¿Pueden producirse las innovaciones de la

Cuarta Revolución Tecnológica al interior

de los sistemas de administración pública?

Guillermo Schweinheim
Guillermo Schweinheim
Doctor en Sociología. Profesor Titular de
Administración Pública y Director de la Maestría
en Auditoría Gubernamental de la Universidad
Nacional de San Martín, Argentina (2003-2019).
Ex Presidente de la Asociación Argentina de
Estudios de Administración Pública (2006-2015).
Ex Representante de la República Argentina en el
Consejo Directivo del CLAD (1998-99/2002-2003).
Representante de la República Argentina en la I y II
Conferencia Iberoamericana de la Administración
Pública y la Reforma del Estado (Lisboa, 1998 y La
Habana, 1999). Vocal del Directorio del Instituto
Nacional de la Administración Pública (INAP),
Argentina (1999). Autor de libros y artículos de
la especialidad. Ha sido consultor para el Banco
Mundial, el BID, el PNUD y la Unión Europea.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

E-mail: [email protected]
Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020, pp. 73-96, ISSN 1315-2378

¿Pueden producirse las innovaciones

de la Cuarta Revolución Tecnológica…
al interior de los sistemas de
administración pública?
Los enfoques teóricos y las investigaciones aplicadas sobre la relación
entre cambios e innovaciones tecnológicas y administración pública
suelen caracterizarse por un tipo de programa de trabajo que explica los
cambios en la administración pública a partir de las transformaciones e
innovaciones tecnológicas que se producen en la “sociedad”. Sin embargo,
la experiencia comparada, y también la latinoamericana, muestra como en
múltiples ocasiones, los cambios e innovaciones tecnológicas producidas
en el seno de los sistemas de administración pública han terminado
impactando en procesos sociales, reenrolando en dichas innovaciones a
actores económicos y sociales, incluido grandes actores empresariales,
y produciendo cambios con uso intensivo de las TIC que transformaron
asociaciones sociales a escala nacional, continental y global. El artículo
explora los casos de los cambios en los sistemas de administración
financiera, compras y contrataciones e ingresos públicos producidos en
América Latina, haciendo uso de los estudios de ciencia y tecnología de la
denominada Teoría del Actor Red. Aborda sus implicancias con relación
a las transformaciones denominadas como cuarta revolución industrial,
los distintos modos de tratamiento de los procesos de cambio, innovación,
adaptación o modernización de las administraciones públicas y el modo en
que la innovación en las administraciones estatales, especialmente de la
cuarta revolución tecnológica, puede provocar transformaciones sociales
más amplias.

Palabras clave: Innovación Administrativa; Desarrollo Tecnológico;

Gestión Financiera; Sistemas Financieros; Compra Gubernamental;
Contratos Públicos; Ingreso Público; Sector Público; América Latina

Can the Innovations of the Fourth Technological Revolution

Occur within Public Administration Systems?

Theoretical approaches and applied research on the relationship between

technological changes and innovations and public administration are

Recibido: 01-07-2019 y 14-06-2020 (segunda versión). Aceptado: 26-06-2020.

(*) Versión ampliada y mejorada de la ponencia presentada en el XXIV Congreso

Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Buenos Aires, Argentina, 12 al 15 de noviembre de 2019.

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 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

usually characterized by a type of work program that explains the changes

in public administration based on the technological transformations and
innovations taking place in “society”. However, comparative experience, and
also that of Latin America, shows how in multiple occasions the technological
changes and innovations produced within public administration systems
have impacted on social processes, re-enrolling economic and social
actors, including large business actors, in these innovations and producing
changes with intensive use of ICT which transformed social associations at
the national, continental and global levels. The article explores the cases
of changes in financial administration, procurement and contracting and
public revenue systems produced in Latin America, using the science and
technology studies of the Network Actor Theory. It addresses its implications
in relation to the transformations known as the fourth industrial revolution,
the different ways of dealing with the processes of change, innovation,
adaptation or modernization of public administrations, and the way in which
innovation in State administrations, especially in the fourth technological
revolution, can lead to broader social transformations.

Key words: Administrative Innovation; Technological Development;

Financial Management; Financial Systems; Government Purchasing;
Public Contracts; Public Income; Public Sector; Latin America

Introducción

U na nueva cuestión ha ingresado a la reflexión teórica y concep-

tual y a la investigación empírica en el campo disciplinar de la
administración pública. Los vínculos entre la denominada “cuarta
revolución industrial o tecnológica” y las transformaciones que se
están produciendo y se producirán de modo concomitante en las
administraciones públicas se están convirtiendo progresivamente
en objeto de investigación y exploración empírica aplicada. Algunos
de los más destacados expertos en administración pública vienen
dedicando sus esfuerzos intelectuales más recientes a esta cuestión
(Ramió Matas, 2018; Oszlak, 2019).
Ciertamente el interés de la academia experta por este problema
de investigación no carece de razones. En pocos años, un conjunto
de innovaciones está reestructurando las relaciones sociales. Una
enumeración simple de las más significativas aparece como impac-
tante. La creciente incorporación de la automatización y de robots
a la realización de tareas, actividades y procesos; la utilización de
algoritmos y la inteligencia artificial en procesos de toma de deci-
siones y la realización de cálculos de tendencias y correlaciones y
la toma de decisiones sobre la base de la utilización de grandes

76 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

bases de datos que existen a partir del registro digitalizado de todo

tipo de información conocido como “big data”, se encuentran entre
los más tratados. La posibilidad de que muchos de los procesos
de cálculo se realicen en la nube a partir de la multiplicación de la
capacidad de cálculo y de almacenaje de información en servidores
interconectados complementa estas nuevas capacidades de uso de
la tecnología. Pero, a ello, suele sumársele la tecnología de la internet
de las cosas que permite el vínculo entre y el control a distancia de
distintos dispositivos físicos automatizados que realizan distintas fun-
ciones asociados entre sí y la impresión 3D con distintos materiales
que permite la fabricación de objetos y componentes de distintas
funcionalidades, incluido el control de su fabricación a distancia. El
uso de la nanotecnología para el diseño y puesta en funcionamiento
de micro dispositivos, combinación de materiales e intervenciones
físicas y biológicas se suma a esta lista de tecnologías revoluciona-
rias. Nuevas hibridaciones entre algunas de estas tecnologías y los
avances en medicina y biotecnología suelen ser también incluidos,
así como también los cambios en la seguridad de la información y
sus impactos en la garantía de la incorruptibilidad de los contratos
privados y públicos que ofrece la tecnología del “block chain”1.
A partir de la identificación de estas impactantes innovaciones, las
preguntas de investigación aparecen rápidamente. ¿Qué procesos
(tanto sustantivos como auxiliares) y servicios de las administracio-
nes públicas comenzarán a estar crecientemente automatizados o
prestados por algún tipo de robot? ¿Qué tipo de decisiones en la
asignación de recursos o en la solución de problemas comenzarán
a ser resueltas por algún tipo de algoritmo que utilice información
del pasado y del presente para la toma automatizada de decisiones
y cuáles seguirán en manos de la alta dirección y gerencia de las
administraciones públicas? ¿Qué efectos tendrá la automatización
de cálculos, procesos, decisiones y prestaciones de servicios sobre
el tipo de puesto de trabajo en las administraciones públicas? ¿Qué
empleos públicos serán destruidos y qué nuevos empleos se crea-
rán? ¿Cómo impactarán estos cambios en los procesos de selección
de personal público? ¿Cómo se verán afectadas las prestaciones
públicas de salud, educación y asistencia social a ancianos y cuáles
serán las habilidades requeridas para personal de salud, educado-
res y asistentes personales? ¿Qué regulaciones deberán adoptarse
para garantizar algunos valores universalmente compartidos sobre
la libertad y los derechos humanos frente a las capacidades de

77 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

En múltiples sistemas autónomos para tomar decisiones y prestar servicios?

ocasiones,
los cambios e ¿Cómo se transformarán sistemas auxiliares de administración fi-
innovaciones nanciera, compras y contrataciones del Estado y servicios jurídicos a
tecnológicas
producidas en partir de las tecnologías de automatización, uso de algoritmos y block
el seno de la chain? Cada uno de estos nuevos interrogantes interpela claramente
administración
pública han a los especialistas en administración pública.
terminado El objetivo de este artículo es tratar de ofrecer una perspectiva
impactando
en procesos epistemológica y teórica alternativa a la generalmente aceptada
sociales. con relación a los vínculos entre el cambio tecnológico y la configu-
ración estructural y de procesos en las administraciones públicas.
Los enfoques teóricos y las investigaciones aplicadas sobre la rela-
ción entre cambios e innovaciones tecnológicas y administración
pública suelen caracterizarse por un tipo de programa de trabajo
donde se explican los cambios en la administración pública a partir
de las transformaciones e innovaciones tecnológicas que se pro-
ducen en la “sociedad”. Sin embargo, la experiencia comparada, y
también la latinoamericana, muestra como en múltiples ocasiones,
los cambios e innovaciones tecnológicas producidas en el seno de
la administración pública han terminado impactando en procesos
sociales, reenrolando en dichas innovaciones a actores económicos
y sociales, incluido grandes actores empresariales, y produciendo
cambios con uso intensivo de TIC que transformaron asociaciones
sociales a escala nacional, continental y global.
Proponer un enfoque teórico, conceptual, epistemológico y meto-
dológico alternativo al generalmente aceptado es el motivo principal
de este artículo. Explicar los cambios en la “sociedad” a partir de los
cambios tecnológicos en la “administración pública” y no explicar
los cambios en la “administración pública” a partir de los cambios
en la “sociedad”.

Reviendo los enfoques teóricos sobre cambio social

y tecnología: hacia un enfoque pragmatista radical
de la relación entre cuarta revolución tecnológica y
administración pública
Para intentar brindar sistematizaciones empíricas y explicaciones
a procesos de cambio de esta naturaleza, las ciencias sociales han
tenido habitualmente dos enfoques. Un primer enfoque es aquel,
que a riesgo de simplificación podría denominarse estructuralista.
Para este enfoque, todo cambio estructural (Schweinheim, 1998) en
las administraciones públicas (como este al que probablemente se

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 Guillermo Schweinheim

seguirá asistiendo vinculado a la cuarta revolución tecnológica) debe

ser entendido como una respuesta de las administraciones públicas
a procesos estructurales más amplios de cambio social, económico y
tecnológico. Un cambio estructural constituido por una introducción de
nuevos procesos, sistemas y tecnologías determinado por la necesidad
de hacer frente a las transformaciones cualitativas del entorno. En este
caso, las transformaciones del entorno social, la cuarta revolución
tecnológica, está obligando a los gobiernos y a las administraciones
públicas a introducir estas tecnologías, producir la reingeniería de
sus procesos, transformar sus sistemas sustantivos y auxiliares,
introducir la nuevas tecnologías en la composición de sus servicios,
aplicar estos cambios en los sistemas de toma de decisiones y a
cambiar radicalmente la naturaleza de la selección de empleo público
y alta dirección estatal.
Para el enfoque estructuralista, que es en general el habitual-
mente aceptado, las transformaciones tecnológicas se dan fuera
de las administraciones públicas, obligando a estas a procesos de
modernización y adaptación. La modernización implica una adopción
de la nueva tecnología con poca capacidad de opción y alternativas
por parte de los gobiernos, normalmente de Estados con bajas ca-
pacidades y fuertemente influenciados por los proveedores privados
de tecnología, la oferta de financiamiento para estos cambios por
parte de la cooperación internacional y la banca multilateral o como
efecto demostración de las transformaciones experimentadas en las
administraciones públicas de los países más avanzados. En ciertas
circunstancias, a mayores capacidades estatales, mayor tendencia a
las adaptaciones, a recombinaciones entre la influencia de la tecnología
producida en el entorno y las capacidades de producción interna
en las administraciones públicas. Solo en escasas oportunidades
(Deutsch, 1969; Schweinheim, 1998), el enfoque estructuralista consi-
dera que estos cambios estructurales pueden surgir de la innovación
relativamente original dentro de los sistemas políticos y adminis-
trativos, dentro del seno del propio aparato administrativo estatal.
Este enfoque estructuralista que considera que particularmente el
cambio en el entorno social tecnológico es la variable causal indepen-
diente de los cambios en las administraciones públicas, es además
consistente con el denominado programa fuerte de sociología de la
ciencia y la tecnología. Para esta escuela de sociología de la ciencia y
la tecnología, conocida habitualmente como Escuela de Edimburgo,
el conocimiento científico considerado “verdadero” y las “tecnologías”

79 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

No siempre la que se aceptan y se imponen, son consecuencias de factores cultura-

administra-
ción pública es les, sociales y económicos, de un entorno social que explica por qué
receptora de ciertas teorías y tecnologías son aceptadas (Bloor, 1976).
la innovación
tecnológica, Un segundo enfoque es aquel que también a riesgo de simpli-
sino el lugar en ficación podría denominarse pragmatista. Para este abordaje, las
donde esta se
produce. innovaciones tecnológicas pueden rastrearse en su origen en distintos
ambientes o sociabilidades, incluso las de la propia administración
estatal. Ciertas situaciones y coyunturas pueden ser aprovechadas
competentemente por algunos de los expertos o redes de expertos en las
nuevas tecnologías dentro de la administración pública o bien solicitadas
en su desarrollo a proveedores de tecnología para la administración
pública. Y pueden permitirles poner en práctica dispositivos, tecnologías
o “sistemas” que se estabilizan o institucionalizan. Estos dispositivos
tecnológicos estabilizados afectan las conductas de otros actores, se
ensamblan socialmente construyendo comportamientos individuales
o de ciertos conjuntos sociales, condicionan y viabilizan conductas,
justifican y modelan predisposiciones y hábitos y conductas de los
más diversos e inesperados actores. En otros términos, los cambios
tecnológicos pueden producirse dentro de la propia administración
estatal produciendo cambios sociales más amplios (Schweinheim,
2018). En otros términos, es necesario adoptar una perspectiva de
simetría radical2, considerando que la innovación tecnológica puede
suceder tanto dentro como fuera de las administraciones públicas.
No siempre la administración pública es receptora de la innovación
tecnológica, sino el lugar en donde esta se produce.
Adoptar este enfoque pragmatista radical obliga a rastrear los orí-
genes del cambio tecnológico, especialmente aquel que se produce
dentro de las administraciones públicas, y apela a considerar que el
cambio tecnológico dentro de la administración no es consecuen-
cia exclusiva de cambios tecnológicos en su entorno. Consiste en
adoptar la perspectiva de la denominada escuela del actor-red en
el campo de los estudios de la ciencia y la tecnología (Latour, 1983;
Callon, 1986; Callon, 1987; Law, 1998, Latour, 2008 [2005] y Law,
2007). Para esta escuela, es necesario “desarmar” las “cajas negras”
que se estabilizan como consecuencia de la adopción de las tecno-
logías. Para esta escuela sociológica es necesario rastrear el origen
de los inventos tecnológicos, devolver la voz a los actores y recons-
truir cómo se produjeron las innovaciones e hibridaciones entre
actantes humanos y actantes no humanos tecnológicos producidos
por los humanos, en que sociabilidades se produjeron los procesos

80 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

de innovación y los posteriores procesos de enrolamiento y contra

enrolamiento de actores y dispositivos técnicos. De este modo, es
posible descubrir no solo el origen de las innovaciones tecnológicas,
sino también el de los cambios más amplios en las asociaciones o
ensamblados sociales3.
Por otra parte, este enfoque es particularmente adecuado a los
fenómenos que se analizan en este artículo, porque considera que
el ensamblaje y estabilización de nuevas asociaciones de conductas
sociales son consecuencia de la progresiva constitución de relaciones
de resignificación constante donde son tan importantes los compor-
tamientos de los humanos como de los dispositivos tecnológicos
que estos inventan y logran introducir en las asociaciones sociales.
Este “actor-red” constituido por actantes humanos y no humanos
reconfigura distintas situaciones sociales más amplias, pasando
desde los laboratorios o ambientes de invención hasta reensamblar
lo social, en un pasaje de lo micro a lo macro, de los modos más
insospechados (Latour, 1983).
La importancia de adoptar esta perspectiva pragmatista radical es
que se descubra que la administración pública no sólo es impactada
por la cuarta revolución tecnológica. Probablemente se manifieste
que una porción significativa de esta revolución se está producien-
do en el propio seno de las administraciones públicas para luego
reconfigurar lo social. Y, por cierto, existen importantes situaciones
de este tipo en la historia de la relación entre administración pública
e innovaciones tecnológicas, aún cuando solo se repare en algunos
antecedentes significativos desde 1930 o 1945.

Algunos antecedentes significativos de la producción

de tecnología en las administraciones públicas en los
Estados centrales
Este artículo sostiene que frente a las preguntas que se están for-
mulando sobre las relaciones entre administración estatal y esta
revolución tecnológica se debe adoptar un enfoque pragmatista
radical consistente con la sociología de la ciencia y la tecnología de
la escuela del actor-red. Y que no se debe dar por supuesto que es la
administración pública la que se verá impactada por los cambios tec-
nológicos producidos en su entorno exclusivamente. Que también se
debe esperar que muchos de estos cambios tecnológicos se produz-
can en el seno de las administraciones públicas o sean provocados
por la propia actividad y demanda de las administraciones públicas.

81 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

Son cuantiosos Pero esta posición debe ser justificada no solo por la convicción de
los estudios
que muestran la utilidad de esta perspectiva para afrontar los cambios del futuro,
cómo gran sino porque se sustentan en cierta base empírica4.
parte de las
innovaciones Son cuantiosos los estudios que muestran cómo gran parte de
tecnológicas las innovaciones tecnológicas sucedidas en los países de capitalismo
sucedidas en
los países de avanzado se dieron en el seno de o como consecuencia de los Estados
capitalismo nacionales y sus organizaciones públicas. Y muy particularmente
avanzado se
dieron en el del campo de la defensa, antes de su utilización en el campo civil,
seno de o como industrial o de las empresas o corporaciones capitalistas. Pero aquí
consecuencia
de los Estados importa señalar antecedentes vinculados con la cuarta revolución
nacionales tecnológica.
y sus orga-
nizaciones En primer lugar, se debiera considerar que la revolución tecnológi-
públicas.
ca actual se caracteriza especialmente por la disruptiva incorporación
a los sistemas sociales, tanto en el ámbito industrial como en el de la
Las ideas y
los primeros administración pública, de una combinación de sistemas autónomos,
dispositivos de algoritmos para la toma de decisiones, inteligencia artificial y robots,
la cibernética,
el análisis de combinados con la posibilidad de que los procesos computaciona-
sistemas para les asociados utilicen grandes volúmenes de datos en sistemas de
la toma de
decisiones, los servidores y bases de datos vinculados en la Internet.
modelos de Por ello es necesario destacar que las ideas y los primeros dispo-
simulación y
la inteligencia sitivos de la cibernética, el análisis de sistemas para la toma de deci-
artificial sur- siones, los modelos de simulación y la inteligencia artificial surgieron
gieron como
demandas del como demandas del sistema de defensa norteamericano durante e
sistema de inmediatamente después de la segunda guerra mundial5. Y que las
defensa nor-
teamericano ideas de Norbert Wiener (1950) sobre la cibernética y la inteligencia
durante e in- artificial fueron consecuencia de esta demanda estatal financiada
mediatamente
después de la por fondos estatales para el desarrollo teórico y tecnológico (Galison,
segunda guerra 1994). También es oportuno recordar que Internet tiene su origen en
mundial.
ARPA Net, la red interconectada de computadoras de la Agencia de
Proyecto de Investigación Avanzada de Defensa de la administración
norteamericana. Y que la World Wide Web fue concebida y puesta en
funcionamiento por el organismo de investigación intergubernamen-
tal CERN (Centro Europeo para la Investigación Nuclear) entre 1989
y 1991. Aún hoy es posible afirmar que los principales ambientes
de desarrollo de las tecnologías como la inteligencia artificial y la
robótica combinadas con big data e Internet siguen sucediendo en
ambientes vinculados con la defensa y la tecnología espacial tanto
en Estados Unidos como en Europa (Instituto Español de Estudios
Estratégicos, 2018), sin perjuicio de su posterior utilización por las
empresas privadas de tecnología.

82 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

De manera similar, es necesario destacar que los primeros están-

dares relativos a lo que debiera ser entendido por analítica de big data
fueron realizados por el Instituto Nacional de Estándares y Tecnología
dependiente del Departamento de Comercio de Estados Unidos en
el año 2013 (European Commission, 2016: 13). De hecho, la estan-
darización que aún suele utilizarse (volumen, variedad, velocidad,
y variabilidad de bases de datos interconectadas con arquitecturas
escalables para su eficiente almacenamiento, manipulación y análi-
sis) ha surgido en agencias intergubernamentales. Y ciertamente, la
exploración de estos usos de la tecnología vinculando la inteligencia
artificial, los algoritmos y la disponibilidad de datos masivos, la tecno-
logía de la big data y su uso en la toma de decisiones, parece incluso
encontrar entre sus principales financiadores a los sectores públicos
de los Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Australia y Japón (Barbosa,
Silva y Flausino (2017). Ya existen en Europa decenas de casos de
desarrollo de análisis de big data para la toma de decisiones y una
iniciativa para la interoperabilidad legal, semántica, organizacional
y técnica (European Commission, 2016).
En consecuencia, no es de extrañar los múltiples casos de sistemas
de administración y de prestación de servicios con utilización de
análisis de big data en la gestión de múltiples servicios desarrollados
y prestados por las administraciones de grandes ciudades como
Chicago, Filadelfia y San Francisco (BID. Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe, 2017: 180-181), o su utilización por las
administraciones de distintos países europeos en servicios de ges-
tión del transporte, salud, educación, empleo, estadísticas públicas,
seguridad ciudadana o impuestos y aduanas (European Commission,
2016). De este modo, la automatización, robotización, y prestación
de servicios sobre la base de sistemas autónomos con utilización de
analítica de big data en los campos de la administración de recursos
financieros, la salud, la educación o la gestión urbana se convierten
en productores de la cuarta revolución tecnológica en el propio seno
de las administraciones públicas.

Antecedentes de innovaciones en las administraciones

públicas latinoamericanas: del gobierno electrónico a la
cuarta revolución tecnológica
Como puede apreciarse en lo sistematizado hasta este momento en
este artículo, pareciera que existen pocas dudas de que es en el mis-
mo entramado de las administraciones públicas de los países avanzados

83 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

Un caso notorio donde se está produciendo gran parte de esta cuarta revolución tecnológica
de innovación
en América o industrial. La cuestión ahora es dilucidar si existen en América Lati-
Latina desde na antecedentes de capacidades en las administraciones públicas
principios de
los años 90 han para ser activos productores de la revolución tecnológica que se
sido los siste- está produciendo. Se tratarán aquí someramente algunos de estos
mas integrados
de administra- antecedentes.
ción financiera Un caso notorio de innovación en América Latina desde principios
(SIDIF).
de los años 90 han sido los sistemas integrados de administración
financiera (SIDIF). A partir de fines de los años 80 un conjunto de
expertos latinoamericanos experimentaron en Venezuela, Bolivia,
Brasil y la Argentina el desarrollo de SIDIF (Schweinheim, 2018).
Los SIDIF latinoamericanos están constituidos por un conjunto
de macro y micro procesos y procedimientos, en gran medida in-
formatizados e integrados en forma cuasi automática. Estos proce-
dimientos permiten formular, reformular y ejecutar el presupuesto
de todas las entidades de las administraciones públicas y generar
automáticamente la información de la ejecución presupuestaria y
los estados contables de todo el sector público. Los sistemas per-
miten además registrar automáticamente los ingresos por todas
las fuentes de financiamiento (impuestos, tasas y aranceles por
servicios, impuestos y tasas de asignación específica, donaciones
nacionales e internacionales, créditos internos e internacionales,
rentas financieras de entes del sector público). Y habilitan los pagos
a empleados estatales, proveedores, beneficiarios individuales,
empresas, organizaciones sin fines de lucro u otras jurisdicciones
federales o municipales, a través de “cuenta única del tesoro”.
Los SIDIF registran la totalidad de la deuda de la administración,
interna y externa y permite el cálculo en el presupuesto anual de
la totalidad de los vencimientos de pagos de capital e interés, per-
mitiendo habilitar su pago y/o determinar la eventual necesidad de
nuevas operaciones de crédito. Para ello, lograron que la UNCTAD
reformulara el sistema SIGADE (UNCTAD, 2011) para la gestión de
la deuda soberana, originalmente concebido para la registración
de la deuda de los países con el Club de París. Los SIDIF permiten
integrar a la contabilidad los balances de los bancos, empresas y
otros entes públicos nacionales. Los sistemas ad hoc para la gestión
de préstamos con financiamiento internacional, de las Unidades de
Ejecución de Préstamos con Financiamiento Externo, los sistemas
UEPEX desarrollado en Argentina, han sido posteriormente adop-
tados como modelos por el BID y el Banco Mundial.

84 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

La mayor parte Los sistemas de información financiera latinoamericanos operan

de los países
latinoamerica- sistemas informáticos algunos actualmente en un entorno web
nos han adop- (e-SIDIF). Generan una base de datos única y evitan la necesidad de
tado nuevas
legislaciones conciliar datos entre los “subsistemas” de presupuesto, contabilidad,
de compras, se tesorería y crédito público. Garantizan la administración de permisos
han rediseñado
las competen- y la trazabilidad de todos los registros. Los SIDIF son habitualmente
cias de las ofici- regulados centralmente por algún órgano de áreas de hacienda
nas nacionales
de compras y operados de modo descentralizado por múltiples jurisdicciones
públicas y se institucionales presupuestarias (Makón, 2000).
han introduci-
do sistemática- Los SIDIF, actualmente promovidos a nivel global por el Banco
mente las com- Mundial (Dorotinsky y Matsuda, 2002) y a nivel latinoamericano por
pras públicas
electrónicas. el BID (Uña, 2012), fueron desarrollados por la hibridación entre
modelos conceptuales presupuestarios y de contabilidad guber-
namental, modelos de cuenta única de tesorería desarrollados por
expertos en ciencias económicas y finanzas públicas (Gutiérrez,
1991) y expertos en informática latinoamericanos (Frenkel, 1997).
No fueron desarrollados ni existen en ningún país del capitalismo
avanzado y se han difundido como solución para la gestión de las
finanzas públicas por toda América Latina, Europa del Este y Asia.
La información financiera producida por los SIDIF latinoameri-
canos ha sido calificada como modelo de presupuesto abierto y
transparente (Dener y Min, 2013). Los SIDIF se han enlazado con las
exigencias de los principios de la doctrina del gobierno abierto. Por
otra parte, las bases de datos de finanzas gubernamentales permiten
una analítica inteligente de datos para la toma de decisiones. Cuentan
con algún sistema integrado de cuentas, ensamblado con algún tipo
de SIDIF informático, Argentina, Brasil, Cuba, Venezuela, Bolivia, Ecua-
dor, Perú, Colombia, Venezuela, República Dominicana, Honduras,
Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Panamá, y Paraguay
(Pimenta y Pessoa, 2015). Y ha habido esfuerzos parciales para su
desarrollo en Chile, México y Uruguay.
En el campo de las compras públicas y en los primeros quince
años de nuevo milenio, la mayor parte de los países latinoamericanos
(SELA, 2015) han acompañado la tendencia global a la introducción
de sistemas electrónicos de compras gubernamentales. Se han
adoptado nuevas legislaciones de compras, se han rediseñado las
competencias de las oficinas nacionales de compras públicas y se
han introducido sistemáticamente las compras públicas electróni-
cas (Rozenwurcel y Bezchinsky, 2011). En este último aspecto, para
2015 dieciocho países latinoamericanos cuentan con algún grado

85 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

de implementación de las compras públicas electrónicas: Argenti-

na, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Al mismo tiempo, se
está verificando una difusión creciente de la modalidad de celebra-
ción de convenios marco para las adquisiciones, ya sea a cargo del
órgano rector de las compras gubernamentales o bien de jurisdic-
ciones particulares. Muchos de estos procesos de modernización
de la Red Iberoamericana de Compras Gubernamentales (RICG),
que agrupa a los responsables de los órganos rectores de compras
y contrataciones latinoamericanos, tuvieron apoyo de la OEA, el BID
y las agencias de cooperación de Canadá y España.
Si bien no se trató de una innovación latinoamericana, ya que
se siguieron las tendencias de la Unión Europea (OECD, 2011) y los
países nórdicos, gran parte de la experiencia latinoamericana se
originó en el modelo de compras gubernamentales chileno. Luego
de un conjunto de estudios previos e implementaciones parciales,
la reforma comienza radicalmente a partir de la Ley 19.886 de Ba-
ses sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de
Servicios del año 2003. Además de tipificar el conjunto de procedi-
mientos alternativos de selección del contratista, la ley estableció que
la Dirección de Compras y Contratación Pública del gobierno podría
en el futuro celebrar para toda la administración nacional, regional
y municipal chilena convenios marco y que debía desarrollar una
plataforma electrónica de compras gubernamental para la gestión
de la totalidad de las transacciones (Bravo, 2015).
A partir del año 2005, comenzó el funcionamiento de la plataforma
electrónica de compras ChileCompra (http://www.chilecompra.cl que evo-
lucionó a http://www.mercadopublico.cl). A través de la misma las distin-
tas entidades del sector público pueden realizar todos los procedimientos
de compras en todas sus etapas: consulta del mercado, elaboración y
publicación de las bases de licitación, los potenciales interesados pueden
formular preguntas y la administración realizar aclaraciones, los oferentes
pueden realizar sus ofertas, se realizan y registran los procedimientos de
adjudicación, se suscriben contratos, se emiten las órdenes de compra,
se registran las recepciones y se vincula con la gestión de los pagos.
Los procedimientos de compra pueden ser realizados por cada una
de las entidades. Sin embargo, el principal procedimiento es el llama-
do a licitación por parte de la Dirección de Compras y Contratación
Pública para la celebración de convenios marco. Una vez celebrados

86 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

los convenios marco (por distintas categorías de productos, servicios,

tecnologías y servicios de salud, incluyen multiplicidad de ítems y,
además, a múltiples proveedores de tales bienes y servicios distribui-
dos por todo el país), con sus respectivos productos, proveedores y
precios son publicados mediante catálogos en una tienda electrónica
de compras (ChileCompraExpress). En la misma las jurisdicciones y
sus respectivas unidades de compras realizan la solicitud de provisión,
pueden solicitar descuentos o recibir ofertas, establecer los plazos de
entrega o negociar el costo de fletes y emitir las órdenes de compra
respectivas. Los proveedores pueden realizar ofertas de rebajas
de precio durante lapsos limitados de tiempo y además, si ofrecen
mejores precios de rebajas permanentes con respecto al precio ori-
ginariamente adjudicado, el proveedor debe reflejarlo en el catálogo.
Los organismos realizan sus compras a través de la plataforma y
a partir del establecimiento previo de sus planes de compra anual,
que son publicados para que los potenciales proveedores estén
informados sobre las posibles transacciones a realizar. Los orga-
nismos abren procedimientos de compra particulares para bienes y
servicios no recurrentes cuando estos no se encuentran disponibles
en ChileCompraExpress.
En la plataforma, existe la funcionalidad del Registro Electrónico
de Proveedores (ChileProveedores), donde estos pueden registrarse
electrónicamente a los efectos de algún llamado a licitación específico
o con carácter permanente o por lapsos determinados de tiempo.
En acuerdo con asociaciones empresariales, la Dirección de
Compras y Contrataciones cuenta con 24 Centros Regionales distri-
buidos por todo el país. Además, realiza una continua actividad de
capacitación de los responsables y operadores de las unidades de
compra de todas las jurisdicciones y forma y capacita a actuales y
potenciales proveedores en el uso de la plataforma.
La legislación y el sistema contemplan la promoción activa de
compras ambientalmente sustentables y la promoción de las micro,
pequeñas y medianas empresas. En el caso de las microempresas,
estimula la participación de emprendedores de la economía social.
Los resultados del sistema de compras públicos chileno resultan
de alta significación. Actualmente, 121.000 proveedores transan con
el Estado chileno en sus distintos niveles. Se calcula que se realizan
unos 6.000 negocios diarios con las reparticiones públicas. Han par-
ticipado desde la vigencia del sistema unos 400.000 proveedores y
actualmente hay 46.000 proveedores inscriptos en el registro con

87 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

La utilización carácter permanente. En general, hay un nivel de concurrencia que

de plataformas
electrónicas y implica unas seis (6) ofertas promedio por licitación. Del sistema par-
la interrelación ticipan unos 900 organismos públicos con 5.000 unidades de compra.
de las bases
de datos con En el año 2010 se calculaba que tanto por procedimientos para bienes y
el sistema de servicios no recurrentes como para las compras por ChileCompraExpress
administración
financiera, se emitían casi 1.900.000 órdenes de compra anuales. Actualmente,
con el sistema el 69% de las transacciones se realizan con micro, pequeñas y media-
de seguridad
social y con el nas empresas, el 36% al frente de mujeres y el 39% de las compras
registro de las reúnen estándares de sustentabilidad ambiental. La tienda electró-
personas han
generado una nica de compra a través de 33 convenios marco con multiplicidad
interrelación de ítems y proveedores suscriptores, incluye 95.000 productos y
virtuosa para
múltiples fun- servicios distintos. El mercado de compras públicas gubernamentales
cionalidades
estatales.
chileno explica el 3,5% del Producto Bruto Interno.
La administración tributaria también experimentó en América Lati-
na una profunda transformación con la utilización de tecnologías de
información y comunicación. En el caso argentino, el uso de los códigos
únicos de identificación tributaria, y la utilización de la clave fiscal para
la relación entre el contribuyente y la administración tributaria revo-
lucionó con capacidades propias las facilidades para el contribuyente
y el control por parte de la administración (Pando, 2009). Esta radical
transformación de las tecnologías de la información en la administración
tributaria argentina ha permitido desarrollar equipos de inteligencia
fiscal frente a la evasión o el lavado de activos. Y viene siendo utilizada
con los nuevos criterios de compliance para los procesos de selección
de aspirantes a empleos o contratos de locación de servicios con la
Administración Federal de Ingresos Públicos. Funcionalidades similares
se han desarrollado en muchos países de América Latina.
En Argentina y otros países de América Latina, la utilización de
plataformas electrónicas y la interrelación de las bases de datos con
el sistema de administración financiera, con el sistema de seguridad
social y con el registro de las personas ha generado una interrelación
virtuosa para múltiples funcionalidades estatales. En tal sentido, la
identificación de personas, vinculadas con su condición civil, su situa-
ción fiscal y de seguridad social y en el futuro con la gestión de servicios
de salud a partir de la historia clínica única está en condiciones de
ser rápidamente implementada. La implantación en Argentina de la
funcionalidad “Mis Trámites” ha permitido vincular este conjunto de
bases de datos y facilitar servicios al ciudadano y su vínculo con la ad-
ministración. En el caso argentino, la tendencia a la interoperabilidad
de los sistemas ha sido de hecho muy temprana (Pando y Poggi, 2009).

88 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

Los cambios en los sistemas de registro de personas y documento

único de identidad y pasaporte con código de barras han revolucio-
nado también la gestión de los ingresos y egresos de las personas,
con un alto grado de automatización con la simple utilización del
documento único de identidad. Todo ello ha permitido avanzar en la
automatización de la registración migratoria (Pando y Maldonado, 2018).
Todas estas transformaciones han sido en muchos países como
Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, y México, resultados de las propias
capacidades de utilización intensiva de tecnologías de información
y comunicación de los propios equipos de desarrolladores guber-
namentales. Las experiencias argentina y brasileña en materia de
sistemas de información de administración financiera y la argentina
en materia de administración tributaria, registro de las personas y
migraciones muestra siempre equipos internos de desarrolladores
informáticos diseñando los nuevos procesos de gestión, administra-
ción de recursos, prestación de servicios, y control con expertos en
presupuesto, contabilidad gubernamental, tesoro público, adminis-
tración tributaria, registro civil y migraciones.

Conclusiones: Hacia una agenda de investigación e

intervención
Recientemente la cooperación multilateral viene planteando la
necesidad de que la administración pública latinoamericana se pre-
pare para la incorporación de las tecnologías vinculadas a la cuarta
revolución tecnológica o industrial.
La gestión de las ciudades aparece como un campo propicio para
la utilización de la inteligencia artificial y la analítica del big data
para la toma de decisiones en el marco de la creciente promoción
de las “ciudades inteligentes” (Bouskela, Casseb, Bassi, De Luca y
Facchina, 2016). Por ello no es extraño la creciente identificación de
experiencias con capacidades para la utilización de big data en los
procesos de toma de decisiones y prestación de servicios en gran-
des ciudades (Rodríguez, Palomino y Mondaca, 2017). Es indudable
que la gestión de grandes conglomerados urbanos sea el escenario
donde la experimentación, la modernización y la innovación en las
administraciones públicas vinculada a la cuarta revolución industrial
y tecnológica se manifiesten con mayor intensidad en el futuro.
No cabe duda de la importancia que la influencia de la coopera-
ción multilateral o la oferta de las empresas de tecnología tendrán
en el futuro ofreciendo soluciones para la gestión pública con usos

89 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

Existe un po- de la nueva tecnología. Sin embargo, ello no puede obviar una
tencial signifi-
cativo para la agenda de investigación e intervención centrada en el papel de las
autonomía en administraciones de los Estados nacionales y subnacionales en la
la construcción
de una so- producción propia de innovación en dispositivos de gestión pública
ciedad lati- caracterizados por las tecnologías de la cuarta revolución industrial.
noamericana
reensamblada Se puede apreciar así el potencial de desarrollo de dos movi-
con las nuevas mientos.
tecnologías
de cuarta En primer lugar, una agenda de investigación: se requieren inves-
generación. tigaciones sistemáticas de la utilización de las nuevas tecnologías
en la administración pública, en la gestión de políticas públicas, en
la asignación de recursos y en la oferta de servicios a la ciudadanía,
sin partir de preconceptos, para identificar los procesos de enrola-
miento y contra enrolamiento. No solo se necesita investigar cómo
la tecnología de cuarta generación impacta o es incorporada por
las administraciones públicas latinoamericanas: es necesario iden-
tificar los procesos de innovación de soluciones de automatización,
inteligencia artificial, robótica, y analítica de big data para la toma de
decisiones de políticas y prestaciones de servicios públicos que se
originen en los propios expertos y equipos multidisciplinarios con
participación de desarrolladores informáticos en las administracio-
nes públicas latinoamericanas.
Por ello se ha intentado establecer que la región cuenta en sus
administraciones con equipos que han demostrado su capacidad
para el desarrollo del gobierno electrónico y la creciente generación
de datos fiscales, personales, migratorios, de seguridad social y de
gestión financiera. Y, por lo tanto, que existe un potencial significativo
para la autonomía en la construcción de una sociedad latinoamerica-
na reensamblada con las nuevas tecnologías de cuarta generación.
En segundo lugar, queda implícita una agenda de intervención.
La conclusión de este análisis es que muchos países de América
Latina tienen una capacidad potencial en el seno de sus propias ad-
ministraciones públicas para provocar y participar activamente en la
construcción de la sociedad reensamblada en torno a la producción
y utilización de sistemas autónomos inteligentes. Y que por lo tanto
los Estados nacionales y las administraciones subnacionales deben
contar con una agenda de inversión en la constitución de equipos
expertos con razonable estabilidad en el tiempo para poner en mar-
cha programas de transformación en las administraciones públicas,
considerando que estas transformaciones tecnológicas autónomas
provocarán cambios sociales que logren apropiarse de los beneficios

90 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 Guillermo Schweinheim

de la cuarta revolución tecnológica. Pero que también sean, por su

autonomía, capaces de enfrentar los dilemas que sobre el empleo
o sobre las libertades se plantean, como en ocasiones del pasado,
a partir del cambio tecnológico.
Por otra parte, hay que tener en cuenta los complejos estatales
de investigación científica y tecnológica que existen de modo amplia-
mente desarrollados en algunos países latinoamericanos. Universi-
dades públicas e institutos de investigación científica y aún grupos
de investigación y desarrollo de empresas públicas son realmente
de vanguardia en países como Argentina o Brasil. En dichos ámbitos
públicos de producción y experimentación científica y tecnológica,
las capacidades de producción de tecnología informática, sistemas
autónomos, robótica, telemática, internet de las cosas, impresión
3D, analítica de big data, block chain, nanotecnología, biotecnología
y nuevos materiales se encuentran o pueden encontrarse en el
máximo nivel de excelencia a escala global. Y no deben ser desa-
provechadas por la propia administración pública que los financia
y les otorga densidad institucional y organizacional.
Si las administraciones públicas latinoamericanas son actores
activos de estas transformaciones, entonces la ciudadanía de Lati-
noamérica contará con centros de gobierno y Estados con suficiente
autonomía y capacidad para afrontar con dignidad el futuro. Estas
políticas públicas activas y conscientes de la propia capacidad para
producir el cambio tecnológico y social pueden, si se adoptan las
iniciativas necesarias, enmarcarse en el concepto de desarrollo
que caracterizó el ideario latinoamericano, con autonomía de una
modernización exógena y no controlada.

Notas
(1) Para una reciente revisión de estas dimensiones de la llamada Cuarta
Revolución, ver Oszlak (2020).
(2) Para el concepto de “simetría radical” ver, Domènech y Tirado (1998: 13-43).
(3) La escuela del actor-red utiliza un aparato conceptual orientado, en
sus orígenes, a tratar de comprender como los comportamientos sociales
pueden ser reensamblados por los dispositivos técnicos producidos por
los tecnólogos y científicos. Para esta corriente, en toda situación social
no solo existen actores humanos, sino también actantes no humanos o
cuasi humanos, porque han sido construidos por científicos y tecnólogos.
Este principio de simetría radical, que atribuye tanta fuerza actante a los
humanos como a los no humanos, es particularmente interesante para ser
utilizado en interpretaciones que hagan frente a los dilemas actualmente

91 Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 77, Jul. 2020

 ¿Pueden producirse las innovaciones de la Cuarta Revolución Tecnológica…

planteados de cómo los sistemas autónomos o los robots o los algoritmos

reenrolan no solo el comportamiento de los propios tecnólogos, sino
también de los administradores públicos y de todos los actores, redes y
colectivos sociales. Esta fascinante consecuencia de la perspectiva teórica
de la sociología pragmatista es el enfoque que ha guiado la redacción de
este artículo.
(4) Son escasos los intentos de aplicar la sociología pragmatista de la
ciencia y de la técnica francesa al estudio de la administración y las políticas
públicas. Ver, para un intento, Grau, Íñiguez-Rueda y Subirats (2010). Ver,
además, Schweinheim (2015).
(5) Para una lista más o menos completa de las técnicas que se habían
implantado o experimentado, en gran medida con enfoque de sistemas,
en la administración norteamericana desde 1945 hacia mediados de los
años 70, ver Daneke y Steiss (1988 [1978]).

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