PROBLEMÁTICA PÚBLICA

COLOMBIANA
PROGRAMA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
TERRITORIAL

JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

Docente Planta ESAP

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano Facultad de Pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

Bogotá D.C., Enero de 2008

2
CONTENIDO

DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

1 PODER DE ESTADO Y PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
1.1 Introducción
1.2 Justificación
1.3 Elementos Conceptuales
1.4 Poder Estatal y Poder privado en Colombia
1.5 Poder de Estado y Poder Público en Colombia
1.6 Reflexiones Generales
1.7 Evaluación
2 ESFERA PÚBLICA POLÍTICA EN COLOMBIA: LA RELACIÓN
ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD
2.1 Introducción
2.2 Justificación
2.3 Elementos Conceptuales
2.4 Mediaciones entre Estado y Sociedad
2.5 La apertura del Estado a la Sociedad en Colombia
2.6 Limites a la apertura política del Estado
2.7 Institucionalidad de la esfera pública política en Colombia
2.8 Actores y acciones en la esfera pública política
2.9 Reflexiones Finales
2.10 Evaluación
3 ESFERA PÚBLICA COMUNICATIVA Y OPINIÓN PÚBLICA EN
COLOMBIA
3.1 Introducción
3.2 Justificación
3.3 Elementos Conceptuales
3.4 Constituyente de 1991 y comunicación pública
3.5 Garantías institucionales respecto de los derechos de la esfera
pública comunicativa
3.6 Pluralismo en la esfera pública comunicativa en Colombia

3
3.7 Actores sociales, políticos e institucionales y opinión
pública en Colombia
3.8 Reflexiones Finales
3.9 Evaluación
4 LO PÚBLICO ESTATAL Y LO PÚBLICO NO ESTATAL. UNA
MIRADA PARA INICIAR EL ANALISIS DEL CASO COLOMBIANO
4.1 Introducción
4.2 Justificación
4.3 ¿Administración pública o estatal?
4.4 Funciones públicas estatales y sociales
4.5 Lo público no estatal entendido desde las asociaciones
público- privadas
4.6 Lo público no estatal desde los medios de comunicación
4.7 Evaluación
Bibliografía

4
DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

Espacio– Tiempo y Territorio

Problemática Pública

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL

Gestión del Desarrollo Problemática del Estado y del

Economía de lo Público Organizaciones Públicas

Formación General

El plan de estudios del Programa de Administración Pública Territorial,

modalidad a distancia, se encuentra estructurado en siete núcleos
temáticos. Éstos, a su vez, se constituyen en los contenidos nucleares
del plan de formación que, en la exposición didáctica del
conocimiento, se acompañan de contenidos complementarios
específicos.

Cada uno de los siete núcleos temáticos que componen el programa

tiene una valoración relativa en número de créditos y, en
consecuencia, varía también en el número de asignaturas que lo
conjugan. El primer momento en cualquier proceso de formación ha
de establecer las particularidades del programa, de ahí que sea
necesario dar a conocer los núcleos temáticos con su respectiva
valoración en número de créditos: Problemática pública, once (11)
créditos; Problemática del estado y del poder, 23 créditos;
Organizaciones públicas, 24 créditos; Espacio–tiempo y territorio, 22
créditos; Gestión del desarrollo, 16 créditos; Economía de lo público,
18 créditos; y Formación general, 21 créditos.

De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se

cimienta en el principio de la problematización. En otras palabras, la
formación en Administración Pública Territorial parte del hecho de
que la disciplina se encuentra en constante cambio teórico y práctico;
lo cual genera, a su vez, problemas multifacéticos que implican la

5
formación de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la
administración pública.

6
 NÚCLEO: PROBLEMÁTICA PÚBLICA
En la formación de un Administrador Público es fundamental estudiar
que es lo que se denomina “público”. Esta palabra tan cotidiana,
posee un campo de estudio amplio que ha evidenciado sus múltiples
problemáticas. Por ello, este núcleo tiene por objetivo “conocer la
naturaleza de lo público y su transformación en los diferentes contextos
espacio/temporales, en las diferentes posturas epistemológicas y lógicas bajo
los cuales se ha abordado dicho conocimiento, a través de los distintos
problemas contemporáneos que se estructuran alrededor de lo público y
determinar sus manifestaciones y transformaciones en contextos
espacio/temporales específicos”.1

En la actualidad se hace necesario comprender los problemas de lo

público, en los distintos escenarios que ofrecen la política, la
economía, la organización social y la cultura a nivel local, nacional e
internacional. Lo público y sus debates son temas de primer orden en
las acciones humanas contemporáneas. Por una parte los avances en
las ciencias y la tecnología, los medios de comunicación y las TICS y
las organizaciones transnacionales. Y por otra, la expedición de
nuevas constituciones en las últimas décadas, los nuevos
ordenamientos políticos y sociales, los problemas de etnias, género,
generación, medio ambiente, subjetividad, globalización, autonomía y
ética, son algunos de los ejemplos de la pertinencia del estudio de
este tema.

En este sentido el desarrollo del núcleo Problemática Pública, según

Ramiro Vélez 2005 se orienta, desde su mirada histórica, en tres
dimensiones básicas: Las condiciones que han definido lo público
como un fenómeno socio-cultural y político; las reflexiones que en
torno a él se han generado (enfoques, doctrinas, teorías) y las
situaciones específicas que configuran la problemática pública
colombiana.

Para desarrollar estos contenidos se han organizado cinco (5)

asignaturas recopiladas en sus respectivos módulos. A continuación
se presenta cada una de ellas.

5. Problemática Pública Colombiana 2 7º

ASIGNATURAS DEL NÚCLEO PROBLEMÁTICA PÚBLICA CRÉDITOS SEMESTRE
1. Escuelas Filosóficas y Cambios Paradigmáticos I 2 1º
2. Escuelas Filosóficas y Cambios Paradigmáticos II 2 2º
3. Introducción a La Problemática Pública 2 3º
4. Pensamiento Administrativo Público 2 4º
7
1
Tomado del Documento de Condiciones Iniciales, Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela
Superior de Administración Pública. Programa a Distancia. 2004.

8
EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o

ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de
los contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por
parte de él. Los Tutores podrán complementar los módulos con
lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la
evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es
decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente
los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor
deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos
del módulo.

El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación

las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada
sesión de tutoría (incluyendo la primera). También debe diseñar las
estrategias de evaluación del trabajo del estudiante que le permita
hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Por
cada crédito, 16 horas son de tutoría presencial o de encuentro
presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este tiempo de
trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluación
por parte del tutor). Las asignaturas (módulos) de APT son de 2, 3 y 4
créditos.

9
P ROBLEMÁTICA
PÚBLICA
COLOMBIANA

1
0
 PRESENTACIÓN

El estudio de la problemática pública contemporánea permite el

abordaje de distintos aspectos y elementos que terminan siendo
constitutivos de los múltiples ámbitos en los cuales se mueve la
sociedad colombiana actual. En este sentido, se habla de
componentes sociales, económicos, políticos, históricos, entre otros.
Componentes distintos pero articulados e integrados con ocasión de
perspectivas conceptuales y valorativas de lo público. Al incluir los
elementos en un todo –“la problemática pública colombiana
contemporánea”- existe mayor probabilidad de que se obtengan
suficientes elementos para el análisis de la situación social actual de
nuestro país. Posibilidad que no se presenta si cada aspecto se
estudia por sí solo en su unicidad, sin tener en cuenta los diversos
trazos y la compleja urdimbre de relaciones entretejida entre las
variables.

El presente módulo pretende hacer evidente la complejidad de

relaciones tejidas en la problemática colombiana desde la década de
los años 90 hasta la actualidad, cuya comprensión se hace
absolutamente necesaria si se quiere contar con los elementos para
efectuar un análisis integral, amplio y complejo de la realidad del
país. Cada capítulo el módulo “Problemática pública colombiana”
cuenta con elementos conceptuales que, desde lo público, permiten
comprender y evaluar la problemática actual del contexto nacional
desde referentes teóricos amplios e integrales elaborados por
diversos autores y perspectivas. A lo anterior se suma el análisis de
las diversas problemáticas colombianas que toman como criterios o
referentes de análisis los conceptos delimitados al inicio de cada
capítulo.

El primer capítulo, titulado “Poder de Estado y poder público en

Colombia”, pretende cuestionar el concepto común y tradicional
según la cual el poder de Estado se identifica plenamente con el
poder público. Busca, entonces, dar argumentos de fuerza para
demostrar la equívoca asimilación entre uno y otro; desarrolla
diferentes enfoques teóricos que han trabajado en torno al tema y,
desde allí, da paso al análisis de las relaciones existentes entre poder
público, poder estatal y poder privado en Colombia. De manera
especial se examinan lógicas como el clientelismo, el corporativismo,
la corrupción, etc.

El segundo capítulo, titulado “Esfera pública política en Colombia: La

relación entre el Estado y la sociedad”, pretende dilucidar las diversas
formas de mediación entre el Estado y la sociedad y las maneras
como en ella han interactuado los diversos actores sociales y
políticos. El logro de tal objetivo implica, en primera instancia,
delimitar conceptualmente la esfera pública política al asumirla como
1
1
“un ente de mediación y/o interacción entre la sociedad y el Estado y
viceversa”. Las herramientas conceptuales adquiridas se articulan
para examinar la constitución de la esfera pública en Colombia e
identificar sus múltiples modalidades. De modo específico se
revisarán mecanismos como la representación política, la
participación ciudadana y las organizaciones sociales y movimientos
políticos. Asimismo, se pretende un

1
2
acercamiento a la influencia de estos últimos en torno a la
construcción de la esfera pública y su posicionamiento como
institucionalidad pública-política en Colombia. En pocas palabras, se
formula una pregunta acerca de las condiciones institucionales que
permiten la inclusión y/o exclusión de los actores sociales políticos en
la esfera pública colombiana.

El tercer capítulo,“Esfera pública comunicativa y Opinión pública en

Colombia”, busca examinar la democratización y el pluralismo en el
acceso a los medios de comunicación en Colombia para así conocer
las condiciones para el ejercicio de la participación a través del habla.
Se evidencia allí que la opinión pública no consiste solamente en lo
comunicado por los medios de comunicación de masas, sino que
guarda una perspectiva política de críticas y posturas de los
ciudadanos frente a las actuaciones del Estado y los problemas de
relevancia social. Se realiza un análisis de las condiciones que en
Colombia coadyuvaron a la renovación política institucional de la
esfera pública; renovación efectuada a partir del proceso de la
instauración de la Carta Política del 91 y los derechos consagrados
como mecanismos idóneos para hacer realidad la conformación de
una esfera pública comunicativa en Colombia. Se examinan y analizan
las diversas dinámicas acaecidas por la actuación de los múltiples
actores que se hacen partícipes de lo social y lo político, tanto de la
esfera formal como de la informal.

Un último capítulo, nominado “Lo público estatal y lo público no

estatal. Aproximaciones al contexto colombiano”, se consagra al
surgimiento de lo público desde una mirada “no estatal” centrada en
las relaciones entre ciudadanía-ciudadanía, ciudadanía-Estado y
privados-estado. Relaciones que se presentan como un reto para los
mismos ciudadanos y privados que ahora deben asumir un papel de
responsabilidad y empoderamiento de los procesos de toma de
decisiones público-políticas. De igual forma, se ubica la necesidad de
reconstruir la administración pública según el criterio de construcción
de lo público de acuerdo con las perspectivas de los diferentes
agentes sociales provenientes desde el mismo seno de la sociedad.

JUSTIFICACIÓN

La formación del administrador público necesariamente incluye un

análisis profundo y concienzudo de la problemática pública
colombiana actual. En especial si se entiende que el ejercicio de la
administración pública recae de forma directa sobre la vida en
sociedad y debe realizarse en un marco democrático que obliga a
estar en función de y con la participación de la sociedad. En tal
sentido, el administrador no puede estar ajeno a la problemática
actual colombiana, expresada por fenómenos como la corrupción, el
clientelismo, las empresas electorales, el burocratismo y la exclusión
política, entre otros. De tal forma que la perspectiva y la comprensión
de la problemática colombiana son cruciales y determinan no solo el
ejercicio del profesional, sino algo más importante: el ejercicio del ser
de la administración pública.
1
3
Una de las funciones primordiales de la administración pública debe
encaminarse a la solución de los problemas sociales, políticos y
económicos más acuciantes de la sociedad colombiana en los
últimos años. Solución que

1
4
debe estar tanto en manos de los políticos o altas esferas
gubernamentales como en manos de administradores públicos y
ciudadanía en general. Esto no puede pensarse como una concepción
idílica o utópica si se tiene en cuenta que los primeros cuentan con la
formación teórica y con la práctica necesaria para abordar el
conocimiento de la problemática colombiana y, por ende, quienes en
mayor medida pueden contribuir a su solución.

OBJETIVOS

GENERALES

 Elaborar un marco general par el análisis de la Problemática pública

colombiana a partir de conceptos teóricos relacionados con lo público
y mediante el establecimiento de contextos socio-temporales
generales para ahondar en su comprensión y análisis.

 Analizar los diferentes elementos, aspectos y componentes de la

situación colombiana actual, así como la interrelación que en ellos
se establece y que dan paso a la conformación de un todo
denominado “problemática pública colombiana contemporánea”.

 Producir análisis y posturas críticas acerca de las diversas

problemáticas planteadas en el módulo.

ESPECÍFICOS

 Delimitar conceptualmente los elementos teóricos que sirven de

marco general para el análisis de la problemática pública
contemporánea e identificar el desarrollo de diferentes conceptos
como lo público, poder publico, esfera publica, opinión publica y
publico no estatal, entre otros, a partir de diversos autores.

 Contextualizar los diferentes ámbitos en que dichos conceptos

pueden ser aplicados y analizados a partir de la problemática
colombiana.

 Analizar el comportamiento de las variables, la correlación de los

actores sociales y la influencia de factores externos e internos que
hacen parte del correlato de la problemática pública colombiana.

 Examinar casos especiales y específicos de la realidad

colombiana que constituyen una modalidad de problemática pública
y que, de forma más amplia e integral, hacen visible su naturaleza.

 Formular actividades de aprendizaje para que, a través debates y la

discusión en grupo, se fomenten procesos de retroalimentación
acerca de lo aprendido y, de modo consecuente, generar posturas
críticas frente a lo planteado en el documento.

1
5
METODOLOGÍA

Pedagógica

 Elaboración y delimitación conceptual de los términos referidos a la

problemática específica desarrollada en cada capítulo. Se hace
alusión a diversos autores cuyas posturas teóricas permiten la
construcción conceptual de los elementos desarrollados en el
documento. Postulados a partir de los cuales se puede efectuar el
análisis y la crítica de las problemáticas expuestas.

 Exposición de la problemática pública referida y posterior análisis a

partir de la delimitación teórica de términos y conceptos. Este aparte
consta de una breve exposición de la problemática específica, su
análisis y evaluación para valorar qué tan acertados están los
elementos teóricos frente a la realidad que analizan. Para ello se
examinan de manera integrada casos ilustrativos de la problemática.

 Finalmente, se cierra cada capítulo con unas reflexiones finales –o,

si se quiere, unas conclusiones generales- que, de manera concisa y
breve, recapitulan los elementos tratados en el capítulo y resaltan sus
aspectos más importantes.

Didáctica

 Se proponen actividades en grupo acerca de lo expuesto en los

acápites. Retroalimentación que debe ir acompañada de procesos de
análisis, estudio de variables y de su correlación, debate y discusión
que permitan fortalecer procesos del “aprender y desaprender” a
partir de la puesta en escena de posturas y reflexiones distintas a las
dadas individualmente. Asimismo, el debate con profesores y con
compañeros de trabajo permite complementar y fortalecer tanto la
visión que cada estudiante tiene acerca de la problemática pública
como la que en colectivo se tiene de la misma.

 Frente a la problemática los estudiantes harán explícitas sus

valoraciones y el porqué y para qué de conocer la problemática
pública colombiana; valoración que va más allá de sus actitudes
morales y políticas frente a los asuntos.

 Se proponen actividades de reflexión acerca de problemáticas

públicas que se encuentren inscritas en los ámbitos regional y local
más próximos y de mayor conocimiento de los estudiantes. Se busca
que los estudiantes pongan en práctica lo teorizado en el módulo a
partir de la contextualización de los conceptos o de la identificación y
examen de las mismas problemáticas en los ámbitos particulares.

 Se desarrollan actividades de búsqueda en Internet y en prensa

que pretenden generar incentivos a los estudiantes para que se
interesen por cuestionarse e indagar acerca de lo expuesto en el

1
6
Módulo; en especial, a través de la búsqueda de hechos o casos que
estén sucediendo en la actualidad cercana del país.

1
7
EVALUACIÓN

En cada unidad se realizaran una serie de ejercicios acompañados de

una metodología específica. Se exponen pautas para su realización al
final de cada unidad: relatorías, análisis de prensa, ensayos, mesas
redondas, estudios de caso. Al estar constituido el módulo por cuatro
unidades, la evaluación de cada una tendrá un porcentaje del 20% de
la nota, para sumar un 80%; el 20% restante estará dado por una
evaluación final, a manera de examen o parcial. Al final de cada
capitulo, se expone un cuadro de evaluación donde se señalan los
ejercicios, los criterios de evaluación y el porcentaje de cada uno de
ellos dentro de una nota global de cada unidad. Dichos ejercicios y
porcentajes, pueden adaptarse según los propios contextos y
procesos de aprendizaje de las territoriales.

1
8
U NIDAD I

PODER DE ESTADO Y
PODER PÚBLICO EN
COLOMBIA

1
9
 1 PODER DE ESTADO Y PODER PÚBLICO EN COLOMBIA2

1.1 INTRODUCCIÓN

El concepto de poder público no necesariamente resulta coherente

con el concepto de poder estatal. El poder del estado se encuentra
revestido de una serie de dinámicas y lógicas privadas que, en la
mayoría de las ocasiones, le imprimen un carácter de beneficio
particular al hacer que actúe en protección de intereses de
poderosos grupos y redes de privados, dejando de lado las lógicas del
interés general. En Colombia, las formas que adquiere la apropiación
privada del poder estatal corresponden a prácticas como el
clientelismo, el corporativismo, la corrupción y la criminalidad. De la
misma forma, el poder público no se construye exclusivamente a
partir de las dinámicas propias del ejercicio del poder estatal sino
también de la sociedad, de sus formas de organización, de expresión
y de comunicación.

Aunque aquí no se pretende realizar un análisis exhaustivo de las

lógicas privadas, se realiza una delimitación conceptual de cada una
de ellas y se les ejemplifica a través de la mención de casos en los
cuales se ven inscritos. Es preciso resaltar que la magnitud y la
intensidad de dichas prácticas y lógicas de lo privado demuestran que
se está frente a fenómenos de carácter sistémico y no simplemente
esporádico que, de antemano, implican una captura significativa del
Estado. Frente a este hecho, es necesario mencionar cómo las lógicas
de lo privado se han insertado en las tres ramas del poder de Estado
y, por añadidura, a las instancias de control del aparato estatal.

De otra parte, también es posible identificar diversas formas que

permiten pensar el poder público como una construcción venida
desde el propio seno de la sociedad. Al respecto, se encuentran
instancias de participación ciudadana que buscan incidir en la
configuración del aparato estatal y en el direccionamiento y
conducción política de la sociedad. Las instancias de participación
pueden ser formales, creadas desde el aparato estatal, e informales,
que se constituyen en espacios de incidencia e injerencia política
nacidas desde el mismo seno de la sociedad y van dirigidas a lograr
un cambio en las formas de pensar y de hacer la política.

2
0
2
Los aspectos básicos de este capítulo son una síntesis de la investigación titulada “Poder
Publico en Colombia” adelantada por Jesús Molina. Grupo Topos. ESAP, 2006.

2
1
1.2 JUSTIFICACIÓN

El análisis del real significado inherente al poder de Estado y al

poder público en Colombia reviste una gran importancia dado que
permite identificar la confusión y de las dudas existentes a la hora de
examinar el verdadero significado de lo estatal y su relación con lo
público. Es más, puede llegar a afirmarse que el análisis del poder
estatal y su relación con el poder público, a partir de la no
identificación plena de un elemento con otro, brinda un marco de
análisis entre poder público y poder estatal.

1.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES

En el campo de las ciencias sociales se ha hecho manifiesta la

asimilación del poder público al poder estatal. Ha sido tradicional, en
diversos campos, tratar los términos como si significaran lo mismo.
Sin embargo, esto no resulta tan Ejercicio 1. ¿Son similares el “poder de Estado” y el “pod
evidente si se considera que el poder ¿Son esenciales estas definiciones para comprender el E
del estado puede no ser un poder
público. Aunque se ha pretendido hacer
ver que el poder de estado se encuentra
exento de lógicas e intereses
particulares, dicha pretensión no
corresponde de forma significativa con
lo observado en los procesos empíricos
contemporáneos relativos a su acceso,
control y orientación

Por denominación, el poder de estado puede tener la connotación de

público, pero deja de hacerlo cuando sus actuaciones no
corresponden con el interés público de quienes lo financian o se
someten a sus decisiones: los ciudadanos. Lo mismo ocurre cuando
no se permite a la ciudadanía su acceso para beneficiarse de él o para
gobernarlo. También se escinden los significados cuando el poder de
estado busca los intereses de grupos económicos o políticos antes
que los del conjunto de la sociedad.
2
2
La identificación de poder de estado con poder publico, exento de
lógicas privadas, gano terreno, por la ficción liberal del Estado que
se posicionó en el

2
3
imaginario social y político. Esta considera que el accionar del Estado
obedece al principio de neutralidad según el cual el objetivo de él se
encuentra orientado a perseguir el interés general y el bienestar
común de todos los ciudadanos Por esta vía, se le hace ver entonces
como inmune ante las posibles embestidas de intereses particulares o
fines privados que cualquier clase, sector o grupo social quiera
imponer al resto de la sociedad3. Según este ideario, el aparato
estatal tiene entonces como finalidad el establecimiento del interés
general y no particular, y se constituye en un espacio de carácter
público completamente impersonal ajeno a la influencia de intereses
particulares de cualquier índole.

No obstante, los desarrollos teóricos contemporáneos desmontan esta

concepción. Autores como Tullock hacen referencia a los “Rent
Seekers” para señalar a aquellos grupos o sectores de empresarios
que a través de alianzas con sectores políticos o burocráticos buscan
la prevalencia de sus propios intereses aun cuando se perjudique o se
vaya en contra del beneficio de la sociedad. Se habla en consecuencia
de la “captura del Estado” en la cual las decisiones y las reglas de un
estado y sociedad se toman en virtud de grupos privados
específicos4.De acuerdo con lo anterior, si el poder de estado está
permeado y en casos capturado por intereses privados, no habría
razones suficientes para decir por qué el Poder de Estado es Poder
Público.

Dejando de lado la ficción liberal, otro de los lugares por donde se

asimila y poder público y poder de estado es aquella concepción
que ajusta a una y otra desde la división tripartita de las ramas del
poder de Estado (legislativa, ejecutiva y judicial) que las nombra
como poderes públicos. Dicha asimilación, parece remontarse, a la
concepción antigua del Estado sostenida por los romanos en la cual
se le identificaba con la “res pública”. Por esa vía, lo público se
corresponde con el andamiaje institucional y organizacional estatal.
Esta asimilación se hizo más fuerte, cuando en el periodo moderno se
habla de derecho público y derecho privado5, donde de un lado queda
situado lo referente al estado y al otro los intereses particulares.

Al igual que en el caso liberal, esta asimilación de poder público con

poder estatal, queda problematizada cuando se revisan algunos
teóricos que analizan las significaciones del poder político como tal.
En este sentido, vale la pena resaltar los aportes teóricos de dos
autores que hacen ver que el atributo público del estado corresponde
a una modalidad especifica de su estructuración. Castoriadis concibe
el poder público como aquel que se construye a partir de la incidencia
de los ciudadanos en la toma de decisiones y en las reglas
vinculantes para el conjunto de la sociedad. Este poder se construye
en el ágora o en la asamblea de los ciudadanos, siendo allí donde se
establecen las condiciones que permiten configurar el autogobierno
o la

2
4
3
Al respecto véase GONZALO, Eduard y REQUEJO, Ferrán. Democracia. Las razones de un
sueño que genera monstruos. En: CORTINA, Adela. Diez palabras claves de filosofía política.
Navarra: Verbo Divino, 1997. p. 24- 96.
4
HELLMAN, Icer y KAUFMAN, Daniel. Seize the state Seize the Day. State Capture. Corruption
and Influence in Transition Word Bank. Citado por MISAS, Gabriel. La lucha anticorrupción.
Contraloría General de la República, 2003.
5
Véase BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política.
México: Fondo de Cultura Económica, 1997. 243 p.

2
5
autonomía de los ciudadanos para gobernarse a sí mismos 6. El autor
referido, se refiere a la democracia como un sistema en el cual los
ciudadanos deciden cuáles son las instituciones que deben
establecerse para lograr una mayor armonía social, en el sentido, de
ser deseables para todos7.

De otra parte, Habermas8, considera que el poder público es

igualmente una construcción que difiere del poder estatal, pero que
se realiza a partir del momento en que la capacidad de conducción
política de la sociedad es apropiada por la capa burguesa de la
sociedad. Los burgueses, a partir de las prácticas de la comunicación,
la crítica, la formulación de opinión y la interacción discursiva frente a
un estado absolutista, logran que las decisiones políticas se tomen en
función suyo y que sean comunicadas y explicitadas de forma pública
al conjunto de la sociedad. El poder de estado se constituye en
publico en tanto que la elaboración de sus leyes y decisiones, se
entran a tomar, ya no bajo la primacía de la voluntad del soberano y
sus secretos, sino del debate ilustrado y racional público que lleven a
leyes “justas y justificadas”.

De esta forma, el poder público, según los autores citados, sólo es

considerado como tal, en tanto que se construye a partir de la
capacidad de los ciudadanos para autogobernarse y tomar decisiones
de carácter vinculante. Decisiones que los posicionen como actores
relevantes dentro del campo de configuración política del Estado.
Además, el poder público ya no se asimila a una esfera cerrada y
limitada sino, más bien, como un proceso en construcción abierto e
inacabado que siempre está a la espera de redefiniciones y
reconceptualizaciones que la sociedad haga de él. De lo anterior
podría decirse que no todo poder de estado es público, sino
solamente aquel que esté inscrito en un marco de carácter
verdaderamente democrático. A continuación, es interesante ver
como los elementos conceptuales anotados como se expresan en el
caso colombiano. Veamos

1.4 PODER ESTATAL Y PODER PRIVADO EN

COLOMBIA
Ejercicio 2. Por grupos, con base en 20 artículos inve
Lo estatal no es público en tanto subsisten
y perduran en el estado lógicas e intereses
privadas. Un primer lugar de la
apropiación privada del Estado lo produce
el clientelismo9. Este puede entenderse
como una práctica en la cual se tejen una
serie de alianzas y de relacionamientos
entre los actores estatales y privados, con
el objetivo de mantener a los
representantes políticos en los centros de
toma de decisión para mantener sus
privilegios o grupos afines. Ello implica que
las acciones, las estrategias y los recursos
del Estado no van
2
6
6
CASTORIADIS, Cornelius. La democracia como procedimiento y como régimen. En: Iniciativa
socialista, No. 38 (feb., 1996). Ecole de hautes études en sciences sociales de París
7
Ibíd.
8
HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. G. Gilli. Barcelona España. 1994.
Pág. 41- 42.
9
AUYERO, Javier. ¿Favores por votos? Estudios sobre clientelismo político. Buenos Aires:
Losada, 1997.

2
7
dirigidos a la satisfacción del grueso de la población, sino que se
orientan al beneficio de redes clientelares.

Varias lógicas privadas se estructuran dentro de la práctica del

clientelismo. En primer lugar, gran parte de los recursos público-
estatales antes que destinarse al grueso de la ciudadanía llegan a las
cuentas de los agentes políticos y sus clientelas. En segundo lugar,
esos mismos recursos se administran desde criterios de orientación
particular antes que pública, con lo cual se beneficia solamente los
sectores y territorios propios de las redes clientelares y no al conjunto
de la sociedad. Y, por último, se da un proceso de privatización de la
voluntad política pues el comportamiento político de los ciudadanos
no se rige por las lógicas propias del interés general, sino por las
correspondientes del l interés privado donde los ciudadanos
participan en los procesos formales- democráticos siempre y cuando
obtengan beneficios particulares por parte del agente político a quien
apoyan.

A juzgar por la forma como en

“De los 817.000 empleados públicos que tiene elColombia se
Estado a nivel nacional nombran92.000las
solamente están en carrera adm
autoridades y los funcionarios con
base en criterios más políticos
que meritocráticos, se puede
pensar que el estado esta
permeado por las redes
clientelares que hacen uso de sus
vínculos y/o influencia política
para tener incidencia en las
instancias del Estado. Se estima
que en Colombia, de los
800.000 a 900.000 empleos
provistos por el Estado, sin contar
los que están en carreras
administrativas especiales
- educadores, fuerzas armadas,
diplomacia o jueces etc-,
solamente de 80.000 a
150.000 son cubiertos a través de
los concursos y promoción por
méritos propios de la carrera
administrativa10.
Sin embargo pueden ser mas, los
empleos, sujetos a estas lógicas clientelares, ya que en dicho calculo
no se cuentan la gran cantidad de contratistas que son vinculados a
través de OPS o contratos bajo la forma de asesores, consultores y
prestadores de servicios.

En las carreras especiales la diplomática es ilustrativa de esta

situación. Aunque se dice que los cargos diplomáticos deben ser
proveídos según criterios de mérito donde cuenta la formación
profesional y la experiencia, en el actual gobierno solo un 35% de los
cargos diplomáticos se venían proveyendo por carrera. El valor
2
8
restante obedecía a lógicas discrecionales propias del Presidente de
la República, que llevaban a ocupar dichos cargos los familiares de
varios congresistas que prestaron sus apoyos al mandatario. El
remedio, al parecer, después de diversos escándalos por esto, es
peor que la enfermedad,

10
JIMÉNEZ, William. La reforma administrativa y carrera administrativa en Colombia:
frustraciones, razones y oportunidades. X Congreso Internacional del CLAD Sobre la reforma
del Estado y la administración pública, 2005. p. 20; Informe función publica, 2006.

2
9
pues la solución que se estudiaba al 2008 era acabar con la carrera
diplomática.

Otro campo que ilustra el fenómeno del clientelismo es la entrega de

entidades enteras a las redes de políticos, por lo general, como forma
de contraprestación del ejecutivo a la aprobación de determinadas
leyes por parte del poder legislativo. Un ejemplo para ilustrar lo
anterior, se puede observar cómo en Caldas, en los noventa e inicios
del siglo XX, se denunció que cientos de cargos públicos que se
asientan del nivel nacional, departamental y local, son prácticamente
feudos de las redes de Víctor Renan u Omar Yépez quienes, a través
de alianzas y vínculos político-partidistas, buscaron la forma de
controlar los cargos en todo el territorio caldense 11. Lo mismo se dice
de los Name Tehran o los Fuad Char, en el caso de la Costa Atlántica,
o en Antioquia, los Valencia Cossio. El caso mas reciente, se mostró
en el escándalo de la Yidis Política, en la que según la Corte Suprema
de Justicia una representante a la Cámara a cambio de recibir
prebendas y el nombramiento de varios de sus allegados en cargos
de entidades nacionales con presencia regional, en concreto en
Barrancabermeja, vendió su voto para aprobar la reelección
presidencial del presidente Alvaro Uribe.

En Colombia, el clientelismo se ha extendido tanto que los casos de

clientelismo no solamente se ven al interior de los órganos legislativo
y ejecutivo. También se hacen evidentes al interior de las otras ramas
del poder. En los Organismos de Control, Francisco Becerra, Gabriel
Turbay, Carlos Ossa, Contralores Generales de la Nación, fueron
sancionados o conducidos a prisión por prácticas ilegales
relacionadas, sobretodo, con pagar favores a los congresistas que
efectuaron sus nombramientos. La rama judicial que supone
administra la justicia, tampoco escapó a este fenómeno, o en sus más
altas instancias. Se tiene el caso del nombramiento de 40 familiares
de Magistrados de las Altas Cortes en organismos como la Fiscalía
General de la Nación o la Procuraduría General de la República,
cuando se supone que las cortes deben vigilar su funcionamiento12. A
este caso se suma la Comisión Nacional de Televisión, órgano de
control de la televisión, que consiguió permanecer ejerciendo sus
funciones gracias que en un proyecto de ley que amenazaba con
eliminarla repartió empleos entre los
congresistas.
"es un tema complicado porque en el Congreso hay empresa
Una segunda lógica de apropiación
privada del Estado se puede
evidenciar a través de prácticas
como el corporativismo13. El
término
corporativismo significa que unos
grupos o sectores específicos de la
sociedad, con una gran cantidad de
recursos, intervienen en las
instancias políticas de toma de

3
0
decisión de forma tal que sus
demandas son tramitadas
fácilmente
11
EL CHIVO expiatorio. En: Semana. Ed. 1102. (15 jun., 2003).
12
Articulo publicado en “El Espectador” el 7 de octubre de 2006.
13
Para revisar concepciones acerca del corporativismo ver SCHMITTER, Philippe C. Teoría
del neocorporatismo. Guadalajara: Universidad de Guadalajara, 1992. 517 p.

3
1
hacia la esfera de lo estatal, llevando a hacer prevalecer sus
intereses sobre los del conjunto de la sociedad. De esta manera, los
grupos tienen una gran injerencia en el ejercicio de la conducción
política de la sociedad, con un Estado que se encarga de fortalecer
sus propias apuestas políticas. Hoy en día, estos cuerpos se
encuentran conformados principalmente por agentes provenientes de
los sectores financiero, comercial, militar y/o productivo.

Un fenómeno interesante, quizá

relacionado con este “José Roberto Arango dejó la empresa privada para trabajar al l
corporativismo al que se hace
alusión, ha sido metaforizado con
la figura de las “puertas
giratorias”. Sirve este símil para
designar los funcionarios que se
trasladan del sector privado al
sector público y viceversa, dándose
con estos prevalencia a los
intereses de los sectores
empresariales de donde
provienen14. Tal es el caso de
participación de
personajes
provenientes del sector
empresarial que en el 2002.2006,
se verían favorecidos con el
nombramiento de un ex directivo
de FENALCO en la cartera del
Interior, uno de la SAC en
Minagricultura y en el Banco de la
República y otro de ANIF en la
cartera de Desarrollo y de
Comercio exterior, con posteriores
apoyos a estos y otros sectores. .

A las anteriores lógicas de clientelismo

y corporativismo, se suma la corrupción. Ésta se entiende como la
desviación de los recursos o los cargos públicos con el claro objetivo
de obtener beneficios de carácter exclusivamente privado. Asimismo,
la corrupción implica, además de ir en contra de la legalidad el mayor
número de veces, atentar contra los principios y valores públicos que
el mismo sistema político ha instaurado como legítimos para el
conjunto de la sociedad y que han sido aceptados como válidos y
deseables. La corrupción hace que una cantidad ingente de recursos
estatales –políticos, económicos o institucionales– vayan a parar en manos
de agentes privados que buscan alimentar el accionar de las redes
clientelares.

La forma como se presenta el fenómeno de corrupción en Colombia

demuestra que no es un asunto ocasional o esporádico, sino que se
trata de un fenómeno de carácter estructural que lleva a hablar mas

3
2
bien de una captura del Estado. Un estudio realizado a través de
encuestas en el 2002 corrobora lo anteriormente señalado. Un 62%
de empresarios encuestados afirmaba recurrir a pagos extraoficiales
en las contrataciones con el Estado, mientras que, casi la mitad de
los funcionarios públicos encuestados coincidían con dicha

14
La puerta giratoria. En: Semana. Ed. 1216; (20 ago., 2005).

3
3
opinión15. Por otra parte, Francisco Santos, Vicepresidente de la
República, aseguraba que el aparato estatal se encontraba permeado
por la corrupción tanto por parte de los agentes públicos como por
parte de los privados16. Además, el estudio realizado por la ONG
Transparencia Internacional señalaba que el proceso legislativo de
diseño, discusión y aprobación de leyes en el recinto del Congreso
estaba viciado por graves casos de clientelismo agenciados tanto por
agentes políticos como por privados.

Para mostrar cómo opera la corrupción en los mas altos niveles,

sumado al clientelismo, es diciente el caso de DRAGACOL, a finales de
la década de los años 9017, donde se muestra de que la corrupción y
clientelismo no son un asunto individual, sino de redes en continua
articulación y bien articuladas, heterogéneas en su composición.
Redes en las cuales se pueden divisar tanto a actores privados como
políticos y estatales.

En noviembre de 1998 el senador Cáceres acusaba al Ministro de

Transportes de efectuar una conciliación irregular con la Empresa
Dragados de Colombia DRAGACOL. Inicialmente la cifra reclamada
por Dragacol fue de 4.000 millones y, en menos de un año, ya había
pasado a los 50.000 millones para llegar a la exagerada suma de una
reclamación por encima de los 100.000 millones. Sin embargo de
esa última suma se llegó a una conciliación por
20.000 millones, bajo la cual, el Ministro Cárdenas diría que se había
llegado a la mejor opción para defender los intereses de la Nación. Lo
dudoso era porqué Dragados de Colombia había desistido de reclamar
por mas de 70.000 millones y se conformó con lo pactado en la
conciliación, al igual de por qué el estado de una deuda inicial de
4.000 millones había pasado a reconocer otra que quintuplicaba su
valor.

Hay una historia que antecede esta conciliación. Cuatro años atrás, la
empresa DRAGACOL había dado inicio a sus negociaciones con el
Estado. A escasos ocho meses de haberse constituido la empresa con
una suma de solamente unos 70 millones de pesos, de manera
sorprendente, había recibido un contrato del Estado por una cuantía
de más de 7000 millones de pesos. Luego de diferentes
administraciones durante casi una década siguió recibiendo contratos
por cuantías similares los cuales se renovaban o prorrogaban18. Un
aspecto particular que marca este proceso, se relaciona con el hecho
de que ellos provenían siempre de de sectores conservadores,
teniéndose que el Ministerio de Transportes estuvo regido por Juan
Gómez, Rodrigo Marín Bernal y Mauricio Cárdenas. Sin embargo, los
tintes de preferencias partidistas quedarían expresadas en eventos
ocurridos ex – ante de la conciliación, en las elecciones presidenciales
de 1998.

15
VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, BANCO MUNDIAL. Diagnóstico acerca de la corrupción
y gobernabilidad en Colombia. 2002.

3
4
16
EL VICEPRESIDENTE denuncia que el Estado está capturado por la corrupción. En: Semana.
Ed. 1124. (17, nov., 2003).
17
Pueden revisarse los siguientes artículos de la Revista Semana: “Fiscalía vincula a Mauricio
Cárdenas a caso Dragacol” (Ed. 920, 17; ene., 2000); “Llamadas misteriosas” (08, may.,
2000); “Se cae Dragacol” (Ed. 1048; 02, jun., 2002); “Con la draga al cuello” (Ed. 883; 23,
jul., 2001). De igual manera, el texto de Gloria Congote titulado “El señor de las dragas” de la
Contraloría de la República.
18
Revisar. CONGOTE, Op. cit.

3
5
Bray había organizado reuniones políticas con los dos candidatos por
el partido conservador, Andrés Pastrana y Juan Camilo Restrepo.
Respecto del primero, Bray le exigió a los organizadores de la
campaña que como condición para hacer aportes por 150 millones
de pesos debía tener una reunión privada con él hoy ex presidente.
Respecto del segundo, hoy ex ministro de hacienda, también se
organizaron reuniones en un restaurante y en un yate. Lo interesante
del asunto es que sería Pastrana como presidente quien nombraría al
Ministro en la cartera de Transportes a Mauricio Cárdenas, quien
firmaría la conciliación, en tanto que Restrepo posteriormente en la
cartera de Hacienda, sería quien autorizara el primer desembolso por
valor de 17.000 millones a DRAGACOL. En la intermediación entre los
candidatos y Bray para la consecución y la recolección de los
recursos, servirían de puentes un ex gobernador de Bolívar y un ex
alcalde de Cartagena

En días anteriores, e inclusive en el

mismo día en que se iba a realizar la “Para los investigadores el tema principal sigue siendo el de
conciliación, Reginaldo Bray había may., 2000).
estado realizando una serie de
llamadas a Fabio Valencia Cossio, jefe
del partido conservador y del Senado.
Igualmente, realizó llamadas al celular
del procurador designado del
Ministerio Publico, que fue designado
a la conciliación para garantizar su
transparencia. Del celular del jefe del
senado, Valencia, a su vez, se hicieron
varias llamadas al Ministro de
Transportes. Pero la relación de
Valencia con DRAGACOL no era
nueva. En fechas pasadas le había
financiado un viaje a Valencia Cossio a
China y su hijo era socio junto con
Bray de una de las empresas fachada
por las cuales Bray buscaba darle
cimiento a sus pretensiones de
demanda contra el estado, Imaginys.

Se suma a lo anterior, que una vez hecha la conciliación, el Ministerio

de Hacienda, en cabeza de Juan Camilo Restrepo, desembolsó con
una rapidez inusual el primer pago de la conciliación, que alcanzó el
monto de unos 17.000 millones de pesos. Pero no llegando hasta allí
en su papel el Ministerio de Hacienda, una de sus altas funcionarias,
como allegada y designada a la Junta Directiva de un banco de
propiedad del estado, influyó para que sus no se hiciera la diligencia
judicial de que varios de esos miles de millones se consignaran a las
arcas del banco, de deudas pasadas adquiridas por Reginaldo Bray.
Procedimiento que era el derecho del asunto, pues, según
procedimientos legales, cuando un contratista adeuda montos a
una entidad del estado, y a su turno, otras entidades oficiales

3
6
tienen deudas con aquel, a los desembolsos que se generen por
dicho efecto, deben descontarse automáticamente lo debido al
estado.

Sirva el caso de Dragacol, para mostrar que la corrupción se teje en

redes extensas y, que en la particularidad del caso colombiano,
esta íntimamente

3
7
vinculado con el clientelismo y sus redes de alto nivel. Como se vio, el
caso mostró una participación de diferentes poderes públicos en su
realización - ejecutivo, legislativo, organismos de control- , al igual que la
colaboración de ex autoridades locales y regionales, todos ellos
asociados con privados para apropiarse del Estado. Sin embargo, la
corrupción no solamente se vive en el nivel nacional. En lo local
también hace presencia.

En el sector local, la corrupción se puede también divisar en una gran

magnitud. Al respecto, en el 2004 el Contralor General de la Nación,
Antonio Hernández, señalaba que se habían perdido cifras cuantiosas
por concepto de recursos transferidos al sector salud, y
casi 47.000 millones de pesos por
concepto de transferencias de “Gobernador de Caquetá, Juan Carlos Claros. Condenado a pr
regalías19. En el 2008, se reportaba
vigente esta desviación respecto a
las regalías, donde se mostraba
como en la Guajira escuelas y
acueductos por varios miles millones
de pesos, no estaban en
funcionamiento por el mal diseño y
desviación de fondos producto de la
corrupción.

A estos indicadores generales se

suma el cada vez mayor número de
casos donde se investigan a
gobernantes y funcionarios locales y
regionales: en el 2005 se expresaba
que las más altas cabezas de cinco
departamentos estaban siendo
investigados, mientras que ocho
alcaldes se encontraban incursos en
procesos judiciales y administrativos
por actuaciones irregulares20. Los
casos señalados de las cabezas de
los gobiernos locales no son los
únicos, solo que, al ser los máximos
dignatarios, muestran la magnitud
que está cobrando el fenómeno. Si
de revisar en niveles inferiores se
tratara, solo basta recordar cómo en
el departamento de la Guajira se
habían destituido una centena de
funcionarios por casos de
corrupción .
21

3
8
19
CON NADADITO de perro. En: Semana. Ed. 1181. (19, dic., 2004).
20
Los cargos imputados se toman expresamente como aparece en el artículo “Investigados
por corrupción” publicado en la revista Semana el 6 de diciembre de 2005.
21
La fórmula del desgobierno. Por causa de la corrupción, el departamento de La Guajira vive
una crisis institucional que ha llevado a la destitución de casi un centenar de servidores
públicos. Ver Semana. Ed. 1218. (04, sep., 2005).

3
9
La criminalidad es otro de los fenómenos que muestran la
privatización del estado y que se suman al clientelismo,
corporativismo y corrupción de los cuales se ha hablado. Las redes o
grupos criminales que operan en ámbitos locales y regionales e
incluso nacional e internacional, a través de prácticas como la trata
de personas, el tráfico de armas, el narcotráfico, el lavado de activos,
entre otros, se han esforzado por capturar el Estado. El problema que
se tiene con estas redes consiste en que no pueden ser consideradas
como estructuras desligadas del desarrollo de las sociedades
contemporáneas sino que, precisamente, deben entenderse como
aspectos que han influido directamente al conjunto de la población;
en no pocas ocasiones han determinado el tipo de proyecto social que
las sociedades se piensan para un futuro porvenir22.

En este contexto se puede

hacer referencia a un nuevo
“Tan explosivos como los
fenómeno que actualmente
hallazgos del computador son los sacude a la clase política y
documentos escritos a mano que dirigente del país: el
se encontraron… Por un lado, una
relación de propiedades escritas
clientelismo armado. Diciente
en computador y que comienza fue el escándalo desatado
diciendo ‘Casa en Venecia frente por el famoso computador de
a la residencia del senador Álvaro
García Romero’ y que, según el
alias “Jorge 40”. Los
acta de la Fiscalía, termina con documentos encontrados por
‘una carnicería ubicada las autoridades en dicho
aproximadamente a 500 metros
del terminal de transportes
aparato electrónico revelaron
Brasilia sobre la troncal de cómo alcaldes, diputados,
occidente, frente al mercado gobernadores y
público, administrada por la
amante llamada Adriana’”. En:
parlamentarios hicieron parte
Semana. de las redes político-
partidista- criminales. En
estos casos, los paramilitares
se aprovechaban
de los recursos públicos o la impunidad, en asocio con políticos, a
cambio de que obligaran a la población a votar por los mismos
políticos a los que les hacían los “favores económicos”.

Además, un aspecto que no puede ignorarse, a pesar de no estar bien

documentado, es el de la apropiación privada de la seguridad estatal
en Colombia. El narcotráfico y el paramilitarismo, flagelos que durante
los últimos años ha azotado al país, conducen a que sus dádivas o
su influencia política y/o armada se haga sentir en lo organismos e
instituciones que, por misión, deberían brindar seguridad a los
colombianos. En el año 2003 se acusó a la Policía por tener posibles
vínculos con sectores del narcotráfico y por matar y/o secuestrar a 35
personas. Posteriormente, hubo un escándalo por evidencias de que
un grupo de policías devolvían tres toneladas de cocaína que
había sido decomisada. La crisis vivida por la institución fue de tal
magnitud que tuvo que relevarse de sus cargos a cinco generales de
la institución. En casos recientes, valga mencionar el caso de
Jamundi, en el 2007, donde un pelotón de soldados por cumplir un

4
0
“mandado” al narcotráfico, en palabras del Fiscal General de la
Nación, masacraron a un cuerpo especial de la policía, por lo cual se
les condeno con penas de mas de cuarenta años.

22
Estas redes se han organizado en estructuras delincuenciales similares a la mafia
siciliana, la mafia rusa, la yakusa japonesa, los carteles colombianos y los carteles
mexicanos o los traficantes pakistaníes.

4
1
 Ahora bien, así como se puede hacer referencia a las instituciones
estatales de seguridad, también se pueden señalar a las de justicia.
Ámbito donde, igualmente, los intereses privados afectarían
gravemente su configuración. Tal es el caso de la Fiscalía General de
la Nación durante la dirección de Luis Camilo Osorio: una gran
cantidad de funcionarios de varias seccionales del país fueron
destituidos por tener nexos con los grupos armados al margen de la
ley. En los medios de comunicación se hablaba de un “mentalista”
posiblemente vinculado a la Fiscalía y quien, además, extraía
información privilegiada de la entidad.

1.5 PODER DE ESTADO Y PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

Ya se revisó como el poder de estado

en Colombia es apropiado por
diversas lógicas privadas que llevan a Ejercicio 3. Mediante consulta en internet, relatos o textos,
capturarlo en beneficio de intereses
particulares, sin embargo, a ellas se
suman otras, que se esfuerzan por
publificarlo, por volverlo publico a
través de la democracia. Ellas se
caracterizan porque los actores
sociales y ciudadanos son quienes
tratan de incidir en la conducción
política y en el direccionamiento de
la vida en sociedad.
Lo anterior en el marco de un proceso de crisis de la noción de
democracia representativa y un fortalecimiento de los principios de
democracia participativa y directa. En éstas, ya no es el cuerpo de
políticos-representantes (congresistas, concejales, etc.) los únicos
actores dirigir al estado y la sociedad sino que se reivindica el
acompañamiento de los ciudadanos en dicha conducción.

Existe una gran cantidad de espacios de participación creados por la

reglamentación nacional desde el nivel central del Estado. Se ha
llegado a que en un mismo municipio se cuente con más de 29
espacios de participación en los temas más diversos tales como los
Consejos Municipales de Planeación, Los Consejos de Desarrollo Rural,
las Juntas Educativas Municipales, los Consejos de Juventud etc23.
Además, existe diversidad de espacios de participación de naturaleza
tanto formal como informal promovidos ya no por los centros
nacionales sino por las mismas administraciones o iniciativas locales,
tales como los Encuentros Ciudadanos, los Comités
Interinstitucionales de Emergencias, las Asambleas Constituyentes
etc. Se suman otros mecanismos de participación ciudadana
promovidos por la ley 134 de 1994 como el plebiscito, la consulta

4
popular, las iniciativas legislativas, etc.

De los primeros, promovidos por el estado, valga recalcar los espacios

de participación relacionados con la planeación participativa. De
este mecanismo
23
GERARD Martín y CEBALLOS, Francisco. Participación y fortalecimiento institucional a
nivel local en Colombia. Bogotá: Centro Editorial Javeriano, 2001.

4
es preciso resaltar dos logros bien significativos. En primer lugar, ha
permitido fortalecer el ejercicio y el uso de la planeación en el
contexto local y municipal al permitir que sean los mismos habitantes
del territorio quienes participen en el proceso de formulación de los
planes de desarrollo de sus respectivas comunidades mediante
debates y discusiones acerca de los asuntos que son o no prioritarios
para el desarrollo de las mismas. En segundo lugar, permite que sea a
través del encuentro y el desencuentro directo entre los actores
estatales y no estatales que se gestionen este tipo de procesos y, al
mismo tiempo, que sea mediante la publicación de los asuntos y
demandas sociales que se establezcan asuntos prioritarios y
lineamientos generales para formular los planes locales y municipales
de un territorio determinado.

Los procesos de planeación

participativa se han visto
fortalecidos en las grandes
y
medianas ciudades como “Uno de los ejes del Programa de Gobierno fue el
de Cultura democrática, Civismo y Civilidad,
Bogotá, Medellín, Pereira, en el cual se vislumbra la vocación política
Cúcuta y Pasto24. Tales de reivindicar el ejercicio de la democracia
procesos han permitido que directa y la interlocución permanente entre
el gobierno y las comunidades. Hay una
la ciudadanía incida premisa fundamental que permitirá luego
directamente en el diseño de concretar el proceso actual: “la democracia
los planes de desarrollo de se concreta en el presupuesto y cuando los
recursos son escasos, el diálogo entre el
sus comunidades con el saber técnico y el saber popular es el que
aporte de sus diversas permite identificar prioridades para una
concepciones y percepciones planificación más eficaz”. PLAN Y
presupuesto participativos de Pasto:
acerca de los problemas sistematización de una vivencia, 2002.
neurálgicos que dificultan el
desarrollo de sus localidades
y comunas y con una amplia
gama de soluciones posibles
a dichas problemáticas.
Pueden recordarse experiencias como los “encuentros ciudadanos”
promovidos por la administración de Antanas Mockus en la Alcaldía de
Bogotá, donde se logró la reducción de la amplia brecha existente
entre los ciudadanos y las autoridades políticas en el contexto de los
procesos decisionales y de agenciamiento de los recursos estatales
en los niveles locales.

La promoción de los espacios participativos, en el caso de la

planeación, ha hecho que los gobernantes y las autoridades políticas
municipales y locales tomen conciencia respecto de la importancia de
la participación del conjunto de la ciudadanía en el diseño y en la
formulación de los planes de su respectiva jurisdicción. De igual
manera se ha reconocido la necesidad de que los procesos de gestión
de los recursos públicos se realicen en un marco de transparencia y
responsabilidad política ante la posibilidad de que tales procesos
estén bajo la vigilancia y el monitoreo de la sociedad. Apuestas
similares se han promovido en diversos lugares del país, con el

4
claro objetivo de que las mismas autoridades políticas y
administrativas sean quienes

24
Pueden consultarse, entre otros, los textos “Plan y presupuesto participativo de Pasto”,
2002. 46 p.; “Iniciativa social vs. hegemonía política. La planeación participativa en el área
metropolitana del centro occidente”, 2002. 159 p. “La planeación participativa en Bogotá. La
mirada de los actores”, 2005. 19 p.; “Presupuesto participativo en Colombia: caracterización,
evolución y perspectiva: revisión conceptual”. Escuela Superior de Administración Pública,
2005. 112 p.

4
consulten a la ciudadanía en materia de las necesidades y
expectativas que tienen respecto de los procesos de planeación25.

En este sentido, es importante referir dos casos específicos de

planeación participativa. En el ámbito nacional puede hacerse
referencia del Consejo Nacional de Planeación que, aun cuando sus
recomendaciones pueden o no ser tomadas por el gobierno de turno,
ha logrado que diversos actores de la sociedad civil se pronuncien en
relación con el plan nacional de desarrollo del gobierno en vigencia y
que, en varias ocasiones, sus recomendaciones hayan sido tenidas en
cuenta y plasmadas en dichos documentos.

En
“Cerca de 1.500 representantes de los Consejos el ámbito
Municipales de de lo municipal,
y Departamentales de Planeación, así como de las e
igual que en lo nacional, se
llevaron a cabo los Consejos
Municipales de Planeación que se
desarrollaron con ciertas falencias,
pues en algunos casos sólo se
logró la representación exclusiva
de ciertos sectores de la
sociedad . Sin embargo,
26
allí
quedó bien claro la importancia de
que sean los mismos ciudadanos
quienes definan los derroteros del
Estado a través de la instauración
y el posicionamiento de algunas de
sus concepciones, demandas y
asuntos sociales en los planes de
desarrollo municipal.

A pesar de los logros alcanzados, las formas de participación

promovidas formalmente no han logrado incidir de manera amplia en
las instancias de decisión políticas. Estas experiencias reflejan, en
cuanto a resultados, que un conjunto de propuestas y
pronunciamientos son ignorados por las autoridades
gubernamentales. A pesar de los objetivos propuestos y los logros
significativos ya alcanzados, no han logrado incidir en elementos
significativos de la configuración de los planes de desarrollo
municipales, distritales y, mucho menos, en algún plan nacional de
desarrollo. Es decir, no se ha logrado afectar los centros ni las
decisiones estratégicas de poder Además, no se logra imprimir un
sentido real a la conducción del poder político ni se consigue, aún
menos, que la misma ciudadanía sea la quien lo defina y lo
determine. La escasa incidencia que han tenido los espacios de
participación formal se constituye en fuente de gran tensión para la
ciudadanía dado su interés por lograr una mayor apropiación tanto en
los espacios públicos como de los mecanismos necesarios para lograr
el agenciamiento de los recursos.

Tal es el caso en Bogotá de los “Encuentros ciudadanos”. Espacios

que permiten hacer evidente un fuerte enfrentamiento entre
concejales y ediles:
4
25
Tal es el caso de los programas desarrollados en los últimos años por parte de alcaldes de
grandes ciudades como el de Medellín durante el gobierno de Juan Gómez Martínez con su
programa de “Presencia total” o el de Luis Garzón con su programa “Bogotá en movimiento”.
26
A inicios del 2000 en 600 municipios ya se habían creado dichos consejos. Véase
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Evaluación de la descentralización municipal en
Colombia: balance de una década, 2002. Tomo III. 289 p.

4
unos desean seguir siendo la única instancia de representación de la
sociedad y la misma ciudadanía y otros buscan una mayor incidencia
en los espacios de decisión y en la conducción de su mismo destino
colectivo. Sin embargo, esta puja escasamente llega a trascender los
espacios de discusión y carácter públicos; de este modo no se
permite que se posicionen en las agendas públicas
gubernamentales .27

Lo anteriormente señalado puede verse

“lo primero que cabe proponer como hipótesis,
reflejadoes que los
enespacios
la de participación
forma como no logran
los incorporar los prob
movimientos sociales y cívicos de la
sociedad civil han sido ignorados por
parte de los espacios de participación
formal. Esta situación es aún más
lamentable en cuanto que algunos
movimientos con su accionar ya habían
logrado que el Estado incluyera sus
intereses y demandas dentro de las
agendas públicas gubernamentales,
como el caso de los movimientos
indígenas, campesinos, sindicalistas,
étnicos, entre otros. El problema surge
cuando las acciones promovidas por la
sociedad civil se convierten en una
amenaza latente para la configuración
tradicional de poder en los espacios
formales de representación política,
razón por la cual se busca excluirlos del
ámbito de la participación
ciudadana y, más bien, se prefiere privilegiar los espacios de
participación formalmente creados.

De manera paralela a los procesos de participación ciudadana

promovidos desde el seno del Estado, también han surgidos otros
espacios esta vez nacidos y promovidos desde la misma sociedad. Es
el caso de las “Asambleas constituyentes”, como las de Tarso, Tarqui
y Mogotes, y otras que superan el medio centenar28. Contrario a las
lógicas tradicionalistas de los mecanismos formales de incidencia en
el poder político, lograron imprimir una nueva modalidad política de
gestión del Estado y gestión del Gobierno al permitir que los
ciudadanos tuvieran real incidencia en la conducción de su modo de
vida colectiva. Es decir, mientras los espacios formales estaban
imbuidos de prácticas como la corrupción, el clientelismo y en
general, la apropiación privada de lo público, en los espacios
realmente ciudadanos operaban lógicas de apropiación pública que
permitieron una verdadera gestión pública del Estado.

4
27
En particular se tiene que solo un 1 % del presupuesto distrital es objeto de controversia y
debate en los encuentros ciudadanos de carácter local; el 99% restante queda en manos de
los actores políticos y gubernamentales para su destinación.
28
MEMORIAS DEL encuentro nacional constituyentes, gobernabilidad y acciones humanitarias.
Sonsón, Antioquia, 9, 10 y 11 de diciembre de 2004. 14 p.

4
Se hace evidente cómo estos
espacios buscaban una mayor “¿Cuáles propósitos nos motivan? Hacer efectivos el preámbu
incidencia en los procesos
políticos. En este marco se logró
una mayor influencia en la toma
de decisiones pero ya no en
asuntos y campos residuales, sino
en temas que resultaban ser
neurálgicos en el sentido de incidir
en la configuración de la vida
social de los ciudadanos. Además,
con estas instancias se logró el
fortalecimiento de los lazos entre
los ciudadanos a través de la
constitución de movimientos o
asociaciones relativamente fuertes
y duraderas en el tiempo,
constituidas a través de metas y
objetivos sociales bien claros y
definidos.

Con estos procesos, se ha logrado

que, a través de mecanismos
efectivos, se
pongan en práctica los preceptos de la Constitución de 1991 en
relación con el fortalecimiento del sistema democrático. Principios
como la participación, la soberanía popular, el pluralismo, entre otros,
cobran vigencia a través de procesos sociales y políticos nacidos
desde el mismo seno de la sociedad. Se ha buscado incidir en las
instancias reales de ejercicio del poder político estatal al promover, al
mismo tiempo, nuevos espacios de injerencia ciudadana en la esfera
estatal en un espectro mucho más democrático de sociedad.

Estos espacios cobran modalidades que en los espacios formales de

participación no logran hacerse evidentes. Por un lado, estas
instancias permiten una mayor articulación e integración entre
actores sociales de múltiples caracterizaciones y de distinta
procedencia y naturaleza. Es decir, logran unirse en torno a un
proyecto común que articula toda una gama de elementos diversos -
múltiples identidades, diferentes espacios de la geografía nacional y naturaleza
diversa de las demandas sociales-. De otra parte, es evidente la
naturaleza política de estos espacios e instancias sociales de
participación en la medida en que luchan por posicionar nuevos
modelos de Estado, gobierno y sociedad alternativos a los realmente
existentes.

Las “Asambleas constituyentes” han generado procesos sociales y

políticos importantes en los municipios señalados29. Con este
mecanismo, los actores sociales han buscado salirle al paso a los
vacíos de poder generados por las autoridades políticas tradicionales
o enfrentarse colectivamente al accionar de los grupos armados. Con
ello, se constituyen espacios de participación directa a partir de
5
procesos de debate, discusión y consensos con lo cual los habitantes
logran constituirse en los sujetos centrales en la conducción política
de su comunidad. Ello permite a los ciudadanos posicionarse como tal
y desplegar toda su fuerza social y política en torno a desplazarse de
un estatus

29
Debido a sus resultados democráticos, las asambleas constituyentes se han venido
extendiendo a otras partes del país, hasta casi llegar a contar con medio centenar en
diversos municipios del país. Ibíd.

5
de gobernados a otro de gobernantes y al apropiarse de los espacios
y de las instancias de decisión política a través de procesos de
movilización y organización política de carácter ascendente.

La participación de los ciudadanos "Es una oportunidad que escogió todo el Municipio, todas las pe
en espacios como las Asambleas
aseguran la reivindicación del
precepto democrático de soberanía
popular, según el cual el pueblo es
poseedor del auténtico derecho de
gobernarse por y a sí mismo a
través de la instauración de una
ciudadanía popular que se apropia
de lo público y le imprime una
nueva orientación a la
configuración del poder estatal. Es
una visión contraría la concepción
de
democracia
representativa en la cual son los
representantes políticos quienes,
en nombre del conjunto de los
ciudadanos, toman las decisiones
que a ellos les parecen que son
las más benéficas
para la sociedad. De esta forma, espacios como las Asambleas
constituyentes se constituyen en auténticos mecanismos para
permitir el encuentro horizontal entre habitantes, organizaciones
sociales y autoridades gubernamentales; de igual modo, generan
procesos deliberativos a partir de los cuales pueden estructurarse las
agendas públicas y los asuntos públicos y minimizan los riesgos que
puede generar la democracia representativa, entre ellos la exclusión
de importantes sectores de la sociedad30.

Además de las asambleas constituyentes, también puede hacerse

mención de las veedurías ciudadanas. De sus experiencias puede
extraerse cómo logran articular distintos proyectos e iniciativas de
carácter particular en torno a objetivos sociales comunes, por medio
de la real incidencia en las esferas del poder estatal. Tal es el caso de
las veedurías instaladas en el seno del Congreso de la República, las
cuales a través de su estricta vigilancia y control al modo de actuar
de los parlamentarios, permitieron que a varios de ellos se les quitara
la investidura y que a otros se les abrieran procesos por enriquecerse
con dineros públicos.

En este sentido, las veedurías ciudadanas no sólo constituyen formas

de gestionar el control social a la gestión pública, sino que, a partir de
su desarrollo en los últimos años, se han estructurado en escenarios
de construcción y legitimación del poder público al imprimir lógicas de
bienestar común e interés público a las acciones emprendidas por la
esfera de lo estatal. No obstante, las veedurías, para conseguir tales
objetivos, se valen de prácticas, metodologías y técnicas diversas de
5
agenciamiento de lo público, como lo demuestra el caso de dos
veedurías ciudadanas de Cartagena que, a
30
Algunas reflexiones que pueden darse en relación con las asambleas constituyentes se
encuentran en el documento titulado “Las asambleas ciudadanas: una modalidad de alianza
entre actores sociales para la superación de la pobreza y la convivencia pacífica” elaborado
por David Marulanda García en el año 2003.

5
partir de mecanismos y dispositivos distintos, buscan realizar un serio
control a la gestión y acción emprendidas por las autoridades
estatales31.

Las veedurías han obtenido logros importantes en cuanto a su papel

social de control de lo público. En el caso de Cartagena, la
Corporación Movimiento Ciudadano contra la Corrupción logró la
destitución de un alcalde gracias a las denuncias realizadas. También
se puede mencionar la Red de Solidaridad Social, cuyo objetivo
consistía en identificar a los beneficiarios de cada municipio del
programa de Consejos de Rehabilitación y presentar informes de los
resultados alcanzados, todo ello en compañía con la sociedad 32.
Asimismo, se encuentra el Comité de Régimen Subsidiado del
Ministerio de Salud que buscaba que los subsidios llegaran a los
sectores de la población con menores recursos económicos.

1.6 REFLEXIONES GENERALES

En primer lugar, puede reiterarse que lo revelado por los casos de

corrupción, corporativismo, clientelismo y criminalidad al interior de la
estructura estatal y política en Colombia se constituye en un
fenómeno sistémico. Aquí se quiere plantear que los diversos casos y
tipologías de desviación no son hechos aislados, esporádicos o
sorpresivos que, tomados individualmente, no tendrían por qué
preocupar a nadie. Sin embargo, se hace evidente que tales
problemas son ya estructurales y endémicos al mismo sistema
político y administrativo en Colombia, dado que no afecta solamente
a la rama ejecutiva del poder en Colombia, ni siquiera sólo a la
administración pública: estos problemas pueden identificarse
claramente en las ramas legislativa y judicial.

En segundo lugar, se presenta una captura significativa del Estado.

Esto, significa que gran parte de los dineros, recursos, bienes y
servicios que provee el Estado con el fin de garantizar la satisfacción
de las necesidades de un amplio conjunto de la población, finalmente
son controlados por unos pocos particulares y redireccionados hacia
sus patrimonios personales. Ello se produce porque tales privados
usan alianzas, influencias y vínculos políticos para que tanto las
normas establecidas como su ejecución, se dirijan a privilegiarlos a
ellos o a un sector muy reducido de la sociedad. Evidentemente, se
encuentran varios aspectos comunes entre el clientelismo, la
corrupción, el corporativismo y la criminalidad. La estructuración de
redes es uno de ellos.

Es interesante ver cómo la estructuración de redes en pequeña o gran

escala permite una gran conexión entre sí y entre ellas mismas y el
aparato político- estatal, lo cual dan lugar a todas las condiciones
necesarias para que hechos desviados puedan darse con toda la
tranquilidad posible. Estas redes actúan de forma tal que ninguno
de los actores involucrados (políticos, funcionarios,

31
Es el caso de la corporación Cartagena Honesta que incorpora un nuevo mecanismo de

5
control social que permite convocar audiencias públicas para llamar a cuentas a las
autoridades públicas y realizar denuncias penales para hacer responder a estas mismas
autoridades por sus conductas contrarias a la lógica de lo público. Por otro lado, en la misma
ciudad se encuentra otra veeduría ciudadana encargada de asumir tareas de inspección y
vigilancia de las acciones del Estado y, además, se ocupa de proyectos como el “Plan
maestro de Cartagena” y el “Plan de desarrollo distrital”.
32
CORPORACIÓN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA. Para fortalecer el control ciudadano en
Colombia. Estudio sobre la figura de la veeduría ciudadana. Bogotá: Cámara de Comercio de
Bogotá CCB; Casa Editorial El Tiempo CEET; Federación Nacional de Comerciantes –FENALCO,
2000. 68 p.

5
empresarios, entre otros) salga perjudicado, pues si uno de ellos sale
“manchado” ante la luz pública, lo más seguro es que a todos los
demás también les suceda lo mismo. Ello, a toda costa lo tienen que
impedir las redes, pues en estos casos lo que prima es el interés
personal y particular de cada agente, sean intereses electorales,
posicionales o pecuniarios.

Otro aspecto en común, se da en la difusión de fronteras entre lo

legal y lo ilegal que generan las prácticas desviadas. Se actúa dentro
del panorama legal, en la medida en que ello permite despistar a las
autoridades respecto de las verdaderas prácticas que se están
realizando. El desvío del interés no solo se dirige hacia las
autoridades, también pretenden desviar la atención de la misma
opinión pública. Así, prácticas que en cualquier en otra sociedad
inmediatamente serían objeto de repudio público, se consideran
como normales y, además, sean ampliamente aceptadas. Si las
normas y el ordenamiento legal no las prohíben se puede tomar como
evidencia de que está bien hacerlas. Sin embargo, también se actúa
a partir de prácticas que son ilegales, pues por su intermedio
realmente puede lograrse la exacción de recursos públicos que van
a parar a las arcas personales de los agentes privados quienes,
de otra manera, no podrían lograrlo. Es decir, mediante la trasgresión
legal los diferentes agentes de la corrupción y del clientelismo logran
conseguir sus objetivos particulares para los cuales estructuran sus
redes.

A su vez, todas las prácticas desviadas actúan para obtener

cantidades ingentes de recursos. Generalmente, las redes y agentes,
para mirar este tema desde una perspectiva económica, comparan
los costos de actuar ilegal o indebidamente con los posibles
beneficios de los recursos electorales, jerárquicos o pecuniarios que
podrían obtenerse. Si los beneficios son mayores que los costos, es
mucho más probable que las redes entren a actuar inmediatamente.
Es decir, se busca que los recursos que se vayan a capturar sean de
una gran cuantía de forma tal que alcancen a cubrir los riesgos de
entrar al mundo de la corrupción y el clientelismo.

Finalmente, se presentan casos de la práctica del secreto y la

complicidad de los órganos de control33. Se necesita, ante todo, que
estas prácticas sean realizadas a escondidas de la luz y del escrutinio
público, puesto que las consecuencias de conocerse son
tremendamente negativos para los actores y agentes participantes.
Sin embargo, en diversas ocasiones se busca que la generación de
procesos de visibilización paulatina, de forma tal que cuando los
casos sean de conocimiento público, aparezcan como prácticas no
indebidas. De modo paralelo, se dan casos de complicidad y
compañía de los entes de control. Situación que se hace evidente
debido a los grandes casos que sacudieron y aún hoy día siguen
sacudiendo al país. En tal contexto habría que preguntarse por el
papel que juegan los organismos de control en el sentido de vigilar la
gestión fiscal de los dineros públicos o de vigilar la conducta de los

5
servidores públicos, aunque en determinados casos aparece que los
mismo entes son cómplices al ser parte activa de los procesos de
corrupción.

33
Para conocer elementos a partir de los cuales se puede conceptualizar la corrupción,
consultar el texto de Malen Seña “La corrupción” de 1995.

5
Sería interesante cuestionarse acerca de si los fenómenos de
corrupción y clientelismo pueden ser categorizados como simples
fenómenos de saqueo, robo o extracción de los recursos económicos
y financieros y los cargos del Estado. En este sentido, se pretende
resaltar que estas prácticas, aunque evidentemente incluyen todos y
cada uno de los factores anteriormente mencionados, no se agotan
allí. En realidad, revela algo aún más crítico: las estructuras de
apropiación privada funcionan como estructuras y modalidades de
dominación al interior de la sociedad que atenta y va en contravía de
los (escasos) procesos democráticos que, de alguna u otra forma, han
logrado consolidarse en el país.

Diversas son las formas mediante las cuales las modalidades de

apropiación privada del Estado reflejan la estructura de dominación
inherente a la estructuración del mismo Estado. El corporativismo, por
ejemplo, busca beneficiar a unos grupos particulares a través de la
dación de recursos estatales cuya destinación consiste en formar
parte del botín personal de dichos grupos. La estructura de
dominación se refleja en que en la mayoría de casos la función de
otorgar bienes y prestar servicios públicos es concesionada a estos
grupos, cuando ni siquiera ofrecen las garantías mínimas de servicio
público necesarias para desempeñar una función social de tamaña
magnitud.

Además del corporativismo, el clientelismo político y el conflicto

armado también operan como una forma de expresión de la
estructura de dominación. A través del clientelismo, ciertos sectores
de la sociedad, por intermedio de la constitución de redes
clientelares, buscan mantener su posición e influencia política;
objetivo que se logra eliminando al adversario político que puede
representar un peligro evidente para ganar la competencia electoral;
se contraviene de esta manera el libre desarrollo y la expresión de la
voluntad democrática. Por su parte, las dinámicas propias del
conflicto armado a través del accionar de los grupos irregulares
mantienen sus propias estructuras de dominación por medio de la
coacción armada ejercida sobre los habitantes para que voten por
tal o cual candidato que es del buen parecer de dichos grupos. Ello
permite satisfacer sus intereses de dominación y mantener el control
político sobre la población en general.

Frente a lo anterior, se puede afirmar que las prácticas de apropiación

privada del Estado como el corporativismo, el clientelismo, la
corrupción, entre otras, buscan mantener una estructura de
dominación donde sean satisfechos los intereses particulares de los
grupos que capturan el Estado (las redes) y donde, además, sea
posible lograr y mantener la captura de una gran parte de la
población. Lo anterior atenta contra los escasos logros políticos que
ha alcanzado Colombia en relación con el fortalecimiento de la
democracia, pues se logra la privatización de la voluntad política de la
ciudadanía, se altera su capacidad de decidir acerca de sí misma y del
proyecto de sociedad que se tiene para sí misma. De esta forma, la

5
presencia de las dinámicas de apropiación privada de lo público
permite la captura significativa del Estado por parte de los grupos
privados y se atenta contra el libre desarrollo del sistema democrático
y contra el libre ejercicio del ser ciudadano como sujeto político.

Frente a la apropiación privada aparecen lógicas de apropiación

pública que buscan o terminan por confrontarlas, que quieren
hacer al Estado un poder

5
público en público. A través de los espacios de participación
alternativos a los formalmente creados, va surgiendo una nueva
concepción de cultura política que permitiría, con unas condiciones
preestablecidas, modificar las relaciones tradicionales que se han
tejido entre los ciudadanos y la organización política en el terreno
colombiano que permita la construcción de un poder de estado con
lógicas y propósitos públicos. Anteriormente, se consideraba que la
única forma de ser partícipe en el proceso político era a través de la
adscripción partidista en la cual operaban las lógicas tradicionales de
apropiación privada de lo público a través de dispositivas y
mecanismos como la repartición de cargos burocráticos,
emolumentos, favores políticos etc. Sin embargo, en este nuevo
contexto parece que se ha venido operando una redefinición de lo
que se ha considerado como cultura política, en donde surgen nuevos
valores, saberes, prácticas y redefiniciones que posicionan lo
ciudadano como aquello que realmente puede catalogarse como
válido y legítimo para agenciar procesos políticos que merezcan la
categorización de verdaderamente democráticos.

Es este contexto cobra vigencia la noción de participación ciudadana.

Puesto que mediante su ejercicio el ciudadano puede incidir
directamente en los espacios del poder político-estatal al instituirse
autónomamente como sujeto político, provisto del deber y del
derecho de participar en la conducción política, tanto del aparato
estatal que lo rige como del cuerpo estatal del cual hace parte.
Aunque no existe una posición única en torno al asunto de la
construcción de este tipo de procesos, se debe resaltar en este
proceso el lugar que cobra la formación ciudadana en las propuestas,
proyecciones y experiencias propias de la participación ciudadana.

En este sentido, resultaría importante formular retos en torno a las

instancias sociales de participación que les permitan de manera más
abierta e integral hacerse al poder político y, con ello, al poder
público. Cobra vigencia que dichas instancias logren copar los
espacios comunitarios, municipales y departamentales que hasta el
momento no han logrado llenar. Por lo mismo, instaurar mecanismos
y dispositivos efectivos que logren crear acciones complejas, fuertes y
duraderas en torno a los procesos políticos que se agencian a partir
de lo exclusivamente estatal. Además, lo anterior pasa por lograr la
movilización de actores tanto estatales como no estatales en torno a
la instauración y la vigencia de un nuevo proyecto de Estado y de
sociedad que permita que los principios democráticos sean una
realidad y no una mera ficción como hasta ahora de manera
mayoritaria se han agenciado, desde los espacios formales.

1.7 EVALUACIÓN

Ejercicio 1.
¿Son similares el “poder de Estado” y el “poder
público”? Discutir en grupo y consignar en una relatoría
Actividad
las similitudes y/o diferencias entre los dos conceptos.

6
¿Son esenciales estas definiciones para comprender el
Estado en Colombia?

6
 Calidad de la relatoría realizada.
Criterios de Participación en la mesa
Evaluación
redonda. Valor: 15% de la nota
de esta unidad.
Relatoría. Memoria escrita que recoge las posiciones y
argumentaciones de los participantes en una sesión y
actividad. Debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la
sesión y asistentes
2. Agenda enumerada de los problemas o asuntos
tratados a lo largo de la discusión 3. Presentación en
torno a cada uno de los problemas y asuntos, de las
posturas y de las argumentaciones relevantes
Metodología presentadas en la discusión 4. Conclusiones generales
5. Asuntos pendientes para próximas sesiones.
Mesa Redonda. Se caracteriza por la participación de los
asistentes, donde cada quien aporta elementos
recolectados previamente y en el sitio para construir
una caracterización compartida en relación con un
asunto o tema. Cuenta con un coordinador y un relator.
El primero, garantiza el desarrollo de una agenda, la
equidad en la participación de los asistentes y el control
de los tiempos. El segundo, consigna las memorias de
la mesa.

Ejercicio 2.
Por grupos, con base en 20 artículos investigativos de la
prensa nacional (Semana, Cambio, El Tiempo, El
Espectador) realizar una caracterización de la
apropiación privada del Estado en Colombia y
Actividad
consignarla en un trabajo escrito. Dicho trabajo deberá
exponerse y contrastarse con lo señalado en esta
unidad. Cada grupo se encargara de un sector en
específico: 1) cargos públicos 2) seguridad social 3)
empresas del estado 4) municipios 5) defensa y
seguridad.
Cantidad y calidad de la información
recolectada. Documento de análisis
Criterios de
realizado.
Evaluación
Material elaborado para la presentación.
Manejo del tema y fluidez en el mismo.
Valor: 40 % de la Nota de esta Unidad.

6
 Análisis de Prensa. Consiste en la recolección sistemática
y periódica de noticias o investigaciones periodísticas
para caracterizar, a partir de acontecimientos, un
fenómeno determinado. La consistencia del análisis
radica en: 1. Recolección de un número significativo y
suficiente de noticias o investigaciones que permita
divisar características permanentes, tendencias,
especificidades y variaciones del fenómeno investigado
2. Definición de variables de análisis a partir de las
cuales se leerá cada una de las noticias señaladas (por
ejemplo, actores, asuntos, interacciones, intereses,
tensiones, etc.) 3. Elaboración de matrices de análisis
donde se clasifique y ordene la información acorde con
variables definidas de antemano donde también ha de
consignarse las interpretaciones parciales. 4.
Elaboración de una caracterización donde se consigna
Metodología
el análisis global realizado. Importante que lleve el
tema, el problema o el asunto central que encontraron
en el análisis. Las principales hipótesis, la metodología y
fuentes en las cuales se basó el análisis, las
argumentaciones que sustentas las tesis, los ejemplos,
cuadros o noticias -pie de página- en que se soportan los
análisis. Las Conclusiones.
Exposición. Presentación ante un público de un tema o
asunto para dar a conocer o convencer acerca de un
asunto en particular. Exige en su desarrollo una
preparación previa que consulte contenidos,
argumentos, ayudas didácticas. Importante que parta
por una introducción en la cual se exponga el problema
u objetivos que buscan dilucidarse y los caminos
argumentativos que se seguirán para realizarlo. Es
importante que los apoyos audiovisuales sean apoyos,
mas no una transcripción de lo que se va a decir. Los
integrantes del grupo deben conocer de todo el tema y
estar, cualquiera de ellos, en capacidad de dar una
visión panorámica de la misma.

Ejercicio 3.
Mediante consulta en internet, relatos o textos, cada
grupo reconstruirá un caso de incidencia pública de
apropiación ciudadana mediante participación en el
Actividad
Estado. Pueden revisarse Asambleas Constituyentes,
Veedurías Ciudadanas, Banco de Éxitos del DAFP,
Planeación, etc. cada caso será expuesto al conjunto de
los compañeros.
Cantidad y calidad de la información
recolectada. Documento realizado.
Criterios de
Material elaborado para la presentación.
Evaluación

6
Manejo del tema y fluidez en la
exposición. Valor: 30 % de la nota de
esta Unidad.

6
 Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o
situación donde una dinámica entre actores y contextos
configura un fenómeno, relación o proceso que es de
interés registrar. El estudio de caso trae consigo la
recolección de testimonios, documentos, reportes de
prensa, fotografías, videos, observaciones de campo,
etc. de acontecimientos sucedidos en la vida real.
Acontecimientos que, de manera fragmentaria y
dispersa, expresan cómo se va dando vida y se
Metodología transforma “algo” que es del interés estudiar. El estudio
de caso se construye con personajes, momentos,
situaciones, recursos ubicables y vinculados a espacios
y tiempos específicos. Lo anterior no es suficiente, pues
el estudio debe contar con un soporte conceptual que
permita que los elementos estudiados tengan un marco
común que permita ir referenciándolos y articulando
entre sí de tal forma que el estudio exprese cierta
estructura o patrón de relaciones. Además, también, el
estudio de caso debe hacer evidente un relato que
recree con situaciones, sensaciones, personajes,
emociones una historia con un principio, fin, nudo,
desenlace y enseñanzas.

Ejercicio 4.
Criterios de Parcial, quíses y/o autoevaluación.
Evaluación Valor: 25 % de la Nota de esta
Unidad.
Metodología A criterio del tutor o del grupo

6
U NIDAD II

ESFERA PÚBLICA POLÍTICA

EN COLOMBIA: LA
RELACIÓN ENTRE EL
ESTADO Y LA SOCIEDAD

6
2 ESFERA PÚBLICA POLÍTICA EN COLOMBIA: LA RELACIÓN ENTRE EL
ESTADO Y LA SOCIEDAD34

2.1 INTRODUCCIÓN

El presente capítulo tiene como objetivo dilucidar las diversas formas

de mediación en Colombia entre el Estado y la sociedad a través de la
constitución de la esfera pública política. Reflexionar las complejas
relaciones y la constante tensión entre los agentes político-estatales
y los agentes sociales por constituir su propio espacio definido de
tramitación de intereses y de visibilidad. Esta tensión puede
explicarse por la limitación de los espacios formales- institucionales
creados por el Estado para constituirse, de una parte, en una esfera
de mediación y, de otro lado, construir los espacios de tramitación de
demandas por parte de los ciudadanos entre Estado y sociedad;
espacios que aún están por construirse y consolidarse como tal.

La estructura del presente capítulo puede describirse en los

siguientes términos: el aparte titulado “Elementos conceptuales”
busca, de la misma forma que los otros capítulos, ofrecer un marco
teórico-conceptual para el análisis posterior de la problemática
expuesta. Se expone la interesante discusión en torno a la
elaboración académica que se le ha dado al concepto de “esfera
pública”, en especial a partir de los postulados desarrollados por
Nancy Fraser y Jurgen Habermas. El aparte denominado “Mediaciones
entre Estado y sociedad” busca identificar, precisamente, las distintas
formas de mediación entre Estado y sociedad que han surgido en
Colombia a partir de la década de los años noventa, se habla,
entonces, de la representación política, de la participación ciudadana
y de los movimientos y organizaciones sociales.

La revisión de la evaluación que las distintas mediaciones han tenido

en el ámbito colombiano, se examina en el aparte titulado “La
apertura del Estado a la sociedad”; allí se exponen los aspectos
positivos y las fortalezas de ellos. En el aparte denominado “Límites a
la apertura política del Estado” contribuye al análisis de los aspectos
negativos y/o debilidades de estas formas e instancias de mediación
entre el Estado y la sociedad. En “Institucionalidad de la esfera
pública política en Colombia” se cuestionan las condiciones
institucionales que permitieron o deberían permitir la apertura de la
Esfera pública política. En “Actores y acciones en la esfera pública
política” se examina el comportamiento de los diferentes actores
sociales y su influencia en el proceso de ampliación o cierre de la
esfera pública política en Colombia. Al cierre del capítulo se dan unas
breves reflexiones en torno a lo expuesto en el capítulo.

6
34
Los elementos básicos del presente capítulo se toman de la investigación titulada
“Democracia en Colombia en la década de los noventa. La esfera pública. El problema de la
mediación política entre la Sociedad y el Estado” dirigida por Jesús Molina, Grupo Topos,
ESAP, 2003.

6
2.2 JUSTIFICACIÓN

La importancia de lo expuesto en el presente capítulo radica en que el

proceso de ampliación o reducción de la esfera pública política
explica los alcances de la democracia en Colombia y, con ello, las
posibilidades de un Estado y una administración publica con
condiciones efectivas para hacer real el postulado que las
actuaciones de las democracias tienen por razón Ejercicio No. 1. Con base en lo visto en las asignatu
de ser la realización de la voluntad política de la
ciudadanía. Una revisión en torno al proceso
acaecido desde la instauración de la Constitución
Política de 1991 genera cuestionamientos y
reflexiones en torno a los espacios de
representación política formal-oficial, los
mecanismos de participación tradicionales y no
tradicionales y los movimientos sociales y
organizaciones políticas.

2.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES

Aunque critique la noción de esfera pública

aportada por Jürgen Habermas, Nancy Fraser
considera que la democracia moderna es
difícilmente pensable sin ella35. Interesa su alusión
porque apunta a la relación intrínseca y
fundamental entre democracia y esfera pública.
Habermas acota el concepto de esfera pública como aquel espacio
que surge como un espacio de mediación entre el Estado y la
sociedad. Espacio de mediación e injerencia histórica de la sociedad
sobre lo estatal que incluye lo referente al acceso y al despliegue del

6
poder político.

35
FRASER, Nancy. Justitia Interrupta. Reflexiones críticas desde la posición postsocialista.
Siglo del Hombre Editores. Universidad de los Andes, 1997. Capítulo “Pensando en una
nueva esfera pública”. Pág. 95-133.

7
 De acuerdo con el análisis histórico
y sociológico desarrollado por
Habermas, se puede afirmar que la
"Se desarrolla en la publicidad burguesa una conciencia política que consigue articular la idea y la exigencia de
esfera pública sirvió como un
mecanismo institucional de
transición de una sociedad
aristócrata regida por un estado
absolutista hacia una sociedad de
carácter burgués regida por un
estado democrático-liberal.

Esta esfera pública servirá como un

puente de articulación, pero
también de tensión y rivalidad,
entre los burgueses y las capas
superiores integradas por la
monarquía, la nobleza y el clero. Esfera pública que, en Habermas, se
entenderá como sociedad civil proveniente del ámbito
exclusivamente privado y cuya función será mantenerse por fuera de
la esfera del poder estatal pero controlándola a través de las
prácticas discursivas y la movilización pública.

Sin embargo, con el devenir histórico, en los siglos XIX y XX, este
espacio se convertirá en una fuente de tensiones y rivalidades
producto de la aparición en escena de nuevas configuraciones
sociales relacionadas, principalmente, con la clase obrera. Esta vez,
el campo de lucha política ya no enfrenta a burgueses con
aristócratas sino a obreros -y demás sectores tradicionalmente
subordinados- con la burguesía. De nuevo, estas tensiones implican
una transformación del campo relacional y funcional en la naturaleza
del Estado: se vive una transición que va del Estado democrático
liberal, al Estado social de derecho.

La esfera pública aunque con significados liberales y burgueses,

puede entenderse en una acepción más amplia. Puede remitirse su
significado a un espacio donde se configuran, por un lado, las
tensiones políticas en las relaciones que se tejen con el Estado y, por
otro, las relaciones entre los individuos de una sociedad. Relaciones
que necesariamente no siempre son armónicas, para mas bien
caracterizarse por una constante tensión y puja de fuerzas sociales y
políticas que compiten y se enfrentan entre sí por construir y decidir
intereses comunes y lograr un control en la conducción política del
conjunto de la sociedad.

En ella entonces entran en conflicto diversos elementos constitutivos

del orden social, como partidos políticos, organizaciones de la
sociedad civil, instituciones políticas, instancias de representación
política, dispositivos informativos y comunicativos, etc. de ahí que se
deba ser enfático en afirmar que así como la esfera pública permite la
comunicación y la interacción discursiva, de igual forma también
puede devenir en profundos problemas sociales o disputas políticas
que pueden transformar radicalmente la naturaleza constitutiva de la
7
vida en sociedad.

Nancy Fraser dirige una crítica a la noción de esfera pública burguesa

trabajada por Habermas. En primer lugar si la esfera pública
verdaderamente permitía la inclusión de todos los sectores de la
sociedad o, por el contrario, al interior de ella se generaban unas
condiciones que lograban la consolidación

7
de un sector exclusivo a partir de la exclusión de otros. Exclusión por
parte de la burguesía de lo que denomina contrapúblicos, estos de
tipo nacionalistas, de campesinos, de mujeres, de negros, donde se
da lugar a identidades y expresiones distintas a las del público
burgués y que compiten y rivalizan con él. Por esa vía, entonces, la
esfera descrita por Habermas se constituía, entonces, antes que como
un lugar para la democracia, como un espacio donde la dominación
política se lograba a través de la exclusión de otros sectores. Puede
entonces considerarse bajo dicha concepción, la de Habermas, que la
esfera pública como “noción ideológica” sirvió para constituir una
esfera pública oficial que legitimaba el dominio de la clase
burguesa, constituyéndose en “el lugar institucional de mayor
importancia para la construcción del consentimiento que define el
nuevo modo hegemónico de dominación”36.

Después de estas acotaciones acerca del concepto de esfera pública,

es pertinente establecer algunos referentes a partir de los cuales se
pueda leer e interpretar dicha noción, pero ahora centrada en un
contexto del sistema democrático. La esfera publica se puede
entonces concebir por ser: Primero, el/los espacio(s) y la(s)
mediación(es) que se instauran entre el Estado y la sociedad como
canalizadores de los sentidos y lugares que se le quieren dar a las
instituciones políticas y a la misma vida pública. Segundo, las
diversas tipologías de organizaciones y asociaciones de la sociedad
que, de alguna u otra forma, hacen que la mediación y el conflicto
sean un hecho fáctico y real. Tercero, las distintas formas de
articulación que existen y se construyen entre el Estado y la
sociedad. Cuarto, las inclusiones y/o exclusiones que se dan respecto
de otros públicos y otras esferas constitutivas de lo público y que
definen su carácter democrático o autoritario. Y, por último, las
funciones que la esfera pública tiene respecto del Estado y la
sociedad.

De acuerdo con lo anterior, puede pensarse que la esfera pública

solo habría de concebirse como un espacio que deviene construido
únicamente desde/por la sociedad. Sin embargo, esta no es la norma.
La esfera pública también puede ser creada desde dinámicas
impulsadas por el propio Estado con la finalidad de controlar y acotar
aquello que se configura o llega a su seno desde la sociedad37. Esto
conduce a otro aspecto. La pugna instaurada en la esfera pública
política no se da exclusivamente por los asuntos que en ella se
tramitan, sino también por su estructura y por su misma
configuración interna. Dicha pugna no hay que analizarla solamente
por las capacidades y calidades establecidas en la conexión de la vía
vertical entre sociedad y Estado, sino también en el plano horizontal
de la sociedad –donde se compite por las potencias y los límites de
los distintos espacios de mediación– y, por qué no, en el plano
horizontal del Estado –donde se compite por el ejercicio y el control
del poder político–.

Ahora, el problema se centra en cómo aplicar estos conceptos al

contexto de la sociedad colombiana actual. Ello implica tratar de dar
7
respuesta a algunos interrogantes en varios frentes de análisis. ¿De
qué mecanismos se sirve la

36
Ibíd. p. 106.
37
A este punto se acerca Cunill al señalar el papel que le corresponde al Estado en crear
dispositivos que le conecten con la sociedad. Ver “Repensando lo público desde la sociedad”.

7
ciudadanía para canalizar los asuntos de interés común hacia el
Estado, de forma tal que funcionen como instancias de mediación
política para lograr un sistema democrático mucho más participativo
e incluyente? ¿Qué caracteriza a las asociaciones y organizaciones
que instauran una lucha política por lograr la conducción política de la
sociedad? ¿Cuáles son los elementos constitutivos de lo público que
permiten controlar el poder político-estatal en condiciones
democráticas? ¿Qué tipo de inclusiones y/o exclusiones genera este
tipo de espacio, y si son dinamizados por/desde/a través del Estado
o la sociedad?
¿Existe una única esfera pública o, por el contrario, hay una gran
variedad de esferas y de “contra-públicos subalternos” que luchan y
rivalizan entre sí y configuran una consolidación democrática o
autoritaria y en qué términos se realiza ello?

2.4 MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

El concepto de democracia remite a una forma de organización del

poder político que ha transitado las sociedades occidentales por
medio de múltiples formas, definiciones y lógicas, inclusive, desde la
antigüedad. Sin embargo, unos y otros comparten un lugar común
donde se referencia el significado etimológico del concepto de la
democracia: el gobierno del pueblo –Demos, pueblo, y kratos, gobierno
o poder–. No obstante, aquí el término se entenderá como una forma
de relación entre el Estado y la sociedad articulada a la noción de
soberanía popular38. La cuestión central, en este contexto, sería la
forma en que las democracias canalizan las demandas y las
expectativas del conjunto de la población hacia el Estado, más aún
cuando éste es la expresión de la soberanía del conjunto de la
sociedad.

Los canales que en Colombia se han estructurado para conectar al

Estado con la sociedad, y viceversa, se identifican porque comportan
diferentes tipos y lógicas inherentes al mismo régimen democrático
que se ha venido instaurando en el país. Entre otras razones porque
han surgido distintas modalidades de esfera pública que pretenden
funcionar como entes de mediación entre la sociedad y el Estado. Por
consiguiente, pueden enmarcarse en un proceso de orientación del
poder político que se ha venido configurando desde diversas formas
de hacer política, tanto desde la sociedad como desde el mismo
Estado. Múltiples prácticas y lógicas de la acción política, como la
representación política, la participación ciudadana, las
organizaciones sociales y los movimientos. Estas formas de
mediación se constituyen en maneras específicas de vinculación y
comunicación entre el Estado y la sociedad39.

La representación política, primera forma de mediación, hace

referencia a un proceso de delegación del poder que implica que
cada ciudadano entrega la

38
La soberanía popular implica que el conjunto de la población puede orientar y controlar el
poder político, en tanto que es su titular. Ver GONZALO, Eduardo y REQUEJO, Fernán.

7
Democracia. Las razones de un sueño que genera monstruos. En: CORTINA, Adela. Diez
palabras claves de filosofía política, 1997. p. 29.
39
Se entiende por esfera pública política el espacio de mediación institucionalizado, legal o
socialmente reconocido, entre la propia sociedad y entre ésta y el Estado, para que en un
escenario de encuentro, visibilidad y conocimiento compartido se construyan asuntos,
intereses e identidades comunes; de igual forma, para que se reconozcan y compitan las
diferentes fuerzas y propuestas que por la instauración de “lo común” pugnan. En el anterior
capitulo se hizo un esbozo de una caracterización del concepto de esfera pública política.

7
titularidad de dicho poder –soberanía- a sus representantes por medio
del ejercicio del voto popular. Este proceso de representación puede
asumir diversas dinámicas: en primer lugar, la asociación de
intereses, cuya finalidad es la competencia por el poder político que,
a su vez, implica poner en práctica la persuasión política y la
agregación de votos; en segundo lugar, la conformación y la
confrontación de ciertos argumentos ideológicos con los cuales se
quiere lograr la dirección de la institucionalidad estatal y la vida
pública-política: en tercer lugar, dar un lugar en la agenda pública a
ciertos temas a partir de críticas respecto del ejercicio del ser
gobernante y mediante la exposición mediática de problemas del
contexto social y económico del país; y, por último, formar militantes
políticos que apoyen iniciativas acerca de cómo leer a la misma
sociedad, al Estado y a los procesos electorales.

La participación ciudadana, segunda forma, se sustenta en el ejercicio

directo del poder por parte del ciudadano, quien ejerce la soberanía
en su propio nombre, sin mediadores ni representantes políticos. Esto
significa que el ciudadano puede comunicarse directamente con la
organización estatal, sin necesidad de que medie la representación
política ni que el ciudadano tenga la posibilidad de participar
solamente cuando se dan las elecciones periódicas. En estos términos
significa que la misma esfera pública se abre de modo que el
ciudadano tiene la posibilidad permanente de participar en la
orientación y ejercicio del poder estatal y de incidir continuamente en
la dirección del Estado. Además de incluir a los ciudadanos, debe
promover la injerencia de las organizaciones sociales y asociaciones
civiles dentro del contexto político de un sistema democrático. Es de
suponer que estos “nuevos actores” se valdrán de la producción de
nuevos discursos y modalidades relacionales y posicionan asuntos y
agendas públicas distintas de las construidas por el discurso oficial.

De otra parte, los movimientos y las organizaciones de la sociedad

civil operan en dos plataformas. En primer lugar, inciden en los
espacios públicos tanto de encuentro como de desencuentro con el
objetivo de hacer visibles las necesidades de determinados grupos
sociales y de presionar a favor de que el Estado cumpla con sus
obligaciones de proveer servicios, derechos y regulaciones, papel que
debe asumir en su calidad de instancia política ordenadora de la
sociedad. Asimismo¸ dichos movimientos estructuran formas de
“autoabastecimiento” social, al cubrir por ellos mismos los espacios
que el Estado deja o no quiere cubrir; esto se logra a través de la
organización y de la asociación continua y permanente de los
miembros de la sociedad. En términos de esfera pública, buscan
presionar al Estado para que cumpla con sus obligaciones, pero
también para que la misma sociedad abra sus ojos a hechos o
fenómenos que no han sido considerados como “problemas” y que,
por tal razón, aún no han entrado a conformar la agenda pública
estatal. De igual forma, se evidencian lugares de correlación y
sociabilidad que coadyuvan en la dirección pública y privada de la
sociedad y en la dirección de las visiones acerca del Estado y la

7
sociedad.

7
Le compete al presente trabajo
analizar qué ha sucedido en
Ejercicio No. 2: Consultar en las oficinas municipales y en las organiza
Colombia con estas diversas
formas de mediación y cómo
se ha venido estructurando
una esfera pública política que
permite o no la construcción
de una sociedad y de un
Estado democráticos, en
términos tanto sociales como
políticos. Una
primera
aproximación indica que el
Estado, en verdad, se ha
esforzado para que la
ciudadanía sea incluida en su
control y dirección.

2.5 LA APERTURA DEL ESTADO A LA SOCIEDAD EN COLOMBIA

La representación política, a través de los movimientos y partidos

políticos, desde los años 90 muestra una dinámica de apertura
política a las llamadas “terceras fuerzas” bien sean formales o reales.
Fuerzas que se muestran como un tipo de estructuración política
diferente al bipartidismo tradicional. Inclusive, se llegó a considerar la
posibilidad de que la década de los años 90 marcaría una nueva
pauta en el tránsito de un sistema bipartidista a uno multipartidista
donde otros partidos disputaran la representación política al liberal y
al conservador. Lo anterior, porque el Movimiento 19 de Abril, M-19,
ya constituido como fuerza política, en 1999,1991 y 1992 tuvo
resultados relevantes electorales expresados en los primeros
comicios presidenciales que participó: obtuvo una votación total de
700 mil, contó con 18 miembros para la Asamblea Constituyente y
posteriormente obtuvo 21 congresistas40. Posteriormente, en el año
2003 se realizó una reforma política que, mediante el acto legislativo
01, permite pasar de un sistema bipartidista tradicional a uno
multipartidista pero bastante difuso.

Esta nueva configuración política después del 2003, no significó una

verdadera ruptura respecto de las lógicas bipartidistas pues como en
el sistema anterior, se alimentó de figuras procedente de los
tradicionales, además que giró en torno a una figura política
carismática que, en este caso, sería el presidente- candidato Álvaro
Uribe Vélez. Con todo, se le da un lugar político a nuevas fuerzas
entre las que cabe nombrar a Cambio Radical, el Partido de la U, Alas
Equipo Colombia, Colombia Democrática, Mira, el Polo Democrático,
entre otros. Entre tanto, los partidos liberal y conservador seguían en
el panorama político, pero ya no con la misma preponderancia política
e ideológica de épocas anteriores. Por su parte, el Polo Democrático
logró convocar a la izquierda en todo el país y se convirtió en la
segunda fuerza política en las elecciones presidenciales del 2006,
inclusive, por encima del liberalismo y del conservatismo.
7
En términos numéricos, las terceras fuerzas en lo corrido de la década
del noventa y primera le arrebataron al bipartidismo tradicional,
aproximadamente
40
PIZARRO, Eduardo. La atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales. p.361

8
un 20% de capital electoral. En el ámbito nacional, y en el contexto
municipal y local, estas fuerzas obtuvieron tal crecimiento que en la
elección popular de alcaldes, también a inicios de la década de los 90,
restaron al bipartidismo un 30% de fuerza electoral. La elección
popular de alcaldes constituyó un hecho político de gran envergadura,
debido a que representó un nuevo espacio por donde se podía
acceder a la orientación de poder político del Estado, un camino
alternativo al ya trazado por las fuerzas políticas tradicionales.

CUADRO 1. Porcentaje totalizado de votos para senado de la

república por los partidos Liberal, conservador y terceras fuerzas
Fuerza 1982 1988 1999
Política
P. 97,04 94,6 93,62
4
Liberal
+
P.
Conserv
a
dor
Terceras 2, 96 5,36 6,38
fuerzas
Fuente: Pizarro, Eduardo. La atomización partidista en
Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales.
p.361

Importante es la participación de las terceras fuerzas en ciudades

como Bogotá, Medellín y Cali, donde las novedosas organizaciones
políticas, o los nuevos personajes independientes de los partidos
liberal o conservador, lograron escalar cargos de gran importancia en
lo nivel político y en lo administrativo. Por ejemplo, la alcaldía de
Bogotá se considera como el cargo político de mayor importancia en
el ámbito nacional después del correspondiente a Presidente de la
República. Este cargo ha sido desempeñado por alternativas políticas
distintas a las tradicionales: Peñalosa y Mockus, quien ha ocupado la
alcaldía en dos periodos; incluso ha sido ocupada por representantes
de la izquierda: Luis Eduardo Garzón, miembro del Polo Democrático
Alternativo.

Como se ha venido mostrando, las llamadas terceras fuerzas han

logrado ganarse un espacio político importante dentro del panorama
nacional y municipal; se han apropiado de un gran capital electoral
que antes le “pertenecía”, por decirlo así, a los dos partidos
tradicionales. No obstante, aunque muchas de ellas han dado en
autocalificarse como “cívicas”, tal denominación no resulta ser
congruente con lo observado en la realidad política del país: dicha
denominación de manera dominante fue utilizada como un
instrumento para mostrar en “nuevos empaques” las mismas lógicas,
dinámicas y prácticas contenidas en el sistema bipartidista
tradicional. Además, sus discursos, acciones y estilos no lograron
marcar una nueva pauta en romper con los discursos, acciones y
estilos del sistema anterior. Para no ir tan lejos, se pueden exponer
8
los casos de las administraciones de los alcaldes Bernardo Hoyos y
Apolinar Salcedo, en Barranquilla y Cali, respectivamente. No sólo
estos mandatarios, sino también algunos integrantes de sus
equipos de gobierno fueron investigados por casos de corrupción y
clientelismo al interior de sus administraciones.

8
Ahora bien, si se sitúa otro referente de análisis articulado a la idea
de participación ciudadana, y ya no de
representación política propia de
los partidos y movimientos “Artículo 1. Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República
políticos, se puede observar unitaria, descentralizada, con autonomía de
cómo en los años noventa se sus entidades territoriales, democrática,
intentó generar una serie de participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
condiciones que buscaban la solidaridad de las personas que la integran
posibilitar la ampliación de la y en la prevalencia del interés general.
esfera pública con el objetivo Artículo 2. Son fines esenciales del Estado…
facilitar la participación de todos en las
de que la sociedad tuviera decisiones que los afectan y en la vida
una mayor incidencia en la económica, política, administrativa y cultural
dirección y en la orientación de la Nación…” CONSTITUCIÓN
POLÍTICA Colombiana.
del poder político. Por Bogotá: ESAP, 1991.
ejemplo, con la creada
Constitución Política de
1991 no solo se consideró la democracia representativa, sino también
la democracia participativa como una forma de que la ciudadanía
tuviera mayor incidencia en el Estado. En este caso, la “participación
ciudadana” se constituyó en el dispositivo creado se pretendía
aminorar los graves efectos sociales y políticos que habían sido
consecuencia de la vía electoral. La participación ciudadana fue leída
a partir de dos componentes: la participación ciudadana política
directa y la participación ciudadana en la gestión pública.

En primer lugar, la participación ciudadana política directa se reflejó

en los mecanismos instaurados por la Constitución Política de 1991
que serían ratificados y explicitados con la Ley 134 de 1994. Al
respecto, se pueden mencionar algunos de estos: la iniciativa
legislativa, el plebiscito, el referendo, la revocatoria del mandato, la
consulta popular, el voto programático, entre otros. Por su parte, la
participación ciudadana en la gestión pública se hizo evidente en
múltiples instancias formales de participación ciudadana; por
ejemplo, los concejos municipales de planeación, las veedurías
ciudadanas, los comités de desarrollo rural y la participación de
usuarios en las juntas directivas de las empresas prestadoras de
servicios públicos, etc.41. Estos datos referidos tanto a los mecanismos
de participación ciudadana política directa, como a los de gestión
pública, llevarían a pensar que se estaba viviendo un proceso de
ampliación y apertura de la esfera pública política en el país. Tal
situación se puede pensar con solo mencionar algunos datos
producidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) …

8
 “De acuerdo con estos datos, el espacio con
mayor cobertura es el de los Concejos
Municipales de Desarrollo Rural, que han sido
creados en 1003 municipios, aproximadamente
el 93% del total. Por su parte, los Concejos
Municipales de Planeación tienen una cobertura
del 64%; los Comités de Control Social y
Desarrollo de los Servicios Públicos, de 55%; los
Comités de Participación en Salud, de 41% y los
Consejos Municipales de Cultura, de 34%”.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN,
2003.
Tomo III.

41
Para ampliar la información ver: GERARD, Op. cit.

8
Hasta el momento se han revisado dos frentes de análisis: los
partidos y las fuerzas políticas y el ámbito de la participación
ciudadana; ahora se dará paso a la revisión del accionar y las
prácticas instauradas por los movimientos y las agrupaciones
sociales. Aunque verdaderamente no se hizo evidente un mayor
acceso al poder político por parte de este tipo de organizaciones
respecto a décadas pasadas, se muestra una apertura que sostuvo
ciertos niveles. Grupos sociales de diversa índole y múltiples
características, organizados desde distintas modalidades, se lanzaron
a la lucha por la visibilidad pública y el reconocimiento de sus
derechos.

En distintos municipios del país y en diversas ciudades,

especialmente en lo 90, mediante huelgas, paros, movilizaciones o
tomas reclamaron por diversos derechos, entre los cuales valga
anotar: a la vida, y por lo tanto, el fin de la violencia y el conflicto
armado; identitarios, a la alteridad cultural y autonomía; de bienestar,
a la salud, educación, menores tarifas y mayor calidad y cobertura;
laborales, a mejores condiciones de trabajo más democráticas y
mayores salarios; de propiedad, a la adjudicación, titulación de tierras
y créditos; de infraestructura, a vías y comunicaciones. Requerían
sobre todo, que el estado cumpliera con lo consagrado en sus
principios y constitución, como de igual forma, que cumpliera con
compromisos adquiridos. En este panorama de los movimientos y
organizaciones sociales, se vio participar en la escena política a
movimientos y/o contrapúblicos diversos con sus propios discursos y
sus particulares maneras de hacer política: ciudadanos comunes,
campesinos, indígenas, estudiantes, trabajadores, obreros y
feministas. Estos movimientos y agrupaciones sociales realizarían
alrededor de 4.200 luchas o acciones colectivas42.

Según lo expuesto hasta ahora, tanto en la representación política, la

participación ciudadana y los movimientos y organizaciones sociales,
al parecer, se comprueba la primera hipótesis, en el sentido de que
verdaderamente se devela un esfuerzo por parte del Estado para
generar una mayor inclusión e incidencia de la sociedad en la
conducción y en la orientación del poder político. Se evidencian,
nuevos y numerosos canales de articulación, espacios de discusión y
debate y procesos participativos que permitan conectar y comunicar
a la ciudadanía con el
Estado y viceversa. Búsqueda de Ejercicio No.3. Por parejas realizar análisis de prensa donde s
mayores oportunidades para que la
organización social y la lucha política
se alimenten de pluralidad en la
esfera pública política. Por lo demás,
se observa la aparición en escena de
nuevas fuerzas políticas, de nuevos
espacios discursivos que permitieron
estructurar y catalizar vínculos
sociales con el fin de posicionar

8
temas y asuntos en la agenda
pública estatal.

42
Estas cifras son aproximadas y no precisas. Al respecto ver: CINEP. 25 años de luchas
sociales en Colombia, 2002.

8
2.6 LIMITES A LA APERTURA POLÍTICA DEL ESTADO

Sin menospreciar esta apertura en la esfera pública política, una

revisión más analítica y detallada mostrará sus limitaciones y
carencias para articular y comunicar la sociedad y el Estado.

Un primer problema que se puede encontrar en el tema de la

apertura de la esfera pública política en Colombia consiste en que el
sistema político vía representación política no logra representar a los
ciudadanos. Se muestra un nivel de abstención electoral superior al
50%. Es decir, un sistema político que deja por fuera a prácticamente
la mayoría de los ciudadanos, algo que resulta bien contradictorio en
la medida en que son los mismos ciudadanos quienes tienen el
derecho y la potestad de participar en la conducción política del
Estado colombiano. No obstante, este fenómeno tampoco es
homogéneo en todas las elecciones populares. Mientras que en los
comicios municipales hubo una abstención electoral de prácticamente
la mitad de la población –casi del 49%- en los respectivos comicios
presidenciales y de senado y cámara llegó hasta más del 60%.

1982 1986 1990 1991 1994 1998 2002

Presidencial 50,2 54,4 56,5 - 65,8 48,45

% % % % %

Senadores 59,0 57,5 44,5 63,5 67,3 56,0 58

% % % % % % %

Cámara de
representantes 59,0 56,4 45,4 64,1 67,3 55,5 58
% % % % % % %

Porcentajes de Abstención electoral en Colombia.

Por otra parte, a la no representación de la abstención se sumo lo que

Ángel Llano ha denominado a este fenómeno la “antirepresentación".
Debido a la desestructuración y a la fragmentación políticas, las
diferentes alternativas se dispersaron como votos de los ciudadanos,
que llevo a que un buen número propuestas no lograran obtener
representantes políticos en las magistraturas públicas del Estado por
efecto de las bajas votaciones a razón de la proliferación de tantas
listas de candidatos. Significó que aun cuando los ciudadanos
consideraron el sistema de votación como una vía legal y legítima
para representar sus intereses, dicha voluntad política acababa por
no ser representada, al tener la mayoría de estos votos se
“desperdician”. Como lo muestra Eduardo Pizarro, en las votaciones
para Senado y Cámara en el año de 1998, 222 listas no alcanzaron
ningún tipo de representación política; se puede inferir, entonces, el
8
“desperdicio” de aproximadamente 2. 540.000 votos43. De igual
forma, en las elecciones para concejales en Cali en el año

43
PIZARRO, Op. cit. p. 362.

8
2000, 246.000 votos, de un total de 346.000, no lograron obtener
representantes políticos44.

Otro fenómeno interesante en los mecanismos de representación

política y electorales en el país es la “subrepresentación”. Con este
término se quiere hacer evidente cómo muy pocos de los candidatos
que salieron elegidos en el proceso electoral, al menos en la década
en los 90, lo hicieron conforme un resultado electoral significativo. El
mecanismo del “cuociente electoral”, diseñado con el objetivo de que
los procesos electorales tuvieran amplia legitimidad y aceptación por
parte del conjunto de la población, escasamente llegó a ponerse en
práctica. Tal mecanismo implicaba que el aspirante a un cuerpo
colegiado podría ser elegido siempre y cuando obtuviera un número
de votos superior al total de la votación realizada en determinada
elección dividida por el número de curules a proveer. Podría decirse,
más bien, que el mecanismo real fue el de “residuo electoral”, pues la
cantidad de votos que apoyaban a los candidatos elegidos para
conformar los cuerpos colegiados resultaban siendo mucho menores
de lo que se requería en el sistema institucional vigente. En los años
noventa, cada elección al Senado reportó menor número de escaños
asignados por la regla del cociente: En 1991, para 100 curules solo 19
fueron designadas por dicho mecanismo; en 1994 fueron
13 curules y en 1998 solamente cinco45. Este tipo de
comportamientos electorales dará como resultado que los personajes
elegidos terminan representando muy parcialmente los intereses de
las personas que acudieron a las urnas con un apoyo legítimo que
puede ser bastante cuestionado.

Por lo demás, debido a la ausencia de reglas institucionales al interior

de la esfera pública para controlar y regular las dinámicas
relacionadas con la agregación de intereses, la posibilidad de
construir verdaderas representaciones políticas fue prácticamente
nula. En otros términos, los candidatos a las corporaciones públicas,
en vez de representar los intereses de quienes los elegían, se
representaban a sí mismos. Esto se evidencia en que muchos de ellos,
después de haber salido derrotados en las urnas, decidían unirse con
políticos o partidos con los que anteriormente se habían declarado en
franca oposición. Ello impidió que los canales de representación
funcionaran de forma democrática, pues se impuso la lógica de
transacción de los beneficios particulares de los partidos; fenómeno
social donde lo que interesa en verdad es la conveniencia de los
agentes políticos y no las demandas de quienes los eligen.

Además, con la reforma operada por la Constitución Política de 1991

se dibujó una pluralidad caótica de iniciativas que llevará a la
imposibilidad de contar con referentes comunes de adscripción y
cohesión al Estado y la sociedad. Dicha proliferación de iniciativas y
candidatos impidió la llegada al Estado de gobernantes y funcionarios
idóneos, dado el hecho de que los partidos no cumplieron las
funciones de garantizar las calidades de sus postulados a autoridades
públicas.

8
44
LLANO, Op. cit. p.112-113.
45
PIZARRO, Op. cit.

9
Esta precaria apertura de la esfera pública al conjunto de la
ciudadanía en la representación política, también se hace evidente en
el campo de la participación ciudadana. Las formas de participación
ciudadana política directa se aplicaron de manera insuficiente, y en
los pocos casos de aplicación se hizo evidente el fracaso en cuanto a
una verdadera incidencia política en la configuración del Estado. A
nivel nacional, en relación con el referendo, solo se intentó dos veces
en su implementación pero, debido a las pugnas políticas, tales
intentos nunca llegaron a prosperar46. Por otro lado, de cuatro veces
que llegó a implementarse una iniciativa legislativa, solo una tuvo
éxito.
“Así, por ejemplo, hasta 1999 se habían presentado
En4 iniciativas
el nivel populares
local,legislativas,
dondede las
se cuales sólo prospe
supone que en los municipios en
el marco de la descentralización
política y administrativa, los
procesos de participación
tampoco tuvieron mucho éxito.
Según el DNP, en un lapso de
diez años, sólo se llevaron a
cabo 35 consultas populares, 11
revocatorias del mandato, 53
referendos y 2 intentos de
iniciativas legislativas; en los
últimos dos casos
ninguna consiguió su objetivo . De atenerse a estas cifras, si se hace
47

un cálculo año por año, en un periodo de una década -los años 90-, y se
tienen en cuenta la cantidad de veces que se han utilizado los
mecanismos de participación -101 usos- y el número de municipios
donde se implementaron -1100 municipios-, se llega a la conclusión de
que en Colombia se llegó a implementar menos de un mecanismo de
participación por municipio cada año.

De otra parte, en el plano local los datos referentes a la participación

ciudadana en la gestión pública mejoran notablemente, pero los
problemas son endémicos. Los resultados muestran que la eficacia
de estos mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública
realmente fue muy pobre en términos de influencia e incidencia en
las decisiones estatales. En relación con su conocimiento y bajo uso,
en una muestra aplicada en el 2003, de 2.031 encuestados sólo un
8% de la población dijo pertenecer a algunas de las instancias de
participación, mientras que sólo entre un 29% y 40% señaló tener
conocimiento de la existencia de seis de ellos. Asimismo, sólo un
25,8% consideraba tener conocimiento significativo de los mismos48.

Por su parte, en el caso de los comités de los servicios públicos, entre

1995 y 2000 se habían registrado cerca de 1.356 ante la
Superintendencia de Servicios Públicos, al finalizar la década más de
500 aparecían en situación de

9
46
En el gobierno de Ernesto Samper se propuso el referendo, al igual que durante el periodo
del presidente Pastrana. En relación con este último, vale recordar que se impulsó hasta
cuando se puso en evidencia que podía volverse contra el propio gobierno y que se podían
destapar casos de corrupción en los cuales se podría ver implicado. GIRALDO, Fernando.
Referendo, corrupción y elecciones. En: COLOMBIA ELECCIONES 2000. Bogotá: Centro
Editorial Javeriano, 2000.
47
DEPARTAMENTO NACIONAL, Op. cit. p. 287.
48
VELÁSQUEZ, Fabio y GONZÁLEZ, Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana
en Colombia en la última década? Fundación Corona, 2003. p. 148.

9
no vigentes49. De este modo parece haber indicios de que la sociedad
en su conjunto no ve en ese tipo de mecanismos una ruta que
verdaderamente lo condujera a ser partícipe de las decisiones
públicas estatales.

Las acciones colectivas y las luchas sociales durante los años 90, en
cuanto a los objetivos sociales y políticos logrados quedan bastante
cortos en relación con las esperanzas y las expectativas que se
generaron al despegar la década. Por ejemplo, los movimientos y las
luchas relacionados con sindicalistas, obreros y demás trabajadores,
sufrieron un fuerte revés debido a una política estatal de
flexibilización laboral y reducción del personal en las entidades
estatales. Delgado, presenta un trabajo con el cual se puede
corroborar tal afirmación: entre los años 1990 y 1994 recesaron o
liquidaron 514 sindicatos y
95.229 sindicalistas se retiraron de sus respectivas organizaciones. En
las entidades estatales, fueron retiradas de sus puestos de trabajo
casi 40.000 personas50. Respecto del movimiento campesino también
se muestran serios síntomas de debilidad, abandono de la protesta
social y deterioro de su estructura organizativa, pues mientras en la
década de los 80 hubo casi 1.075 acciones colectivas, en los noventa
solo se dieron 56151.

Los anteriores apuntes respecto de los distintos planos de la

representación política, la participación ciudadana y los movimientos
y luchas sociales, se puede concluir la existencia de un grave
problema en la estructuración política- ciudadana de la esfera pública:
los espacios políticos instaurados para representar a la ciudadanía,
para hacerla partícipe en las decisiones que atañen a todos o para
orientar su propia condición social y político no logran cumplir con su
cometido. Se puede anotar que existe un enorme abismo entre los
espacios políticos instaurados formalmente y aquellos que se ejercen
realmente. En especial en el sentido de que, aunque con la
constitución de 1991 se lograron crear nuevas instancias de
representación, participación y lucha social, no se ha logrado que la
sociedad en su conjunto coadyuve en la orientación y dirección del
poder político-estatal.

Lo expuesto permite concluir, además, la existencia de una enorme

cantidad de ciudadanos que quedan excluidos de las decisiones de
carácter político-estatal, bien sea por la abstención electoral, por la
antirrepresentación o no- representación, por la subrepresentación,
por la baja incidencia de la ciudadanía en el uso de los mecanismos
de participación o por la desactivación de la lucha y la protesta social.
Cabría esperar, entonces, de la desarticulación entre sociedad y
Estado una profunda debilidad, ya casi estructural, de los arreglos
institucionales de mediación política de la esfera pública política en
Colombia.

9
49
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Diez años de regulación de los servicios
públicos. Marzo 14 y 15 de 2003. Un especial agradecimiento por la recolección de esta
información a un grupo de estudiantes de la ESAP.
50
DELGADO, Álvaro. Las nuevas relaciones de trabajo en Colombia. En: Sociedad civil, esfera
pública y democratización en América Latina. Andes y Cono Sur. México: Fondo de Cultura
Económica, 2002.
51
PRADA, Esmeralda. Luchas campesinas e indígenas. En: 25 años de luchas sociales en
Colombia. CINEP, 2002.

9
Pareciera ser que a sectores y agentes
significativos del Estado en su nivel Ejercicio No. 4:
gubernamental y político –partidos Recolectar testimonios o documentos en los cuale
tradicionales-, a pesar de sus reiterados
discursos incluyentes y participativos, les ha
interesado de forma intencional promover
un espacio de mediación con baja
capacidad e intensidad para la
representación e inclusión de los intereses y
demandas de la ciudadanía en el seno del
Estado. Al parecer se logró con ello que los
recursos y capacidades dispuestos por el
Estado, en lugar de destinarse a bienes,
servicios y regulaciones a favor de la
ciudadanía, se desplazaran más bien a
suplir los intereses y demandas propios de
la clase política y gobernante, además de
los sectores privados afines con ella.

2.7 INSTITUCIONALIDAD DE LA ESFERA PÚBLICA POLÍTICA EN

COLOMBIA

La baja capacidad o la incapacidad de la esfera pública política llevan

al tema de las condiciones institucionales que la soportaron durante
la década de los años noventa. Al respecto, aunque se evidenció
desde la institucionalidad política y jurídica un intento de apertura de
nuevos canales y espacios para expresar y tramitar emergentes
problemas y actores de la sociedad, se tiene que la capacidad con la
cual fueron dotados desde la ingeniería institucional fue más bien
estrecha. En el caso de los espacios de participación llegados con la
reforma constitucional de 1991, no se incorporaron los problemas
más sentidos de la sociedad colombiana. Asimismo, no llegaron a ser
dotados de la capacidad ni de la proyección política que permitiera
resolverlos. Cobra consistencia esta hipótesis si, en principio, se
consideran las más de 4.200 luchas sociales de ciudadanos realizadas
ante el Estado en la década de los noventa en; esta cuantía muestra
una rivalidad entre las formas de acceso informal de la sociedad al
Estado frente a las instauradas por los espacios participativos
oficialmente propiciados; éstas sólo se usaron 101 veces.

Es factible creer que la sociedad acudió a otras vías informales más

efectivas para incidir en la resolución de sus problemas acuciantes,
en tanto los procesos y los espacios de participación ciudadana no
lograron incidir en los centros o niveles de autoridad con poder para
resolverlos. Un ejemplo: un problema central presente en el centro de
las luchas cívicas en los años noventa fue el de los servicios públicos;
ante tal situación, un alcalde escasamente podía resolver problemas
de la población relacionados con el acceso o con las tarifas de tales
servicios: se encontraban regulados y definidos por medidas
correspondientes a instancias centrales del poder nacional del
9
Estado.

9
Al respecto, Luis Alberto Restrepo llama la atención en relación con la
predominancia del carácter local que han tenido los espacios de
participación y la coincidencia de su emergencia con los procesos de
globalización económica52. Además, pareciera que los espacios de
participación no han tocado los aspectos estructurales; habría que
preguntarse si, tal vez, se han constituido en mecanismos de
distracción que llaman a la población a participar en decisiones
minúsculas mientras que las de tipo trascendental se toman a puerta
cerrada y/o a sus espaldas en altas instancias del nivel nacional o
transnacional. La respuesta es afirmativa. Coincidente es la
promoción de la democracia participativa y su énfasis en lo local, con
la implementación en secreto y por decreto de las reformas
económicas de ajuste estructural que llevaron al traste a las
economías y a las sociedades de América Latina en la década de los
años noventa53.

Además, el diseño de los nuevos “Esta oferta participativa ha sido de iniciativa estatal, con
mecanismos, en sus funciones y
alcances estuvo definido por aquellos
que podían ver en ellos un peligro o,
por lo menos, una restricción a sus
intereses y circuitos de incidencia. Por
ello, es de suponerse que los mismos
no llegaron a tocar los resortes del
poder donde se producían y
reproducían los actores tradicionales.
Dicho diseño en manos de los
“agentes políticos tradicionales”
terminará, entonces, por
definir una estrategia de apertura política superficial y controlada
mediante la cual se instauraron límites a la implementación y a la
eficacia de la ciudadanía en su participación respecto de un Estado
que, a su turno, permite explorar razones explicativas en relación con
la baja capacidad y efectividad a lograda.

Las bajas capacidades o poco uso de los mecanismos instaurados por la Ley
134 pueden explicarse porque los requisitos legales definidos por los
legisladores son, en la práctica, difícilmente realizables: además del
gran número de firmas requeridas para su inscripción y aprobación, la
aprobación de un gran número de mecanismos -iniciativas
legislativas, referéndum, plebiscitos, consultas populares- queda, en
última instancia, bajo la discrecionalidad de aquellos representantes
políticos a quienes los mecanismos buscan controlar, de aquellos
políticos insertos en las corporaciones públicas.

Así, en el caso de los mecanismos de participación ciudadana en la

gestión pública, los legisladores se encargan de volverlos ineficaces.
Esta vez, no por la vía de la imposibilidad de su realización, sino más
bien tornándolos irrelevantes al dejar su mayoría sin ninguna
incidencia efectiva en cuanto a las decisiones públicas del Estado. De
los 30 mecanismos de participación, sólo uno es significativo en

9
cuanto a su incidencia respecto de las decisiones, con el agravante de
que su implementación se bloqueó. Se habla de la participación,

52
RESTREPO, Op. cit.
53
GARCÍA, José. De la primera a la segunda generación de reformas del Estado en América
Latina: giro ideológico y cambio conceptual. En: Cuadernos de Economía, V. XXII, Bogotá
(2003); p. 102.

9
por parte de los usuarios, en las Juntas Directivas de las Empresas
Prestadoras de Servicios Públicos54.

Aunque en las autoridades gubernamentales hubo una gran retórica

acerca de la democratización y la participación no se hicieron
evidentes políticas públicas estatales coherentes de mediano y largo
plazo que lograran promoverlas y empoderarlas dentro de la
ciudadanía y la institucionalidad estatal. Las instancias
gubernamentales encargadas de proyectarlas, articularlas y de velar
por su efectividad terminaron por ser endebles y atomizadas; como
tampoco se contó con recursos públicos considerables destinados
conseguir tales objetivos55. La responsabilidad que le competió a las
instituciones y los agentes políticos tradicionales no terminará
solamente en las instancias que desde el centro se diseñaron,
promovieron y financiaron; también compete a las instancias de
gobierno municipal responsables de su implementación. En este
sentido, los agentes de representación política en el ámbito
municipal, en los espacios locales, se relacionaron con la participación
ciudadana de manera instrumental; buscaron más la desmovilización
o la cooptación de la ciudadanía, antes que su incidencia efectiva en
la construcción política de lo público.

Sin embargo, no solo en la participación ciudadana se presentó esta

creación o ampliación institucional de los canales de participación con
capacidades recortadas o limitadas. En el campo de la representación
política y de la competencia electoral puede divisarse similar
situación en algunos aspectos. En la reforma del 91 se pretendió
sanear la política de prácticas y actores clientelares; sin embargo, los
cambios en las reglas políticas fueron insuficientes. Aunque se
instauró el aumento de las inhabilidades e incompatibilidades para los
cargos de elección popular, se institucionalizó el uso del tarjetón y se
promovió el voto programático o la revocatoria del mandato, no se
llegó a eliminar la reelección indefinida de representantes
políticos -al senado, la cámara, el concejo o las asambleas-.

Tampoco se obligó a la democratización de los partidos ni se creó un

sistema electoral coherente que imprimiera limitaciones para impedir
el ingreso y reproducción de políticos con poca representación vía
residuo u “operaciones avispa”. Asimismo, tampoco se impidió la
limitación de la presunción de elegibilidad según la cual se permitía
que se eligiera a candidatos con inhabilidades o incapacidades. De
igual forma, quedó a medio camino la corrección de la desigualdad
política en las competencias electorales por efecto de la financiación
y gastos de las campañas y de los partidos políticos.
54
Se dice que solo es significativo en la de incidencia respecto de las decisiones, pues, de una
parte, logra hacer parte de instancias directivas con capacidad de toma de decisiones y, de
otra, porque sus acciones involucran decisiones que pueden afectar las vidas de millares de
ciudadanos. Sin embargo, al momento, esta participación ha tenido numerosos problemas
para implementarse. Existen otros mecanismos que se cuentan como decisionales
mencionados por Fabio Velásquez en la obra citada, pero que en apreciación propia carecen
de incidencia por recaer sus efectos sobre una proporción de población menor y versar sobre
asuntos que, aunque importantes, se consideran como de menor envergadura: la
participación en las juntas directivas de las casas de la cultura y en las empresas de salud,

9
las audiencias públicas, los comités de veedurías comunitaria de los servicios de vigilancia y
seguridad privada y las audiencias públicas ambientales. En el caso de estas últimas, habría
de revisar por qué el citado autor las asume como decisionales.
55
Op. cit., p. 79-114. El autor relaciona el diseño institucional y las estrategias de fomento de
la participación ciudadana.

1
Sin embargo, algunas de estas restricciones vendrían a remediarse
mediante las reformas del 2003 y del 2005. Allí, de una parte, se
instauraron unos umbrales mínimos que llevan agrupar a los partidos;
de igual forma, se procedería a una financiación estatal de las
campañas presidenciales. En todo caso, si bien se han de apuntar sus
logros, también se han de reconocer sus restricciones, como la
reelección presidencial inmediata.

La ambivalencia de crear canales para la participación, pero

recortados en sus alcances, también estuvo dada porque, si bien se
buscó una apertura a nuevos actores al escenario político del Estado,
pocas reformas y dinámicas de contundencia se establecieron para
debilitar los actores y las lógicas tradicionales dominantes de la
escena política. Aunque la constitución del 91 introdujo medidas para
permitir la entrada a otros actores, como la libertad y la disminución
de requisitos para conformar movimientos o partidos políticos o la
figura de la circunscripción nacional para la elección del Senado de la
República, no fue esto suficiente para generar condiciones
institucionales efectivas que posibilitaran un relevo político de nuevos
actores y fuerzas en los centros del poder político nacional.

El Congreso así lo mostró. En 1991, el 77,7% de las curules del

Senado estaría bajo el control bipartidista; en 1994, el 74,4%; y en
1998, el 64,7%. Se muestra un bajo cambio en relación con quienes
manejan el poder político en Colombia. El análisis hecho por Pizarro
de no contabilizar los senadores venidos de otras corporaciones
políticas como asambleas o cámara y de descartar a los hijos de
políticos que buscaban burlar las restricciones legales muestra que la
renovación del Senado en las elecciones de 1998 no llegaría siquiera
a un 10% de figuras por fuera del bipartidismo 56. En otro ámbito, en
las representaciones políticas a instaurarse por la circunscripción
nacional y que debían definirse por votación realizada en todo el país,
se tiene que no lograron traer mayor cambio en la forma de
constitución y el tipo de representación del congreso. Así lo muestra
el estudio de Juan Carlos Rodríguez 57: se evidencia que la mayoría de
senadores siguen siendo elegidos por electores concentrados en
ciertas regiones o departamentos y no por poblaciones diversas del
conjunto del país.

Habría que leer de varias maneras los logros de las diversas

ambivalencias presentadas en las reformas políticas y en los diseños
institucionales efectuados en los años noventa respecto de la esfera
pública política tanto de la participación ciudadana como de la
representación política. Por el solo hecho de adelantar las reformas,
se hizo evidente el reconocimiento, por parte del Estado y su
dirigencia política, de que las mediaciones políticas precedentes con
la sociedad no lograban insertar los problemas ni los actores
necesarios para dar vida a un régimen político democrático acorde
con sus expectativas y necesidades. Sin embargo, predominó un
libreto que requería abrir y ampliar la esfera pública a otros
problemas y actores, pero con un acceso restringido que no llegara a

1
amenazar las estructuras de poder de los sectores tradicionales. Por
esa vía, se llegó a la elaboración política de unas condiciones
56
PIZARRO, Op. cit.
57
RODRÍGUEZ, Juan Carlos. ¿Cambiar todo para que nada cambie? Representación, sistema
electoral y sistema de partidos en Colombia. Capacidad de adaptación de las elites políticas a
cambios en el entorno institucional. En: DEGRADACIÓN O Cambio. Evolución del sistema
político. Grupo Editorial Norma, 2001.

1
institucionales que perfilaron una esfera pública política con reducida
capacidad donde la sociedad no lograría proveer al Estado de sus
asuntos y demandas relevantes.

La cara opuesta muestra que quizá se haya mantenido una lógica de

acción política, cuyos fundamentos estarán dados por evitar que la
sociedad provea de direccionamiento al Estado para, más bien,
quedar en potestad de actores y espacios minoritarios de la sociedad
o del Estado. Espacios que, mediante arreglos institucionales
verticales y autoritarios, pudieran imponer a la sociedad cuáles eran o
debían de ser los asuntos y las decisiones de carácter “común” y
“vinculante”. En otros términos, para que un número reducido de
actores pudiera definir la orientación de los recursos del Estado y de
sus actuaciones, sin que proporciones significativas de la sociedad
contaran con mayores recursos para poder contestarlos o
controlarlos.

Otro punto significativo, en cuanto a condiciones institucionales de

esfera pública política en los años noventa, estará dado ante la
posibilidad de permitir el encuentro e interacción libre de coacción y
violencia de sus integrantes. En el caso colombiano, pareciera que ni
al Estado ni a los actores que imprimen su dirección les importara que
hubiera condiciones mínimas propicias para que pudiera cumplir sus
funciones de articulación. Es más, podría sospecharse que la apertura
política formal propiciada en las diversas reformas políticas fue
acompañada de una política de Estado pasiva, de dejar en libertad a
actores y dinámicas paraestatales y estatales que buscaban anular
los avances democratizadores logrados. Lo anterior se entiende
mejor si se tiene en cuenta que la violencia no ha dejado de dirigirse
contra las lógicas democratizadoras que se han querido imprimir a la
esfera pública política en Colombia.

Enasesinados
“En los últimos cuatro años han sido la representación
462 concejalespolítica, el inicio de
y en los últimos
36 meses 27 alcaldes. Hay la década se inauguraría con una
192 municipios sin protección de violencia
fuerza públicaproveniente
y 461 bajo el asedio
dede sectores
frentes guerrilleros
del o columnas para
narcotráfico y de extrema derecha. Se
llegó, sin que hasta el momento se
conozca alguna consecuencia por dichos
hechos, a la eliminación, en un solo
proceso electoral y en menos de un año,
a opciones de corte izquierdista o de
disidencia bipartidista como Luis Carlos
Galán, Bernardo Jaramillo y Carlos
Pizarro, quienes aspiraban a
la más alta e importante magistratura del
país, la Presidencia de la República. La violencia desatada conduciría
a un repliegue y a una coacción de los involucrados en la
representación política, toda vez que las acciones de intimidación y
violencia directa contra candidatos y electores los llevó a ser
eliminados del escenario político o desplazados por opciones políticas
de tipo coactivo armado.

1
Los actores y las dinámicas de la participación ciudadana también se
verán enfrentados a similar situación que los de la representación
política, tal como lo señala María Teresa Uribe en su evaluación de la
democracia participativa luego de diez años de promulgada en la
constitución política del noventa y

1
uno58. A su entender, los actores y los espacios de participación, a
pesar de su reciente incorporación a la vida política del país se verán
también permeados por las dinámicas y las lógicas de la guerra que
llevará a la ciudadanía y sus fuerzas a replegarse o retirarse de la
vida pública. El caso de los movimientos sociales será, con todo, la
más extrema. Fueron ellos las principales víctimas de los actores
armados y de las redes sociales, económicas y políticas que les
prestan soporte.

“… definitivamente la carta de 1991 no fue un pacto de paz ni la participación y los desarrollos de

Se contó además con el riesgo en el cual se encontraban más de

20.000 dirigentes sindicales, de los cuales se informó que en una
proporción superior al 50% se que estaban amenazados59. En la
década de los años noventa “un promedio de 300 sindicalistas [eran]
asesinados al año, y más de 3.500 trabajadores de base sindicalizados [fueron]
víctimas del paramilitarismo”60, sin que se conocieran o se realizaran
investigaciones efectivas para conocer y castigar los autores de dicho
magnicidio. De igual forma, producto de esta violencia se encuentran
millones de campesinos desplazados que oscilan entre los tres a
cuatro millones61. O en el caso de los movimientos cívicos, tendrían
que terminar la década de los noventa y recibir el siglo XXI con
protestas por la salvaguarda a su vida y derechos en el contexto del
conflicto armado62.
De acuerdo con lo precedente, los actores propios de los movimientos
sociales, de la representación política y de los espacios de
participación ciudadana se verán intimidados y replegados por las
lógicas de guerra vividas en el país. Sin embargo, no se responde a
una suerte de casualidad, sino que guarda relación con la conexión
de lo político con otros ámbitos. Según Romero, puede evidenciarse
cómo la apertura de los procesos de democratización relacionados
con la descentralización, le elección popular de alcaldes y las
negociaciones de paz fue contestada militarmente por el asocio de
élites regionales, estamentos militares y sectores narcotraficantes,
mediante la conformación de grupos paramilitares encargados de
limpiar los territorios de fuerzas políticas y movimientos de corte
social, izquierda o que apoyaran la

58
URIBE, María Teresa. Las promesas incumplidas de la democracia participativa. En: Diez
años de la Constitución. ILSA, 2001.
59
Cifra tomada por Magil de “El Tiempo” del 29 de abril 29 de 2001, p.
XIX. 60MAGIL, M, C. Crónica oculta del conflicto. Ediciones desde abajo,

1
2004. p. XIX. 61PRADA, Op. cit.
62
“Durante los 90, ante el torbellino de violencias que día a día involucraba a más
poblaciones y dejaba más victimas, se volvió a reclamar a través de movilizaciones, diálogos
regionales de paz, nuevamente se pidió al gobierno nacional eliminar a los grupos
paramilitares y brindar protección a los grupos defensores de derechos humanos”. GARCÍA,
Op. cit.

1
insurgencia armada63. Con tal respuesta, estos sectores buscaban no
sólo salirle al paso a las reformas de cuño democrático, sino impedir
que se llegara a transformar las relaciones regionales de poder,
visibilizar y fortalecer políticamente a actores con agendas sociales o
avanzar en el tránsito de llevar a la vida política a grupos en armas.

Se puede entonces esperar que en territorios donde coincidieron o

interactuaron élites legales o ilegales que sintieron amenazados sus
privilegios, se encontró el uso cobarde y aterrador de la violencia, el
camino expedito para cerrar la esfera pública política a la entrada al
poder político del Estado a nuevos actores. Habrá que cuidarse de no
responsabilizar únicamente a los actores paraestatales; la guerrilla
también trae su aporte. Estas presionaron a la sociedad para que se
movilizaran a favor de determinadas fuerzas, para impedir que otras
se constituyeran en opción política o para asegurar que no hubiera
espacio público donde pudieran presentarse para conseguir la
adscripción de la población y su transformación en autoridades
estatales mediante elecciones.

“A veces uno piensa eso. Pero uno se

Mirado esto en relación
preguntacon la guerrilla,
también: en compañía
¿Quién financia a los con lo descrito
respecto de las paramilitares?
fuerzas paramilitares, se puede
Lo que uno encuentra es señalar que el
accionar de agentes
que loscomo la guerrilla
paramilitares o las por
están financiados fuerzas paramilitares
la casta política, por los terratenientes, por
hacen evidente que el Estado colombiano no ha logrado
los industriales. ¿Por que en la zona norte, detener ni las
condiciones del conflicto
donde searmado ni la guerra
ha desarrollado sucia desatada por sus
empresas
actores contra la industriales,
sociedad que, se ha con sus lógicas,
generado violencia... llevan a cerrar los
Nos dijeron que era necesario hablar con
espacios públicoslospara el ejercicio
paramilitares. Y político de
nosotros nos la sociedad o la
ciudadanía. preguntamos ¿Quienes son? Hay que
negociar con quienes le pagan. ¿Y quiénes
2.8 ACTORES Y le pagan?”.
ACCIONES ENPalabras de FloroPÚBLICA
LA ESFERA Tunubalá, POLÍTICA

Otro rasgo que no puede omitirse en las dinámicas que estructuran

las relaciones entre Estado y sociedad propios de la esfera pública
política en los noventa consistió en el debilitamiento de los actores y
de las acciones que la dinamizan. Un elemento que logra identificarse
en los actores que intervienen en la esfera pública política, desde el
mundo de la representación política, de la ciudadanía participativa o
de los movimientos, ha sido la baja capacidad política de agregación
de integrantes e intereses por efecto de un

63
ROMERO, Mauricio. Paramilitares 1982-2003. IEPRI. Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2003. 295p.

1
debilitamiento de su unidad, amplitud, capacidad y condiciones, que
señalará una baja capacidad para producir asuntos u horizontes de
carácter común y de escala mayor que permitan afinar apuestas de
voluntad, gobernabilidad e integración política vinculante y
significativa.

N°. DE LISTAS TOTAL

AÑO Variación LISTAS
SENADO CÁMARA CONGRESO
%
478 ó
199 143 ------ 621 ó 630
487
1
31,07 ó
199 254 647 901
30,07
4
199 319 692 12.2 1011
8

Cuadro 3. Aumento de Aspirantes al Congreso de la República por número de listas 1991-1998. Fuente: GIR

En el caso de los movimientos y partidos y del mundo de la

competencia electoral se evidenciara lo señalado en el número de
listas electorales presentadas. Las listas para los cargos de elección
popular al Senado y Cámara llegaron a incrementarse abruptamente
durante el transcurso de la década, a tal punto que en las elecciones
de 1998 se contará con la existencia de más de 1.000 listas (ver
cuadro 3). Implicará dicha proliferación que por un mismo partido se
presenten centenas de aspirantes a un mismo espacio de
representación política, con similar número inmenso de visiones
políticas como, de igual forma, a que el mundo electoral se vea
plegado de miles de políticos imposibles de conocer en sus opciones
por la ciudadanía.

Dicha fragmentación también se

N°. PARTIDOS VARIACIÓN
Y llegará a evidenciar tanto en
MOVIMIENTOS PORCENTUAL
(%)
relación con los propios partidos
AÑO POLÍTICOS políticos como en relación con
INSCRITOS
ANTE los sistemas de partidos. En el
EL C.N.E. primer caso, para el solo partido
1991 22 ----- liberal, la fragmentación lo llevó
1994 54 59,25 a dividirse en más de diez
1998 80 48,14 movimientos distintos que, sin
2002 70 -1,25
renunciar a su tronco liberal, se
Fuente: Giraldo, Fernando. Sistema de Partidos
postularon y orientaron sobre la
base de las máximas de
sus jefes
particulares y no las del partido en su conjunto 64. En relación con el
sistema de partidos llevará a que en 1997 se reportaran
alrededor de ochenta (80)
1
64
Movimiento Cívico Seriedad por Colombia, Movimiento Apertura Liberal, Movimiento
Colombia mi País, Movimiento Liberalismo Independiente de Restauración, Movimientos
Huellas Ciudadanas, Movimiento de Alternativa Avanzada, Movimiento Integración Popular,
Movimiento Renovación de Acción, Movimiento Nuevo Liberalismo, Movimiento de
Integración Popular, Movimiento Político por la Seguridad Social, Movimiento de
Transformación Nacional, son algunos de ellos

1
movimientos y partidos y que, a finales de los noventa, se reportaran
aproximadamente setenta (70) partidos por parte de Registraduría
Nacional (ver cuadro).

En otro ámbito de la relación sociedad Estado, diferente al de la

representación política, Íngrid Bolívar, al referirse a la participación
ciudadana, llama la atención acerca de la proliferación y la
desarticulación de los espacios y mecanismos que trajo la nueva
democracia participativa65. Anota que, si bien permitieron una
ampliación de la esfera pública, llevaron a perder a la ciudadanía su
dimensión política por dejarse de hacer la participación en una
perspectiva de construir un orden social colectivo para el conjunto de
los colombianos, para más bien replegarse y perdurar en espacios y
prácticas puntuales locales o sectoriales donde se busca la
satisfacción de pequeñas demandas.

Como en otro aparte se señaló, a partir de que en los más de 1.000

municipios se han creado gran parte de los espacios de participación
en la gestión, se podría estar ante el dato factible que en la
actualidad existen a lo largo y ancho del país más de dos decenas de
miles de espacios de participación. Aunque su número, ya de por sí es
impresionante, habría que preguntarse cuál es la articulación y fuerza
correlativa de conjunto para llegar a interrogar hasta dónde han
llegado a cambiar las relaciones de poder del mundo político en
Colombia.

En el caso de los movimientos sociales también puede evidenciarse

una fragmentación que impide que sus acciones den vida a horizontes
vinculantes significativos. Al respecto, no sólo se contó con diversidad
de organizaciones y movimientos según ámbitos diferenciales de tipo
cívico, sindical, campesino étnico, de defensa de los derechos
humanos etc., también se presentó un gran número de asociaciones y
acciones de carácter localizado y de corta duración, que permiten
sospechar el pequeño alcance y su corta articulación.

Para el caso de los movimientos cívicos, se reportaron alrededor de

1.800 luchas que, en su mayor número, tuvieron como campo de
acción el nivel submunicipal y municipal, con corta duración en el
tiempo de sus acciones: de forma minoritaria, se dan acciones de
articulación y cobertura regional o nacional66. Por su parte, en el caso
de los trabajadores, se reportaron alrededor de unas 1.470 luchas
obreras en la década de los noventa, en su mayoría fueron de
carácter local, aunque las correspondientes a la pequeña proporción
de nivel nacional -15% para el período 1975-2000- fueron las que más
trabajadores llegaron a congregar67. En el caso de los movimientos
campesinos, para los noventa, sumaron unas 561 acciones 68 con
rasgos que hacen sospechar su fragmentación de “movilización
recurrente y desarticulación organizativa”69.

65
BOLÍVAR, Op. cit. p. 208-231. Importante revisar y detenerse en esta crítica, una de las
centrales. Hipotéticamente, de crearse en cada municipio las 30 instancias, habría unas
28.000 instancias de participación en Colombia (dado que Colombia cuenta con más de mil

1
municipios). Más hipotético aún si se instauran a sabiendas de la poca injerencia que tienen.
66
GARCÍA, Op. cit.
67
Esta cifra reporta la misma imprecisión que se anotó en un principio frente al conjunto de
las luchas sociales. Sin embargo, sí es un indicativo aproximado.
68
Datos inferidos del estudio de PRADA, Op. cit.
69
ESCOBAR, Op. cit., p. 90.

1
Al espectro diverso de movimientos sociales y acciones, se puede
sumar una multiplicidad significativa, aunque desarticulada, de
actores y formas de organización social propias de la esfera pública
colombiana: asociaciones como las juntas de acción comunal, de
madres comunitarias, de vivienda, cívicas, clubes, movimientos
religiosos. En su conjunto, se calcula suman unas 182.724
organizaciones70. Su número de integrantes, por lo menos en los
libros de inscripción, alcanzan más de 4.000.000 de ciudadanos. Sin
embargo, a pesar de lo cuantioso en número, se preveía una difícil
articulación entre sí71: es fácil prever que sus articulaciones
evidencian, en el mayor número de casos, déficit de agregación de
ámbitos significativos que permitan construir referentes políticos para
los órdenes departamentales, regionales o nacionales o, siquiera, que
trasciendan el ámbito local.

A lo anterior se suma la temporalidad desplegada por la acción

política de los diferentes actores. Al parecer, se evidencia la
prevalencia de un vínculo asociativo de carácter esporádico y de corta
duración. Situación expresada en las coyunturales microempresas
electorales, en los esporádicos levantamientos cívicos y en las
momentáneas convocatorias de participación ciudadana. La
modalidad de encuentro y convergencia, antes que la organización
permanente y el robustecimiento escalonado en el tiempo de los
actores, es el vínculo momentáneo. En todo caso, no se ha de ignorar
la existencia de esfuerzos importantes en movimientos políticos y
sociales por lograr articulaciones extensas y perdurables en el
tiempo, tal como se probará en segmentos posteriores de este
estudio.

La fragmentación de los actores y la reducida escala de sus acciones

llevarán a visualizar a la esfera pública política en los años noventa
como un espacio de emergencia múltiple que genera interrogantes
acerca de su capacidad de producir asuntos e intereses comunes
relevantes para el pleno de la sociedad. Con ello, habría de
proporcionar horizontes vinculantes significativos para alimentar o
estructurar formas de asociación, integración o movilización de
envergadura significativa que impacten sustancialmente las
estructuras de poder del Estado colombiano y de su sociedad en
conjunto.

En tanto, los actores y sus acciones no logran una organización

robusta ni una escala mayor en sus acciones, como tampoco una
comunicación o articulación con otros actores. Se devela una esfera
pública política con problemas de agregación y articulación de fuerzas
sociales y políticas que traen consigo un problema mayor. De una
parte, no posibilita configurar actores representativos que ganen
adhesiones significativas a través de los cuales sectores amplios de la
población se sientan incluidos en el mundo político. De otra parte, que
dé lugar a plataformas e imágenes colectivas vinculantes de carácter
global que posibiliten la convergencia de fuerzas e iniciativas
emergentes de la sociedad para construir e integrar un orden social

1
democrático con rasgos y parámetros mínimos compartidos por el
conjunto de la sociedad.

2.9 REFLEXIONES FINALES

70
ROMERO, Op. cit.
71
LONDOÑO, Op. Cit.

1
Una pregunta que no puede dejarse de formular a estas alturas, luego
de haber hablado en repetidas ocasiones de representación política,
participación ciudadana y organizaciones y movimientos sociales, se
centra en el porqué o cuáles son las relaciones que entre ellas se
divisan en la esfera pública política en la década de los noventa.

En el ámbito de los actores y de los procesos de representación

política y de los atinentes a la participación ciudadana se divisa
tensión y asimetría pues la segunda se presenta instrumentada y
limitada por obra de la segunda. Como en otro momento se indicó,
los actores políticos afincados en los espacios de representación y de
gobierno diseñaron una normatividad jurídica casi imposible de
cumplir para poner en marcha los mecanismos de participación. Así
mismo, demoraron recursos y políticas públicas para llevar a la
participación a ser una realidad. Desde los ámbitos locales se replicó
lo hecho desde los resortes centrales del poder de Estado ya que en
gran cúmulo de experiencias los sectores políticos ligados a la
representación política implementaron la participación de forma
reducida y sin alcances.

Asimetría de poder también porque la participación ciudadana se

diseñó para que se efectuara lo más lejos posible de los espacios
centrales del poder político nacional y se relegara al ámbito local so
pretexto de ser ese el escenario por excelencia para la construcción
participativa de la democracia.

Muestra el diseño realizado por los actores de la representación

política tradicional, su cuidado por impermeabilizar los espacios
trascendentes de poder político de las lógicas y de los efectos
provenientes de la participación ciudadana directa. Como se ve,
lograron que los mecanismos y espacios formales de participación
ciudadana tuvieran escaso éxito en el plano nacional y local; en
especial, en aquellos que contaban con alguna capacidad política
para contener sus actuaciones o desempeños, tales como las
revocatorias o las iniciativas legislativas que le implicaban pérdida o
remoción de su poder político a favor de la ciudadanía.

Sin embargo, el tránsito y el bloqueo no se dieron solamente en un

único sentido. Los espacios de participación ciudadana se
constituyeron, a su turno, en escenarios de aprendizaje, liderazgo y
visibilidad pública. Espacios donde los actores sociales aprendieron
las lides del mundo político, ganaron destrezas y reconocimiento de
la ciudadanía, al punto de llegar, en algunos casos, a despertar sus
posibilidades y ambiciones de participar respecto del mundo de la
competencia electoral propia de la representación política72. Aunque
habrá que decir que dicha tendencia apenas se dibujó en el escenario
político, sí se evidencia con mayor claridad la tensión que en el nivel
simbólico promueve la promoción la participación ciudadana
respecto de la representación política.

1
Interesadas las campañas de formación que soportaron la
participación ciudadana en romper la tradición clientelista y
bipartidista del sistema político colombiano, llevaron a los habitantes
a concentrar su atención y participación

72
Cuestión para no verse de forma negativa, como se insinúa en el texto de Velásquez y
González citado. Por el contrario, precisa ser interrogada en cómo y de qué manera se hacen
pertinentes dichos tránsitos.

1
en la construcción de ciudadanos virtuosos prestos a asumir
comportamientos “civilizados” y a colaborar en las acciones e
iniciativas del gobierno, al tiempo, que los incitó a desconfiar de su
participación respecto de procesos de representación política73. El
efecto juzgado aquí como negativo sería que, al introducir la
normativa y las campañas de participación a un mundo alejado de
los “políticos” y los espacios donde ellos actúan, el efecto,
premeditado o no, consistió en estimular a un desencanto y a un
repliegue de la participación de la ciudadanía en el mundo electoral.
Espacio donde con mayor fuerza se incide en la orientación del
Estado, por ser desde allí desde donde se definen las autoridades
públicas74.

Entre la representación política y la participación ciudadana directa se

presentaron tensiones en doble vía que fueron aún más significativas
en su conjunto y en la configuración política derivada de los
movimientos y de las organizaciones sociales.

Los movimientos y las organizaciones sociales serían reconocidos

como resortes centrales en la ampliación de los espacios de
representación política en el ámbito local por la presión que llegaron a
ejercer sobre el Estado, como la dada por la elección popular de
alcaldes o en la promulgación de nuevos espacios de participación
ciudadana directa. Al parecer, dichos espacios otorgados por la
institucionalidad oficial no alcanzaron a ser la traducción efectiva para
canalizar sus demandas y aspiraciones. Esto cobra validez si se tiene
en cuenta el número elevado de luchas sociales cívicas
protagonizadas en los años noventa frente al uso reducido de los
mecanismos de participación. Por estos cauces puede revelarse un
distanciamiento entre lo político social y lo político estatal, por
verse la ciudadanía en la necesidad de proceder a trámites y
acciones por cauces no oficiales.

Aunque se abrieron espacios de participación en relación con diversos

problemas sentidos por la sociedad –servicios públicos, planeación
para el desarrollo, educación etc.- las capacidades políticas no
lograron proveer soluciones ni capacidades adecuadas para superar
los retos ni las problemáticas de poblaciones asentados en distintas
partes del país. No obstante, aunque ineficaces en el plano del
trámite de la demanda social, en el plano simbólico pareció que los
mecanismos y espacios de participación sí lograron varios efectos.
Con el discurso sustentado respecto de la democracia participativa,
se logró posicionar frente a la opinión pública la imagen de un Estado
abierto y dispuesto a acoger a la ciudadanía en sus necesidades y
demandas, mientras sus dirigentes diseñaban e implementaban
mecanismos y espacios con capacidades y requerimientos limitadas.

La eficacia política simbólica lograda ha de ser ubicada, entonces,

mientras que iban en vía contraria las promesas y los hechos de la
participación ciudadana. A su turno, se estructuraba un soporte
ideológico utilizado en muchos casos para desestimar, y en casos
rechazar, a los sectores reclamantes de inclusión y apertura del
1
régimen político. Al enarbolar la

73Una crítica interesante en este sentido se halla en Uribe, Op. cit.

74
Llega a efectos contrarios a los buscados. Ante el retiro de la ciudadanía son los políticos
quienes terminen por ocuparse de ella; con ello, controlan los cargos de poder público estatal
mediante los cuales se toman las decisiones de trascendencia para la ciudadanía.

1
existencia de los mecanismos y espacios de participación como
canales institucionales de mediación entre sociedad y Estado, a las
demandas y las acciones de descontento de la sociedad y la
ciudadanía realizadas por fuera de ellos, sus acciones y reclamos se
les acusaría, no en pocos casos, de ser ilegales y, más aún, como
sospechosos de estar vinculadas con fuerzas oscuras, cuya búsqueda
era desestabilizar la democracia75.

Conecta lo anterior con la relación dada entre los movimientos

sociales y la representación política. Uno de los factores centrales que
llevó a efectuar el proceso de descentralización política fue la presión,
la visibilidad y la fuerza cobrada por las movilizaciones y las luchas
sociales. Una vez realizada la apertura política a actores provenientes
de las terceras fuerzas en la elección popular de alcaldes, entre las
cuales se incluyeron varios de estos movimientos, las mismas
respondieron positivamente a su llamado al lanzarse a la
competencia por la representación política.

Sin embargo, esa apertura y oportunidad política acogida, en ciertos

casos no sólo tuvo que enfrentar la resistencia de actores políticos
provenientes de los partidos políticos tradicionales -que a través de
alianzas se negaban a perder el poder del Estado-, sino, de igual
forma, la de sus propios asociados. Lo anterior porque no se pudo dar
respuesta a todas sus aspiraciones por la falta de capacidades
políticas y fiscales de los municipios ahora por ellos “gobernados”76.
En este sentido, su tránsito por el mundo de la representación
política, en ocasiones, vino a señalar su propio debilitamiento. Se
debieron enfrentar representantes de los movimientos sociales a un
mundo político que requería capacidades, y no sólo de buenas
voluntades. Capacidades de las cuales carecían muchos de los
municipios en su estructura política, administrativa y fiscal77. La
pregunta de más de un dirigente municipal se tradujo, entonces, en
cómo responder a las demandas venidas de la sociedad como la
contraoferta a los servicios públicos sociales y domiciliarios o la
generación de opciones frente al conflicto armado. Más aún cuando la
normativa y las directrices de política pública regidoras de dichas
materias los maniataba por ser definidas y depender de los centros
de poder del ámbito nacional.

Se evidenciaba así que el problema político consistía en no sólo abrir

y acceder espacios de representación política para la ciudadanía,
sino, igual de importante, otorgarlos con la calidad y en la capacidad
suficiente para que fueran efectivos en el trámite de necesidades y
demandas. Esta debilidad de los espacios del nivel municipal puede
encontrar un indicador en el alto porcentaje de movilizaciones
sociales y cívicas donde se buscó interpelar a las instancias de
carácter nacional antes que las de tipo local, aproximadamente un
20%78.

75
Esta representación respecto de los movimientos sociales en las representaciones que se

1
hacen de los movimientos sociales se puede encontrar en BONILLA, Jorge Iván, GARCÍA, María
Eugenia. Espacio público y conflicto en Colombia. El discurso de prensa sobre la protesta
social: El tiempo, 1987-1995. p.276-309.
76GARCÍA, Op. cit.
77Ibíd.
78
CINEP, Op. cit.

1
El entrecruce de los movimientos sociales y de la representación
política se insinuó por otras vías. La competencia por la
representación política, o la relación con sus actores, llevó a
determinados movimientos a divisiones y rupturas, como se insinúa
en varios análisis respecto de los movimientos obreros o indígenas79.
Aunque no debe conducir esto de por sí a encontrar una relación
negativa entre movimientos y representación política, pues es un
punto que debe investigarse en profundidad. Para señalar que no es
la regla, valga situar complementariedades positivas, como lo
muestran las experiencias exitosas de los indígenas en la
constituyente de 1991 en relación con los avances frente al
reconocimiento de la titulación de tierras y sus autonomías políticas y
culturales80.

Otra de las vías, entre movimientos sociales y representación, se

expresó en que algunas protestas y luchas sociales, así fueran
reducidas, mostraron que también hubo un tránsito en vía contraria
que la dada en la acción política representativa cuando pasó a la
acción política social. Representantes políticos locales investidos de
autoridad, ante condiciones inmanejables para sí y abandono de sus
localidades por los poderes centrales, hacen parte de movilizaciones
sociales que convocan a la solidaridad y a la participación de la
ciudadanía para reclamar y lograr respuestas de los centros de poder
nacional81. Por esta vía, se puede visibilizar lo ya señalado. Es decir,
entre la acción de los movimientos sociales y la representación
política no siempre se da oposición, sino que pueden presentarse
lógicas donde se encuentren y complementen para el logro de
mayores capacidades y oportunidades para la representación
política, pero igualmente para la ciudadanía organizada por
intermedio de movimientos sociales.

Finalmente, aparte de las características anotadas en relación con las

diversas relaciones entre ámbitos de la participación electoral,
ciudadana y sociedad señalan una esfera pública política jerarquizada
y enfrentada. Mientras los actores de representación política se sitúan
en un estrato superior de mediación política y acaparan los espacios
políticos con mayor incidencia sobre los centros y recursos del poder
estatal, al turno diseñan mecanismos participativos con escasas
capacidades y poderes de decisión. Los actores sociales, ante el
cierre a la inclusión propuesto por los espacios y mecanismos
propuestos por aquellos, se dan a la tarea de construir otro estrato de
mediación para que sus necesidades y problemas puedan llegar a
conectar con el Estado y así lograr movilizar recursos y capacidades a
favor suyo.

Sin embargo, se nota una tensión fuerte entre el estrato de la

representación y la de los movimientos sociales. Tensión que llevó a
promover un estrato intermedio de mediación entre uno y otro,
conformado por los mecanismos y espacios de participación
ciudadana. Este estrato, por el diseño y por las capacidades con las
cuales fue adoptado, termina por constituirse, antes que en una
negociación política para democratizar el poder entre los actores
1
políticos y los actores sociales, en una oferta autoritaria y excluyente
de
79
Los trabajos Rocío Londoño y de Eduardo Pizarro refieren aspectos al respecto.
80
El problema entre movimientos sociales y representación política estaría más bien del lado
del momento y de la manera como se lleva este tránsito para marcar la frontera en el plano
organizacional y de acción entre uno y otro.
81Un porcentaje de las luchas sociales fue convocada por las propias autoridades. Ver. CINEP. Op. cit.

1
búsqueda momentánea y parcial de neutralización del segundo
estrato por parte del primero. Existen evidencias suficientes para
sospechar que los mecanismos y espacios de participación se
constituyeron menos en canales efectivos para tramitar las
aspiraciones y demandas de la sociedad y más en estructuras de
inclusión restringida.

Por esta vía, la “democracia participativa” promovida por el Estado y

sus dirigentes, antes que inaugurar una esfera pública política
empoderante y permisiva de flujos y distribuciones de poder
ecuánimes entre actores políticos y sociales, trajo como sentido
dominante una Ejercicio No. 5: Con base en lo expuesto en esta
función de contención simbólica y política a la
inclusión de la ciudadanía y de los actores
sociales. Función de contención triple. En
primer lugar, porque encubre una
concentración y modalidad de gestión del
poder político del Estado al presentarlo como
democrático y participativo cuando en los
hechos da pasos en sentidos contrarios. En
segundo lugar, porque somete a las
demandas sociales a una pérdida de
legitimidad por cuanto, al no ser tramitadas a
través de dichos espacios y mecanismos, se
exponen a ser tildadas de estar por fuera de
la democracia. En tercer lugar, porque por el
modelamiento al que son sometidas las
tensiones o reclamos en su circulación por los
canales diseñados por los dirigentes políticos,
se reduce su capacidad y alcance de
transformación social.

2.10 EVALUACIÓN

Ejercicio 1.
Con base en lo visto en las asignaturas precedentes
relacionadas con lo público, discutir en clase el concepto
Actividad de “esfera pública política” y consignarlo en una
relatoría. En grupos establecer por escrito cómo dicho
concepto aportaría elementos al estudio de la
democracia colombiana.
Calidad de la relatoría realizada.
Criterios de Participación en la mesa
evaluación
redonda. Valor: 10% de la nota
de esta unidad.
Relatoría. Memoria escrita que recoge las posiciones y
argumentaciones de los participantes en una sesión y
actividad. Debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la
sesión y asistentes
Metodología
1
2. Agenda enumerada de los problemas o asuntos
tratados a lo largo de la discusión 3. Presentación en
torno a cada uno de los problemas y asuntos, de las
posturas y de las argumentaciones relevantes
presentadas en la discusión 4. Conclusiones generales
5. Asuntos pendientes para próximas sesiones.

1
Ejercicio 2.
Consultar en las oficinas municipales y en las
organizaciones sociales las diversas formas de
participación existentes en el municipio. Con esta
información elaborarán un ejercicio de análisis el que
Actividad
consignarán por escrito para establecer las modalidades
de relación entre los habitantes del municipio y las
autoridades gubernamentales y, de la misma forma, si
las formas de participación han incidido en la mejora de
sus condiciones de vida, tanto individual como social.
Cantidad y calidad de la información
Criterios de
recolectada. Documento de análisis
evaluación
realizado.
Valor: 20 % de la nota de esta Unidad.
Ejercicio de análisis. Caracterización de determinado
fenómeno u objeto de estudio a partir de la recolección
sistemática y periódica de datos, informaciones,
entrevistas, encuestas, informes etc. La consistencia
del análisis radica en:
1. Recolección de un numero significativo y suficiente de
información que muestre diversas visiones o niveles de
análisis acerca del problema o asunto estudiado 2.
Metodología Definición de variables de análisis a partir de las cuales
se ordenara y descifrará la información recolectada 3.
Elaboración de matrices de análisis donde se clasificara
y ordenara la información acorde con las variables
señaladas. 4. Elaboración de una caracterización a partir
del análisis global realizado. Importante que lleve el
tema, problema o asunto central que encontraron en el
análisis; las principales hipótesis; la metodología y las
fuentes en que se basó el análisis; las argumentaciones
que sustentas las tesis; los ejemplos, cuadros o
noticias -pie de páginas- que
soportan los análisis; conclusiones.

Ejercicio 3.
Por parejas realizar análisis de prensa donde se haga
evidencie que los mecanismos de representación
política, de participación ciudadana y las formas de
Actividad organización y movimiento social han permitido la
apertura política del Estado a los ciudadanos, así como
su inclusión en la Esfera Pública Política. Luego, discutir
en clase lo consultado.
Cantidad y calidad de la información
recolectada. Documento realizado.
Criterios de
Material elaborado para la presentación.
evaluación
Manejo del tema y fluidez en la

1
exposición.
Valor: 20 % de la nota de esta Unidad.

1
 Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o
situación donde una dinámica entre actores y contextos
configura un fenómeno, relación o proceso que es de
interés registrar. El estudio de caso trae consigo la
recolección de testimonios, documentos, reportes de
prensa, fotografías, videos, observaciones de campo,
etc. de acontecimientos sucedidos en la vida real.
Acontecimientos que, de manera fragmentaria y
dispersa, expresan cómo se va dando vida y se
Metodología transforma “algo” que es del interés estudiar. El estudio
de caso se construye con personajes, momentos,
situaciones, recursos ubicables y vinculados a espacios
y tiempos específicos. Lo anterior no es suficiente, pues
el estudio debe contar con un soporte conceptual que
permita que los elementos estudiados tengan un marco
común que permita ir referenciándolos y articulando
entre sí de tal forma que el estudio exprese cierta
estructura o patrón de relaciones. Además, también, el
estudio de caso debe hacer evidente un relato que
recree con situaciones, sensaciones, personajes,
emociones una historia con un principio, fin, nudo,
desenlace y enseñanzas.

Ejercicio 4.
Con base en lo expuesto en esta unidad y en otras
fuentes bibliográficas, cada estudiante realizará un
ensayo en torno al papel que, como administrador
Actividad público, le compete en cuanto a la promoción o cierre de
la apertura institucional del Estado hacia los ciudadanos.
Definir las distintas formas en que el
administrador público puede o no contribuir a dicha
finalidad y si esto es o no es posible en una realidad
como la colombiana.
Coherencia y estructura global del ensayo.
Problema, tesis, argumentaciones,
Criterios de conclusiones. Bibliografía consultada y pie
evaluación de páginas.
Originalidad en pensar y problematizar un
asunto. Ortografía, signos de puntuación y
redacción en general.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.

1
 Ensayo. Modalidad de escritura mediante la cual, de
forma sistemática, coherente y sustentada se expresa el
punto de vista acerca de un determinado asunto. La
fuerza del ensayo radica en la capacidad de innovar o
de renovar los puntos de vistas o enfoques, desde los
cuales se ha visto o pensado determinado asunto. De
igual manera el ensayo, aunque es un punto de vista
personal, en el caso de los contextos académicos,
muestra cómo el autor es capaz de recoger y dialogar
Metodología
con otros autores que se han pronunciado en relación
con el tema. Por tanto, es importante que revele la
consulta de diversos autores y fuentes en las que se
muestra el conocimiento de un campo; de igual modo,
es vital la contribución que el ensayista realiza. El
ensayo se estructura mediante un propósito, el
problema o asunto que se ocupara, los elementos
desde los cuales se abordará el mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las conclusiones. El escrito
final se organiza en un marco de párrafos, títulos y
subtítulos que conformen una unidad mínima.

Ejercicio 5.
Criterios de Parcial, quices y/o
Evaluación autoevaluación. Valor: 20 % de la
nota de esta Unidad.
Metodología A criterio del tutor o del grupo

1
U NIDAD III

ESFERA PÚBLICA
COMUNICATIVA Y OPINIÓN
PÚBLICA EN COLOMBIA

1
 3 ESFERA PÚBLICA COMUNICATIVA Y OPINIÓN PÚBLICA EN
COLOMBIA82

3.1 INTRODUCCIÓN

La opinión pública se ha entendido tradicionalmente como la

información que se comunica y transmite por los medios de
comunicación de masas. Sin embargo, aquí se pretende hacer énfasis
en la información trasmitida por los medios de comunicación que se
relaciona primordialmente con el posicionamiento de asuntos en la
agenda pública por parte de los diversos actores sociales. Información
que después habrá de constituirse en ruta de orientación y dirección
de la actuación de las autoridades estatales y gubernamentales. En
este sentido, se hace necesario cuestionar la inclusión de diversos
actores a la esfera pública comunicativa en Colombia.

El presente capítulo tratará de las condiciones establecidas por el

proceso de la Constituyente de 1991 en el sentido de permitir o
inhibir el acceso y la inclusión de diversos actores sociales a dicha
esfera, de forma tal que se dieran fin a las tradicionales y excluyentes
modalidades de ingreso. El capítulo se estructura, en primer lugar,
por elementos conceptuales que buscan desentrañar qué se entiende
por opinión pública y cuál debería ser su papel en la puesta en escena
de los asuntos relevantes para el conjunto de la sociedad. Se dará la
discusión en torno a la concepción que en la Constituyente del 91 se
tenía acerca de la comunicación para el desarrollo democrático; por
esta misma vía se pondrán en evidencia la divergencia de posiciones
que había al interior de la Constituyente en relación con el deber ser
de la comunicación en Colombia después de instaurado el nuevo
sistema constitucional.

Su real incidencia, en cuanto a la inclusión o exclusión de actores

anteriormente invisibilizados, en la esfera pública comunicativa en
Colombia se tratará en “Garantías institucionales respecto de los
derechos de la esfera pública comunicativa”. Este apartado reviste
gran importancia dado que analiza el comportamiento de diversos
actores sociales y políticos en torno a la producción y la reproducción
de opinión pública en el país; se analiza, de modo particular, la
actuación de los grupos armados al margen de la ley en cuanto a la
limitación que han impuesto para un despliegue auténtico y eficaz de
la función comunicativa en el país.

Finalmente, en “Pluralismo en la esfera pública comunicativa en

Colombia” se exponen las tendencias que muestran las restricciones
al proceso de apertura y democratización de la esfera pública
comunicativa en Colombia. Este aparte da elementos para evaluar si
en Colombia, dadas diversas condiciones institucionales, realmente

1
se logró el acceso a dicha esfera, qué actores

82
Los aspectos centrales del presente capítulo se toman de la investigación titulada
“Democracia, Comunicación y Esfera Pública en Colombia. 1990-2005” orientada por Jesús
Molina y Jorge Blanco. Grupo de Investigación Topos, ESAP, 2005.

1
pudieron ingresar y cuáles siguieron posicionándose como actores
relevantes al interior de la misma. El capítulo se cierra con unas
reflexiones finales en torno a las temáticas desarrolladas.

3.2 JUSTIFICACIÓN

La problemática referida a los procesos de agenciamiento al interior

de la esfera pública comunicativa, así como la opinión pública, surge
como componente relevante de la problemática pública colombiana
contemporánea. La naturaleza de la esfera comunicativa y de la
opinión pública determina qué actores pueden ser partícipes visibles
de la tramitación de asuntos, intereses y demandas desde el ámbito
social hasta el ámbito de lo político-estatal. La esfera pública
comunicativa resulta ser el mecanismo idóneo para que las demandas
de los actores sociales sean incluidas en las agendas públicas. Al
examinar su composición, las garantías institucionales que ofrece y el
tránsito de actores que permite, entre otros aspectos, se puede llegar
a determinar cuáles actores son incluidos y cuáles son excluidos de la
esfera pública en Colombia.

La importancia del estudio de la esfera pública comunicativa y la

opinión pública también se relaciona directamente con la capacidad
de control de los ciudadanos sobre las actuaciones del poder estatal.
A través de la opinión pública se pueden publicitar las acciones de las
autoridades estatales y los agentes políticos. Sean estas actuaciones
objeto de alabanza, de rechazo, de repudio público o de duda,
funcionarán de canal de información hacia la sociedad para que
determine y evalúe qué están haciendo el Estado y sus

1
representantes políticos en torno al cumplimiento de la voluntad
democrática

1
del conjunto del cuerpo político. Ello solo es posible a través del
acceso -y con ello, la ampliación- a la esfera pública comunicativa. En
resumen, las condiciones institucionales que hacen viable la apertura
o el cierre de la misma serán, a su vez, condicionantes de las
actuaciones que podrán ser controladas, las que serán objeto de
censura por parte de la sociedad y, finalmente, quiénes podrán
denunciar dichas actuaciones y quiénes tendrán la capacidad de
controlarlas.

3.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES

En la cotidianidad se tiende a considerar

“opinión pública” como todo aquello Ejercicio No. 1: A partir de artículos de libros, revista
relacionado con lo publicado y difundido por
los medios de comunicación de masas. Sin
embargo, esta visión es corta, pues la
opinión pública como tal desempeña un rol
fundamental en el ejercicio del poder
político del Estado. En el contexto de que
un régimen democrático pretende reflejar y
conectar las decisiones políticas de los
representantes con las de sus ciudadanos
para darle vida a su forma representativa,
aparte del
voto electoral, que expresa las preferencias de opción de los
ciudadanos, las opiniones o juicios públicos se constituyen en
indicadores que permiten conocer a autoridades y representantes si
se están orientando de acuerdo con las expectativas de sus
gobernados.

La opinión pública supone la regulación del Estado mediante la crítica

y la controversia racional de sus actuaciones. Por su intermedio, la
ciudadanía ejerce el derecho a criticarlo y a llevar observancia de
sus acciones. La influencia de la opinión pública o el valor que puede
cobrar pueden reconocerse, por ejemplo, cuando un gobierno o
candidato ignora sus corrientes: a futuro es muy probable que no se
le conceda o ratifique su mandato mediante voto. A partir de la
deliberación pública y la constitución de públicos se hace un control
del Estado, se genera o no estima hacia el gobierno y sus
actuaciones. El control no es directo, en términos de remover o no las
autoridades cuando no se adecuen a las preferencias, sino más bien
de influir en ellas y en los conciudadanos a partir de la consideración
que se tienen de sus decisiones, actuaciones u horizontes de acción. -

Jürgen Habermas parte de elementos fácticos y busca constituir una

teoría normativa de la democracia. Propone la instauración de
procedimientos y criterios comunicativos para la formación
democrática de la voluntad y de la opinión pública que ex-ante y ex-
post racionalice y fundamente las actuaciones del sistema político
para que concuerden con exigencias y problemáticas del mundo de
vida de la sociedad. Se trata que el sistema político produzca no solo
decisiones vinculantes tendientes a fortalecer la cohesión social, sino
1
también que sean legítimas. Para ello el autor, a partir de otros
autores, plantea como estrategia posible la conexión institucional
entre sistema político y periferia83.

83
HABERMAS, Jurgen. Facticidad y validez sobre el derecho y el Estado democrático de
derecho en términos de teoría del discurso. Madrid: Trotta, 1998. p. 439.

1
En tanto, entiende el sistema político como constituido por un núcleo
administrativo, uno de justicia y otro de carácter deliberativo
constituido por el parlamento, los tribunales y las elecciones; a su
vez, entiende la periferia formada por asociaciones y organizaciones
sociales integrantes de la sociedad civil, público ciudadano y
corporaciones que soportan un espacio comunicativo de la opinión
pública. La propuesta se orienta, entonces, a alimentar la formación
formal de construcción de voluntad y opinión política acontecida en
el núcleo deliberativo del sistema político, con la formación informal
de las mismas que acontece en el espacio público comunicativo de la
periferia. Se trata, entonces, de que desde la opinión pública se
afecten y presionen las rutinas y constelaciones de intereses que
operan en el sistema político para que den cabida o tratamiento a
problemas venidos del seno de la sociedad.

Lo anterior se hace posible porque el espacio o esfera de la opinión

pública, aparte de constituirse en un espacio donde circulan flujos de
informaciones y tomas de postura, se constituye a sí misma en una
especie de red dispersa de sensores que detectan, identifican y
tematizan los diferentes problemas de cohesión social existentes en
la sociedad. De igual forma, hace posible la afectación del sistema
político, gracias a su función de hacer las veces de “caja de
resonancia” que le “sube el volumen” a problemas o asuntos
recogidos en la sociedad y que, a su turno, fueron previamente
filtrados y agavillados a través del debate racional y el
consentimiento84. Dicho espacio, en todo caso, no es posible neutral
ni estático, sino que se constituye en un espacio de poder. Espacio
caracterizado por el autor como un ámbito donde, aparte de darse
una lucha por la influencia, dominan los medios de comunicación;
espacio que cuenta con restricciones que hacen difícil su acceso e
influencia en y de organizaciones sociales propias de la sociedad civil.
A su vez, Habermas deposita, de manera central, en tales
organizaciones la esperanza de la tematización, interpretación,
dramatización convincente y eficaz de los problemas dispersos por la
sociedad.

Un lugar central de referencia en torno a la construcción de la

influencia a través de la opinión pública está dado por la capacidad
que tiene de constituir agendas de asuntos de atención compartida a
gran escala -agendas públicas- que por vía indirecta terminan por
determinar los temas o asuntos objeto de las autoridades e
instituciones políticas. La lucha por la influencia en términos de
opinión pública, desde uno de sus lugares centrales, se define por las
dinámicas de construcción y movilización del público o los públicos en
el seno de la sociedad. La cuestión está en determinar cuáles asuntos
requieren la atención del conjunto de la sociedad y de las
autoridades. Las agendas institucionales públicas dependerán de las
agendas públicas sistémicas. Las primeras se asumen como aquel
conjunto de asuntos puntuales objeto de consideración activa y seria
de las autoridades institucionales de Estado; las segundas se
entienden como el conjunto de asuntos y controversias más o menos

1
abstractos que reclaman la atención de las autoridades y el pleno de
la sociedad85.

84
Es una inferencia que se realiza a partir de los planteamientos del autor, quien no lo
plantea de forma expresa.
85
COBB, Roggers y ELDER, Charles. Participación en política americana: la dinámica de la
estructuración de la agenda. México: Noema Editores, 1986. p. 115

1
Como el problema está en el posicionamiento de agendas y en la
construcción de públicos, el acceso que puedan hacer los actores a
los espacios de comunicación masiva como los medios de
comunicación se vuelve central. Así, la influencia en el espacio de
opinión pública, que redundará en influencia respecto del sistema
político, dependerá de la disponibilidad de recursos y capacidades
para llegar a controlar y a participar de y en los medios de
comunicación; o, en su defecto, para hacer circular los asuntos por
medios alternativos o redes interpersonales presenciales o virtuales
que les haga llegar a un gran número de la población o que haga
imposible que los medios masivos los ignoren86. El pluralismo en la
Esfera pública comunicativa pasa por la posibilidad de medios para
interactuar, manifestar libremente sus opiniones y concepciones. Lo
anterior puede lograrse a través de la disponibilidad de los medios y
la igualdad de condiciones en el acceso a los mismos, vía
democratización.

3.4 CONSTITUYENTE DE 1991 Y COMUNICACIÓN PÚBLICA

Con la constitución de 1991 inicia en Colombia un proceso de

renovación política e institucional que marcará los destinos del país
en los siguientes años. De manera específica será la Asamblea
Nacional Constituyente el lugar de discusión y debate públicos donde
se saquen a relucir temas y asuntos de interés nacional: los deberes y
derechos de los ciudadanos, la estructura del Estado, el status de los
actores alzados en armas, el régimen económico, etc. Importante
resaltar el papel jugado por las llamadas “terceras fuerzas” que se
ocuparon de agenciar, tramitar y canalizar las demandas de los
sectores no visibles de la sociedad hacia la esfera de las autoridades
políticas con el claro objetivo de lograr que tuvieran algún tipo de
solución institucional y que, a la vez, esa solución pudiera plasmarse
en la nueva Carta Política.

Uno de los puntos clave a que se llegó en la Constituyente fue el de

considerar a la comunicación pública como uno de los pilares que
sostiene y permite el funcionamiento del sistema democrático. En
este sentido, los debates que se dieron al interior de la Asamblea
giraron en torno al análisis y la evaluación de las garantías
comunicativas con las cuales contaban los colombianos para
expresarse libremente y hacer circular sus opiniones sin restricción
alguna. Dichos debates generaron dinámicas de tensión. Por un lado,
se discutió acerca de la necesidad de que el Estado colombiano
interviniera en el régimen de propiedad de los medios, para así
garantizar una comunicación mucho más libre y democrática. Por otro
lado, se planteó la cuestión de si la libertad de prensa consagrada en
la Constitución de 1886, cuyo sustento era garantizar la libertad para
fundar medios a quien contara con las posibilidades, era suficiente
para garantizar una comunicación democrática para el conjunto de la
sociedad colombiana.

Como soporte de dichos debates, se dio una fuerte discusión acerca

de la naturaleza y constitución de los medios de comunicación en
1
Colombia. Algunos

86
En este sentido, las posibilidades de posicionar un asunto en temas relevantes para la
sociedad y el estado se definirán, en parte, por una serie de factores: los medios con que
cuenten los grupos o actores de la sociedad para hacerse visible, la disposición a la apertura
o cierre que tengan los medios de comunicación para permitir el acceso en condiciones de
igualdad y las regulaciones estatales que lo garanticen.

1
constituyentes consideraban en Colombia existía una comunicación
democrática, reflejada en un pluralismo informativo y en una libertad
mediática suficiente como para garantizar la visibilidad de diversas
ideologías, posturas políticas y formas de concebir la sociedad. Tal fue
el caso de lo expresado por el constituyente Alberto Zalamea

“Existen 752 frecuencias radiales autorizadas y el mayor porcentaje de emisoras de una emisora no super

Esta postura veía las limitaciones a una información democrática,

menos por las acciones de los privados que por el monopolio que el
Estado tenia de los medios a inicios de los años noventa. Propugnaba
entonces esta postura porque el monopolio de la comunicación debía
ser arrancado de manos del Estado para dar paso a la libre
competencia entre los privados para fundar medios de comunicación,
específicamente en la televisión. En segundo lugar, pugnaba porque
no debía existir limitación alguna para que los grandes grupos
económicos entraran al mundo de las comunicaciones, se adujo que
la comunicación estaba ingresando en un proceso de competencia
global donde se requería la adquisición de capital suficiente para
garantizar la permanencia de los medios colombianos en el nicho
global. Ese capital resultaba bastante costoso, y ese costo no podría
asumirlo el erario; por tanto, era menester que los particulares
ingresaran a este mercado.

Otra postura estaba en contravía. Remarcaba la concentración de la

propiedad de los medios de comunicación existente en Colombia a
partir del control que sobre los mismos tenían los conglomerados
económicos, más exactamente los grupos Ardila Lulle y Santo
Domingo. Se atribuía que, prácticamente, eran los dueños de la
emisión radial en Colombia y gran parte de la televisiva. Aducía dicha
posición que estos grupos económicos, además de perseguir objetivos
económicos, buscaban otros de carácter político87. A través de la
estandarización de las demandas y de las necesidades de la audiencia
y la manipulación del comportamiento político de la clase gobernante
podrían ejercer control sobre el conjunto de la sociedad tanto civil
como política. Se propugnaba entonces por defender la no
intervención de los emporios económicos en el manejo y control de
los medios, al tiempo que se solicitaba una mayor democratización y
participación de la sociedad en el campo comunicacional por medio
del fortalecimiento de las emisoras y los canales comunitarios y
locales.

1
87
MARULANDA, Iván. Constituyente Comisión Primera, sesión del 2 de mayo. En: Informativo
al día, (08, may., 1991).

1
 “Entonces tenemos que entre las cadenas de AM y FM afiliadas a Caracol tienen ciento cuarenta y dos emisora

Otro punto de tensión que debieron enfrentar los constituyentes fue

el relacionado con el peso de la libertad de prensa para la garantía
de un ejercicio democrático de la información. Las nuevas fuerzas
asumían que el derecho de la libertad de prensa consagrado en la
Carta de 1886 debía ser reemplazado por el derecho a la información.
Se lograba así no sólo el beneficio a los propietarios de la prensa,
sino que también se garantizaba una mayor calidad en la información
recibida por parte de la sociedad. Este derecho, entrado en práctica,
permitiría que los colombianos adquirieran información veraz,
oportuna y objetiva, además es garantizaba la satisfacción de un
interés público en contravía de la importancia y privilegios que
institucionalmente se concedían a las preferencias de los propietarios
de los medios88. A la libertad de prensa debía sumársele el derecho de
la sociedad a estar “bien informado”. Varios de los constituyentes,
además llegaban a hablar del derecho a la comunicación, para
señalar que no solo se debía tener derecho a recibir información sino
también a contar con acceso y medios para dar a conocer las
posturas o contenidos por parte de los diversos grupos o sectores de
la sociedad al conjunto de la sociedad.

Dicha postura era bien distinta de la asumida por los constituyentes

que esgrimían la suficiencia de la libertad de prensa para garantizar
una información al servicio de la democracia. Para ellos, al garantizar
la libertad de prensa, se daba de por si, cabida al pluralismo
informativo y a la buena calidad de los contenidos emitidos por los
medios. En el entendido de que los privados, sin restricción alguna
para fundar medios, lograrían asumir posturas y opiniones de diversa
procedencia; eso era cuestión suficiente para garantizar flujos y
posturas de información y opinión democráticas. De igual forma,
establecer criterios para cualificar la información como la veracidad,
la oportunidad y la objetividad eran cuestiones subjetivas que no
debían de ser asumidos por los medios de comunicación89.
Tampoco debía de haber

1
88
Carranza, Maria Mercedes. Constituyente Comisión Primera, sesiones 5, 8 y 19 de marzo de
1991. 89Juan Manuel Santos, al respecto, señaló “los enemigos de la libertad de prensa son
los poderes del Estado porque los periodistas han informado a la opinión publica de las
irregularidades que se presentan en estos poderes. En la norma constitucional no se
deben incluir los términos: información veraz,

1
instancia o comisión alguna que velara Ejercicio No. 2: Realizar un escrito a partir del análisis d
por la calidad de sus contenidos,
teniéndose más bien que dejar en manos
de los particulares la autorregulación.

3.5 GARANTÍAS INSTITUCIONALES

RESPECTO DE LOS DERECHOS DE LA
ESFERA PÚBLICA COMUNICATIVA

Las soluciones que llegaron a imponerse

respecto a los medios, la libertad de
prensa y
el derecho a la información se terminarían por plasmar en la nueva
Constitución política de 1991. La Carta consagró la libertad de prensa
al establecer el derecho a expresarse, a fundar medios y a la no
censura pero, a su turno, estipuló, de forma indirecta, el derecho a la
información, al plantear la responsabilidad social de los medios de
comunicación y el derecho de la sociedad a recibir información veraz
e imparcial.

Además de la libertad de prensa y del

derecho a la información, en la
Artículo 20: “Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento yaopiniones, la de info
Constitución fue consagrado el derecho
la libertad de expresión, entendida como
el derecho de todas las personas a
comunicar libremente lo que se piensa,
cree o siente. Respecto de las prácticas
monopólicas en los medios, aunque no se
pronunció de forma directa, se prescribió
que el Estado regularía la materia a través
del establecimiento de condiciones para
que no hubiera monopolio en el espectro
electromagnético. Además, se abrieron las
puertas para la instauración de un
organismo
encargado de coadyuvar a la regulación de la televisión, que más
adelante se llamaría Comisión Nacional de Televisión (CNTV).

De acuerdo con esta normativa constitucional podría llegar a

pensarse que las garantías que estableció la Constitución respecto de
la consolidación de la esfera pública comunicativa en Colombia fueron
suficientes para alimentar las expectativas que alrededor de ella se
generaron. Sin embargo, esto no fue así. Respecto del derecho a la
información sólo se estableció que el Estado debía ser su garante,
pero no se consideró mencionarlo de forma expresa en un artículo de
la Constitución, y menos aún separarlo de la libertad de prensa o en
la precisión de sus alcances. Por su parte, en relación con los
monopolios en los medios, hubo una posición cuyo trasfondo era no
enfrentar el poder de los grupos y emporios económicos. Los
constituyentes no especificaron que se prohibían los monopolios o
posiciones monopólicas en los medios de comunicación, tampoco
indicó cómo se debía proceder frente a ellos. Del mismo modo, no
1
hubo mención alguna respecto del derecho a la comunicación
reclamado: no se estipularon condiciones desde la institucionalidad
estatal para

oportuna y objetiva porque son subjetivos”. Comisión Primera, 26 de abril. En: Informativo
al día, (03, may., 1991).

1
que los sectores invisibilizados, pero representativos de la población,
pudieran expresar libremente sus opiniones hacia el conjunto de la
sociedad.

En la constitución de 1991 se desarrollaron solamente unos principios

más bien genéricos y abstractos. Tendrá que esperarse el desarrollo
jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional para poder
especificar y efectivizar los adelantos -o retrocesos- que hubo en la
Constitución del 91 respecto de la comunicación en Colombia. A lo
largo de la década de los años 90 la Corte, a través de una serie de
providencias, será la encargada de delinear y establecer los alcances
que deberían tener los derechos consagrados en la Constitución; en
especial, en lo relacionado con las garantías con que debía contar el
conjunto de la sociedad colombiana para lograrse un acceso a la
esfera pública comunicativa.

La libertad de prensa fue entendida como el derecho a difundir y a

publicar libremente opinión con miras a formar la ciudadanía y a
construir opinión y controlar el accionar del poder político. No podía
tener una connotación absoluta, en el sentido de que los medios que
operan en la práctica estos derechos tienen un gran poder sobre el
conjunto de la sociedad. Poder expresado mediante la capacidad de
crear y generar conductas en la audiencia, al igual que generar
opinión e impacto en las audiencias. La Corte no ve con buenos ojos
la tendencia notoria a la concentración de los medios en pocas
manos, pues así se menoscaban los pilares sobre los cuales se
sustenta el sistema democrático.

Impide la concentración, la participación de bastos sectores de la

población que por esta vía quedan impelidos para expresar
libremente sus opiniones, sentidos y argumentos en la misma esfera
mediática. Se deteriora más tal situación cuando los medios llegan a
pertenecer a los grupos económicos; se conduce así por los intereses
particulares y obviando la responsabilidad social que,
constitucionalmente, les debería ser inherente . No es mejor la
90

situación de la audiencia que queda en un estado de indefensión

frente a unos poderosos grupos económicos que pueden llegar a
influenciar, en el sentido negativo del término, su concepción de la
sociedad y de la realidad.

El derecho a la información debe tener una connotación de protección

a la sociedad para informarse veraz e imparcialmente 91. En este
sentido, la Corte estipuló la forma como debía producirse y agenciarse
la información. Emitida por los medios, debe constar de ciertos
atributos que la cualifiquen a la hora de ser asimilada por los
ciudadanos, atributos que incluyen el no ser manipulada o prejuiciada
por ningún agente en particular, ni siquiera por los mismos medios que
se encargan de producirla. En la sentencia 488/93 se realiza una
importante distinción entre el derecho de informar y el derecho a la
información. El derecho a informar, cuyo titular son los medios de
comunicación y se asocia con la libertad de prensa, consiste en
expresar libremente opiniones y formas de pensar; claro está, en
1
observancia del interés público y a partir del conocimiento suficiente
para juzgar la información emitida. Por su parte, el derecho a la
información, cuyo titular es la opinión pública, incluye el derecho a
recibir una

90
REPUBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia T-066/98.
91
REPUBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-488/93.

1
información con atributos como la imparcialidad, veracidad y
oportunidad; su contracara es la responsabilidad social de los medios
el producirla92.

A pesar de los avances logrados, la Corte no permitió despejar vías que

permitieran una verdadera democratización en el acceso a los medios,
puesto que se pronunció de forma directa jurídicamente para prohibir
las posiciones monopólicas de los medios. Tampoco se propició la
generación de jurisprudencias que proyectaran el deber del Estado
pore promover medios de comunicación masivos, locales o
comunitarios para que la sociedad lograra comunicar sus posturas,
demandas y realidad ante una sociedad mayor de masas.

En el ámbito del conjunto de la institucionalidad colombiana, el

derecho soporte de los anteriores derechos quedó en entredicho. La
libertad de expresión - como derecho cumbre, consagrado en el
artículo 20 de la Constitución que “…garantiza a toda persona la
libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones…”- quedo
en vilo por modalidades atentatorias contra la garantía a la libre
emisión y circulación de la palabra. Los actores al margen de la ley,
léase guerrilla, paramilitares, narcotráfico, etc., se encargaron de
llevar a cabo una política de exterminio masivo a aquellos actores que
pensaran o opinaran en contra de su accionar violento. Parte de las
acciones y blancos de los actores armados se relacionaron con la
tentativa de acallar las escenificaciones, visibilizaciones o expresiones
que determinados actores o sectores de la sociedad pudieran hacer
en los territorios bajo su control o en diputa.

Además, el accionar de los violentos no sólo debe leerse a partir

del peligro que para ellos representa la difusión de opiniones que van
en contra de su proyecto, sino también de la importancia de
mantener controlada a la opinión pública, pues ese simple hecho
representa un tipo de dominación, no solamente territorial, sino
también
cultural, ideológico, político y “...Inclusoalgunas autoridades
social. Los grupos armados han admitieron que la sociedad civil, los medios de comunicac
buscado ganar influencia y
dominar los discursos y opiniones
que circulan en las zonas donde
pretenden establecer su
hegemonía. El solo hecho de
hablar o de insinuar algo en
contra del grupo armado que
mantiene su control en un
territorio determinado, convierte
a esa persona, automáticamente,
en enemigo declarado de dichos
grupos, se generan acciones
coercitivas que van desde la
advertencia, pasan por una
declaración de tiempo máximo
para abandonar el territorio y
1
llegan
hasta la eliminación de la persona (o grupo) en cuestión93.
92
REPUBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia T-033/93.
93
“En Colombia dos de los sectores a quién mas han perseguido los actores son los
sindicalistas y los maestros, cuyas prácticas los caracterizan es su continua interacción y
expresión en el ámbito público. En el caso de los sindicalistas, según reportes de prensa, en
el 2001 de los 20.000 dirigentes de la CUT, mas del 50% están amenazados, 500 han salido
del país y 157 fueron asesinados en el primer año del tercer

1
La esfera pública comunicativa se ha vuelto objetivo clave del
accionar de los grupos violentos, las estadísticas pueden corroborarlo:
los datos demuestran que se han producido 596 agresiones violentas
contra los comunicadores sociales o trabajadores del medio. Estas
personas fueron principalmente víctimas de amenazas, con un total
de 18, 116 asesinatos y 115 secuestros 94. En relación con los actores
armados, a partir de los años 90 los paramilitares realizan con mayor
frecuencia atentados en contra de la libertad de expresión, en
comparación con la guerrilla, que presenta una notable disminución
en sus acciones.

Sin embargo, el control sobre

“Esta inquietud fue reproducida por el y la violencia contra la
Relator Especial de Libertad de Expresión libertad de expresión también
de la Organización de Estados Americanos, es agenciada en regiones por
que visitó Colombia del 25 al 29 de abril de
2005. Eduardo Bertoni dice que observó un empresarios, políticos o
"fuerte ambiente de autocensura entre los anunciantes que, en
periodistas y los medios, así como la connivencia con uno u otro
persistente impunidad registrada en
crímenes contra periodistas" Muchos actor armado, buscan
periodistas, especialmente los de áreas legitimar sus intereses
rurales, dijeron a Bertoni que evitaban económico-privados a través
publicar información sobre ciertos temas o
cambiaron su línea editorial debido al de la vía del silenciamiento a
temor de represalias”. (En: Temores por la opinión pública. Esto
seguridad de periodistas conduce a que los periodistas
amenazados. www.periodistas-
es.org/modules.php? o comunicadores sociales se
name=News&file=print&sid= 1870 proclamen en autocensura o
autodisciplina al mantenerse
inmóviles frente al accionar
violento de estos grupos y se reservan la posibilidad de visibilizar
ante el conjunto de la sociedad la verdadera realidad que se teje en
las zonas que son de claro dominio de dichos actores.

El papel del Estado, en este complejo político y social de la conquista

de la esfera pública comunicativa por parte de actores armados, fue y
ha sido, por lo demás, bastante ambiguo. Un aspecto que debe llamar
la atención son las cada vez más reiteradas implicaciones de los
actores políticos o gubernamentales en las muertes e intimidaciones
de los periodistas. El punto de convergencia con los actores armados
está dado por la pretensión de evitar que salgan a la luz las críticas y
denuncias que los comunicadores hacen a sus actuaciones, sus
irregularidades, sus actos de corrupción o sus asocios con los actores
armados95. Este fenómeno se ha presentado principalmente en los
ámbitos local y regional, donde personajes no ven problema en
asociarse con actores armados, o en su defecto, contratar a sicarios
para contrarrestar la acción de los comunicadores. Sin embargo, al
parecer, ya ha surgido en el nivel nacional, como lo demuestran los
recientes casos de amenazas a varios reconocidos periodistas y
directores como Hollman Morris, Daniel Coronel y

milenio. Las amenazas han aumentado en un 400%”. El Tiempo (29, abr., 2001), citado por

1
MAGIL, M.A. Crónica Oculta del Conflicto. Bogotá: Ediciones desde Abajo, 2004. p. XVIII.
94
CORONADO, Humberto. ¿Son los medios colombianos cajas de resonancia del conflicto
armado? Últimos 14 años de la libertad de expresión. Lima: Konrad Adenahuer Seiftung,
2005. p. 68.
95
Ver, por ejemplo, “Los Corruptos también Matan. Políticos corruptos están tras el asesinato
del subdirector de la patria Orlando Sierra, quien denunciaba sus chanchullos. Cambio le
sigue la pista a estas investigaciones”. En: Cambio 16. Bogotá. (02, nov., 2002).

1
 Juan Lozano, a cuyos hogares u oficinas llegaron mensajes
electrónicos y coronas mortuorias.

Por otra parte, algunos de sus sectores militares y políticos, sobre

todo en lo regional y en lo local, se han visto involucrados en casos de
agresiones contra periodistas, medios de comunicación y población,
bien de manera directa o en asocio con otros actores. Las medidas
para dar con los responsables de los crímenes contra comunicadores
y, en general, de lideres sociales ha sido casi nula; existe una
impunidad que puede llegar en determinados momentos a cifras
escandalosas de más del 90%. Tal situación ha llevado a los
relatores de organismos internacionales de la talla de la ONU o de la
OEA a denunciar los bajos y lentos rendimientos de la justicia
colombiana y a recomendar que se castigue a los responsables sin
importar su afiliación o condición política.

Otra muestra de las formas como el Estado ha intervenido en los

últimos años en detrimento de la esfera pública comunicativa, se ha
expresado en el gobierno actual. Se ha alentado de tal manera la
polarización de la opinión pública que la estigmatización de sus
críticos se reflejada no sólo en las acusaciones del presidente a las
organizaciones de derechos humanos o a sus opositores de hacerles
el juego a la guerrilla o de ser sus colaboradores, sino también en el
vicepresidente, quien ha señalado a los medios de comunicación de
ser cajas de resonancia de los terroristas96.

Por las actitudes del Estado reseñadas pareciera ser que en Colombia
a los comunicadores, líderes y sectores sociales les ha
correspondido correr con
todo el costo de visibilizar las verdades públicas
“Colombia acumula ya casi un millón de víctimas durante las últimas tres décadas y la esperanza de que algún día la
que la institucionalidad estatal, al parecer, no
sobre la Libertad de Prensa en Colombia en 1998, 1998.
está dispuesta a asumir. Se debe esgrimir la
importancia de los periodistas y comunicadores
en relación con la construcción de opinión en la
esfera pública comunicativa. Ellos son los
encargados de hacer visibles aquellos hechos
ocurridos que la misma institucionalidad no
logra comunicar al conjunto de la sociedad. No
obstante, el accionar violento de guerrilla,
paramilitares, narcotráfico y la misma clase
dirigente, se encarga de limitar el libre ejercicio
del periodista en su función comunicativa.

1
96
Discurso pronunciado en el seminario sobre las víctimas del terrorismo, Hotel
Tequendama el día miércoles 23 de febrero de 2005, citado por CORONEL.

1
 Aunque, en varios casos, se ha llegado a la
tarea de publicitar realidades que, por
“El Gobierno del Presidente Álvaro Uribe, cuya promesa de actuar enérgicamente contra los grupos de guerriller
sustracción de materia, le competerían al
Estado como máxima autoridad política que
es, el periodista se ve atrapado entre dos
límites infranqueables: por un lado, unos
actores armados que lo restringen en el
ejercicio de su derecho a la libertad de
expresión e información y, por otro lado, un
Estado débil e incapaz de garantizar unas
condiciones mínimas que lo faculten para
emprender dicha tarea. En este contexto, el
comunicador social opta por silenciarse ante
los hechos que día a día ocurren, pero que
permanecen ocultos, pues está en riesgo
tanto su vida como la de su familia 97. No
obstante, esta responsabilidad no recae
solamente sobre los actores ilegales o
sobre el Estado, sino también sobre los
medios de comunicación y la sociedad
misma, puesto que han sido pasivos y
extremadamente tolerantes frente a la crisis
de institucionalidad del Estado colombiano y
su reemplazo por actores tanto ilegales
como ilegítimos.

3.6 PLURALISMO EN LA ESFERA PÚBLICA COMUNICATIVA EN

COLOMBIA

En Colombia se hace evidente una ampliación en el acceso a los

medios de comunicación por vía de la apertura de los canales para
que privados ingresaran al mundo comunicacional y fundaran nuevos
medios tanto en la radio como en la televisión98. Respecto de la radio,
se otorgó la posibilidad de dar paso a la creación de las emisoras
comunitarias a través del Decreto 1447 de 1995, mientras que en la
televisión la apertura se dio en el sentido de la creación de nuevos
canales en los niveles regional, municipal y local por medio de las
leyes 180 de 1995 y 336 de 1996. A mediados de la década de los 90
se concedieron licencias para poner en funcionamiento 401 emisoras
de carácter comunitario99. Este proceso se consolidaría durante la
primera década del siglo XXI cuando el país llego a contar con más de
800 emisoras radiales de este tipo.

En la televisión aparecen en escena los nuevos canales de operación

privada en el ámbito nacional como RCN y Caracol, mientras que en
lo regional surgen

97
Gloria Moreno de Castro, directora de la iniciativa, señala “en sociedades en crisis, con
avanzados y generalizados estados de desorganización, el fracaso de la política es evidente.
Es entonces cuando la prensa adquiere un papel mediador excepcional para el cual,
lamentablemente, casi nunca está preparada”. Entrevista con DOMÍNGUEZ, Óscar. En
Colombia los periodistas libran la guerra de las palabras. [citada 11 agosto 2002]. Disponible

1
en Internet: www.pulso.org/Espanol/Nuevos/
98
Véase el Decreto 1447 de 1995 y las leyes 180 de 1995 y 336 de 1996. Legislación que, de
manera formal, abrió nuevos espacios para la creación de emisoras y canales regionales,
locales y a nivel comunitario.
99
PEREIRA G., José Miguel. Comunicación y ciudadanía: apuntes para comprender los
procesos de las radios y las televisiones locales y comunitarias en Colombia. En: Signo y
pensamiento. No. 38, Bogotá:
U. Javeriana, (2001).

1
otros como Teveandina, Teleislas, Teleoriente y Canal Capital; por su
parte, en el Distrito se crea el canal City TV, de propiedad de la Casa
editorial El Tiempo. En la televisión comunitaria se llega a contar,
según estadísticas oficiales, con 96 canales100.

Según lo anterior, puede evidenciarse una ampliación de canales de

comunicación a diferentes escalas en el periodo 1990-2005.
Resultarían especialmente beneficiadas las expresiones territoriales y
locales y se demuestra que los medios no estuvieron exentos del
proceso de descentralización vigente en el país. De esta forma, se
muestra un avance tanto radio como televisión en la apertura de
canales que permitan la democratización de la esfera pública
comunicativa. En el ámbito nacional el espacio comunicativo se abrió
a través de la entrada en operación de canales privados. En los
ámbitos regional y local, el papel de los canales de televisión consistía
en representar y manifestar las múltiples identidades que convivían
en un territorio determinado, de modo que se reflejara la cultura, los
sentires y vivires de la población101. A nivel comunitario, tanto
emisoras como canales de televisión, debían operar en virtud del
principio de la participación ciudadana y el fortalecimiento de la
democracia participativa desde lo local.

Con todo, el proceso de ampliación de los canales comunicativos

denotará, a su turno, fuertes restricciones a dicha apertura. Los
aspirantes que estuvieran interesados en adquirir la operación de
canales a nivel nacional debían contar con amplios capitales, cuestión
solo posible para unos muy reducidos sectores. En el caso de los
canales nacionales, solo aquellos sectores que contaron con unos 95
millones de dólares pudieron hacerse a ellos, razón por la cual, sólo
los dos grandes y poderosos grupos económicos lograron acceder 102.
En el caso de las ciudades, aunque se propuso la instalación de 57
concesiones para canales a nivel de medianas y grandes ciudades,
por sus montos de millones de dólares, solo se presentaron cuatro
propuestas, en tanto que solamente una fue favorecida, la de la casa
editorial de El Tiempo, con su canal City TV.

Otro campo fuerte de restricciones al ingreso en la esfera pública

comunicativa se situará en los canales regionales, locales y
comunitarios. En vez de actuar en miras a la expresión y
revalidación de las identidades locales, en refuerzo del sentido de
cultura de las diversas comunidades, estos canales en sus trayectos
iniciales, se dedicaron a jugar bajo las mismas lógicas económicas de
lucro particular que usaban los grupos económicos privados 103. De
este modo se limita la validación que los criterios de democracia,
convivencia y paz pudieran agregar en torno a la esfera
Comunicativa. No obstante, es de resaltarse la apertura de este
espacio a nuevos actores sociales, que antes se encontraban
invisibilizados de todo tipo de panorama a nivel nacional.

1
100
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN. Comunicados de prensa 2005. Disponible en Internet:
www.cntv.gov.co/contenido/articulo.asp?chapter=433&article=1327
101
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN. Comunicado de prensa. (15, jul., 1997).
102
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN. Comunicado de prensa. (18, jun., 1997).
103
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN. Comunicado de prensa. (19, oct., 1999).

1
Otra tendencia que muestra las
restricciones del proceso de apertura
y democratización de la esfera publica
comunicativa está dada por la
“De las 14 programadoras
tendencia a concentrar la propiedad existentes hasta la entrada en
de los medios de comunicación en funcionamiento de los canales
pocas manos. Pese a la normatividad privados, en el 2001 solo 2 se
mantenían con vida. En términos
establecida, los medios quedaron informativos, de las catorce salas
concentrados en pocas manos, de de redacción existentes, nueve
manera específica en los grandes llegaron a desaparecer, con lo cual
se reducía en un 70% las formas
conglomerados económicos, tanto en distintas de ver y enfocar la
la radio como en la televisión. En realidad informativa del país…La
menos de cinco años, por ejemplo, los conversión de El Espectador en
semanario y la reducción de
canales privados RCN y Caracol en circulación de El Tiempo
manos de los dos grupos económicos significa[ro]n una pérdida del 19%
más poderosos de Colombia, en la lectura de periódicos, el cierre
de la redacción de Radionet, una de
destruirán todo lo que se había las tres cadenas nacionales,
logrado en materia televisiva estatal impactó en un 20% la oferta
en casi informativa en radio”. GÓMEZ,
Ignacio. La libertad de expresión
50 años. Algo parecido pasa con los herida de Muerte. En: Número. No.
periódicos, las emisoras radiales y las 34. (2002).
revistas. Esta situación traería efectos
negativos sobre el pluralismo
informativo en Colombia.

Esta tendencia a la concentración se ve con mayor evidencia en la

televisión. A partir de la década de los años 90 se empiezan a dar los
primeros guiños que conducirán a la institucionalización de la
prestación del servicio televisivo por parte de los particulares104. Es
decir, se manifiesta abiertamente una política de privatización de un
medio que por casi medio siglo había sido operado por el Estado, en
un régimen mixto donde aquel alquilaba las franjas y sus contenidos
quedaban a cargo de a diversas programadoras. En los años 1995 y
1996 se expiden las leyes 180 y 336 con las que se autoriza la
creación de los canales privados. En el menor tiempo esperado,
Caracol y RCN resultaron ser los dos grandes ganadores del proceso
licitatorio. Su entrada generará una creciente competencia entre los
nuevos canales privados y los viejos canales de operación mixta.

En el campo financiero, la estrategia utilizada por los privados será la

concentración de las pautas publicitarias en sus propios canales
mientras que los mixtos las perdían. En el campo artístico, los
mejores talentos en materia de actuación y presentación de
programas televisivos, empezarían a desplazarse de los mixtos a los
canales de operación privada. En el campo tecnológico, el consuelo
no puede ser mayor, pues los privados alcanzaron una cobertura de
casi el 90% del territorio nacional, en contraste con la menor
cobertura y las mayores interferencias en la recepción de la señal de
los mixtos. Trajo lo anterior, efectos de deterioro económico y regular
calidad en materia televisiva, lo que conduciría a que varias

1
programadoras proclamaran el fracaso y el cierre inevitable de las
mismas.

104
“Como se relata en ‘La industria de los medios masivos de comunicación en Colombia’
estos grupos estuvieron también presentes y ejercieron fuertes presiones en las sesiones de
la Constituyente para que se aprobara una privatización que los favoreciera”. HERRÁN, María
Teresa. Ponencia durante el Foro Repensando el Periodismo en Colombia 2003: Bogotá.
Fundación Gilberto Alzate Avendaño. Círculo de Periodistas de Bogotá, 2004. 223 p.

1
Desde otra perspectiva, no tanto desde el acceso de los actores
sociales a los canales de comunicación, sino de quiénes y cómo
aparecen los actores sociales y las realidades en los medios y
contenidos que integran la esfera publica, se puede observar cómo en
el campo de lo público han sido estigmatizados e invisibilizados
diversos sectores o grupos. Los actores relacionados con la
reivindicación social, la defensa de los derechos humanos,
la reafirmación de las
identidades
comunitarias, la
“A través de la folklorización, el puesta en escena de las
exotismo y la banalización se
“normalizan” y consagran la demandas que el Estado
exclusión, se borran las diferencias, ha sido incapaz de suplir,
se las invisibiliza como la forma más etc. han sido víctimas, en
sutil de la discriminación y la
violencia. Los medios definen los casos, de la
temas y términos de aparición de lo estigmatización de los
indígena en los medios al privilegiar medios
los aspectos rutilantes, extremos y de
mayor impacto y, al imponer la
espectacularización y dramatización mediante interpretaciones
como modos de tratamiento de los que los presentan como
conflictos sociales: de esta manera,
los medios captan principalmente agentes que buscan
aspectos de la protesta pública que desestabilizar la
se asimilan a la guerra, al combate, a institucionalidad
la contienda, ignorando la legitimidad
de las demandas, el tiempo largo de democrática colombiana,
los conflictos y la complejidad de las dado su carácter “rebelde
movilizaciones”. AUTORIDADES y subversivo” y, en
INDÍGENAS DE COLOMBIA AICO. La
palabra muchos casos, se los
desde el derecho mayor. Área de vincula sin
comunicaciones. AICO. (03, mar., fundamentación válida
2004).
alguna, con los grupos
armados al margen de la
ley105.

De igual forma, se
evidencia, por parte de los medios de comunicación, una tendencia
estadocéntrica que tiende a privilegiar los espacios de comunicación
para las autoridades estatales. Con esto no se trata de decir que los
voceros del Estado produzcan en materia de opinión no sea
importante, claro que lo es; se critica que esas opiniones sean
consideradas como “las opiniones”, únicas y verdaderas,
incuestionables e infranqueables y que, por lo tanto, toda la sociedad
tiene que aceptar como ya dadas. No hay espacios para confrontar las
opiniones de senadores, alcaldes, El Presidente, los ministros
(excepto entre ellos mismos) a través de las versiones y concepciones
de actores que no sean estatales.

El tema de las agendas lleva a otro punto interesante relacionado con

la disponibilidad de los medios a comunicar cierto tipo de
informaciones y a negar otras. En los últimos años, sobretodo en el
caso de la televisión, los medios se han dedicado a realizar un amplio
despliegue informativo en los temas de conflicto armado, deportes y

1
farándula106. Al respecto, es interesante traer a colación la afirmación
de Omar Rincón acerca de que los noticieros son sólo “balas, goles y
colas”. En el tema del conflicto armado, los medios se concentran en
la espectacularidad del hecho violento como tal, en las

105
Ver el estudio realizado por Jorge Bonilla y María García respecto de las representaciones
formuladas por las editoriales del diario El Tiempo en relación con el accionar de los
movimientos sociales y cívicos. Espacio público y conflicto en Colombia. El discurso de prensa
sobre protesta social. El Tiempo1987- 1995.
106
RINCÓN, Omar. Mas allá de la nación de balas, goles y colas. En: Medios y nación. Historia
de los medios de comunicación. Aguilar, 2003. p.586.

1
masacres, los asesinatos, los atentados, los secuestros sin darle
cabida a la dimensión política del conflicto y, de la misma forma, sin
realizar un ejercicio analítico acerca de sus causas, consecuencias y
de las particularidades del mismo en territorios específicos. A esto se
añade, el hecho de que a los temas políticos se les dedica una corta
franja horaria, en tanto que a temas como el fútbol, el modelaje o los
estrenos de películas, se les otorgan un amplio espacio en los
noticieros y programas periodísticos.

Esta agenda televisiva también se caracteriza por la marginalidad y la

esporádica visibilidad que se le da a otros temas. Es el caso del
ámbito económico, donde se presenta muy poco análisis de dichos
temas: se limita a la simple mención del estado de los indicadores
económicos y a los informes de las autoridades económicas. No se
registra información carca de los mercados nacionales e
internacionales, la evolución de los sectores de la economía, los
acuerdos multilaterales, etc.107. Problemas como la pobreza, la
exclusión y la marginalidad fueron tratados de manera parcial y
superficial. Los medios no se preocuparon por analizar los factores
económicos, sociales, culturales, económicos e internacionales que
inciden en la atenuación de este tipo de problemas que son
estructurales para la vida social del país. Inclusive, muchas veces se
resaltó la gesta heroica de casos de superación personal, donde
individuos o familias lograron superar ese flagelo, sin poner atención
a las verdaderas causas y consecuencias del mismo.

3.7 ACTORES SOCIALES, POLÍTICOS E INSTITUCIONALES Y OPINIÓN

PÚBLICA EN COLOMBIA

En relación con la opinión publica y los medios de comunicación en

Colombia, los diferentes actores tienen concepciones distintas según
su influencia y lugar de poder en el espacio publico comunicativo. Su
reconocimiento, la capacidad de hacer llegar sus demandas a las
autoridades institucionales y de controvertir discursos o decisiones
que vayan contra suyo, dependerán de su lugar en relación con ellos.
Se reproduce a continuación una serie amplia de percepciones, para
que quien siga estas reflexiones realice un balance de las
concepciones y los lugares que en Colombia pueden existir en
relación con la opinión pública; de igual forma, se pretende hacer
evidente el papel estratégico que va cobrando la comunicación en los
actores, en relación con su influencia en el campo público.

 ¿Qué entienden los actores por opinión pública?.

FEDESARROLLO. Si, si hay. Yo creo que la calidad es de todo tipo, hay opinión pública buena, hay opinión pública

107
Relevante fue la época de adopción de las políticas neoliberales, frente a las cuales los
medi adoptaron una posición acrítica y, en la mayoría de casos, permisiva respecto de la
apertur privatizaciones, etc. tal vez, en parte, porque dichas políticas beneficiaban a sus

pública informa a la gente, al pueblo de sus gobernantes, de que se esta haciendo,1 les da os
credibilidad o les quita credibilidad, es básicamente una forma de hacer transparente o menos transparente los
a,
 PARTIDO CONSERVADOR. Es un fenómeno que va en construcción, existe o
CONTRALORIA GENERAL DE
LA REPÚBLICA. La opinión pública, bueno hay muchas teorías sobre eso, pero qué te digo yo, que dependiendo

 ¿Qué percepción tienen de los medios masivos de comunicación?.

MOVIMIENTO AUTORIDADES INDÍGENAS DE COLOMBIA.

Para nosotros, digamos, es muy difícil entrar en todos los espacios, digamos, de los medios de comunicación, sobre t
POLO DEMOCRATICO. Haber (los medios), muestran una pa

1
 MOVIMIENTO
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Pues yo he visto que hacen como un esfuerzo y seALIANZA SOCIAL como
inventan secciones INDÍGENA.
“lo positivo, lo be
Pienso que en este país es muy complicado la objetividad d

CONTRALORÍA. No tiene tantas posibilidades por lo mismo que hablamos antes, digamos que en prensa uno ve, por ejempl

 Con qué medios estratégicos cuentan los actores para dar a

conocer sus opiniones al conjunto de la sociedad.

1
MOVIMIENTO NACIONAL POR LOS DERECHOS HUMANOS FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS.
AFROCOLOMBIANOS: CIMARRÓN. Los sectores populares no tiene posibilidad
Sí, cuenta
de con
quevarias
sean visibilizados
herramientas mientras
de comunicac
no util

ONIC. Tenemos un periódico que se llama Unidad Indígena, no tiene una periodicidad constante, o decirte que cada t

EJERCITO NACIONAL. Sí se cuenta con unos medios

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA. Pues Unimedios

fue creado con ese fin, sí cuenta con medios comunicativos y si hablamos de medios comunicativos como canales

1
3.8 REFLEXIONES FINALES

En términos jurídicos, puede señalarse que con la Constitución Política

de 1991 se dio un paso significativo respecto de la comunicación
pública. Por otro lado, el contexto de discusión que trajo consigo la
instauración del derecho a la información también significó un avance
en torno a la democracia. Sin embargo, a las instituciones políticas
democráticas les faltó avanzar más para generar un marco que
permitieran que el derecho a la información se materializara de forma
más significativa. Las discusiones se quedaron solo en un diagnóstico
y se acompañaron de débiles medidas que poco alcanzaron y, por el
contrario, cada vez se alentaron procesos más fuertes de
concentración de los medios -como se muestra en el caso de la
operación de los canales de televisión privada, que terminó por
arruinar el pluralismo informativo-. Se esperaría a futuro que las
instancias legislativas y de regulación avancen en una normatividad y
en una práctica que sin dejar de considerar la importancia que puede
cobrar la inversión privada en el dinamismo tecnológico y artístico
de los medios de comunicación, aliente a tomar medidas reales que
impidan la concentración de los mismos en pocas manos.

Se podría entrar pensar en un criterio mixto de concesión, donde en

la adjudicación de un primer canal de televisión o una sección de
franjas, puede cobrar gran peso la capacidad económica, con la
contrapartida de permitirse un cierto nivel de concentración, mientras
que en la concesión de otro canal o sección de franjas, se aminore el
peso de la
capacidad económica bajo una Ejercicio No. 4: Revisadas las anteriores posturas, y apoy
contrapartida que garantice un gran
número de asociados que representen
los diferentes sectores y estamentos de
la sociedad. En el marco constitucional,
en el primer caso se garantizaría el
derecho de los privados a generar
empresa y ganancias; y en el segundo
caso, a que los diversos sectores
sociales tengan derecho a acceder y
producir información dentro de los
medios de comunicación. En conjunto,
se garantizaría el derecho al pleno de la
ciudadanía de gozar y disponer de una
mejor y más plural producción
informativa.

La carta política del año de 1991 buscó afianzar el derecho de

expresión. Sin embargo, los hechos, las lógicas y los intereses de los
sectores demandarían varias reflexiones y propuestas que deben
vehicularse por intermedio de la sociedad y el Estado. En primer
lugar, debería adelantarse la creación de unos pactos o acuerdos de
compromiso entre los diferentes actores armados y no armados con
el fin de generar unas garantías mínimas que hagan posible la
expresión del conjunto de la sociedad en el contexto del conflicto
1
armado. En otro nivel, se trata de dar un viraje radical en relación con
el Estado y su rol jurídico en dos sentidos directamente relacionados.
En la medida que proceda efectiva y eficientemente en la producción
de fallos y sanciones judiciales contra los actores armados y sus
redes sociales, seguramente para los periodistas y comunicadores
disminuirán los riesgos de ser asesinados por

1
investigar sus abusos, actos de corrupción o alianzas con autoridades
públicas. Sí el Estado produce su verdad jurídica con efectividad y
oportunidad, se reducirán las condiciones para que los periodistas,
lideres y comunicadores tengan que producir una verdad pública por
la que corren riesgo sus vidas.

Se hace necesario un manejo responsable de las informaciones y de

las opiniones que pone a circular el Estado; de igual forma, buscar
comunicaciones que, sin dejar de enfrentar los abusos e ilegalidades
de los actores armados, puedan, a su vez, ser cuidadosas y
respetuosas de la vida y dignidad de sus gobernados. Por su parte, los
medios de comunicación deberían tener más cuidado de publicitar
toda información que producen las autoridades del Estado, sin ningún
tipo de confrontación ni verificación con otras fuentes; también tienen
una responsabilidad con la sociedad, en relación con la información
que le hacen llegar. La verificación, la investigación y la crítica a
sus informaciones son parte de su tarea, así como también la de
permitir que se expresen las otras partes a las cuales refieren las
acusaciones.

Desde el año de 1990 hasta el 2005 se hizo evidente en Colombia una

ampliación de los canales públicos de comunicación. Sin embargo,
este aumento de espacios de comunicación, sobre todo en los
órdenes locales y comunitarios, contrastó con la disminución de la
oferta de canales de comunicación en el ámbito nacional. Vale la
pena insistir si la sociedad y el Estado deberían darle máxima
prioridad política al tema de la paulatina concentración de los medios
de comunicación en Colombia. Quizá no se ha entendido que en las
sociedades contemporáneas, los medios son los elementos más
importantes en la construcción de cultura y sociabilidad, por encima
aún de cualquier otra institución como la escuela, la iglesia o los
partidos políticos. No se ha asumido que la concentración de los
medios deja en manos de quienes los controlan el gran poder de
poner en circulación tanto los valores y principios por los cuales se
orienta la sociedad en sus distintos géneros; la promoción o remoción
de sus lideres y autoridades públicas, como las agendas de las cuales
deben ocuparse gobernantes y ciudadanos

El establecimiento de una normatividad democrática y la puesta en

escena de voluntades políticas conducentes a la promoción de la
imparcialidad de los medios no es, ni ha sido, fácil. Los mismos
propietarios de los principales medios de comunicación suelen
financiar la mayoría de campañas de presidentes y congresistas. Es
difícil porque los políticos tienen miedo a que los medios le decreten
una muerte política, a través de una invisibilización, que los lleve a
desaparecer de la visibilidad pública o, en el peor de los casos, que
enfilen sus maquinas periodísticas para su destrucción. Tampoco es
fácil porque el Estado y sus actores son conscientes del inmenso
caudal de recursos que traen los grandes medios y sus propietarios
para el Estado, como de igual forma el inmenso capital político que se
pone en juego una vez se empiece a dar una relación distante o de

1
enfrentamiento con ellos.

La ausencia de discusión o debate en cuanto a la trascendencia que

tiene el problema de la concentración y de la democratización de los
medios en este momento o, en un futuro próximo, conduce a un
problema transversal: el de las relaciones entre política y propietarios
de los medios de comunicación. Las discusiones y reformas de los
medios pasan también por establecer fronteras y

1
barreras políticas, éticas y jurídicas que permitan una independencia
real y eficaz entre ellos y las autoridades estatales. Una medida
estrategia en este sentido transita no solo por restringir ciertas
financiaciones en los procesos electorales, sino por la garantía de que
el Estado le asegure a los legisladores, gobernantes y sociedad en
general márgenes más amplios de independencia. Se hace necesario
también estipular de forma explicita el conflicto de intereses que
procede cuando un legislador recibe, de forma directa o a través de
su partido, aportes que comprometen su imparcialidad y búsqueda
del interés público cuando legisla o gobierna en relación de los
medios.

Por ello, desde un dialogo nacional que involucre propietarios de los

medios, profesionales de la comunicación, investigadores
especializados, autoridades del Estado y ciudadanía se podría y, por
qué no, se debería crear un estatuto de la comunicación para los
medios. Estatuto que garantice y permita llevar a cabo los principios y
derechos que en la constitución y en las leyes se estipularon para
ellos. Deberes y derechos que, a su vez, recaen sobre la sociedad,
relacionados con su contribución tanto en el entretenimiento como en
la información imparcial y veraz, en la formación y en la participación
de los ciudadanos que contribuya a la democracia, la convivencia, el
desarrollo de la personalidad y la paz. Para ello se hace necesario
establecer claras diferencias entre control de los medios y censura,
conceptos que frecuentemente y de manera tendenciosa se asumen
como sinónimos.

Los propietarios de los medios, por sus intereses, pueden llegar a

generar una censura tácita e implícita a ciertos temas y actores, o
pueden llevar a que por sus articulaciones con los gobiernos de turno
dejen de hacer visible o estigmaticen los puntos de vista de sectores
de la oposición. Se suma a lo anterior, la predilección por el
sensacionalismo y la importancia del raiting, que lleva a que ciertos
fenómenos o procesos que no poseen espectacularidad o no generan
escándalo se dejen de lado, como lo puede ser la pobreza o la
economía de un país. A lo anterior se suman las deficiencias en los
espacios para la participación mediante el habla propia de la opinión
pública que encuentra en “las cartas del lector”, las llamadas
telefónicas, los programas de denuncia, las encuestas pocos recursos
con los cuales el público pueda tematizar y argumentar de manera
suficiente sus puntos de vista, llegar a consensos o presentar críticas
frente a los poderes establecidos y frente a los diferentes asuntos de
la vida nacional.

El esfuerzo llevado a cabo por las organizaciones sociales para

hacerse a medios de comunicación publica, aunque importante,
presenta límites. No solo por las dificultades que encuentran para
poder tener una visibilidad en el espectro que manejan los grandes
medios de comunicación, sino también, por la cantidad de recursos
económicos, tecnológicos, organizacionales y formativos que supone
la comunicación pública. Aunque el Estado ha logrado un gran avance

1
en la concesión de licencias para operar canales y emisoras
comunitarias, no ha procedido a generar apoyos materiales,
organizativos y educacionales que permita a los actores sociales
contar con unas bases firmes para consolidar y sostener sus
iniciativas. Lo deseable sería que, dentro del marco de una política de
comunicación pluralista y democrática, se desplegara un programa de
apoyo financiero, técnico y educativo que permitiera a la gran
mayoría de organizaciones sociales, políticas, educativas y sin ánimo
de lucro

1
contar con recursos comunicativos para su expresión y
visibilización pública. Un programa que concibiera, para los más de
mil municipios que tiene el país, y las varias localidades de las
ciudades, consolidar emisoras y canales comunitarios y, en el caso de
las organizaciones sociales, que, bajo el fondo de la promoción a la
participación, se sensibilice a los actores sociales y se les financiara y
apoyara en sus iniciativas comunicativas.

Igual de importante sería que en las políticas de fortalecimiento

organizacional y promoción de la organización se promoviera entre
los diferentes tipos de actores y de la ciudadanía, de una parte, la
trascendencia de la comunicación desde sus componentes políticos,
sociales, éticos, culturales y técnicos y, por otra, se promovieran
espacios y soportes técnicos para que los actores avanzaran en su
articulación organizacional desde el plano comunicativo al nivel
regional y nacional. Además, bastante deseable seria que se abrieran
secciones o espacios donde se presentaran las producciones más
destacadas realizadas por dichos actores. Tal evento se realizaría con
procesos de cualificación y selección, dentro de los canales
institucionales como el caso de la televisión, de las emisoras sin
ánimo de lucro, en relación con la radio, o de los periódicos dentro de
la prensa.

1
3.9 EVALUACIÓN

Ejercicio 1.
A partir de artículos de libros, revistas o internet, elaborar en
grupos un concepto de “opinión pública” y plasmarlo en una
Actividad relatoría. Se discutirá dicho concepto en una mesa redonda y se
problematizará cómo incide en la construcción de democracia
en Colombia
Calidad de la relatoría realizada.
Criterios de Participación en la mesa
evaluación
redonda. Valor: 15% de la nota
de esta unidad.
Relatoría. Memoria escrita que recoge las posiciones y
argumentaciones de los participantes en una sesión y
actividad. Debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la
sesión y asistentes
2. Agenda enumerada de los problemas o asuntos
tratados a lo largo de la discusión 3. Presentación en
torno a cada uno de los problemas y asuntos, de las
posturas y de las argumentaciones relevantes
Metodología presentadas en la discusión 4. Conclusiones generales
5. Asuntos pendientes para próximas sesiones.
Mesa Redonda. Se caracteriza por la participación de los
asistentes, donde cada quien aporta elementos
recolectados previamente y en el sitio para construir
una caracterización compartida en relación con un
asunto o tema. Cuenta con un coordinador y un relator.
El primero, garantiza el desarrollo de una agenda, la
equidad en la participación de los asistentes y el control
de los tiempos. El segundo, consigna las memorias de
la mesa.

Ejercicio 2.
Realizar un escrito a partir del análisis de los artículos de la
Constitución Política de 1991 referentes a la comunicación y a
Actividad la opinión pública. Organizar debates en torno al efecto que, en
estos momentos, dichos preceptos han tenido en el desarrollo y
en la evolución de la función comunicativa en Colombia.
Cantidad y calidad de la información
recolectada. Documento de análisis
Criterios de
realizado.
evaluación
Material elaborado para la presentación.
Manejo del tema y fluidez en el mismo.
Valor: 15 % de la Nota de esta Unidad.

1
Metodología A criterio del Docente o de los estudiantes

Ejercicio 3.
Actividad Revisadas las anteriores posturas, y apoyados en búsquedas

1
 de internet, revistas, artículos de prensa (de publicación
reciente) caracterizar en un análisis documental el acceso de
los actores sociales e institucionales a la esfera pública
comunicativa. Analizar la importancia de que los actores
cuenten con recursos materiales y formativos en comunicación
para ganar influencia en la democracia.
Coherencia y estructura global del ensayo.
Problema, tesis, argumentaciones,
Criterios de conclusiones. Bibliografía consultada y pie
evaluación de páginas.
Originalidad en pensar y problematizar un
asunto. Ortografía, signos de puntuación y
redacción en general.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.
Ejercicio de análisis. Caracterización de determinado
fenómeno u objeto de estudio a partir de la recolección
sistemática y periódica de datos, informaciones,
entrevistas, encuestas, informes etc. La consistencia
del análisis radica en:
1. Recolección de un numero significativo y suficiente de
información que muestre diversas visiones o niveles de
análisis acerca del problema o asunto estudiado 2.
Metodología Definición de variables de análisis a partir de las cuales
se ordenara y descifrará la información recolectada 3.
Elaboración de matrices de análisis donde se clasificara
y ordenara la información acorde con las variables
señaladas. 4. Elaboración de una caracterización a partir
del análisis global realizado. Importante que lleve el
tema, problema o asunto central que encontraron en el
análisis; las principales hipótesis; la metodología y las
fuentes en que se basó el análisis; las argumentaciones
que sustentas las tesis; los ejemplos, cuadros o
noticias -pie de páginas- que
soportan los análisis; conclusiones.

Ejercicio 4.
Criterios de Parcial, quices y/o
Evaluación autoevaluación. Valor: 20 % de la
nota de esta Unidad.
Metodología A criterio del tutor o del grupo

1
U NIDAD IV

LO PÚBLICO ESTATAL Y LO
PÚBLICO NO ESTATAL. UNA
MIRADA PARA INICIAR EL
ANALISIS DEL CASO
COLOMBIANO

1
 4 LO PÚBLICO ESTATAL Y LO PÚBLICO NO ESTATAL. UNA MIRADA
PARA INICAR EL ANALISIS DEL CASO COLOMBIANO108

4.1 INTRODUCCIÓN

El presente capítulo gira en torno a la discusión entre lo público

estatal y lo público no estatal, problemática tratada en el capítulo
primero del presente documento. La pregunta por lo público no
estatal se relaciona con la función pública social asumida por la
sociedad, función que consta de un proceso continuo e inacabado de
crítica y control tanto de la opinión pública como de la voluntad
política. La pregunta por lo público no estatal remite al plano de la
función pública social cumplida por la sociedad, pero también al plano
de la posibilidad de que los servicios anteriormente monopolizados
por el Estado puedan ser prestados por particulares, como por
ejemplo ONG, universidades privadas, asociaciones comunitarias,
entre otras.

4.2 JUSTIFICACIÓN

Se pretende en este documento dar luces acerca de un campo

relativamente novedoso que ha sido escasamente trabajado en textos
Colombianos. Su relación con la problemática pública colombiana
radica en que, como se afirmaba en el primer capítulo, una de las
problemáticas colombianas consiste en la indefinición del carácter de
lo público y su consiguiente efecto sobre la sociedad.
Tradicionalmente, se ha asimilado lo público con lo estatal y aunque,
no se pretende desconocer del todo esta afirmación, dado que lo
público necesariamente tiene que ver con lo estatal, pero sí se quiere
poner en evidencia es que el campo de lo público no se resume a lo
estatal; va más allá. Evidencias en los diversos campos de lo
económico, lo social, lo político y lo íntimo pueden constatarlo.

En fin, el estudio de lo público no estatal y su relación con lo público

estatal enfrenta una mirada tradicional con una mirada novedosa y
renovada que asume como cierta su contraria pero que, a su vez,
reconoce la existencia de asuntos que se posicionan como públicos;
es decir, que interesan a la sociedad en su conjunto puesto que son
de interés común y competen al bienestar general, pero que no son
de la esfera estatal. Tener claridad al respecto permite reconocer
que, quizá, sea el asunto de mayor relevancia dentro del conjunto de
la problemática pública colombiana considerada como un todo. En
pocas palabras, se afirma que la problemática pública estudia
aspectos, configuraciones o componentes que interesan a la sociedad
y a los ciudadanos en su conjunto y que incluyen tanto asuntos de la
esfera estatal -dado que todo lo estatal afecta, de forma directa o
indirecta al cuerpo social)- como aquellos asuntos que sin ser, o
siendo, de la esfera estatal también son de interés social.
108
Por tratarse de un campo relativamente novedoso, no trabajado sistemáticamente en

1
Colombia, este texto de lo público no estatal también es presentado en el módulo
“Problemática pública y pensamiento administrativo” de la tecnología en administración
publica. Se considera conveniente adjuntarlo en el módulo, pues administración pública
territorial y la tecnología en administración pública son programas distintos.

1
 4.3 ¿ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O
ESTATAL?
Ejercicio No. 1: ¿Pueden tomarse como conceptos similares las definiciones de lo estatal y lo Público? Si no es así, ¿

Jesús Molina en su texto “La

racionalidad pública de la
administración estatal” hace evidente la
no asimilación entre lo público y lo
estatal109. Señala cómo la
administración estatal, en particular la
colombiana, está atravesada por
problemas de corrupción, clientelismo,
burocratismo y captura del Estado, que
colocan la puesta en duda
acerca del carácter público del Estado y de su aparato administrativo.
En cada uno de dichos problemas se hace evidente la prevalencia del
interés privado frente al público. Para entender el porqué se afirma
que con dichos problemas se ve cuestionada la dimensión pública de
la administración, señala las dimensiones y los elementos
constitutivos de la noción y el concepto de lo “público: 1) lo de uso y
utilidad común; 2) lo de ser acceso abierto y no restringido; 3) lo
visible y de conocimiento del común”110.

De acuerdo con estos predicados y postulados de lo público, los

problemas mencionados vienen a expresar una especie de negación
de la función y de la naturaleza pública del Estado, en tanto, gran
parte de la administración no está siendo apropiada en su uso y
utilidad por el común. De la administración se benefician
fundamentalmente las redes privadas antes que el pleno de los
actores sociales. Además, un significativo número de operaciones
realizadas por las distintas redes relacionadas con los problemas
mencionados escapan al conocimiento y visibilidad pública de la
ciudadanía. El conjunto de problemáticas plantea un horizonte que
pone en duda la naturaleza pública de la administración pública
estatal.

Señala que en esta problemática hay una serie de insuficiencias: de

concepción teórica, de la relación propuesta entre la administración
estatal y la política, y de la relación que se postula en torno a la
administración y la democracia. Respecto de la primera de ellas, se
menciona que se trata de revisar el estatuto político mismo de la
administración pública estatal. “Lo político, entendido como la
relación social que busca organizar y mantener relaciones de
gobierno para la producción de un orden social, se concreta en todos
aquellos dispositivos materiales-simbólicos, desplazados en la
sociedad para fundar y materializar relaciones de poder tendientes a
direccionar la sociedad hacia cierto orden deseado”. De lo anterior
puede derivarse que un lugar de creación de dicho orden desde lo
político no solo corresponde a actores o instancias tradicionalmente
llamados “políticos” -entre los cuales se señalan los partidos políticos,
el parlamento o el gobierno-, sino al aparato administrativo del
1
Estado.

109
MOLINA, Jesús. Reconstrucción de la racionalidad pública de la administración pública
estatal. Bogotá: ESAP, 2003.
110
RABOTNIKOF, Nora. Lo público y sus problemas; notas para una reconsideración. En:
Revista Internacional de Filosofía Política. No. 2. Madrid (nov., 1993); p. 75-98.

1
Aunque los análisis lo ignoran, es mediante el aparato administrativo
que, de forma extensa, permanente e indefinida, se instituyen en el
tiempo y en el espacio social las relaciones de gobierno a través de
mallas organizacionales y jurídicas asentadas a lo largo y ancho del
territorio. Gracias al aparato administrativo se puede mantener entre
la población un proyecto de orden social determinado. Permite la
coextensión del poder de Estado en el seno de la sociedad. En otros
términos, la relación de la administración pública estatal con la
política no es externa, como quiere hacerla ver la metáfora de la
pirámide según la cual se representa en la cúpula a la política
ejercida y efectuada por el gobierno, mientras la administración
pública figura en la base y es neutra ejecutora de los designios del
gobierno. Dicha relación es más bien intrínseca, por ser la
administración relación social y política mediante la cual se produce
y mantiene, de forma permanente y extendida, determinado orden
social.

Al asumir esto, el autor señala que es obligatorio situar el problema

de la racionalidad pública de la administración en el plano mismo de
lo político; es decir, en el régimen de lo político del cual hace parte y
en los propósitos y fines a que sirve y da lugar. Los propósitos, las
funciones, los campos y las formas de intervención que apunte la
administración estarán dados por el régimen político al cual se
adscriba. Desde esa perspectiva, señala que habría de interrogar cuál
es el tipo de régimen de lo político -las reglas y prácticas reales, y no
las formales- del cual hace parte la administración pública estatal y a
qué proyecto de sociedad pretende servir y dar lugar. En regímenes
de captura del estado, con pocas condiciones democráticas, dicho
régimen sirve a la reproducción de lógicas privadas y no públicas.

Lo anterior remite al segundo plano de la discusión: la relación de la

administración pública estatal con la democracia. Para el autor, la
democracia está en la forma de gobierno donde la población es la
titular del poder político que, por tanto, deriva y debe estar en función
suya. El problema central radica en cómo lograr que el Estado, en sus
decisiones y actuaciones, refleje su voluntad y expectativas. Cuestión
que, a su parecer, es compleja si se tiene en cuenta que, en la
modernidad, Estado y sociedad son entes y espacios diferenciados.
Dado que el régimen político en el cual se desempeñan las
administraciones públicas estatales es la democracia liberal, desde el
siglo XVIII hasta la actualidad se han creado una serie de instituciones
para cumplir dicha mediación. La ciudadanía, institución que permite
el reconocimiento de derechos políticos y civiles a las personas,
autoriza a elegir y a ser elegidos para direccionar el poder del Estado
y, también, a expresarse y asociarse para competir por él.

Otro mapa de instituciones permite el ejercicio del poder político por

parte de la población, tal como la representación política: los partidos
políticos y el parlamento, en la perspectiva liberal, los que hacen
recoger y sumar intereses en el seno de la sociedad. Ellos hacen
posible el desplazamiento de su poder hasta el interior del Estado y

1
logran que la población ejerza su titularidad del poder político a
través sus representantes. Asimismo, el régimen electoral permite
realizar periódicamente el relevo en los cargos.

1
A las democracias liberales, como regímenes políticos, corresponde la
configuración del Estado Moderno sucedáneo del Estado Absolutista.
Se integra por aparatos administrativos estatales de proyección
nacional coextendidos al campo social para hacer posible el
afianzamiento de cierto orden social de tipo liberal–capitalista y con
énfasis en el respeto de libertades. Dicho aparato esparcido por el
espacio, hoy denominado administración pública estatal, en la
perspectiva liberal se le vincula con una de las ramas del poder
político: el ejecutivo.

El punto importante de lo hasta aquí dicho es la relación que desde

la doctrina y la teoría liberal se establece entre democracia y
administración pública estatal. El control de los ciudadanos respecto
de la administración pública estatal, dada la fórmula liberal, termina
por resolverse por dos caminos o rutas. Por una parte, al nombrar por
elección popular la cabeza del ejecutivo; es decir, al presidente o
primer ministro. Por otro lado, al elegir por voto popular a quienes
deben y pueden hacer un control político del mismo, son quienes
definen sus marcos de actuación mediante la creación de las leyes:
los parlamentarios o congresistas. La relación de control y orientación
de la ciudadanía con el poder político del Estado y con la
administración pública se da, entonces, de manera indirecta. Se da al
tiempo el cierre a la injerencia efectiva de la ciudadanía en las
decisiones públicas de la administración por quedar en potestad casi
exclusiva de lo representantes elegidos popularmente y el cuerpo
burocrático a su servicio. No existe ninguna injerencia directa por
parte de los ciudadanos para interlocutar y decidir respecto de
quiénes hacen de cabezas e integran a la administración pública,
como de igual forma para influir en los recursos, las organizaciones
(entidades) y demás decisiones integrantes de la administración.

Lo anterior trae una paradoja para la teoría democrática. Mientras

que el proceso democrático propone una apertura cada vez más
amplia del poder político a la ciudadanía, se evidencia aquí, en
contraposición, un cierre del mismo, bajo su forma de administración
pública estatal. Asunto que no deja de tener considerable importancia
y consecuencias, si se tiene en cuenta que es ella, finalmente, la que
materializa y hace real la voluntad política del Estado a través de la
prestación de los servicios públicos, la provisión de bienes, la
implementación de las decisiones o la extracción de recursos. Parece
coexistir un eje que amarra lo hasta aquí dicho, entre democracia
liberal y administración pública estatal. Se expresa bajo la forma de
si continúa siendo sostenible una relación entre ciudadanía y
administración pública mediante el modelo liberal de la democracia
representativa.

El supuesto que subyace al modelo de representación no sólo es una

teoría de la delegación política del poder del ciudadano en unos
representantes –llámese parlamentarios, presidente, diputados o
concejales etc.-, sino al parecer un modelo limitante de la
construcción y titularidad de la voluntad política. En tal caso, se

1
prefigura un circuito y unos momentos muy específicos para su
elaboración por parte del ciudadano, luego queda suspendida su
influencia: 1) elaboración, escucha o discernimiento de opciones
políticas para ser llevadas a competición electoral; 2) apoyo,
movilización u oposición a una de las opciones; 3) concreción de la
voluntad política a través de su entrega vía votación. Así, la voluntad
política del ciudadano se ejerce de forma directa tan

1
solo cuando hay jornadas de elecciones populares y se cierra cuando
finaliza el proceso electoral. De allí en adelante queda en manos de
los gobernantes y la burocracia la decisión política; queda así el
ciudadano desprovisto de recursos de influencia.

Para superar este recorte de la democracia, Molina propone una

solución parcial que, a su entender, puede realizarse sin muchas
dificultades operativas en el corto, mediano y largo plazo: transformar
la articulación entre administración pública estatal y sociedad desde
un modelo de democracia participativa. Esto puede realizarse a partir
de una perspectiva de “construcción de lo público” al interior de la
administración pública estatal. Toma como base conceptos de esfera
pública acuñados por Arendt, Habermas y Fraser; realiza una
propuesta que propende porque al interior de las entidades y los
sectores de la administración estatal, y en su articulación con la
sociedad, se construyan redes de micro y macro espacios de
deliberación, concertación, participación y visibilidad que permitan la
concurrencia y la articulación de la ciudadanía- ciudadanía y de la
ciudadanía-Estado. Lo anterior haría posible la construcción y la
convergencia de asuntos, intereses, opiniones e identidades
colectivas públicas desde una perspectiva democrática que resuene
en beneficios comunes y compartidos; con ello gana la ciudadanía en
poder y gobierno compartidos -demos-kratos-.

Dicha red puede ser entonces concebida como una malla o tejido
relacional de “esferas públicas”, en donde se haga posible el
encuentro, articulación y retroalimentación de múltiples focos que,
desde o en relación con la ciudadanía, generan producción de sentido
colectivo que dote de racionalidad pública a la administración estatal.
Propender desde la Sociedad y el Estado, a la creación,
fortalecimiento y articulación de Esferas Públicas en las
organizaciones y sectores administrativos públicos estatales, las
cuales posibiliten la construcción de elementos, asuntos y decisiones
comunes y compartidas. Se trata, pues, de propiciar y fortalecer
escenarios donde haciendo eco de prácticas de igualdad, libertad,
raciocinio y deliberación, se construyan mediaciones y composiciones
entre la misma ciudadanía y entre esta y el mismo Estado. Procesos
permanentes de interacción y de construcción de voluntad política,
frente a los asuntos, problemas u horizontes socialmente relevantes y
atinentes de los distintos niveles y sectores de la administración
pública estatal.

Se trata, con esto de democratizar la administración pública estatal,

en una perspectiva de democracia participativa en la cual no se
reduzca lo político a lo electoral, mediante la cual se lleve al corazón
mismo de la administración al ciudadano a través de la participación
en varios frentes. En primer lugar, al habilitar espacios horizontales
en ámbitos micros/macros, entre los ciudadanos para la construcción
de “asuntos humanos” o, mejor aún, de asuntos y formas de
reconocimiento ciudadanas. En segundo aspecto, buscar el
fortalecimiento o la creación de escenarios micros/macros sociales y

1
políticos que pongan en relación práctica y en encuentro directo a
sectores o niveles específicos de la administración pública con la
ciudadanía. En tercer lugar, pretender propiciar la articulación en red
de la multiplicidad de esferas públicas para lograr que sus potencias
específicas redunden en beneficio de una racionalidad pública con
proyección para el conjunto de la administración pública. En
cuarto, y último

1
lugar, propiciar la construcción de una esfera pública mayor que
permita la puesta en relación y articulación de las distintas esferas
con el pleno de la sociedad y del Estado para que en un plano de
fuerte visibilidad logre que sus asuntos e intereses cobren la
relevancia y el apoyo en el conjunto de la ciudadanía.

4.4 FUNCIONES PÚBLICAS ESTATALES Y SOCIALES

Hablar de lo “público estatal” y de lo

“público no estatal” implica
reconocer dos universos de sentidos Ejercicio No. 2: Recolectar información en el municipio acerc
relacionados aunque diferentes111.
Recorre dicha diferenciación el
supuesto que lo público ya no es
reducible al Estado, aunque sin duda
tenga que ver con él. Para dar
cuenta de lo público ya no es
suficiente con aludir u ocuparse de
lo estatal sino, a su turno, debe
tenerse en cuenta otra serie de
elementos referenciados a través del
concepto de lo “no estatal”.

Nuria Cunill en su texto “Repensando lo público a través de la

sociedad” señala que en el seno de la sociedad se da una "función
pública-social" diferenciada e independiente del Estado112. Tras
decantar las diferentes perspectivas y las concepciones que se
ocupan de lo público, la autora señala que el único sentido
compartido posible identificar es que lo público se refiere a lo
colectivo, a lo de uso, interés y utilidad común; por tanto, visible.
Además, que los distintos análisis suelen remitir a la experiencia
griega. Al ocuparse del estudio de las concepciones contemporáneas
de lo público, se destacan dos posiciones. Una, asumida por la
mayoría de autores contemporáneos, asimila lo público como "lo que
pertenece al estado". A su entender, tal asimilación de lo público con
lo estatal ignora la segunda concepción, que corresponde con la
mirada Arendtiana.

Arendt enuncia el problema central: "la cuestión de la sociedad como

un asunto que le incumbe a sí misma". En otros términos, que en el
seno de la misma existen intereses, expectativas y auto organización
colectiva que pueden diferir, distanciarse y contrariar, abiertamente,
aquello sobre lo colectivo propuesto y realizado por el Estado. Dicha
función pública–social se relaciona con una concepción horizontal del
poder donde lo público se relaciona con la esfera pública y en donde
hombres libres e iguales, en interacciones discursivas y prácticas
comunicativas, se ocupan del bien común.

Observa Cunill, cómo desde la década de los años 70 se ha ampliado

la esfera publica en América Latina a través de la "participación
ciudadana". Esta le apostaría a la ampliación de la representación
social al interior del Estado, a la
1
111
BRESSER, Luís Carlos y CUNILL, Nuria. Lo público no estatal en la reforma del Estado.
Venezuela: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1998. 486 p.
112
CUNILL, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión
pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
-CLAD-. Caracas: Nueva Sociedad, 1997. 320 p.

1
posibilidad de prestación de servicios públicos por parte de la
ciudadanía, a la injerencia de la sociedad en la toma de decisiones y a
la incidencia de los ciudadanos y sus organizaciones en la formulación
de políticas públicas estatales. Durante la década de los años 80 y 90
dicha participación en el conti- nente ha estado asociada a las
reformas de "democracia participativa" que han privilegiado reformas
constitucionales, descentralización, referéndum y prestación de
servicios públicos por parte de la ciudadanía.

Advierte que los nuevos arreglos institucionales participativos no

conducen necesariamente a un fortalecimiento o expansión de la
esfera pública social y, por tanto, habría de proceder, con cautela, en
las consecuencias teóricas y prácticas que de ella se deriva. Si se
siguen las experiencias de países desarrollados en donde fueron
extraídos dichos arreglos, puede presentarse que las iniciativas
ciudadanas, en lugar de potenciar la inclusión de sujetos sociales -
tradicionalmente excluidos- produjo nuevas exclusiones étnicas,
sexuales, sociales y económicas promovidas por sectores
conservadores. De igual forma, si bien el Estado se ha visto
potenciado por las apuestas a la participación, de autogestión o
solidarias del tercer sector -asociaciones de ayuda mutua, diversas
ONG, asociaciones comunitarias- no sucede lo mismo en su dinámica
desplegada en la esfera pública social. Sus lógicas y prácticas de
solidaridad y construcción de valores cívicos se verían afectados por
una posible lógica mercantil basada en la transferencia de recursos
del Estado hacia dichas organizaciones.

La modernización del Estado y sus implicaciones en la ampliación de

la esfera pública se constata en América Latina durante la década de
los años 80 y 90: se articuló a los procesos de globalización y ajuste
fiscal que llevaron a asumirla y entenderla como un proceso de
recorte y desmonte del Estado desvinculada de las necesidades
sociales de la población. En este contexto, la reforma administrativa
fue auto referencial y con ausencia de responsabilidad pública y
olvidó sus articulaciones y obligaciones con la sociedad. Esto es
posible de remediar mediante un fortalecimiento de la esfera pública.
se pueden aludir los casos de México, Argentina y Perú como casos
paradigmáticos donde la modernización se ha asumido básicamente
como la privatización de las empresas prestadoras de servicios
públicos, así como recorte del gasto social.

Si bien lo anterior se entiende como un límite a futuro para la

ampliación de la esfera pública, ha de entenderse también como un
reto hacia el cual adelantar una reforma administrativa planteada
desde una matriz socio- céntrica. Significa lo anterior que la sociedad
resulta favorecida con la reestructuración del Estado, al igual que
incide en su orientación. Considera, en este sentido, que en lugar de
un desmonte indiscriminado se requiere un fortalecimiento a partir de
procesos y fundamentos democráticos para recuperar su presencia
territorial y funcional, así como al responder a los derechos sociales
ciudadanos hace valer la autoridad y la legalidad.

1
Desde otras perspectivas, se puede hacer referencias a una
perspectiva “estadocentrica” centrada en la burocracia, los gobiernos
o los funcionarios frente a otra de lo público donde se incentive una
mayor influencia la sociedad civil y de actores privados en la
proyección del Estado, tanto en su

1
participación en las estructuras y n los procesos del Estado como en
el espacio público donde se debaten y generan agendas de políticas
públicas113. Espacio o esfera pública donde, como espacio múltiple,
los agentes de la sociedad civil y los ciudadanos tematizan,
problematizan y definen derroteros de agendas publicas que
presionan por recibir respuesta por parte de las autoridades públicas
bajo la forma de políticas, regulaciones, bienes o servicios.

Por esa vía, la construcción de lo público no es monopolio del estado

ni corresponde solamente a él la definición de
los referentes, las políticas y los
procesos relacionados con su Ejercicio No. 3. En grupo, con base en experiencias loca
construcción. En ese sentido, a la acción
pública de las autoridades y del aparato
del estado le compete a una
convergencia, correspondencia y
tensión entre múltiples espacios y
actores públicos estatales y no
estatales. La acción publica queda
atada, entonces, a los procesos de lucha
y consenso que desde la sociedad se
desplazan en el espacio publico
por los
asuntos que deben copar tanto la atención del conjunto de la
sociedad y de sus autoridades estatales como, por otra parte, a las
respuestas que desde ella tengan a sus iniciativas o decisiones. Se
trata de que cada vez gane mayor peso la opinión, el juicio y la
deliberación de los ciudadanos y sus distintos grupos en los gobiernos
y en la definición de políticas las políticas públicas114.

De otra parte, se encuentra lo público no estatal como un campo que,

sin ser privado ni estatal, ni orientado al lucro o basado en los
poderes oficiales, reclama y asume que cumple una “función pública
social” dada la capacidad que tiene para prestar servicios públicos 115.
Se interpela, entonces, por las mejores disposiciones y capacidades
que tendrían las ONG, las comunidades organizadas o las
universidades, entre otras, para que se involucren en un contexto de
gestión democrática, entendida como inclusión de nuevos agentes a
la acción pública para prestar servicios hasta antaño monopolizados
por el Estado como la educación, la salud y la promoción de la
participación. Su cercanía a la sociedad, su ánimo solidario, su
horizontalidad, su autoorganización, etc. estaría entre las razones de
dicho desplazamiento. Se suma a lo anterior el hecho de hablar, en el
contexto de los procesos de privatización, de las antiguas y nuevas
interdependencias entre lo público estatal y lo privado.

4.5 LO PÚBLICO NO ESTATAL ENTENDIDO DESDE LAS ASOCIACIONES

PÚBLICO- PRIVADAS

Las tensiones manifiestas en las asociaciones publico-privadas se

exponen en “Creando valor público a través de asociaciones
público privadas” de Mark
1
113
UVALLE BERRONES, Ricardo, El fortalecimiento de la vida democrática: la nueva
relación de la sociedad y el Estado. En: Revista Reforma y Democracia. No 20. CLAD (2005).
114
GARNIER, Leonardo. La reforma del Estado: reto de la democracia. En: Revista Reforma y
Democracia No 17. CLAD. (1998).
115
BRESSER, Pereira. Entre el Estado y el mercado: lo público no estatal. En: Lo público no
estatal. CLAD, 1998.

1
Moore116. El problema del cual se ocupa Moore se relaciona con la
importancia, los criterios y la incidencia que tiene el valor público en
las asociaciones publico-privadas y la consecuencia que ello tiene a la
hora de la negociación. El autor parte por señalar que la ciudadanía
cada vez está más desconfiada que el estado le pueda proveer la
seguridad y los bienes y servicios con los cuales se compromete. Sin
embargo, esa falta de confianza hacia el Estado, se ha visto
correspondida con una nueva confianza hacia el sector público. Lo
novedoso está en que ahora esa entrega de confianza al mercado no
está acompañada de las imputaciones negativas en lo económico,
político y social que antes se realizaban.

Esta, confianza ha estado acompañada de diversos procesos

acontecidos en el propio mercado. Por una parte, la responsabilidad
social corporativa que implica hacer cosas tratando de restringir los
daños al medio ambiente o a la sociedad. De igual forma, se reconoce
el espíritu empresarial que, se cree, cuenta con las fuerzas ausentes
en la iniciativa pública. A lo anterior se suma el “sector ciudadano”
donde algunas empresas se han creado para tratar de incorporar los
sectores marginados a las oportunidades del mercado o, de igual
manera, otras cuya finalidad ha sido construir formas de
representación o liderazgo político de sectores sin voz. En ese
contexto parece natural que los ciudadanos busquen una “asociación
pública privada” para llenar el vacío que ha dejado la pérdida de fe en
el gobierno. Y aunque esta colaboración difícilmente cuestionable
porque ella puede ayudara promover la prosperidad económica, la
sociabilidad y la justicia, le “preocupa que la parte publica sea
permanentemente sobrepasada por la parte privada. Dicho de
manera vulgar, me preocupa que lo público solo consiga “dejarse
estafar”117.

Para trabajar dicha tesis se basa en un estudio de caso, la

reurbanización de Park Plaza: un empresario que quería adelantar una
propuesta de reconstrucción de un conjunto en la ciudad de Boston.
La experiencia pone sobre el tapete diversos desafíos. El primero de
ellos hace referencia a que en una asociación siempre se piensa que
las partes van al “gana-gana”. Sin embargo, el interrogante es si esto
es razón suficiente para que se presente el relajamiento de los
controles por el supuesto ganar-ganar; o, por el contrario, si eso es
suficiente para que se firme el contrato entre las partes. A pesar del
supuesto de la teoría de la negociación que se gana cuando se gana
algo más, o no se pierde lo tenido en la posición inicial, el problema
que no deja vislumbrar es que una de las partes puede correr con los
mayores costes y los menores beneficios de la asociación.

Así, puede haber diversos tipos de negociaciones donde las partes

ganen- ganen, pero bajo qué condiciones. Además, también puede
ignorarse que las partes entran con diferentes intereses a la
negociación y que cada uno de ellos propenderá por conseguirlos y
maximizarlos. Además, aunque coincidan en objetivos, también hay
otros en los que pueden diferir. Asimismo, las partes tendrán que

1
decidir si solamente tienen en cuenta sus propios intereses, o
también tienen en cuenta los de la contraparte. En el sector publico,
la cuestión

116
MOORE, Mark. Creando valor publico a través de asociaciones público privadas. En: Revista
CLAD No 34. (2006).
117
Ibíd.

1
puede resultar inquietante, pues esto significa si el funcionario debe
tener también en cuenta y como deseables el lucro de la contraparte.
El problema es, entonces, cómo evaluar cuando un trato es
conveniente. Para lo cual está la postura del privado, la postura del
funcionario. Pero habría una tercera: el ciudadano que espera de lo
público que tenga unas prerrogativas sobre el privado. La cuestión es
cómo lograr asociaciones públicas y privadas, pero legitimas para los
ciudadanos, pues se ha hecho uso de un poder del cual ellos son sus
titulares.

Una correcta negociación debe dar cuenta del valor público que
defiende el Estado. Aunque las interrelaciones publico-privadas se
han dado y se necesitan unas a otras, una de las premisas para
comprender el valor público consiste en entender que el Estado es
poder y, en particular, poder económico para los privados. Por su
autoridad, por su capacidad de regular los mercados, por demandar
bienes y servicios del mercado. De igual forma, por los servicios que
provee, por los impuestos que recauda; además, por las extensas
propiedades y territorios que tiene.

A parte de lo anterior, se debe asumir que debe tenerse un referente

del valor público. En ese sentido, se puede partir de una mirada
pragmática que señala el valor público como el conjunto de
satisfacciones individuales que se dan en un colectivo; los supuestos
aquí son que cada individuo define lo que es valioso, y el valor
público se entiende como la agregación de ellas. Una segunda versión
señala que valor público es todo aquello que el gobierno señale como
público; en este caso se supone que existe una autoridad delegada
que, mediante un proceso político, define lo valioso. La tercera se
toma del autor ya referenciado y que supone una combinación de las
anteriores. Se trata entonces de que “el valor público consiste,
principalmente, en propósitos importantes que pueden ampliar el
grado de satisfacción individual del que disfrutan los miembros de un
sistema político, grado de satisfacción que no puede ser logrado
necesariamente por las operaciones del mercado competitivo y, por
ello, esa comunidad política designa el gobierno para que ayude a
obtenerlo colectivamente, pero para su beneficio individual”118.

Los público se centra en aquellos valores que definen los individuos

como deseables para su mundo en relación con el de otros, pero
también que pose el carácter de deliberación. Valores que, aunque
individualmente sostenidos, se construyen socialmente. Valores
donde juegan un papel importante el consentimiento y el acuerdo
colectivo. Sirven para guiar la propia conducta o la cívica o, asimismo,
puede guiar al gobierno en relación a cómo usar sus poderes. Y esto
remite a la idea de que el valor público se encuentra sujeto a la forma
como puede utilizarse mejor el poder de un estado democrático. No
se trata de eludir la política por la eficiencia con las asociaciones
públicas y privadas; por el contrario, se trata de combinar la política
con la legitimidad

1
Alfred Doménech presenta otra perspectiva para leer la relación
pública- privada, en su texto “Asociaciones entre lo público y lo
privado”119. Dado que a
118
Ibíd. p. 37.
119
DOMÉNECH, Alfred. Asociaciones entre lo público y lo privado: en búsqueda de la
complementariedad. En: Revista Reforma y Democracia. CLAD. No 33. (2006); p. 63.

1
principios del siglo XXI se vivencian distintos retos que van desde la
provisión y calidad de las aguas hasta los servicios sociales, se ha
procedido a una proliferación de asociaciones público privadas que
buscan hacerle frente. La redefinición además ha llevado a un
incremento de las asociaciones que se juega en lo cuantitativo y en lo
cualitativo. Tres actores actúan en la sociedad: empresas privadas,
administraciones públicas y organizaciones no lucrativas. Entre las
mismas hay entrecruzamientos que revelan distintas formas de
complementariedad y prestación de servicios a la sociedad.

Desde su perspectiva, las relaciones publico-privadas corresponden

con formas de Estado, contextos de referencia y tipos de énfasis con
el sector privado. En ese caso el autor habla del Estado liberal, del
Estado de bienestar y del Estado relacional. En el primer caso, en un
contexto de crecimiento del capitalismo, el Estado controlaba el
conjunto de actividades y buscaba promover el mercado, aunque en
la asociación público privada dejaba de lado a la iniciativa privada y
a la sociedad civil en dicha promoción. En el segundo caso, en el
marco de la promoción de la democracia, se buscaba el bienestar del
conjunto de la sociedad y supeditaba la iniciativa privada y el
sector civil. Por su parte, en el tercer caso, se trata de un trabajo de
complementariedad entre el Estado y el sector privado, en la medida
que se entiende la complejidad y la diversidad de problemas que
debe enfrentar la sociedad.

Además, en este marco se hablaba de diferentes grados en esa

relación. Un extremo consiste en la reprivatización -los privados
tratan de sustituir la labor del Estado-, mientras que en el otro
extremo se encuentra la nacionalización – el Estado trata de suplir a
los actores privados y de la sociedad civil-. Por eso, los puntos
intermedios serán el pluralismo del mercado, el pluralismo del
bienestar, el estado de bienestar. En un extremo los privados cada
vez ocupan más espacios; en el otro, el Estado ocupa todos los
espacios; en el intermedio, las organizaciones de la sociedad civil.

El autor señala, además, la existencia de diversas formas de relación

de lo publico y lo privado. Relaciones que no siempre son fáciles de
sostener por cuanto, implican costos elevados. En la provisión de
servicios o bienes variarán las relaciones. Un primer estadio se
da cuando, a través de una empresa o una dependencia, se presta
el servicio directamente. Una variación se presenta cuando varias
organizaciones públicas se asocian para prestar el servicio. Cuando se
recurre al sector privado, una primera forma consiste en el contrato:
el Estado, para cumplir una meta, se encarga de un desembolso
financiero. Un segundo momento consiste en la externalización:
cuando un Estado delega a un privado para la realización de una obra
o para prestar un servicio. Sigue la subvención: cuando el Estado
presta un apoyo a un privado para cumplir sus metas. Se suma la
concesión o franquicia: cuando el Estado concede el monopolio a un
privado para que preste el servicio; el Estado se limita a hacer una
reglamentación o marco para que intervengan los privados.

1
En cada una de ellas se dan variaciones de asociación público privado
y de problemas en los ámbitos de personal, de organizaciones y de
sistemas. En el caso de externalización se prestan servicios o
intensivos en capital o intensivos en personas. Las primeras se dan en
especial en el sector privado; mientras las segundas o las terceras
con el sector de las ONG. A nivel de las asociaciones

1
intensivas en capital, a nivel de personal, se pueden presentar
problemas de corrupción en el sector público que distorsiona la
relación. A nivel de organización estaría la concentración de poderes
en grupos oligárquicos que impiden la transparencia. A nivel de
sistema se encontrarían problemas de capturas del Estado de las
grandes multinacionales de los Estados: se dan sobornos para el
otorgamiento de concesiones o para la no aplicación de regulaciones.
En los casos intensivos en mano de obra se dan problemas de falta de
indicadores de calidad de la prestación de servicios por parte de las
ONG, de dependencia de las ONG frente al estado o de la cooptación
de las ONG por parte del Estado.

Distintas formas se pueden utilizar para prevenir las fallas en las

asociaciones público privadas. La rendición de cuentas y la
transparencia podría incidir, pues además implica que se evalúen los
resultados. También se pueden incentivar propuestas anticorrupción,
con programas como “Transparencia Internacional” o códigos de
ética al interior de las entidades. Por su parte, se considera
importante promover las colaboraciones mutuas entre el sector
público y las organizaciones de la sociedad civil, llevar una cada vez
mayor intensidad en la colaboración según los resultados y revisar el
control y el pensar el sistema integral.

Dadas las anteriores perspectivas de los autores, se muestra que ni al

mercado le es posible actuar sin el Estado, como que a éste tampoco
le es posible existir sin los ingresos y los apoyos que de aquel recibe.
Ante los fallos de uno y otro, un camino es la asociación y la
correspondencia entre ambos. Uno de los problemas centrales esta
dado por cómo su encuentro permite la generación o agregación de
valor público desde una perspectiva que incluya criterios
democráticos120. Se trata entonces que el papel que los privados
cumplen en lo publico no solo les parezca conveniente a las
autoridades estatales o los privados, sino al conjunto de la ciudadanía
al contar con su deliberación y consulta a la hora de definir qué es el
valor público en las asociaciones entre el Estado y los privados.

Los interrogantes giran entonces alrededor de si tales alianzas

aumentan o disminuyen el valor público desde la perspectiva de los
ciudadanos, en tanto que los gobernantes administran un patrimonio
que les ha sido delegado. De igual forma, si en las mismas se
aumenta la capacidad institucional del Estado antes que disminuirla,
donde el mismo no salga debilitado. La cuestión pasa, entonces, por
la construcción de mecanismos que permitan asociaciones legitimas
entre lo público y lo privado. En términos de gestión pública
democrática esto se expresará en cómo construir arreglos
administrativos que permitan la inclusión de la perspectiva de la
ciudadanía y que garanticen la eficacia, pero a su turno la equidad, la
universalidad y la redistribución.

4.6 LO PÚBLICO NO ESTATAL DESDE LOS MEDIOS DE

COMUNICACIÓN121

1
120
Ibíd.
121
Este apartado se ha tomado de MOLINA, Jesús. Democracia y lo público: balance de la discusión
contemporánea en Colombia del papel de la comunicación en lo político. En: Polémica. ESAP,2005.

1
En un buen número de discusiones en relación con la comunicación,
se hace evidente la preocupación por abrir la reflexión en torno a qué
significa lo público y, de acuerdo con ello, qué implicaciones traería
para la comunicación en su papel político. Un punto de entrada en el
debate se da en el sentido de que en Colombia se ha confundido lo
público con lo estatal, y en el contexto propiamente comunicativo se
asimila lo público con lo publicable; a su vez se reduce su existencia y
construcción a un espacio físico concreto 122. Ciertas implicaciones han
traído consigo tales confusiones. En el primer caso, al confundir lo
público con lo estatal, se ha entendido que la responsabilidad
social de los medios o su compromiso con lo público se da no tanto en
comunicar y producir una información proclive a la construcción de
intereses generales, sino, más bien, en asumir una perspectiva
oficialista de comunicar las preferencias, las informaciones y los
puntos de vista de las autoridades gubernamentales y se deja de lado
las de otras organizaciones o actores vinculados con la “sociedad
civil”, los ciudadanos u otras fuerzas políticas.

La segunda de la confusiones consiste en dar por publicas aquellas

opiniones o informaciones hechas publicas –publicadas- y cuya
relevancia está dada por la reiterativa y la amplia visibilidad a la que
se expone una información o contenido por parte de los medios. En
tal estado de cosas ha cobrado carrera que los temas de la agenda
pública, de los cuales deben ocuparse los ciudadanos y sus
instituciones, no son las relevantes por su relación con materias de
conveniencia colectiva, sino por la preferencia posicionada por los
intereses de los medios de comunicación.

En el tercer caso, la idea de que lo público existe y se construye en un

espacio físico concreto, como la plaza pública, ha llevado a no
entender que desde los espacios comunicativos virtuales también se
producen interrelaciones colectivas y formas de asociación mediante
las cuales se generan formas de control o inclusión ciudadana.

Dadas las confusiones presentadas, distintos autores que en

Colombia se ocupan de lo público se preocupan por traer en términos
conceptuales los sentidos o campos de sentido a que remite lo
público. Por general se retoman autores como Hannah Arendt o Nora
Robatnikof y terminan por coincidir en torno a los tres sentidos
básicos que asume el término, ya señalados en otro aparte: la utilidad
común, lo accesible y lo visible. Al articular estos sentidos con las
categorías de opinión, espacio o esfera, las propuestas que jalonan
algunos autores es que la comunicación cobraría una intima relación
con la construcción del interés público o la utilidad común, el acceso
abierto de y la participación ciudadana y la visibilización de las
actuaciones del poder político del Estado.

Se interroga así por qué clase de acceso y qué tipo de ciudadanía trae
consigo el consumo de los medios masivos de comunicación y las
posibilidades que abren los mismos para el ejercicio ciudadano123. De
de igual forma, los interrogantes pretenden dilucidar qué papeles o
funciones cumplen los medios
2
122
“Confusiones sobre lo público: Las confusiones históricas del periodismo frente a lo Público.
Las tres confusiones históricas han sido: tomar lo público como lo publicable, identificar lo
público con lo estatal y referirse periodísticamente a lo público desde lo físico espacial”.
MIRALLES, Op. cit. p. 36.
123
REY, Op. cit.

2
en la construcción de lo público político; en la construcción de
agendas ciudadanas, las de actuar como instancia de intermediación
de demandas entre el Estado y la sociedad, la de fungir como
espacios de negociación y reconocimiento entre actores sociales y,
también, la de hacer las veces de escenario para el conocimiento y la
selección de alternativas o autoridades políticas124.

Desde trabajos particulares como el “periodismo público”, en su

pensar, los medios de comunicación y el periodismo que de él
participa deben realizar su aporte a la construcción del interés
general o la utilidad común, mediante la formación de agendas
ciudadanas confeccionadas por intermedio de la consulta y la
participación de públicos ciudadanos amplios125. Desde otra
perspectiva, como lo evidencia las reflexiones de Germán Rey en
torno a la dimensión de la visibilidad -en concreto en el proceso
8000126- se avanza en la reflexión acerca del papel que los medios de
comunicación han cumplido y podrían cumplir en la edificación de una
relación transparente y de cara al público del Estado y sus agentes.
Se articularía mediante la provisión de información y revelación de las
actuaciones del Estado.

Otro punto central que coloca el tema de lo público consiste en poner

de presente la función política de la comunicación en relación con la
construcción de lo político desde el Estado y desde la propia sociedad.
Se trata de su papel de mediación en el controlar y orientar el poder
político de Estado y la construcción de sentidos al interior de la
sociedad. Además, se evidencia a la comunicación como función y
como “espacio” o “esfera” de convergencia donde se hace posible el
encuentro y el enfrentamiento de puntos de vista entre diferentes
actores y grupos que participan de la sociedad, los cuales
en/mediante la comunicación construyen a través de prácticas
discursivas sentidos que pugnan por orientarla. A lo anterior, se suma
el entendimiento de la comunicación como función o espacio y de los
significados que traen consigo los conceptos desde el proceso
histórico que les dio lugar. Así, se reclaman a lo político en la
modernidad una dimensión considerada que debe serle consustancial:
a saber, el deber de visibilizar y hacer transparente el poder político
del Estado de cara a quienes son sus destinatarios.

Al detenerse en un una cuestión en particular, respecto de la relación

de lo político y la función de la comunicación dos puntos no pueden
dejarse de lado en relación con la democracia. Se trata de una
función democrática de la comunicación, en un primer sentido,
porque se trata por parte de cuerpos sociales cada vez más amplios
de la apropiación mediante la comunicación del poder político, hasta
el punto de enunciarse al conjunto de los ciudadanos como
portadores de dicha función. En un segundo sentido, relacionado con
lo anterior porque se hace evidente la inclusión de las mayorías o de
públicos significativos en la construcción o control del poder político
mediante su participación en la crítica, sino también porque introduce
la exigencia de la transparencia o visibilidad del mismo en contra del
secreto de Estado. Cuestión
2
124
Ver REY o MIRALLES, Op. cit.
125
MAYA, Adolfo. La participación ciudadana y el periodismo público: retos a la democracia
contemporánea. Curso de periodismo público. ESAP, 2002. Mímeo. p.1-20.
126
Medios y proceso 8000.

2
que, desde autores como Norberto Bobbio, son uno de los atributos
centrales que caracterizan la democracia.

De acuerdo con el concepto de democracia que se asuma, se le

atribuirán funciones y límites a la comunicación en su papel en la
construcción de lo político. En el marco de la democracia liberal, si
bien a la comunicación se le atribuye la función política, se buscará
una modalidad específica encaminada a ayudar a la crítica ciudadana
a velar porque el poder soberano del Estado se encuentre restringido
en su intervención en las esferas de acción privada y para que sus
iniciativas estén en concordancia con sus intereses privados. Por otra
parte, en un marco de democracia republicana, la comunicación se
asume desde una función política: no tanto de crítica, sino de
inclusión e integración política en el sentido de lograr, a través suyo,
la participación activa de las mayorías y la generación de consensos
colectivos alrededor del “interés general”. Al contrastar una y otra, si
bien, la postura liberal, otorga a la opinión pública y la comunicación
una función democrática orientada al control político de las
actuaciones de las autoridades públicas, la de tintes republicanos,
provee una connotación de función de inclusión ampliada y activa de
la ciudadanía y construcción de de consensos discursivo alrededor del
“interés general”.

Aunque, en ambas funciones políticas de la comunicación pueda

hablarse, para el caso, de “opinión pública”, en la primera,
asumirá el atributo de
<<público>> en tanto su producción se imputa a un “publico” de
personas privadas que la originó y publicitó para controlar las
acciones del estado sin importar su referencia al interés general;
en el segundo caso, el atributo
<<público>>, se plantea tanto por ser construida por una proporción
significativa o mayoritaria de la población como por girar en torno a la
construcción del interés general127. En todo caso, estos dos marcos de
referencia de la comunicación frente a la democracia encuentran sus
limites y se hacen objeto de criticas: la primera por reducir la opinión
pública a unos públicos reducidos de privados trayendo consigo
peligros de exclusión a amplios sectores y de ser desligada de
proyectos de sociedad concertados, mientras la segunda, por abrir
puertas a excesos de búsqueda de unidad consensual puede
llevar a lógicas homogenizantes que terminan por negar el
pluralismo.

Al nivel de las críticas, tanto de los autores colombianos que traen

estos conceptos como en el campo de sentido que despliegan de
forma intrínseca, cabría decir que ambas funciones de control o de
inclusión, sea en la perspectiva liberal o republicana, están cargadas
de un trasfondo donde lo político sigue quedando reducido al mundo
de poder del estado. Aunque, en ambos casos, sea para sacarlo del
manejo exclusivo por sus actores gubernamentales, políticos o
funcionarios y ponerlo en manos de privados o mayorías
poblacionales. Aunque los conceptos aludidos marcan el

2
empoderamiento de la sociedad o sectores de la misma frente a la
soberanía del Estado, al adjudicársele el control o el consenso
comunicativo influyente en la dirección de sus actuaciones la ruta que
toma dicha función es la de dirigirse

127
RODRIGUEZ, José Manuel. Opinión pública: concepto y modelos históricos. Madrid:
Marcial Paris, 1995.

2
a las instituciones y a los actores del estado. En este sentido, la
comprensión de lo político, desde la comunicación, sigue atada a la
producción de insumos o flujos que alimenten una centralidad estatal
que se da sentada de antemano.

Esta comprensión, que desde lo público es un aporte a la democracia,

en tanto potencia la actuación de la sociedad en el control y
orientación de lo político estatal, estaría apoyada en una concepción
básica de la democracia. Se entiende como forma de gobierno en
donde la comunicación se constituye en una vía para poner el poder
político del Estado en función de los designios y preferencias de la
sociedad -a la cual se atribuye ser la titular del poder político-
128
. Sin embargo, existen otros sentidos según los cuales la
comunicación entra a cumplir funciones políticas sin que se ligue
obligatoriamente a ser dirigida al estado. Si se entiende la
democracia como un “ethos social” –forma de vida y actitud ante los
otros, el entorno y a sí mismos- donde se hace posible la coexistencia
pacifica, tolerante y pluralista de diferentes proyectos y concepciones
de vida, la comunicación posibilitaría la estructuración de otras
dimensiones políticas: crear marcos de significación/valoración -a
nivel de imaginarios colectivos o pautas estándar de conducta- para
la orientación y el reconocimiento mutuo de los diversos actores,
intereses y sensibilidades que habitan la sociedad129.

Para la comprensión de esta otra función política, que invoca la

descripción histórica brindada por Habermas, habría que volver la
mirada a una de las acepciones iniciales en el siglo XVIII. Noción de
opinión en el contexto ingles a través de uno de sus máximos
representantes del pensamiento liberal: John Locke. En su ley de
opinión, refiere a la opinión como el control social logrado sobre los
individuos por efecto de la “opinión” o reputación que otros hacen de
ellos. Con esto se le convierte en censor moral que con sus juicios y
valoraciones públicamente extendidas genera una regulación de los
comportamientos e inclinaciones sobre quienes recae130. Por esta vía,
la comunicación cumple las funciones de constructor del orden social,
en tanto que alimenta y provee pautas estándar de comportamiento y
de significado/valoración compartida. Noelle Neuman recuerda esta
función de control social al hablar de la “espiral del silencio”. Señala
que los individuos, por temor a ser excluidos o sentirse aislados de la
sociedad, asumen como propias las opiniones que los medios de
comunicación dicen o posicionan como mayoritarias.

Otro sentido que aparte del marco de significado de centrar la función

política de la comunicación en el control y orientación del Estado, está
dado porque al limitarse a sí, cierra o invisibiliza la posibilidad que las
misma tiene para poner de presente las relaciones de poder que
desde otras esferas estructuran la vida colectiva. De igual manera, las
articulaciones que tienen ellas con el Estado y que le limitan en su
capacidad para contar con recursos y decisiones vinculantes de
conveniencia colectiva. Se reclama así que la función política de la
comunicación debería ocuparse en igual medida de adelantar un
control y una crítica a la esfera del mercado, de lo no estatal, de lo
2
trasnacional y de lo

128
Así se expresa en GONZALO y REQUEJO, Op. cit.
129
Para profundizar, ver CORTINA, Adela. Ética aplicada y democracia radical. Madrid: Tecno, 1993.
130
Ver HABERMAS, Jurgen. Historia y crítica de la opinión pública. Barcelona: G. Gilli, 1994. p. 126.

2
multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran cada vez
mayor poder. Esto cobra fuerza si, como lo reportan los analistas,
para el caso colombiano se constata una cada vez mayor
autonomización de las distintas esferas; se es bastante miope al dejar
que la función política de la comunicación se ocupe solamente de la
política cuando su crisis de capacidades, posibilidades y restricciones
están en estrecha relación con lo acontecido en aquellas otras.

2
4.7 EVALUACIÓN

Ejercicio 1.
¿Pueden tomarse como conceptos similares las definiciones de
lo estatal y lo Público? Si no es así, ¿en qué se asimilan y en
qué se diferencian?, ¿se complementan o se contraponen?
Actividad Realizar un ensayo que dé respuesta a las anteriores
preguntas. Posteriormente, se debatirán las posturas
individuales en mesa redonda.
Coherencia y estructura global del ensayo.
Problema, tesis, argumentaciones,
Criterios de conclusiones. Bibliografía consultada y pie
evaluación de páginas.
Originalidad en pensar y problematizar un
asunto. Ortografía, signos de puntuación y
redacción en general.
Valor: 25 % de la nota de esta Unidad.
Ensayo. Modalidad de escritura mediante la cual, de
forma sistemática, coherente y sustentada se expresa el
punto de vista acerca de un determinado asunto. La
fuerza del ensayo radica en la capacidad de innovar o
de renovar los puntos de vistas o enfoques, desde los
cuales se ha visto o pensado determinado asunto. De
igual manera el ensayo, aunque es un punto de vista
personal, en el caso de los contextos académicos,
muestra cómo el autor es capaz de recoger y dialogar
Metodología
con otros autores que se han pronunciado en relación
con el tema. Por tanto, es importante que revele la
consulta de diversos autores y fuentes en las que se
muestra el conocimiento de un campo; de igual modo,
es vital la contribución que el ensayista realiza. El
ensayo se estructura mediante un propósito, el
problema o asunto que se ocupara, los elementos
desde los cuales se abordará el mismo, las tesis y sus
respectivas sustentaciones, las conclusiones. El escrito
final se organiza en un marco de párrafos, títulos y
subtítulos que conformen una unidad mínima.

Ejercicio 2.
Recolectar información en el municipio acerca de
organizaciones y actores que sin ser estatales construyen lo
Actividad público. Elaborar un análisis en el cual se justifique su carácter
de público no estatal.

2
 Cantidad y calidad de la información
Criterios de
recolectada. Documento de análisis
evaluación
realizado.
Valor: 25 % de la nota de esta Unidad.

2
 Ejercicio de análisis. Caracterización de determinado
fenómeno u objeto de estudio a partir de la recolección
sistemática y periódica de datos, informaciones,
entrevistas, encuestas, informes etc. La consistencia
del análisis radica en:
1. Recolección de un numero significativo y suficiente de
información que muestre diversas visiones o niveles de
análisis acerca del problema o asunto estudiado 2.
Metodología Definición de variables de análisis a partir de las cuales
se ordenara y descifrará la información recolectada 3.
Elaboración de matrices de análisis donde se clasificara
y ordenara la información acorde con las variables
señaladas. 4. Elaboración de una caracterización a partir
del análisis global realizado. Importante que lleve el
tema, problema o asunto central que encontraron en el
análisis; las principales hipótesis; la metodología y las
fuentes en que se basó el análisis; las argumentaciones
que sustentas las tesis; los ejemplos, cuadros o noticias
-pie de páginas- que soportan los análisis; conclusiones.

Ejercicio 3.
En grupo, con base en experiencias locales o regionales,
construyan un estudio de caso de asociaciones entre lo público
Actividad y lo privado en la prestación de un bien o servicio. Evalúen la
pertinencia, la transparencia, la equidad y la participación dada
en su diseño y ejecución.
Cantidad y calidad de la información
recolectada. Documento realizado.
Criterios de
Material elaborado para la presentación.
evaluación
Manejo del tema y fluidez en la
exposición.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.

2
 Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o
situación donde una dinámica entre actores y contextos
configura un fenómeno, relación o proceso que es de
interés registrar. El estudio de caso trae consigo la
recolección de testimonios, documentos, reportes de
prensa, fotografías, videos, observaciones de campo,
etc. de acontecimientos sucedidos en la vida real.
Acontecimientos que, de manera fragmentaria y
dispersa, expresan cómo se va dando vida y se
Metodología transforma “algo” que es del interés estudiar. El estudio
de caso se construye con personajes, momentos,
situaciones, recursos ubicables y vinculados a espacios
y tiempos específicos. Lo anterior no es suficiente, pues
el estudio debe contar con un soporte conceptual que
permita que los elementos estudiados tengan un marco
común que permita ir referenciándolos y articulando
entre sí de tal forma que el estudio exprese cierta
estructura o patrón de relaciones. Además, también, el
estudio de caso debe hacer evidente un relato que
recree con situaciones, sensaciones, personajes,
emociones una historia con un principio, fin, nudo,
desenlace y enseñanzas.

Ejercicio 4.
Criterios de Parcial, quices y/o autoevaluación.
Evaluación Valor: 25 % de la nota de esta Unidad.
Metodología A criterio del tutor o del grupo

2
 BIBLIOGRAFIA

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2
 JESÚS MARIA MOLINA GIRALDO

Profesor de planta –

ESAP- Administrador

Público Historiador

Magíster en Análisis de Problemas

Políticos, Económicos e Internacionales

contemporáneos [email protected]