Politicas Sociales

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MÓDULO 1
● Abram de Swaan
A cargo del Estado
El proceso de colectivización y sus consecuencias
Estado benefactor, se convirtió en un conglomerado de sistemas nacionales, obligatorios y
colectivos, destinados a remediar y controlar los efectos externos de la adversidad y la
deficiencia.
El proceso de colectivización se produjo a lo largo de la era moderna con la formación del
Estado y la aparición del capitalismo en el mundo occidental. El mayor impulso hacia esta
colectivización partió con las luchas entabladas entre elites que intentaban protegerse de la
amenaza representada por la presencia de pobres.
La perspectiva de que los más inactivos de entre los ricos pudieran aprovecharse de los
esfuerzos de los dempas bastaba para que los otros decidieron no tomar iniciativa. Los
episodios más importantes de la evolución de la beneficencia, la asistencia médica y la
educación pueden ser interpretadas como luchas entre elites en cuanto a sus formas de
afrontar los efectos indirectos de la indigencia, la enfermedad y la ignorancia, que afectaban
a los estratos más pobres.
Se crearon primeramente a nivel parroquial y más tarde a nivel de ciudades y
nacionalmente, sistemas caritativos para manejar esta interdependencia entre ricos y
pobres, como entre las propias élites.
Una vez iniciada la acción colectiva, contribuyó a la creación de bienes colectivos y a la
formación de una colectividad relevante.
En el curso del proceso de colectivización, se desarrollaron nuevas formas de control mutuo
y de dependencia, contribuyendo a poner en marcha el esfuerzo colectivo.
Formación del Estado y colectivización de la asistencia

La generalización de la protección del Estado trajo una disolución de las relaciones de
protección específicas y feudales. Las relaciones de propiedad y el intercambio económico
adquirieron una importancia cada vez mayor, quedando al amparo de la ley y protegidas por
la coacción estatal. A medida que la economía crecía, se volvía más vulnerable a ataques
menores.
Los vagabundos, desprovistos de toda propiedad se convirtieron en una amenaza aún
mayor para las cosechas de expansión. Los estratos más ricos de la sociedad trataron de
eliminar este peligro, en un intento colectivo por pacificar a los peligrosos pobres, siendo
esto una parte del proceso de pacificación residual. Si no se expulsaba a los pobres
entonces habría que recurrir a la caridad. Aparece la acción caritativa colectiva que
contribuye a la aparición de la parroquia como colectividad.
Con el surgimiento de la comunidad parroquial, el orden público como bien colectivo
adquirió una creciente relevancia social. Dependían las unas de las otras para proceder a
una pacificación residual de la región, pero no podía confiar en otros ni obligarlos a
colaborar.
La ignorancia popular de los códigos nacionales de comunicación impedía a las elites
metropolitanas acceder de un modo directo al grueso de la población. Los campesinos,
artesanos y pobres no comprendían la “lengua estándar” ni sabían leerla u escribirla; lo cual
comenzó a intensificarse como deficiencia cuando aumentó el contacto con el Estado
central y los mercados nacionales. En cambio las elites locales lo hablaban con fluides, se
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beneficiaban de la creciente demanda de los servicios de mediación que ellas

monopolizaban.
Las elites locales ejercen de mediadores entre las redes locales y el resto de la nación. Los
funcionarios y empresarios metropolitanos se unieron para acabar con los monopolios
locales de mediación, mediante una campaña en favor de la unificación lingüística y la
alfabetización de las masas. Defendían la creación de un sistema nacional de educación
elemental obligatorio.
Las elites locales se oponen a ello, pero la competencia les obligó a crear sus propias
escuelas.
La misma rivalidad entre ellos los impulsó a agruparse en organizaciones educativas a

escala nacional, destinadas a combatir el monopolio estatal, buscando el apoyo estatal y
aceptar las regulaciones estatales. En cuanto aparecieron las epidemias se vio que los que
mayormente resultaban afectados eran los pobres. La respuesta a estas epidemias resultó
en un sistema de suministro de agua corriente y de desagües que protegería a los
ciudadanos.
Los ciudadanos que podían permitírselo se trasladaron a mejores barrios, lo que produjo
una segregación espacial en zonas socialmente más homogéneas. Los fondos de las
mutuas eran autónomos, por lo que éstas se inclinaban por excluir a los trabajadores que
percibían salarios más bajos y representaban los riesgos más elevados.
Los fondos mutualistas demostraron ser cada vez menos capaces de resolver problemas
de la pobreza industrial.
En los cincuenta años siguientes a las primeras leyes de la seguridad social, en Alemania,
surgieron sistemas nacionales en todas las democracias capitalistas, de carácter colectivo y
controlados por el Estado. Cerca de la SGM ya se habían creado en Europa occidental y en
EEUU todas las instituciones fundamentales para la colectivización de la asistencia médica,
la educación y la protección contra la pérdida de ingresos.
Colectivización a partir de 1945: la hipérbole de la expansión

A partir de la SGM, la educación, la asistencia médica y las transferencias de ingresos en
Europa y EEUU han experimentado una expansión exponencial y en todas las dimensiones.
El control del Estado sobre la educación aumentó en consonancia.
La acumulación del capital de transferencia se aceleró, sus prestaciones pasaron a cubrir a
casi toda la población, protegida ahora por los subsidios contra una gama mucho más
amplia de adversidades.
Las instituciones estatales comenzaron a intervenir más rigurosamente en el control de las
empresas y en las vidas privadas de los trabajadores y de todas aquellas personas que
solicitaban prestaciones.
La expansión se produjo en dos fases de aceleración: desde finales de los años cuarenta
hasta principios de los cincuenta; y la otra desde mediados de los sesenta a principios de
los setenta.
Durante la SGM quedaron demostradas las posibilidades de expansión de las nuevas
fórmulas, cuando los gobiernos aplicaron una economía de guerra y obtuvieron resultados
espectaculares
De la movilización para la guerra total aumentó enormemente la capacidad del aparato
estatal.
La amplia intervención gubernamental se llevó a cabo con el respaldo aparente de la
mayoría de la población.

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La regulación estatal no sólo demostró ser compatible con la democracia, sino que parecía
una condición necesaria para su supervivencia en contra de las amenazas externas y
descontento interno.
A partir de 1945 la sociedad democrática implicaba en todas partes la existencia de un
Estado benefactor.
La economía de guerra había reconciliado a las grandes empresas con la intervención
estatal.
La gran depresión y la economía de guerra habían alterado los patrones de producción y la
organización política de la clase media (tenderos, artesanos, comerciantes y campesinos).
La primera fase de la expansión hiperbólica afectó profundamente a las sociedades de la

posguerra. La inmensa mayoría de los ciudadanos entró a formar parte de sistemas
colectivos de asistencia médica y protección contra la pérdida de ingresos
La primera consecuencia: Muchos electores empezaron a oponerse al gasto colectivo y
público y a los impuestos elevados en general.
La segunda consecuencia: Aparición de un estrato de expertos profesionales y de
administradores, cuyos empleos y ascensos dependían de esos mismos sistemas
colectivos.
La tercera consecuencia: Los sistemas colectivos y de la consiguiente aparición de
regímenes de expertos consistió en una amplia transformación de la mentalidad de los
ciudadanos de los Estados benefactores contemporáneos. Este cambio se produjo a tres
niveles: 1) un aumento en la valoración de lo que estos regímenes de expertos y el Estado
benefactor tienen que ofrecer en cuanto a asistencia sanitaria, conocimientos y protección
contra la pérdida de ingresos. 2) Una alteración general orientada hacia la autolimitación y
hacia una más amplia visión del futuro. Se produjo una interacción entre el proceso de
colectivización y el de civilización. 3) Una mayor conciencia de la generalización de la
interdependencia en la sociedad moderna. Una transición de la caridad a la conciencia
social
Las propias consecuencias de la expansión del Estado benefactor han contribuido a que
éste siga expandiéndose. El Estado benefactor adquirió con el tiempo un impulso propio.
La segunda gran expansión se produjo durante los años sesenta y principios de los
setenta. pudo ocurrir gracias a la ola constante de crecimiento económico que inundó el
mundo a finales de los años cincuenta.
La larga secuencia de revueltas menores, que se producían en un país y al momento
siguiente en el país vecino, despertó un temor que no se había sentido durante muchos
años. Las revueltas de los años sesenta aportaron un ingrediente necesario para estimular
la reforma social: la preocupación entre las elites.
Los gobiernos comenzaron a enviar asistentes de acción comunitaria a las “zonas
problemáticas”, en parte como una reacción al desorden de los años sesenta. “En suma, los
órganos del Estado estaban sembrando las semillas de su propia proliferación”
La segunda fase de la expansión hiperbólica del Estado benefactor se hizo posible gracias
al constante crecimiento económico y se vio configurada por un panorama político muy
particular.Los administradores y profesionales fomentaron sus servicios. La población cada
vez valoraba más la experiencia profesional como remedio a los males personales y
sociales.

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A mediados de los años setenta, las fuerzas de la expansión quedaron frenadas, sobre
todo por el déficit presupuestario que generaban.
El punto crucial llegó con la crisis del petróleo de 1974.
Había dado comienzo la “crisis fiscal”. Los gobiernos de izquierda, en Francia, se vieron
incapaces de proseguir con sus políticas expansionistas. Los regímenes de derecha,
Estados Unidos, demostraron también una incapacidad de recortar los gastos de asistencia
médica, educación o seguridad social.
A mediados de los años ochenta la mayoría de los países se había logrado imponer una
política de crecimiento restringido, de limitación de la expansión hiperbólica, hasta que se
alcanzó una asíntota de equilibrio.
En aquellos países en los que se redujo el gasto, los recortes afectaron a la asistencia de
los más pobres, a los adolescentes en espera de su primer empleo, a los inválidos
permanentes y a aquellos que llevaban mucho tiempo sin trabajar o que jamás habían
tenido uno.
Los límites del Estado benefactor no se hallan necesariamente en la financiación y la

gestión del sistema.
Las restricciones parecen residir en el potencial de redistribución efectiva. El Estado
benefactor contemporáneo se ha convertido en un entorno estratégico en el que las
personas actúan como empresarios calculadores.
● Karl Polanyi
CAPÍTULO 6
El mercado autorregulador y las mercancías ficticias: trabajo, tierra y dinero
Hasta la época contemporánea, los mercados han sido únicamente elementos secundarios
de la vida económica.
El sistema económico estaba integrado en el sistema social, o sea que cualquiera que
fuese el principio de funcionamiento de la economía no resultaría incompatible con la
presencia del modelo de mercado.
Existe el principio del trueque o del intercambio, el mismo subyace al modelo de mercado,
no mostrando ninguna tendencia a crecer comparando con el resto.
La reglamentación y los mercados se desarrollaron juntos. El mercado autorregulador era
desconocido, esta idea representa una inversión radical de la tendencia del desarrollo.
Únicamente entendiendo estos hechos es que podemos comprender las hipótesis sobre la
economía de mercado.
Una economía de mercado es: sistema económico regido, regulado y orientado únicamente
por los mercados. En el mismo, la tarea de asegurar un orden en la producción y en la
distribución de bienes se confía en el mecanismo de autorregulación. Se espera que los
humanos actúen de modo que pretendan ganar el máximo dinero posible. La producción se
regirá por los precios, ya que de los precios dependen los beneficios de quienes orientan la
producción. La distribución de bienes dependerá de los precios, ya que los precios
conforman los ingresos.
Si se admiten estas hipótesis tanto la producción como la distribución de los bienes quedan
aseguradas únicamente por los precios.

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La autorregulación implica que toda la producción está destinada a la venta en el mercado

y que todos los ingresos provienen de ella. Existen, por tanto, mercados para todos los
elementos de la industria, no sólo para los bienes, sino también para el trabajo, tierra y el
dinero, cuyos precios son denominados respectivamente precios de mercancías, salario,
renta e interés.
Estos mismos términos indican que los precios forman los ingresos.
El interés es el precio de la utilización del dinero y constituye los ingresos de quienes están
en posición de ofrecerlo. El arriendo es el precio de la utilización de la tierra y constituye los
ingresos de quienes la arriendan. El salario es el precio de la utilización de la fuerza de
trabajo y constituye los ingresos de quienes la venden.
Los precios de las mercancías o de los productos hacen posibles los ingresos de quienes
los venden. El beneficio en realidad es la renta resultante de dos conjuntos de precios: el de
los bienes producidos y su coste, o sea el precio de los bienes necesarios para su
producción.
Existe otro grupo de condiciones que conciernen al Estado y su política. Nada debe
obstaculizar la formación de los mercados, asimismo, el ajuste de los precios a los cambios
de la situación de mercado no debe ser objeto de ninguna intervención.
No se puede fijar o reglamentar los precios, ni tampoco la oferta ni la demanda, únicamente
son importantes las políticas y medidas que ayuden a asegurar la autorregulación del
mercado.
Cuestiones que estaban al margen de la organización de la compra y la venta: saber si su
posesión era o no transferible (en caso de que lo fuese a quién y con qué restricciones) y
como había que usar determinados tipos de tierra.
Lo mismo ocurría con la organización del trabajo, tanto en el sistema de las corporaciones,
como en todos los otros sistemas económicos que lo precedieron históricamente, las
condiciones de actividades productoras formaban parte de la organización general de la
sociedad. Las condiciones de trabajo, los salarios de los obreros y otros casos como el
número de aprendices estaban reglamentado por la costumbre y la autoridad de la
corporación y la ciudad.
Con el sistema mercantil se unificaron reglas, mediante la ley.
En cuanto a la tierra, su estatuto feudal fue abolido en la medida en que estaba ligado a
privilegios municipales.
El mercantilismo, a pesar de su tendencia a la comercialización, jamás cuestionó las
garantías que protegían al trabajo y a la tierra, esos dos elementos fundamentales de la
producción e impidió que se convirtiesen en artículos de comercio. Concibió los mercados
de forma exactamente contraria al espíritu de la economía de mercado. Apareció
expansivamente la intervención del Estado en la industria, sobre este punto no hubo
ninguna diferencia entre mercantilistas y feudales, entre planificadores coronados e
intereses establecidos, entre burócratas centralizadores y particularistas conservadores. El
único desacuerdo que existía entre ellos se circunscribe a los métodos de reglamentación:
gremios, ciudades y provincias invocaban la costumbre y el uso. Mientras que la nueva
autoridad estatal prefería las leyes y los decretos. El mercantilismo quería desarrollar los
recursos del país y conseguir a la vez el pleno empleo, sirviéndose de los oficios y del
comercio.
El mercado autorregulador exige nada menos que una división institucional de la sociedad
en una esfera económica y una esfera política.

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No ha existido ni en el sistema tribal ni en el feudalismo o en el mercantilismo un sistema

económico separado de la sociedad.
Una economía de mercado no puede existir más que en una sociedad de mercado. Esta
economía de mercado supone todos los elementos de la industria (trabajo, tierra y dinero).
El dinero constituye un elemento esencial de la vida industrial. El trabajo son los propios
seres humanos que forman la sociedad. La tierra no es más que el medio natural en el que
cada sociedad existe.
Mercancías: su concepto constituye el mecanismo del mercado que permite articular los
diferentes elementos de la vida industrial. Son definidas como objetos producidos para la
venta en el mercado.
Los mercados son definidos como contactos efectivos entre compradores y vendedores.
Cada elemento de la industria es considerado como algo que ha sido producido para la
venta, solo así será sometido al mecanismo de la oferta y de la demanda en interacción con
los precios. Lo que significa que en la práctica deben existir mercados para todos los
elementos de la industria, cada uno de esos elementos se organiza en un grupo de oferta y
en uno de demanda; además cada elemento tiene un precio que actúa recíprocamente
sobre la oferta y la demanda. Siendo estos mercados muy numerosos y se encuentran en
comunicación recíproca formando un gran mercado único.
Trabajo, tierra y dinero son componentes esenciales de la industria; deben estar

organizados en mercados, formando estos mercados una parte fundamental del sistema
económico.
Trabajo, tierra y dinero NO son mercancías, en lo que estos tres elementos se refiere, es
que el postulado según el cual todo lo que se compra se vende debe de haber sido
producido para la vena, es falso. Si nos atenemos a la definición empírica de la mercancía,
se puede decir que trabajo, tierra y dinero no son mercancías.
El trabajo es la actividad económica que acompaña a la propia vida.
La tierra, la misma naturaleza no es producida por el hombre.
El dinero real es simplemente un signo de poder adquisitivo, no es en absoluto un producto
sino una creación del mecanismo de la banca o de las finanzas del Estado.
Ninguno de estos tres elementos fue producido para la venta, por lo que es ficticio
describirlos como mercancías.
Cualquier política que impidiese la formación de estos mercados, pondría ipso facto en
peligro la autorregulación del sistema. La ficción de la mercancía proporciona un principio
de organización de vital importancia. Este principio obliga a prohibir cualquier disposición o
comportamiento que pueda obstaculizar el funcionamiento efectivo del mercado.
Los mercados de trabajo, de tierra y de dinero, son sin dudas esenciales para la economía
de mercado.
Tanto la llegada de la máquina como la invención de máquinas y de instalaciones
complejas transformó completamente la relación del comerciante con la producción.
La producción industrial dejó de ser un elemento secundario del comercio, para convertirse
ahora en una inversión a largo plazo, con todos los riesgos que eso implica.
A medida que la producción industrial se hacía más compleja, más numerosos eran los
elementos de la industria cuya previsión era necesario garantizar. Tres de una importancia
primordial eran: el trabajo, la tierra y el dinero; debían estar disponibles para ser comprados.
La historia social del siglo XIX es el resultado de un doble movimiento: la extensión del
sistema de mercado, en lo que se refiere a mercancías auténticas, estuvo acompañada de

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una reducción en lo que respecta a las mercancías ficticias. Los mercados se extendieron
por toda la superficie del planeta y la cantidad de bienes aumentó en proporciones
increíbles.
A la vez que la organización de los mercados mundiales de mercancías impulsaba de un
modo sin precedentes el mecanismo de los mercados, nacía un movimiento para resistir a
los perniciosos efectos de una economía sometida al mercado.
La sociedad se protegía de los peligros inherentes a un sistema de mercado
autorregulador.
● MARSHALL
Ciudadanía, clase social y status
1.EL PROBLEMA QUE AYUDÓ A PLANTEAR MARSHALL
Marshall dedicó toda su vida a perfeccionar sus propios métodos de análisis e investigación,
eligiendo un camino en Cambridge (1885), contrario a Smith y John Stuart Mill. Fue un
idealista, lo que despertó en Marshall un ferviente anhelo de poner la ciencia económica al
servicio de la política, y así mezclarlo con la sociología.
Al hablar de la creencia de Comte, la cual era social unificada, Marshall decía “No cabe
duda de que si tal cosa existiera, la economía estaría encantada de refugiarse bajo sus
alas, pero ni existe ni hay signos de que llegue a existir. Y como de nada sirve esperar
ociosamente tendremos que hacer lo posible con los recursos disponibles en la actualidad”,
defendiendo la autonomía de la economía y la superioridad del modelo económico,
superioridad debida principalmente al empleo del dinero como vara de medir, que “es hasta
tal punto la mejor medición de los motivos que ninguna podría competir con ella”.
Marshall en esa época temía que lo acusaran de adoptar ideas de los socialistas, ya que
toda su vida se dedicó a estudiarlas con grandes esperanzas y mayor desilusión, ya que
afirmaba que su sistema se diferenciaba del socialista, porque en el suyo se conservaba lo
esencial del mercado libre, aunque para realizar sus ideales, sostenía que el Estado debía
imponer de alguna forma su capacidad coercitiva, por ej, obligando a los niños a asistir a la
escuela, ya que lo que no hay recibido educación no pueden apreciar, y por tanto no
pueden elegir libremente, las cosas buenas que distinguen la vida de los caballeros de la
vida de la clase trabajadora, se trata de ayudarlos a subir en la escala de clases, aunque la
libre elección se produce.
La comunicación de Marshall se elaboró a partir de una Hipótesis sociológica y un
cálculo económico, este último le garantiza el coste de la educación universal y de la
eliminación del trabajo pesado excesivo. No existían límites insalvables para la mejora de la
clase trabajadora. Para elaborar las cifras, se sirvió de las técnicas comunes de un
economista, aunque las aplicaba a un problema que suponía una alto grado de
especulación. En cuanto a la hipótesis sociológica, no aflora por completo a la superficie
que queremos estudiar, ya que se refiere a la existencia de una igualdad humana básica
asociada al concepto de la pertenencia plena a una comunidad que no entra en
contradicción con las desigualdades que distinguen los niveles económicos de la sociedad.
En otras palabras “la desigualdad del sistema de clases sería aceptable siempre que
se reconociera la igualdad de ciudadanía”, y la ciudadanía no en sus derechos, sino que en
sus obligaciones.
Su Hipótesis sociológica está hasta tan cerca del núcleo de nuestros problemas como hace
75 años, la igualdad humana básica de pertenencia a una comunidad (a la que Marshall
hizo referencia), se fue enriqueciendo y revistiendo de un formidable cuerpo de derechos.

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2.EL DESARROLLO DE LA CIUDADANÍA HASTA FINALES DEL SIGLO XIX.

Comienza proponiendo una división en 3 partes de la ciudadanía, llamando a estos 3
elementos como civil, social y político.
Elemento civil: se compone de los derechos necesarios para la libertad individual: libertad
de la persona, de expresión, de pensamientos y religión, derecho a la propiedad y a
establecer contratos válidos y derecho a la justicia. Instituciones: tribunales de justicia.
Elemento político: el derecho a participar en el ejercicio del poder político como símbolo de
un cuerpo investido de autoridad política, o como elector de sus miembros. Las institución
es correspondientes son el parlamento y las juntas del gobierno local.
Elemento social: abarca todo el espectro desde el derecho a la seguridad y a un mínimo
bienestar económico al de compartir ´plenamente la herencia social y a vivir la vida de ser
civilizado conforme a la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado conforme a los
estándares predominantes en la sociedad. Instituciones: sistema educativo y servicio
sociales.
La evolución de la ciudadanía implicó un doble proceso de fusión y separación, la fusión fue
geográfica y la separación, fundacional. La justicia adquirió el poder afectivo de definir y
defender los derechos civiles del individuo. Los tribunales eran instituciones de carácter
nacional especializadas. Luego llegó el parlamento haciéndose cargo de los poderes
políticos. Y por último, el cambio económico destruyo poco a poco los derechos sociales.
Estos cambios nos trajeron problemas, en primer lugar se fue rompiendo la relación entre
las instituciones de las que dependían los 3 elementos, lo que llevó a que cada uno de ellos
siguiera su camino, corriendo cada uno a su ritmo y en la dirección de sus principios
característicos. Aunque en este siglo, ambos 3 marcharon a la par.
En segundo lugar, las instituciones nacionales y especializadas no podían implicarse del
mismo modo en la vida de los grupos sociales, como lo hacían las locales.
Cuando se separaron los 3 elementos rompieron toda relación, quedando cada uno en un
siglo formativo distinto, los civiles en el XVIII, los políticos al XIX, y los sociales al XX.
Los derechos civiles aparecieron en primer lugar y fueron establecidos casi en su forma
moderna antes de que se aprobará en 1832 la primera Reform Act. Los derechos políticos
llegaron a continuación , y su extensión constituye uno de los aspectos sobresalientes del
siglo XIX, aunque el principio de la ciudadanía política universal no se reconoció hasta
1918. Los derechos sociales por su parte disminuyeron hasta casi desaparecer en el siglo
XVIII, y principio del XIV, pero con el desarrollo de la educación elemental pública, comenzó
su resurgimiento, aunque hasta el siglo XX no tendrán paragon los los otros dos elementos.
3. LA TEMPRANA INFLUENCIA DE LA CIUDADANÍA EN LA CLASE SOCIAL.

Hasta ahora no se dijo nada de la clase social, eso es porque la clase social involucra algo
secundario en la argumentación. Analiza la existencia de la clase social solo cuando
presente un interés importante para su objetivo.
La ciudadanía es aquel estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una
comunidad.Sus beneficiarios son iguales en tanto a derechos como en obligaciones que
implica. Las sociedades donde la ciudadanía es una institución en desarrollo crean la
imagen de una ciudadanía ideal que sirve para calcular el éxito y es objeto de las
aspiraciones. Las medidas conquistadas en este ámbito proporcionan más igualdad.
La clase social es un sistema de desigualdad que, al igual que la ciudadanía puede basarse
en un cuerpo de ideales, creencias y valores. Aquí es razonable que el influjo de la
ciudadanía en la clase social pueda manifestarse en la forma de un conflicto entre principios

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opuestos.
La evolución de la ciudadanía(igualdad) creció en la misma época que crece el
capitalismo(desigualdad), lo que lleva al autor a preguntarse “¿cómo es posible que estos
principios opuestos puedan crecer y progresar en un mismo territorio? ¿Que fue lo que
permitió que se reconciliaron y llegarán a ser, al menos durante cierto tiempo, aliados en
vez de antagonistas?”.
Si bien no hace mucha referencia a las clases sociales, les brinda una diferencia
entre dos tipos de clases, la primera se basa en la jerarquía de estatus, y la diferencia entre
ambos se expresa en los derechos legales, y en ciertas costumbres establecidas que tienen
un carácter vinculante de ley.En su forma extrema un sistema de este tipo divide a la
sociedad en una serie de comunidades humanas hereditarias: patricios, plebeyos, siervos,
esclavos, etc. La clase es, ahora y siempre, una institución por derecho propio, y la
estructura en su conjunto tiene el carácter de un proyecto, puesto que está dotada de
sentido y finalidad, y se acepta como un orden natural.
El derecho del cual se inviste el estatus general de ciudadanía se extrajeron del sistema
jerárquico de la clase social, privandola de lo que era sustancial en ella.
La igualdad que implica el concepto de ciudadanía, socavó la desigualdad del sistema de
clases, que en principio era total. La justicia nacional y el derecho común para todos tenían
que debilitar y, destruir la justicia de clase, y la libertad personal, como derecho universal
innato, tenía que terminar con la servidumbre.
El segundo tipo de clase social no es tanto una institución por derecho propio como
un producto secundario de otras instituciones, aunque podemos seguir llamándolo “estatus
social” a condición de ampliar el término más allá de su estricto sentido técnico
Las diferencias de clase ni se establecen ni se definen mediante las leyes o las costumbres
sociales, sino que surgen de la interacción de varios factores relacionados con las
instituciones de la propiedad, la educación y la estructura de la economía nacional.
La desigualdad aunque necesaria puede llegar a ser excesiva.
Si bien gracias a la pobreza existe la clase rica, ya que la pobreza es un necesario e
indispensable en la sociedad. Pero Colcohuon acepta la pobreza, deplorando la indigencia.
La ciudadanía y el feudalismo medieval son incompatibles.
Los derechos políticos de la ciudadanía, a diferencia de los civiles, representaban
una amenaza potencial para el sistema capitalista, aunque probablemente los que los
extendieron cautelosamente hacia abajo en la escala social no comprende la enormidad del
peligro.
Finales del siglo XIX se reconoció el derecho a la negociación colectiva, lo que significaba
que el progreso social se alcanzaba ampliando los derechos civiles, no creando derechos
sociales, es decir, a través del uso del contrato en el mercado abierto, no de la fijación de
salario mínimo y una seguridad social. Lo que llevó a los obreros a través de los derechos
civiles se convirtieran en un medio de elevar su estatus económico y social, es decir,
establecer la aspiración de que ellos disfrutaban de ciertos derechos sociales. Así, la
aceptación de la negociación colectiva no fue una mera ampliación natural de los derechos
civiles, porque representó la transferencia de un importante proceso desde la esfera política
a la esfera civil.
Pollard compara esto con la creación del parlamento, ya que en los primeros parlamentos
no se consideraba la idea de expresar el derecho individual. Los representantes eran
aquellos que disponían de tiempo,medios e inclinacion para realizar la tarea.La eleccion por
mayoría de votos y su estricta responsabilidad ante los electores no era esencial. Los
miembros “eran elegidos para cohesionar a sus electores, no para ser ocasionados por

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ellos“,
Hasta acá se hace una introducción al principal cometido del autor.
4.LOS DERECHOS SOCIALES EN EL SIGLO XX

Los derechos civiles conferían poderes legales cuya utilización quedaba drásticamente
limitada por los prejuicios de clase y la falta de oportunidades económicas. Los poderes
políticos proporcionaban un poder potencial cuyo ejercicio exige experiencias, organización
y un cambio de ideas respecto a las funciones adecuadas de un gobierno. Y este desarrollo
necesitaba tiempo, porque los derechos sociales eran mínimos y no estaban integrados en
el edificio de la ciudadanía. El objetivo común era aliviar la molestia de la pobreza sin alterar
el modelo de desigualdad, del que la pobreza era el resultado más obviamente
desagradable.
A finales del siglo XIX se abrió un nuevo período de la mano de un estudio planteado por
Booth, donde se mostraba el primer gran avance en derechos sociales, y este hecho fue
vital para cambiar los principios igualitarios expresados en la ciudadanía. Pero también
habían otras fuerzas en marcha. Un aumento de las rentas monetarias distribuido
desigualmente entre las clases sociales alteró la distancia económica que las separaba,
disminuyendo la separación entre la mano de obra cualificada y la no cualificada, y entre
aquella y los trabajadores no manuales, mientras que el continuo aumento del pequeño
ahorro borraba la distinción de clase entre el capitalista y el proletariado carente de
propiedades. En segundo lugar, un sistema de impuestos directos cada vez más
escalonado comprimía la escala total de las rentas disponibles. En tercer lugar, la
producción masiva para abastecer el mercado nacional y el creciente interés de la industria
por los gustos y necesidades de la gente común permitió a lo menos favorecidos disfrutar
de una civilización material que se distingue de la de los ricos menos que en cualquier otra
época anterior. Los tres anteriores alteran el concepto de ciudadanía.
La integración social se extendió de la esfera del sentimiento y el patriotismo al del disfrute y
material. Una vida vida culta y civilizada, que antes solo tenían algunos, se puso a
disposición de las masas, que de ese modo se sienten estimuladas a extender las manos
hacia quienes se negaban a estrecharse las.
La reducción de las diferencias de clases es aún la meta de los derechos sociales, pero no
se trata de acabar con la miseria desagradable de los estratos de la sociedad, sino que se
ha transformado en un conjunto de actos que modifican el modelo global de la desigualdad
social.
El estado no está preparado para hacer de las administración de justicia un servicio gratuito
para todos. El sistema puede funcionar bastante bien siempre que el precio del mercado del
servicio resulte razonable para la renta más baja que no cumple los requisitos para la
asistencia. Las rentas situadas en la parte superior de la escala ( de salario) no recibirán
normalmente ningún subsidio para sus gastos, aun cuando se pierda el pleito.
La disputa se plantea entre un Litigante con derecho a asistencia y otro que no lo tenga de
modo que litigaran con distintas reglas, uno de ellos tendrá la protección de un principio de
justicia social, mientras que el otro se encuentra a merced del mercado y las obligaciones
ordinarias que imponen el contrato y las normas del tribunal.
Si bien es una medida para reducir las diferencias de clases, puede crear, en ciertos casos
un privilegios de clases, este problema podría superarse si el sistema fuera universal
elevando la escala de las contribuciones máximas a niveles de renta mucho más altos.
De todos los principios conocidos, el de la escala de precios no es el más utilizado sino el
de mínimos garantizados, es decir, el estado garantiza una provisión mínima de bienes y

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servicios esenciales ( salud, casa y educación) o una renta monetaria mínima para gastos
de primera necesidad, como es el caso de las pensiones de los ancianos, subsidios sociales
y familiares. Siendo este sistema en comparación con el anterior, más generoso de las
medidas para reducir las diferencias de clases en su forma original, porque eleva la
plataforma, aunque no rebaja automáticamente la superestructura.
El grado de igualdad depende de cuatro cosas: De que el subsidio de ofrecer a todos o a
una determinada clase, de que adopte la forma de un pago en efectivo o de un servicio
prestado, de que el mínimo sea alto o bajo, y por último de cómo se obtengan los fondos
para pagarlos.
Los subsidios que no guardan relación con las rentas no reducen las diferencias entre
estas, y su efecto igualador depende del hecho de que suponen un porcentaje adicional
mayor para las rentas bajas que para las altas.
Hasta aquí se ha intentando explicar que: la extensión de los servicios sociales no es, en
principio un medio de igualar las rentas. En unos casos puede ser, en otros no, la cuestión
tiene una importancia relativa, y pertenece a otro compartimiento de la política social, lo que
importa es que se produzca un enriquecimiento general del contenido concreto de la vida
civilizada una reducción generalizada del riesgo y la inseguridad, una igualación a todos los
niveles entre los menos y los más afortunados. La igualdad de estatus es más importante
que la igualdad de rentas.
La norma del bien estar no es la compra de un servicio, sino la provisión del mismo.
Los subsidios de adoptan la forma de servicios presentan la característica de que los
derechos del ciudadano no puedan definirse con precisión, porque el elemento cualitativo es
inabarcable. Se puede garantizar un pequeño cuerpo de derechos ejecutables, pero lo vital
para el ciudadano es la superestructura de las aspiraciones legítimas. La tasa de progreso
depende de la magnitud de los recursos nacionales y de su distribución entre objetivos que
compiten entre sí.
La obligación del estado es con toda la sociedad, cuyos problemas se reparan en el
parlamento o en un consejo municipal, y no para los ciudadanos individuales, cuyas
reparaciones están adscriptas a un tribunal de justicia. La conservación de un equilibrio
apropiado entre esos elementos colectivos e individuales de los derechos sociales es un
asunto importante para el estado democrático socialista.
El primer ejemplo (de lo explicado arriba) se da en la vivienda: La planificación de una
ciudad es una planificación total, ya que no solo trata la comunidad en su conjunto, sino que
afecta y tiene en cuenta a todas las actividades sociales, costumbres e intereses. Su
objetivo es crear nuevos entornos físicos que fomenten el crecimiento de nuevas
sociedades humanas. A estos planificadores les gusta definir sus objetivos como una “
Comunidad Equilibrada”, es decir, una sociedad que contiene una mezcla adecuada de
todas las clases sociales, así como de los grupos de edad, género, ocupación, etc.
El segundo ejemplo y más importante se da en la educación: Ya que la sociedad necesita
una población educada, por ello, el estado debe mejorar las instituciones educativas.
Sabemos que la educación se encuentra hoy muy vinculada a la ocupación, y que uno al
menos de los valores que esperan de ella los alumnos es adquirir la cualificación adecuada
para un puesto de trabajo, pero el autor NO encuentra rastros de relajación de los vínculos
que unen la ocupación y la educación.
El derecho del ciudadano en este proceso de selección (competir por un trabajo) es un
derecho a la igualdad de oportunidades, con objeto de eliminar los privilegios de la herencia.
La conclusión más importante para el argumento del autor es que, a través de las relaciones
de la educación con la estructura ocupacional, la ciudadanía actúa como un instrumento de

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estratificación social. No hay razón para deplorar, pero debemos contar sus consecuencias.
En el siglo xx la ciudadanía y el sistema de clases del capitalismo, se han hecho la guerra.
Ya que la primera a modificado al segundo. Los derechos sociales en su forma moderna
suponen una invasión del contrato por el estatus, la subordinación del precio de mercado a
la justicia social, la sustitución de la libre negociación para la declaración de derechos. Uno
de los principales logros de este siglo fue, allanar el camino al sindicalismo permitiendo a
los trabajadores hacer uso de sus derechos civiles colectivamente.
El sindicalismo creó una especie de ciudadanía industrial secundaria, que naturalmente se
impregnó del espíritu apropiados una institución de ciudadanía.
CONCLUSIONES:
Se a intentado demostrar de qué modo la ciudadanía junto a otras fuerzas externas a ellas,
a modificado el modelo de la desigualdad social. Deberíamos buscar los efectos
combinados de tres factores: En primer lugar la comprensión, a ambos extremos, de la
escala de distribución de la renta. En segundo lugar, la gran extensión, del área de la
cultura y la experiencia compartida. En tercer lugar, el enriquecimiento del estatus universal
de ciudadanía combinado con el reconocimiento y estabilización de ciertas diferencias de
estatus a través de los vínculos que unen los sistemas de educación y ocupación. Los dos
primeros hicieron realidad el primero.
El enriquecimiento del estatus de ciudadanía ha hecho más difícil conservar las
desigualdades económicas, porque les deja menos espacio y aumenta las probabilidades
de luchar contra ellas. No perseguiremos la igualdad absoluta, hay límites inherentes al
movimiento igualitario, pero ese movimiento es doble, en parte, opera a través de la
ciudadanía y en parte a través del sistema económico, pero en ambos casos se trata de
eliminar las desigualdades que no podemos considerar legítimas, lo que ocurre es que el
modelo de legitimidad es distinto en un caso que de otro. En el primero (Ciudadanía) el
modelo es la justicia social, en el segundo (Sistema económico) es la justicia social
combinada con la necesidad económica.
BOYER
Neoestructuralismo y corrientes heterodoxas en América Latina y el Caribe a inicios
del siglo XXI
A. La reducción de las desigualdades en las economías desarrolladas dentro de un

régimen de crecimiento alto y estable
1-La década de 1950: el equilibrio entre la eficiencia económica y la justicia social

Paul Samuelson (1948), según el autor, a mayor igualdad, se registraba un menor
desempeño de la economía. Esta oposición resultaba sorprendente a quienes conocían el
caso de Francia, donde se observaba un alto crecimiento —superior al de los Estados
Unidos— y una reducción de la desigualdad.
2. La sorprendente década de 1960: una simbiosis entre la reducción de la

desigualdad y el crecimiento
El fin de la inestabilidad y la tendencia al estancamiento observados entre las dos guerras
mundiales se deben a la complementariedad entre un conjunto de transformaciones

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estructurales y de las principales instituciones económicas, ninguna de las cuales por sí sola
habría sido una causa determinante.
En primer lugar, se favoreció el acceso a la educación. Por ejemplo,en los Estados Unidos,
la ley de reajuste a los militares (denominada G.I. Bill) propició un acceso casi gratuito a la
educación de los soldados que combatieron en la Segunda Guerra Mundial; en Francia, el
acceso a la educación fue consecuencia de la democratización, mientras que en los países
socialdemócratas se homogeneizó la calificación del capital humano (André y Delorme,
1983).
El segundo cambio fue el establecimiento de una tributación personal muy progresiva: en
los Estados Unidos, al final de los arios cincuenta, la tasa marginal por el sector más rico de
la población era del 83,5%, muy elevada con respecto al impuesto de tasa prácticamente
uniforme que hoy reduce radicalmente la redistribución del ingreso hacia los más pobres
(Piketty, 2013). Claramente se observaba una aceptación social de la redistribución a nivel
nacional.
Por último, con el incremento del gasto social se produjo una desconexión del acceso a la
salud, la formación profesional, las prestaciones familiares y la vivienda con respecto a los
mecanismos puros de mercado: algunos países avanzaron en el concepto de
desmercantilización de la relación laboral y, especialmente en el norte de Europa, surgió un
capitalismo de bienestar (Pedersen, 2008).
3. Diversidad de compromisos sociopolíticos nacionales y pluralidad del capitalismo

Claramente, hubo amplias diferencias en la implementación de este modelo abstracto según
las trayectorias nacionales. La investigación estadística dejó al descubierto la existencia
simultánea de al menos cuatro formas de capitalismo en las economías de la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que se describen a continuación
(Amable, Boyer y Barré, 2008; Amable, 2003).
El capitalismo de mercado o liberal se caracteriza por un amplio uso de mecanismos de
mercado, regulados por organismos para asegurar su correcto funcionamiento. En la
configuración del escenario posterior a la Segunda Guerra Mundial, los convenios colectivos
en las ramas motrices y la distribución de incrementos salariales en otros sectores clave de
la economía —debido a la existencia de un empleo casi pleno, alcanzado gracias a políticas
monetarias y fiscales activas, inspiradas en la teoría keynesiana explican la restauración del
crecimiento y una reducción significativa de las desigualdades. Este es el modelo
estadounidense o británico.
La segunda configuración, la del modelo socialdemócrata, se define como la negociación
permanente de nuevos compromisos sociales en la cual todos los actores económicos
tienen voz y poder de decisión sobre el cambio institucional.
El tercer modelo es el del capitalismo impulsado por el Estado, sea el gobierno central (en el
caso de Francia) o las provincias (en el caso alemán). En esta configuración, el gran sector
público de ayer, hoy caracterizado por múltiples intervenciones y elevadas transferencias
sociales instrumentadas por medio de la fiscalidad y la seguridad social, permite una
importante redistribución del ingreso nacional, la que promueve la actividad del mercado
interno (Francia) o la creación de empleo en los sectores de exportación (Alemania). En
ambos casos, se conciliaron el crecimiento y el mantenimiento de la desigualdad reducida,
por lo menos hasta la década de 1970.
Por último, el capitalismo meso corporativista está organizado en torno a grandes grupos
que abarcan una amplia variedad de industrias en las que, mediante un compromiso inicial,

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se asegura la estabilidad del empleo de los trabajadores cuyas habilidades son esenciales
para la producción, en una jerarquía salarial limitada por el hecho de que los líderes de los
grandes grupos se forman dentro de sus confines.
B. El final de la "edad de oro": el éxito de los regímenes dominados por el mercado y

sus crisis
1-La década de 1980: una contrarrevolución conservadora

En los arios ochenta surgió una revolución que empezó con las ideas y que probablemente
no habría sido tan exitosa sin el agotamiento y la posterior crisis abierta del modelo previo
de los países de la OCDE.
En primer lugar, la progresión de la productividad total de los factores en los Estados Unidos
era nula, de tal modo que siguieron vigentes las instituciones encargadas de repartir el
ingreso, pero el crecimiento se estancó y afloraron conflictos distributivos que generaron
inflación y desempleo.
En segundo lugar, hubo una ola de internacionalización que destruyó los compromisos
previos. Anteriormente, en el fordismo, existía una complementariedad entre los capitalistas
y los asalariados, pero cuando una economía sigue expandiendo sus exportaciones hasta
un determinado umbral, ocurre una desconexión entre los intereses de los empresarios y los
de los asalariados: lo que no se puede vender a nivel nacional, se vende al exterior y los
salarios pasan a ser un costo y no una contribución a la demanda interna.
De tal modo, emergió de manera endógena una nueva ideología, intelectualmente

compartida por los gobiernos conservadores y socialistas, que postulaba que el mercado
era muy superior al Estado en la asignación de recursos y que las desigualdades favorecían
los incentivos del mercado, dada la importancia en términos de eficiencia de que los
talentos reciban una remuneración elevada: "el ganador se lleva todo" se transformó en la
consigna del capitalismo moderno.
2. La década de 1990: el fracaso de todas las alternativas al capitalismo de mercado
En primer lugar, en la primera mitad de la década de 1980, el gobierno socialista francés

trató de responder a la recesión mundial con el crecimiento del gasto público, pero el
aumento de los déficits públicos y externos dio origen rápidamente a un plan de austeridad
que tuvo un impacto duradero en la política económica de Francia y otros países.
Un segundo episodio condujo a una reevaluación del capitalismo socialdemócrata: la
globalización de las finanzas generó una crisis bancaria y económica del modelo sueco que
dio lugar a una reforma de la cobertura de la seguridad social hacia la privatización de
muchos servicios, como la salud, y la reducción de la proporción del gasto público respecto
del PIB.
Por último, en la década de 1990, período glorioso de la economía estadounidense, parece
triunfar un nuevo tipo de capitalismo: el del mercado financiero, que se convierte en la única
referencia para la comparación de prácticas internacionales (benchmarking) (Fukuyama,
1992)
3. El período 1990-2006: el triunfo del capitalismo financiero

El triunfo del capitalismo dominado por las finanzas se debió a las deficiencias de las
alternativas mencionadas arriba, en el sentido de que la innovación financiera es el corazón

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del capitalismo moderno; asimismo, se observó un cambio radical en los distintos tipos de
capitalismo; todos se enfocaban en la privatización del bienestar, la reducción de la
recaudación y la apertura internacional para alcanzar el modelo de eficiencia estática.
De esta manera, puede explicarse que desde la década de 2000 un gran número de
macroeconomistas europeos aconsejaron a sus respectivos gobiernos la adopción del
método estadounidense, según el cual el crédito y las finanzas son los instrumentos clave
de la actividad económica. Estas pretensiones son altamente ingenuas, en tanto las
estructuras económicas de los Estados Unidos son bastantes peculiares y, solo el Reino
Unido se asemeja a la configuración de ese país. En efecto, para los demás países,
especialmente Alemania, Francia y el Japón, la lógica productiva de la creación de valor de
las empresas no financieras es mucho más importante que el valor financiero y la
financierización. De esta manera, la apertura a la financiación y la innovación ha contribuido
al deterioro del crecimiento y la estabilidad en estas tres economías, debido a la
incompatibilidad con otras formas institucionales construidas en torno a la búsqueda de la
competitividad y el desempeño industrial.
4. El período 2007-2008: el fracaso de la liberalización y la globalización financiera

Respecto de los países cuyo régimen de crecimiento se regía por las finanzas, la relajación
de los criterios de selección en la concesión de crédito y la titularización masiva de
préstamos de mala calidad en los Estados Unidos originó una crisis estructural.
5. Desde 2009 hasta el presente: la crisis estructural de todos los regímenes de

crecimiento
La crisis más grave se observó en los países que confiaban en las virtudes de la
liberalización financiera, dejando la iniciativa a los actores privados: Estados Unidos,
Inglaterra, Irlanda e Islandia. Ellos debieron recurrir a políticas más heterodoxas, es decir,
una ruptura total con respecto a lo que recomendaba anteriormente la teoría en vigor e
implementaban el banco central y el ministerio de hacienda (Boyer, 2011d). Algunos
analistas anticiparon una posible repetición de la década perdida del Japón: un
estancamiento de mediano plazo con riesgo de deflación.
Por otra parte, la recesión de 2008 y 2009 fue particularmente grave en los países que
habían basado su crecimiento en las exportaciones y el dinamismo de la innovación:
Alemania, Japón o la República de Corea.
C. El surgimiento de un nuevo paradigma sobre el Estado y la política económica
1. El fracaso de la creencia en la eficiencia y la autorregulación de los mercados

financieros otorga una nueva legitimidad a la intervención del Estado
Por lo tanto, es necesario reinventar una forma de planeación, ya que las grandes empresas
siguen planificando sus actividades a nivel nacional e internacional, mientras que el Estado
sigue las pautas del mercado, es decir, las consecuencias de las decisiones estratégicas de
las multinacionales.
2. El colapso de la hipótesis de neutralidad de la política monetaria

Para evitar la repetición de tales episodios, es esencial rediseñar la política monetaria y
reconocer que contribuye a determinar el nivel de actividad, pero que no es suficiente para
garantizar la estabilidad financiera (Boyer, Dehove y Plihon, 2004). Es importante contar con

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otros instrumentos, como una supervisión inacroprudencial, además de la reforma de los

métodos microprudenciales mencionados.
3. En una coyuntura de depresión, el gasto público vuelve a ser una herramienta

eficaz de acción sobre la demanda efectiva
En una coyuntura de depresión, es muy útil poder actuar sobre la demanda efectiva, a
diferencia de lo que propone la teoría de neutralidad ricardiana dominante, que proporciona
multiplicadores nulos o negativos. Sin embargo, como el FMI finalmente reconoció y ha
demostrado, en períodos de depresión los multiplicadores son muy altos, lo que significa
que la política fiscal funciona con mayor eficacia que la política monetaria y puede evitar un
colapso, si bien encuentra limites en la estimulación de una recuperación, como lo
demuestra el largo período de estancamiento del Japón desde la década de 1990.
D. El Estado de bienestar y el crecimiento
1. La inversión en educación y salud aumenta el bienestar

Educar significa nutrir a ciudadanos informados que pueden tomar decisiones; un sistema
de salud eficaz permite una vida más larga sin enfermedades graves; las prestaciones por
desempleo y el salario mínimo reducen la pobreza entre los asalariados; en consecuencia,
aumenta el bienestar, aunque esta contribución no se mide con los actuales métodos de
cálculo de las cuentas nacionales.
Cuando la provisión de educación, salud y seguro contra los riesgos económicos se
organiza colectivamente y es financiada por las contribuciones de toda la sociedad, los
sistemas de bienestar y fiscales ejercen un impacto redistributivo claro y constituyen
herramientas para reducir las desigualdades.
E. Las consecuencias de la globalización

El análisis macroeconómico efectuado más arriba, aunque atractivo, adolece de un defecto
importante: se basa en los supuestos de que las economías nacionales están
implícitamente cerradas y de que los factores reales determinan la financiación. Estos
supuestos son obsoletos en el mundo actual.

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MÓDULO 2
● ANDERSEN
INTRODUCCIÓN
El estudio del Edo de bienestar es, por lo tanto, un medio para entender un fenómeno
insólito en la historia de las sociedades capitalistas. Dentro del conjunto de las democracias
capitalistas desarrolladas, los Estados varían considerablemente con respecto a su énfasis
en el bienestar social.
Las características históricas de los Estados que han desempeñado un papel determinante
en la formación de sus sistemas de bienestar social. En su último libro, Giddens destaca la
influencia causal de las guerras. El tema principal a nuestro parecer consiste en que la
historia de las coaliciones de la clase política es el factor determinante de las variaciones
del Edo de bienestar.
El Edo de bienestar ha sido abordado tanto desde una perspectiva estricta como desde una
amplia. Quienes siguen la perspectiva estricta, lo ven en relación al terreno tradicional de la
mejora social. Los que utilizan la perspectiva amplia, muchas veces enmarcan sus
preguntas en relación a la economía política y centran sus intereses en el amplio papel del
Edo para gestionar y organizar la economía. En este libro seguimos la perspectiva amplia.
Se usa el concepto del Edo de bienestar ya unido demasiado estrechamente a la política
convencional de mejora social, en segundo lugar, lo que mostraremos es que los países
desarrollados contemporáneos se agrupan no sólo en relación a cómo están constituidas
sus políticas tradicionales de bienestar social, sino también en relación a cómo dichas
políticas influyen en el empleo y en la estructura social general. De un régimen denota, el
hecho de que, en la relación a cómo dichas políticas influyen en el empleo y en la estructura
social general. De un régimen denota el hecho de que, en relación entre el Edo y la
economía, está entremezclados sistemáticamente un complejo de rasgos legales y
organizativos.
Dado que nuestra intención es comprender el cuadro general, no podremos explicar con
detalle las características de los distintos programas sociales.
Este libro ha sido escrito teniendo en cuenta dos convicciones, la primera es que los
modelos teóricos que existen sobre el Eje del bienestar son inadecuados. Mi deseo es
ofrecer una re conceptualización y una re teorización en base a lo que consideramos
importante sobre el Edo de bienestar. La existencia de un programa social y la cantidad de
dinero que se gasta en él pueden ser menos importantes de lo que es. La segunda
convicción es que solamente la investigación empírica comparada descubrirá de forma
adecuada las características fundamentales que unen o dividen a los Estados de bienestar
modernos.
La perspectiva comparativa pretende mostrar que no todos los Edos de bienestar son del
mismo tipo. El estudio que aquí se presenta identifica tres tipos de regímenes altamente
diferenciados, cada uno de ellos organizado con su propia y diferente lógica de
organización.
En este libro, comprenderemos los edos de bienestar agrupándolos en tres tipos diferentes
de regímenes que hemos denominado conservador, liberal y socialdemócrata.
La estratificación social es una parte esencial de los Dedos del bienestar, se supone que la
política social aborda los problemas de la estratificación, pero también los produce. La

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igualdad siempre ha sido algo que supuestamente debían producir los Dedos del bienestar,
aunque la imagen de la igualdad ha permanecido siempre bastante borrosa.
Tantos los derechos sociales como la estratificación social están configurados por el nexo
existente entre el Edo y el mercado en el sistema de distribución. El libro contempla el Edo
del bienestar como la principal institución para la construcción de diferentes modelos del
capitalismo de la posguerra.
1. LAS TRES ECONOMÍAS POLÍTICAS DEL EDO DE BIENESTAR

EL LEGADO DE LA ECONOMIA POLITICA CLASICA
¿Puede el Edo de bienestar transformar fundamentalmente la sociedad capitalista?
Segunda ¿cuáles son las fuerzas causales que hay detrás del desarrollo del Edo de
bienestar?
El neoliberalismo contemporáneo es en buena medida un eco de la economía política liberal
clásica. Para Adam Smith, el mercado era el medio por excelencia para la abolición de las
clases, la desigualdad y el privilegio. Aparte de un mínimo necesario, la intervención del Edo
solo servía para ahogar el proceso igualitario del intercambio competitivo y crearía
monopolios, proteccionismo e ineficacia: el Edo sostiene las clases, el mercado puede
anular potencialmente la sociedad de clases.
Pero no debemos olvidar que la realidad de la que hablaban era la de un Edo que apoyaba
privilegios absolutistas, el proteccionismo mercantilista y una corrupción generalizada. Lo
que ellos atacaban era un sistema de gobierno que reprimía sus ideales tanto de libertad
como de iniciativa privada. Por lo tanto, la suya era una teoría revolucionaria.
En tanto que el capitalismo estuvo configurado por un mundo de pequeños propietarios, la
propiedad en sí misma tendrá poco que temer de la democracia. Pero con la
industrialización surgieron las masas proletarias, para las que la democracia era un medio
de reducir los privilegios de la propiedad.
Tuvo que producirse una mayor ampliación de los derechos políticos antes de que los
socialistas pudieran aceptar incondicionalmente un análisis más optimista del
parlamentarismo. Es posible que las reformas conservadoras estuvieran motivadas por
poco más que un deseo de contener la movilización de los trabajadores. Pero una vez
introducidas, se vuelven contradictorias: el equilibrio del poder de las clases se altera
profundamente cuando los trabajadores disfrutan de derechos sociales, ya que el salario
social disminuye la dependencia de los obreros respecto del mercado y los empresarios y
entonces se convierte en un recurso potencial de poder.
La aceptación por parte de la socialdemocracia del reformismo parlamentario como su
estrategia principal para la igualdad y el socialismo se estableció bajo dos premisas. La
primera era que los trabajadores necesitaban recursos sociales, sanidad y educación para
participar de hecho como ciudadanos socialistas. La segunda premisa era que la política
social no solo es emancipadora sino también una condición previa para la eficacia
económica. Siguiendo a Marx en este razonamiento el valor estratégico de las políticas de
bienestar social reside en que ayudan a promover la marcha hacia adelante de las fuerzas
productivas en el capitalismo. Al erradicar la pobreza, el desempleo y la completa
dependencia salarial, el Edo del bienestar incrementa las capacidades políticas y disminuye
las divisiones sociales que son obstáculos para la unidad política entre los trabajadores.
LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL EDO DE BIENESTAR

Aunque la economía política contemporánea todavía se empeña a veces en creer en
verdades absolutas, el método comparativo e histórico que sostiene hoy casi toda la buena

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economía política revela variación y permeabilidad. Dado el enorme crecimiento del Edo del
bienestar, es comprensible que este se haya transformado en un gran banco de pruebas
para teorías enfrentadas de la economía política. Estas explicaciones sobre los Dedos del
bienestar han dominado dos formas tipos de perspectiva, una acentúa estructuras y
sistemas globales y la otra, instituciones y actores.
LA PERSPECTIVA ESTRUCTURALISTA SISTEMÁTICA

Trata de aprehender en su totalidad la lógica del desarrollo. Debido a que su atención se
centra en las leyes del movimiento de los sistemas, esta perspectiva se inclina por acentuar
las similitudes entre las naciones en lugar de sus diferencias, siendo la industrialización o el
capitalismo sobre determinantes de las variaciones culturales o de las diferencias en las
relaciones de poder.
Una variante empieza con una teoría de la sociedad industrial y sostiene que la
industrialización hace a la vez necesaria y posible la política social, necesaria porque los
modos preindustriales de reproducción social, tales como la familia, la iglesia, nobles se
obliga, y la solidaridad gremial son destruidas por las fuerzas que forman parte de la
modernización, tales como la movilidad social, la urbanización, el individualismo y la
dependencia del mercado.
El Edo del bienestar se ha hecho posible también por el surgimiento de la moderna
burocracia como una forma de organización racional, universalista y eficaz. Es un medio
para gestionar los bienes colectivos, pero también un centro de poder por sí mismo y por
tanto se verá inducido a promover su propio crecimiento.
El nuevo marxismo estructuralista nos dice que la acumulación de capital crea
contradicciones que hacen inevitable la reforma social.
La perspectiva de la lógica del capitalismo sugiere cuestiones difíciles. Si como argumenta
Przeworski, el consenso de la clase trabajadora se logra en base a la hegemonía material,
esto es, por subordinación voluntaria al sistema, es difícil comprender porque hasta un 40
por ciento del producto nacional debe ser asignado a las actividades de legitimación de un
Edo de bienestar. Un segundo problema es derivar actividades del Edo a partir de un
análisis del modo de producción.
LA PERSPECTIVA INSTITUCIONAL
La perspectiva institucional, cuyo mejor representante fue Polanyi, insiste en que cualquier
intento de aislar la economía de las instituciones sociales y políticas, destruiría la sociedad
humana. La economía debe estar incrustada en comunidades sociales para que sobreviva.
Por eso, Polanyi ve la política social como una precondición necesaria para la reintegración
de la economía social. La tesis era simplemente que las mayorías favorecerá la distribución
social para compensar la debilidad o los riesgos del mercado.
La tesis de la democracia tiene muchas variantes en sus formulaciones modernas. Una
identifica las etapas de la formación de la nación en las cuales la ampliación a la plena
ciudadanía debe incluir también los derechos sociales. Una segunda variante, desarrollada
por la teoría pluralista y por la teoría de la elección, argumenta que la democracia
alimentara una intensa competición de los partidos políticos alrededor del votante medio, lo
cual a su vez, alimentará un gasto público creciente.
LA CLASE SOCIAL COMO AGENTE POLÍTICO

Hemos señalado que la defensa de la tesis de la movilización de las clases proviene de la
economía política socialdemócrata. El destacar la movilización activa de las clases no niega

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necesariamente la importancia del poder estructural o hegemónico. Pero lleva la idea de

que, los parlamentos son instituciones eficaces para trasladar el poder movilizado a las
políticas y reformas deseadas. Consecuentemente, la política parlamentaria es susceptible
de restar valor al poder hegemónico y puede utilizarse para servir a intereses que son
antagónicos con el capital.
Los derechos sociales, la seguridad de los ingresos, la igualdad y la erradicación de la
pobreza que un Edo de bienestar universalista persigue, son las precondiciones necesarias
para la fuerza y la unidad que demanda el poder colectivo de movilización.
El problema más difícil para esta tesis es especificar las condiciones para la movilización del
poder. El poder depende de los recursos que emanan de los resultados electorales y de la
negociación colectiva.
Se pueden hacer algunas objeciones válidas a la tesis de movilización de las clases, en
especial hay tres que son fundamentales. Una es que la sede de la toma de decisiones y
del poder puede trasladarse desde los parlamentos a las instituciones neo corporativas de
intermediación de intereses. Una segunda crítica es que la capacidad de los partidos de
derechas. Otros autores han subrayado el hecho de que los partidos con denominación
ideológica movilizan a amplios sectores de las clases obreras y promueven programas de
bienestar que no difieren drásticamente de sus competidores socialistas.
La tercera objeción, y quizá la más fundamental, tiene que ver con la visión lineal poder en
este modelo. Es problemático sostener que un incremento numérico de los votos, de la
sindicalización, o de los escaños, redundara en más estados de bienestar.
Así los orígenes del compromiso keynesiano con el pleno empleo y de la construcción
socialdemócrata del Estado del bienestar se atribuyen a la capacidad de los movimientos de
una clase obrera más o menos fuerte para forjar una alianza política con las organizaciones
de los agricultores, además, se puede argumentar que la permanencia de la
socialdemocracia en el poder ha llegado a depender de la formación de una coalición entre
la nueva clase obrera y los trabajadores no manuales.
En resumen, tenemos que pensar en términos de relaciones sociales, no solo en categorías
sociales. Mientras las explicaciones estructurales funcionalistas identifican resultados
convergentes de los Edos de bienestar y los paradigmas de movilizaciones clases ven
grandes diferencias, pero distribuidas linealmente, un modelo interactivo, como el del
enfoque de la coalición, dirige la atención hacia distintos regímenes del Edo de bienestar.
¿QUE ES EL EDO DEL BIENESTAR?

Los estudios sobre el Edo del bienestar han estado motivadas por inquietudes teóricas
acerca de otros fenómenos, tales como el poder, la industrialización o las contradicciones
capitalistas, generalmente, el Edo del bienestar ha recibido escasa atención conceptual.
El Estado de bienestar implica una responsabilidad estatal para asegurar unos mínimos
básicos de protección social para sus ciudadanos. Tal definición evita el problema de si las
políticas sociales son emancipa torio. ¿No sería más apropiado exigir un Dedo del bienestar
que satisfaga algo más que nuestras necesidades básicas o mínimas de protección social?
La primera generación que el nivel de gasto social refleja adecuadamente el compromiso
del Edo con el sistema de bienestar. Una comprensión del Edo de bienestar, sino más bien
someter a prueba la validez de modelos torácicos opuestos en el marco de la economía
política. Al ordenar los países en relación con el grado de urbanización, el nivel de
crecimiento económico y la proporción de personas mayores en la estructura demográfica,
se creía que las características esenciales de la modernización industrial estaban
consideradas debidamente.

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La mayoría de estos estudios pretenden explicar el Edo de bienestar, sin embargo, su

enfoque centrado en el gasto puede ser erróneo. Los gestos son epifenómenos a la
sustantividad teórica de los Edos de bienestar. Al clasificar los Edos de bienestar según el
gasto, asumimos que todo el gasto se considera por igual. Pocos analistas,
contemporáneos estarían de acuerdo en que una tradición reformada de ayuda a los pobres
puede ser considerada como un compromiso del Edo de bienestar. Algunos países invierten
cantidades enormes en protección fiscal en forma de desgravaciones para los planes
privados de pensiones de los que se beneficia principalmente la clase media. Pero estas
deducciones en los impuestos no aparecen en las cuentas de gastos. El escaso gasto en
algunos programas puede significar un Edo de bienestar comprometido más seriamente con
el pleno empleo.
Por lo menos la mayoría de las actividades rutinarias de cada día deben estar dedicadas a
atender las necesidades del bienestar social de sus hogares. La actividad rutinaria en
términos de gatos y de personal, el rezumadero Edo delgado es que ningún Edo puede ser
considerado un verdadero Edo de bienestar hasta la década de los 70.
El segundo enfoque conceptual procede de la diferenciación clásica entre Edos del
bienestar residuales e institucionales. En los primeros, el Edo asume la responsabilidad sólo
cuando falla la familia o el mercado, procura limitar sus obligaciones a los grupos sociales
marginados y necesitados. El segundo modelo se dirige a toda la población, es universalista
y abarca un compromiso institucionalizado de protección social.
Se trata de un enfoque que fuerza a los investigadores a trasladarse desde la caja negra de
los gatos al contenido de los Edos de bienestar: programas específicos frente a programas
universales, condiciones para ser beneficio, calidad de los subsidios y de los servicios.
El tercer enfoque consiste en seleccionar teóricamente los criterios con los cuales se juzgan
los tipos de Edos de bienestar. Esto se puede hacer midiendo los Dedos del bienestar
reales en relación a un modelo abstracto y clasificando consecuentemente los programas
concretos o la totalidad de los Dedos del bienestar.
UNA ESPECIFICACIÓN DEL EDO DE BIENESTAR

Pocas personas podrán discrepar de la proposición de Marshall de que la ciudadanía social
constituye la idea central de un Edo de bienestar. Pero hay que dar un mayor contenido a
este concepto, sobre todo, debe implicar la concesión de los derechos sociales. Pero el
concepto de ciudadanía social implica también la estratificación social: el status de alguien
como ciudadano competirá o incluso reemplazará a su posición de clase.
El Edo del bienestar no puede ser entendido sólo en términos de los derechos que concede.
También debemos tener en cuenta como las actividades del Edo están entrelazadas en la
provisión social con las del mercado y el papel de la familia.
DERECHOS Y DESMERCANTILIZACIÓN
En las sociedades pre capitalistas, pocos trabajadores eran estrictamente mercantilizados,
en el sentido de que su supervivencia dependía de la venta de su fuerza de trabajo. Al
transformarse los mercados en universales y hegemónicos, es cuando el bienestar de los
individuos viene a depender enteramente del circuito monetario. La des mercantilización se
produce cuando se presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona
puede ganarse la vida sin depender del mercado.
La mera presencia de la asistencia o seguridad social puede que no se produzca
necesariamente una des mercantilización importante si estas no liberan sustancialmente a
las personas de su dependencia del mercado.

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La mayoría de los primeros programas de seguridad social fueron deliberadamente

proyectados para maximizar la participación en el mercado laboral. La des mercantilización
refuerza al obrero y debilita la autoridad absoluta de los empresarios.
Los derechos de desmercantilización se han desarrollado de diferentes formas en los Edos
del bienestar contemporáneos. En los Edos del bienestar en donde predomina la asistencia
social, los derechos no están tan vinculados al comportamiento laboral como a una
necesidad manifiesta. Sin embargo, la comprobación de las necesidades y los típicos
subsidios escasos sirven para reducir el efecto des mercantilización.
Un segundo modelo dominante defiende la seguridad social estatal obligatoria con
derechos reconocidos bastante grandes. Pero, de nuevo, esto puede que no asegure
automáticamente una des mercantilización sustancial, puesto que esto depende en gran
medida de las normas que regulan los subsidios y los que tienen derecho a ellos. No es la
mera presencia de un derecho social, , sino las reglas correspondientes y las
precondiciones, las que dictan hasta qué punto los programas del bienestar social ofrecen
auténticas alternativas a la dependencia del mercado.
El tercer modelo dominante de bienestar social, esto es, el tipo Beveridge de subsidio a los
ciudadanos puede aparecer a primera vista como el más des mercantilizado. Ofrece un
subsidio básico e igual para todos, independientemente de sus actividades, aportaciones y
rendimiento previo. En efecto, puede ser un sistema más solidario, pero no necesariamente
des mercantilizado, dado que raras veces tales esquemas han sido capaces de ofrecer
subsidios de tal nivel que provean a los beneficiarios de una alternativa real al trabajo.
En la práctica, los Edos de bienestar des mercantilizado res son de fechas muy recientes.
Una definición mínima debe implicar que los ciudadanos pueden decir libremente y sin una
potencial pérdida del ejemplo, de los ingresos o de la seguridad social, dejar de trabajar
cuando lo consideren necesario. En casi todos los países, a finales de la década de los
años 60 y comienzos de lado los 70, los subsidios se elevaron hasta igualar casi salarios
normales.
EL ESTADO DEL BIENESTAR COMO UN SISTEMA DE ESTRATIFICACIÓN

El edo del bienestar no es solo un mecanismo que interviene en la estructura de la
desigualdad y posiblemente la corrige, es un sistema de estratificación en sí mismo, es una
fuerza activa en el ordenamiento de las relaciones sociales.
Podemos identificar fácilmente los sistemas alternativos de estratificación insertado en los
Edos de bienestar de una forma comparativa e histórica. La tradicional ayuda a los pobres y
su variante contemporánea, la ayuda social para los que se comprueba que no tienen
medios, fue diseñada evidentemente con propósitos de estratificación.
El modelo de seguridad social fomentado por los reformistas conservadores tales como
Bismarck y Von Taffe explícitamente era también una forma de política de clases. De hecho,
pretendía alcanzar dos resultados simultáneos en términos de estratificación. El primero
consistía en consolidar las divisiones entre los asalariados legislando distintos programas
para los diferentes grupos de clase y status. El segundo objetivo era vincular directamente
la lealtad del individuo a la monarquía o a la autoridad central del edo.
El establecimiento de provisiones para el bienestar social que favorecen especialmente a
los funcionarios fue de especial importancia en esta tradición corporativista. El movimiento
obrero era tan hostil al modelo corporativista como al de ayuda a los pobres. En resumen, el
modelo de las sociedades fraternales fruto el objetivo de la movilización de la clase obrera.
La propuesta de gueto socialista fue un obstáculo adicional cuando los partidos socialistas
se encontraron ellos mismos formando gobiernos y teniendo que aprobar las reformas

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sociales que habían pedido durante tanto tiempo. Su modelo de bienestar social tenía que
ser reformulado como un bienestar social para el pueblo por razones políticas de formación
de coaliciones y de una solidaridad más amplia.
El sistema universalista promueve la igualdad de status como una alternativa a la ayuda a
los que se comprueba que no tienen medios y a la seguridad social corporativista. En este
sentido, el sistema pretende cultivar la solidaridad por encima de las clases, una solidaridad
para toda la nación.
El universalismo del impuesto proporcional promueve un dualismo involuntariamente,
porque las personas pudientes se dirigen a los seguros privados y a la negociación de
beneficios adicionales para complementar la modesta igualdad de lo que vienen a
considerar niveles habituales de protección social. Todos los modelos de Estado de
bienestar históricos se han enfrentado con el dilema de los cambios en la estructura de
clase.
En las naciones con la asistencia social o con un sistema universalista tipo Beveridge, la
opción era quien podía satisfacer de forma adecuada las aspiraciones de la clase media, si
el mercado o el edo. De esta elección política surgieron dos modelos alternativos. Uno,
característico de gran Bretaña y de la mayor parte del mundo anglosajón, era conserva un
universalismo estatal esencialmente moderado y permitir que el mercado imperara en los
estratos sociales en expansión que pedían un sistema de bienestar social superior. Debido
al poder político de tales grupos, el dualismo que aparece no es simplemente entre el Edo y
el mercado, sino también entre formas de transferencia de bienestar.
LOS REGÍMENES DEL EDO DE BIENESTAR

Cuando estudiamos las variaciones internacionales en los derechos sociales y en la
estratificación del bienestar, encontramos ordenamiento cualitativamente diferente entre el,
mercado y familia.
El edo de bienestar liberal, en el que predominaban la ayuda a los que se comprueba que
no tienen medios, las transferencias universales modestas o los planes modestos de
seguros sociales. Aquí los límites de la protección social, igualan a la propensión marginal a
optar por la ayuda social en vez de trabajo. A su vez, el Edo estimula el mercado, bien
pasivamente o activamente.
La consecuencia es que este tipo de régimen minimiza los efectos de des mercantilización,
limita con efectividad el alcance de los derechos sociales y construye un orden de
estratificación.
Un segundo es una nueva estructura postindustrial. En estos Edos del bienestar
conservadores y fuertemente corporativistas, la obsesión liberal por la eficacia del mercado
y la mercantilización no fue nunca importante y como tal, la concesión de derechos sociales
apenas ha sido un tema seriamente contestado. Lo que predominaba era la conservación
de las diferencias de status, por tanto, los derechos fueron vinculados a la clase y al status
social. Los seguros particulares y los beneficios adicionales en el empleo jugarán de hecho
un papel marginal. Por otro lado, el énfasis del Edo en elevar la diferencias de status
significa que su impacto redistributivo en insignificante.
El tercero y sin duda el más reducido, es el grupo de regímenes compuesto por aquellos
países en los que el principio del universalismo y la des mercantilización de los derechos
sociales se han extendido a las nuevas clases medias. Los socialdemócratas buscaban un
Dedo del bienestar que promoviera una igualdad en los estándares más elevados, no una
igualdad en las necesidades mínimas como se buscaba en otros sitios. Esto implicaba, en
primer lugar que los servicios y prestaciones se elevan hasta unos niveles equiparables

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incluso con los gustos más particularizados de la nueva clase media, y en segundo lugar,
que la igualdad se proporciona garantizando a los obreros la completa participación en la
calidad de los derechos disfrutados por los más pudientes.
Esta fórmula se traduce en una mezcla de elevada mercantilización y de programas
universalistas que, sin embargo, se adaptan a expectativas diferenciadas.
La política de emancipación del régimen socialdemócrata se dirige tanto al mercado como a
la familia tradicional. El ideal no es maximizar la dependencia del individuo respecto de la
familia, sino las capacidades para la independencia individual. En este sentido, el modelo es
una fusión peculiar de liberalismo y socialismo.
Quizá la característica más sobresaliente del régimen socialdemócrata sea la fusión de
bienestar social y trabajo. Está sencillamente obligado a garantizar al mismo tiempo el pleno
empleo y a depender enteramente de su logro. Por una parte, el derecho al trabajo tiene
una categoría igual al derecho de protección de los ingresos. Por otra parte los enormes
costes del mantenimiento de un sistema de bienestar social solidario, universalista y des
mercantilizado significan que debe minimizar las problemas sociales y maximizar los
ingresos por salarios
LAS CAUSAS DE LOS REGÍMENES DEL EDO DEL BIENESTAR
Una teoría de los desarrollos de los Edos de bienestar debe reconsiderar claramente sus
supuestos causales si quiere explicar sus agrupamientos. Se debe abandonar la esperanza
de encontrar una única fuerza causal, la tarea consiste más bien en identificar los efectos
interactivos sobresalientes. Tres factores deberían ser importantes en especial: la
naturaleza de la movilización de las clases, las estructuras de coalición de la clase política y
el legado histórico de las instituciones del régimen. La formación histórica real de los
colectivos de la clase obrera debe fijarse en la estructura de los sindicatos.
● ROTH
Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica
al arte retórico?
Introducción
Las políticas públicas, como cualquier otro objeto de conocimiento, han estado sometidas a
múltiples intentos teóricos de explicación. Por lo tanto, existen diversas teorías que se
proponen explicar el surgimiento, el cambio o el desarrollo de las políticas públicas, similar a
como ocurre para las ciencias sociales.
iandomenico Majone (1997, p. 35) recuerda de manera oportuna que las políticas son
hechas de palabras. De modo que estas teorías subrayan el papel de las ideas, de los
factores cognitivos, retóricos o inclusive estéticos en la formación de las políticas públicas; y
minimizan el papel de los intereses o de la racionalidad.
1. Los cuatro paradigmas de las ciencias sociales

1.1 El paradigma positivista y neopositivista
El positivismo es, sin duda, el más influyente de los paradigmas científicos. Herencia directa
de la Ilustración, es desarrollado por Auguste Comte (1798-1857), quien considera que la
ciencia positiva puede ser utilizada no sólo para descubrir las leyes de la naturaleza, sino
que permite también entender las actividades humanas. Así mismo, afirma que los hechos

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percibidos y medidos son reales y objetivos, y que pueden ser entendidos mediante la
investigación empírica experimental. Para el positivista, la realidad es directamente
asequible y está determinada por leyes de causalidad que pueden ser descubiertas.
Esta perspectiva tradicional, que se encuentra en el fundamento de la ciencia moderna, fue

duramente cuestionada por el post positivismo y prácticamente abandonada en las ciencias
sociales. El neopositivismo (en particular con la teoría del Public Choice) insiste en la
importancia de la medición de los hechos mediante la construcción de indicadores y hace
uso de una mayor formalización matemática, la cual tuvo un importante desarrollo durante
estos últimos tiempos, debido a las posibilidades ofrecidas por la herramienta informática.
Hoy en día, muchos analistas de políticas públicas se posicionan en esta perspectiva
neopositivista, la cual prolonga el sueño de una disciplina que aporte un conocimiento
científico objetivo y útil; un saber especializado que ayude a la toma de decisión o a la
legitimación de decisiones en materia de políticas públicas.
En el área de las políticas públicas, estas perspectivas se denominan también como
incrementalistas o utilitaristas. Por un lado, la postura incrementalista centra su análisis de
la formulación e implementación de las políticas publicasen los procesos de negociación
entre los varios grupos organizados que defienden sus intereses particulares tanto durante
el proceso legislativo como durante el proceso de implementación. Por otro lado, la postura
utilitarista se expresa ampliamente a través de los análisis costobeneficio como método de
valoración de las alternativas de políticas.
1.2 El paradigma post positivista o del racionalismo crítico

Para este paradigma, al igual que para el positivismo, la realidad existe y
los hechos que ocurren pueden ser explicados. Para el post positivismo existe una
multiplicidad de causas y efectos que dificulta seriamente la tarea explicativa.
Adicionalmente resulta imposible para el post positivista, contrario al investigador (neo)
positivista, separar los hechos de los valores. Los hechos, tal como los percibimos siempre,
estarán cargados de valores.
Peter Hall (1993) propone establecer un paralelo entre los conocidos procesos de cambios
de paradigma en la actividad científica (las revoluciones científicas de Kuhn) y el cambio de
políticas públicas. De esta manera, una política pública se desarrolla bajo la misma lógica
que un paradigma
1.3 El paradigma de la teoría crítica

La teoría crítica constituye un tercer paradigma, desarrollado principalmente por la Escuela
de Francfort (en particular J. Habermas, T. Adorno y H. Marcuse). Esta Escuela comparte
también las premisas ontológicas del post positivismo. Es decir, considera que la realidad
existe, pero es de imposible acceso. Por lo tanto, para los defensores del paradigma de la
teoría crítica la actividad investigativa está siempre orientada por valores y, en
consecuencia, la objetividad y la búsqueda de ésta son ilusorias. La política está en todas
partes. En particular, se busca legitimar una mayor participación de los ciudadanos para
afianzar la democratización de los procesos de políticas públicas (democracia deliberativa).
Frente a las perspectivas utilitaristas o incrementalistas del neopositivismo, los analistas

críticos se apoyan principalmente en la teoría de la acción comunicativa de Habermas, la
cual considera que las acciones públicas son fundamentalmente acciones de comunicación.
En esta perspectiva, las políticas públicas alteran la “infraestructura comunicativa” de la

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sociedad, la cual entrelaza la estructura social y la acción social. De este modo, la teoría
crítica desarrolla una explicación de las políticas públicas en tres etapas. Primero, considera
la construcción histórica de los problemas de políticas públicas como una selección
condicionada de las demandas sociales. Segundo, el desarrollo e implementación de las
políticas se pueden entender como procesos que modifican la infraestructura comunicativa
de la sociedad. Con eso, se condicionan los fundamentos normativos y las expectativas de
la ciudadanía, lo que permite, tercera etapa, mantener y reproducir la dominación.
1.4 El paradigma constructivista

Finalmente, el último paradigma corresponde a la postura constructivista (Berger y
Luckmann, 1975). Ésta considera que la realidad es una construcción social y que, por lo
tanto, la realidad objetiva no es asequible a los investigadores, incluso que no existe, ya que
cada individuo puede ver la realidad de forma diferente. La realidad es relativa. Esta idea se
sustenta, por ejemplo, en los experimentos de psicología social, en donde una misma figura
puede ser vista de forma diferente por los individuos: donde uno ve un pájaro, otro puede
ver un caballo (Gestalt), o en la teoría de la relatividad de Einstein, la cual muestra que la
realidad puede ser percibida de forma diferente según la posición del observador. En este
contexto, el conocimiento y los investigadores son parte de la misma realidad subjetiva
—nada es objetivo en el sentido positivista del término— y los descubrimientos y el
conocimiento son resultado de la interacción entre diferentes saberes (intersubjetividad).
2. Los marcos de análisis: de la racionalidad al arte

Para dar cuenta de la complejidad de la política pública, la mayoría de los analistas
contemporáneos de políticas públicas no sólo usan una teoría en particular, sino que
proponen marcos explicativos generales que combinan diferentes teorías inspiradas en los
diferentes paradigmas que se presentaron arriba. De este modo, los marcos de análisis
propuestos buscan tener en cuenta múltiples factores determinantes.
De manera muy sintética (e incompleta) se puede considerar que todos los marcos
expuestos a continuación permiten o intentan integrar, a su manera, tres tipos de factores.
El primer tipo de factores corresponde a los factores racionales, es decir, por ejemplo, los
intereses “materiales” de los actores.
Una segunda serie de marcos de análisis hace énfasis en los factores institucionales o
estructurales que influyen en los procesos de formación de las políticas públicas, y que
fueron revalorizados por la teoría neo institucional.
Finalmente, un tercer grupo de marcos enfatiza en la centralidad de los factores cognitivos o
de las ideas. Estos marcos de análisis se inspiran en el post positivismo, la teoría crítica y
en el constructivismo.
2.1 El marco secuencial

El principal marco de análisis, el primero, más popular e influyente, es sin duda el marco
clásico que divide el proceso de la política pública, y, allí radica su originalidad, en diferentes
etapas o fases. Este es el ciclo de política o marco secuencial, también llamado el “enfoque
de los libros de textos”. Este marco —inicialmente sugerido por Lasswell (1956) y luego
desarrollado por Jones (1970)— permitió realmente “lanzar” el análisis de la política pública
como campo de interés para la academia. La política pública se presenta como un objeto de
análisis que puede ser subdivido en varias etapas, las cuales se pueden estudiar
separadamente (influencia del positivismo). Estas etapas corresponden, por lo general y en

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este orden, a la definición del problema y la construcción de la agenda, la formulación, la

decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, a la evaluación. Esta visión
fragmentada ha permitido, sobre todo hasta los años ochenta, la realización de
innumerables investigaciones, especializadas en una u otra etapa particular o en todo el
proceso concebido como una sucesión (lógica) de etapas.
2.2 Las teorías de la elección racional y del Public Choice

Dentro de la perspectiva neopositivista, una de las teorías más difundidas en la actualidad
es, sin lugar a duda, la teoría de la elección racional. Generalmente, la teoría de la elección
racional considera “la política pública bajo el ángulo de un problema de acción colectiva,
utiliza el individualismo metodológico y la modelización como medio de análisis y para la
interpretación se apoya en algunas nociones claves como bien colectivo, juego estratégico,
diferentes conceptos de equilibrio, de solución y de óptimo” (Balme y Brouard, 2005, p. 36).
Balme y Brouard consideran que este enfoque se constituyó en un verdadero “paradigma” o
en una “tradición investigativa” (Cf. 2005, p. 36) de filiación epistemológica “popperiana” (Cf.
2005, p. 48) que se despliega en un ámbito amplio de las ciencias sociales, en particular, en
la intersección de la economía, la ciencia política, la filosofía, la psicología, la sociología y el
derecho. La elección racional propone a la vez una “serie de teorías” y de “modelos
explicativos desarrollados a partir de una metodología común” (Balme y Brouard, 2005, p.
36). La teoría de la elección racional considera que el comportamiento de los actores se
caracteriza por la maximización de sus utilidades (o intereses). Los actores son seres
racionales y capaces de ordenar sus preferencias. Además, actúan de forma independiente
de otros actores, buscando siempre maximizar sus intereses. Esta es la tesis del
individualismo metodológico.
2.3 El marco Institutional Analysis and Development (IAD)

Bajo el nombre de Institutional Analysis and Development Framework, algunos analistas,
como Elinor Ostrom (Cf. Ostrom citada por Sabatier, 1999, pp. 35-71), han elaborado uno
de los marcos analíticos más interesantes que logra integrar la dimensión cultural en su
explicación de las políticas públicas con un marco cercano a la perspectiva neopositivista.
Aunque se presenta como un marco general, su base principal se halla en la teoría de la
elección racional. Dicho marco pone en su centro una “arena de acción” en la cual se
interrelacionan “actores” individuales y colectivos en una “situación” que corresponde al
arreglo institucional específico operante para la política pública.
2.4 El marco de análisis Advocacy Coalitions

El origen del marco Advocacy Coalitions (AC) se remonta, según su propio autor (Cf.
Sabatier, 1999, pp. 117-120) a los años 1981-1982. Con la intención de proponer una
alternativa al enfoque secuencial entonces dominante, Sabatier inició la búsqueda de una
síntesis de los mejores dispositivos aportados por los enfoques top down y bottom up en el
estudio de la implementación, integrando de manera más satisfactoria el papel de las
informaciones técnicas en los procesos de política. Esta labor culminó en 1993 con la
publicación, en colaboración con Jenkins-Smith, de un libro que incluye unos estudios
empíricos basados en dicho marco.
El marco de análisis inicial se basa en cinco premisas. Primera, las teorías sobre proceso o
cambio de política deben ser capaces de tener en cuenta mejor la información relativa a los
problemas. Segunda, es necesario ver los procesos de política en una perspectiva temporal

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de larga duración (unos diez años o más). Tercera, la unidad de análisis no puede limitarse
a la estructura gubernamental, sino a un “subsistema de política”.
Cuarta, al interior del subsistema, es preciso incluir también, por una parte, a actores tales
como: periodistas, investigadores y analistas de políticas, debido al papel tan importante
que juegan en la difusión de ideas; por otra parte, a actores de todos los niveles
gubernamentales activos en el proceso de formulación e implementación. Finalmente, la
quinta premisa consiste en considerar que las políticas públicas incorporan teorías implícitas
sobre la manera de alcanzar sus objetivos.
2.5 El marco de análisis por el referencial

Al entender las políticas públicas como configuraciones de actores, el francés Pierre Muller
(2006) hace énfasis en tres puntos (pp. 67 y ss.): 1) el problema de la racionalidad de los
actores, 2) el papel de la administración pública y 3) las redes de actores. Sobre el primer
punto, Muller señala la incertidumbre y la complejidad de los procesos de decisión, con
base en autores clásicos como Simon, Lindblom o Cohen, March y Olson. En el segundo
punto, Muller se fundamenta sobre lo que llama, para el caso francés, el medio decisional
central. Este medio decisional está configurado por cuatro círculos de decisión. El primer
círculo es por el cual transitan todas las decisiones (por ejemplo: primer ministro, ministro de
hacienda, presidente). Un segundo círculo está compuesto por las administraciones
sectoriales (ministerios) que intervienen en un campo específico. Un tercer círculo está
conformado por los “socios externos al Estado”, como los gremios, las grandes empresas
privadas, las asociaciones, ONG, entre otros (Cf. Muller, 2006, p. 74). Por último, el cuarto
círculo integra los órganos políticos como el Congreso, la rama judicial (Corte constitucional,
Corte suprema en Colombia). Finalmente, el tercer punto, se centra en mostrar cómo las
redes de actores se constituyen en “redes de políticas públicas”. Allí, se trata de “identificar
los actores susceptibles de actuar en la interfaz entre las diferentes redes”, en la medida
que serán ellos quienes “ejercerán la función estratégica de integración de las diferentes
dimensiones de la decisión”.
Con esto, Muller busca integrar el carácter irreducible de la dimensión global que obra en la
formación de las políticas públicas. Para lo cual es necesario integrar el papel de las ideas.
Según Muller, las políticas públicas no son solamente un proceso de decisión, sino el “lugar
donde una sociedad dada construye su relación al mundo” (Muller, 2006, p.95). Una política
pública es entonces también la construcción de una “imagen de la realidad sobre la cual se
quiere intervenir” (Muller, 2006, p. 95). Es el referencial de la política pública. Un referencial
articula cuatro niveles de percepción del mundo —valores, normas, algoritmos e
imágenes— que se descompone en tres elementos: el referencial global, el referencial
sectorial y operadores de transacción llamados la relación global-sectorial (RGS) (Muller,
2006, p. 100). El referencial global es “una representación general alrededor de la cual van
a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales”.
2.6 El marco de análisis narrativo de Emery Roe

E. Roe (1994) concibe este marco como un complemento a un análisis convencional. El
autor considera que los relatos usualmente utilizados para describir y analizar las
controversias de políticas públicas representan por sí mismos una “fuerza”, la cual debe ser
considerada explícitamente. De manera que esos relatos de políticas se resisten a cambiar
o a modificarse, incluso en presencia de datos empíricos que los contradicen, ya que

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continúan subyaciendo y persistiendo en las creencias de los actores y decisores,

particularmente en casos de gran incertidumbre, complejidad y polarización.
● SKOCPOL
El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis en la investigación actual
De las teorías centradas en la sociedad al renovado interés por los Estados

Como ocurre con frecuencia en la vida intelectual, los paradigmas pluralistas y estructural
funcionalistas fomentaron investigaciones que llevaron a nuevas preocupaciones por
fenómenos a los cuales en un principio habían restado importancia conceptualmente.
Cuando los pluralistas se centraban en los factores determinantes de decisiones concretas
de política pública, comprobaban a menudo que los dirigentes gubernamentales tomaban
iniciativas que iban mucho más allá de las demandas de los grupos sociales o los
electorados o comprobaban que los organismos gubernamentales asumían el papel
principal en la adaptación de decisiones políticas concretas. Dentro de las premisas teóricas
pluralistas, sólo había un reducido número de fórmulas para conciliar esas conclusiones.
Al igual que en el caso de los pluralistas, aunque sobre un entramado más amplio, cuando
los investigadores estructural-funcionalistas del desarrollo político comparativo se
aprestaban a “aplicar” sus grandes teorías a la historia de Europa occidental o a grupos
concretos de organizaciones políticas no occidentales, descubrían a menudo que los
modelos y secuencias históricas no encajaban bien con los postulados por los conceptos y
supuestos originales. Al final, el “desarrollo político” (que resultaba ser una idea
excesivamente evolucionista) tenía que ver más con las luchas concretas internacionales y
nacionales por la construcción del Estado que con ninguna lógica intrínseca de la
“diferenciación” socioeconómica.
¿Renacimiento de una perspectiva europea continental?

En el siglo XIX, los teóricos sociales, orientados hacia las realidades de la política y el
cambio social en el continente europeo, se negaron a aceptar (incluso después de que la
industrialización estuviese en plena marcha) la minimización de la importancia del Estado,
característica de los que colocaban a Gran Bretaña en el centro de sus reflexiones. Aun
valorando positivamente los ideales liberales, los estudiosos continentales de la vida social,
especialmente los alemanes, insistieron en la realidad institucional del Estado y en su
influencia permanente sobre y dentro de la sociedad civil.
Max Weber mantenía que los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el
control de los territorios y las personas que en ellos habitan18. Las organizaciones
administrativas, jurídicas, recaudatorias y coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado.
Ciertamente, en esta perspectiva el Estado no lo es todo; también otras organizaciones y

agentes modelan las relaciones sociales y la política, y el análisis debe estudiar a fondo la
estructura y las actividades del Estado en relación con ellos. Pero esta concepción
weberiana del Estado exige que veamos en él mucho más que un simple foro en el que los
grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas políticas o concluyen acuerdos.

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Es más: como demostraba la obra de Otto Hintze, pensar en los Estados como
organizaciones que controlan territorios nos hace olvidar las características esenciales
comunes a todos los sistemas políticos para considerar las diversas formas en que las
estructuras y acciones del Estado están condicionadas por contextos transnacionales
históricamente cambiantes. Estos contextos influyen en los distintos Estados a través de las
relaciones geopolíticas de dominación y competencia interestatal, a través de la
comunicación internacional de ideales y modelos de política pública y a través de las pautas
económicas mundiales de comercio, división de las actividades productivas, flujos de
inversión y finanzas internacionales. Los Estados se sitúan necesariamente en la
intersección entre los órdenes sociopolíticos nacionales para sobrevivir y avanzar en
relación con otros Estados. El Estado moderno tal como lo conocemos, y tal como fue
conceptualizado por Weber y Hintze, ha sido siempre, desde su nacimiento en la historia de
Europa, parte de un sistema de Estados competitivos e interre
Autonomía y capacidad de los Estados

Los Estados, concebidos como organizaciones que reivindican el control de territorios y
personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las
demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad. Esto es lo que se
entiende normalmente por “autonomía del Estado”.
Los Estados como actores

Se han empleado varias líneas de razonamiento, individualmente o en combinación, para
explicar por qué y cómo los Estados formulan y persiguen sus objetivos. La articulación de
los Estados en estructuras transnacionales y corrientes internacionales de comunicación
pueden mover a los altos funcionarios estatales a seguir estrategias de transformación,
incluso ante la indiferencia o la resistencia de fuerzas sociales políticamente importantes.
De modo similar, la necesidad fundamental para los Estados de mantener el control y el
orden puede propiciar reformas por iniciativa estatal (así como la simple represión).
La autonomía del Estado en los sistemas políticos constitucionales

Como dice Heclo: Los gobiernos no sólo “pueden” (o cualquiera que sea la forma verbal de
ese enfoque); también resuelven. La formación de una política es una forma de resolución
colectiva en nombre de la sociedad, e implica decidir y conocer. El proceso de elaboración
de las políticas de pensiones, desempleo y jubilación va más allá de decidir qué “deseos”
hay que satisfacer, para incluir los problemas de saber quién podría desear algo, qué se
desea, qué debería desearse y cómo convertir incluso el acuerdo general más asequible en
una acción colectiva concreta. Este proceso es político no porque toda política sea un
derivado del poder y del conflicto, sino porque algunos hombres se han comprometido a
actuar en nombre de otros (Heclo, 1984:305).
En resumen, la “autonomía del Estado” no es un rasgo estructural fijo de ningún sistema de

gobierno. Puede aparecer y desaparecer. Esto es cierto no sólo debido a que las crisis
pueden precipitar la formulación de estrategias y políticas oficiales por parte de élites o
administradores que de otro modo no podrían materializar sus posibilidades de acción
autónoma.
¿Son “racionales” las acciones del Estado?

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Ciertamente, esas dudas sobre la racionalidad superior de las acciones del Estado merecen
una atención respetuosa; sin embargo, no tenemos que descartar totalmente la posibilidad
de que las acciones estatales parcial o totalmente autónomas puedan ser capaces de
abordar los problemas e incluso de encontrar “soluciones” que estén fuera del alcance de
los actores sociales y de los sectores del gobierno estrechamente constreñidos por ellos.
¿Pueden los Estados alcanzar sus objetivos?

Desde luego, la explicación de las capacidades del Estado está estrechamente relacionada
con la explicación de la fijación de objetivos autónomos por parte de los Estados, ya que es
sumamente probable que los funcionarios estatales intenten hacer cosas que parezcan
viables con los medios de que disponen. Sin embargo, con no poca frecuencia, los Estados
persiguen objetivos (ya sean propios o impuestos por grupos sociales poderosos) que estén
fuera de su alcance. Por otra parte, la aplicación de sus políticas conducen a menudo a
consecuencias buscadas y no buscadas, tanto cuando los Estados intentan cumplir
cometidos que no pueden concluir como cuando los medios que emplean generan
reacciones sociopolíticas y cambios estructurales imprevistos.
Las capacidades del Estado para seguir modalidades de política concretas

Las cuestiones fundamentales de la integridad territorial de un Estado, sus recursos
económicos y el personal de que dispongan pueden constituir el punto de partida de
cualquier investigación sobre las capacidades de ese Estado para alcanzar unos objetivos;
sin embargo, los estudios más fructíferos de las capacidades del Estado tienden a centrarse
en áreas de actuación políticas concretas.
En numerosos estudios sobre las capacidades de los Estados para alcanzar tipos concretos
de objetivos se emplea el concepto de “instrumento de actuación política” para hacer
referencia a los medios pertinentes que un Estado puede tener a su disposición35. Las
comparaciones entre distintas naciones son necesarias para determinar la naturaleza y el
alcance de los mecanismos institucionales, cuya aplicación a un conjunto determinado de
cuestiones por parte de los funcionarios del Estado puede ser concebible.
Los Estados en relación con los marcos socioeconómicos

Los estudios pormenorizados de las capacidades del Estado no sólo implican un examen de
los recursos e instrumentos que el Estado puede tener a su alcance para enfrentar
problemas concretos, sino que también consideran necesariamente algo más que el Estado
como tal. Estos estudios analizan a los Estados en relación con tipos concretos de entornos
socioeconómicos y políticos y poblados por actores que tienen intereses y recursos
determinados. Una de las aplicaciones obvias de la perspectiva relacional consiste en
investigar el poder de los Estados sobre las estructuras y los actores no estables de ámbito
nacional o transnacional, especialmente los dominantes en el plano económico.
En palabras de Katzenstein: Los actores de la sociedad y del Estado que influyen en la

definición de los objetivos de la política económica exterior son los grandes grupos de
interés y los grupos de acción política. Los primeros representan las relaciones de
producción (incluyendo la industria, las finanzas, el comercio, el trabajo y la agricultura); los
segundos provienen de la estructura de autoridad política (principalmente la burocracia del
Estado y los partidos políticos). Las coaliciones gobernantes (...) en cada uno de los
Estados industriales avanzados encuentran su expresión institucional en redes de actuación

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política características que vinculan el sector público y el privado en la aplicación de la

política exterior (Katzenstein, 1978:19).
● Mabel Thwaites Rey y José Castillo

Desarrollo, dependencia y Estado en el debate latinoamericano
Estado nación y globalización

Las dos largas décadas de apogeo mundial de la perspectiva y las políticas neoliberales se
sostuvieron sobre dos ejes básicos. Uno: el profundo cuestionamiento al tamafio que el
estado había adquirido y a las funciones que había desempefiado durante el predominio de
las modalidades interventoras-benefactoras. Dos: la pérdida de centralidad y autonomía de
los estados nacionales frente al avance del mercado mundial, ligado al proceso llamado
globalización. La receta neo liberal clásica fue igual de sencilla y contundente: achicar el
aparato estatal (vía privatizaciones y desregulaciones) y ampliar correlativamente la esfera
de la sociedad, en su versión de economía abierta e integrada plenamente al mercado
mundial.
Las contradicciones constitutivas que diferencian la forma en que cada economía
establecida en un espacio territorial determinado se integra en la economía mundial, se
despliegan al interior de los estados adquiriendo formas diversas. La problemática de la
especificidad del estado nacional se inscribe en esta tensión, que involucra la distinta
''manera de ser" capitalista y se expresa en la división internacional del trabajo.
I. Escenarios y lecturas del desarrollo y la dependencia

r. El nacimiento estatal
La conformación de los estados nación en Latinoamérica estuvo. desde sus orígenes,
estrechamente entrelazada con la economía y los centros de poder de los países centrales.
Sin embargo, tal como lo plantea Leopoldo Zea ( 1980), la interpretación sobre las
condiciones de existencia de los países de la región (ex colonias de España y Po1iugal) y
sus posibilidades de desarrollo autónomo fue objeto de un intenso debate, marcado por la
hegemonía de la perspectiva positivista. Desde el punto de vista ideológico. el positivismo
encarnó la justificación de un camino hacia la modernidad. Argentina, con la conformación
de su estado nación "desde un desierto" -para utilizar la expresión del historiador José
Carlos Chiaramonte ( 1983)-; Brasil, al empinar en la bandera de su república la consigna
comtiana de "Orden y Progreso", pero también Chile, Colombia y Uruguay, son ejemplos de
elites que se proponían construir un estado nación que marchara "hacia el progreso",
objetivo que se lograría si se cumplían los pasos ya transitados por, principalmente, los
modelos anglosajones del capitalismo central.
Esos estados recién constituidos tenían algunas tareas por delante. Y también sus límites.
Debían asegurar el monopolio de la fuerza sobre la totalidad del territorio, terminando con
aborígenes y fuerzas irregulares que provenían de expresiones locales derrotadas. Pero
también tenían que promover el progreso, expandiendo la educación pública y algunas
obras de infraestructura (caminos. ferrocarriles, puertos).
Otra paradoja: aunque núcleos prominentes de las elites latinoamericanas se forjaban
como ideal a imitar el modelo no1ieamericano, su relación económica y política fundamental
(al menos en Sudamérica) se mantenía con Gran Bretaña. la potencia entonces

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hegemónica. Esto condicionó fue1temente el estilo de integración al mercado mundial y las

formas de estructuración económica prevalecientes y marcó los límites al hacer estatal.
2. Imágenes del desarrollo

Hacia el fin de la Segunda Guerra Mundial, emergen las discusiones sobre el desarrollo,
enmarcadas en el proceso de reconstrucción europea y japonesa y el comienzo de la guerra
fría.
En Latinoamérica, la cuestión del desarrollo aparece como un debate restringido a lo
económico, y estrechamente ligado al despliegue teórico de la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL ), institución de las Naciones Unidas.
Recordemos que, por esos años cincuenta, en la visión original norteamericana los
términos "crecimiento" y ''desarrollo" se entremezclan. Para esta perspectiva, la
modernización es un proceso homogenizador, progresivo e irreversible, que genera una
tendencia hacia la convergencia entre sociedades, que tienen que atravesar diversas fases.
Según la perspectiva cepalina, el papel del estado es central: debe planificar y conducir el
proceso de desarrollo. Por una parte, tiene que actuar como ariete contra los elementos
sociales privilegiados que usufructúan del atraso e impulsar moderadas reformas agrarias.
Por otro lado, el estado debe apoyar la industrialización, a través de políticas proteccionistas
que faciliten el desarrollo de la industria de bienes de consumo y también mediante una
presencia productora directa en las industrias básicas y extractivas.
3. Irrupción del dependentismo

Pero el gran quiebre teórico-político lo provocará la revolución cubana (1959), a pa11ir de
cuya consolidación se empieza a pensar el desarrollo desde una perspectiva no capitalista y
toda la discusión se radicaliza. En respuesta, Estados Unidos impulsa la Alianza Para el
Progreso y en las fuerzas armadas de la región, articuladas ideológicamente detrás de las
''doctrinas de la seguridad nacional", surgen las concepciones desarrollistas de derecha.
Las dictaduras brasileña de los primeros años 60 y argentina de 1966-1973 son ejemplos de
este pensamiento, que desembocará en la década siguiente en el plan de clausurar el
proceso de desarrollo e industrialización, porque se consideraba que brindaba la base
material para la alianza entre la burguesía y el movimiento obrero y para el crecimiento de
demandas sociales y políticas, consideradas caldo de cultivo para la subversión. Nace en
estas circunstancias el primer embrión del neoliberalismo latinoamericano.
El modelo centro-periferia describe la relación entre la economía central, autosuficiente y
próspera, y las economías periféricas, aisladas entre sí, débiles y poco competitivas.
. La conclusión es la consecuente necesidad de romper el vínculo de dependencia, dada la
incapacidad de las burguesías nacionales y, más en general, del propio capitalismo
dependiente, de alcanzar un desarrollo inclusivo.
Desde fines de los 70 y hasta los 80, período signado por las dictaduras del Cono Sur, los
debates dependentistas y cepalinos sufren un estancamiento. De modo que durante los
años 80, el enfoque dependentista prácticamente desaparece del horizonte académico y/o
político sustancial de la región, preocupada por sus 'transiciones de regímenes autoritarios a
la democracia, y por los problemas de estabilización económica producto del abultado
endeudamiento externo acumulado en la etapa dictatorial.

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4. Aportes y prácticas innovadoras

Sin embargo, el pensamiento latinoamericano en esa misma década de los 90 comienza a
prefigurar nuevas perspectivas, que a fin de siglo van a entroncar, no sin dificultades
teóricas y políticas, con los viejos argumentos cepalino-dependentistas.
La primera nueva expresión será el autonomismo zapatista, su eje será la construcción
política y social por jitera del aparato del estado y la lógica del capital. Más allá de sus éxitos
o fracasos en términos políticos concretos, esfos teóricos contribuyen a la conformación de
toda una corriente de pensamiento y acción política, con ramificaciones en los movimientos
por la reforma agraria en Brasil y en los emprendimientos autónomos de trabajadores
desocupados en la Argentina.
Holloway afirmaba, ya a comienzos de los 90, que "cada estado nacional es un momento
de la sociedad global, una fragmentación territorial de una sociedad que se extiende por
todo el mundo. Ningún estado nacional, sea rico o pobre, se puede entender en abstracción
de su existencia como momento de la relación mundial del capital. La distinción que se hace
tan seguido entre los estados dependientes y los nodependientes se derrumba. Todos los
estados nacionales se definen, histórica y constantemente, a través de su relación con la
totalidad de las relaciones sociales capitalistas"
Una segunda corriente es la que surge desde la reinvindicación de los movimientos
indígenas andinos: los movimientos Pachakutik de la segunda mitad de los 90 serán los
más visibles políticamente en la región andina. Alvaro García Lineras (actual vicepresidente
de Bolivia) denomina "el capitalismo andino", un intento de superar la dependencia a partir
de un estado que actúa en algunos campos como lo planteaban los cepalinos,
particularmente en la recuperación del control de los recursos estratégicos, pero apuntando
a la coexistencia de la acumulación del capital con formas de producción precapitalistas
fuertemente arraigadas en la región. Podríamos conceptualizarlo como una heterodoxa
mezcla de cepalismo con algunos enfoques autonomistas.
Y la tercera corriente es la popularizada como "socialismo del siglo XXI" o "corriente
bolivariana", con centro en la experiencia venezolana. Las formulaciones teóricas que
sustentan esta propuesta son aún muy generales y difusas, pero se asume como eje la
recuperación de un papel central para el espacio público (local, nacional y global). "Las
fronteras del estado nacional han sido superadas por el desarrollo tecnológico, la
complejidad social y la global ización. Proclamar el fin del estado es una novedosa mentira
del capitalismo cuando el estado, convertido en estado social y democrático de derecho,
suponía un freno para la expansión del capital y el aumento del beneficio" (Monedero,
2005). En términos concretos, el estado bolivariano asume una fase de "capitalismo
rentístico de estado", sustentado en la recuperación de los recursos naturales estratégicos,
la redistribución de la renta petrolera, la reforma agraria y el desarrollo endógeno basado en
empresas cooperativas.
● DEL VALLE
Estado, Ciudadanía y Bienestar
CAPÍTULO PRIMERO
EL ESTADO DE BIENESTAR
EL CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR

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Hablamos de una sociedad capitalista de mercado cuando en el marco de una determinada

formación social, la estructura de clases es organizada por el mercado que se transforma en
el principal mecanismo para conferir poder y ventajas sociales. En este sentido, se puede
afirmar que la consecuencia de la mercantilización del estatus social es la desigualdad.
El problema principal que surge al plantear el concepto de ‘estado de bienestar’ es, en
principio, que con éste se suele hacer referencia a diversos cambios que dicho sistema
regulatorio ha sufrido a lo largo de las cinco últimas décadas por lo que la defi nición sobre
lo que denominamos estado de bienestar ha sido diversa.
Si dejásemos de lado las defi niciones encontramos que existen dos áreas privilegiadas
donde se desarrollan los programas de bienestar: las políticas de empleo y los sistemas de
seguridad social.
En este sentido, es fundamental recordar que ‘aunque la protección ofrecida por el estado
de bienestar generalmente se confunde con la ‘ayuda a la pobreza’, esta no es su única
función’ Atkinson (1999). Pensiones de retiro, compensación a los trabajadores, ayudas a
inválidos, asistencia infantil, seguro de desempleo, etc. son áreas en las que el estado se
desenvuelve. Por otra parte, la redistribución no es simplemente un asunto de
transferencias monetarias entre ricos y pobres. Por ello, como parte de un entramado
institucional, los programas de bienestar tienen como meta igualar las diferencias de
oportunidades de vida, promover la igualdad de oportunidades entre generaciones, resarcir
las desigualdades por raza, género o estatus social, etc. Es decir, ayudan a las personas a
reasignar ingresos durante el ciclo de vida, para reducir así la incertidumbre frente a
sucesos que ocasionen pérdidas de ingreso (incertidumbre que generan las relaciones
competitivas de mercado) y, por ello logra proporcionar un sentido de seguridad a los
ciudadanos.
CONCEPCIONES TEÓRICAS SOBRE EL BIENESTAR

La cuestión referida a los límites y condiciones políticas en las que se desarrollan los
programas de bienestar se vincula a dos modelos teóricos. El primero de ellos, que
denominaré neomarxista ha sido expuesto por (Off e, 1992: 371-389).
Según éste, los programas de bienestar se encuentran sujetos a dos áreas que son
incompatibles: la necesidad de garantizar la tasa de acumulación de capital y la necesidad
de ganar legitimidad.
La conclusión a la que se puede llegar, a partir de este análisis, es que “...el estado social,
no representa una fuente especial y autónoma de bienestar que haga de los ingresos y los
servicios unos derechos ciudadanos, sino que depende en sí mismo sumamente de la
prosperidad y del mantenimiento de la rentabilidad de la economía...”
El segundo modelo teórico, desde una perspectiva neofuncionalista, ha sido expuesto por
Luhmann (1983). En este caso, el problema no reside en las contradicciones sociales que
se pueden derivar de la imposibilidad de satisfacer necesidades alternativas divergentes
sino que se ubica en la incapacidad que el estado posee para desarrollar elecciones
estratégicas limitadas.
Según esta interpretación, la incapacidad de establecer estrategias selectivas que se
adecuen al exceso de requerimientos sociales se traduce en la aparición de un cúmulo de
programas que son incoherentes entre sí y dan lugar a una asignación inefi ciente de
recursos.
Los estados de bienestar aparecen como resultado de una conjunción de factores:
consenso político, coyuntura económica y una particular organización familiar: estado,

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familia y mercado; de allí que el tipo de relación que se establece entre éstos da lugar a tres
tipos ideales de regímenes de bienestar: el liberal, el conservador y el social-demócrata.
MODELOS CLÁSICOS DE BIENESTAR SOCIAL

El régimen conservador: El sistema alemán
El régimen conservador da un lugar central a la familia que tiene como función principal
encargarse del cuidado de sí misma. El espacio dejado al mercado es marginal y el estado
tiene un rol suplementario restringido al aseguramiento del ingreso relativo al status
ocupacional de la persona ocupada y, que generalmente es el adulto varón cabeza de
familia.
Este tipo de sistema se apoya en políticas sociales de tipo contributivo. Es decir, se basa
en las contribuciones y aportes que realizan los mismos trabajadores.
En la interpretación de Esping-Andersen (1990:9-27), modelo bismarckiano surge de la
actitud defensiva del capitalismo, que protege el mercado con mano de obra de hierro y al
mismo tiempo otorga la concesión a la clase obrera de practicar el intervencionismo social
de la nueva protección social institucionalizada, y legislada ‘desde arriba’.
Un problema creciente de este modelo es que da como resultado un alto costo de la fuerza
de trabajo, un mercado de empleo rígido y altas tasas de desempleo entre los jóvenes y las
mujeres. Al mismo tiempo produce una sobrecarga del sistema de seguridad social e
incremento del trabajo informal.
El régimen socialdemócrata
A diferencia del modelo conservador, la característica principal aquí es el lugar central que
el estado ocupa en la economía y en la vida de los individuos. Este régimen esta basado en
la provisión universal de beneficios donde los derechos están ligados a la noción de
ciudadanía. En términos generales se puede afirmar que posee un alto nivel de
desmercantilización y el objetivo de las políticas sociales es la maximización de las
capacidades individuales para permitir la independencia de las personas. Inglaterra y
Suecia representarían aquí, dos versiones de éste tipo de régimen.
En términos generales, la estrategia de inversión en capital humano se apoya en salarios
subsidiados, planes de reconversión laboral y de asistencia en la búsqueda de empleo para
aquellos desempleados de larga duración. El objetivo es que la persona encuentre trabajo y
salga rápidamente de la asistencia social. El problema principal que posee ésta estrategia
es que, en muchas ocasiones, poco sentido tiene la reconversión laboral cuando siguen
faltando puestos de trabajo o los que se crean son de muy bajo nivel.
El régimen liberal
Apoyado en el individualismo, a diferencia de los otros regímenes, supone que cada
individuo es capaz de mantenerse a sí mismo trabajando, por ende, en este sistema el
mercado ocupa un lugar central y el estado es tan solo un gendarme pero que posee
escasa o nula intervención en los ámbitos privados. Tal como lo muestra el caso
estadounidense, en los estados liberales la clave del éxito en política social la constituye la
lucha contra el desempleo. La solución: el pleno empleo y estado mínimo. La red de
seguridad social es muy débil dentro de éste modelo y las estrategias han estado
orientadas, en su mayoría hacia la desregulación, la flexibilización y el workfare.
Ahora bien, un análisis correcto del estado de bienestar debería identifi car las variables
que dan forma específi ca a los estados del bienestar, de aquellas otras que lo causan. Es
decir, distinguir entre variables a explicar y variables explicativas con la fi nalidad de

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comprender la particular forma que posee la estructuración de la tensión permanente entre

los procesos de crecimiento y distribución.
Las Políticas Públicas de Bienestar

Si el Estado del Bienestar queda defi nido como el conjunto de instituciones estatales
proveedoras de políticas sociales dirigidas a la mejora de las condiciones de vida, a facilitar
la integración de clases y grupos sociales, nivelando e igualando --aunque no
homogeneizando-- sus recursos materiales. Se puede sostener que la igualdad de derechos
ciudadanos, y en especial de aquellos que atañen directamente al bienestar básico de las
personas, ha hecho soportables las desigualdades en la riqueza generadas por los sistemas
capitalistas y contribuyó a atenuar los confl ictos sociales que intrínsecamente conlleva.
En este sentido, el concepto de estado de bienestar lo utilizaré para referirme al conjunto

articulado de intervenciones públicas en el funcionamiento de la economía y en la
distribución de las expectativas de vida. Estas intervenciones se orientan a promover la
seguridad e igualdad de los ciudadanos introduciendo derechos sociales específi cos
dirigidos a la protección frente a contingencias con la fi nalidad de aumentar la integración
social en sociedades con elevada movilización.
La distribución de la renta
Los programas orientados hacia la distribución de la renta pueden ser analizados desde dos
aspectos, por un lado, aquellos dirigidos hacia la población que se encuentra inserta en
algún lugar de la estructura ocupacional y, por otro, hacia aquellos sectores que se ubican
por fuera de ella.
El problema reside en la necesidad de no privar de estímulos al trabajo, reduciendo el
número de trabajadores potenciales, situación que produciría un incremento excesivo de los
niveles salariales y, al mismo tiempo, contener una política de crecimiento sostenido de la
demanda interna en países que, como Argentina, dependen macroeconómicamente de un
equilibrio comercial apoyado en el sector agroalimentario .
Casualmente, el origen de este tipo de programas es proveer de un mínimo de ingresos
monetarios a aquellos sectores que no pueden proveérselos vía el mercado. Así, los
programas de empleo se orientan a la población activa mientras que las jubilaciones y
pensiones hacia aquellos con imposibilidad de trabajar.
Diversos informes han mostrado que, por ejemplo, las prestaciones de desempleo han
culminado teniendo un rol complementario de trabajos mal remunerados, informales y
ocasionales hasta el punto de confi gurarse como una verdadera lógica funcional del
programa
Actualmente, el área de los programas de previsión social, esta transitando por varios
problemas de diversa seriedad, me limitaré aquí a señalar cinco de los puntos más
importantes: en primer lugar, la fuerte caída del empleo formal que produce una disminución
en los ingresos de la ‘cajas de previsión estatales’ y el consecuente problema del fi
nanciamiento; segundo, el incremento de la edad promedio de vida que produce un
incremento del período de jubilación; tercero, las diversas crisis económicas y las
devaluaciones resultado de la infl ación que afectan a las contribuciones realizadas durante
años; cuarto, la privatización de los regímenes jubilatorios (AFJP) y la situación de quienes
han realizado aportes durante años al sistema estatal que se ve obligado a participar en una
porción de los haberes jubilatorios actuales; quinto, la disminución del empleo típico (formal

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y por tiempo indeterminado) que genera situaciones de irregularidad en el pago de aportes

jubilatorios sumado al descenso de años de trabajo formal durante el ciclo de vida activa.
La producción de servicios de bienestar

La reestructuración a la que, a partir de los 80 y los 90 se han visto expuestos los sistemas
de bienestar a nivel mundial y no, solamente, en el área de la producción de servicios ha
sido objeto de múltiples análisis (Jessop, 1994; Ordoñez Barba, 2002; Off e, 1990; Ramesh,
1992).
Por su origen, las áreas de producción de servicios han estado destinadas a garantizar
aquellos factores que podemos considerar esenciales para la reproducción social:
educación, sanidad, transporte público e infraestructura urbana (vivienda). Por producción
de servicios de bienestar comprendo la asignación, por parte del estado, de recursos para la
producción de bienes o servicios con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas.
Todo indica que la producción de servicios de bienestar, tal como funciona actualmente, en
el marco de estructuras duales afecta diferencialmente a sectores de medios y bajos
ingresos en contra de aquellos más desfavorecidos por lo que culminan transformándose en
un factor más de segregación social.
En el contexto actual el mayor énfasis se pone en el primero de éstos niveles del cual se
derivan, en principio, la capacidad de ejercicio de los derechos sociales que quedan,
igualmente, condicionados por el mercado y obligan, sobre todo a los sectores de menores
recursos a replegarse hacia los contextos familiares-comunitarios que pasan a ser el sostén
de un debilitado tejido social.
Las Transformaciones de los Programas de Bienestar en el contexto Latinoamericano

Las naciones latinoamericanas han recorrido una determinada senda hacia la
modernización Del Valle, (1997); Portantiero, (1984); Vitale, (1992). En particular, se puede
destacar la importancia del legado de los regímenes políticos autoritarios, o
burocrático-autoritarios especialmente en el caso de Argentina, Uruguay, Chile y Brasil
(O’Donnell, 1972) por lo que las dictaduras de estos países supusieron un gran défi cit en la
construcción de una politeya plenamente democrática. La Iglesia católica, con frecuencia
aliada con las fuerzas políticas más conservadoras, no sólo actuó como un freno al
desarrollo del Estado de bienestar que era percibido como un competidor potencial de las
instituciones religiosas caritativas sino que también, tendió a modelar la ideología de la
población por medio de una amplia diseminación de sus enseñanzas sociales.
Katrougalos (1996) y Esping-Andersen (1999) han considerado a los sistemas de bienestar
latinoamericanos surgidos en la etapa de postguerra (con el peronismo, el Varguismo o el
Aprismo, por ejemplo) como un subtipo del corporativismo conservador de tradición
bismarkiana.
A diferencia de la atención sanitaria y de la educación, que fueron defi nidas como
prioridad nacional y en las que hubo una fuerte voluntad política para conseguir una
cobertura casi universal, la política de bienestar en el terreno de la ‘lucha contra la pobreza’
todavía no ha hallado un camino hasta la agenda pública. Esto puede deberse, entre otras
razones a que el elevado grado de segregación por sexo y edad, así como la división entre
incluidos y excluidos en los mercados de trabajo es el resultado de la transición
posindustrial en el contexto de una entrada masiva de mano de obra femenina en la fuerza
de trabajo.

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MÓDULO 3
● FLORENCIA ANTÍA,
Regímenes de política social en América Latina: una revisión crítica
de la literatura
Se analiza los principales aportes acerca de los regímenes de políticas sociales que se
configuraron en los países latinoamericanos desde inicios del siglo xx hasta la actualidad.
Se concentra en la variación en los regímenes de políticas sociales a nivel intrarregional, a
lo largo del tiempo, así como en los factores políticos que explican esos resultados.
Las contribuciones de este artículo se pueden clasificar en cuatro tipos.
Una caracterización sintética de la orientación y de los cambios producidos en las políticas
sociales y en los regímenes de políticas sociales en los países de la región.
Articula dos vertientes de la literatura a) orientaciones de los regímenes de políticas sociales
y, b) economía política que condiciona su origen y transformaciones durante buena parte
del siglo xx e inicios del xxi.
Se identifica las condiciones causales que están en la base del cambio institucional y del
mantenimiento de los regímenes de políticas sociales en los países de la región (AL).
Un análisis crítico de la literatura, identificando los énfasis existentes y los puntos de
controversia.
Principales enfoques sobre el Estado y el régimen de bienestar:
La literatura sobre los Estados de bienestar es amplia, más la que se enfoca en paises
desarrollados. Se conoce como Estado de bienestar:
[…] el poder organizado es utilizado de forma deliberada […] en un esfuerzo por modificar el
juego de las fuerzas de mercado en al menos tres direcciones —primero, al garantizar a los
individuos y familias un ingreso mínimo que no guarda relación con el valor de mercado de
su trabajo o propiedad; segundo, al reducir la inseguridad permitiendo que individuos y
familias resuelvan ciertas “contingencias sociales” (por ejemplo, enfermedad, edad
avanzada y desempleo) que conducirían, de otra manera, a crisis individuales y familiares; y
tercero, al asegurar que todos los ciudadanos sin distinción de estatus o clase reciban un
conjunto de servicios sociales con una calidad que refleje los mejores estándares
disponibles— (Briggs, 2006, p. 16; traducción propia).
Se distingue entre regímenes liberales, socialdemócratas y corporativos que se diferencian
en los alcances de la desmercantilización, los impactos en términos de estratificación social,
así como por la forma en que el Estado, el mercado y las familias interactúan en la provisión
de bienestar. (según esping-andersen)
El liberal presenta un carácter residual en la medida en que las garantías sociales se
limitan a los “riesgos inaceptables”. El Estado interviene a través de políticas asistenciales,
en aquellas circunstancias en las que el mercado falla. Ej: Estados Unidos, Gran Bretaña,
Irlanda, Australia y Nueva Zelanda.
Socialdemócrata se caracteriza por el universalismo y por un compromiso con la cobertura
de riesgos globales a través de subsidios generosos. Los derechos se basan en la
ciudadanía antes que en una necesidad demostrada o en una relación laboral. Ej: Suecia,
Dinamarca, Noruega y Finlandia.
Corporativo-conservador se sustenta en una mezcla de segmentación de estatus y
familiarismo. Las distinciones de estatus corporativas dominan la seguridad social, el
familiarismo se manifiesta en una protección social sesgada a favor del varón cabeza de
familia y en el carácter central de la familia como dispensadora de cuidados. Ej: Alemania,

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Italia, Francia y otros países de Europa continental.

Gough y Wood distinguen tres regímenes de bienestar a través de los continentes:
regímenes estatales de bienestar (correspondientes a los países europeos), informales de
seguridad (propio de los países asiáticos y de buena parte de los países latinoamericanos) y
de inseguridad (característico de los países africanos). En Latinoamérica, los países del
Cono Sur se encuentran en la frontera entre los regímenes informales de seguridad y los
estatales de bienestar, si bien el Estado adquirió un desarrollo significativo como agente de
protección social, buena parte de la población debe confiar en un conjunto de arreglos
informales para mantener su bienestar. El resto de los países de la región considerados son
catalogados como regímenes informales de seguridad.
Los regímenes de políticas sociales en América Latina

La noción de Estado de bienestar surgió para caracterizar las experiencias específicas de
los países desarrollados entre las décadas de los treinta y los sesenta en un contexto en
que: “Su promesa no era meramente una política social que aliviara los males sociales y
redistribuye los riesgos básicos, sino un esfuerzo para reescribir el contrato social entre el
gobierno y la ciudadanía” (Esping-Andersen, 2000, p. 50).
Los países de América Latina presentan una diversidad significativa en la trayectoria
histórica, tamaño y alcance de los programas de protección social. Hoy se pueden distinguir
dos grupos de países en función de la forma cómo se articulan el Estado, el mercado y las
familias en la provisión de bienestar social. En el primero, compuesto por Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica y Uruguay y México, el Estado tiene mayor presencia en la cobertura de
los riesgos sociales, aun cuando sus regímenes de políticas sociales presentan un alto nivel
de segmentación y de presencia del mercado.En el segundo, integrado por Bolivia,
Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y
Perú, el Estado tiene un rol marginal y las familias se ven recargadas ante la insuficiente
incorporación en el mercado de trabajo y la ausencia de respuestas estatales para buena
parte de la población.
La literatura que aborda los tres grandes períodos de la evolución de los regímenes
de políticas sociales:
i) la fase de surgimiento y consolidación de las políticas sociales que corresponde al modelo
de desarrollo “hacia adentro”, desplegado entre 1920 y 1980;
ii) la etapa de reforma neoliberal de las políticas sociales entre las décadas de los ochenta y
los noventa;
iii) la fase de “expansión segmentada” que se despliega desde el entorno de los años dos
mil a la actualidad.
La construcción de los regímenes de políticas sociales en el período 1920-1980

En algunos países pioneros el origen de las principales políticas sociales se remonta a fines
del siglo xix. El desarrollo de los regímenes de protección social, en la mayor parte de los
países, se produjo durante el período 1920-1980. Las condiciones internacionales, en
particular la contracción del comercio luego de la crisis de 1929, propiciaron el surgimiento
de un nuevo estilo de desarrollo, pautado por la industrialización dirigida por el Estado. El
Estado amplió significativamente su acción en el campo económico y social, y promovió la
industrialización, fundamentalmente orientada al mercado interno.
Trabajo: Se creo la protección social, la cual fue parcial, ya que alcanzó únicamente a los
trabajadores formales y a sus familiares, dejando desprotegidos a amplios segmentos de la
población que tenían trabajos informales.

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Otro rasgo de los sistemas de seguridad social desarrollados en este período fue su alto
nivel de segmentación entre categorías ocupacionales que percibían distintos niveles de
beneficios en reflejo de su poder relativo.
En el plano de la educación, el Estado asumió un papel importante en tanto financiador y
proveedor.
Filgueira: clasifica tres tipos de regímenes de políticas sociales que denomina
universal estratificado, dual y excluyente.
.El universal estratificado corresponde a Argentina, Chile y Uruguay. En este, la seguridad
social y el servicio de salud protegían a la mayor parte de la población, al tiempo que la
educación primaria y los primeros años de la secundaria se extendían a toda la población.
La cobertura de la seguridad social tenía un carácter parcial al concentrarse en los
trabajadores formales y, además, estaba segmentada según la inserción ocupacional.
Regímenes excluyentes comprenden a Bolivia, Ecuador y los países centroamericanos
—con excepción de Costa Rica—. La seguridad social abarcaba una baja proporción de la
población y excluía a la amplia mayoría. La educación alcanzaba una cobertura relativa
mayor, aunque tenía una calidad fuertemente segmentada.
Los regímenes duales, que abarcaron a México y Brasil, se asemejan al primer tipo en el
medio urbano y al segundo tipo en el medio rural. Tuvieron un desarrollo casi universal de la
educación primaria, un acceso estratificado a los servicios de salud y una escasa cobertura
en la seguridad social con beneficios altamente estratificados.
La economía política durante la fase de construcción de los regímenes de política
social:
Es posible identificar tres tipos de trabajos que han incursionado en el estudio de los
orígenes de las políticas sociales en la región.
En primer lugar, existe una multiplicidad de estudios de caso que ofrecen explicaciones
sobre la trayectoria de la política social en algunos países específicos, pero solo algunos
mantienen un diálogo con la literatura de los determinantes del bienestar a nivel comparado.
En segundo lugar, los estudios comparativos se inician con las investigaciones de
Mesa-Lago (1979, 1986) antes mencionadas, cuyo foco estaba en el poder relativo de las
categorías ocupacionales incorporadas a los regímenes de seguridad social.
En tercer lugar, han surgido estudios comparativos que ponen el foco en otros factores
explicativos relativos a las características del modelo económico imperante, la presencia de
instituciones democráticas y las modalidades de incorporación de los trabajadores a la
arena política. Esta literatura establece un diálogo más directo con los estudios comparados
sobre los determinantes de las políticas de bienestar social.
Segura-Ubiergo (2007) identifica un conjunto de condiciones favorables para el
desarrollo de los regímenes de política social más generosos en la región, presentes en
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay.
Esos factores son: i) el nivel de desarrollo económico y de industrialización que contribuyen
a aumentar la capacidad fiscal de los Estados; ii) las políticas económicas proteccionistas
que facilitan la expansión de una masa de trabajadores capaz de presionar por la creación
de programas sociales; iii) y una mayor tradición democrática o un mayor poder de la
izquierda política y de los movimientos sindicales en comparación con el resto de los países
de la región.
Distingue dos trayectorias. Un primer camino corresponde a los países que tuvieron
condiciones económicas favorables y una economía cerrada, en los que la presencia de
regímenes democráticos o de partidos de izquierda y movimientos obreros o de ambas
condiciones, favorecieron la consolidación de sistemas de protección social generosos. El

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segundo camino, presente en Costa Rica, combinó un bajo nivel de desarrollo económico y
una cierta apertura económica.
Aun con diferentes abordajes teóricos y metodológicos, los estudios indican la relevancia
que los niveles de industrialización, la presencia de instituciones democráticas y los distintos
formatos de incorporación de los trabajadores a la esfera política tienen para comprender
buena parte de la variación entre los regímenes de políticas sociales durante la etapa de
desarrollo hacia adentro. Si bien esta literatura realiza una contribución relevante, cabe
destacar tres limitaciones: i) en general, los estudios comparativos tienden a concentrarse
en el grupo de países que tienen políticas sociales más avanzados; ii) hay una escasa
problematización del rol de los regímenes autoritarios con relación a las políticas sociales; y
iii) se presta poca atención al rol de las ideas internacionales, los técnicos y los procesos de
difusión para explicar la adopción de principios y formas de organización de las políticas
sociales.
Los regímenes de políticas sociales durante el giro neoliberal de los ochenta y los noventa
La agenda de reformas estableció la jerarquización del mercado como prestador de
servicios sociales, la descentralización como estrategia de gestión y la focalización en los
sectores más pobres. Estas tendencias comenzaron a plasmarse en la década de los
ochenta que coincide con la democratización de los regímenes políticos. No obstante, ese
período estuvo pautado por la severa contracción de las economías, la crisis fiscal y los
desequilibrios inflacionarios, con lo cual los gobiernos tendieron a desatender los problemas
sociales, el gasto público social se redujo, se crearon Fondos de Emergencia Social
promovidos por los organismos multilaterales de crédito como una fórmula para compensar
los impactos sociales del ajuste estructural y contribuir a la generación de apoyos a esas
reformas.
Durante la década de los noventa, el gasto público social se expandió en los países que ya
destinaban mayor cantidad de recursos a ese rubro, pero eso no ocurrió en los países de
menor gasto relativo que no recuperaron el nivel de desembolsos de inicios de la década
anterior. En paralelo, se adoptaron reformas de orientación neoliberal en la seguridad social,
la educación, la salud y el trabajo. En el campo previsional, se introdujeron nuevos pilares
de capitalización individual y se tendió a endurecer los requisitos para la jubilación. En el
plano laboral, se promovió la desregulación de los mercados de trabajo, pero estos
mostraron en general malos desempeños al presentar altas tasas de desempleo e
informalidad. En lo que refiere al campo de la salud, las reformas tendieron a fortalecer el
mercado como proveedor de servicios —con el caso paradigmático de Chile— pero en otros
países —como Costa Rica y Brasil— incluyeron consideraciones de equidad. Aparte de las
reformas sectoriales, la focalización del gasto pasó a ser uno de los principios orientadores
de las políticas sociales. Junto a los Fondos de Emergencia Social, se crearon otras
políticas focalizadas en los más pobres con el propósito de “combatir la pobreza”.
La “expansión segmentada” de las políticas sociales en los dos mil

En los dos mil se comenzó a plantear, tanto desde tiendas académicas como desde los
principales organismos internacionales, una nueva agenda de reformas de las políticas
sociales. En este giro en las ideas algunos destacaron la necesidad de que el Estado
asumiera una mayor responsabilidad en la protección social, impulsara políticas de
“inversión social” o reformas que se orientaran a partir de principios universales.
El nuevo contexto, pautado por el crecimiento económico y un balance de poder político
diferente en el marco de democracias que se estabilizaron en buena parte de la región,

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resultó propicio para la expansión de las políticas sociales. Además, la asunción de

numerosos gobiernos de izquierda y de centro-izquierda también contribuyó.
Las innovaciones se plantearon principalmente en cuatro campos: i) la expansión de la
asistencia social dirigida a las familias vulnerables con hijos; ii) las reformas de los sistemas
de seguridad social; iii) las reformas de los sistemas de salud; y, finalmente, iv) la expansión
de la educación.
En general, los principales cambios se vincularon al sistema educativo, a partir de la
expansión de la educación preescolar y, en algunos casos, de la creación de servicios de
educación y cuidado dirigidos a niños aún más pequeños. Desde el punto de vista
financiero, la expansión del papel del Estado estuvo acompañada por un aumento
sustantivo de los recursos destinados al gasto público social, además hubieron cambios en
la salud y en el plano de pensiones.
La economía política de la expansión segmentada

La expansión de la protección social es un fenómeno político relevante que algunos autores
incluso han identificado como parte y señal de un proceso de “segunda incorporación” del
sector popular, con rasgos propios que lo diferencian del proceso de “incorporación inicial”
que tuvo lugar durante la primera mitad del siglo xx.
La mayor parte de las contribuciones colocan a la política en el centro del escenario para
explicar la dinámica de la expansión de las políticas sociales, aunque tienden a
concentrarse en un conjunto acotado de países, y solo unas pocas consideran los factores
que explican el carácter segmentado de dicho proceso.
● PABLO ALEGRE Y FILGUEIRA
UNA REFORMA HÍBRIDA. LA PPS Y LABORAL EN EL URUGUAY DE 1985 A 2008

RESUMEN: Uruguay retoma a la democracia en 1985 donde hay un nuevo entorno
internacional y reformas a favor del libre mercado. Al final del periodo nos encontramos con
un régimen laboral liberalizado y un edificio social de tres pisos en donde conviven el
mercado, el viejo edo social corporativo y el nuevo edo social con beneficiarios muy
delimitados.
El sistema de política social presenta un edificio de tres pisos en donde el mercado, el viejo
edo social corporativo y el nuevo edo social focalizado conviven sin articularse
adecuadamente. Los cambios acarrean un desacople cada vez mayor entre, por un lado, la
cantidad, calidad y distribución de los riesgos sociales y por otro, la acción del edo fundada
en su arquitectura de protección y bienestar social.
Dos cambios fundamentales. En la década del 2000 el mercado de trabajo empieza a
presentar signos claros de desempleo estructural y de precarización de las relaciones
laborales. Por otro, los arreglos familiares se toman notoriamente más inestables y
aparecen nuevos modos de funcionamiento familiar, muchos de ellos a causa de la jefatura
femenina del hogar. Muchas personas sin activos sociales suficientes quedan marginadas
en el desempleo y pobreza. Aparece así una nueva estructura de riesgos sociales.
Los riesgos se trasladan en gran medida a la población de edades más jóvenes y a las
mujeres, especialmente a las jefas del hogar. El edo se ha adaptado a este cambio en la
distribución del riesgo social de manera lenta, fragmentaria y por momentos, equivocada,
agravando los problemas de equidad generacional y entre unos estratos sociales y otros.

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Casi el 60 por ciento del gasto social se destina a la tercera edad mediante sistemas de
transferencias de rentas. La mayoría de este gasto social llega a quien contó con una
inserción formal, estable y de larga duración en el mercado laboral. Debido al
envejecimiento de la población, el gasto en asistencia sanitaria también asume un fuerte
sesgo hacia la población. La numerosa población formada por madre y niños vulnerables no
encuentran en la actual arquitectura de bienestar social la asistencia adecuada.
En lo que hace a la educación, la realidad es un tanto diferente. Allí si, el sistema de
bienestar social ha ido al encuentro de la estructura de riesgos al menos hasta el año 2000.
Como veremos seguidamente, en el plano de las relaciones laborales hubo una
metamorfosis que llevó al país de un modelo de negociación tripartita río y agregado por
ramas a otro ajeno a la intervención estatal muy descentralizado en el plano de la empresa,
que ahondó la disparidad salarial, es decir, la desigualdad.
EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES: RESTAURACIÓN Y LIBERALIZACIÓN
El uruguay vivió un proceso profundo de restauración productiva durante las últimas
décadas. Los gobiernos militares, tras el golpe de 1973, suspendieron la negociación
colectiva y controlaron los salarios,, los impuestos, y cotizaciones sociales y despidos.
Con el retorno a la democracia el edo recuperar su función rectora de las relaciones
laborales, convocando trimestralmente a los representantes de empresarios y trabajadores
a los consejos de salarios.
A partir de 1990 comienza a gestarse una reforma que transformará radicalmente el
sistema. El escenario había cambiado, ya que las empresas tenían mayor libertad para
adaptarse al nuevo entorno competitivo con formas de empleo más laxas. Todo ello
menoscabo viejas conquistas de los trabajadores como los derechos sociales asociados al
empleo, los ajustes salariales.
Si bien entre 1990 y 1994 aún aún persistía un porcentaje notable de convenios a nivel de
rama, ello se debió a la prórroga de convenios negociados en el pasado. El siguiente
período marca una clara mayoría de los convenios de empresa, el proceso de disminución
absoluta de la población cubierta por convenios colectivos.
Entre 2000 y 2004, la negociación colectiva llegó a sus niveles más bajos, con un
empresariado que, incitado por la fuerte crisis económica de 2001-2002, suprime los
espacios de negociación por empresa o se mostró reacio a ellos, y un sindicalismo muy
debilitado,, especialmente en el ámbito de la economía privada.
El mantenimiento de protecciones laborales en el sector público y su desmantelamiento en
el sector privado generaron diferencias marcadas en la evolución de la estructura sindical.
La afiliación a sindicatos se redujo un casi 60 por ciento entre 1987 y 2003.
PANORAMA GENERAL DE LA EVOLUCIÓN DE LAS PP.SS
La evolución del gasto público en porcentaje del pib presenta un crecimiento constante de
estos recursos públicos, al menos hasta la crisis de 2001-2002.
El uruguay es uno de los países latinoamericanos que brinda más recursos a la seguridad
social. Las razones de ello hay que buscarlas en el envejecimiento de la población, la
elevada cobertura del sistema de seguridad social y el alto paso que ha adquirido el gasto
de seguridad social.
Además de los problemas que surgen de la composición del gasto público social, un hecho
preocupante es la regresividad. Al carácter regresivo del gasto público social se suma el de
los impuestos.
REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL: DEFENSA DEL PASADO Y FUGA HACIA
ADELANTE
El uruguay reformó su sistema de seguridad social en 1995. De un sistema de reparto

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estatal pasó a un sistema mixto con la participación de agentes privados y con niveles de
capitalización individual obligatorios fijados según el ingreso del trabajador. El sistema de
reparto tenía problemas de financiamiento y de calidad de las prestaciones, que habían
sufrido un fuerte deterioro a lo largo del periodo anterior.
Los recursos estatales destinados a la seguridad social no dejan de elevarse hasta
comienzos de la presente década, como se comprueba en los fondos asignados al banco
de previsión social, la entidad que coordina y administra las prestaciones sociales. Por otra
parte, la reforma incrementó la edad de retiro a los 60 años, así como los años de cotización
exigidos para percibir luego la pensión. Finalmente, se concedieron diversas exoneraciones
a los aportes de los patrones a la seguridad social. Al llegar la crisis y el deterioro del
mercado laboral, sus efectos fueron devastadores para las finanzas del sistema.
Si por un lado, la situación económica daño las finanzas del sistema previsional, la reforma
del mismo realizada en 1995 alejó aún más la estructura de riesgos del sistema de
protección social.
Además del sistema de pensiones y jubilaciones, el banco de previsión social administra el
sistema de asignaciones familiares, por el que se concede un monto de dinero a las familias
con hijos. Este sistema, creado en la década de 1940, era universal para todas las personas
con régimen contractual formal, pero en los años ochenta se restringe a los trabajadores
pertenecientes a los hogares con un nivel de ingresos modesto. Dado que los montos
asignados habían bajado estrepitosamente en las décadas precedentes, se pensó que la
focalización atendida permitiría acrecentar el valor real de las prestaciones para las familias
que lo necesitaban de verdad. Se confirmó el requisito de tener un trabajo formal para
aspirar a la asignación, y por el otro, esta se mantuvo indexada al salario mínimo. Estas dos
causas obstaculizaron la ampliación de la cobertura en los sectores más pobres.
REFORMA DE LA EDUCACIÓN EL INTENTO SOCIALDEMÓCRATA
El gasto en educación aumentó el 70 por ciento desde 1985 a 1990. No hubo, sin embargo,
intentos de reforma estructural durante las dos primeras administraciones democráticas.
El proyecto más ambicioso de reforma fue lanzado en 1995. La llamada reforma de rama
cambió el plan de estudios de secundaria, incrementando el tiempo de asistencia y
acercando el contenido lectivo a las necesidades del mercado laboral. Esta reforma logró
parcialmente el ambicioso objetivo de expandir la educación pública, gratuita y obligatoria al
nivel preescolar e impulsó las escuelas de tiempo completo en las áreas socialmente
deprimidas.
La reforma educativa que se inicia en 1995 procura enfrentar con decisión desde una base
ciudadanía y estatal, el nuevo panorama de riesgos sociales. Uno de los logros más
importantes de este impulso reformista fue la expansión del sistema preescolar público, que
se acerca oy en dia a la universalización de la cobertura de los niños de 5 años y da
cobertura masiva a los de 4 años. La pobreza infantil afecta a más del 40 por ciento de los
niños en edad escolar. El otro loro de relieve se produce en el nivel medio de la enseñanza,
donde desertaba buena parte del estudiantado.
LA CRISIS DEL SISTEMA DE ASISTENCIA SANITARIA Y LOS BLOQUES A SU
REFORMA
En sistema uruguayo de sanidad se pueden distinguir dos sistemas, por un lado el sistema
privado, en el que las asociaciones mutualistas daban asistencia a las clases medias y altas
y por el otro, el sistema público, que cubría a aquellos que no podían pagar a una
mutualista.
El edo empezó ya a subsidiar el sector mutual y los costos de la atención de salud de sus
empleados en las décadas del 1969 y 1970. Este seguro de salud obligatorio fue

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administrado al principio por la nueva dirección de seguros sociales por enfermedad

(DISSE), que actuaba de mediador entre el trabajador y la mutualista elegida. Los acuerdos
entre el edo y las mutualistas, la posterior creación de la DISSE, aumentaron la cobertura
en la capa más alta de atención de salud y ello se hizo con una fuerte inclinación
redistributiva, dado que el aporte era proporcional al salario.
Las mutualistas eran particularmente lentas e ineficientes en lo que concierne a los
tratamientos y emergencias primeras menores y los servicios no relacionados con la
internación. De ahí que apareciera una tercera forma de servicio en los años ochenta: las
unidades de emergencia médica privada, a las que se asoció una porción grande de las
clases medias y altas.
Como resultado de todo ello se asentado un sistema estratificado de tres franjas: los que no
pueden pagar atención de salud o pueden pagar muy poco y terminan en un sistema
público estancado y en declive, los que solo cotizan a un sistema mutual en franco deterioro
y quienes, además de ser socios de una mutualista, pueden pagar los nuevos servicios de
emergencia o, directamente la asistencia médica privada.
LAS PPS DE NUEVA GENERACIÓN
El país empieza a ensayar desde 1990 pp de nueva generación: de caracter muy
delimitado, con un planteamiento integral de la intervención social, articuladas con la
sociedad civil y en muchos casos, más en sintonía con la lógica de proyectos concretos que
con la de planes estables de larga duración.
Por su parte, el Instituto Nacional del Menor, que fue concebido como último refugiado de la
infancia necesitada,abandonada,infractora o maltratada, empieza a desarrollar iniciativas y
programas que superan con mucho sus cometidos originales. También se crea el plan caif.
De alguna manera todas estas iniciativas de nueva generación adquieren peso porque el
viejo edo social y sus pilares eran incapaces de dar respuesta a la nueva estructura de
riesgos sociales.
LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE RIESGOS
Dos resultados sociales claves deberían alertarnos sobre los problemas que la arquitectura
de protección social actual ha enfrentado a la hora de lidiar con la nueva estructura de
producción de riesgos. El primero, el bienestar social, que se ha sesgado peligrosamente
hacia la tercera edad dejando a la intemperie a un porcentaje inaceptable de niños. Como
hemos señalado, la sociedad uruguaya se ha caracterizado en los últimos años por un
profundo desequilibrio de bienestar social entre generaciones, lo cual se manifiesta en que
la pobreza azota mucho más a las generaciones jóvenes que a los adultos.
El segundo problema en la evolución de la desigualdad social. Debido al peso de la
seguridad social en el ingreso de la población. Este componente si bien es el más regresivo
de los gastos sociales, lo es menos que la distribución original del ingreso.
MERCANTILIZACIÓN, PRECARIEDAD Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO LABORAL
Los individuos tienen fuentes de ingresos diversas. Las variaciones de sus medios de vida
pueden clasificarse según su dependencia de los avatares del mercado laboral y de las
propias personas en el seno de este. La familia, el edo y el empleo son todas fuentes de
dinero para los individuos, pero el empleo está sujeto a la dinámica del mercado, mientras
que el edo y la familia proveen de rentas y recursos materiales a los individuos fundándose
en otros motivos: derechos, necesidad, vínculos afectivos, normas sociales.
Uruguay entre los años 1970 y 2000 hay una caída de los niveles de empleo formal y del
peso del edo y la industria en el empleo del país.
Estas transformaciones traen aparejadas una mayor exposición de los trabajadores a los
vaivenes del mercado y una pérdida de capacidad en la correlación de fuerzas con los

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empleadores.
Los niveles de precarización e informalidad presentan un crecimiento moderado durante la
década de 1990. Se explica mayormente por un aumento del trabajo informal masculino, lo
cual atenúa la disparidad salarial entre los sexos.
A partir del año 1994 el desempleo tiende a aumentar, sobre todo en los sectores de
mediana y baja cualificación. Los salarios reales se deterioran, sobre todo a raíz de la grave
crisis económicas de 1999-2002. Persiste, aunque se achica, la brecha salarial entre sector
público y sector privado, mientras que aumenta el desnivel salarial por nivel de educación.
LOS REVOLUCIONES OCULTAS: INESTABILIDAD FAMILIAR Y NUEVOS ARREGLOS Y
COMPORTAMIENTOS
Entre 1970 y 2000 hay una eclosión de las uniones libres, del divorcio y de las parejas
reconstituidas, además, la jefatura femenina del hogar avanza en forma sostenida. Para
entender la estructura de riesgos hay que analizar también estas transformaciones de la
familia, por lo que conviene dirigir la mirada al cruce de varios factores: el nivel
socioeconómico del hogar, la inserción en el mercado laboral de sus miembros, los arreglos
familiares y la fecundidad de la mujer.
CONCLUSIONES
Desde el retorno de la democracia, en 1985, el país impulsó un proceso de liberalización
económica progresiva: apertura comercial, desreglamentación cada vez mayor del mercado
financiero y una liberalización del mercado de trabajo que comenzó con la suspensión de
las instancias tripartitas de negociación salarial. Por otro lado, se han mantenido rasgos
propios del modelo estatista como el elevado gasto publico social, la reforma educativa
socialdemócrata y la participación estatal en la reforma de la seguridad social.
Se ha transformado simultáneamente la forma en que la sociedad actual genera y distribuye
los riesgos sociales. En el campo laboral, la reestructuración productiva. En el campo del
hogar, aparecen nuevos arreglos familiares más nucleares.
La forma en que el edo social ha respondido nuevos riesgos sociales ha sido disparar,
inconexa sectorialmente y heterogénea.
La seguridad social siguió también un patrón de reformas que diversificar los niveles de
protección a los distintos estratos sociales. Si bien se creó un pilar de ahorro individual
gestionado por empresas privadas, el sistema de reparto garantizar la prestación estatal de
los actuales derechos pasivos y jubilaciones.
En educación, las reformas de mediados de los años noventa constituyen probablemente el
intento más decidido en política pública de ir al encuentro de los nuevos riesgos sociales. La
reforma impulsada en 1995 expandió la cobertura en educación primaria e inicial, y
desarrollo un programa de escuelas de tiempo completo en las zonas pobres.
En la asistencia sanitaria se mantuvo la coexistencia del sistema mutual y el sistema
público. Los intentos de reforma a fin de enfrentar los problemas de cobertura y
financiamiento fracasaron.
Se han implantado nuevos programas de transferencia de ingresos para hacer frente a los
vacíos generados por las pp.ss tradicionales.
En el año 2005 llega al poder por primera vez en la historia del país una agrupación
electoral de izquierda, el frente amplio y asume como presidente tabaré vázquez. Esta
administración transformara a fondo el panorama de la protección social y la política laboral
que hemos expuesto en estas páginas.
El retorno de los consejos de salarios fomenta mucho la afiliación sindical.
En cuanto a otras áreas de pp.ss, las dos reformas más importantes se han realizado en la
asistencia sanitaria y el sistema de transferencias de ingresos a las familias con hijos. El

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sistema nacional integrado de salud, creado en 2007, si bien mantiene el requisito de las
contribuciones asociadas a un empleo formal, incorpora como beneficios directos a los hijos
del afiliado. La cobertura de los jubilados más pobres y de todos los jubilados futuros. En lo
que se hace a las asignaciones familiares, se pasa a un sistema puro no contributivo y con
una focalización más laxa. Finalmente, el gobierno asume el desafío de dotar a cada niño
del sistema público de educación primaria con un computador personal personal para
finales del año 2009.
Florencia Antía
INTRODUCCIÓN
América Latina estuvo sometida a fuertes presiones económicas internacionales para
cambiar su estrategia de desarrollo desde de los años 80, intentando desterrar la
orientación proteccionista e incorporar una nueva, la opción pro-mercado.
En un marco donde los elencos políticos nacionales tenían escaso a margen de las
maniobras para discutir medidas alternativas, se dispuso a instrumentar un ajuste
estructural (económico, financiero, comercial y de la seguridad social)
La nueva estrategia de protección condujo a un debilitamiento de las opciones universales
de políticas sociales, se fortalecieron aquellas políticas focalizadas en segmentos
poblacionales específicos que requerían de la comprobación de situaciones de insuficiencia
económica para la obtención de los beneficios.
Estas alternativas de acción no siguieron un patrón único, algunos países, como Uruguay
tendieron a resistir la “embestida liberal” de recorte radical.
Las naciones latinoamericanas incorporaron algunas modificaciones en sus matrices
clásicas de bienestar.
A esta fase de repliegue del Estado en distintas áreas de políticas públicas le siguió un
periodo de reposicionamiento moderado de las agencias estatales que coincidió con la
llegada del nuevo siglo.
El sistema de bienestar uruguayo generó un conjunto de modificaciones relevantes en las
prestaciones de la seguridad social.
El objetivo de este artículo es identificar los últimos cambios que tuvieron lugar en el
esquema de bienestar uruguayo, con la finalidad de analizar sus resultados
políticosinstitucionales, en términos de avances, rutas desiguales, vacíos y lo
inconsistencias en la
protección social emergente. Los cambios realizados por los dos gobiernos del Frente
Amplio han terminado estableciendo una estructura de provisión privada (con y sin fines de
lucro) de los bienes y servicios sociales.
Se destacan reformas implementadas en cuatro áreas esenciales de políticas sociales: la de
empleo, seguridad social, la salud y la de asistencia, aunque en la discusión sobre el
bienestar deba de incluir otras como la educación.
LAS DOS TENDENCIAS REVISIONISTA Y LA “TRAMPA” POLÍTICAS DE LA

MODIFICACIÓN
Uruguay construyó en las primeras décadas del siglo xx un sistema de seguridad y de
asistencia social de amplia cobertura. El sistema opero sobre un mercado de empleo de
informalidad y fortaleció un componente de bienestar contributivo relativamente estratificado
según sector y categoría laboral que se mantuvo restringido al universo de trabajadores
formales.

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Centraron su preocupación en la reposición salarial y en menor medida de combatir la

pobreza y desigualdad social. El país contó con políticas universales no contributivas como
la educativa y otras que consiguió altas tasas de cobertura a partir de una fuerte
penetración territorial de los prestadores públicos como la salud pública, complementando la
atención a la esfera laboral.
La protección de orientación universal, ya sea por vía empleo o políticas sociales
estratégicas, se complementaba con una serie de programas de corte asistencial dirigidos a
segmentos sociales que se encontraban en situaciones específicas de vulnerabilidad y/o
poseían algún atributo particular (tercera edad, discapacidad, etc).
Está sociedad fue catalogada como “hiperintegrada” y presentó hasta los primeros años de
la década del 70, pese a su estancamiento económico, aparecen índices sociales positivos
en comparación con otras naciones de la región.
1 LA REFORMA DE LOS NOVENTA

Tenemos acuerdos políticos y académicos en que Uruguay comenzó un sostenido proceso
de reforma socioeconómica de orientación al mercado, en plena fase de consolidación
democrática. La reformulación de sus planes de bienestar tuvo como referencia una oferta
pública de servicios universales deteriorada producto de los sucesivos recortes y de la
limitada inversión pública. A esto se agrega una fase de experimentación con diversos
programas focalizados hacia grupos vulnerables que se mantendrá con un ritmo variado
hasta el presente.
La introducción de criterios liberalizadores en las políticas publicano dio lugar a una versión
ortodoxa del modelo de desarrollo que se intentaba implementar.
En materia social los sectores de objeto reformulaciones fueron el de seguridad social y
laboral, adoptando la nueva orientación.
-Las jubilaciones y pensiones se semi- privatizó mediante la incorporación de actores
privados en la administración de fondos.
-En el área del mercado de trabajo se dio un proceso de desregulación y focalización
laboral, acompañados por recortes de prestaciones laborales. Se lanzaron una serie de
políticas activas de empleo, especialmente de capacitación destinadas a la población
económicamente activa con dificultades de inserción laboral.
-En el sector educativo promovió una pauta de revisión que se diferenció de la típicamente
liberal. Inicia un reposicionamiento del Estado que se manifestó en distintas medidas
sectoriales.
-En el área de salud, se llevaron a cabo manifestaciones menores esencialmente de tipo
organizativo como, por ejemplo, la introducción de algunas prácticas gerenciales en el
funcionamiento del Ministerio de Salud Pública o intentos de descentralizar algunas
funciones asistenciales.
- En el campo de la asistencia y combate de la pobreza, se fortaleció el registro de la
promoción de iniciativas dirigidas a situaciones de vulnerabilidad, en las que el Estado
poseía escasa experiencia. La promoción de estas medidas no estuvo acompañada de
cambios organizativos e institucionales en la órbita estatal, sino que de forma precaria se
recurrió a espacios transitorios o excepciones, con limitada capacidad de gestión.
Estos cambios en el sistema de protección ponen en evidencia la moderación del proyecto
reformista pro-mercado adoptado. El sistema de políticas sociales si bien se incluyó una
serie de criterios liberales, continuó con la intervención del Estado, asegurando con menos
calidad su perfil de amparo social que ha sido calificado de estatal proteccionista.
La matriz tradicional de bienestar experimentó transformaciones políticas e instituciones

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significativas. La implementación del paradigma fue equivalente a un “congelamiento” en la

estructuración de los servicios sociales preexistentes, sino la incorporación de
modificaciones graduales que terminaron generando un cambio relevante en la orientación y
organización del sistema de producción uruguayo. Las opciones focales y universales
convivirán.
2 RECUPERANDO LA INTERVENCIÓN ESTATAL

El siglo xx se inició con una profunda crisis socioeconómica que impactó fundamentalmente
en Argentina y Uruguay.
El país respondió con una serie de programas focalizados en la extrema pobreza y las
instituciones del bienestar sobrevivientes de la fase de recorte, intentaron filtrar las
consecuencias sociales derivadas de la crisis económica.
A partir de 2004, Uruguay retoma el crecimiento económico. En este contexto económico y
social, el Frente Amplio, asume por primera vez el gobierno nacional y es reelegida para un
segundo periodo, es correcto afirmar que el gobierno mejoro el patrón redistributivo a través
de la puesta en práctica de un conjunto de reforma sectoriales, en el área social.
La regulación del mercado laboral, a través de la reinstalación de los consejos de salarios,
el aumento del salario mínimo y las políticas de incentivo a la formalidad del empleo.
También encontramos la reforma de la salud, se agregan 3 medidas en el plano de la
asistencia social: la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y un plan de
atención a la pobreza estructurado en base a transferencias condicionadas de recta.
La intervención del Estado recuperó la separación entre el componente de asistencia y
bienestar vinculado con el empleo. Los cambios sucesivos en el sistema de protección y
asistencia social dieron lugar a un aumento de su complejidad y fragmentación interna,
conmueven instituciones de distintas orientaciones de políticas sociales.
La estabilización de los programas asistencia, la incorporación de los colectivos informales y
grupos de población en situación de pobreza al esquema de protección.
EL ANÁLISIS EN LAS DIFERENTES AREAS DE POLÍTICAS

2.1 POLÍTICA LABORAL ¿DOBLE DIFERENCIACIÓN DE LA PROTECCIÓN?
El PIT-CNT es el principal aliado del gobierno, se retomó la convocatoria a los Consejos de
Salarios y, posteriormente es espacio se institucionalizaría con la creación de un “Sistema
de Relaciones Laborales”.
En relación a los niveles salariales, el salario medio real y el salario mínimo real comenzó a
recuperarse en 2005.
La re-convocatoria de los Consejos de Salarios junto a los lineamientos de recuperación
real impulsada por el Poder Ejecutivo, promovió un aumento del salario medio real. Este
proceso se retroalimentó a su vez, del mencionado aumento del PIB y de la creciente
productividad total de factores –2,8% promedio anual en el período 2005-2012.
Sin embargo, aún subsiste un amplio segmento de trabajadores que perciben ingresos
bajos. El 48% de los asalariados en 2012 los sueldos líquidos inferiores eran a $14000,
monto que resultaba insuficiente para cubrir el valor equivalente a dos líneas de pobreza
urbana per cápita.
Este problema es más agudo entres los asalariados informales, ya que un 80% de los
mismos perciben salarios inferiores a ese monto.
Por otra parte, el tercer cambio consistió en impulsar la formalización del empleo. Tanto
dinamismo de la economía, como las políticas desplegadas con el fin de reducir los niveles
de no registro en la seguridad social resultaron en una disminución significativa de la

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proporción de los trabajadores informales. Cabe señalar la aprobación de normas que

buscan incluir y regular las condiciones de empleo de algunas categorías de trabajadores
con una alta incidencia de informalidad, como las trabajadoras domésticas.
Otra medida relevante, fue facilitar el proceso de formalización de empresas de pequeña
dimensión, que se encontraban al margen de la seguridad social. De esta forma, la
informalidad pasó de 35% en 2006 al 27% de los ocupados en 2012. La posición de los
trabajadores en términos de ingresos, se observa entre trabajadores informales y formales
es alta, especialmente entre los que cuentan con bajos o nulos niveles de calificación.
Debido al tipo de tareas desempeñadas, los pobres niveles de cobertura de servicios
sociales a la que acceden y los menores salarios que perciben, en conjunto, una mayor
vulnerabilidad de los trabajadores informales en población al resto de la población.
En síntesis, se expresa en desiguales niveles de protección y remuneración entre los
trabajadores informales respecto a los formales.
2.2 POLÍTICA DE RETIRO: COBERTURA UNIVERSAL Y SEGMENTADA.

En el plano de las jubilaciones y pensiones, Uruguay adoptó temporalmente un modelo de
pasividades con sistemas de reparto vinculado a la historia contributiva del trabajador.
De acuerdo al diseño institucional la cobertura depende de la participación en el mercado
laboral formal, por lo que tiende a reproducir las desigualdades. El nuevo sistema instauró
un conjunto de condiciones más exigentes para acceder a las jubilaciones en termino de
edad, años de servicios y reconocimiento de los años trabajados.
El sistema previsional tiene actualmente una cobertura casi universal.
Durante el gobierno del Frente Amplio se instrumentaron reformas puntuales favoreciendo
así a la población con trayectorias laborales inestables y/o condiciones de informalidad. La
creación de un subsidio de asistencia a la vejez para las personas mayores de 64 años en
condiciones económicas críticas, es cobertura de la pensión asistencial no contributiva.
Asimismo, los criterios de acceso a las jubilaciones a partir de la reducción de la cantidad de
los años requeridos de 35 a 30 y el reconocimiento a las mujeres trabajadoras de un año de
servicio por cada hijo. Los montos de las jubilaciones que perciben las personas que se
retiran dentro del régimen de reparto administrado por el BPS son considerablemente más
bajos que los que lo hacen a través de alguna de las cajas para estatales. Las pensiones
asistenciales de vejez o invalidez representan el 45% de las jubilaciones contributivas
promedio servidas por el BPS.
La modalidad de cálculo para acceder al beneficio jubilatorio que se introdujo con la reforma
de los 90, penaliza a los trabajadores informales e inestables.
2.3 POLÍTICA DE SALUD: ¿UNIVERSALIZACIÓN DUALIZADA?

La construcción del sistema de salud en Uruguay tuvo como principales rasgos el fuerte
peso en material asistencial, adquiriendo por prestadores de carácter mutual con él un
Estado débil, tanto en materia de provisión como de regulación. A lo largo del siglo XX, tuvo
un subsistema privado con fines de lucro destinado a la atención de sectores
socioeconómicos altos y medio altos; un subsistema también privado, en muchos casos sin
fines de lucro y mutual que brindó cobertura a los trabajadores formales y a sus familias a
partir de las contribuciones a la seguridad social y un subsector público cuyo contenido fue
el de brindar asistencia a los sectores vulnerables y aquellos pertenecientes al sector
informal de la económica. Cada subsistema tenía mecanismos diferentes de regulación,
provisión y funcionamiento generando desigualdades en términos de equidad y eficiencia.
Hasta comienzos del siglo XXI, el Ministerio de Salud Pública (MSP) nunca llegó a

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considerarse como un organismo rector del conjunto del sistema, la capacidad de

organización y presión de los prestadores privados y de los colectivos médicos a
intervenciones marginales y tardías.
Aunque el sistema poseía altos niveles de cobertura, no alcanzaba a estar universalizada.
Las personas que no accedían al subsistema de seguridad social podían tener cobertura
mediante población se atendía en los centros públicos (ej: trabajadores informales,
desempleados y personas en situación de pobreza o indigencia) mientras que el resto de la
población tenía cubiertas sus demandas asistenciales en alguna institución de Asistencia
Médica o en diferentes seguros privados parciales integrales.
La crisis general no hizo más que catalizar una situación de aguda crisis sectorial de
carácter estructural, tanto desde el punto de vista financiero. Se puede destacar el
estancamiento y pérdida de dinamismo en los indicadores de salud; dificultad en el acceso
real de los servicios, crisis de confianza en el sistema por parte de los usuarios, entre otros.
Ya existía un consenso en torno a la necesidad de instrumentar cambios profundos.
Así, la primera administración del gobierno del Frente Amplio pondría en marcha la
construcción de un Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)
El proceso de implementación del SNIS generó un ingreso continuo de amplios sectores de
la población al FONASA y mayores niveles de solidaridad en el funcionamiento. La
incorporación más significativa fue la de las personas menores de 18 años o mayores con
alguna discapacidad que adquirieron cobertura médica que antes no tenían, a partir de los
aportes de alguno de sus padres. Este hecho marcó la gran expansión de la cobertura, de
todas formas, quedaría casi un 30% de la población fuera del FONASA, una exclusión del
fondo de aquellas personas informalmente insertas en el mercado de empleo o sin los
recursos suficientes para hacerse cargo de los costos de una cuota mutual, por lo que su
cobertura dependerá de ASSE.
La situación del prestador público se puede explicar desde diferentes factores: por un lado,
la imagen construida históricamente de la salud pública como “salud pobres para pobres”,
mantener la responsabilidad de cubrir a las personas de peor condición socioeconómico
que quedan fuera del sistema.
ASSE es el único responsable por la atención de la población más carenciada, difícilmente
logre quitarse el estigma de “atención para pobres”, sino se asume políticamente el desafío
de transformar esta institución seguirá consolidándose como espacio de asistencialismo.
2.4 POLÍTICAS DE ASISTENCIA: ¿INCLUSIÓN SIN INTEGRACIÓN?

La crisis económica que atravesó el país en el año 2002 conllevo grandes impactos no solo
económicos, sino también sociales generando entre otros factores, importantes aumentos
en los niveles de pobreza e indigencia del país.
El Frente Amplio impulsó un conjunto de medidas destinadas exclusivamente a la atención
de las situaciones de pobreza en el plano de la asistencia fue la creación de un organismo
especializado en el abordaje de las situaciones de vulnerabilidad socioeconómica el
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
Esa identidad llevaría adelante un instrumento transitorio, el Plan de Atención de
Emergencia (PANES) con el objetivo de atender las necesidades básicas de los hogares en
peor situación socioeconómica.
En 2007 se pondría en marcha el Plan de Equidad que, estructurado en base a
transferencias condicionadas de renta, tenía a la vez el objetivo de ajustar el sistema de
protección y bienestar social mediante diversas prestaciones para atender a los estratos
socioeconómicos de peor situación.

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El Plan reformulo dos instrumentos de transferencias monetarias las Asignaciones

Familiares (AFAM) y la ya indicada pensión a la vejez.
El monto de las nuevas AFAM es superior al de las contributivas y a su vez, es diferencial y
escalonado según la edad y nivel educativo cursado por el beneficiario y varía según la
composición del hogar. Los montos de las AFAM se ajustan en base al Índice de Precios al
Consumo (IPC), es una medida que limita la pérdida del poder adquisitivo de los
beneficiarios en periodos de crisis económica, se estipularon una serie de condicionalidades
al acceso al acceso a la prestación (asistencia a los centros educativos y controles
sanitarios) sólo se comenzó a controlar en el año 2013 y únicamente respecto a la
asistencia educativa.
Se incluyeron en el Plan, una serie de programas complementarios de educación, otros al
mundo laboral y algunos dirigidos a fomentar la participación social, entre otros. También
contó con una prestación de apoyo alimentario, la Tarjeta Alimentaria destinado
originalmente a los hogares aceptados en el PANES que contaban con personas menores a
18 años o en embarazadas. En 2010, 15 mil hogares en peores condiciones
socioeconómicas recibirán esta tarjeta.
En el actual periodo de gobierno, si bien se continuó con la implementación del Plan de
Equidad, se redujo su dinamismo y se dejaron de lado algunos debates pendientes.
Han desarrollado una serie de acciones focalizada, denominados Programas Prioritarios (se
trata de programas Jóvenes en Red, Carencias y Uruguay Crece Contigo) destinados a la
población en pobreza extrema o indigencia.
Se puede establecer que en los últimos años se ha asistido un proceso de extensión de
programas de transferencias han mejorado la cobertura de los hogares con menores de 18
años (AFAM) y de aquellos con personas mayores de 65 años (Pensiones asistenciales),
impactado en la reducción de los niveles de pobreza e indigencia.
Las reformuladas AFAM supusieron, por lo un lado, un avance político para la consideración
de las problemáticas de vulnerabilidad social, en tanto se asume que las situaciones de
pobreza e indigencia no pueden resolverse exclusivamente vía mercado, sino que el Estado
debe de intervenir activamente para mitigarlas.
Las AFAM no están expresamente diseñadas con objetivos educativos y/o sanitarios, es
dudoso el impacto positivo que en materia de acceso a servicios sociales pueden tener esas
condicionalidades.
Se puede decir que en materias de asistencia se ha conseguido un mínimo de protección
para poblaciones anteriormente no cubiertas. Sin embargo, aún no se han ganado los
ajustes necesarios al régimen de provisión social de forma tal que las actuales pautas de
inclusión posibiliten rutas de integración social.
CONSIDERACIONES FINALES
De los cambios reseñados, se destacan por el lado de la política laboral, la permanencia de
pautas diferentes para aquellas personas insertas en el mercado formal de empleo, en
comparación con las que trabajan en contextos de informalidad y precariedad. Si bien las
políticas implementadas, junto con la expresión económica, propiciaron, un aumento de
formalización del empleo, el hecho de que la estructura del mercado continúe siendo tan
heterogénea determina que la separación no sea únicamente entre formales e informales,
sino que incluso dentro de los formales las variaciones son muy importantes.
En relación al sector de políticas de retiro, la fragmentación y dualización en el mercado
laboral se observa replicada en términos de ingresos por pensiones y jubilaciones. La
característica del nuevo sistema de seguridad y jubilaciones. La característica del nuevo

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sistema de seguridad social creado en 1996 la penalización del trabajo informal.

En materia de asistencia social, de forma similar a lo constatado para el sector de salud, los
avances en la inclusión de segmentos de población que carecían de protecciones mínimas,
se van matizados por dificultades de articulación de estas iniciativas con los componentes
de bienestar. Este recorrido podría inhibir el fortalecimiento de rutas de integración social, a
favor de la consolidación de rutas de integración social, a favor de la consolidación de rutas
paralelas (y sobre todo desiguales) de desarrollo social.
Existen matices sectores, en líneas generales los estratos en mejor posición económica y
política atienden sus riesgos sociales recurriendo al mercado y/o aquellas unidades del
sistema que mejor funcionan, mientras que los sectores bajos utilizan la vía de la asistencia
pública.
CASTELLANO CHRISTY
"URUGUAY UN CASO DE BIENESTAR DE POLÍTICOS"{
A consecuencias de ajustes macroeconómicos durante las últimas décadas de la
reforma del estado se ha convertido en el eje del debate político.
A diferencia de Europa y ee.uu, am latina sufre importantes carencias en el surgimiento
sistemático de las dimensiones de sus políticas públicas. Este hecho se agrava el área
social frustrado el análisis que permita reconocer la evolución, las características y las
consecuencias de la ejecución de pp.ss.
En este sentido, este trabajo ensaya una explicación de cómo se articuló la forma de
welfare uruguayo, buscando rescatar en la logica historica de las pp.ss sus funciones de
integración, esenciales para la estabilidad de todo sistema democrático.
Se maneja como marco de referencia las variables más destacadas de dos modelos o
experiencias polares, sin que esto pretende ser un estudio de corte netamente comparativo.
Estableciéndose una noción de ciudadanía integral producto de la simultaneidad en el
reconocimiento jurídico y extensión de los derechos políticos y sociales, con un rol
protagónico de los partidos políticos.
II) MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA

Distintas explicaciones teóricas de la emergencia de sistemas de protección social.
Estructural-sistemática: el origen de las intervenciones sociales del edo se, encuentra en
una razón estrictamente funcional, consecuencia directa de las necesidades emergentes del
desarrollo y la modernización económica.
Teoría de la industrialización: percibe los sistemas de protección social como un
epifenómeno de la modernización socioeconómica y la presión política provocada por los
procesos estructurales de la industrialización.
La teoría de la convergencia: las políticas sociales como consecuencia y necesidad de un
patrón de desarrollo tecnológico que se impone universalmente.
Excedente económico, que afirma que las políticas del welfare state son consecuencia del
crecimiento económico.
Los neomarxistas entienden a las pp.ss como consecuencia de la incapacidad de mercado
para lograr reproducir y legitimar el modo de producción capitalista.
Una segunda tradición explicativa dice que la emergencia de los sistemas de bienestar, se
asocia a las demandas derivadas de la progresiva incorporación de las mayorías en las
decisiones públicas e ineficiencias de las prácticas liberales.
Marshall entiende que la extensión de los derechos políticos deriva la conquista y expansión

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de los derechos sociales para la mayoría de la población.

Otra mirada se focaliza en la movilización política de las clases sociales.
El coalicionista social, presta atención a las relaciones sociales trascendiendo la simple
noción de clases como categoría social.
El pluralismo, por su parte, explica el surgimiento de las pps por la acción de los distintos
grupos de presión.
Por último, la competencia partidaria, nos dice que el surgimiento de las pps es explicado
por un poder político radicado en un electorado cada vez más extendido.
Las diferencias entre tipos de welfare según andersen atiende a tres factores políticos: 1) la
naturaleza de la movilización de las clases, la obrera fundamentalmente, 2) las estructuras
de coalición de la clase política, 3) el legado histórico de la institucionalidad del régimen,
que se traduce en términos de trayectorias nacionales. Estos factores explican que las
naciones responden de distinta forma ante situaciones similares..
Al reflexionar sobre estos factores políticos se ilumina el tipo de bienestar conformado en el
uruguay durante la primera mitad del siglo. Se explica este proceso por la extensión de los
derechos políticos y sociales en una ciudadanía integral.
II)1. EL MODELO EVOLUTIVO

El modelo evolutivo describe una secuencia que incorpora sucesivamente distintos
derechos. Los derechos civiles, políticos, sociales, se fueron sumando y ampliando los
grados de igualdad formal y hasta su culminación en el welfare state ingles de la posguerra.
El reclamo de una justicia efectiva y la creación de un ámbito privado, tras haber superado
trabas corporativas y locales, dio origen al ciudadano civil.
La extensión de la ciudadanía política plantea demandas de equidad social cristalizadas en
la progresiva extensión de los derechos sociales ( etapa de ciudadanía social).
La función integradora del status ciudadano opera sobre los grados de tolerancia frente a
asimetrías sociales.
Políticas sociales como factor determinante en el logro y consolidación de la ciudadanía
social, expresión de la plena efectivización de la ciudadanía política. En síntesis, el modelo
evolutivo de ciudadanía, explica la legitimidad de su orden democrático- representativo a
través de importantes grados de integración social y política, consecuencia de distintas
políticas públicas sociales con antecedentes en el asistencialismo social del siglo XIX.
II)2. EL MODELO POPULISTA

En am latina, las experiencias populistas internet el orden de la secuencia evolutiva de
ciudadanía política y social.
Con la institucionalización de la competencia inter.elites el status de derechos políticos se
va extendiendo a la participación de diferentes segmentos de la población. Este proceso se
realiza en forma lenta y permanentemente hasta la definitiva consagración del sufragio
universal. En esta visión, las pp ss implementadas en la situación de baja institucionalidad
-a diferencia del modelo evolutivo- llevó a la ampliación de la participación política.
Las pps, en lugar de colaborar en la consolidación de las instituciones democráticas, se
convirtieron en un mecanismo articulador de identidades colectivas que omitió como canal
de procesamiento a los partidos políticos. Esta situación fortaleció la escena estatal de tal
manera que el manejo de las instancias estatales de asistencia social llegó a manipular el
sistema de partidos.
En este sentido, en forma corporativa se proceso un sistema de recompensas o privilegios
sociales. De esta forma la articulación de privilegios y no de derechos sociales, explica una

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forma corporativista de procesar los conflictos sociales a través de una fuerte regulación
estatal del acceso a las distintas prestaciones sociales.
Este hecho significó la conformación de un sistema de partidos con escasa capacidad de
decisión. A consecuencia de este tipo de políticas públicas se estableció la responsabilidad
política tanto en la asignación de recursos como en las instancias burocráticas- estatales.
Dos Santos realiza la construcción de la ciudadanía populista en latinoamérica, por: 1) una
incorporación política precedente a la plena institucionalización, 2) una pps que atiende y
procesa la participación popular en contextos de baja institucionalización, de) la constitución
de identidades colectivas previa a la plena institucionalización de un orden
democrático-liberal.
III)EL CASO URUGUAYO: BIENESTAR DE PARTIDOS

Durante las primeras décadas del presente siglo el elenco político uruguayo (partido
colorado) articularon un modelo de desarrollo y bienestar que se ha denominado batllista.
El edo asume un rol central que procura del despegue económico y la integración social.
Esto supuso la institucionalización de un estable sistema democrático caracterizado por la
amplia expansión de su ciudadanía política y social.
El caso uruguayo, es un proceso de constitución de una ciudadanía integral, resultado de la
consagración conjunta de los derechos sociales con la consolidación de los derechos
políticos. Este hecho, anudado con su carácter de progresiva universalización, permite la
conformación de un status de derechos y obligaciones que ha teñido la vida política y social
del país durante la mayor parte del siglo.
La integralidad de la ciudadanía amerita dos reflexiones o premisas intelectuales. Por una
parte este periodo muestra una impronta particular del sistema democrático en uruguay. No
por casualidad es el momento de la consagración jurídica matriz de los derechos políticos y
sociales. Por otra parte este periodo fundacional de la ciudadanía integral debe
comprenderse como un proceso. Las nociones de conflicto, de pugna y de negociaciones
son las que deben primar cuando nos referimos a este periodo. En este sentido las lógicas
dominantes entre los principales actores políticos, batllismo y nacionalistas, muy bien
podríamos eq pararlas al enfrentamiento entre derechos sociales y políticos.
III)I. CIUDADANÍA INTEGRAL: SU PERIPLO

La conceptualización de dos modelos polares el evolutivo (Marshall) y el regulado (Dos
Santos)- explicativos de la cuestión de la ciudadanía y sus diferentes particularidades,
permite visualizar sus respectivas consecuencias políticas.
En esta operación, la canalización partidaria de demandas sociales y su instrumentalización
en políticas tiene como nudo explicativo a un dominio de la política. Dominio que se
convierte en la razón de un sistema de control ciudadano.
Comparando semejanzas y diferencias del camino uruguayo frente a los modelos polares
de ciudadanía logramos arribar a comprensiones más completas respecto al tipo de
ciudadanía que conformó la democracia uruguaya durante la mayor parte del siglo XX.
Constitución de ciudadanía: 1) Una temprana liberalización del debate político durante el
siglo XIX, 2) en un contexto de baja institucionalización de los procesos de liberalización del
debate político, 3) los derechos sociales y los derechos políticos tienen un proceso
simultáneo de institucionalización, 4) las identidades colectivas políticas y sociales
históricamente han sido estructuradas por los partidos políticos, 5) fuerte estatismo social
del cuño pluripartidario, sin espacios para el desarrollo de una burocracia estatal del tipo
weberiano.

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III) 1.1 LA TEMPRANA LIBERALIZACIÓN: LA COMPETENCIA PARTIDARIA

La fragilidad de los dos intentos de implantación de sistemas de poder político y social de
carácter oligarquía o hegemónico. Lo cual explica la imposibilidad de impedir los
enfrentamientos armados.
En esta situación, en la que existe un sector social más dominante que dirigente, carente de
bases firmes para lograr su imposición político militar, se explica una muy temprana
apertura a la competencia política.
Durante todo el siglo XIX, para uruguay el problema político fue la hobbesiana constitución
del orden nacional , entendido como estado nación.
Lo tardío de la consolidación del edo nación terminó superponiendo la cuestión del orden
nacional con la constitucion del regimen democratico. Lo que permite afirmar que la
conformación definitiva del edo nación uruguayo se encontró íntimamente ligada al
desarrollo e institucionalización de la competencia político partidaria entre las elites
imperantes.
El proceso de liberalización de la competencia política ocurrió sin institucional, sino
tardíamente, un sistema de garantías recíprocas que permitiera aceptar pacíficamente los
resultados de una contienda electoral.
La aceptación mutua de regla de juego para resolver la cuestión del poder inter elites,
presentes en la primera constitución. Esto llevó a sucesivas luchas civiles estructuradas
alrededor de los sequitos caudillescos blancos y colorados, que para institucionalizaron el
debate público referente a la organización nacional. Se nos presenta la experiencia
uruguaya inicialmente como un ascenso similar al británico en el eje dahlia de la
liberalización.
III) 1.2 TEMPRANA AMPLIACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN: LOS PARTIDOS POPULARES

Lo particular del caso uruguayo, a diferencia del caso inglés y en correspondenci con las
situaciones posteriores del populismo del siglo XX, estuvo en la también temprana y
progresiva incorporación de sucesivas segmentos de la población a la lucha política.
A través de lazos de lealtad de ida y vuelta, se fueron articulando verdaderas ciudadanías
partidarias paralelas a los canales institucionales de las formalidades constitucionales.
Los segmentos de la población en los ejércitos partidarios, se convirtió en un mecanismo de
influencia y control popular sobre las elites partidarias.
Partidos populares desde sus orígenes diferencia de los británicos, las dos grandes
colectividades nacionales ( blanca y colorada) siempre se encuentran tensionadas por las
demandas igualitarias. Esta estructura de poder caudillista se convierte en un importante
factor explicativo de la traducción posterior que las demandas o necesidades sociales
tendrán en las estructuras estatales.
Por otra parte, está caracterizada de la temprana participación política, la instrumentación
de pps se realizó con una impronta muy particularista. Pero con la notoria diferencia de
realizarse centralmente a través del sistema de partidos y no del edo. Hecho entendible por
lo tardío de la consolidación del edo nación en uruguay.
En síntesis esta peculiar conformación que asume la construcción del poder político da
cuenta de por que y como las pp ss surgen simultáneamente a la extensión de la
ciudadanía política.
III) 1.3 LA SIMULTANEIDAD DE LA CIUDADANÍA POLÍTICA Y SOCIAL

En el caso uruguayo, la institucionalización definitiva de la liberalización política se dio
conjuntamente con la instauración de la participación libre. Hecho acontecido a través del

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sufragio universal en el arreglo democrático establecido con reforma constitucional en 1917.

La reforma constitucional de 1917, aceleradamente sienta las bases de un sistema
poliárquico de competencia política.
Lo peculiar del caso uruguayo es que simultáneamente al proceso de consolidación y de
consagración formal de los derechos políticos, se produce la progresiva formalización de los
derechos sociales.
Dentro de este proceso se debería decodificar el sentido y el papel que cumplieron las pp ss
como coyuntura a la definitiva consolidación del sistema democrático.
Para comprender las consecuencias políticas de la intervención de las pps , en la
constitución de un status que definimos ciudadanía integral, se deben plantear dos
escenarios a estudiar: 1) el momento de intervención y constitución de pps, 2) las formas y
estructuras políticas involucradas en la instrumentalización de las mismas.
En el caso inglés, estas demandas surgen como consecuencia de la industrialización que
desencadenan los conflictos del capital-trabajo.
Las intervenciones y prestaciones sociales se ha afirmado que fueron anticipatorias a la
emergencia de demandas sociales.
Atendiendo al momento de la intervención de las pp.ss., la atención de los problemas
sociales debe ser comprendida dentro de una estrecha relación entre política y sociedad.
Entender la pronta respuesta estatal de la cuestión social no debe ocultar las demandas
organizadas que importantes sectores sociales manifestaron en la época, Todo lo cual
permeó a la democracia uruguaya, por lo cual se concibió no sólo como un arreglo procesal
sino además como un arreglo donde conjuntamente se garantizan grados mínimos de
equidad en la distribución de los frutos del esfuerzo nacional.
III) 1.1 POLÍTICAS SOCIALES, PARTIDOS Y PODER POLÍTICO

En el uruguay de principios de siglo la emergencia de la cuestión social y su progresiva
incorporación a la agenda política conjuntamente con la cuestión de la democracia política,
e sun ejemplo de la capacidad de articulación social que pueden llegar a desarrollar las pps.
La sociedad uruguaya del novecientos se encontraba sacudida fundamentalmente por dos
temas: por un lado la guerra civil de 1904 y por otro la definitiva emergencia de la cuestión
social con el movimiento huelguistico de 1905.La debilidad de la explosión de la cuestión
social - en un país donde la centralidad de los partidos como agentes de socialización
política era lo típico- junto a la temprana atención prestada por los partidos a la cuestión
social- consecuencia del desarrollo de un proceso de industrialización- caracterizado este
proceso clave clave para desestimular el surgimiento de actores políticos y sociales
radicales. La consolidación conjunta de derechos sociales y políticos reforzó la capacidad
de gestión del sistema de partidos. De esta manera este carácter de la atención l a cuestión
social afirmó al sistema de partidos en su tradicional función de constructor central de las
identidades colectivas.
En el caso uruguayo, al igual que en el inglés, se dio un procesamiento político partidario de
la cuestión social pero con la diferencia que se realizó con los actores existentes partidarios
. La explicación de esta particularidad la encontramos en el carácter de los partidos políticos
uruguayos. Estos no habían estructurado su poder en forma de partidos de élite como en
inglaterra.
En el caso uruguayo no se presentó el conflicto entre partidos de masas obreristas frente a
partidos de élites, que al frenar las demandas populares provocaron la necesidad de su
sustitución Los dos partidos tradicionales, por su condición de no ser de élite, participaron
activamente de la canalización de las demandas sociales.

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En este sentido, es necesario enfatizar que una de las características fundamentales de las
pps en el uruguay es su instrumentación partidaria.
La extensión de los derechos sociales, se torna sumamente útil a la luz de la simultánea
institucionalización de los derechos políticos con la universalización del sufragio y de sus
garantías.
La ampliación de la ciudadanía política y la alta competencia del sistema de partidos explica
sustancialmente la enconada lucha por la apropiación del prestigio político de la autoría de
las leyes sociales. El enfrentamiento social mediado por los partidos desarrolló dos formas
de amortiguar el conflicto de clase y ratificar la ciudadanía como status integrador de la
mayoría de la población.
El armado y la instrumentación de las pp.pp, entre ellas las sociales, tiene en el
faccionalismo de los partidos una importante fuente explicativa de su impulso y freno.
El enfrentamiento o discordancia respecto a las diferentes leyes sociales entre las
fracciones partidarias reafirmó el perfil catch all de los partidos amortiguando la emergencia
social. Esto redujo las ganancias políticas de intentar cooptar partidariamente al
movimiento obrero, creándose un obstáculo a la tentación populista de desarrollar.
Esta caracteristica tambien desestimulo la organización de partidos corporativos que se
pretendiera representantes del los sectores economicamentes dominantes.
En síntesis , el momento de intervención de las pps- en el caso uruguayo- además de
desestimular la emergencia de actores políticos radicales se transformó en un eficiente
mecanismo de reforzamiento del sentido de pertenencia de la ciudadanía política.
Permitiendo refundar las estructuras partidarias como articuladoras de identidades
colectivas ya sea políticas o sociales.
III) 1.5 EL EDO COLONIZADOR : EDO DE PARTIDOS

La historia del uruguay durante el siglo XIX se caracterizó por una presencia estatal de
tardía consolidación, concurrente con la sociedad de poca consistencia y escasa densidad.
Esto fue llevando a que el edo asumiera progresivamente roles centrales. En el caso
uruguayo, siempre los partidos imprimieron sus intereses y visiones a las acciones
estatales. Situación que se vio profundizada por la instrumentación político partidaria de las
pps.
Esta característica permite hipotetizar que esta centralidad de la acción del sistema de
partidos sobre las decisiones, particularmente en su instrumentación se convirtió en un
mecanismo que garantice el control ciudadano sobre el manejo discrecional de las
intervenciones estatales.
Mediante las obras públicas y con la protección industrial se asumieron medidas de
intervención directa en el mercado laboral en busca de regular los desajustes de un
mercado de recesión. Estas prácticas en el caso uruguayo en notoria diferencia con el
brasileño, facilitaron la efectividad de la ciudadanía política. A la vez nos muestra la
importancia de la coyuntura histórica de la intervención social del edo. La simultaneidad de
la sanción y extensión de derechos sociales con el proceso de cristalización del sistema
democrático tendrá como rasgo particular la primacía del sistema de partidos como agente
canalizador de procesamiento de la cuestión social.
La consecuencia de esta canalización partidaria basada en el reparto de cuotas de poder
estatal, según el peso electoral, es un mecanismo de distribución de beneficios que significó
la corresponsabilidad respecto a la asignación de recursos con sentido social a lo largo del
tiempo de construcción y vigencia del bienestar batllista.
IV) CONCLUSIONES

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Estableciéndose la matriz de tipo de bienestar construido durante las tres primeras décadas
del siglo XX.
Se explica la integración social de la sociedad uruguaya en razón de la emergencia de una
ciudadanía integral, producida por la paralela consagración y extensión de derechos
sociales y políticos.
Con estas características las pp.pp en la trayectoria del bienestar uruguayo tiene rasgos de
particularismo, pero en una clave individuo partido dejando de lado las soluciones
corporativistas.
Son los distintos rasgos políticos de la temprana apertura de competitividad inter elite, la
masiva incorporación de amplios sectores de lapoblación a luchas partidarias: la confluencia
de la constitución del orden estatal con el establecimiento del régimen democrático,
expresada en la simultaneidad de las dimensiones sociales y políticas de la ciudadanía, las
características catch all de los partidos tradicionales, un edo colonizado por los partidos, los
que terminan reforzando al sistema de partidos como centro de decisión de las cuestiones
públicas. Esta forma de atender la cuestión social se convirtió así en un mecanismo,
poderoso de integración que muy bien podríamos definir como articulante de un edo de
bienestar de partidos o de un bienestar de partidos.
● Rossana Castiglioni
La ampliación de políticas sociales bajo gobiernos de derecha y centro derecha en
América Latina: hacia un marco analítico
Introducción
Desde mediados de los años 1990, Latinoamérica experimentó una fase de ampliación de
las políticas sociales, materializada en un incremento del gasto público social, la expansión
de coberturas y la introducción de nuevos o mejores beneficios (Antía, 2018; Garay, 2016;
Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2016; Pribble, 2013). Esta ampliación tuvo lugar
tanto en países que hasta entonces habían exhibido un desarrollo limitado y precario de la
protección social como en aquellos que ostentaban sistemas de seguridad social maduros.
La expansión alcanzó a las transferencias y los servicios contributivos y no contributivos.
EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES LATINOAMERICANAS DESDE LA DÉCADA

DE LOS 90s
Durante los años 80s, América Latina experimentó una crisis económica de proporciones
bíblicas. La llamada crisis de la deuda tuvo consecuencias devastadoras para la región: el
producto bruto interno cayó, la inflación se disparó, los salarios medios se redujeron y el
desempleo se incrementó. En medio de este complejo escenario, la pobreza pasó de 76
millones de personas, a inicios de la década de 1970, a 195 millones en tan sólo dos
décadas (O’Donnell, 1996). En definitiva, casi la mitad de la población latinoamericana vivía
en condiciones de pobreza a inicios de los años 90.
Las políticas sociales experimentaron un marcado proceso de retirada. Así, en varios
países el Estado se limitó a realizar funciones de fiscalización y transfirió al mercado,
siempre que fuese posible, la provisión de bienes y servicios públicos, concentrándose en
atender solamente a los más pobres (Castiglioni, 2005). La protección social se volvió
progresivamente más residual, al tiempo que la focalización y la comprobación de medios
se convirtieron en mecanismos centrales.

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Hacia los años 90s, comenzó a gestarse un cambio significativo de las políticas sociales,
que tomó mayor forma con el nuevo milenio. En este período, en la mayor parte de los
países latinoamericanos se ampliaron las coberturas, se introdujeron nuevos o mejores
beneficios y se incrementó el gasto público social. El fortalecimiento de las políticas sociales
se tradujo en una reducción marcada de la pobreza, que en 2002 en promedio, afectaba al
45% de los latinoamericanos y en 2012 al 29%, mientras que en los mismos años, la
indigencia se redujo de 11% a 8%.
La marcada ampliación de las políticas sociales dio lugar a una abundante literatura que
procuró explicar sus causas, alcances y características. Parte de la literatura indica que la
ampliación de las políticas sociales se debe al llamado giro a la izquierda. Sin embargo, los
gobiernos latinoamericanos de DCD, también expandieron las políticas sociales.
BREVE DISCUSIÓN DE LA LITERATURA

En lo que sigue presentaré brevemente la literatura sobre las causas de la expansión en
América Latina. Más que ofrecer una revisión exhaustiva de todas las explicaciones, discuto
las más recurrentes. Parte de la literatura vincula la expansión de las políticas sociales con
el llamado giro a la izquierda. La justicia social siempre ha sido considerada un objetivo
central de la izquierda.
Otros trabajos señalan que la movilización social ha sido un factor primordial detrás de las
políticas expansivas (Anria y Niedzwiecki, 2016; Garay, 2016). Sin embargo, varias de las
reformas introducidas por gobiernos de derecha no fueron precedidas por movilizaciones.
Por último, algunas investigaciones demuestran que la competencia electoral ha sido un
factor importante para explicar las políticas expansivas. En sistemas políticos competitivos,
los partidos poseen mayores incentivos para competir por nuevos votos, ya sea procurando
conseguir el apoyo de amplios sectores. Así, los partidos que enfrentan una competencia
electoral intensa son más proclives a adoptar políticas sociales universalistas, que los
partidos que enfrentan a una oposición débil (Pribble, 2013). En resumen, la competencia
electoral motiva a los políticos a adoptar reformas comprehensivas.
HACIA UN MARCO ANALÍTICO

Cuando un partido de DCD compite con un partido que se ubica a la derecha del espectro
político tendrá un comportamiento distinto al que tendría si su contendor estuviese ubicado
a la izquierda. Pribble (2013) ha señalado que cuando un partido de derecha se enfrenta a
uno de izquierda, en un contexto de competencia electoral ceñida, es más probable que el
primero promueva reformas de carácter progresista en un esfuerzo por capturar los votos
del centro (p. 29). Una vez que la elección se produzca, el presidente electo tendrá que
negociar en el congreso con una izquierda significativa, lo que llevará sus iniciativas
legislativas en una dirección más expansiva. Sin embargo, si la derecha compite con otro
partido de derecha, la expansión será más limitada en magnitud y adoptará características
que reflejen las preferencias de los partidos y votantes de derecha. La ubicación de la
competencia es importante antes de la elección, momento en el que se refleja en las
promesas de campaña, y después de la elección, cuando los partidos buscan fidelizar a sus
votantes a través de políticas concretas.
Los casos de Chile y Paraguay son idóneos para ilustrar esta parte del argumento. En
Chile, Sebastián Piñera (2010-2014) impulsó la expansión de las licencias maternales de
tres a seis meses. La ampliación fue significativa tanto en términos de cobertura como de
presupuesto. El proyecto inicialmente presentado no era tan ambicioso como el finalmente
aprobado. Así, la ley aprobada subió los topes máximos para los beneficios, las reglas de

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elegibilidad para algunas trabajadoras se relajaron, el periodo de fuero aumentó y las

restricciones asociadas a licencias de enfermedad desaparecieron (Staab, 2017, p. 181).
Ese fue el precio que Piñera debió pagar para que el proyecto fuese aprobado por una
oposición de centro-izquierda que contaba con tres senadores más que el oficialismo.
Paraguay, en cambio, presentó un escenario distinto. En el caso paraguayo,
históricamente,la competencia electoral realmente ha tenido lugar entre distintas fracciones
de la derecha, aglutinada en torno a la Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado
(ANR), a tal punto Luis María Argaña, uno de los líderes históricos del partido, sostenía
habitualmente que “hasta el Pato Donald como candidato la ANR gana fácilmente las
elecciones” (Hoy, 2017).
Por último, los partidos y políticos de derecha calculan los costos y beneficios de mantener
el estatus quo en materia de políticas sociales en relación a transformarlo. Cuando los
costos de mantener el estatus quo aumentan, promover una reforma expansionista puede
resultar una alternativa viable. Oppenheimer (2016), por ejemplo, muestra que los políticos
suelen abstenerse de introducir reformas energéticas porque, en general, éstas involucran
aumentos de costos de corto plazo para la ciudadanía. No obstante, en algunas
circunstancias, tales como escasez de energía o aumentos de precios, mantener el estatus
quo puede tornarse insostenible, llevando a los políticos a promover reformas que de otra
manera no adoptarían.
Resumiendo, el argumento central de este trabajo es que los contextos de competitividad
electoral cambiaron la estructura de incentivos, llevando a los gobiernos y partidos de DCD
latinoamericanos a adaptarse para sobrevivir electoralmente. Al adaptarse
estratégicamente, consideraron la ubicación espacial del partido opositor y las
características del votante que esperaron seducir. Al mismo tiempo, los gobiernos y partidos
de DCD evaluaron los costos de mantener el estatus quo en relación con reformar. Cuando
los costos de mantener el estatus quo intocado se elevaron, los partidos y gobiernos de
DCD promovieron reformas expansivas.
● Hangartner
Estado del bienestar y justicia distributiva en América Latina. Un análisis crítico
La dimensión normativa del Estado del bienestar

La experiencia de la crisis financiera (2008 - 2009), sus consecuencias de riesgo y
vulnerabilidad y las resistentes desigualdades entre los países y dentro de cada país, son
algunos de los elementos que obligan a reflexionar sobre los temas del orden económico yel
papel del Estado en un mundo cada vez más interconectado y dinámico. Entre las distintas
funciones que asume el gobierno, es fundamental la de redistribución de los recursos
a través de los impuestos y del gasto social, modificando, de esa manera, la asignación de
los ingresos derivados del mercado.
La redistribución y la intervención estatal como arreglo institucional con miras a mitigar los
efectos negativos de las fuerzas del mercado, está íntimamente vinculado con el Estado del
bienestar.
Se entiende el Estado del bienestar como un fenómeno institucional para corregir las fallas
de mercado, fuerzas económicas y políticas que causan desigualdades en las sociedades.
El Estado del bienestar es fundamental para la cohesión social y la democracia.

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El Estado no tiene un rol exclusivo, pero si prioritario, en la arquitectura de los regímenes

de bienestar, ya que es el único actor con autoridad y carácter legalmente vinculante para la
extracción y distribución de recursos y la regulación de acciones.Un Estado del bienestar
que garantice los derechos humanos potencia un contrato social ético que armoniza las
libertades individuales con la justicia social. Para la sostenibilidad de las políticas del
bienestar es esencial la aceptación y el reconocimiento popular del Estado del bienestar
como justo.
En la legitimidad de la acción estatal para la consolidación de los programas de políticas
sociales y las estructuras y procesos (re)distributivos, es fundamental el rol de la clase
media. Cuando las clases medias se benefician de los programas del Estado del bienestar,
apoyarán a estas instituciones con sus recursos políticos, incluso en periodos de declive
económico.
El Estado del bienestar y sus servicios se pueden concebir como respuestas
institucionales a las demandas, que refuerzan la aceptación de las reglas legitimadoras y
aseguran la lealtad de masas a través de la satisfacción de las demandas.
Por otro lado, si el Estado del bienestar no es capaz de responder a las demandas de los
ciudadanos, estos empiezan a percibir una realidad social distinta a sus expectativas, lleva
a un desencanto, al declive de lealtades y apoyo político y la emergencia de sentimientos y
actitudes negativas hacia el Estado del bienestar.
Por lo tanto, la resonancia de las políticas del bienestar es una de los principales
pre-requisitos para el apoyo público, particularmente para los sectores que deben contribuir
con más recursos. Con una cercanía a los ideales neo contractuales, la economía moral de
las instituciones del bienestar se basa en las premisas del uso público de la razón, lo que
significa que debe haber buenas razones para una configuración particular de provisiones
sociales, las personas se muestran más dispuestas a reconocer los arreglos institucionales.
Por lo tanto, son la afirmación pública y el reconocimiento de las políticas del bienestar los
que confieren un fundamento normativo a la arquitectura institucional.
La viabilidad de los procesos y estructuras de redistribución depende de su compatibilidad
con determinados criterios que se articulan en la sociedad, como significancia o
plausibilidad, así como de su capacidad general para tener sentido. Considerando que la
redistribución de recursos sociales involucra a ganadores y perdedores y lleva a la
formación de relaciones sociales, las políticas del bienestar deben integrar una comprensión
clara sobre el tipo de intercambio social que se quiere implementar.
Desde estas perspectivas teóricas sobre el Estado de bienestar, fundamentada en una
noción de la economía moral, se ha podido apreciar la integración de la dimensión
normativa para dar cuenta del universo moral que revierte en la aceptación individual de la
política distributiva del arreglo institucional. Se puede constatar que, más allá del interés
personal en la obtención de los beneficios que brindan las instituciones del bienestar, hay
otros factores (culturales, sociales y morales) que inciden en la aceptación y legitimidad de
los arreglos institucionales de corte redistributivo provistos por el Estado del bienestar. La
aceptación de los procesos y estructuras políticas de distribución por parte del ciudadano
depende de la reciprocidad (dimensión contractual) y la compatibilidad con los sistemas
morales de la justicia social y distributiva.
Justicia redistributiva en América Latina

En la política fiscal se habla de una estructura tributaria eficaz en términos equitativos si el
grueso de la recaudación se concentra sobre los ingresos provenientes de la renta y las
propiedades (impuestos directos), y si se relega a un segundo plano aquellos provenientes

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del consumo (impuesto al valor agregado o IVA) y del comercio exterior (impuestos
indirectos). La tributación directa amerita mayor capacidad de fiscalización, amplias bases
impositivas, bajas exenciones y franquicias y formalidad de la economía. La tributación
indirecta limita la progresividad del financiamiento fiscal y hace inestables las finanzas
públicas, generando mayor vulnerabilidad para los ciudadanos.
La asignación de recursos deriva de dos fenómenos: el económico, referente al mercado, y
el político, referente al presupuesto público. Si se compara a América Latina con Suecia, se
observa que este país tiene una distribución de los ingresos de mercado muy similar a la
mayoría de los países de la región, pero sus distribuciones de ingresos son muy distintas
debido a la estructura de impuestos y gastos que tiene Suecia. Solo la mitad de la diferencia
en desigualdad entre los países de América Latina y de la OCDE surge de las diferencias
en la distribución de los ingresos del mercado, la otra mitad es explicada por la diferencia
entre los Estados de bienestar.
El crecimiento económico de América Latina ha estado basado en el patrón rentista y
financiero. Su estructura productiva tiene un escaso desarrollo industrial y una
desindustrialización temprana en relación con el nivel del PIB; una gran heterogeneidad
productiva, con el sector primario sobredimensionado en la canasta de exportaciones, ya
que en su mayoría se basan en ventajas de acceso a materias primas con escaso valor
agregado y estructuras de importaciones basadas en bienes de alto contenido tecnológico
donde la región es deficitaria. Esto ha provocado niveles de informalidad que configuran
amplios sectores que no están insertados en los sistemas de negociaciones salariales y
dificulta su organización para exigir mayores beneficios en general, adicional a la
vulnerabilidad asociada a los trabajos precarios, a las actividades de subsistencia en zonas
marginales, a las actividades de alta estacionalidad y a los procesos migratorios internos
que aumenta la vulnerabilidad. Adicionalmente, los sistemas políticos se han organizado en
torno a la captura de rentas del sector primario (Bértola, 2015)
El surgimiento del Estado del bienestar en la región se tradujo en un aumento del sector
público en la economía reflejado en el aumento del gasto público y la carga tributaria.
Filgueira (2005) también propone una tipología de Estados sociales, dividiendo la región
en tres modelos: universalismo estratificado, regímenes duales y regímenes de exclusión.
En el universalismo estratificado se encuentran Chile, Uruguay y Argentina. Se caracterizan
por élites contendientes que buscan apoyo popular y que, para 1970, ya protegían a la gran
mayoría de la población por medio de un sistema de seguridad social y servicios básicos de
salud. Asimismo, habían logrado el acceso universal a la educación primaria y el acceso
ampliado a la educación secundaria temprana a más de la mitad de la población. Aunque
con una fuerte estratificación de los beneficios, las condiciones de acceso y los rangos de
protección relacionados con la seguridad social.
Los regímenes duales son ejemplificados por México y Brasil y están basados en la
cooptación y represión de los sectores populares por parte de las elites, un modelo
populista de desarrollo y administración política. Finalmente, en los regímenes de exclusión,
donde se encuentran Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia y Paraguay, se
distingue por una lógica donde las élites se apropian del aparato del Estado para la
extracción de rentas, sin proporcionar los bienes colectivos de contraparte o servicios
sociales.
La clase media es el motor para el desarrollo socioeconómico de un país. Esta ofrece
trabajo especializado y productivo, impulsa el mercado doméstico y el crecimiento por su
demanda de bienes y servicios. El crecimiento del ingreso y el desarrollo generalizado son
consecuencia del fortalecimiento de la clase media. Asimismo, la clase media es asociada

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con la cohesión social, la profundización de la democracia, las mejoras de la calidad en el

sector de salud y educativo, y una mayor movilidad intergeneracional.
CONCLUSIÓN
El Estado de bienestar, con sus esquemas distributivos que estén basados en los principios
normativos (equidad, justicia, fairness), desde una perspectiva contractual y de reciprocidad,
es fundamental para la cohesión social y la profundización de la democracia. En la
generalidad de América Latina esto no se cumple, no hay justicia distributiva.
En América Latina, la estructura tributaria impide la formación de políticas redistributivas y
tiene una fuerte tendencia hacia la regresividad. Esto explica al menos la mitad de la
desigualdad de ingresos de la región, que sigue siendo la más alta del mundo y perpetúa la
pobreza. La clase media también se ve afectada, ya que debe hacer un esfuerzo
desproporcional para el mantenimiento del Estado social.
● Ximena Baráibar Ribero y Laura Paulo Bevilacqua

El giro del giro: regreso de Uruguay a las protecciones mínimas
1. Protección social y su expresión en América Latina

Estela Grassi & Susana Hintze, entienden que la protección social “abarca los mecanismos
socialmente organizados que, con variables tipos y grados de institucionalización,
proporcionan a los miembros de una sociedad seguridades políticamente instituidas ante (y
contra) riesgos que amenazan su bienestar socioeconómico”.
En América Latina, la CEPAL ha sostenido una intensa reflexión sobre la protección social.
De acuerdo a Simone Cecchini & Rodrigo Martínez “La protección social tiene por objetivos
garantizar un ingreso que permita mantener niveles mínimos de calidad de vida para el
desarrollo de las personas; posibilitar el acceso a servicios sociales y de promoción y
procurar la universalización del trabajo decente” (2011: 18).
Consideran que la protección social está integrada por tres componentes: la regulación de
los mercados laborales; la protección social contributiva o seguridad social y la no
contributiva. Agregan que la protección también se encarga de asegurar el acceso a los
servicios sociales, tales como educación, salud y vivienda.
De acuerdo a Grassi (2018) analizar la protección social supone aludir al Estado.
Considera que este es el ámbito privilegiado de la reproducción social, entendida como
reconocimiento de las pautas básicas que orientan la vida social y específicamente en lo
que hace a la reproducción de la vida y de la fuerza de trabajo.
Con relación a América Latina existe relativo acuerdo en identificar cuatro momentos de la
protección social: el liberal primario, el de sustitución de importaciones, el de la crisis de la
deuda y el originado a inicios del siglo XXI. A excepción del primero, los otros tres han sido
analizados también en clave de regímenes de bienestar pues se entiende que en la región
se da alguna combinación de las esferas potencialmente proveedoras de bienestar.
Asimismo, comienza a señalarse un nuevo escenario, con el retorno de la derecha al
gobierno, en varios países de América Latina.
En términos generales, en el continente se encuentran Estados débiles o penetrados por
otros poderes fácticos; trabajo que no es solo asalariado; mercados imperfectos;
comunidades clientelistas y hogares patriarcales. Esta realidad exige pensar categorías
propias para caracterizar los regímenes de bienestar latinoamericanos.

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Estudios posteriores identificaron cambios en los regímenes de bienestar latinoamericanos

a partir de los gobiernos progresistas. Virginia Quiroga (2020) destaca el intento de estos
gobiernos de reparar el tejido social, recuperar el rol protagónico del Estado y favorecer
procesos de integración latinoamericana.
2. El Uruguay bajo los gobiernos progresistas

Como se expresó en el apartado anterior, el escenario político latinoamericano sufrió un
cambio extendido con la asunción de gobiernos progresistas. Soledad Stoessel (2014)
afirma que no fue homogéneo el giro desde el neoliberalismo hacia lo que se conoció como
postneoliberalismo, progresismo, neodesarrollismo, populismo o socialismo del siglo XXI.
Para entender el caso uruguayo en ese contexto cabe recordar que, desde el retorno a la
vida democrática en 1985, el país procesó una secuencia de reformas sin una pauta
homogénea. Pablo Alegre & Fernando Filgueira (2009) expresan que, en ese período, es
posible encontrar elementos propios de la orientación al mercado como del tradicional
Estado social corporativo y del Estado social focalizado de los años 90. Afirman que
Uruguay conformó un modelo híbrido que atiende, fragmentada sectorial y
desarticuladamente, las exigencias devenidas de las transformaciones del mercado y de las
familias.
En 2004, por primera vez los históricos Partido Colorado y Partido Nacional perdieron las
elecciones en Uruguay. Con una matriz híbrida como legado y serias consecuencias de la
crisis económica de 2002, accedió al gobierno el Frente Amplio. Sus sucesivas
administraciones permitieron llevar adelante un conjunto importante de reformas, cada una
de ellas con diferentes énfasis. La política dirigida a la población vulnerable transitó por un
plan de emergencia ejecutado en dos años y un plan a largo plazo. En ambos casos se
apeló a las transferencias de ingresos y a una serie de programas temáticos focalizados;
además se creó una institucionalidad rectora: el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
(Midaglia & Antía, 2015). En materia sanitaria se erigió un Sistema Nacional Integrado de
Salud que reformuló la modalidad de financiamiento, organizó una nueva estructura de
servicios públicos y privados, llevó adelante la gestión descentralizada y participativa. Todo
esto supuso el fortalecimiento del rol regulador del Estado, el cambio de modelo hacia la
atención primaria y la prevención, así como el logro de una cobertura integral (Freigedo et
al., 2015).
Otro conjunto de reformas abarcó la dimensión tributaria y la laboral. En el primer caso se
hizo frente a la tradición de impuestos diversos y, en su gran parte, indirectos. Entre otros,
se creó el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas que grava las rentas derivadas del
capital y las que provienen del trabajo; tuvo una orientación no solo hacia la eficiencia sino
también a la equidad (Burdin et al., 2014). En el plano laboral se destaca la reinstalación del
histórico espacio de negociación colectiva tripartita, desactivado en 1990 por el Presidente
Luis Lacalle Herrera y sin ser convocado por los siguientes gobiernos del país.
2.1. Los énfasis del programa frenteamplista

El programa electoral del Frente Amplio (2019) asume dos principales elementos. En
primer lugar, que los cambios ocurridos luego de 15 años de gobierno convierten a Uruguay
en otro país. El segundo elemento, refiere a la necesidad de continuar y profundizar el
camino desarrollado, en virtud de nuevas demandas y nuevas expectativas.
La persistencia de la pobreza y la desigualdad socioeconómica es entendida como
producto de la profundidad de la estructura de desigualdad de la sociedad, que se configura
como límite para transformar los mecanismos de exclusión. Se entiende que constituyen

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una injusticia intolerable para la izquierda política; son el mayor problema de Uruguay y, por
tanto, tienen absoluta prioridad en las proyecciones de gobierno.
Los avances en el trabajo y el empleo, permitieron mejoras en el bienestar y al revés, su
inexistencia o existencia en insuficiente calidad, es lo que explica la pobreza. Se indica que
los logros macroeconómicos, las políticas sociales y laborales, fueron relevantes en el
aumento del empleo, en la mejora de las condiciones de vida y especialmente en la
reducción de la pobreza, la indigencia y la desigualdad social (Frente Amplio, 2019). Se
agrega que los gobiernos del Frente Amplio muestran que es posible crecer y repartir al
mismo tiempo y así derribar lo que se entiende como uno de los mitos fundantes del
neoliberalismo.
2.2. Bienestar y rol del Estado

El programa del Frente Amplio (2019) destaca que para alcanzar el bienestar social es
relevante el crecimiento económico como una unidad indispensable con la igualdad y la
justicia social. En consecuencia, esta fuerza política discrepa con la concepción de modelo
de crecimiento económico que, en períodos de auge, derrama gotas sobre los más débiles y
que les hace cargar el peso de los desajustes y crisis.
Un segundo aspecto que se destaca es el Estado concebido como intérprete del interés
general y conductor del desarrollo social y económico. En ese rol, se le atribuye la atención
a las desigualdades persistentes a través de la ampliación de su capacidad de inclusión e
integración social y de la elaboración de más propuestas que desarmen los circuitos de
reproducción de la desigualdad
Se considera que esa centralidad ya hizo parte de la acción de gobierno del Frente Amplio
y es también planteada como una línea a futuro. Se entiende que desde la llegada al
gobierno se fortaleció la acción del Estado, primero para abordar la emergencia social y
luego en la implementación de políticas sociales que robustecieran la matriz de protección
social en una perspectiva de integración social.
3.1. Equilibrio fiscal: la preocupación del nuevo gobierno

Un primer aspecto a señalar en términos de orientaciones y preocupaciones es que las
propuestas del Partido Nacional y de la coalición multicolor empiezan con el mismo asunto:
el déficit fiscal.
Se entiende que la alternativa no es entre el despilfarro y el ajuste sino gobernar con
responsabilidad para liberar recursos que permitan igualar oportunidades, alentar a los que
producen y proteger a los más débiles. En esta misma línea, la coalición multicolor señala
que la expansión del gasto público tiene como contracara el aumento de la presión fiscal
sobre la población y conlleva una fuerte carga sobre el sector privado. La respuesta a esto
es la mencionada regla fiscal “basada en el balance estructural y en un tope al incremento
del gasto público” (Poder Ejecutivo, 2020: 11; VVAA, 2019: s/p).
Como se observa, la idea es que el crecimiento generará trabajo y esto redundará en el
bienestar general. Se asume sin más, que la mejora de la productividad se traducirá en el
mismo sentido en los salarios. No se discuten las experiencias ya transitadas de crecimiento
económico sin generación de empleos, ni tampoco es debatida su calidad en términos de
protección, condiciones de trabajo y salarios. No se problematizan ni la informalidad ni los
bajos salarios. Tampoco se alude al vínculo entre trabajo y pobreza, a la enorme cantidad
de personas trabajadoras ni a los formales que continúan pobres.

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3.2. El giro de enfoque sobre protección social

El primer aspecto a destacar es que, pese a esa formulación general sobre las políticas
sociales, lo que luego se desarrolla refiere básicamente a orientaciones en relación a la
población vulnerable. Esto es, tienden a asociar políticas sociales exclusivamente a las
intervenciones asistenciales. En segundo término, se realiza una crítica a los ingresos como
indicador exclusivo para medir pobreza. Sin embargo, esos ingresos no son discutidos ni se
incorporan otras dimensiones relacionadas con las condiciones materiales de existencia.
Por el contrario, se elude la complejidad de la discusión indicando que la única herramienta
eficaz para superarla, es la esperanza (Partido Nacional, 2019).
Aún más contundencia se observa en uno de los principios orientadores denominado
‘nuevo concepto de pobreza’. Esta noción “no consiste en la insuficiencia de recursos que
permiten satisfacer necesidades básicas, sino en la incapacidad de generar esos recursos
en forma autónoma, ya sea a través de empleos dignos o de emprendimientos
sustentables” (Partido Nacional, 2019: 118). Una de las innovaciones contenidas en la Ley
de Presupuesto se apoya en ese concepto, aunque le introduce una variación importante.
Asume la insuficiencia de recursos materiales como relevante, pero elimina la referencia a
los empleos y en su lugar introduce los ejemplos dignos.
El tercer aspecto a destacar -y en sintonía con lo presentado- es que lo planteado sobre
las políticas sociales y la pobreza transcurre sin discusión sobre el trabajo remunerado, sus
características y condiciones. En el punto sobre pobreza, el Partido Nacional (2019) sólo
hace mención a lo señalado sobre empleos dignos.
La crítica al Estado y la valoración de la acción como inadecuada, se articula con el
traslado de la responsabilidad a la familia y próximos. Se indica que la acción del MIDES
debe generar incentivos para lograr transformaciones en la vida de los individuos. Esa sería
la forma de promover autonomía que permita romper con la dependencia crónica del Estado
y crear lazos entre los ciudadanos y sus comunidades para alcanzar verdadera integración
social (Poder Ejecutivo, 2020).
Síntesis y conclusiones
La protección social en Uruguay es una acción estatal sostenidamente construida desde los
inicios del s XX. Esta realidad y su persistencia como uno de los países de mejor acceso al
bienestar y la protección social, no supone que la misma sea inmutable a los cambios en las
orientaciones políticas de los partidos gobernantes. La alternancia en el gobierno producida
en 2020 abrió nuevos debates y desafíos relativos al rol del Estado, la administración de los
recursos públicos y las formas de abordar la pobreza.

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● Pautassi Laura
Los derechos en las políticas sociales Desafíos teóricos y opciones estratégicas
El artículo pone en tensión el cumplimiento efectivo del denominado enfoque de derechos,
su consideración discursiva y la situación de los ciudadanos y las ciudadanas como titulares
de los derechos. Para ello analizan los principales estándares de interpretación del
contenido de un derecho, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales que
se han definido a la fecha vinculándolos con ejemplos de países de la región y de Argentina
en particular, si se cuenta con la adopción transversal de dicha perspectiva. Un punto
especial lo tienen un breve recorrido por los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los nuevos
compromisos post 2015 denominados ODS (Objetivos de desarrollo sustentable) y cómo
estas metas han sido insuficientes para consolidar un marco de derechos evidenciando una
aproximación de tipo discursiva, lejana a cualquier efectivización de derechos.
Metas globales, esfuerzos locales

El año 2015 constituye una línea de base relevante en el campo de los derechos humanos
y por ende de las políticas públicas. Por una parte, indica el año de “rendición de cuentas”
en torno a al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), cuya
Declaración fue suscripta por 189 países en septiembre del 2000, los que se
comprometieron a presentar resultados concretos en relación con el cumplimiento de 8
objetivos, 21 metas y 60 indicadores para medir los progresos en el período comprendido
entre 1990 y 2015. El énfasis mayor de estos objetivos globales se vinculan principalmente
a garantizar la erradicación de la extrema pobreza, con resultados sumamente
heterogéneos en las distintas regiones de planeta, que efectivamente muestran un impacto
considerable en la reducción de la pobreza extrema (en más de la mitad), al mismo tiempo,
que se ha demostrado que ha disminuido el número de personas que contraen el HIV en
casi un 40% y la desnutrición descendió prácticamente a la mitad desde el año 1990
(PNUD: 2015).
Los avances más significativos se han dado en el campo de enseñanza primaria,
aumentando en más de la mitad los niños, niñas y adolescentes que se encuentran
escolarizados, al tiempo que la tasa de mortalidad infantil ha caído en más del 50%, y en
menor medida se verifican avances en la tasa de mortalidad materna, donde la resistencia a
la despenalización del aborto evidencia la gravedad de este indicador en desmedro de las
garantías sobre la vida y la autonomía de las mujeres. En materia de infraestructura básica,
los resultados han sido notorios: 147 países han cumplido con la meta del acceso a una
fuente de agua potable, de los cuales 95 han alcanzado la meta de saneamiento y 77
países han cumplido ambas, (PNUD, 2015). Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos
realizados por los Estados, las medidas y acciones adoptadas no han logrado un impacto
considerable, lo cual fue motivando nuevas instancias de reclamos, peticiones y denuncias
por parte de las organizaciones sociales y políticas.
De allí la relevancia de la inclusión de derechos sociales en los textos constitucionales, ya
que no solo garantizan a los titulares de derechos el reconocimiento del conjunto de
Derechos Civiles, Políticos (DCP) sino particularmente los DESC, que van a moldear la
institucionalidad de los sistemas político-administrativos del Estado a partir de las
instituciones sociales y del conjunto de estándares, que en definitiva van a garantizar el
acceso a derechos. Ahora bien, ¿cómo se evalúa el grado de incorporación del enfoque de
derechos? ¿Hay grados de implementación? ¿Se puede medir derechos? ¿Qué vinculación
existe con los sistemas institucionales o con la provisión del bienestar?

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Quiero destacar que las garantías constitucionales, la ratificación de Pactos y tratados

internacionales, la voluntad de fundamentar un programa en derechos hasta incluso el
hecho de abrazar la causa de los derechos sociales, tanto por coaliciones gobernantes
como por burocracias estatales, no significa en absoluto que los mismos se efectivicen. Y
éste es el punto neurálgico que busco abordar, relacionado con los mecanismos necesarios
para poder evaluar el grado de avance en la implementación de políticas públicas con
enfoque de derechos.
De allí la relevancia de considerar, en cada caso, en cada política, en cada ley, si
efectivamente se están aplicando los estándares que caracterizan a cada derecho
económico, social y cultural.
Sin retórica y con unidades de medida concretas

Tal como señalé anteriormente, a la fecha se han definido los siguientes estándares de
interpretación del contenido de los DESC: universalidad, garantías de contenido mínimo,
recursos disponibles, el principio de igualdad y no discriminación, la regla de progresividad y
consiguiente prohibición de regresividad, acceso a la justicia en sentido amplio, acceso a la
información y a la participación ciudadana en las decisiones públicas establecen el marco
prescripto que permitirá, a través el accionar estatal, la satisfacción de los derechos.
Contenido mínimo de los derechos: cada Estado se encuentra obligado a actuar en forma
positiva a fin de garantizar el nivel esencial de cada uno de los derechos económicos,
sociales y culturales ratificados en los Pactos y Tratados internacionales, en especial el
PIDESC (art. 2.1) y en el Protocolo de San Salvador (art. 1). Esencialmente se trata de una
obligación mínima pero ineludible, de contenido universal, que apunta a asegurar la
satisfacción de por lo menos niveles básicos de cada uno de los derechos e incluye
obligaciones de comportamiento y obligaciones de resultado. En particular, si bien en ambos
Pactos se contempla una realización paulatina del contenido de derechos, considerando
especialmente las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con que se
cuenta, al mismo tiempo impone varias obligaciones con efecto inmediato y que se
relacionan, con el estándar conexo de la utilización del máximo de recursos disponibles.
Así, la obligación de garantizar niveles esenciales de los derechos obliga al Estado a no
afectar este contenido mínimo al restringirlos. Toda restricción a DESC debe ser sometida al
control de la afectación o no del contenido esencial del derecho regulado.
En este sentido, y sin perjuicio de la prohibición de regresividad, el Estado está
jurídicamente obligado a garantizar el contenido mínimo de los DESC y no puede escudarse
en la falta de recursos disponibles para justificar su accionar si este induce a un sector de la
población por debajo del estándar mínimo de protección de este derecho. A su vez debe
garantizar la cobertura universal, es decir, para todos y todas sin excepción y al incorporar
el principio de no discriminación refuerza la idea que el precepto de “satisfacción paulatina”
tiene límites concretos, en tanto la no discriminación implica la universalidad en la
satisfacción del derecho. Por ello, la primera directriz central en el campo de las políticas
sociales es que el contenido básico es específico para cada derecho, y es necesario
tratamiento por separado a la hora de evaluarlos, lo cual implica formas de medición que
den cuenta del grado de cumplimiento de dicha obligación.
Estas obligaciones fundamentales incluyen como mínimo los siguientes requisitos: a)
garantizar el derecho de acceso al empleo, en especial por lo que respecta a las personas y
grupos desfavorecidos y marginados, de forma que ello les permita llevar una existencia
digna; b) evitar las medidas que tengan como resultado el aumento de la discriminación y

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del trato desigual en los sectores público y privado de las personas y grupos desfavorecidos
y marginados o que debiliten los mecanismos de protección de dichas personas y grupos; c)
adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales de empleo sobre la base de
las preocupaciones del conjunto de los trabajadores, para responder a estas
preocupaciones, en el marco de un proceso participativo y transparente que incluya a las
organizaciones patronales y los sindicatos. . La claridad en la interpretación del alcance de
lo “mínimo” ineludible es clara y contundente. Ahora bien, si esta interpretación la aplicamos
al campo de las políticas laborales implementadas en las últimas décadas, no
necesariamente se ha cumplido con el contenido mínimo. La negociación colectiva
garantizada y regular da cuenta del contenido mínimo ineludible, el que debe completarse
con la garantía de interdependencia de derechos y cuando y con que alcance se vincula con
los estándares que siguen.
Máximo de los recursos disponibles:

La exigencia de respetar un contenido mínimo de cada derecho se complementa con la
obligación que posee el Estado de utilizar, para la satisfacción de los DESC el máximo de
los recursos disponibles.
El derecho internacional reconoce la imposibilidad, por parte del Estado, de satisfacer de
manera inmediata y en toda su extensión todos los elementos que integran el contenido de
los DESC, pero que a su vez, establece dos criterios que deben guiar la interpretación del
accionar del Estado en cada caso concreto: 1) existe la obligación de adoptar medidas
concretas, y 2) deben utilizarse el máximo de los recursos disponibles. El concepto de
“adoptar medidas”, si bien reconoce que la total efectividad de los derechos puede ser
alcanzada en forma paulatina, impone a los Estados la obligación de implementar, de hacer,
en un plazo razonablemente breve a partir de la ratificación de un instrumento de DDHH,
actos concretos, deliberados y orientados lo más claramente posible hacia la satisfacción de
la totalidad de las obligaciones (OG Nº 3, punto 2). De acuerdo con el Comité, esta
obligación es de carácter inmediato y las medidas que se adoptarán “deben ser deliberadas,
concretas y orientadas hacia el cumplimiento de las obligaciones reconocidas en el Pacto”.
En este sentido, la celeridad en la adopción de esas medidas no puede presumirse y
corresponde al Estado, ante un reclamo concreto demostrar que se han realizado todos los
esfuerzos posibles.
El estándar central: progresividad y no regresividad
La obligación de no regresividad constituye una limitación explícita que los tratados de
derechos humanos y la Constitución imponen sobre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial por lo cual queda vedado al Estado sancionar normas jurídicas o adoptar políticas,
programas y acciones de gobierno que empeoren la situación de los derechos sociales de
los que gozaba la población al momento de adoptado el tratado internacional respectivo, o
comprobar si la nueva norma suprime o restringe derechos o beneficios acordados por la
anterior.
Esta prohibición comprende a todos los órganos del Estado, inclusive al propio Poder
Judicial, quien no debe convalidar situaciones regresivas a partir de sus sentencias o ser
laxo a la hora de evaluar la efectiva implementación de la obligación de progresividad
intrínseca en cada DESC. Dicha imposición se convierte en una garantía para los
ciudadanos y las ciudadanas para el cumplimiento de los DESC que se suma al deber de
progresividad se convierte en un estándar.
Una y otra vez: igualdad y no discriminación:

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Al igual que la utilización del máximo de recursos disponibles, el desarrollo progresivo de los
DESC consiste en garantizar que los derechos pertinentes se ejercerán en igualdad de
condiciones y sin discriminación, constituyendo una obligación con efecto inmediato. El
Comité ha manifestado que “el disfrute de los derechos humanos sobre la base de la
igualdad entre hombres y mujeres debe entenderse en sentido lato. Las garantías de no
discriminación e igualdad en los instrumentos internacionales de derechos humanos prevén
la igualdad tanto de facto como de jure. La igualdad de jure (o formal) y de facto (o
sustantiva) son conceptos diferentes, pero conectados entre sí. La igualdad formal
presupone que se logra la igualdad si las normas jurídicas o de otra naturaleza tratan a
hombres y mujeres de una manera neutra. Por su parte, la igualdad sustantiva se ocupa de
los efectos de las normas jurídicas y otras y de la práctica, y trata de conseguir no que
mantengan, sino que alivien la situación desfavorable de suyo que sufren ciertos grupos”.
En concordancia, las normas, políticas o medidas públicas que establecen distinciones
arbitrarias fundadas en categorías tales como sexo, raza, religión, idioma, opinión política o
posición económica del individuo, deben interpretarse con los alcances descriptos respecto
de las normas regresivas en materia de derechos sociales. Es decir, la ley o medida en
cuestión se presume inválida, y es el Estado quien debe demostrar la necesidad y
racionalidad de la distinción. Valga como ejemplo lo afirmado por Beccaria, et al (2015) que
analizan el comportamiento de varones y mujeres en torno a la inserción laboral en la
Argentina, estableciendo que el peso de la registración laboral como niveladora en tanto a la
brecha salarial y los esquemas protectorios de seguridad social. Sin embargo, advierten que
a pesar de las mejoras, es necesario implementar medidas y políticas económicas y
laborales en el marco de una política integral que transformen las condiciones laborales,
con alta incidencia de la segregación ocupacional y salarial por género, y los niveles de
distribución de ingresos.
Garantías básicas:
Acceso a la justicia y mecanismos de reclamo: a esta altura del desarrollo cabe señalar, que
una de las características esenciales que una persona sea titular de derechos es la
posibilidad de dirigir un reclamo ante una autoridad independiente del obligado
-habitualmente, un juez- para que haga cumplir la obligación o imponga reparaciones o
sanciones por el incumplimiento. Este rasgo se denomina justiciabilidad o exigibilidad
judicial, y supone una técnica de garantía del cumplimiento de las obligaciones que se
desprenden del derecho de que se trate (Abramovich y Courtis, 2002). Claramente la
existencia de un derecho impone entonces la creación de acciones judiciales o de otro tipo,
que permitan al titular de este derecho reclamar ante una autoridad judicial u otra con
similar independencia, ante la falta de cumplimiento de su obligación por parte del sujeto
obligado. A su vez este estándar debe ser transversal e intrínseco al diseño de las políticas
sociales ya que constituye uno de los principales elementos del empoderamiento que
significa ser titular de derechos. En otros términos, cuando se mencionan mecanismos de
exigibilidad de los derechos no se refiere exclusivamente a los sistemas de administración
de justicia, aun cuando estos tengan un rol de importancia, sino que se incorpora en el
concepto los procedimientos administrativos de revisión de decisiones y de fiscalización y
control ciudadano de las políticas, los espacios de reclamo para usuarios y consumidores,
las instancias de control político en el Congreso, las instituciones especializadas que
resguardan derechos fundamentales, como las defensorías del pueblo, oficinas de
protección de consumidores y defensa de la competencia, la posibilidad que los propios

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destinatarios de políticas y programas sociales puedan asentar reclamos y reclamar

judicialmente.
Deberes insoslayables:
producción y acceso a la información. A esta altura nadie niega de la relevancia de la
información y su necesidad de que se encuentre disponible y confiable, dado que en el
campo de las políticas públicas, la producción y el acceso a la información constituyen un
insumo fundamental para el inicio del diseño de cualquier política, pero también para el
proceso de monitoreo y evaluación de la misma. En otros términos, es imposible pensar en
formular una política sin el acceso a información de calidad y de manera suficiente, ya que
sin datos empíricos no se puede conocer fehacientemente sobre cuál situación o campo
busca actuar la futura política. Pero además de la etapa diagnóstica previa a la formulación
de una política, la información es fundamental para todo el proceso de implementación y
para la evaluación o medición del impacto de la política.
Pero este estándar no se agota aquí, y dado el principio de interdependencia de los
derechos humanos, que la libertad de expresión configura un presupuesto esencial de toda
democracia, el conocimiento y la difusión de los asuntos de interés público es esencial para
que la ciudadanía tenga efectivamente la capacidad de conocer todo lo concerniente al
manejo de los asuntos públicos. En cuanto al contenido de este derecho, puede destacarse
que la libertad de información supone la existencia de dos aspectos complementarios e
interdependientes. Por un lado, el derecho a expresarse libremente y, de este modo, a
brindar información y, por otro, el derecho a ser informado, esto es, tanto la libertad de
expresar ideas como la de ser receptor de ellas.
Participación en el diseño de las políticas públicas:

Este último estándar es central a los efectos de concretar uno de los objetivos centrales del
enfoque de derechos que es alcanzar el empoderamiento (empowerment) ciudadano y
romper con la idea de sujeto pasivo de la política, para instituirlo en el ejercicio activo de sus
derechos. Apunta a quebrar con la idea de “beneficiario” de la política y sumar sujetos
activos en pos del ejercicio de sus derechos. De allí la centralidad que el estándar de
participación tiene en las estrategias y políticas de desarrollo, al mismo tiempo que resulta
un método para identificar necesidades y prioridades a nivel local o comunitario. El estándar
refiere centralmente a la responsabilidad que le compete al Estado en la promoción de la
igualdad material, tanto a nivel del diseño de políticas públicas, como también en la
promoción de instancias de cambio cultural y político para consolidar la igualdad efectiva de
varones y mujeres, de personas pertenecientes a pueblos originarios y diversas etnias, la
igualdad entre personas activas en el mercado de trabajo y los desempleados, la igualdad
entre quienes se encuentran en situación de pobreza y quienes no, el acceso a los servicios
sociales tanto para destinatarios de programas sociales como para asalariados formales. Es
decir, el empoderamiento permite a todos los habitantes en general, y no solo a quienes se
considera como grupo vulnerable o desaventajado, influir en los sistemas que afectan su
vida y no ser destinatarios finales de políticas que en muchos casos pueden ser ajenas a
sus demandas o intereses.
Por último, las escasas políticas que apuntan a “empoderar”, como aquellas destinadas a
otorgar el documento de identidad, a garantizar servicios jurídicos a personas carentes de
recursos y mecanismos de acceso a la justicia, en la práctica actúan como mecanismos
para compensar situaciones de desigualdad material que afectan la defensa eficaz de los
propios intereses, y por ello son quizás las políticas judiciales que se vinculan más

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directamente con las políticas y servicios sociales, pero no con un empoderamiento pleno.
Nuevamente la explicación no se encuentra solo en el hecho de que los procesos de
degradación social y exclusión experimentados en los últimos treinta años agudizaron los
problemas de acceso a la justicia, sino porque la lógica de las políticas sociales suele incidir
en la posibilidad de ejercer derechos, en especial frente al Estado. En rigor, si desde su
definición se plantea una acción estatal como de “selección” de un “grupo o población meta”
o “target” se está claramente comprometiendo el principio de igualdad y no discriminación.
Del mismo modo, la participación queda sesgada a casos específicos, demandas puntuales
y no a una acción colectiva que identifique la responsabilidad del Estado en torno a la
exclusión social. Igualdad y participación se conjugan en un presupuesto previo para ejercer
otros derechos, los que actúan a su vez como una condición previa para que un proceso
democrático funcione con cierta regularidad
Retórica, desafíos y pocas estrategias

En rigor, solo en la medida que estén incluidos estos estándares de manera
interdependiente e indivisible del cumplimiento y respeto de derechos civiles, políticos y
DESC será el momento de afirmar que dejamos la retórica y avanzamos en la satisfacción
de derechos. La realidad es que, inclusive dado el importante impacto que tuvieron
apuestas globales como los ODM y los nuevos compromisos en el marco de los objetivos
de desarrollo sostenible (ODS), donde los países latinoamericanos, en su gran
heterogeneidad, han realizado esfuerzos importantes en torno al cumplimiento de metas,
dicho esfuerzo no se traduce aún en respuestas integrales, más allá de una fuerte acción
comunicativa que insiste en la presencia activa de derechos que resguardan las políticas
públicas.
Mucho menos se presentan acciones concretas en torno a las situaciones de desigualdad
estructural, tanto referida a la injusta división sexual del trabajo, donde las mujeres asumen
casi exclusivamente la carga de tareas de cuidado al tiempo que sufren discriminaciones en
el mercado de trabajo, sumado a la violencia de género y sucesivas violaciones a derechos.
Inclusive más, en el caso de aquellas acciones que integran el mayor peso de estrategias
para las personas en condiciones de vulnerabilidad, que concentran el mayor eje de
inversión pública, se trate de transferencias condicionadas de ingresos o de aumento de la
cobertura en salud o educación, no alcanzan a promover una revisión integral que
trascienda a las acciones dirigidas a estos sectores sin buscar reconsiderar que es
necesario dar respuestas universales -pero atentas a las heterogeneidades integrales e
indivisibles respetuosas del conjunto de derechos humanos.
Nuevamente, delegar en las transferencias de ingresos -vitales en términos de ingresos de
los hogares más vulnerables- la resolución de un conjunto de situaciones que hacen a la
compleja interacción de condiciones para alcanzar una vida conforme a derechos, que
incluyen una vivienda digna, el acceso a infraestructura sanitaria, agua potable, a educación
de calidad, respetuosa de las pautas culturales, a la salud, a la salud sexual y reproductiva,
entre otras múltiples condiciones, es negar los problemas centrales que afectan a un
conjunto más que importante de personas –especialmente niños, niñas y adolescentes. Por
otra parte, en tanto no se incorporen de manera transversal los compromisos en torno a la
equidad de género, etárea, étnica, se ampliarán las fronteras señaladas, pero a su vez, se
profundizarán las brechas entre quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Ya
no solo representa una preocupación la frontera entre incluidos y excluidos, sino que se ha
buscado destacar en este artículo, que el problema se profundiza al interior de cada una de
estas categorías, estratificando todavía más, las desigualdades imperantes. Por otra parte,

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desde las burocracias asistenciales se comulga con la implementación de derechos pero en

la práctica no se puede desmontar aún la dinámica de programas, particularmente los
focalizados, que si bien han ampliado su cobertura exponencialmente, continúan siendo
focalizados. Dejar de lado la particularidad de la condición por la que atraviesa una persona
para situar la respuesta en base a obligaciones y responsabilidades que se tiene con ella,
como sujeto portador de derechos humanos, demanda necesariamente respuestas
integrales, que no son más que el mandato en el campo de los derechos sociales para con
sus titulares. No se trata de seguir sumando retórica, ni desafíos sino de cumplir con las
obligaciones a partir del diseño de estrategias de implementación.

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