Características de La Isi

Autoridades
___________
Presidente de la Nación
Dr. Alberto Fernández
Vicepresidenta de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros
Lic. Santiago Cafiero
Ministro de Desarrollo Productivo
Dr. Matías Kulfas

la industria argentina
en su tercer siglo
Una historia multidisciplinar (1810-2020)
Marcelo Rougier (coord.)
Ministerio de Desarrollo
Productivo de la Nación
La industria argentina en su tercer siglo. Una historia multidisplinar (1810-2020)
Primera edición, marzo de 2021
© Marcelo Rougier
© Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación
Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación

Av. Pres. Julio A. Roca 651, (C1067ABB) Ciudad Autónoma de Buenos Aires
[email protected]
Puesta en página: Diana González

Diseño de tapa: Miur
La industria argentina en su tercer siglo: una historia multidisciplinar

(1810-2020) / Marcelo Rougier ... [et al.]; coordinación general de Marcelo
Rougier; prólogo de Matías Sebastián Kulfas. - 1a ed. - Ciudad Autónoma
de Buenos Aires : Ministerio de Desarrollo Productivo, 2021.
548 p.; 23 x 16 cm.
ISBN 978-987-47990-0-5
1. Industrias. 2. Historia Argentina. I. Rougier, Marcelo, coord. II. Kulfas,

Matías Sebastián, prolog.
CDD 338.0982
Hecho el depósito que dispone la ley 11.723.
Impreso en Argentina. Printed in Argentina.
La reproducción total o parcial de este libro viola derechos reservados.

índice
Prólogo | ¿Por qué la industria es clave para el desarrollo argentino?,

Matías Kulfas ................................................................................................... 9
Presentación | Pasado, presente y futuro de la industria argentina,

Marcelo Rougier ............................................................................................ 13
1 | Las actividades artesanales y las primeras manifestaciones

industriales (1810-1869), Camilo Mason y Diego Rozengardt ........... 33
2 | El despliegue de la industria (1870-1929), Ludmila Scheinkman

y Juan Odisio .......................................................................................... 79
3 | El avance de la sustitución de importaciones (1930-1952),

Leandro Sowter y Camilo Mason ................................................................ 143
4 | La industrialización dirigida por el Estado (1953-1975),

Juan Odisio y Marcelo Rougier ................................................................... 197
5 | Desindustrialización y reestructuración regresiva

en el largo ciclo neoliberal (1976-2001), Martín Schorr ........................ 263
6 | Crecimiento y reindustrialización acotada (2002-2015),

Federico Ghibaudo y Mario Raccanello ....................................................... 315
7 | Del retorno de la desindustrialización al coronavirus (2016-2020),

Daniel Schteingart y Andrés Tavosnanska ................................................. 383
8 | Las instituciones estatales y la industria en perspectiva

histórica, Omar Bascur y Ramiro Coviello ................................................ 447
9 | Estadísticas industriales en el largo plazo, Andrés Salles ............. 493
Los autores ................................................................................................. 543
7
juan odisio y marcelo rougier
4 | La industrialización dirigida por el Estado

(1953-1975)
Introducción
Los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial vieron transitar

a las principales potencias capitalistas por un sendero de crecimiento
económico acelerado y sostenido, que llegaría a conocerse como la edad
de oro del capitalismo moderno. El acervo tecnológico, fuertemente
impulsado durante el conflicto, configuró la extensión de la lógica del
capital industrial a todos los sectores productivos, partiendo desde
las industrias químicas y metalmecánicas. En el agro, la mecanización
produjo un formidable aumento de la productividad, promoviendo el
desplazamiento de mano de obra hacia las actividades industriales. El
espectacular crecimiento de los servicios respondió asimismo al creci-
miento industrial y a la diferenciación del capital. Las nuevas tecnolo-
gías de productos y procesos instalaron el predominio de las industrias
de bienes de consumo durables (automotriz, artefactos del hogar) y de
bienes intermedios (petroquímica, siderúrgica, fibras sintéticas). A ellas
se agregaron la difusión de las técnicas de “organización científica del
trabajo”, la extensión del fordismo y la modernización de los sistemas
de gestión.
Asociadas a esa dinámica, alzas salariales periódicas alimentaban
la demanda de los trabajadores y cerraban un círculo virtuoso de creci-
miento centrado en los mercados nacionales. Esto fue acompañado por
el despliegue del Estado de Bienestar, que llegó a proveer una cobertura
prácticamente universal en las prestaciones básicas a los ciudadanos.
En ese proceso de incrementos sucesivos de inversiones, productivi-
dad e ingresos cumplió un papel central el sector productor de bienes
de capital, al incorporar, multiplicar y difundir el progreso técnico.
Las empresas transnacionales, cuya importancia en la producción y el
comercio internacional creció aceleradamente en la segunda posguerra,
fueron las protagonistas del nuevo patrón tecnológico, así como en su
197
198 | la industria argentina en su tercer siglo
posterior transformación. La transnacionalización permitió un salto de

escala en las posibilidades para asegurarse una oferta abundante y bara-
ta de materias primas y energía. Además de buscar una inserción directa
en nuevos mercados protegidos, la inversión extranjera se orientó a la
periferia para incorporar fuerza de trabajo a menor costo.
Sin embargo, hacia fines de la década de 1960 el crecimiento eco-
nómico comenzó a desacelerarse. La tendencia mundial a la baja del
desempleo y el fortalecimiento de las organizaciones sindicales incre-
mentaban el costo de la fuerza de trabajo por encima de los aumentos de
productividad. A ello se sumó una tendencia ascendente en los precios
de los insumos básicos, lo que erosionó las tasas de rentabilidad. El
resultado fue la aceleración de la inflación, cuya dinámica pasaba de res-
ponder al empuje de la demanda al de las tensiones ocasionadas por los
costos crecientes, acentuado por la expansión monetaria que procuraba
sostener el ritmo de crecimiento.
Los capitales que las multinacionales europeas destinaron a la valo-
rización financiera contribuyeron, junto a la operatoria de los bancos
norteamericanos, a expandir rápidamente la oferta monetaria mundial.
En Estados Unidos, la imposibilidad de respaldar su moneda llevó a
suspender en 1971 la tasa de cambio establecida por el patrón dólar-oro
vigente. Dos años más tarde se abandonó a nivel mundial el sistema de
paridades fijas con el dólar para dar lugar a tipos de cambio flexibles.
Con la prioridad de reactivar la economía se implementaron sucesivas
devaluaciones del dólar que produjeron una gran volatilidad interna-
cional y agregaron nuevo impulso a la especulación y la circulación de
capitales con alto grado de liquidez. A partir de allí, las características
del nuevo régimen monetario internacional y las orientaciones geopo-
líticas de las potencias dominantes tendrían nuevamente incidencia
fundamental en la restricción externa de los países periféricos y en la
amplitud de los espacios disponibles para el crecimiento.
El drástico aumento en el precio del petróleo dispuesto por la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a fines de 1973
consolidó el alza de los costos de las materias primas, poniendo fin a
la disponibilidad de commodities a bajo costo que había facilitado altos
niveles de rentabilidad por décadas. Además de agudizar las presio-
nes inflacionarias en la producción manufacturera mundial, se generó
un formidable incremento en las rentas de los países petroleros. Los
la industrialización dirigida por el estado (1953-1975) | 199
petrodólares llegaron a los bancos de los países centrales y realimenta-

ron las transformaciones de los mercados internacionales de capital. La
maniobra del cártel implicó un nuevo golpe a la primacía norteamerica-
na, construida financiera e institucionalmente con el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) desde los años
cuarenta, y que estaba siendo además sacudida por Europa y Japón,
que recorrieron trayectorias de crecimiento más vigorosas y aparecieron
como polos centrales del sistema económico mundial.
En la posguerra se había consolidado un patrón comercial de inter-
cambio horizontal (productos industriales por productos industriales),
que reemplazó al de intercambio vertical (materias primas por manufac-
turas). Esta transformación concentró los flujos del comercio mundial en
la tríada Estados Unidos-Europa-Japón y limitó fuertemente las posibili-
dades de expansión y el perfil del comercio de los países subdesarrolla-
dos. En respuesta, en América Latina se intentó, mediante el despliegue
y robustecimiento de diversos organismos regionales, avanzar con la
integración económica y consolidar un mercado para las exportaciones
industriales que replicara, en escala menor, esa estructura comercial. La
Alianza para el Progreso, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
la Alianza Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) manifestaron
esos esfuerzos, aunque su impacto fue menor al esperado.
Frente a esta situación, la tentativa de revertir la tendencia recesiva
en los países desarrollados a comienzos de la década del setenta por
medio de la ampliación del gasto público y la expansión monetaria
agudizó el proceso inflacionario, que se salió de control con el shock
petrolero. El encarecimiento de las materias primas forzó a la mayoría
de los países centrales a priorizar, además de la reactivación de sus eco-
nomías, el equilibrio de sus balances de pagos, retrayendo los flujos de
comercio internacional. Por su parte, Estados Unidos, aprovechando su
hegemonía en el sistema financiero mundial, practicó una política cam-
biaria y monetaria decididamente expansiva, que le permitió superar los
problemas de abastecimiento energético. Con todo, la agudización de
las restricciones al crecimiento no podía ya ser aliviada por innovacio-
nes enmarcadas en el patrón tecnológico e institucional de la posguerra,
que había dejado atrás su etapa más fértil. La estanflación (estancamien-
to con inflación) apareció entonces como un fenómeno novedoso, con
implicancias inquietantes para el keynesianismo de manual que había

guiado la política económica de los países centrales y que sería burda-
mente atropellado por el pujante monetarismo.
La crisis tuvo consecuencias más graves en algunos países periféri-
cos, que sufrieron agudos desequilibrios externos y tuvieron grandes
dificultades para volver a crecer. La estructura económica, social y
política de cada país determinó la forma y la intensidad de la incorpo-
ración del nuevo patrón tecnológico. En los años setenta, muchos países
periféricos superaron las tasas de crecimiento de los países centrales.
La expansión más acelerada se registró generalmente en aquellos en los
que se avanzó el proceso de industrialización y se aceleró la exportación
de manufacturas. Algunos de los casos exitosos más impresionantes fue-
ron Corea del Sur y Brasil; esos Estados desarrollistas, “convidados” con
el acceso a un abundante financiamiento externo, pudieron promover
un despliegue de la industrialización hacia la producción de bienes de
capital e insumos en condiciones de crecimiento vigoroso. Otros países
–Argentina entre ellos– iniciarían un nuevo período histórico caracteri-
zado por la amplificación del rezago productivo y tecnológico, dejando
atrás el momento de mayor potencialidad en su devenir industrial.
La dinámica del crecimiento

y los sectores productivos
En los años que siguieron a la segunda posguerra, las condiciones del

crecimiento de la economía argentina quedaron determinadas por la
dinámica de un ciclo de contención y arranque en el marco del modelo
centrado en la profundización de la industrialización. Esta segunda
etapa, “compleja” o “difícil”, de la sustitución de importaciones estu-
vo propulsada por el dinamismo de las nuevas industrias básicas, a
partir de la apuesta al capital extranjero que se definió con claridad a
partir de 1953. Después de 1930, la economía de divisas generada por
la sustitución de importaciones había permitido enfrentar la declinan-
te capacidad de pagos externos y crecer; pero, una vez que se logró
producir una variada gama de bienes finales, el crecimiento quedó
estrechamente vinculado al abastecimiento de combustibles, insumos
y maquinarias importados y, consecuentemente, a la capacidad de
pago externo (gráfico 1). La nueva situación dio lugar a desequilibrios

crónicos y recurrentes del balance de pagos en cuenta corriente cada
vez que la expansión económica interna impulsó las importaciones;
de allí el conocido ciclo de stop and go que caracterizó a esta etapa.
Las alternativas para superar ese dilema eran relativamente acotadas
y todas las posibles respuestas fueron, de algún modo, ensayadas por
los gobiernos de distinto signo político que transcurrieron entre la
segunda presidencia de Juan Domingo Perón y el golpe cívico-militar
de 1976.
Gráfico 1. Argentina. Crecimiento anual del PBI y resultado de la balanza

comercial, 1952-1975
10% 1.000
5% 500
Millones de dólares
0% 0
1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975
-5% -500
-10% PBI (%) Balance comercial (eje derecho) -1.000
Fuente: elaboración propia en base a datos de Fundación Norte y Sur (2020).
Básicamente, las posibilidades de obtener un nivel creciente de impor-

taciones que permitiera sostener el impulso del sector industrial
estaban subordinadas a las disponibilidades de divisas obtenidas a
través de las exportaciones tradicionales (de bienes-salario), que se
mantenían estancadas o incluso mermaban en épocas de crecimiento
por el incremento del consumo interno. En este período, antecedidos

por aumentos de las importaciones, críticos déficits comerciales y el
desplome de las reservas en divisas, se manifestaron claramente tres
escenarios de crisis: 1952-1953, 1959 y 1962-1963 (gráfico 2). No obstan-
te, a partir de allí la economía argentina consiguió resolver de manera
relativamente exitosa el estrangulamiento de la balanza comercial. En
la década siguiente, la tasa de crecimiento fue superior al 4% anual
en promedio; un incremento significativo, aunque continuó signado
por una fuerte inestabilidad. La restricción externa permaneció latente
–como se demostraría con crudeza en 1975– y las alternativas para su
resolución fueron la guía de la estrategia económica en toda la etapa,
aunque limitadas por la dinámica política que, a su vez, condicionaba
las posibilidades de implementación y éxito de las definiciones estra-
tégicas de más largo aliento.
Gráfico 2. Argentina. Evolución de la industria manufacturera y el sector agro-

pecuario, 1953-1975
-5 25%
-5 20%
-5
15%
Millones de pesos de 2004
-5
10%
-5
5%
-5
0%
-5
-5%
-5
-5 -10%
-10 -15%
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
Industrias manufactureras VAR % Agricultura, gandería, caza

Industrias manufactureras y silvicultura

Aun con la revitalización rural desde los años sesenta –que permitió
tanto elevar el ritmo de crecimiento global como incrementar la dispo-
nibilidad de divisas por exportaciones–, las manufacturas fueron por
lejos el sector productivo más dinámico de la economía nacional y la
principal fuente de empleo y riqueza. El proceso de industrialización
alcanzó su pico histórico en 1974, cuando el producto industrial por
habitante llegó a 3.258 pesos de 2004, habiendo más que duplicado el
valor de 1953 (cuadro 1). Mientras que la producción rural en 1975 era
un 80% más elevada que la de 1950 en términos constantes, la industria
manufacturera había triplicado su valor agregado en el mismo período.
A valores corrientes, en ese año, la industria llegó a aportar el 32% del
producto bruto total, mientras el agro sumaba el 10%. Como dijimos, el
proceso de expansión tuvo como base la elaboración local de productos
antes importados: en promedio, las importaciones representaron en esos
años menos del 6% de la oferta global.
A su vez, el período 1953-1975 implicó la mayor maduración de la
propia estructura productiva. Por un lado, continuó el declive relativo
de las ramas tradicionales: la industria alimenticia, dominante durante
el modelo agroexportador cayó hasta un cuarto del valor de producción
industrial total en 1973, y la industria textil, sector insignia de la fase
anterior de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI),
perdió dinamismo y aportó algo menos del 10% de dicho valor. Como
contraparte, las ramas más “modernas” ganaron participación y llegaron
a generar casi el 60% del total en 1975. Siguiendo la caracterización de
Gerchunoff y Llach (1975) en función de la velocidad de crecimiento del
valor agregado de cada rama, las industrias “dinámicas” fueron las de
caucho, química, derivados del petróleo y carbón, metalurgia básica,
maquinarias, material de transporte, las “intermedias”, papel, imprenta
y editoriales, minerales no metálicos, y las “vegetativas”, alimentos y
bebidas, tabaco, textiles, calzado, confecciones, cuero, madera, muebles.
De acuerdo con los valores censales, entre 1953 y 1973 el grupo de sec-
tores dinámicos pasó de generar el 30 al 50% del valor de la producción
industrial mientras, mientras que el de ramas vegetativas descendió de
más del 60 al 44% del total (gráfico 3). En particular, metalurgia básica,
caucho y plástico y automotores fueron los sectores que más rápidamen-
te se expandieron.
Cuadro 1. Argentina. Producto industrial por habitante, crecimiento anual del PBI
industrial y coeficiente de industrialización (en pesos constantes de 2004), 1953-1975
PBI industrial Crecimiento anual Coeficiente
Año por habitante del PBI industrial (%) de industrialización
1953 1.458 -0,6 0,19
1954 1.544 7,9 0,19
1955 1.701 12,2 0,20
1956 1.787 6,9 0,21
1957 1.894 7,9 0,22
1958 2.018 8,4 0,22
1959 1.780 -10,3 0,21
1960 1.927 10,1 0,22
1961 2.086 10,0 0,22
1962 1.940 -5,5 0,21
1963 1.833 -4,1 0,21
1964 2.145 18,9 0,23
1965 2.404 13,8 0,24
1966 2.385 0,7 0,24
1967 2.387 1,5 0,23
1968 2.507 6,5 0,24
1969 2.738 10,8 0,24
1970 2.867 6,3 0,25
1971 2.994 6,1 0,25
1972 3.062 4,0 0,26
1973 3.130 4,0 0,26
1974 3.258 5,9 0,26
1975 3.123 -2,6 0,25
Estos cambios estructurales se produjeron sobre todo a partir del arribo

de grandes firmas transnacionales intensivas en capital que cubrieron
los casilleros vacíos de la estructura productiva nacional. Uno de los
resultados más notables de la modernización se verificó en el merca-
do de combustibles fósiles, ya que la producción de petróleo y gas se
disparó desde inicios de los sesenta, consiguiendo un notable éxito en
la lucha por el autoabastecimiento energético. En el sector automotor,
a menos de diez años del arribo de Kaiser a la Argentina en 1954, se

consiguió cubrir el total de la demanda interna, para luego pasar de
exportar menos de cien automóviles a fines de los sesenta a más de diez
mil a mediados de los setenta. En el estratégico sector de la maquina-
ria agrícola, promocionado a partir del segundo gobierno peronista,
se logró satisfacer la demanda interna. A comienzos de la década de
1960 la mecanización agrícola se basaba en cosechadoras y tractores de
producción local; como con los autos, el primer lustro de los setenta fue
propicio para la exportación de estos bienes complejos. En el sector del
papel, ya relevante desde los años veinte, la producción de pasta celuló-
sica presentó un crecimiento exponencial en la segunda etapa de la ISI.
Por último, la producción del sector siderúrgico se multiplicó a partir de
la puesta en marcha de SOMISA (Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina)
en 1960. En suma, las políticas desarrollistas cambiaron efectivamente el
funcionamiento y la estructura del sector manufacturero nacional. No
Gráfico 3. Argentina. Participación en el valor bruto de producción manufac-

turero (a precios corrientes) de las ramas dinámicas, intermedias y vegetativas,
1953, 1963, 1973
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Dinámicas Intermedias Vegetativas
1953 1963 1973
Fuente: elaboración propia en base a datos del capítulo 9.

solo se aceleró el crecimiento, sino que también se manifestó una veloz

expansión del empleo y de la productividad industrial. La mejora fue
particularmente notoria en industrias dinámicas como la química y de
derivados del petróleo, metalúrgica y, muy especialmente, en la fabrica-
ción de maquinaria y equipo, quedando estancada la productividad de
los sectores tradicionales.
Cuadro 2. Variables globales de la industria argentina, 1953-1973
1953 1963 1973

Establecimientos 121.237 124.379 125.849
Personal 1.135.937 1.262.457 1.523.869
Valor de producción
(millones de pesos de 1993) 91.339 112.892 171.007
Valor agregado
(millones de pesos de 1993) 44.875 57.328 71.939
Coeficiente de integración (VAB/VBP) 0,49 0,51 0,42
Productividad
(pesos de 1993 por trabajador) 39.505 45.410 47.208
Salario industrial mensual
por ocupado (pesos de 2016) 17.724 18.054 22.362
Fuente: elaboración propia en base a datos del capítulo 9 y de Fundación Norte y Sur (2020).
Luego, entre los últimos años de la década de 1960 y comienzos de la

siguiente se impulsaron un conjunto de grandes empresas con econo-
mías de escala en la producción de insumos para el sector industrial.
El propósito era continuar el avance en la sustitución de importaciones,
pero también tener competitividad para eventualmente abastecer mer-
cados externos. Como respuesta al proceso de extranjerización previo,
se buscó beneficiar a las empresas de capital nacional, que fueron pro-
movidas por diversos organismos estatales o a través de un conjunto
de facilidades, entre las que destacaron las crediticias e impositivas.
Incluso algunas iniciativas en la industria básica fueron llevadas directa-
mente a cabo por las empresas públicas. El polo petroquímico de Bahía
Blanca, Aluar, Papel Prensa, Papel Misionero, Propulsora Siderúrgica y
la ampliación de Acindar o Dálmine fueron algunos de los emprendi-
mientos que maduraron al final del período y terminaron de modificar
la estructura del sector industrial. Puede notarse que el número de
establecimientos industriales se mantuvo relativamente constante en

estos años, mientras aumentaba la cantidad de trabajadores (cCuadro 2.
Variables globales de la industria argentina, 1953-1973). Sin embargo, el
crecimiento más veloz del valor de la producción (que se duplicó entre
1963 y 1973) sustentó tanto la expansión de la productividad como de
los salarios pagados.
Paralelamente al proceso de sofisticación productiva del sector,
desde fines de los sesenta se observó un creciente avance de las expor-
taciones industriales sobre el total, aun cuando la producción fabril
continuó orientada fundamentalmente al mercado interno. Partiendo
de valores insignificantes a comienzos de los años sesenta, las exporta-
ciones de manufacturas de origen industrial crecieron intensamente, lle-
gando a representar un cuarto del total hacia 1974-1975 y contribuyendo
a atenuar así las limitaciones en el frente externo (cuadro 3). La madurez
y competitividad alcanzadas por las empresas del sector cobran mayor
significación al observarse el avance en la exportación de bienes más
complejos, como maquinarias y productos metalmecánicos e incluso de
plantas “llave en mano” e ingeniería, especialmente destinados al ámbi-
to latinoamericano. De todos modos, es cierto que las exportaciones
fueron claramente estimuladas por el sector público, y los instrumentos
diseñados para ese fin, aunque beneficiosos a nivel macroeconómico,
eran decididamente gravosos para el fisco.
Hacia 1974 las exportaciones de máquinas y aparatos eléctricos,
metales comunes, material de transporte y químicos no solo habían cre-
cido más, sino que incluso eran mucho mayores que las ventas externas
manufactureras tradicionales, como textiles, calzado o papel. En ese
año ya eran superavitarios sectores como maquinaria agrícola, equipos
eléctricos de uso doméstico y automóviles, entre otros. Sin embargo,
pese a la voluntad por sustituir, el déficit manufacturero fue la principal
fuente de salida de divisas de la cuenta corriente, sobre todo a causa
de los desbalances en maquinarias, equipos y productos químicos, que
sobrepasaban el superávit de la rama alimenticia. No obstante, entre
comienzos de los sesenta y 1974 el resultado negativo industrial pasó de
representar casi el 90% de las exportaciones a cerca del 20%, evolución
resultante principalmente de la contracción del déficit de maquinaria y
equipo.
Cuadro 3. Argentina. Exportaciones totales e industriales, 1953-1975
Productos industriales no tradicionales

Exportaciones totales Valor (millones Participación
Año (millones de dólares) de dólares) sobre total (%)
1953 1.125,2 55,8 5
1954 1.026,6 38,0 4
1955 928,6 42,0 5
1956 943,8 42,0 4
1957 974,8 48,2 5
1958 993,9 33,3 3
1959 1.009,0 39,7 4
1960 1.079,2 33,9 3
1961 964,1 40,6 4
1962 1.216,0 55,8 5
1963 1.365,1 93,8 7
1964 1.410,4 103,6 7
1965 1.493,4 87,3 6
1966 1.593,2 108,1 7
1967 1.464,5 123,7 8
1968 1.367,9 172,9 13
1969 1.612,1 211,1 13
1970 1.773,2 241,2 14
1971 1.740,4 275,3 16
1972 1.941,1 339,4 17
1973 3.266,0 686,0 21
1974 3.930,7 996,8 25
1975 2.961,3 714,1 24
Fuente: elaboración propia sobre datos de CEPAL (1986).
Este modelo industrial endógeno no solo implicó avances significativos

desde lo productivo, sino que también permitió, aunque con fuertes
fluctuaciones en el corto plazo, el ascenso social de los trabajadores. En
1974, en la cúspide de la ISI, el poder adquisitivo de los obreros indus-
triales era más del doble que el existente en 1930; dos años después, el
programa de Martínez de Hoz había bajado el poder adquisitivo hasta

solo un 20% más alto que a fines del modelo agroexportador. La alianza
mercadointernista entre burguesía y trabajo industrial no se limitó a
los ingresos, sino que también se extendió a la contratación de empleo:
dejando atrás la crisis de 1962-1963, el desempleo bajó del 9% de la
población económicamente activa a cerca del 3,5% en 1975.
Desde un punto de vista espacial, el resultado de las transformacio-
nes del período fue que la localización productiva reforzó su marcha
hacia la periferia de la ciudad de Buenos Aires y, de hecho, la capital
perdió la preeminencia frente al cordón industrial de su conurbano.
Las iniciativas se concentraron sobre rutas no muy alejadas del gran
centro consumidor porteño. La expansión se produjo hacia el norte y el
oeste; especialmente, el Acceso Norte y sus ramales se transformarían
en los canales de las nuevas implantaciones industriales. La llegada
de las empresas extranjeras a comienzos de los años sesenta acentuó
esta tendencia. Alrededor de la planta de Ford, en General Pacheco,
en los siguientes lustros se fue constituyendo una trama de relaciones
interindustriales unida a la ciudad de Buenos Aires sin solución de
continuidad. Esto supuso una pérdida relativa de participación de los
partidos del sur, que inicialmente habían liderado el proceso industrial,
en favor de aquellos ubicados hacia el norte, en línea con el desarrollo
carretero de la zona.
Después de 1958, y como consecuencia de las definiciones públicas
nacionales y provinciales orientadas a lograr la descentralización regio-
nal, la participación relativa de la producción industrial de la Capital
Federal y del conurbano bonaerense descendió, mientras creció la del
interior de Buenos Aires y la de las provincias de Córdoba y Santa Fe,
y finalmente, aunque en menor medida, las de Mendoza y Tucumán
(cuadro 4). Estas tendencias continuarían en la década siguiente, cuan-
do la idea de descentralizar espacialmente la producción se anudó a la
conformación de lugares específicos destinados al despliegue industrial.
La creación de “polos de desarrollo” tenía el propósito de integrar los
procesos productivos, alcanzar una mayor eficiencia por economías de
escala y aprovechar externalidades derivadas de la aglomeración de
industrias. Ejemplos de este proceso fueron los polos petroquímico y
siderúrgico en Ensenada, o la instalación de Aluar en Puerto Madryn.
Aun así, muchos de ellos se radicaron precisamente en la zona del
conurbano bonaerense y no contribuyeron a la descentralización espa-

cial del sector manufacturero, aunque sí al logro de una mayor raciona-
lización productiva.
Cuadro 4. Argentina. Valor agregado (VA, a precios corrientes) y ocupados en

la industria manufacturera por provincia (porcentaje del total nacional), 1953,
1963 y 1973
1953 1963 1973

Provincia VA Ocupados VA Ocupados VA Ocupados
Buenos Aires 37,29 34,25 43,48 39,91 48,05 44,73
Capital Federal 38,80 34,56 27,47 26,05 20,62 22,11
Córdoba 3,85 5,06 6,09 7,98 6,57 8,09
Mendoza 2,62 2,13 3,74 3,74 4,52 2,93
Santa Fe 7,41 9,37 8,91 9,75 9,72 9,53
Tucumán 2,14 3,37 2,02 1,99 2,56 2,77
Resto 7,89 11,26 8,29 10,58 7,96 9,84
Fuente: elaboración propia en base a datos del capítulo 9.
La política de descentralización se mantuvo en los primeros años de

la década de 1970. La provincia de Buenos Aires aportó en 1973 casi la
mitad del valor agregado por la industria nacional y el 45% de su ocu-
pación. A diferencia de lo ocurrido en el interior provincial, el número
de establecimientos industriales disminuyó en casi todos los partidos
más importantes del conurbano, aunque el número de obreros siguió en
aumento. En parte, estas evidencias revelan una mayor concentración
industrial y la consolidación de los establecimientos más grandes, un
proceso asociado al avance de las nuevas actividades, típicas de la etapa
compleja de la ISI que, como señalamos, se localizaron principalmente
en el norte y el oeste del Gran Buenos Aires.
El desempeño microeconómico
El despliegue del Estado empresario
El derrocamiento de Perón en 1955 profundizó el cuestionamiento de

la intervención estatal, la que había comenzado a debilitarse durante
su segunda presidencia. Pero fue el gobierno de Arturo Frondizi (1958-

1962) el que más avanzó en la reestructuración de las empresas públicas
creadas en la posguerra. Se privatizaron firmas incluidas en la Dirección
Nacional de Industrias del Estado (DINIE) y se desarrollaron convenios
entre algunas esferas del sector público y del privado, principalmente
de capitales extranjeros, por ejemplo en el área petrolera. No obstante,
un nuevo e importante impulso de la acción estatal se produjo a par-
tir de la segunda mitad de los años sesenta. Durante el gobierno del
general Juan Carlos Onganía se establecieron nuevas formas legales
(sociedades anónimas con mayoría de capital estatal) con el propósito
de mejorar el desempeño de las empresas públicas. Bajo esta modali-
dad se reorganizaron Empresa Líneas Marítimas Argentinas (ELMA),
Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE) e Industrias Mecánicas
del Estado (IME), entre otras. También se constituyeron nuevas empre-
sas que se localizaron en proyectos que las autoridades militares consi-
deraban estratégicos para alentar una mayor industrialización (Belini y
Rougier, 2008).
A esas firmas deben agregarse otras en las que el Estado tenía
participación a través de diferentes mecanismos, como la compra de
acciones, el rescate financiero o la promoción industrial, que dan una
idea de la importancia del “Estado empresario” y de la industrializa-
ción dirigida por el Estado en el período. En 1954 se creó un régimen
de cuentas especiales que permitía la utilización de ahorros de la
población para la inversión en acciones por parte del Instituto Mixto
de Inversiones Mobiliarias (IMIM). Su objetivo adicional era consolidar
la “argentinización” de las empresas, dado que amplios sectores socia-
les tendrían acceso al accionariado y ayudarían a mantener el control
nacional de las firmas. Sin embargo, el gobierno militar que derrocó a
Perón decidió liquidar el IMIM puesto que consideraba conveniente
limitar la intervención del Estado en la economía. No obstante, el sis-
tema de cuentas especiales fue juzgado exitoso y transferido al Banco
Industrial de la República Argentina (BIRA), que estaba además auto-
rizado a participar en el capital de las empresas “en forma prudente
y temporaria” hasta tanto estuvieran lo suficientemente consolidadas.
Al BIRA más tarde se sumó la Caja Nacional de Ahorro Postal a través
de operaciones similares. Al final del período, hacia 1976, ambas insti-
tuciones poseían conjuntamente acciones de más de 360 empresas; en
al menos 60 casos tenían más del 30% del capital social y en conjunto
controlaban más del 40% del capital de las sociedades que cotizaban
en bolsa (Rougier, 2009).
La participación del Estado en el capital social de empresas privadas
obedeció a debilidades estructurales, principalmente financieras. Por
ejemplo, en el caso de los ingenios azucareros, se produjo la interven-
ción pública dentro de lo que se conoció como “Operativo Tucumán”
y la creación de una compañía especial llamada Compañía Nacional
Azucarera (Conasa) a comienzos de los setenta. El deterioro de muchas
empresas durante los primeros años sesenta por la competencia de las
firmas extranjeras, las crisis y las devaluaciones condujo a que se dicta-
ra en 1967 la ley de Rehabilitación de Empresas. Se acogieron 187 com-
pañías al régimen, por el cual el Estado canjeaba deudas fiscales y pre-
visionales por acciones preferidas sin derecho a voto y otorgaba apoyo
crediticio. Como los problemas subsistieron, las acciones en poder
estatal se transformaron en ordinarias y algunas empresas quedaron
bajo control público. Luego de innumerables avatares, el Estado pasó
a controlar cuatro empresas incluidas en el régimen (SIAM Di Tella, La
Emilia, Opalinas Hurlingham y Winco), participando en la dirección
de varias más, entre las que destacaban Papelera Hurlingham, Kraft e
Industrias Llave. A fines de 1970 el Poder Ejecutivo dispuso diversas
medidas para mantener en funcionamiento empresas declaradas en
quiebra, por “razones de interés público y con el fin de asegurar la paz
social”. En la mayoría de estos casos se trataba de empresas que no
eran viables desde el punto de vista productivo pero que debían seguir
en funcionamiento, por lo que fueron administradas por funcionarios
estatales y obtenían recursos directamente del Tesoro.
Un tercer mecanismo de intervención se dio a través del aporte de
capital en la lógica del Estado promotor, cuando las autoridades econó-
micas decidían impulsar ciertas empresas o sectores productivos. Así, el
sector público asumió un rol decisivo para crear un sector empresario
privado al aportar capitales y créditos destinados a la instalación de
nuevas plantas industriales en actividades consideradas claves para la
integración productiva local, la descentralización regional o su impacto
en la balanza de pagos. Desde fines de los años sesenta y en el pri-
mer lustro de la década siguiente, un número importante de grandes
proyectos fueron impulsados a través de licitaciones realizadas por el
Estado. En estos casos, la concurrencia accionaria era parte del finan-

ciamiento del impulso inicial. Ejemplo de ello fueron la constitución de
Propulsora Siderúrgica, Papel Prensa, Álcalis de la Patagonia y la planta
de Misiones para la producción de papel kraft y celulosa.
En suma, el Estado adquirió en la época acciones y obligaciones de
un conjunto muy importante de empresas industriales. Esta tenencia fue
resultado de diferentes avatares y políticas, y otorgaba diversos dere-
chos sobre las decisiones empresarias aun cuando su participación fuese
minoritaria. El proceso de creciente intervención del Estado en el capital
de empresas privadas instó incluso a algunos funcionarios a proponer
la creación de un holding estatal que controlara los paquetes mayorita-
rios de un conjunto de empresas industriales y que tuviera capacidad
para impulsar la fusión y reconversión de las firmas de acuerdo con las
directivas gubernamentales. Esas ideas parecieron cobrar forma en 1973
cuando el gobierno peronista dispuso la creación de la Corporación de
Empresas Nacionales (CEN), una enorme agrupación de las principales
empresas estatales y algunas en las que el Estado tenía participación
accionaria mayoritaria (Rougier, 2010).
Hacia 1975 la inversión pública, mayoritariamente a cargo de las
empresas estatales, representó más de la mitad de la inversión total y
más de la décima parte del PBI, cuya “abrumadora mayoría” se destinó
a la industria local (Schvarzer, 1979). Entre las 150 empresas más gran-
des por ventas, 51 eran de propiedad estatal y permitían al Estado tener
una participación decisiva en distintas actividades manufactureras.
Entre las cien firmas industriales más importantes, el Estado controlaba
13 empresas, cuyas ventas representaban el 31,3% de la facturación de
la cúpula industrial y el 7% del PBI. En ese conjunto, el Estado lideraba
cinco actividades. En la refinación de petróleo, YPF concentraba el 79%
del principal sector industrial de la economía. A partir de la estatización
de los frigoríficos Swift y CAP, en dificultades financieras, el Estado
poseía el 85% del sector. Por su parte, AFNE monopolizaba la produc-
ción de barcos. En petroquímica, Petroquímica General Mosconi tenía
poco más de la mitad del mercado. Por último, en bienes durables, con-
trolando SIAM, el Estado se mantenía en ventas a la par de la europea
Philips. En siderurgia y química, tenía a SOMISA y DGFM respectiva-
mente, aunque el capital privado nacional lideraba en la primera activi-
dad y el extranjero en la segunda.
La demanda de las empresas estatales se dirigía principalmente a

la rama metalmecánica, de equipos y en menor medida a la química.
YPF y Gas del Estado adquirían insumos claves de empresas nacionales
como Pérez Companc, Bridas y Techint. Además, ENTEL compraba
equipos telefónicos a Siemens y Ferrocarriles Argentinos adquiría
coches de pasajeros de la italiana Fiat y vagones de carga a SIAM y
Cometarsa. Por fuera de la industria, a través de la obra pública encar-
gada por la Dirección Nacional de Vialidad, prosperaron Techint, Pérez
Companc, Roggio, Macri, Bridas y la extranjera Panedile. Desde el lado
de la oferta, el Estado también funcionaba integrando aguas abajo: YPF,
Fabricaciones Militares y las Petroquímicas General Mosconi y Bahía
Blanca ofrecían insumos básicos a firmas como Electroclor (Celulosa),
Indupa, PASA y otras privadas; en la rama siderúrgica, SOMISA le ven-
día a Techint y Acindar. Estos mecanismos dieron origen a un “complejo
estatal-privado” en el sector industrial (Schvarzer, 1979).
Dentro del relevante papel del Estado empresario en la industriali-
zación argentina debe señalarse la importancia de su “núcleo duro”: los
emprendimientos económico-productivos del sector militar (Rougier,
2015a). Ellos fueron muy significativos en algunas actividades estraté-
gicas del desarrollo manufacturero dándole su particular impronta, por
ejemplo, en el sector siderúrgico, metalúrgico o metalmecánico. También
los militares tuvieron destacada participación en el impulso de la indus-
tria petroquímica. Por ejemplo, en 1970 se asociaron a YPF para crear
un complejo productivo en Ensenada, que dio origen a Petroquímica
General Mosconi, una empresa constituida como sociedad anónima
con mayoría estatal que comenzó a producir en 1974 (Odisio, 2014). Un
segundo polo comenzó a construirse en 1971 en el sur bonaerense con
base en otra sociedad anónima con mayoría estatal: Petroquímica Bahía
Blanca; en este caso, la asociación de DGFM con YPF incluyó también a
Gas del Estado (Odisio, 2008). En el área metalúrgica, en 1966 la Fuerza
Aérea creó la Comisión Permanente de Planeamiento del Desarrollo
de los Metales Livianos (Copedesmel), como órgano ejecutivo de la
política aeronáutica en lo referente a la industria del aluminio. El orga-
nismo elaboró un proyecto que incluyó la construcción de una central
hidroeléctrica y un puerto, y definió el uso de materia prima importada
debido a las dificultades para la provisión local. Luego de diversos
avatares, el programa fue adjudicado a una empresa privada, Aluar
(donde la Aeronáutica se reservó participación en el directorio), cuya

planta comenzó a funcionar en 1974. Estas empresas no solo lograron
abastecer la totalidad del consumo nacional sino que además colocaron
excedentes en el exterior.
Los militares impulsaron industrias con las que cumplieron en
muchos casos una función promotora, dieron origen a actividades que
no existían y conformaron verdaderos complejos productivos con dife-
rentes grados de integración, cuya oferta se destinó mayoritariamente
a cubrir los requerimientos del mercado, siendo una proporción signi-
ficativa la demanda proveniente de las empresas públicas. A través de
sus dependencias o en articulación con capitales privados, los militares
cubrieron sus propias necesidades, las de otras empresas estatales y
privadas y articularon una vasta red de proveedores y clientes, gene-
rando una demanda permanente que estimuló el desarrollo de rubros
enteros por parte de la industria privada. Hacia 1960, el Ejército dirigía
16 establecimientos fabriles mediante la DGFM y otros 16 dependientes
de la Dirección General de Material, además de tres industrias mixtas.
La Fuerza Aérea controlaba la Dirección Nacional de Fabricaciones e
Investigaciones Aeronáuticas (DINFIA), con su Instituto Aerotécnico
y ocho fábricas, además de dos talleres de la Dirección General de
Material Aeronáutico. Finalmente, la Fuerza Naval poseía AFNE con sus
dos fábricas y cinco talleres de fabricación de materiales y reparación
naval de la Dirección General de Material Naval. Estos emprendimien-
tos sumaban más de medio centenar de fábricas y talleres.
Esa presencia posibilitó que los militares moldearan amplios
sectores productivos, tanto a través de su acción directa como de su
enorme intervención indirecta, sumadas a las facultades de orienta-
ción y veto que se adjudicaron frente a proyectos privados en áreas
estratégicas. En consecuencia, podemos advertir en este período la
conformación de un poderoso complejo militar industrial dentro del
conjunto de empresas públicas, que resultó clave para definir el patrón
de acumulación en los años de posguerra, centrado en el avance de la
sustitución de importaciones. El accionar militar se transformó en una
pieza estratégica en el desarrollo de la industria local al cumplir una
función promotora y contribuir al surgimiento de nuevas actividades
e industrias, al desarrollo de infraestructura y servicios, a la capacita-
ción profesional y a la investigación científica, acciones que definieron
buena parte de la fisonomía de la industrialización argentina (Odisio

y Rougier, 2020).
Las empresas privadas
El arribo de las empresas extranjeras a partir de las leyes de 1953 y

particularmente de 1958, que igualaron sus derechos y garantías con las
empresas nacionales y otorgaron amplios beneficios para la remisión
de utilidades, provocó una serie de modificaciones importantes a nivel
sectorial y microeconómico. Durante el gobierno peronista se instala-
ron 14 empresas industriales; entre ellas, Mercedes Benz para producir
camiones, las químicas Merck y Monsanto, y Siemens y Bayer reingre-
saron tras su expropiación. En 1954 el gobierno dividió el mercado del
tractor entre Fiat y las alemanas Deutz, Fahr y Hanomag. Por último, en
1955 se erigió Industrias Kaiser Argentina (IKA), que, con créditos del
Banco Industrial, puso en marcha una planta en Santa Isabel (Córdoba)
a partir de activos y personal de Industrias Aeronáuticas y Mecánicas
del Estado (IAME). Durante el gobierno de Frondizi, las inversiones se
concentraron en el sector petrolero, destacándose la llegada de Amoco,
y en las manufacturas: el 34% de estos capitales se dirigió a la química
y petroquímica (la norteamericana PASA ingresó en 1961), el 22% al
sector automotor (General Motors, Ford, Chrysler, Peugeot, Citroën), el
18% a laminación de acero y el 2% a la industria del tractor (John Deere).
También arribaron grandes empresas productoras de aluminio, aunque
se concentraron en laminación y elaboración, y no en la producción de
lingotes.
Esas inversiones se caracterizaron por la incorporación de tecnología
más avanzada (aunque no necesariamente de frontera internacional) en
plantas de tamaño superior a la media nacional y por adoptar planteles
locales de ingeniería y organización, así como métodos de trabajo auto-
matizados, que también provocaron cambios en las empresas locales. El
crecimiento industrial de esta época estuvo acompañado también, por
el desarrollo de los departamentos de ingeniería. El progreso se verificó,
como vimos, en el incremento de las exportaciones de manufacturas
de origen industrial y de tecnología nacional, y en inversiones directas
por parte de firmas industriales argentinas en el exterior. Con todo, el
comportamiento se vio condicionado por un conjunto de características
de las empresas manufactureras: escasas integración vertical y competi-

tividad, fuerte dependencia tecnológica y orientación hacia un mercado
interno de limitadas proporciones. Aun así, algunas firmas demostraron
gran adaptabilidad a las condiciones del mercado y desarrollaron pro-
ductos de alto valor tecnológico que les permitieron ganar eficiencia y
competir exitosamente en los mercados externos, particularmente en la
etapa “dorada” de la sustitución de importaciones.
Una consecuencia de estas transformaciones fue el creciente proceso
de concentración del capital y de participación de filiales de empresas
extranjeras en la cúpula empresarial junto con las empresas estatales
y de capital privado nacional. Si bien las inversiones extranjeras no
suponían el desplazamiento de las empresas nativas en tanto se dirigían
hacia sectores donde no existía producción nacional, o era exigua, se
ubicaron entre las más grandes compañías existentes en la Argentina y
capturaron un mercado de dimensiones relativamente pequeñas, rele-
gando a las empresas locales a un rol subordinado, aun cuando muchas
de ellas se beneficiaron de la asociación con el capital extranjero. Al no
trasladarse el crecimiento de las nuevas ramas hacia aquellas que habían
liderado la industrialización en el pasado, el capital extranjero encabezó
un polo industrial moderno, de alta concentración técnica, económica,
sectorial y geográfica. En comparación con el capital nacional, tenía
niveles superiores de productividad, pagaba mayores salarios y absor-
bía menos empleo por su valor agregado creciente (Gerchunoff y Llach,
1975; Sourrouille, 1978). Este proceso de modernización corría paralelo
a las dificultades de las grandes empresas locales antiguas, que mani-
festaban fuertes problemas de mercado y financieros, particularmente
después de la crisis económica de 1962-1963.
Si bien el arribo de empresas extranjeras entre fines de los cincuenta
y mediados de los sesenta contribuyó a la efectiva transformación de la
estructura industrial interna elevando su grado de complejidad y sofis-
ticación, la autonomía del desarrollo industrial nacional quedó fuerte-
mente atada a sus decisiones, sujetas a las políticas de asignación de
recursos de sus respectivas casas matrices. Las nuevas empresas trans-
nacionales tenían una mayor propensión a importar que las industrias
existentes, por ende, en su crecimiento, generaban una mayor presión
sobre la balanza comercial que las ramas características de la ISI livia-
na. Asimismo, mientras las nuevas inversiones tendieron a reducirse
terminada la experiencia frondizista, el fuerte ascenso en los beneficios

remitidos provocó una sustancial sangría de divisas. A esto se sumaba el
pago de regalías por el uso de marcas y tecnologías. Como corolario, la
industrialización encabezada por las subsidiarias extranjeras, mientras
solo explotara el mercado interno protegido y no se lanzara a compe-
tir internacionalmente, terminaba dependiendo del ascenso del techo
agroexportador, como apreciablemente se dio desde fines de los años
sesenta (Rougier y Odisio, 2019).
La cúpula industrial (las 100 primeras empresas manufactureras) se
fue extranjerizando hasta la “modernización económica” de Adalbert
Krieger Vasena, pero fue revertida a partir del proceso de “argentini-
zación” iniciado desde el ministerio de Aldo Ferrer en 1970 hasta el
final del tercer peronismo (Rougier y Raccanello, 2021). En línea con
este cambio de rumbo, la cúpula industrial a mediados de los setenta
no poseía ninguna empresa transnacional radicada con posterioridad
a 1969 (la última fue Massey Ferguson ese año). En particular, hacia
1975 el 38% de las ventas de la cúpula industrial argentina estaba en
manos de subsidiarias de empresas transnacionales, por delante de las
compañías estatales y de la burguesía nacional. De ese monto, el 44%
provenía de subsidiarias de Estados Unidos; seguían en importancia
las ventas de las compañías italianas (15,9%), inglesas (10,6%), francesas
(10,3%) y alemanas (7,7%). En esta etapa de la ISI, Estados Unidos fue
el que más radicaciones de empresas efectuó en el país. De las empresas
británicas que estaban entre las 100 mayores de Argentina a mediados
de los setenta, solo la angloholandesa Lever había llegado después de
la crisis de 1930.
Las inversiones del capital extranjero se concentraron en el sector
automotor, el tercero en gravitación del aparato industrial argentino
–después del petrolero y el siderúrgico– y donde obtenía el 40% de sus
ventas. El 95% de la facturación era realizada por diez filiales transna-
cionales, mientras el restante 5% provenía de los icónicos Rastrojeros
de Industrias Mecánicas del Estado. La corporación líder de la rama
y también de las de capital extranjero era Fiat, que, con el 26% de las
ventas del sector, completaba el podio a nivel nacional detrás de las
estatales YPF y SOMISA. Con siete empresas controladas en 1976 (entre
ellas Fiat Concord y Materfer), el grupo italiano fabricaba automóviles,
camionetas, camiones, tractores, locomotoras y vagones. Las restantes
automotrices extranjeras eran las estadounidenses Ford, Chrysler y

General Motors (sumando 32% del sector), las francesas Renault (que
compró a IKA en 1968), Peugeot SAFRAR y Citroën (22%), y la ale-
mana Mercedes Benz (9%). Otras firmas foráneas de la rama eran las
autopartistas norteamericanas Perkins (que adquirió la planta de trac-
tores de DINFIA para producir motores luego de su cierre en 1961) y
Eaton Ejes. La industria del tractor también estaba dominada por el
capital extranjero (más del 75% del sector) a través de Fiat, la cana-
diense Massey Ferguson (que adquirió la fábrica de Hanomag Cura
a fines de los sesenta), la estadounidense John Deere (llegada con el
frondizismo) y DECA (nacida por la asociación en 1958 de la alemana
Deutz con la nacional La Cantábrica). De los mismos años y vinculada
también con el agro, se destacaba la semillera norteamericana INSA. En
el sector petroquímico, poco menos de la mitad era controlado por la
estadounidense Petroquímica Argentina (PASA), que a comienzos de
los sesenta construyó la única planta petroquímica totalmente integrada
de América Latina. El capital extranjero estaba por delante del capital
nacional (estatal más privado) en el sector químico (encabezando el con-
sorcio Duperial) y de neumáticos (Goodyear y Firestone) y controlaba
a sus anchas la industria tabacalera, la telefonía (Siemens), la electró-
nica (IBM), los equipos de oficina (Olivetti), la farmacia (Ciba-Geigy y
Bayer), la cosmética (Gillette) y el aluminio (CAMEA).
Junto al proceso de creciente participación de las empresas públi-
cas y de irrupción de las extranjeras, se consolidaron algunas firmas
locales tradicionales y tuvieron desarrollo otras nuevas. En el contexto
inmediato posterior a la Segunda Guerra Mundial, algunas empre-
sas tuvieron gran despliegue, asociadas al impulso del consumo, por
ejemplo, la textil Alpargatas o SIAM en el rubro de bienes durables de
consumo (heladeras, ventiladores, etcétera.). En algunos casos, estas
mismas empresas decidieron avanzar sobre nuevos rubros, como SIAM
que instaló una planta de fabricación de caños con costura (SIAT) para
hacer frente a la reforzada demanda estatal vinculada al desarrollo de
gasoductos y oleoductos. A ese mercado se sumó Siderca, una empresa
impulsada por el italiano Agostino Rocca que comenzó a producir tubos
sin costura a comienzos de los años cincuenta. También este grupo
instaló Cometarsa, dedicada a la producción de estructuras metálicas
y más tarde al armado de locomotoras diésel, y Supercemento SA, que
producía materiales premoldeados. Desde su plataforma territorial

en la provincia de Buenos Aires, Techint comenzaría una trayectoria
ascendente que la llevaría a conformar un gran conglomerado industrial
hacia el final del período.
Por otro lado, como consecuencia de las restricciones de divisas
que se verificaron a partir de la crisis de 1949-1952 el gobierno pero-
nista estimuló con créditos la fabricación de maquinaria agrícola con
el propósito de incrementar la producción agropecuaria y los saldos
exportables; por ejemplo, Vassalli aumentó su capacidad instalada de
cosechadoras y la metalúrgica Rosati y Cristofaro (RyCSA) reconvirtió
su planta de Ciudadela para tal fin. En otros casos, el avance hacia
rubros “modernos” fue la respuesta a las posibilidades que se abrían
frente a las dificultades en la importación, como se verificó por ejem-
plo con la radicación de Winco, productora de tocadiscos y maquina-
rias; de Talleres Adabor, que elaboraba radios, timbres y máquinas;
de Opalinas Hurlingham, que producía vidrio plano y revestimientos
para la construcción; de Zanella, que producía accesorios y repuestos y
luego motocicletas; o de Talleres Longhi (bombas de agua). Las políti-
cas de promoción del gobierno desarrollista y el fortalecimiento de las
relaciones interindustriales produjeron avances notables en empresas
como Siderca o Tonomac, de radios y televisores. Al mismo tiempo se
desarrollaban las autopartistas motorizadas por el avance del complejo
automotor, como Wobron, que obtuvo concesiones estadounidenses y
alemanas para fabricar embragues, o FATE, que instaló una enorme y
moderna planta para abastecer la incrementada demanda de neumáti-
cos. Por su parte, SIAM se lanzó a producir bajo licencia extranjera su
mítico modelo Siam Di Tella. A comienzos de los años sesenta, la antigua
firma se había transformado en un enorme holding y se ubicaba entre las
más grandes empresas argentinas y latinoamericanas. Otro ejemplo de
respuesta a la promoción fue la incorporación al régimen de la industria
del tractor de RyCSA, que empezó a fabricarse en 1961, o la mencionada
DECA. Asimismo, Adabor comenzó la instalación en 1959 de una nueva
planta destinada a fabricar cilindros para envase de gas licuado (garra-
fas). En los rubros tradicionales destacaban empresas que daban gran
cantidad de empleo, como Sasetru, dedicada a la producción de alimen-
tos, que con doce plantas llegó a ocupar a unos siete mil trabajadores a
mediados de los sesenta.
Por otra parte, desde fines de la década de 1960 se abrió paso una
estrategia dirigida a impulsar grandes proyectos industriales en secto-
res básicos, con el objeto de completar la integración de la estructura
productiva a través de diversos mecanismos de promoción estatal. El
Estado establecía los parámetros generales de cada proyecto, desde la
definición de los objetivos hasta los aspectos técnicos de cada planta
o sus requisitos económicos y financieros. Estos proyectos estaban
destinados a producir para un mercado interno en expansión, aunque
inicialmente en muchos casos suponía la colocación de parte de su
producción en el exterior dado el tamaño de planta definido por el
mejor uso de la tecnología. Hacia 1976 había 14 grandes proyectos en
marcha con distinto grado de avance, si bien varios no se concretaron
o se retrasaron, como el caso de Alpat y su planta destinada a producir
soda Solvay en Río Negro o la fábrica de celulosa y papel adjudicada a
Celulosa Puerto Piray en Misiones. Con todo, se avanzó en las plantas
de reducción directa de acero instaladas por Acindar y Dálmine y se
conformaron Propulsora Siderúrgica, también del grupo Techint, y la
fábrica de producción de aluminio comentada. Asimismo lograron con-
cretarse plantas para fabricar papel de diario (Papel Prensa) y celulosa
(Alto Paraná) como las empresas integrantes del polo petroquímico
impulsado por el Estado en Bahía Blanca. La mayoría de estos proyectos
se consolidó entre mediados de la década de 1970 y los años ochenta,
provocando transformaciones notables en los respectivos rubros en que
se instalaron.
En términos generales, hacia 1975, considerando su peso relativo en
la cúpula industrial, 43 empresas nacionales dominaban 14 sectores, con
una participación del 31% de las ventas totales, una cifra igual a la del
Estado empresario. En el sector siderúrgico, el segundo más importante
de la estructura industrial, el capital privado nacional estaba por delan-
te; primaban Acindar (la compañía de la familia Acevedo era la mayor
entre las empresas de capital local y la cuarta a nivel país), Propulsora,
Establecimientos Metalúrgicos Santa Rosa (en manos locales a partir
de 1972 tras la venta de la participación de la francesa Saint-Gobain),
Dálmine, Gurmendi y Tamet (también completamente nacional con
la adquisición de la parte del grupo luxemburgués Arbed en 1974).
Con más del 60% de las ventas del sector en la cúpula, las empresas
nacionales eran hegemónicas en alimentos y bebidas (Molinos, Sancor
y Sasetru, cada una facturando más que Nestlé, la principal extran-

jera), azúcar (encabezado por la jujeña Ledesma, aunque la mayor
argentina era Conasa) y textil (Alpargatas y Grafa, contra la nortea-
mericana Sudamtex). Los capitales argentinos tenían control absoluto
en las ramas papelera (Celulosa y Schcolnik), cementera (Loma Negra,
Minetti y Corcemar), del envasado (Centenera), cervecera (Quilmes),
del vidrio (Rigolleau), de pinturas (Alba), perfumería (Jabón Federal),
diarios (Clarín), imprenta (Fabril Financiera) y cerámica (Cerámica San
Lorenzo). En suma, con excepción de la siderurgia, las firmas locales
destacaban en las ramas tradicionales. Sin ser mayoría a nivel sectorial,
vale mencionar la participación en el sector petrolero de Bridas y Pérez
Companc, y en el de neumáticos de FATE (con su división tecnológica
de punta, FATE Electrónica).
Como resultado de este proceso, hacia el final del período, se adi-
cionaron nuevos grupos económicos nacionales a aquellos más anti-
guos, algunos muy poderosos y diversificados, como Bunge y Born (60
empresas controladas y vinculadas), Techint (30 empresas), Bemberg
(30), Acindar (25), Corcemar (23), Tornquist (19), Fortabat (16), Soldati
(15), Celulosa (14), Ledesma (14), Pérez Companc (10), Alpargatas (9),
Madanes (8), Bridas (4) o Terrabusi (6 empresas).
Por otra parte, y no obstante algunos comportamientos claramen-
te exitosos, otras empresas tuvieron desempeños frustrantes. Firmas
tradicionales que habían dominado el sector en el pasado, como los
frigoríficos, los ingenios azucareros, las fábricas de cerveza o muchas
textiles (como La Bernalesa o La Emilia), tenían sus plantas muy enve-
jecidas y perdieron impulso en el período. Los problemas de estas
empresas implicaron en muchos casos la intervención estatal para su
sostenimiento y evitar problemas de empleo, como ocurrió con el fri-
gorífico Swift o los ingenios operados por Conasa. La consecuencia fue
una modificación importante en la cúpula empresarial: 18 empresas de
las 200 mayores industriales quebraron o cerraron entre 1955 y 1975, 9
fueron compradas por otras firmas y otras 9 desaparecieron del listado,
en tanto algunas más se mantuvieron, aunque controladas por el Estado.
En particular, muchas firmas nacionales sufrieron fuertemente la cri-
sis económica de 1962-1963, tras haber apostado por importantes inver-
siones en nuevos rubros. Por ejemplo, la afición por la expansión que
demostraron SIAM o La Cantábrica a fines de la década de 1950 –en la
producción de bienes de capital, en gran medida vinculados a la deman-

da estatal, o de automóviles y tractores– se basaba en expectativas de
crecimiento de la economía que finalmente no se verificaron. Esas deci-
siones fueron, en definitiva, responsabilidad de los empresarios pero
es indudable que no se tomaron solo de acuerdo con sus experiencias
previas, sino en función de una trama particular que las estimulaba. En
este sentido, los empresarios recibieron múltiples incentivos para correr
ese albur que a la postre se revelaría negativo y pesaría en un proceso
complejo que condujo a crisis profundas, cuando no terminales, de
muchas firmas. Por su parte, las medidas de ajuste que acompañaban
el desempeño cíclico de la economía argentina producían cambios que
trastocaban las proyecciones de rentabilidad de los emprendimientos,
agravados por contextos recesivos, de fuerte astringencia monetaria y
de subutilización de la capacidad instalada.
Los efectos nocivos de esas políticas fueron dobles: por un lado gene-
raron “ambientes económicos” de desconfianza e inhibieron mayores
apuestas de inversión a largo plazo; por otro, y sobre todo, afectaron
de manera directa a las empresas al cambiar los precios relativos, sus-
pender subsidios o modificar la estructura arancelaria. Frente a estas
circunstancias, las estrategias más conservadoras de consolidación en
los mercados que mantenían la especialización en algunos de los nume-
rosos rubros productivos en los que se desarrollaban constituían una
mejor alternativa para las empresas que la apuesta expansiva, si no eran
capaces de lograr una mayor independencia de esos vaivenes y concen-
trar sus negocios en los mercados externos, lo que lograron solo unas
pocas firmas locales.
De todos modos, el impacto de los cambios en las políticas y en la
dinámica macroeconómica no debe sobredimensionarse. En primer
lugar, es indudable que otros proyectos del período sustitutivo eran
igual de riesgosos y terminaron, más allá de múltiples avatares, corona-
dos por el éxito, tanto en sectores de bienes de capital como de consumo.
En segundo lugar, la inestabilidad institucional no fue lo suficiente-
mente negativa, considerada globalmente, como para impedir un creci-
miento económico razonable en los años sesenta e incluso durante los
primeros setenta, precisamente el momento en que se manifestó la crisis
de algunas grandes empresas. En todo caso, es probable que esas firmas
fueran particularmente vulnerables al cambiante marco institucional y
macroeconómico como consecuencia de su ubicación en el mercado (su

dependencia de las compras estatales en algunos rubros, por ejemplo)
y de las capacidades de sus conductores para percibir y actuar frente a
esos cambios. De acuerdo a estas experiencias, la frustración de un desa-
rrollo más importante de las actividades manufactureras en la Argentina
durante los años de la ISI no parece provenir de la falta de empresarios
dinámicos, ni de las dificultades tecnológicas (como lo demuestran los
casos de Vassalli, Talleres Adabor, FATE Electrónica, Tonomac o Winco),
tampoco de la imposibilidad de realizar nuevas inversiones “aguas arri-
ba” del proceso manufacturero, ni por problemas de escala del mercado
o de las propias plantas de fabricación. Como señalamos anteriormente,
una parte importante de la explicación radica en las características de las
políticas económicas, considerando sus notorias fluctuaciones, inconsis-
tencias e imprevisibilidad (Rougier, 2015b).
Los actores de la industrialización
Los diferentes actores de la industrialización, los empresarios locales

y extranjeros, el propio Estado, los trabajadores, delinearon –en com-
binación o sincrónicamente con otros, como la burguesía terrateniente
o los “hombres de las finanzas”– buena parte del perfil del proceso de
acumulación en la Argentina del período considerado en este capítulo.
Se ha señalado que en la etapa existió una pérdida progresiva del poder
político del sector más tradicional de la élite económica y el incremento
del poder de las empresas transnacionales, lo que de algún modo reabre
la discusión sobre las particularidades de esos años y el papel desem-
peñado por la denominada “oligarquía diversificada” (Basualdo, 2006).
La fuerte inestabilidad económica y política entre 1955 y 1976 ha sido
célebremente analizada por Guillermo O’Donnell (1977) como el movi-
miento pendular de un esquema que oscilaba entre la defensa de los
intereses de la “alianza liberal”, formada por la gran burguesía agraria
e industrial, y los de la “alianza populista” de pequeños y medianos
empresarios nacionales junto a los trabajadores sindicalizados, cristali-
zada políticamente en el movimiento peronista. No obstante ello, tam-
poco debe descuidarse la importancia del propio Estado como un actor
social relevante, dado el lugar prominente que adquirió en la orienta-
ción del proceso. La forma específica que adoptó este periplo es bastante
elusiva aun cuando es posible reflexionar al respecto a partir de dos

niveles de análisis: primero, en el plano de la gestión de las empresas,
y, luego, desde una perspectiva más general, que vincule a estos actores
con los diseños de políticas económicas, la trayectoria institucional y las
estrategias posibles de desarrollo en el período.
En el primer sentido, en el sendero de la conformación de las empre-
sas públicas y del particular Estado empresario argentino, debe conside-
rarse una serie de cuestiones y ejes temáticos que involucran al ámbito
de las políticas públicas, cuyas orientaciones y decisiones marcaron el
ritmo de la intervención gubernamental, pero también las modalidades
propias de la gestión empresarial, las estructuras organizacionales y las
características de la burocracia emergente, además de los avatares de la
relación público-privado que subtendió a buena parte de las iniciativas
adoptadas. Con su importancia, las empresas públicas quedaron atrapa-
das en gran medida por la dinámica política y una gran inestabilidad en
el período, de modo que sus conductores estaban sujetos a los bruscos
cambios en las definiciones más generales de la política económica y en
los objetivos de las propias empresas. Pero además, el mismo recambio
del cuerpo directivo de esas empresas por los vaivenes políticos afectó
su desempeño y las relaciones intra e interestatales (es decir, las rela-
ciones establecidas dentro y entre las mismas empresas o reparticiones
públicas) que fueron conformando a lo largo del tiempo un complejo
entramado de demandas y complementación. De este modo, la inter-
vención de la burocracia estatal se desenvolvió con escasa coherencia
y con una dinámica incremental, en tanto que la planificación no logró
dar mayor congruencia al conjunto de las actividades empresariales
estatales. Un elemento que permitió atenuar esta dinámica negativa y
que puede explicar cierta lógica corporativa es la permanencia en las
gerencias, los equipos técnicos y de otros funcionarios de menor impor-
tancia. Este estamento burocrático de algún modo no solo permitió
contrarrestar la incoherencia administrativa en algunas empresas (como
en YPF o en las militares) y los “vacíos” generados por los cambios en el
nivel superior sino que además definió, en un sentido positivo, políticas
institucionales de mediano y largo plazo en forma independiente. Con
todo, la estabilidad de la burocracia “intermedia” no pudo conformar
un bloque estatal autónomo que permitiera impulsar acciones contun-
dentes tendientes al logro de los objetivos del desarrollo.
Si buena parte del perfil de la industrialización argentina estuvo defi-

nido por las empresas públicas, en la lógica de la conformación de un
complejo estatal-privado, y los “empresarios” estatales enfrentaban las
dificultades comentadas, es pertinente repensar desde esta perspectiva
los límites del proceso. El debilitamiento de la previsibilidad racional de
la acción estatal dejó abierta la posibilidad del “capitalismo aventure-
ro”, al mismo tiempo que los desempeños inciertos de las instituciones
públicas condujeron a su pérdida de legitimidad. Mucho más, cuando el
compromiso asumido por el Estado no solo era dar previsibilidad a los
agentes económicos sino particularmente constituirse en el organizador
activo de buena parte del mercado, como destacamos. Por su parte, la
intervención del Estado en las firmas privadas parece haber obedeci-
do a lógicas diversas que, desde la intencionalidad del sector público,
podrían resumirse principalmente en tres: capitalizar las empresas y
mantener su dominio en propiedad de residentes argentinos, impulsar
el desarrollo de ciertas actividades o regiones consideradas claves y
evitar el conflicto social. La lógica desde la perspectiva de los empresa-
rios privados era en principio mucho más perceptible: obtener recursos
con facilidad (sin ceder el control de la firma) para capear dificultades
financieras y mantener discretos niveles de rentabilidad, en el mejor de
los casos. La masividad y persistencia de la tenencia accionaria por parte
del Estado señala tanto la debilidad estructural de las firmas privadas
como la fortaleza de las demandas de los empresarios cobijados por un
Estado concedente.
Dentro de una dinámica de industrialización “dirigida” por el
Estado, debe destacarse la importancia de los militares en el conjunto
de la burocracia estatal. Las Fuerzas Armadas, por su propia actividad
económica e industrial, crearon y expandieron un amplio cuerpo profe-
sional. Funcionarios militares controlaban las fábricas y dependencias
de los organismos de defensa, pero también grandes empresas claves
para el despliegue industrial del país. En términos de tiempo, la presen-
cia de militares se extendió no solo a aquellos períodos en que ocuparon
directamente el poder del Estado. En términos de espacio, fungieron
como interventores y directores en el ámbito de las empresas públicas
como en aquellas empresas jurídicamente privadas donde el Estado
participaba. Más aún, estos verdaderos “empresarios de uniforme” se
instalaron en las cámaras empresarias (por ejemplo, de la industria
siderúrgica y metalúrgica) y en los directorios de empresas privadas,

en ocasiones convocados por los propios empresarios como una forma
de coordinar la producción o mejorar sus canales de comunicación con
el poder público. Ingenieros y profesionales militares promovieron
desarrollos en las áreas atómica, electrónica, espacial, tecnológica, aero-
técnica, entre otras de avanzada. También tuvieron cargos de relevancia
en los múltiples organismos vinculados a la planificación y el desarrollo
(como el CONADE o el Consejo Federal de Inversiones), en el ámbito
nacional y provincial, particularmente durante los períodos en los que
ocuparon de manera directa el gobierno del Estado.
Esta acentuada presencia originó y realimentó estrechos vínculos
entre dirigentes militares e industriales. Se conformó un tipo de empre-
sario especial que no llegaba a los directorios por su actuación profesio-
nal (militar) o a partir de los derechos de propiedad. Estos funcionarios
conformaron una verdadera clase gerencial diferenciada de aquella
perteneciente al sector privado –aunque absorbiendo y modificando los
comportamientos de la burguesía industrial–, principalmente por sus
modos de reclutamiento y por los intereses específicos de las compañías
que manejaron, o incluso por estar menos espoleados a la consecución
de rentas económicas de corto plazo. Por otra parte, constituyeron
relaciones particulares con los sindicatos mientras que los trabajadores
estatales (por lo menos de las firmas más grandes) forjaron identidades
y prácticas que los distinguían de los del sector privado. En definitiva,
la ampliación y consolidación de muchas empresas públicas fue el resul-
tado también de las múltiples presiones de este sector social por sobre-
vivir y ampliarse, y de sus intereses para que las actividades quedaran,
más allá de algún acercamiento estratégico con empresas foráneas, bajo
control nacional. Como destacó Schvarzer (1977), ese resultado no fue la
consecuencia de firmes intenciones empresarias sino más bien el de la
política del sector militar, que le dio cierta coherencia de origen y obje-
tivos de permanencia.
En cuanto a los empresarios privados, mucho de su comportamien-
to fue orientado o respondió a la dinámica de la intervención estatal.
Las empresas nacionales grandes, e incluso las medianas, fueron un
actor destacado durante todo el proceso de industrialización tanto en
el mercado interno como externo, si bien perdieron peso frente a las
subsidiarias extranjeras en circunstancias concretas. Hacia el final del
período, el Estado directamente apoyó la creación de nuevas empresas

y dio poder a nuevos grupos económicos nacionales que se sumaron a
aquellos más antiguos, con el propósito de conformar una “burguesía
nacional” poderosa que acompañara y sustentara un proyecto de desa-
rrollo nacional. Sin duda, el marco regulatorio de promoción (reserva
del mercado local, subsidios y otros beneficios) actuó como una palanca
capaz de multiplicar las potencialidades de los inversores, aunque en
ocasiones los beneficios sostenidos de manera prácticamente constante
inhibieron mayores desarrollos. En términos generales, los empresa-
rios argentinos mostraron una enorme versatilidad para responder a
la cambiante coyuntura local, redefiniendo sus intereses en función de
las oportunidades que se iban generando (como proveedores o clien-
tes de las empresas públicas, como vendedores de sus activos, como
importadores o como productores locales, etcétera). Esas experiencias
contrastan con otras en las cuales los beneficios también estuvieron
presentes pero solo promovieron el desarrollo de empresarios ricos
acostumbrados a la prebenda constante, o que enajenaron o liquidaron
sus empresas ante la primera amenaza a sus negocios. Con todo, hacia
mediados de la década del setenta, los empresarios nacionales eran aún
frágiles ante el capital extranjero y a la vez dependientes de un Estado
con escasa autonomía política y económica.
Por otra parte, entre las más grandes empresas privadas locales
(que representaban más del 40% de las 100 industriales más grandes a
comienzos de los años setenta) predominó un estilo de gerenciamiento
tradicional, es decir, una administración dominada por el propietario
o la familia imponiendo criterios diferentes a los de la gerencia pro-
fesional (respecto a distribución de ganancias, autonomía financiera,
inversiones, etcétera.). Muy pocos grupos o empresas apostaron a una
modernización organizacional y en algún caso ese proceso fue tardío
o finalmente resultó negativo, como sucedió con SIAM (Rougier y
Schvarzer, 2006). El mantenimiento del control societario en los socios
fundadores o en la familia, reforzada si el Estado era tenedor accionario,
sin dudas también dio un sesgo particular al empresariado argentino y
al modelo de acumulación prevaleciente. La comprobación de este fenó-
meno permite a su vez repensar la dimensión social de la industrializa-
ción argentina, en tanto la burguesía se encontraba limitada o mediada
por la presencia del Estado como actor poderoso a través de la demanda
de sus propias empresas y como partícipe de aquellas que eran formal

y jurídicamente privadas.
La política pública y la volatilidad macroeconómica condicionaron
significativamente las conductas de los empresarios pero ello no las
explica en su totalidad. La conducta innovadora o la especulación y la
búsqueda de privilegios inmediatos por parte de los dirigentes de la
gran burguesía, fuesen nacionales o foráneos, durante esta fase de la ISI
ha sido debatida. Schvarzer (1996) señaló que los empresarios tenían
una tendencia a buscar la máxima rentabilidad en el corto plazo más
que a demandar mecanismos que permitieran el crecimiento sostenido
de la producción, predominando así una búsqueda sistemática de pre-
bendas otorgadas por instituciones públicas que reforzaban conductas
empresariales alejadas de la innovación tecnológica y la competitividad,
una conducta técnico-productiva que también adoptaron en parte las
filiales extranjeras. No obstante, se han rescatado numerosas expe-
riencias de empresas que se condujeron de un modo schumpeteriano,
apostando a la inversión y al desarrollo tecnológico autónomo, aunque
en su mayoría terminaron sucumbiendo frente a la irrupción de shocks
macroeconómicos y políticas contrarias a ello: SIAM, Vassalli, Talleres
Adabor, Tonomac, FATE, entre otras.
Las transformaciones comentadas también tuvieron reflejo en las
relaciones entre los empresarios, los trabajadores y el Estado. Una
consecuencia de la política del peronismo fue el surgimiento de la
Confederación General Económica (CGE), que aglutinó a pequeños y
medianos empresarios locales. Liderada por José Gelbard, pronto se
constituyó en un sector de peso en apoyo a las políticas tendientes a
reforzar la dinámica del mercado interno y el pacto con los trabajadores.
Pese a las coincidencias generales con la filosofía del gobierno peronista,
la CGE desaprobaba algunos aspectos de la política económica, como
el alto grado de intervención estatal y las características adoptadas
por el desarrollo manufacturero. Las críticas de la Confederación se
fueron ampliando, en particular las dirigidas al poder de los sindicatos
en los lugares de trabajo, el ausentismo laboral y las dificultades para
incrementar la productividad. Los empresarios buscaron avanzar en la
reestructuración de las relaciones laborales con el objetivo de recupe-
rar el control sobre los procesos de trabajo. Perón sancionaría primero
una ley de Asociaciones Profesionales de Empleadores, que establecía
negociaciones sectoriales entre representantes empresarios y trabajado-

res, y, en marzo de 1955, convocaría al Congreso de la Productividad
y el Bienestar Social, en el que se definió que los aumentos salariales
deberían estar vinculados a los incrementos de productividad y se
incorporaron reclamos obreros y empresariales sobre las condiciones de
producción y organización de las empresas. Este esquema de negocia-
ción había sido propuesto por Gelbard, que, además de participar en las
reuniones del Consejo Económico Nacional (CEN) desde 1952, ocupaba
una silla en el gabinete nacional.
Aunque la CGE reaccionó con relativa indiferencia a la caída del
gobierno peronista, poco después fue intervenida y declarada ilegal,
igual que los sindicatos. Reaparecería en 1958 representando casi exclu-
sivamente a los empresarios del interior del país y con una creciente
influencia de industriales, mayoritariamente pequeños y medianos,
en desmedro de los comerciantes y otros sectores. La central se definía
como una organización democrática y federalista y estaba integrada
por tres confederaciones: la Confederación General de la Industria, la
Confederación General de la Producción y la Confederación General
de Comercio y Servicios, cuyas federaciones representaban a dos mil
cámaras y a ochocientos mil empresarios.
Por su parte, la Unión Industrial Argentina (UIA) se reconstituyó
luego de la intervención peronista sobre la base de la dirigencia previa
a 1946, donde predominaban los propietarios de las empresas más anti-
guas, vinculados por lazos de parentesco, económicos y sociales con los
sectores de la élite argentina. Más tarde se incorporaron los dirigentes de
las empresas extranjeras, aunque el control se mantuvo en los miembros
tradicionales, que se sostenían en el cargo pese a perder sus empresas
por el avance del capital extranjero o la quiebra. Además, frente a la
reconstitución de la CGE, los sectores más concentrados reaccionaron
conformando la Asociación Coordinadora de Instituciones Empresarias
Libres (ACIEL), entidad empresaria liberal de tercer nivel que incluía a
la UIA, y a representantes de la Bolsa de Comercio, la Cámara Argentina
de Comercio, la Sociedad Rural y Confederaciones Rurales, y que man-
tendría en los años siguientes fuertes críticas a la entidad de los peque-
ños y medianos empresarios.
En respuesta, la CGE adoptó un rol de oposición más o menos frontal
a todos los programas económicos, denunciándolos como liberales y
favorables a las grandes corporaciones. Asumió la defensa de la indus-

tria –en especial de las empresas medianas y pequeñas– y sus pro-
puestas programáticas se centraron en la protección de las actividades
económicas nacionales, para lo que consideraba necesaria una mejor
distribución del ingreso. Incluso, en algunos estudios encargados por la
CGE se cuestionaban las características productivas del agro argentino
como limitantes del desarrollo económico. Por otra parte, para la enti-
dad era necesario contrapesar con la acción estatal los efectos negativos
que podían surgir de la acción del capital extranjero, que ocasionaba dis-
torsiones en la estructura productiva. Con este discurso, la institución
se acercó cada vez más a los sindicatos. Ya en 1958, desde el Instituto de
Investigaciones Económicas y Financieras de la CGE, Gelbard invitó al
Movimiento de Unidad y Coordinación Sindical, a los 32 gremios demo-
cráticos, donde predominaban liberales y socialdemócratas, y a las 62
Organizaciones Peronistas, a elaborar un plan económico conjunto. En
1962, ante la crítica situación por la que atravesaba la economía nacio-
nal, la Confederación General del Trabajo (CGT) y la CGE elaboraron
un acuerdo (denominado “Pacto Social”, que procuraba evitar “toda
acción agresiva mutua”), propusieron la elaboración conjunta de un
Programa Decenal de desarrollo y lanzaron una plataforma compartida
que propiciaba el incremento salarial, la expansión del mercado interno
y el fortalecimiento de las empresas privadas nacionales.
El accionar de la CGE-CGT frente al avance de ACIEL dio cuerpo
institucional a las dos alianzas entre fracciones de clase que definieron
el “movimiento pendular” arriba comentado. Más aún, tras las medidas
adoptadas por Krieger Vasena en 1967, la oposición de la CGE recrude-
ció y se radicalizó, cuestionando la desnacionalización de la banca, la
compra de firmas locales por filiales extranjeras y la ausencia de crédito
para las pequeñas y medianas empresas. La entidad también criticó el
escaso federalismo de la propuesta económica del gobierno y sostuvo
que el crecimiento económico solo había beneficiado a la industria
concentrada en Buenos Aires y el Litoral, relegando a los empresarios
del resto de las provincias. Por esos años, los miembros de la CGE,
que se presentaban como integrantes de una entidad no partidaria,
comenzaron a hablar con mayor frecuencia de un programa “nacional y
popular”, tanto en sus debates internos como en declaraciones públicas
(Brennan y Rougier, 2009).
Los intentos durante el segundo gobierno peronista de aplicar, con

distintos énfasis e intensidad, innovaciones técnicas, productivas y de
organización del trabajo generaron diversas resistencias a nivel de las
plantas industriales, con resultados dispares. La resistencia de los tra-
bajadores a aceptar la “racionalización” de los procesos se centró en la
negativa a cooperar, antes que en huelgas. Se opusieron al aumento de la
carga de trabajo, a la disminución del tiempo de ejecución de las tareas,
a la aceleración del trabajo en línea, a la toma de medidas disciplinarias
contra delegados gremiales y a la incentivación mediante el pago por
resultados (Elisalde, 2019). Luego de la intervención de la CGT durante
el posterior gobierno militar se produjo una fuerte represión a sindicalis-
tas y nuevos ensayos por “racionalizar” los procesos de trabajo. Si bien
la resistencia obrera logró bloquear la mayor parte de las avanzadas,
las derrotas de las huelgas textiles y metalúrgicas en 1959 y 1960 impu-
sieron limitaciones a los trabajadores en talleres y plantas, que incluso
fueron incorporadas a los convenios colectivos.
La CGT recuperó protagonismo en el contexto de los años sesenta,
pero el avance político del sindicalismo no se tradujo necesariamente en
cambios en las condiciones de trabajo y su organización. De hecho, los
nuevos métodos de trabajo de las empresas foráneas y la caída de aque-
llas vinculadas a sectores tradicionales intensivos en mano de obra pro-
vocaron un estancamiento del número total de obreros, a la vez que se
manifestó un proceso de mayor calificación en algunos sectores. En ese
contexto, la estrategia de los sectores más modernos, dominados por el
capital extranjero, buscó establecer sus propias condiciones de trabajo a
través de la firma de convenios a nivel empresa, donde ofrecían mejores
condiciones de contratación y mayores niveles salariales y de beneficios
sociales (Torre, 1983).
Por otro lado, dentro de la estructura ocupacional manufacturera se
produjo la caída en la participación de la mano de obra femenina, que
en la década de 1960 pasó del 26 al 21% del total. Si bien el contexto de
cambio estructural y crecimiento económico permitió a nuevas trabaja-
doras, sobre todo las que poseían mayores recursos y nivel educativo,
insertarse como personal administrativo de las nuevas empresas fabriles
(como asimismo en las de servicios y la administración pública), ello no
alcanzó a compensar la salida del mercado de las trabajadoras manua-
les, que provenían de estratos sociales más bajos y que tradicionalmente
se habían insertado en la industria textil, uno de los sectores que perdió

importancia en el período.
La relación entre salarios y productividad se perfiló como eje deter-
minante de la evolución estructural de la economía argentina. Entre
1958 y 1969 los salarios estuvieron en un nivel estacionario, mientras
que la productividad del trabajo había crecido en un 77%; pero a media-
dos de los sesenta, ese aumento mostraba una tendencia a la desacele-
ración mientras los salarios reales crecían lentamente: la distribución
regresiva del ingreso se había revertido o por lo menos estabilizado.
Que la productividad creciera más rápido que los salarios implicaba
para los empresarios la posibilidad de mantener o aumentar sus tasas
de rentabilidad y para la economía en su conjunto, las perspectivas de
incrementar su competitividad internacional. La incorporación de los
sectores dinámicos, el creciente predominio de las empresas extranjeras
y el consecuente cambio en la organización de la producción, en parti-
cular en las mayores empresas, indujo un importante incremento de la
productividad del trabajo en el marco de una creciente resistencia obrera
y social, condicionada también por la proscripción del peronismo. Por
su parte, el fuerte autoritarismo que destilaba el gobierno militar de la
“Revolución Argentina” engendró una masiva convulsión social y pro-
fundizó la crisis de legitimidad.
La fuerza que cobraron la CGE y la CGT, y la avanzada de las empre-
sas extranjeras, provocaron cambios de posicionamiento en algunos
dirigentes de la UIA, que comenzaron tibiamente a cuestionar la entrada
del capital extranjero y a apoyar los macroproyectos de inversión que
estimulaba el Estado. Mientras tanto, la CGE ampliaba su base de sus-
tentación y tejía alianzas con vastos sectores políticos y sindicales con
la propuesta de contener a las empresas extranjeras para desarrollar las
locales. En la década del sesenta, el conflicto sociopolítico fue reconfigu-
rado por la emergencia de nuevos actores; la radicalización de la mili-
tancia juvenil y de las bases obreras, expresada a través de la militancia
universitaria y las luchas en las fábricas contra la burocracia sindical,
incorporó al movimiento peronista un ideario crítico del sistema capi-
talista. La legitimidad del gobierno militar y la dirigencia gremial fue
desgastada por los agudos conflictos sociales y las acciones armadas que
se sucedieron desde mayo de 1969: el “Cordobazo”, los asesinatos del
dirigente sindical Augusto Vandor, del ex presidente Pedro Aramburu y
del ex secretario general de la CGT José Alonso, el “Rosariazo”, la insu-

rrección gremial contra la burocracia sindical (las huelgas y ocupaciones
de fábricas en Luz y Fuerza, SITRAC-SITRAM en Córdoba, SMATA y
en El Chocón).
En 1971, mientras se agudizaban los conflictos sociales, el general
Alejandro Lanusse se dispuso a preparar una salida democrática. En
abril, días después del llamado “Viborazo” o “segundo Cordobazo”
–que marcó la creciente convergencia entre sindicatos clasistas y organi-
zaciones armadas–, fueron rehabilitados los partidos políticos.
En ese momento, los dirigentes de la CGE propusieron al presidente
una convocatoria al empresariado nacional y a los trabajadores para
concertar un acuerdo socioeconómico como complemento indispen-
sable del acuerdo nacional que el gobierno promovía. En vísperas de
la reapertura democrática, la Confederación fortaleció sus vínculos
formales con el Partido Justicialista y estrechó contactos con la CGT,
pero mantendría el diálogo con otros partidos políticos y con sectores
nacionalistas de las Fuerzas Armadas. En 1972, la CGE y la CGT ela-
boraron un nuevo diagnóstico conjunto de los problemas económicos
del país y presentaron algunas propuestas. El gobierno militar recono-
ció el documento dándole carácter de instrumento para replantear su
política económica. Perón recogió tácitamente el mismo programa en
las Bases mínimas para el acuerdo de reconstrucción nacional, que lanzó en
octubre de 1972. Poco después, la CGT, la CGE, el Movimiento Nacional
Justicialista, el radicalismo, el Movimiento de Integración y Desarrollo,
el Partido Revolucionario Cristiano, el Partido Intransigente, el Partido
Popular Cristiano, el Partido Conservador Popular, la Unión del Pueblo
Argentino y la Federación de Partidos del Interior, entre otros, arribaron
a un apretado consenso en un programa debatido por un amplio espec-
tro de dirigentes políticos, obreros y empresariales. Las “Coincidencias
Programáticas” destacaban que la orientación de la política económica
en la Argentina había acentuado la dependencia externa trabando así las
posibilidades de emprender un proceso de auténtico desarrollo autóno-
mo e integral (Leyba, 2003).
A mediados de 1973, el nuevo gobierno peronista designó a Gelbard
como ministro de Economía y la CGE llevó adelante el programa econó-
mico, asentado en un pacto social con la CGT. En esas circunstancias, los
miembros de la UIA aceptarían integrarse a la Confederación General de
la Industria de la CGE y esperarían agazapados una situación política

más favorable para plantear sus críticas al intervencionismo estatal y
al poder sindical. De hecho, el fracaso por conformar la CEN revela las
contradicciones y limitaciones del proceso: la Corporación no llegó a
funcionar dado que el apoyo de los grandes actores privados a reforzar
el papel del Estado siempre fue reticente y, por su parte, los militares no
estuvieron dispuestos a ceder el control de sus empresas. Lo acontecido
fue interpretado poco después por O’Donnell (1977) del siguiente modo:
las tendencias hacia el capitalismo de Estado que entrañaba la alianza
defensiva iban en colisión directa con las ambivalencias y, frecuente-
mente, con la oposición de la gran burguesía extranjera y nacional.
La muerte de Perón en julio de 1974 condujo a la crisis definitiva
del programa de concertación, que no había estado exento de tensiones
políticas y económicas desde su comienzo. La respuesta de shock del
“Rodrigazo” a mediados del año siguiente supuso una lucha frontal con-
tra el programa de la CGE y los sindicatos, cuya reacción provocó la caída
del ministro de Economía Celestino Rodrigo y un fugaz “gobierno de los
sindicatos” durante la gestión de Antonio Cafiero al frente de la cartera en
los meses finales del gobierno de María Estela Martínez de Perón.
Las ideas y las políticas industriales
A comienzos de los años cincuenta, el equipo económico del peronismo

respondió al desafío de la restricción externa tratando de incrementar
los saldos exportables a través de cierta contención del consumo interno
y del aliento de las actividades agropecuarias; en paralelo, se decidió
avanzar con la sustitución de importaciones mediante una mayor inte-
gración del sector manufacturero, estrategia cristalizada en el Segundo
Plan Quinquenal, de 1953. Estas definiciones implicaron una política
industrial más definida al priorizar el desarrollo de la industria de base
y de bienes de capital: siderurgia, metalurgia, maquinaria, equipos
eléctricos, aluminio y productos químicos. También se planificó un pre-
supuesto anual de divisas con participación de entidades empresarias
y una mayor coordinación con las pequeñas y medianas empresas para
estimular la producción masiva, mejorar la productividad y disminuir
los costos. Como complemento a las posibilidades de financiamiento
basadas en el ahorro interno, ese mismo año se promulgó la ley 14.222
que promovía la radicación de inversiones extranjeras, al tiempo que se

gestionó un préstamo con el Eximbank por 60 millones de dólares para
desarrollar la industria siderúrgica y se negoció con la Standard Oil un
convenio para la explotación de hidrocarburos. La apuesta era difícil en
ese contexto de la política local, marcada por un creciente nacionalismo.
Aun cuando la respuesta a la crisis económica fue positiva, el conflicto
político derivó finalmente en un golpe militar. Los líderes de la autode-
nominada “Revolución Libertadora” de 1955 convocaron al prestigioso
economista Raúl Prebisch, quien estaba al frente de la CEPAL, con el
propósito de aconsejar al gobierno en materia económica. Prebisch
instaló la discusión del problema del deterioro de los términos del inter-
cambio y señaló las limitaciones de una industrialización que importaba
en forma creciente maquinarias e insumos y tendía al estrangulamiento
del sector externo. Para estimular las industrias básicas, más complejas,
de mayor demanda tecnológica y de capital, consideraba necesario recu-
rrir al mercado internacional de capitales y atraer inversiones extranje-
ras en rubros que pesaban negativamente en la balanza comercial, como
el petróleo, otros insumos industriales y equipos de producción. Por
otra parte, si bien criticaba el “exceso” del intervencionismo peronista,
sostenía que el Estado debía asumir un papel rector en la promoción
del desarrollo industrial a través de la planificación y promoción de
ciertas actividades. En esencia, se trataba del mismo diagnóstico que los
funcionarios peronistas habían expresado desde 1949, y con propuestas
similares, aunque Prebisch acentuaba más la alternativa industrialista
y confiaba menos en las posibilidades de resolver la insuficiencia de
divisas mediante el incremento de la producción agropecuaria. Sus opi-
niones promovieron un importante intercambio de ideas que, a partir
de entonces, sería alimentado en forma continua y que serviría de guía
para las definiciones más generales de política económica hasta 1975
(Rougier y Odisio, 2017).
El gobierno de Frondizi pronto manifestó su decisión de atraer sin
rodeos el capital extranjero. La estrategia desarrollista colocaba el énfa-
sis en el área petrolera con el propósito de reducir el gasto de divisas
en ese rubro, en la producción de metales, maquinarias y de productos
químicos; era necesario integrar “hacia atrás” el sector industrial y
reducir las importaciones, confiando escasamente, al igual que Prebisch
y la CEPAL, en las posibilidades del agro para incrementar la entrada
de divisas. La idea subyacente era que el crecimiento solo sería posible

con una permanente reducción de la apertura externa, o lo que es lo
mismo, con una mayor autarquía económica. Estas definiciones fueron
acompañadas con una serie de instrumentos legales destinados a pro-
mover la inversión (Ley de Inversiones Extranjeras y Ley de Promoción
Industrial) y con organismos específicos de planeamiento, entre los que
destacaba el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), encargado de
la coordinación y ejecución de las estrategias y los análisis requeridos
para el trazado de los programas especiales, sectoriales o regionales en
el largo plazo (ver capítulo 8).
La ley 14.780 de 1958 propició la radicación de capitales extranjeros
que contribuyeran directa o indirectamente a sustituir importaciones,
incrementar las exportaciones o promover un crecimiento racional y
armónico de la economía nacional. Se otorgó prioridad a las inversiones
que elaboraran materias primas locales, se orientaran a producir bienes
de capital o de utilización intermedia en el interior del país, se asociaran
con capitales nacionales y se comprometieran a reinvertir sus utilidades
en el país. La ley reconocía a las empresas extranjeras los mismos dere-
chos y beneficios que a las empresas locales y se las liberó de las cargas
fiscales para la remisión de utilidades. Conjuntamente, se sancionó la
ley 14.781, de promoción industrial, aunque se demoró su reglamen-
tación. Esta ley tenía como propósito crear y mantener las condiciones
para un desarrollo integral y armónico de la producción industrial y,
más específicamente, tender al equilibrio en la balanza de pagos, apro-
vechar los recursos del país, descentralizar la industria, diversificar la
producción, etcétera. Entre sus instrumentos se encontraban la libera-
ción de derechos aduaneros sobre importaciones de bienes de capital, la
protección arancelaria y la limitación de las importaciones competitivas,
tratamiento cambiario preferencial para la exportación de productos
industriales, suministro preferencial de materias primas, energía, com-
bustibles y transportes, el tratamiento preferencial en las compras por
parte de organismos estatales y la exención y desgravación impositivas
por períodos determinados.
Entre 1961 y 1962 se definieron los sectores y las regiones a ser
fomentados. La promoción sectorial alcanzó a la actividad siderúrgica,
petroquímica, celulosa, forestación, pesca y caza marítima, la minería y
la construcción de viviendas populares. En el plano regional se excluyó
de los beneficios a las empresas de la Capital Federal y la mayor parte

del Gran Buenos Aires y se definieron zonas específicas: la patagónica
(que comprendía las provincias ubicadas al sur del Río Colorado e
incluía el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, cuatro departamentos
de La Pampa y el de Malargüe, en Mendoza); la noroeste (Catamarca,
Jujuy, La Rioja, Salta, Santiago del Estero, Tucumán y el oeste de Chaco y
Formosa), y la provincia de Corrientes. Los instrumentos de promoción
consistieron fundamentalmente en franquicias tributarias, créditos a
largo plazo y garantías y avales del Banco Industrial para nuevas inver-
siones o ampliación de las empresas nacionales, técnicamente eficientes
y rentables. Las exenciones y reducciones se asignaban en función de la
localización, la actividad desarrollada y el grado de integración de las
unidades promovidas (Ferrucci, 1986).
Independientemente de estas medidas, en 1962 y 1963, luego de
dos años de crecimiento, la crisis golpeó fuertemente a la economía
argentina; una vez más, ello fue consecuencia de la insuficiencia de
divisas por el bajo nivel de exportaciones, crecientes importaciones
y la falta de confianza en la estabilidad de la moneda, que promovió
una importante fuga de capitales. A partir de aquí se abrió otro deba-
te vinculado a los límites del desarrollo industrial desplegado en los
años cincuenta. Por un lado, se insistió en los efectos perniciosos de
la “extranjerización”, en la medida que las empresas transnacionales
cobraban una mayor importancia en la estructura industrial, lo que
suponía una pérdida de autonomía nacional. Por otro, comenzó a
discutirse la ineficiencia económica derivada del sendero proteccio-
nista –esto es, de la existencia de un reducido mercado interno que no
aprovechaba las economías de escala– y el hecho de que la industriali-
zación más compleja abría nuevos rubros de importación sin dar solu-
ción a los problemas en el sector externo. En opinión de un número
cada vez mayor de intelectuales, la “teoría de la industria incipiente”,
una industria que debía protegerse para garantizar su supervivencia,
había sido aplicada exageradamente y creado una seria distorsión de
precios relativos. En otras palabras, a mediados de la década de 1960
comenzaron a discutirse los obstáculos de la estrategia de crecimiento
elaborada por el peronismo, la CEPAL y el desarrollismo, los deter-
minantes estructurales del ciclo económico y las características de la
estructura productiva. Conjuntamente, la idea de la apertura externa
y la exportación industrial adquirió mayor relevancia; una “conciencia

industrial-exportadora” fue consolidándose en el período y terminaría
por hacerse dominante, aunque las propuestas tenían sesgos diferen-
ciados: algunas consideraban que debían estimularse todas las expor-
taciones industriales y otras sostenían que solo algunas actividades
debían ser promovidas.
Esa discusión no era en absoluto exclusiva de la Argentina. El pen-
samiento cepalino, desde el texto fundante de Prebisch de 1949, había
procurado brindar un esquema analítico propio para comprender el
subdesarrollo económico de América Latina y, de allí, se habían deri-
vado argumentos para favorecer y profundizar la estrategia de indus-
trialización que, en rigor, los países más grandes del continente venían
persiguiendo desde varios años antes. Ahora bien, ya desde finales
de los cincuenta, la propia Comisión comenzó a señalar los límites de
la estrategia de industrialización “hacia adentro” y planteó distintas
soluciones, donde la integración económica y la exportación industrial
jugaron un papel creciente (CEPAL, 1977). La opinión cada vez más
extendida era que el crecimiento económico podría haber sido mayor si
no se hubiera descartado la posibilidad de aumentar las exportaciones
(primarias e industriales), aun a costa de subsidios que probablemente
hubieran resultado menos onerosos que los pagados para establecer y
mantener industrias sustitutivas marginales.
En una reunión internacional organizada en Buenos Aires por el
Centro de Investigaciones Económicas del Instituto Di Tella a fines de
1966 se planteó la necesidad de definir una nueva estrategia económica.
Los trabajos allí presentados discutieron los vínculos entre el proceso
de industrialización, el sector externo y el desarrollo, las etapas y carac-
terísticas de la industria sustitutiva y las alternativas para alcanzar un
crecimiento económico más acelerado. En esa ocasión, Aldo Ferrer sos-
tuvo que la eliminación del desequilibrio crónico de la balanza de pagos
era un requisito impostergable para el desarrollo. En su opinión, la res-
tricción de las importaciones era un instrumento clave de la política de
industrialización, pero debía ser utilizada en forma selectiva dentro de
una política orgánica. Era necesario incrementar las exportaciones pero
consideraba inconveniente que un sector rural eficiente sostuviera a una
industria cerrada e ineficiente. Para Ferrer, la alternativa era pasar de un
modelo industrial “integrado y autárquico” a otro “integrado y abierto”,
es decir, con capacidad de exportar productos de las diversas fases del

ciclo manufacturero (Ferrer, 1970).
Guido Di Tella, al igual que otros destacados autores, sostenía que
la estrategia de sustitución de importaciones estaba perimida y había
dejado de ser una dinámica viable para el desarrollo. Consideraba que
se había interpretado erróneamente la teoría clásica de especialización
internacional ya que el país tenía ventajas comparativas y una dotación
de factores favorables en actividades industriales intensivas en mano de
obra, por lo que especializarse en ellas permitiría eliminar los problemas
que consideraba más acuciantes: la escasez de capital, la dependencia
de los capitales extranjeros y las deseconomías de escala. Para Di Tella
la mejor alternativa consistía en concentrar el esfuerzo en un conjunto
limitado de sectores que permitieran el pleno aprovechamiento de las
economías internas al desarrollarlas a gran escala y posibilitaran la
exportación manufacturera (Di Tella, 1970). La propuesta de reorientar
la economía hacia un esquema industrial-exportador especializado en
las industrias en que el país tenía ventajas comparativas implicaba un
cambio en el patrón de desarrollo industrial y una crítica al integracio-
nismo vertical de raíz estructuralista. Su estrategia de “desarrollo indi-
recto” fue ampliamente elogiada y difundida en esos años.
Por la misma época, Marcelo Diamand subrayó que el rasgo princi-
pal de la economía argentina era su “estructura productiva desequili-
brada”. Es decir, una estructura compuesta por dos sectores con produc-
tividades muy diferentes: un sector primario competitivo que trabajaba
a precios internacionales y un sector industrial que lo hacía a un nivel
de costos y precios superiores a aquellos. Mientras el crecimiento indus-
trial requería disponibilidades crecientes de divisas, el alto nivel de sus
precios imposibilitaba las exportaciones. Su abastecimiento dependía
así del agro, cuya expansión estaba condicionada por problemas de
oferta y de demanda. La solución para el desequilibrio externo pasaba
por mejorar tanto las políticas agropecuarias como las industriales. La
clave para superar la restricción de divisas debía basarse en la utiliza-
ción de tipos de cambio múltiples, que adecuaran los precios internos a
los internacionales en función de la productividad de cada sector. Para
Diamand, la aparición de actividades exportadoras industriales no esta-
ba inexorablemente limitada por la competitividad de la industrializa-
ción sustitutiva, sino por la falta de incentivos. La promoción del agro,
el incremento de las exportaciones industriales y una mayor sustitución

de importaciones no eran procedimientos alternativos sino concurrentes
para enfrentar los problemas de crecimiento cíclicos que habían caracte-
rizado a la economía argentina de posguerra (Diamand, 1972).
En suma, desde diferentes perspectivas, diversos economistas suge-
rían fomentar un proceso de especialización, en un esquema abierto
que permitiera por vía de la exportación industrial generar los recursos
externos indispensables para sostener el crecimiento industrial. La con-
centración del esfuerzo económico en un conjunto reducido de indus-
trias permitiría el pleno aprovechamiento de las economías internas,
mejorando la productividad y posibilitando la exportación manufactu-
rera a otros mercados (en especial a aquellos países latinoamericanos
en el marco de la ALALC). Estas concepciones cobraban forma a la par
que la maduración de la estructura industrial se hacía más perceptible,
cuyas manifestaciones salientes –aunque todavía incipientes– eran el
incremento de la exportación de manufacturas de origen industrial, la
exportación de desarrollos tecnológicos locales y las inversiones directas
de empresas argentinas en el exterior.
Las nuevas ideas fueron recogidas, con mayor o menor énfasis, por
los encargados de llevar adelante la política económica e industrial
en esos años, independientemente de la orientación de los gobiernos,
aunque también es cierto que serían solo parcialmente aplicadas dada
la fuerte inestabilidad política, las presiones sectoriales y los requeri-
mientos de la coyuntura. Ya el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por
el CONADE durante la presidencia de Arturo Illia (1963-1966), si bien
mantenía la base de la estrategia elaborada por la CEPAL años antes,
también incluía la necesidad de una mayor integración regional y de
expandir la oferta de bienes industriales para la exportación.
Con todo, fue el plan económico impulsado en 1967 por Krieger
Vasena el que recogió más claramente esos lineamientos, al reconocer la
existencia de una estructura económica en la que convivían sectores con
marcadas diferencias de productividad. El eje principal de su estrategia
consistió en estabilizar la moneda, para lo cual se congelaron los salarios
y se realizaron acuerdos de precios con los industriales, pero a la vez se
alentaron la producción de insumos intermedios y de bienes de capital
y las exportaciones manufactureras. Paralelamente, el sector público ini-
ció una política de amplias inversiones en la infraestructura energética
y de caminos tendientes a mejorar la eficiencia global de la economía.

Específicamente, la política industrial se encaminó a conformar e
impulsar grandes empresas a fin de sustituir la importación de insumos
básicos y proveerlos al conjunto del sector a precios competitivos. Se
alcanzaría la pregonada eficiencia económica a través de un uso ade-
cuado de las economías de escala, se podrían colocar los excedentes en
el mercado externo y se fomentarían las exportaciones de bienes finales,
permitiendo de ese modo resolver el viejo dilema del estrangulamien-
to externo. En este contexto, la promoción se vinculaba a proyectos y
empresas específicas, por lo que la política industrial se convirtió en una
estrategia de fortalecimiento empresario que paralelamente incentivaba
el desarrollo sectorial, regional o de ciertos mercados. No obstante ello,
las leyes de promoción previas al “onganiato” continuaron plenamente
vigentes; en especial, la ley de inversiones extranjeras, los regímenes de
promoción de sectores considerados de interés nacional y los decretos
sobre promoción sectorial y regional para las empresas de capital nacio-
nal y para inversiones en activo fijo, cuyos lineamientos habían sido
diseñados por el CONADE.
Desde el punto de vista sectorial, en esta etapa solo salió a la luz un
decreto específico para la promoción del sector petroquímico y algunas
normas que disponían la posibilidad de deducir impuestos de sus rédi-
tos en los sectores de maquinarias y equipos de las industrias manu-
factureras y mineras, en maquinarias agrícolas y en vasijas vinarias.
También se estableció la promoción de la pesca y caza marítima, de las
empresas navieras y la construcción de hoteles de turismo internacional,
a los que se otorgó exenciones y diferimientos impositivos. La situación
resultó similar en el ámbito regional: se definió solamente un nuevo
plan de inversiones en Tucumán, que de hecho incorporó a la provincia
a las zonas promocionadas por las disposiciones de la etapa desarrollis-
ta. A partir de 1966 esta provincia, particularmente afectada por el cierre
de varios ingenios azucareros, fue favorecida por una serie de decretos
tendientes a lograr la reactivación económica mediante exenciones
impositivas, acceso a créditos preferenciales, precios de fomento y prio-
ridades para la compraventa de bienes por parte de dependencias esta-
tales para las firmas locales. Como dijimos, los ingenios fueron objeto de
la intervención estatal en ese año, cuando se creó un “Comité Operativo
Tucumán” que definió las prioridades para la instalación de actividades
económicas que permitieran incorporar la mano de obra que las “viejas”

industrias no llegaban a absorber, o directamente expulsaban. Una de
las características de estos beneficios fue la “urgencia” en la resolución
de las solicitudes más que el control y los estudios de factibilidad de los
proyectos, dada la necesidad de resolver pronto el conflicto social. Un
aspecto destacable fue la escasa utilización del régimen para la inversión
productiva y los sobrecostos financieros del mismo: cincuenta empresas
con proyectos aprobados hasta 1970 sumaron cerca de 27 millones de
dólares de inversión y recibieron un beneficio fiscal estimado de más de
treinta millones. Además, la mitad del costo fiscal que implicó el apoyo
a esas firmas fue absorbido por una sola hilandería y tejeduría de algo-
dón (Boneo, 1980).
Las nuevas orientaciones también tuvieron correlato en la política
crediticia del Banco Industrial. La institución definió un conjunto de
líneas especiales de crédito destinadas a promover “mejoras tecnológi-
cas y economías de escala”, estableciendo actividades industriales prio-
ritarias, fijadas en común con la Secretaría de Industria y el CONADE.
Entre ellas se encontraban la fabricación de máquinas industriales, de
equipos de generación y transformación de energía, de material ferro-
viario, de maquinaria vial, la industria electrónica de aplicación indus-
trial, la fabricación de celulosa y papel de diario, la industria petroquí-
mica y química básica, etcétera (Rougier, 2004). Otra medida relevante,
aunque alejada de los objetivos promocionales y eficientistas, fue la Ley
de Rehabilitación de Empresas ya comentada. También el Banco Central
utilizó las herramientas financieras para apoyar a la industria. Durante
los momentos de crisis, la autoridad monetaria desplegó una interven-
ción con vistas a sostener la actividad manufacturera, y cuando el cre-
cimiento se relanzaba, apostó por complejizar la estructura industrial y
fomentar sus exportaciones (Odisio y Rougier, 2018).
En los siguientes años, la estrategia para la promoción del desarrollo
no tuvo grandes modificaciones por fuera de un mayor acento en el
ahorro interno y en las empresas de capital nacional. El giro nacionalista
en la orientación de las políticas económicas y las diferentes estrategias
fueron, de alguna manera, promovidas desde finales de los años sesenta
por visiones cada vez más críticas del capital extranjero. Para algunos
analistas, la Argentina tenía una estructura económica que podía caracte-
rizarse como “capitalismo monopolista-dependiente”, con un importante
sector “oligárquico-terrateniente” (Braun, 1970). Ello suponía que en el

sector industrial predominaban las empresas de capital estatal, nacional,
mixto o extranjero, pero la tecnología, la producción de bienes de capital
y de insumos esenciales, y la capacidad financiera estaban en manos
del capital extranjero (de allí la “dependencia”). La conformación de un
“capitalismo asociado”, que incorporara nuevos sectores de propietarios
nacionales al modelo de crecimiento dirigido por el capital extranjero no
eliminaba las contradicciones sino que planteaba nuevos problemas en el
plano de la dependencia tecnológica y la distribución del ingreso, como se
haría evidente al final del período analizado (Gerchunoff y Llach, 1975).
En todo caso, la táctica se encaminó a lograr un mayor control de
las empresas extranjeras y una mayor participación del Estado en la
orientación del proceso de desarrollo a través de la inversión estatal y
del apoyo al empresariado local. También fue reforzada la idea de que
la economía argentina debía profundizar su integración en áreas como
siderurgia, petroquímica, celulosa y papel, con mayor participación del
ahorro nacional y que esto se lograría a través de la creación de grandes
empresas locales con fuerte apoyo estatal (Schvarzer, 1987). En efecto,
el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el CONADE para 1970-1974
proponía promover la integración nacional mediante un desarrollo
regional más justo, económico y equilibrado, e impulsar el crecimiento
rápido y progresivo de la economía, apoyado prioritariamente en el
desarrollo de las empresas de capital nacional y una infraestructura
apropiada, tendiendo a una mayor productividad del sistema económi-
co. Los objetivos referidos al sector industrial incluían la consolidación
y expansión de las empresas de capital nacional, particularmente en las
ramas dinámicas, la descentralización geográfica de la producción, el
desarrollo de tecnologías que permitieran reducir la dependencia exter-
na, el desarrollo de las industrias de base y el crecimiento sostenido de
las exportaciones industriales.
Ferrer, a la cabeza del Ministerio de Economía en 1970, propuso
orientar la política económica hacia la consolidación de “polos de
desarrollo” con participación de empresarios industriales nacionales y
fomentar aquellas industrias con mayor potencial exportador, acorde
con su modelo de desarrollo “integrado y abierto” (Rougier y Odisio,
2012). Los rasgos globales de la estrategia quedaron plasmados en el
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad de 1971, el primer ordenamiento
que contenía metas específicas de desarrollo regional y establecía la

promoción de seis polos de desarrollo. La “argentinización” de la eco-
nomía debía lograrse a través del crecimiento de proyectos específicos,
que permitiesen “consolidar, expandir y promover la concentración de
las empresas nacionales, especialmente en las ramas más dinámicas”,
como papel y cartón, química y petroquímica, metalurgia y siderurgia.
En estos proyectos, la participación y el control del Estado eran conside-
rados “imprescindibles”. Otra medida destacada fue la instrumentación
de un régimen de “compre nacional” diseñado por Diamand, por el cual
el Estado daba prioridad en sus adquisiciones a las empresas argentinas
que, además, obtenían créditos especiales para financiar esa producción.
También se elevaron los subsidios a las exportaciones industriales y se
proyectó fortalecer su financiamiento mediante la elevación de la cartera
de créditos de exportación del Banco de la Nación a la categoría de un
“verdadero” Banco de Comercio Exterior.
En ese contexto se dictaron dos nuevos cuerpos legales generales
de fomento sectorial. La ley 18.587, de 1970, derogaba las leyes pro-
mocionales de la época de Frondizi y proponía “facilitar la expansión
y fortalecer la posición competitiva de las empresas de capital nacio-
nal, privadas y públicas, reconociendo que la fuente principal del
capital es el ahorro generado internamente”, y “fomentar y posibilitar
el acceso a la mayor participación de las empresas nacionales a las
industrias de base”. El sistema de promoción regional fue reemplaza-
do por la política de “polos nacionales de desarrollo y seguridad”. La
idea era posibilitar al capital invertido en los “polos” una rentabilidad
compatible con la tasa de inversión neta necesaria para alcanzar el
incremento del producto e inducir a que las utilidades y los flujos de
amortización se canalizaran eficientemente hacia las inversiones nece-
sarias para el crecimiento y la actualización tecnológica. A las fran-
quicias impositivas, exención de derechos de importación, créditos
preferenciales, se sumaron subsidios, la promoción de los productos
argentinos en el exterior por parte del Estado, la participación pública
en la “capitalización de las unidades productivas”, etcétera. Solo las
empresas nacionales podían acogerse a estos beneficios. Por su parte,
la ley 19.904, de 1972, enfatizó la descentralización productiva, la
exportación industrial y la sustitución de importaciones en condicio-
nes de “razonable competitividad”. También disponía el apoyo a las
pequeñas y medianas empresas y a la instalación industrial en zonas

de frontera. En el ámbito regional, todo el país era de algún modo
“promocionado”, excepto la Capital Federal, algunas zonas de la pro-
vincia de Buenos Aires y varios departamentos de Córdoba, Mendoza
y Santa Fe, donde la ampliación o instalación de nuevos estableci-
mientos quedó prohibida.
Las dos leyes no llegaron a reglamentarse, pero establecieron el
marco para algunas disposiciones específicas que sí se aplicaron en el
período. El Estado intervino directamente en el diseño y la promoción
de grandes proyectos industriales a través de decretos que dispusieron
la construcción de la primera planta de papel para diario, de aluminio,
de soda Solvay, etcétera. Asimismo, en 1971 se estableció un sistema de
promoción para la provincia de San Juan denominado “Plan Huarpes”,
que amplió los beneficios fiscales y crediticios para las empresas allí
radicadas. Una apuesta mayor se diseñó para Tierra del Fuego: en 1972
una ley creó un “área aduanera especial” libre de derechos de impor-
taciones y exportaciones y una zona franca exenta de todo impuesto
nacional. Finalmente, el control del Estado sobre algunas firmas priva-
das se acentuó. Numerosas empresas con graves problemas financieros
no pudieron ser “rehabilitadas” y fueron objeto de operaciones de “sal-
vataje” por parte del sector público (Rougier, 2009).
Junto con estas disposiciones, se creó el Banco Nacional de Desarrollo
(BANADE), sobre la base del Banco Industrial. La reorganización
administrativa no implicó grandes modificaciones en las normativas
vigentes; solo se dispuso alguna reglamentación regional específica o el
ajuste de regímenes utilizados anteriormente. Por ejemplo, el BANADE
definió una política crediticia especial para la promoción del desarrollo
regional patagónico, más tarde extendida parcialmente a Santiago del
Estero, e incluyó el financiamiento de los gastos de traslado para los
establecimientos ubicados en otras zonas. Con el objetivo de impulsar
las exportaciones se estructuró un nuevo régimen mediante el cual se
financiaban las ventas con pago diferido de bienes promocionados.
También se estructuró un sistema de apoyo crediticio extraordinario
para atender los gastos de evolución de empresas que exportasen pro-
ductos no tradicionales.
En 1973, el programa del tercer gobierno peronista consideró
varias alternativas para resolver el problema central de la economía,
la insuficiencia de divisas (Rougier y Fiszbein, 2006). La propuesta

del equipo liderado por Gelbard definió una serie de instrumentos
destinados a lograr la estabilización en el corto plazo y otros de carác-
ter estructural, luego incorporados al denominado Plan Trienal para la
Reconstrucción Nacional. Las medidas iniciales buscaban la estabilidad
como primera condición: empresarios y obreros debían llegar a un
acuerdo de salarios y precios refrendado por el Estado. Por su parte, el
proyecto de desarrollo tenía amplias coincidencias con las propuestas
consolidadas en el debate económico de los años previos, aunque suma-
ba su propia orientación política al impulsar la producción de bienes
de consumo a través de una distribución del ingreso más equitativa. En
esencia, se proponía profundizar la sustitución de importaciones en la
producción de insumos estratégicos como acero, productos químicos,
aluminio o papel, logrando una mayor integración del sector industrial
y por lo tanto un menor consumo de divisas. La tendencia al estrangu-
lamiento del sector externo se revertiría con una mayor oferta de bienes
industriales, como se enfatizaba desde mediados de los sesenta, pero
también con una mayor oferta de productos rurales. En este sentido,
el peronismo volvía a instalar la posibilidad de incrementar los saldos
exportables tradicionales, una vía que las orientaciones estratégicas en
materia económica habían prácticamente descartado desde 1955.
Las prescripciones generales destacaron un rol más decidido del
Estado como orientador y concertador de la actividad económica, redis-
tribuidor de riqueza e importante productor de algunos bienes y servi-
cios. Acorde con estos principios se sancionó, en 1973, la ley 20.560, de
promoción industrial, que derogaba los sistemas anteriores. Los objeti-
vos generales enunciaban la necesidad de propender a la independencia
científica, tecnológica y económica del país, estimular la sustitución de
importaciones y las exportaciones manufactureras, mejorar la estructura
de costos de las empresas, apoyar la expansión y el fortalecimiento de la
pequeña y mediana industria y crear las condiciones para favorecer la
inversión y capitalización industrial. Las medidas eran muy variadas e
incluían aportes del Estado (directos, participación en el capital, franqui-
cias tributarias, subsidios para compensar sobrecostos de localización),
créditos a mediano y largo plazo y avales para la obtención de présta-
mos en el exterior, y asistencia tecnológica. Además, se definió un proce-
dimiento de selección de las empresas beneficiarias mediante llamado a
concurso o licitación pública nacional. De este modo, el Estado diseñaba

el proyecto y la relación jurídica se consolidaba con la suscripción de un
contrato de promoción industrial.
Desde el punto de vista sectorial, tres decretos reglamentaron la pro-
moción enunciada en el Plan, referidos específicamente a una actividad:
petroquímica, siderúrgica y forestal. Respecto al área petroquímica, la
pretensión era avanzar en la sustitución total de las importaciones. El
sector público se reservaba en forma exclusiva la producción de materias
primas básicas y la participación mayoritaria en los proyectos de deriva-
dos petroquímicos de segunda generación, el resto quedaba a cargo del
capital privado nacional y extranjero. En el decreto reglamentario se pre-
veía la instalación de una planta de etileno, una de fertilizantes y otra de
proteínas sintéticas. Para la industria siderúrgica se disponía alcanzar
el autoabastecimiento de productos semielaborados y elaborados, crear
una capacidad de producción superior a la demanda interna y conservar
el poder de decisión nacional sobre el sector. Se impulsaban en particu-
lar las unidades siderúrgicas integradas, las semiintegradas y las plantas
de laminación. Finalmente, otro decreto promovía el aprovechamiento
racional de los recursos y la sustitución de importaciones en la industria
forestal; la promoción de plantas integradas de papel era sin duda uno
de los principales objetivos en el área (Ferrucci, 1986).
Desde el punto de vista regional, la ley de promoción industrial
establecía como meta lograr la descentralización geográfica fomentando
la instalación de empresas industriales de capital nacional en áreas de
desarrollo y zonas de frontera. Todo el país era considerado “zona de
promoción”, excepto la Capital Federal (donde las nuevas radicaciones
estaban prohibidas) y el conurbano bonaerense (desalentado a través
de mecanismos impositivos). También en 1974 se firmó un Acta de
Reparación Histórica que otorgaba los beneficios de las zonas favorecidas
por mecanismos de promoción a las provincias de San Luis, Catamarca
y La Rioja. Los instrumentos de fomento previstos incluían aportes del
Estado, la participación en el capital de las empresas promocionadas y
mecanismos fiscales, financieros (créditos a plazos amplios con tasas de
interés preferenciales y avales), asistencia tecnológica, etcétera. A estos
elementos ya habituales de promoción se sumó la posibilidad de que el
Estado aportase la totalidad de inversión en activo fijo que requiriese la
instalación de las empresas.
Las señaladas no fueron las únicas iniciativas promocionales del

Estado en la etapa, aunque sí las más importantes. A ellas hay que
agregar por ejemplo, la Ley de Protección al Trabajo y la Producción
Nacional, que incluía una serie de incentivos a la comercialización en
el exterior de productos manufacturados a través de variadas medidas.
Por su parte, la ley 20.558 creó la Corporación de Empresas Nacionales,
que, como señalamos, tenía como objeto ejercer la conducción supe-
rior de todas las empresas en las cuales el Estado tuviese propiedad
absoluta o mayoritaria del capital. El ente, destinado a ser “una de las
treinta empresas más grandes del mundo”, podía promover por razo-
nes de interés público el desarrollo de nuevas actividades económicas.
También se creó una Corporación para la Pequeña y Mediana empresa
que reconocía el “dualismo funcional de la economía argentina” (en
línea con los diagnósticos de la CGE) y se declaró de interés nacional a
Industrias Mecánicas del Estado y a las actividades industriales y tecno-
lógicas que desarrollaba.
Los mecanismos de promoción permitieron a un importante conjunto
de firmas de capital nacional acceder a nuevas formas de financiamiento
(lo que no implica decir que existiera una política orgánica). Tanto el cré-
dito de las instituciones públicas (encabezadas por el BANADE) como el
financiamiento externo (facilitado por avales y garantías del Estado) expli-
caron la aparición de un nuevo grupo de empresas de capital nacional que
mostraron que los problemas de la estructura industrial no integrada
eran efectivamente superables. Numerosos proyectos aprovecharon esos
mecanismos, que vinieron a remozar los más tradicionales de promoción
industrial (como exenciones impositivas y subsidios), o las prácticas habi-
tuales de recurrir a la financiación de proveedores o el incumplimiento de
las obligaciones impositivas y previsionales. Esas condiciones permitían
asegurar la presencia de empresarios locales, cuyo aporte al inicio de cada
proyecto era minúsculo ya que “el Estado aportaba todo lo necesario para
forjar empresas grandes desde la nada” (Schvarzer, 1996).
No obstante, a pesar de contar con una propuesta diversificada, que
recogía tanto las experiencias como los debates económicos que por
años se habían desarrollado para enfrentar el dilema de la recurrencia
del estrangulamiento externo, la estrategia peronista sucumbiría frente
a los incrementos de los precios de importación y el cierre de merca-
dos que provocó la crisis del petróleo hacia fines de 1973. La caída
del producto en 1975, luego de un decenio de crecimiento, reflejó con

contundencia que la escasez de divisas continuaba siendo un problema
estructural de la economía argentina en el marco de un modelo basado
en el desarrollo industrial, y que las distintas estrategias destinadas a
resolverlo no habían alcanzado pleno éxito, si bien habían modificado
sustancialmente el modelo de la ISI original.
La mirada de conjunto destaca la inexistencia de políticas indus-
triales coherentes y de largo plazo en la Argentina, aun cuando en esta
etapa se evidencian mayores definiciones en ese sentido. A partir de los
años cincuenta se robustecieron las políticas de promoción industrial
con leyes y programas sectoriales que utilizaron variados mecanis-
mos para impulsar el desarrollo manufacturero. Se conformó así un
“modelo” de industrialización definido por la legislación de promoción
industrial, los mecanismos de financiamiento y el papel del Estado
empresario. Además, cierta homogeneidad en esa estrategia fue permi-
tida por el propio debate intelectual y por la gestación o consolidación
de instituciones que asumieron el desafío de promover el desarrollo.
Esto dio lugar a diseños institucionales e instrumentos específicos de
financiamiento y fomento, dentro de políticas industriales que permitie-
ron la emergencia de un conjunto de grandes firmas de capital nacional
ubicadas en el sector más complejo del espectro productivo, como la
metalmecánica y la provisión de insumos industriales de uso difundido,
con una creciente orientación hacia el mercado externo.
La falta de mayores logros en esa dimensión se asoció con que la
administración de la economía estuvo cada vez más dominada por
cuestiones de corto plazo, en las que pesaba el clima político y social,
en particular desde finales de los años sesenta. Estos factores se conju-
garon con las dificultades del propio Estado para conducir la política
económica, en la medida en que su importancia en la formulación e
instrumentación de las políticas no estuvo dada solo por su aptitud
técnica para trazar y cumplir planes de desarrollo sino también por su
capacidad para generar apoyos a través de un proceso político percibido
como legítimo.
Es evidente que el Estado argentino no logró asumir ese papel. La
Argentina fue uno de los países con mayor inestabilidad institucional
en el período. Ningún presidente constitucional terminó su mandato
y los ministros de Economía permanecieron en su cargo apenas más
de un año en promedio. Ello afectó el desempeño económico global, al

modificar los equipos económicos e incorporar elementos propios de
la dimensión política que erosionaban fuertemente la consolidación de
las estrategias definidas y truncaban los proyectos ensayados. La incer-
tidumbre de las instituciones se superpuso a una enorme inestabilidad
macroeconómica derivada de las limitaciones estructurales de la eco-
nomía, aquellas que se intentaban resolver con diseños de largo plazo,
significativamente bastante similares a pesar de los periódicos cambios
de gobierno. Ante cada situación de estrangulamiento externo, la res-
puesta inmediata consistió en la modificación cambiaria, la restricción
de la oferta monetaria, la reducción del gasto público y el aumento de
tarifas, políticas que modificaban los precios relativos, revertían el pro-
ceso expansivo anterior y permitían equilibrar nuevamente las cuentas
externas. La política de fomento industrial debió actuar sobre (y a pesar
de) esa dinámica cíclica de corto plazo, que indudablemente condicionó
el horizonte de posibilidades para alcanzar un desarrollo más profundo
y estable.
Consideraciones finales
La política económica entre 1953 y 1975, aun con opciones diversas y

resultados desiguales, se orientó a lograr el desarrollo con una estrategia
basada en la ISI, la equidad distributiva y la inclusión social. Más allá de
los problemas encontrados y la preeminencia de las medidas de corto
plazo por sobre las definiciones estratégicas –que en parte sobrevivían
por su propia inercia–, globalmente el desempeño económico del perío-
do analizado fue positivo. Esto se debió, en gran medida, al avance de
la industrialización. La economía pudo superar las agudas fluctuaciones
registradas antes de 1963 por varios factores concurrentes: la tendencia a
una mayor oferta de bienes agropecuarios, el efecto positivo del avance
en la sustitución de importaciones y el aumento de las exportaciones
manufactureras. Al atenuarse las restricciones externas, el crecimiento
pudo manifestarse más plenamente y permitió acortar la distancia con
los países líderes.
Las ideas y las políticas industriales desplegadas en los años cin-
cuenta y sesenta adquieren renovada relevancia, en más de un sentido.
En primer término, resulta indudable que existió un relativo consenso

entre la intelectualidad de la época, o al menos entre aquellos econo-
mistas que tuvieron destacada presencia al frente de la conducción
económica, en torno a la necesidad de impulsar el desarrollo industrial.
Independientemente de los matices que pudieran existir, vinculados
principalmente a la importancia puesta en la inversión extranjera direc-
ta, la búsqueda de mayor eficiencia, de mecanismos de financiación
adecuados y del impulso a la exportación de manufacturas fueron
algunas preocupaciones incluidas en el temario de política económica.
Esos planteos revelan una riquísima discusión acerca de los límites,
pero también de las potencialidades de la economía nacional durante
la industrialización compleja. Los economistas habían hallado que la
estrategia sustitutiva no estaba exenta de problemas, pero la mayoría de
las posiciones arrojaban una mirada optimista aún en los primeros años
de la década de 1970, fruto de la comprobación de los avances y logros
del sector.
En segundo lugar, esas intervenciones no quedaron en el plano
abstracto y encontraron labrantío feraz entre los hacedores de política
económica que buscaban implementar una estrategia económica ade-
cuada para que la Argentina retomara un sendero de desarrollo ace-
lerado y sostenido. Si bien dicho cuerpo de ideas no llegó a plasmarse
en una estrategia coherente de impulso manufacturero (en parte por la
inestabilidad política del período), dio lugar a diseños institucionales
e instrumentos específicos de apoyo y financiamiento que no fueron
del todo infecundos. La industrialización no había agotado su dina-
mismo; varios proyectos industriales de grandes dimensiones, aun con
demoras, estaban avanzando y consolidándose en ramas estratégicas, la
productividad global del sector industrial crecía anualmente más que la
del conjunto de la economía, y las exportaciones no tradicionales alcan-
zaban una porción significativa del total con creciente participación de
los bienes más complejos. Ese proceso de avance industrial permite
explicar por qué hacia 1975 la sociedad argentina era mucho más rica
que en 1960 y gozaba, independientemente de los avatares políticos, la
inestabilidad económica y la fuerte conflictividad social, de una impor-
tante inclusión y bienestar.
Pero se trató del “canto del cisne” de la industrialización. La vio-
lenta liberalización económica del siguiente lustro, mantenida sobre la
acumulación de deuda externa, desbarató las potencialidades que había

alcanzado la industria argentina para superar sus limitantes estructura-
les, al dejarse librada la economía nacional a la suerte de los vaivenes
del mercado financiero internacional. Después de 1976 el afán de la
industrialización, que había caracterizado a las décadas previas, fue
abandonado. El resultado ha sido que, en comparación con su evolu-
ción previa o comparativamente frente al devenir tanto de las naciones
líderes como de otras economías de desarrollo intermedio, el país no ha
dejado de rezagarse.
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este automóvil comenzó en IAME en 1952.
Fábrica de televisores Capehart

Argentina, sección armado de
gabinetes. San Isidro, Buenos
Aires. 1957.
Lavarropas de la marca SIAM,

listos para ser entregados,
Lanús, Buenos Aires, 1957.
Es la misma empresa que se
lanzó a producir bajo licencia
extranjera el mítico automóvil
SIAM Di Tella en 1960.
Fábrica Atma, sección armado

de planchas, 1958.
Planta de Industrias Kaiser

Argentina, Córdoba, en
plena producción, 1959. La
empresa, que se instaló en
1955, puso en marcha la
planta Santa Isabel a par-
tir de activos y personal
de IAME y con créditos del
Banco Industrial. Fuente:
Fototeca de la Biblioteca
Nacional
La producción del sector siderúrgico se

multiplicó a partir de la puesta en marcha
de SOMISA en 1960. Fuente: revista Gente
del Acero
Operarios trabajando en la fábrica de Mercedes

Benz, circa 1960. La fábrica alemana se había
instalado en Argentina en el segundo gobierno de
Perón para producir camiones. Fuente: Fototeca
de la Biblioteca Nacional
Planta industrial de SIAM en Monte

Chingolo, Lanús.
Planta de Fiat en Caseros, línea de salida del horno de pintura, 1963.
Publicidad de
Petroquímica General
Mosconi en Revista Gente,
1974.

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Autoridades

Dr. Alberto Fernández

Dra. Cristina Fernández de Kirchner

Jefe de Gabinete de Ministros

Lic. Santiago Cafiero

Ministro de Desarrollo Productivo

Dr. Matías Kulfas

Una historia multidisciplinar (1810-2020)

Marcelo Rougier (coord.)

Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación

Puesta en página: Diana González

La industria argentina en su tercer siglo: una historia multidisciplinar

1. Industrias. 2. Historia Argentina. I. Rougier, Marcelo, coord. II. Kulfas,

Hecho el depósito que dispone la ley 11.723.

Impreso en Argentina. Printed in Argentina.

La reproducción total o parcial de este libro viola derechos reservados.

Prólogo | ¿Por qué la industria es clave para el desarrollo argentino?,

Presentación | Pasado, presente y futuro de la industria argentina,

1 | Las actividades artesanales y las primeras manifestaciones

2 | El despliegue de la industria (1870-1929), Ludmila Scheinkman

3 | El avance de la sustitución de importaciones (1930-1952),

4 | La industrialización dirigida por el Estado (1953-1975),

5 | Desindustrialización y reestructuración regresiva

6 | Crecimiento y reindustrialización acotada (2002-2015),

7 | Del retorno de la desindustrialización al coronavirus (2016-2020),

8 | Las instituciones estatales y la industria en perspectiva

9 | Estadísticas industriales en el largo plazo, Andrés Salles ............. 493

Los autores ................................................................................................. 543

4 | La industrialización dirigida por el Estado

Los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial vieron transitar

posterior transformación. La transnacionalización permitió un salto de

petrodólares llegaron a los bancos de los países centrales y realimenta-

implicancias inquietantes para el keynesianismo de manual que había

La dinámica del crecimiento

En los años que siguieron a la segunda posguerra, las condiciones del

pago externo (gráfico 1). La nueva situación dio lugar a desequilibrios

Gráfico 1. Argentina. Crecimiento anual del PBI y resultado de la balanza

-10% PBI (%) Balance comercial (eje derecho) -1.000

Fuente: elaboración propia en base a datos de Fundación Norte y Sur (2020).

Básicamente, las posibilidades de obtener un nivel creciente de impor-

por el incremento del consumo interno. En este período, antecedidos

Gráfico 2. Argentina. Evolución de la industria manufacturera y el sector agro-

Industrias manufactureras VAR % Agricultura, gandería, caza

Fuente: elaboración propia en base a datos de Fundación Norte y Sur (2020).

Fuente: elaboración propia en base a datos de Fundación Norte y Sur (2020).

Estos cambios estructurales se produjeron sobre todo a partir del arribo

a menos de diez años del arribo de Kaiser a la Argentina en 1954, se

Gráfico 3. Argentina. Participación en el valor bruto de producción manufac-

1953 1963 1973

Fuente: elaboración propia en base a datos del capítulo 9.

solo se aceleró el crecimiento, sino que también se manifestó una veloz

Cuadro 2. Variables globales de la industria argentina, 1953-1973

1953 1963 1973

Luego, entre los últimos años de la década de 1960 y comienzos de la

establecimientos industriales se mantuvo relativamente constante en

Cuadro 3. Argentina. Exportaciones totales e industriales, 1953-1975

Productos industriales no tradicionales

Fuente: elaboración propia sobre datos de CEPAL (1986).

Este modelo industrial endógeno no solo implicó avances significativos