etc.)
▫ ¿Cuál es el objeto del conflicto? Distingamos entre los aspectos materiales y los
inmateriales, entre los intereses negociables y las necesidades no negociables.
▫ ¿Cuál es la intensidad o profundidad del conflicto? ¿Hay presencia de violencia?
¿De qué tipo: directa, estructural o cultural? ¿Concurren los tres tipos?
▫ ¿Es un conflicto intratable? ¿Es un conflicto de intereses materiales negociables?
▫ ¿Quiénes son las partes? ¿Cuáles son sus percepciones del conflicto? ¿Cuál es su
historia? Evaluemos la convergencia/divergencia de percepciones.
▫ ¿Qué tipo de recursos será necesario para llevar a cabo esta intervención
profesional?
▫ ¿Cuál será nuestro papel? ¿Podemos aceptar este encargo profesional?
Un proceso como éstos podría durar meses e incluso años. Lo importante no es el

tiempo, aunque en algunos casos urja tomar decisiones; pese a ello, si las partes
entienden la importancia del diálogo, no lo verán como un método más, sino como una
forma de llevar adelante la vida de la comunidad, una forma de salir adelante.
Este proceso mezcla algunos métodos y herramientas. Destacamos entre ellos la

negociación, la facilitación, el arbitraje y la mediación.
247
3.4.5. Algunas conclusiones
a) La resolución de conflictos se adapta perfectamente al ámbito de los conflictos

ambientales.
b) Cada conflicto requiere un tratamiento determinado, no es posible aplicar «plantillas
de manejo».
c) Existen herramientas de resolución de conflicto, el reto no es saber su teoría, sino su
aplicabilidad y práctica.
d) Hay que agregar a cada método la experiencia y el saber popular.
e) Los conflictos ambientales no se acaban, se modifican para bien o para mal.
f) La resolución de conflictos ambientales requiere un cambio en los esquemas
mentales de las personas, en los procesos administrativos del Estado y en la
consolidación de un modelo educativo basado en valores humanistas. Todo ello bajo
el cuidado de la ética profesional. Caso contrario, todo quedará en buenas
intenciones.
3.4.5.1 Unos consejos finales
a) Los conflictos pueden llegar a ser resueltos, si tomamos como punto de partida la
comprensión de las necesidades, el control del miedo y la promoción de la
cooperación entre todas las partes implicadas;
b) Para la resolución de conflictos resulta imprescindible tener acceso a la comprensión
de sus mecanismos de funcionamiento y
c) Para la resolución de conflictos resulta útil abrir vías de pacificación que devuelvan
el funcionamiento normal y sereno de las capacidades cerebrales, emocionales y
racionales.
4. Orientaciones específicas para el estudio
Deberá revisar los términos legales con un diccionario jurídico. Es importante

que consulte libro de Derecho Administrativo para el estudio y elabore
esquemas que faciliten la comprensión de cada tema y subtema. Se sugiere
revisar la ley de cada artículo referido.
Elabore un resumen esquemático de cada rama del Derecho, incluyendo una

breve explicación de los temas en los cuales se hará especial realce a su
aplicación en el Derecho Ambiental.
Deberá revisar los artículos de los cuerpos legales mencionaos en cada tema.
Tenga presente que cuenta con la asistencia, ayuda y colaboración de su tutor.
248
5. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
AUTOEVALUACIÓN
Responda Verdadero (V) o Falso (F) a los siguientes enunciados:
1. La Constitución no menciona de manera específica las medidas que puede disponer

el juez a fin de evitar o prevenir el daño. ( )
2. Respecto al medio ambiente, la Constitución impone al Estado, a sus instituciones y
funcionarios algunas obligaciones específicas, que tienen alcances objetivos y
subjetivos, cuyo límite lo establece la interpretación constitucional y el nivel de
compromiso de los tribunales. ( )
3. La ACCIÓN POPULAR en materia ambiental, que permite a cualquier ciudadano,
sin necesidad de poder o mandato, recurrir a la vía constitucional o a la que creyere
viable contra cualquier persona natural o jurídica, para prevenir, evitar o cesar el
daño ambiental. ( )
4. El daño colectivo afecta el derecho de personas identificadas, pero también al
derecho que sobre el ambiente afectado la ley reconoce a todos los ciudadanos de un
país e, incluso, de la humanidad entera. ( )
5. En el caso del daño ambiental la reparación de un daño deja las cosas en la forma en
que se hallaban antes de la ocurrencia del mismo, no es difícil. ( )
6. La responsabilidad en caso de daño se entiende como la pérdida, menoscabo o
deterioro que se causa a un individuo en su persona o bienes ( )
7. De acuerdo a lo dispuesto por el Art. 860, en el juicio verbal sumario que se efectúe
para liquidar intereses, frutos, daños y perjuicios ordenados en sentencia
ejecutoriada, el fallo no será susceptible de recurso alguno. En los demás casos de
juicio verbal sumario, se concederá el recurso de apelación únicamente de la
providencia que niegue el trámite verbal sumario, o la sentencia. ( )
8. Las infracciones contra el medio ambiente se encuentran en un solo cuerpo
normativo. ( )
9. El Tribunal Contencioso Administrativo es una organización de la Función Judicial,
que cuenta con autonomía en el ejercicio de las funciones que la ley le asigne. Su
sede se encuentra en la capital de la República, con jurisdicción en todo el territorio
nacional. ( )
10. En el caso de los conflictos socio ambientales, la negociación se produce entre las
partes con el apoyo de expertos negociadores que «manejan» la parte técnica del
proceso y asesoran a éstas a fin de dirigir el diálogo mediante un proceso
organizado. ( )
249
¿Cómo le fue en la autoevaluación? Seguramente muy bien, pero para que usted esté
convencido de sus progresos, compare sus respuestas con las que constan en el
SOLUCIONARIO que está a continuación.
Si surgieron algunas discrepancias o dudas, vuelva a leer sobre los temas correspondientes
para llenar los vacíos y reforzar su aprendizaje.
SOLUCIONARIO
1. V
2. V
3. V
4. V
5. F
6. V
7. V
8. F
9. V
10. V
250
RESUMEN DE LA UNIDAD
1.- PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL.-
La reparación de daño ambiental en la jurisdicción constitucional:

El Estado de Derecho tiene el control del poder, el control de su propio poder, el de sus
instituciones y entidades, y particularmente el de sus funcionarios.
Se entiende este control, si nace de la necesidad de convertir los derechos

constitucionales en normas jurídicas de aplicación directa, ejecutables o susceptibles de
demanda por vía jurisdiccional.
El máximo organismo de control de la constitucionalidad en Ecuador es el Tribunal

Constitucional; no obstante, no es el único que lo ejerce. De acuerdo con la doctrina,
existe el control de constitucionalidad difuso, que lo realizan todos los órganos
jurisdiccionales y autoridades de la administración respecto a normas inconstitucionales
dentro de las causas que conozcan; el concentrado, cuando lo realiza un solo órgano
especializado, y el mixto, que es una combinación de los dos anteriores, adoptado por
nuestro ordenamiento.
Dentro del Derecho procesal constitucional y para ejercer el mencionado control de

constitucionalidad, encontramos algunas de las siguientes acciones: inconstitucionalidad,
amparo, habeas data, habeas corpus.
-Procedimiento:
La acción de amparo se norma en la Constitución Política de la República, en el Art. 95;
puede proponer la acción de amparo constitucional cualquier persona, sin que deba
pedir o presentar poder o delegación, pero también como representante legitimado de
una colectividad. Procede frente a cualquier atentado proveniente de acto ilegítimo de
autoridad de la Administración pública.
La Constitución, en el Art. 95, se refiere al amparo y su función reglamentaria, establece

el procedimiento a seguir en esta reclamación. La LCC, en sus Arts. 49, 50, 51, 58
establece situaciones dentro del procedimiento.
-Derechos constitucionales ambientales: Los podemos revisar en el Art. 18, Art. 3

concordante con el 23, Art. 86, 88, 89 de la Constitución.
- Responsabilidad de particulares respecto al daño ambiental:

Se podrá demandar cumpliendo con lo establecido en el Art. 91 de la Constitución.
La ACCIÓN POPULAR en materia ambiental consta en el Art. 20 de la Constitución,
concordante con el Art. 20. De igual forma el Art. 95 está presente con el amparo
constitucional
2.- ¿QUÉ ES PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?
Son actos, hechos y recursos administrativos. El procedimiento administrativo es propio

de la Función Ejecutiva y el proceso administrativo de la Función Judicial.
251
A- LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.-
La Administración pública cumple la actividad administrativa, que constituye parte
fundamental del Estado. Las actividades administrativas la componen medidas de
precaución o de ejecución, que se conocen como las operaciones materiales y los actos
administrativos.
Dos aspectos fundamentales que caracterizan a la administración: 1) lo jurídico de los

actos, y 2) el aspecto técnico, que significa acción práctica y realización concreta, para
que el acto sea válido en cuanto al contenido y forma de la voluntad de la
administración, a través de una pluralidad de actos.
B- CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.-

a) Estabilidad
b) Presunción de legitimidad del acto administrativo
c) Impugnabilidad del acto administrativo
-Del procedimiento impugnatorio en sede administrativa.
- Ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo
La ejecutividad: - administrativa
- judicial
-Suspensión de los actos administrativos por la vía administrativa:

j) -Extinción de los actos administrativos: Cumplimiento del objeto
k) Imposibilidad del plazo
l) Expiración del plazo
m) Acaecimiento de una condición resolutoria
n) Renuncia
o) Rechazo
p) Revocación
q) Caducidad
r) Declaración judicial de inexistencia o nulidad
s) La protección jurídica de los individuos
C- LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.-

- Recurso de apelación
-Quiénes podrán iniciar los procedimientos administrativos:

La capacidad para obrar, constante en el Art. 115, señala quiénes se encuentran
legitimados para intervenir en el procedimiento administrativo.
-La reclamación administrativa: Denuncia

Terminación del procedimiento
La resolución
La caducidad
El desistimiento
- Principios jurídicos que rigen los procedimientos:
Principios sustanciales legalidad
defensa
gratuidad
252
Principios formales oficialidad

Eficiencia
3.-PROCEDIMIENTO JUDICIAL
A- CIVIL.- -Fuentes de las obligaciones.

-El delito y el cuasidelito civiles.
- Procedimiento Civil: Juicio verbal sumario y Juicio ordinario.
B- PENAL.-
El Derecho adjetivo penal distingue tres tipos de acción:
4. Acción pública de instancia oficial,
5. Acción pública de instancia particular, y
6. Acción privada.
- Procedimiento Penal: Competencia y procedimiento especial en razón del fuero.
C-EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.-
Dos tipos de recurso Contencioso Administrativo:

▫ de plena jurisdicción o subjetivo
▫ de anulación u objetivo.
-Procedimiento de la Acción Contencioso Administrativo.

La nulidad de una resolución y del proceso administrativo.
D- MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

SOCIOAMBIENTALES.-
-El conflicto en general y el conflicto ambiental en especial.

-El conflicto socio ambiental.
-Características del conflicto socio ambiental.
-Resolución Alternativa de Conflictos.
-Algunas herramientas: La negociación, la facilitación, la mediación, el arbitraje.
-La filosofía popular a la hora de resolver los conflictos socio ambiental:
Las cooperativas, los Tribunales de Aguas, la mesa agrícola-campesina, el consejo.
-Otros elementos básicos y la importancia de un buen acuerdo:
El costo del proceso, levantar información, clasificar la información, las primeras
reuniones, el o los diálogos, el «tira y afloja», construcción de acuerdos, seguimiento y
cumplimiento de acuerdos
-El cuestionario del análisis básico del conflicto social.
-Algunas conclusiones.
-Unos consejos finales.
253
254
ACTIVIDADES DE REFLEXIÓN E INDAGACIÓN
A continuación se presentan Actividades para la Reflexión e Indagación que

permiten la aplicación de los contenidos estudiados a través de toda la unidad. Se
sugiere en lo posible el desarrollo completo de las actividades
1. ¿Cuándo y bajo qué requisitos deben los jueces, al conocer un procedimiento de

juzgamiento por daño ambiental, aplicar el Principio Precautorio, previsto en el
artículo 91 de la Constitución?
2. Después de reflexionar sobre las características de la legitimación activas en materia

ambiental, ¿explique quiénes están facultados para interponer acciones ambientales
por daños al ambiente?
3. Considerando el alcance que da la Constitución al Recurso de Amparo, expliqué de

qué forma esta acción puede contribuir a garantizar el derecho a un ambiente sano,
ecológicamente equilibrado y libre de contaminación?
4. Después de analizar las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento

Penal y de la Ley de Gestión Ambiental, ¿expliqué a qué autoridad de la
administración de justicia le corresponde conocer las acciones penales por delitos
ambientales?
5. Exponga ¿cuáles son las principales características de los conflictos socio

ambientales?
6. ¿Cuándo o en qué casos, legal y estratégicamente, es procedente someter la materia

de un conflicto socio ambiental a un mecanismo alternativo de resolución?
255
256

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Universidad Católica de Santiago de Guayaquil

PÉREZ, A. APUNTES PERSONALES

La legislación ecuatoriana para el medio ambiente es relativamente reciente. Se ha ido

Otra fuente importante de la legislación han sido los postulados y mecanismos,

Nuestra legislación contiene disposiciones de alcance general y preceptos específicos

LEGISLACIÓN LEGISLACIÓN SECTORIAL

1. Constitución Política de la CALIDAD RECURSOS BIODIVERSIDAD

 Implementar los conceptos y términos generales del primer parcial en los

DESARROLLO DEL CONTENIDO:

PÉREZ, A. APUNTES PERSONALES

Para abordar esos problemas la legislación ha previsto, en unos casos, disposiciones de

 Explicar la problemática ambiental enfocada en los cinco regímenes claves.

3. Desarrollo del tema

1. PROBLEMAS AMBIENTALES DE ECUADOR

1.1. En el ámbito nacional

Un análisis general de la problemática ambiental y de las respectivas políticas, planes,

Ligado estrechamente al tema del suelo se halla el de la tierra y el territorio, donde la

Con relación a la prevención y control de la contaminación ambiental y al impacto que

En lo referente a las áreas naturales protegidas y la biodiversidad, su problemática está

La amenaza principal para los espacios naturales y poblaciones nativas es la expansión de la

Finalmente, el aprovechamiento de los bosques y plantaciones forestales, así como el débil

1.2. En el ámbito regional

No obstante, esta región se halla amenazada por un acelerado proceso de deforestación de

Caracterizada por la existencia de ecosistemas frágiles como el manglar y los

Precisamente al norte de la zona costera, en la provincia de Esmeraldas, se encuentran los

No se puede eludir la importancia de los ecosistemas marino-costeros como el manglar,

La problemática ambiental de la zona norte de la Amazonía –provincias de Sucumbíos,

No obstante, un mayor análisis visibiliza también como tema de alta preocupación al

A pesar de contar con un importante respaldo constitucional y legal, la institucionalidad

No se puede dejar de lado la presión que ejercen los consumidores internacionales,

1.3. En el ámbito urbano

1.4. En el ámbito rural

Los profundos cambios suscitados en los métodos tradicionales de producción agrícola,

Sin embargo, el problema de mayor impacto que se evidencia en estas zonas es el

2. ANÁLISIS EN LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL

2.1. Clasificación de la legislación

2.2. Legislación por el alcance de sus disposiciones

Finalmente, según esta clasificación, se encuentra la normatividad que tiene un alcance

2.3. Legislación por el recurso o problemática que regula

a) Legislación del agua, que incorpora las distintas disposiciones legales y

2.4 Esquema mixto o combinado

En este sentido, podemos agrupar las distintas clases de legislaciones referidas a

Se debería considerar en este esquema a la legislación ambiental internacional, tratándose

LEGISLACIÓN LEGISLACIÓN SECTORIAL

2.5. Constitución Política de la República:

El texto constitucional, expedido en 1998, contiene importantes avances en el

a) La Tutela Jurídica Estatal sobre el ambiente

La Tutela del Estado ecuatoriano sobre el ambiente, de acuerdo al texto constitucional,

Con relación a la obligación de proteger el medio natural, el Art. 3, “Son deberes

Art. 244.- Dentro del sistema de economía social de mercado al Estado le

Estos bienes serán explotados en función de los intereses nacionales. Su

Art. 248.- El Estado tiene derecho soberano sobre la diversidad biológica,

Por tanto, al hablar de administración incluimos el concepto de manejo, que a su vez de

Finalmente, la Tutela Estatal abarca la responsabilidad de garantizar el derecho que

b) El derecho a un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de

Así lo reconoció la Asamblea Constitucional de 1998 al insertar el siguiente texto:

Velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la

Se debe entender que la protección de dicho equilibrio involucra, al menos, al conjunto

4. Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos

c) El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP). Mediante este

Implementar los conceptos y términos generales del primer parcial en los

Explicar la problemática ambiental enfocada en los cinco regímenes claves.