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PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO PÚBLICO

LA IMPORTANCIA DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y EL PRESUPUESTO

ADMINISTRATIVO EN LAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES
https://www.uaeh.edu.mx/scige/boletin/tlahuelilpan/n2/e2.html
Texto utilizado con fines exclusivamente docentes

LA IMPORTANCIA DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y EL PRESUPUESTO ADMINISTRATIVO EN

LAS INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES

Ruth Flores Jiménez[a], Ivette Flores Jiménez[a], Miguel Ángel

Vázquez Alamilla[a]

RESUMEN
El presente artículo trata a cerca de la importancia e impacto que tiene el presupuesto público
en la economía, desarrollo y en el nivel de vida de los habitantes de cualquier país, muestra una
parte esencial de la política económica; ya que da pauta a las prioridades y objetivos del
gobierno a través de los montos asignados a sus ingresos y a sus egresos. El proceso de
planificación presupuestación es una herramienta fundamental para que el gobierno formule,
discuta, apruebe, ejecute, controle y evalúe los resultados de la estructura de la clasificación del
gasto público en cada uno de los rubros de tal manera que se refleje en un crecimiento y
desarrollo a nivel macro y microeconómico.

INTRODUCCIÓN
El principal objetivo del artículo es facilitar la comprensión y el análisis del presupuesto público,
a través de la revisión de aspectos sustanciales del gasto público, el proceso presupuestario,
los sistemas presupuestales más comunes y la importancia del presupuesto.
Se enuncia el presupuesto público como un plan de acción de gran importancia porque refleja
una parte fundamental de la política económica. El presupuesto se establece para un período
determinado, generalmente de un año, y muestra las prioridades y los objetivos del gobierno a
través de los montos destinados a sus ingresos y sus gastos. El presupuesto muestra la forma
de cómo el gobierno extrae recursos a la sociedad, y cómo los redistribuye. En ambos ejercicios,
la extracción y la distribución, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades.
Se analiza la estructura del gasto público, cómo se realiza a través de las clasificaciones
presupuestarias, que son enfoques o formas de abordar la cuestión. Estas clasificaciones tienen
un uso determinado para los diferentes análisis que se quieran realizar y varían según los
criterios de gasto. Para finalizar con la conclusión de que el proceso de presupuestación es
prioritario para coordinar los planes de desarrollo y la importancia de las claves presupuestarias
en el ámbito público.
DESARROLLO
La planificación y el presupuesto gubernamental, partiendo de una racionalidad, obedecen a las
siguientes causas que tienen un carácter político, económico y social; esencial para el
crecimiento y desarrollo de cualquier país:
1. El presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa
cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la
mano en los bolsillos y decidir sobre su asignación.
2. En esa decisión sobre la distribución, el presupuesto revela las prioridades del gobierno
y permite evaluarlo a través del análisis de impactos, así como de la revisión-auditoría.
3. El presupuesto tiene un peso macroeconómico muy evidente en el crecimiento, el
empleo, la inflación, y la estabilidad. Las políticas de ingreso y de asignación del gasto
público son elementos clave de la política económica: tienen impactos definitivos en el
crecimiento de la economía y en el desarrollo social; son además impactos de largo
alcance. Con particular fuerza en países en vías de desarrollo como México, el
presupuesto público estimula la acumulación de capital físico y la inversión en capital
humano. Por ejemplo, políticas tributarias y políticas de gasto son instrumentos
fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno, absorber el costo de la
deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad
macroeconómica y redistribuir el ingreso, a través de la reasignación de recursos y
esfuerzos hacia programas sociales –educación, mejora en los servicios de salud,
disminución de los grados de pobreza, provisión de seguridad pública, creación de
infraestructura, desarrollo regional, alientos a producción, etc.-., y la inversión en capital
físico y humano, motor del desarrollo. En contrasentido, pero con mayor facilidad,
políticas de ingreso y egresos erróneas pueden impactar negativamente a la sociedad.
De acuerdo con la CEPAL, el diseño institucional en el campo fiscal debe responder a
tres objetivos. El primero se refiere a la necesidad ineludible de que los niveles de
ingresos y gastos sean conducentes al equilibrio macroeconómico y el crecimiento; el
segundo, al que se refiere prioritariamente este trabajo, supone la capacidad de
garantizar que el uso de los recursos públicos se corresponda con los planes y
prioridades de gobierno que surgen del proceso democrático; y el tercero demanda el
uso eficiente de esos recursos. Es en este contexto donde se percibe el contrasentido
de concentrar toda responsabilidad fiscal en los ministerios de hacienda. En efecto, “el
otorgar esta función al Ministerio de Hacienda, es decir al organismo que por definición
 tiene como propósito fundamental el cumplimiento del primero de los objetivos
señalados, puede conducir a que el segundo pierda prioridad” (CEPAL, 1998, p. 42).
4. El presupuesto tiene un evidente impacto en la economía y el desarrollo en su conjunto,
pero también lo tiene en la vida de los habitantes del país. El presupuesto tiene un peso
microeconómico (distribución del ingreso, educación, servicios, oportunidades), con la
asignación de recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. En contextos
democráticos, esas políticas se someten a escrutinio, evaluación y debate públicos.
Sabemos que el mercado favorece la generación y distribución de la riqueza, pero que
al mismo tiempo ese reparto de los beneficios acaba siendo desigual. La democracia,
basada en el principio de la igualdad política, “puede paliar esas desigualdades a través
de la política fiscal acordada en los órganos de representación popular y garantizar así
un piso mínimo de bienestar para el conjunto de los ciudadanos. Todo estado
democrático desarrollado tiene la necesidad de imponer gravámenes para financiar
gasto social, y procura así alcanzar un delicado equilibrio entre esa recolección de
impuesto y ese gasto, y el estímulo a la inversión tanto en bienes públicos como en los
que provienen de los agentes privados” (Elizondo 1998). Las políticas de ingresos y de
gasto públicos están en el centro de esas dos tensiones (piso mínimo de bienestar –
gasto social- e inversión privada –crecimiento económico-), y el presupuesto en un
enfoque integral (que incluye ingresos y gastos), tiene un papel clave en la
determinación del tipo de desarrollo que adopte un país.
5. Otro factor que le da gran importancia al presupuesto es el hecho de que es la sustancia
del funcionamiento gubernamental, de los programas: representa los recursos del
estado. El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial), para cumplir con
sus funciones básicas (provisión de bienes públicos) y constitucionales, requiere de
recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere de un aparato administrativo que
necesita recursos públicos. Estos se generan a través de las funciones estatales de
levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos servicios, emitir y contratar
deuda pública.
6. Finalmente, pero no menos importante, el presupuesto tiene una fuerte relación con la
política (impacto político) y con el poder. La acción gubernamental tiene un impacto
determinante en la estructura política: la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las
acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores
económicos, sociales, geográficos. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte
clave de la Política, pues asigna recursos.
Como bien dice Humberto Petrei “el presupuesto es un punto de reunión de fuerzas de la
sociedad” (Petrei, 1997, p. 13) y, en esa medida, no es un instrumento meramente técnico sino
político, y estrechamente relacionado con el conjunto de las acciones que definen la política
económica y la política en general, en la medida en que se éstas reflejan en la asignación de
los recursos públicos. Esto no quiere decir que, para la definición y el manejo de la política
presupuestaria, pueda prescindirse de la técnica, pero sí demanda que la técnica esté en
función de la política, sin pretender sustituirla.
La idea de que las políticas y los programas públicos deben enmarcarse en una visión de
conjunto y una estrategia de largo plazo que les den sentido y coherencia. En consecuencia,
han ido ganando cuerpo los esfuerzos por reconstituir la programación presupuestaria como
algo que va más allá de la buena técnica y, en especial, más allá de la política fiscal y que, por
tanto, requiere un esfuerzo a nivel del gabinete en su conjunto, y no sólo la negociación —o
conflicto— bilateral de cada ministro con su colega de Hacienda o Finanzas. (Garnier, 2006)
Para poder cumplir con dichos preceptos es necesario que los responsables de ejercer tan
importante actividad, conozcan, analicen y aplique adecuadamente cada una de las técnicas
que se mencionan a continuación.

1. CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN
La idea central de la planificación es la racionalidad; es necesario elegir racionalmente qué
alternativas son mejores para la realización de los valores finales que sustenten dichos
hombres, familias, gobiernos o empresas. Planificar implica, entonces reducir el número de
alternativas que se presentan a la acción a unas pocas compatibles con los medios disponibles.
Se ha definido la programación como la selección cuidadosa de fines y medios apropiados para
alcanzarlos.
El proceso de programación se define por las acciones de coordinar, prever, anticiparse al
futuro, determinar una conducta a seguir. (Marther 2005).
“Planificar es, en consecuencia, un proceso en virtud del cual la actitud racional que ya se ha
adoptado, se transforma en actividad: se coordinan objetivos, se prevén hechos, se proyectan
tendencias. (Marther 2005).
“Programar es una disciplina intelectual de ordenamiento racional de recursos escasos tras
objetivos precisos; implica, además del diagnóstico, la tarea de pronosticar el futuro. Es un
proceso de asimilación y sustanciación de un enorme caudal de información que permitan
apreciar todos los cauces posibles de acción, luego de una evaluación científica de las ventajas
e inconvenientes de cada una de ellas. (Marther 2005).
Si se atiende al resultado de la programación, planificar es la actividad de hacer planes de
acción para el futuro. Es la fijación concreta de metas a la conducta dentro de un plazo
determinado y la asignación precisa de medios en función de aquellos objetivos. Planificar
implica, en consecuencia, dar forma orgánica a un conjunto de decisiones, integradas y
compatibles entre sí, que guiarán la actividad de una empresa, de un gobierno o de una familia.
Programar es hacer planes, programas, proyectos, es fijar metas cuantitativas a la actividad,
destinar los recursos humanos y materiales necesarios, definir los métodos de trabajo a
emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados y determinar la localización espacial de las
obras y actividades; significa valerse de un método racional para fijar metas a alcanzar, en
función de los recursos disponibles. Significa la adopción de normas o decisiones previas a la
acción en sustitución de una conducta de improvisación a los acontecimientos que se suscitan.
(Marther 2005).

El presupuesto como herramienta de gobierno

En el pasado, cuando se hablaba de reformas presupuestarias, se lo hacía muchas veces desde

una perspectiva maximalista, que buscaba una reforma completa y radical de los procesos
presupuestarios hacia esquemas novedosos —como el presupuesto base cero— que parecían
prometer lo que, hoy, sabemos imposible: resolver técnicamente un problema que es
esencialmente político. Los presupuestos no son la política, pero la expresan en uno de sus
aspectos fundamentales: la asignación de recursos. Los presupuestos, sin embargo, son
también la expresión de una realidad institucional que sólo se construye lentamente, y cuya
estabilidad depende, en buena medida, de esa misma lentitud. La frustración que muchas veces
se siente en el gobierno, por las dificultades de modificar la asignación de los recursos por la
vía del presupuesto, de manera que exprese mejor las prioridades políticas del momento, no es
sino el reflejo de este doble carácter del presupuesto: parte prioridad política, parte rutina
institucional. Sólo entendiendo este doble carácter se comprende que, salvo en procesos de
ruptura institucional, las transformaciones efectivas del presupuesto serán siempre
incrementales, siempre graduales. Y estas reformas dependerán no sólo de qué tan adecuado
técnicamente sea el proceso presupuestario —aunque eso es importante— sino del equilibrio
de fuerzas que predomine en el gobierno y en la sociedad, y de la capacidad que tengan esas
fuerzas para traducir sus intereses en decisiones que afecten la asignación de los recursos
públicos.
En ese sentido, y desde la óptica de avanzar hacia una coordinación estratégica que sea capaz
de administrar los recursos públicos con una visión de conjunto y largo plazo, un buen esquema
de programación presupuestaria supone la capacidad de explicitar, discutir y acordar las
prioridades a nivel del gobierno como tal, es decir trascendiendo las prioridades sectoriales y
definiendo las prioridades del gobierno en su conjunto. Estas prioridades, a su vez, deben
definirse de tal forma que respondan de manera razonable a la propia evolución de los acuerdos
políticos y al modo en que éstos reflejen las preferencias sociales propiamente dichas.
Finalmente, como todo instrumento de asignación de recursos sociales —y en especial cuando
estos recursos se asocian a “políticas”— el proceso presupuestario debe satisfacer dos
condiciones fundamentales: la de generar incentivos para la acción individual y colectiva, y la
de producir resultados.
Tradicionalmente, el manejo de los recursos públicos se ha centrado en la administración de
los insumos. Así, se sabe por lo general con cuánto financiamiento se cuenta en determinada
institución o para determinado programa; se sabe con cuántos y con cuáles recursos humanos
se cuenta, y de cuántos recursos físicos y de qué tipo se dispone. Es necesario llevar la
administración de los recursos hacia una planificación de los productos: cuántas escuelas,
cuántos kilómetros de carreteras, cuántas líneas telefónicas, cuántos pacientes atendidos, qué
cobertura escolar, en fin, cuántos bienes y servicios públicos serán producidos y distribuidos
con esos recursos, con qué calidad y a qué costo, y con qué costo de oportunidad. Sin embargo,
habría que ir aún más lejos: de la administración de los insumos y los productos es necesario
pasar a una verdadera evaluación de los resultados, determinando el impacto que estos
productos y esos recursos tuvieron sobre los usuarios mismos, y sobre el público en general.
Más aún, es necesario saber cuál fue su impacto en términos de los objetivos de mediano y
largo plazo de las políticas que les dieron origen: ¿Cuánto aprendieron los niños que fueron a
las nuevas escuelas? ¿Son suficientemente transitadas las carreteras construidas? ¿Los
pacientes tratados recibieron una buena atención médica? ¿Están satisfechos los usuarios con
la atención y los bienes y servicios públicos recibidos? ¿Avanza la sociedad en la dirección
planteada, gracias a estos resultados?
No es fácil pasar de la administración de los insumos a la de los productos. Y es aún más difícil
avanzar hacia un esquema de políticas públicas orientado a los resultados, en especial si
comprendemos que el margen de acción de los políticos, y de los gobiernos, puede ser amplio
en lo que concierne a los insumos, y ser aun significativo en lo tocante a los productos, pero
siempre es ambiguo en términos de los resultados sociales, en cuya configuración incide
multiplicidad de actores y procesos. Aun así, la sociedad demanda resultados, y la asignación
de los recursos que se refleja en el presupuesto público sólo tiene sentido —como proceso—
cuando se la juzga desde el ángulo de tales resultados.

2. PRINCIPIOS DE LA PLANIFICACIÓN
El primer principio es el de racionalidad. La programación se basa en la idea primera de
seleccionar alternativas de acción en forma inteligente. La variedad de posibilidades de
actuar debe ser sopesada en sus ventajas a inconvenientes y reducida, a través del
conocimiento científico y del razonamiento sistemático, a una conducta final coherente que
permita el aprovechamiento máximo de los recursos.
El segundo principio es el de la previsión. La programación es previsión del futuro. Los
programas y planes tienen por objeto guiar la conducta hacia delante. En función de este
principio, se fijan plazos definidos para la ejecución de las acciones que se planifican.
El tercer principio es el de la universalidad. En virtud de este principio, la programación debe
abarcar las diferentes fases o etapas del proceso económico, social, y administrativo y prever
las consecuencias que producirá su aplicación.
El cuarto principio es el de la unidad. Como consecuencia del principio anterior, se desprende
la necesidad de que los planes tengan unidad, es decir, que estén integrados entre sí y formen
un solo todo orgánico y compatible. Este principio de la unidad está estrechamente ligado al
concepto de coordinación. Ella debe surgir como efecto de la debida integración de los
programas sectoriales en el programa global y dar como consecuencia un proceso de ejecución
que impida el malgasto de recursos en acciones duplicadas o no deliberadamente ajustadas.
El quinto principio es el de continuidad. La programación no tiene fin en el tiempo; en efecto,
mientras subsistan las empresas, el Estado y las familias, se deberán hacer cosas; por ello
pueden variar los objetivos de los planes, el énfasis de la acción, los plazos fijados, pero la
necesidad de obtener el máximo rendimiento de los recursos no desaparecerá.
El sexto principio es el de la inherencia. La programación es necesaria en cualquier organización
humana; es inherente a la administración. El Estado o la empresa privada deben planificar la
forma de alcanzar sus objetivos. La administración del Estado, como la administración de una
empresa, no se hacen independientemente de ciertas metas mediatas o inmediatas.
3. PROCESO DE PLANIFICACIÓN
Tanto la política como la programación se gestan en procesos. La primera, a través del sistema
político, genera las decisiones gubernamentales; opinión pública, partidos políticos, parlamento
y ejecutivos son los principales mecanismos a través de los cuales se van produciendo las
decisiones. La programación se gesta dentro del ejecutivo a través de las etapas de formulación
de programas; de su discusión y aprobación, de su ejecución y de su evaluación y control.
La programación se efectúa dentro de un proceso que abarca las siguientes etapas principales:
• Formulación
• Discusión y aprobación
• Ejecución
• Control y Evaluación de los resultados.

Formulación. Se requiere el empleo de técnicas adecuadas de programación. Para cada tipo

de programa existe una técnica determinada, pero en general puede decirse que cada una de
ellas se inspira en una metodología casi común, variando solamente el contenido de las
materias.
La formulación se inicia con el diagnóstico de la realidad que quedará comprendida dentro de
la órbita del programa. Los antecedentes permiten formarse una idea acerca de los principales
problemas y ubicar sus causas. La prognosis tiene por objetivo visualizar lo que ocurrirá en el
futuro si no se alteran las tendencias. El programador, conforme a las líneas generales
establecidas en la política sobre la materia, formula metas concretas de acción a fin de posibilitar
el cumplimiento de los propósitos establecidos. Finalmente, se calcula, aplicando coeficiente de
rendimiento, el volumen de recursos que serán necesarios para alcanzar las metas fijadas.
El programa se compone, de un diagnóstico, de las proyecciones y fijación de metas, y de la
asignación de recursos.
Discusión y aprobación. Para tener posibilidades de éxito, todo programa debe contar con la
aprobación del gobierno, la anuencia de la opinión pública y el interés de los diversos sectores
sociales comprometidos. Una vez formulado el programa, procede iniciar una discusión que
tenga por objeto resguardar las conveniencias de los principales sectores.
Ejecución. Aprobados los programas, corresponde a los organismos ejecutivos llevarlos a la
realidad. La Administración Pública es la responsable de tomar las medidas necesarias para el
cumplimiento de las metas del programa. Las organizaciones deberán estar estructuradas de
manera conveniente: existir una división del trabajo racional, estar bien definidas las líneas de
autoridad y asesoría, tener precisadas las funciones del personal, hecha la descripción de
puestos, sistematizados los procedimientos y métodos, instaladas convenientemente las
oficinas. Para el funcionamiento eficiente de las organizaciones es indispensable contar con una
dirección acertada; los directores y supervisores deben tomar una orientación definida, conocer
a fondo el sentido y alcances del programa, tener capacidad para tomar oportunamente las
decisiones, tener una conducta directiva, unitaria.
Control y evaluación. A medida que se van ejecutando los actos incluidos en el programa, es
preciso controlar sus resultados. En forma periódica se deberán obtener informaciones relativas
a la forma como se van cumpliendo las metas del programa de trabajo.
El programa de desarrollo económico ha sido definido en estudios de la CEPAL como un acto
de orden, en el cual se establece la relación entre los medios o recursos de que dispone y las
necesidades de desarrollo económico y su escala de prelaciones y las distintas formas en que
ha de operarse con estos medios para satisfacerlas. (CEPAL 2008)
Los programas de desarrollo pueden ser de diversas clases según el ámbito de la realidad
económica que abarquen y según el área geográfica en que se apliquen
Los programas globales comprenden el análisis y la fijación de metas para toda la economía del
país. Para hacer dichos análisis y las proyecciones se emplean instrumentos de medición de
carácter macroeconómico, como cuentas nacionales, matriz insumo producto, cuentas de
fuentes y usos.
Los programas sectoriales se refieren a actividades particulares, tales como la agricultura, los
transportes, la vivienda, la minería y la industria. Por lo general, la programación sectorial tiene
por finalidad romper estrangulamientos producidos en algunas actividades económicas; frente
al atraso agrícola se formula un programa de desarrollo agrícola con el objetivo de aumentar
esa producción. (Marther 2005).
• Los instrumentos globales de la programación.
Para dar contenido a los instrumentos de programación convergen diversas disciplinas
científicas. En materias económicas, por ejemplo; se requiere el concurso de la teoría
económica, de la econometría, del álgebra y del cálculo, de la contabilidad, de la tecnología, de
la sociología, de la ciencia política y más.
Los principales instrumentos de la programación del desarrollo económico son: los modelos
econométricos, los sistemas de contabilidad nacional y los presupuestos nacionales.
Estos modelos entregan instrumentos adecuados de planificación y política económica. Toda
política económica procura conseguir, simultáneamente, varios fines: aumentar la tasa de
inversiones, equilibrar la balanza de pagos, y financiar el presupuesto.
La técnica de la programación global fija en primer término el volumen de la demanda de la
economía para un periodo determinado y su composición respectiva. Simplificando, se
acostumbra a presentar los componentes de la demanda nacional a través de las siguientes
relaciones:
PTB1=Cp1+Ip1+G1+D1+X1-M1
PTB1=a(Ko+I1)
D1=d(Ko+I1)
G1=&PTB1
C1=cPTB1
De acuerdo con las ecuaciones anteriores, se obtienen las siguientes relaciones: el producto
sectorial bruto del año 1 (PTB1) es igual a la suma algebraica del consumo privado (Cp1) de la
inversión neta privada (Ip1), de los gastos del gobierno (G1), de la depreciación (D1), de las
exportaciones (X1) y de las importaciones (M1). La segunda ecuación muestra que el producto
es igual al capital del año anterior (Ko) más la inversión neta (I1), todo multiplicado por la
productividad del capital (a). La tercera, que la depreciación (D1) es igual al capital total (Ko+I1),
multiplicado por la tasa de depreciación (d). La cuarta muestra que los gastos del gobierno (G1)
son iguales a una tasa de participación (&) dentro del producto territorial bruto. Igualmente, el
consumo privado sería igual a una tasa de participación (c) dentro del producto territorial bruto.
(Marther 2005).
Las relaciones anteriores sirven para proyectar la demanda final y sus componentes, siendo
distintos los criterios que se utilizan para proyectar cada una de las variables. Se basan en el
análisis de las posibilidades de la producción y su crecimiento determinados en el diagnóstico y
en la prognosis, en el estudio de las perspectivas del mercado internacional para las
exportaciones, en la capacidad de endeudamiento externo, y en la necesidad de mantener un
cierto nivel de consumo por persona.
• Los presupuestos económicos nacionales.
Presupuesto económico nacional. Constituye la proyección de la demanda total de la economía,
presentada conforme a la técnica de la contabilidad social y dividida por unidades económicas.
Presupuesto de producción y disponibilidad de bienes y servicios equivale a una proyección de
la matriz de relaciones interindustriales. En cada sector de la producción y en cada línea muestra
cómo se distribuyen las ventas de la producción de cada sector.
Presupuesto de inversiones muestra las inversiones nacionales por origen y destino sectorial.
Presupuesto de fuentes y usos de inversión muestra cómo se canalizan los ahorros de las
unidades económicas y del sistema bancario hacia la inversión.
El presupuesto público es un plan de acción de gran importancia porque refleja una parte
fundamental de la política económica. El presupuesto se establece para un período
determinado, generalmente de un año, y muestra las prioridades y los objetivos del gobierno a
través de los montos destinados a sus ingresos y sus gastos. El presupuesto muestra la forma
de cómo el gobierno extrae recursos a la sociedad, y cómo los redistribuye. En ambos ejercicios,
la extracción y la distribución, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades.
El análisis de la estructura del gasto público se realiza a través de las clasificaciones
presupuestarias, que son enfoques o formas de abordar la cuestión. Estas clasificaciones tienen
un uso determinado para los diferentes análisis que se quieran realizar y varían según los
criterios de gasto. En algunos países las grandes categorías de gasto se agrupan de acuerdo
con criterios económicos, mientras que en otros se identifican los conceptos de gasto principales
que especifican su composición y que son necesarios para cumplir los objetivos establecidos
en los diferentes programas, pero en general existe una homogeneidad de criterios para
clasificar al gasto público.
La clasificación económica revela la naturaleza económica del presupuesto, lo cual ayuda a
identificar su impacto en la economía, al preguntarse cuál es su composición o bien, en otros
términos, cómo se gastan los recursos públicos: en el mantenimiento y la operación del sector
público, incluyendo a los salarios de los funcionarios públicos, o en la inversión de capital y la
creación de infraestructura.
A través de los años, diferentes países han adoptado diversas técnicas presupuestales para
llevar a cabo una asignación de sus recursos de una manera más eficiente. Entre las
comúnmente utilizadas se encuentran, el sistema de planeación-programación-
presupuestación, el costo-beneficio, el presupuesto base cero, el presupuesto incremental, el
presupuesto tradicional o por objetos específicos de gasto, el presupuesto por desempeño y el
presupuesto por programas.
RELACIONES ENTRE POLÍTICAS, PLANES Y PRESUPUESTOS DE CORTO PLAZO
Puede decirse que el presupuesto es un instrumento que contiene decisiones políticas que
deben expresarse en acción. Pero esta debe ser efectiva y ejecutarse a menor costo, debe ser
planificada. Cuando la acción está planificada debe presentarse, es decir, medir los recursos
humanos, materiales y equipos necesarios. La formulación del presupuesto es el acto de medir
los costos de los medios para ejecutar una acción planificada. Ésta debe ser discutida, pesada
y aprobada en el presupuesto anual por los órganos legislativos existentes, y posteriormente
ejecutada por la organización ejecutiva del Estado, llámense ministerios, empresas, etc., a
través de las operaciones de la organización, dirección y coordinación ejecutiva. Las
operaciones financieras realizadas deben ser contabilizadas y la información utilizada en el
análisis y control de los resultados de la acción. El análisis de lo alcanzado se evalúa
sistemáticamente, es decir, se compara lo logrado con lo propuesto, se estudian las
desviaciones y se proponen los cambios o reformas para los programas del periodo siguiente.
Éstos dan lugar a nuevas decisiones políticas y a nuevos planes y programas, y se repite
nuevamente el proceso.
TIPOS DE PRESUPUESTOS
Análisis costo beneficio Otro sistema muy frecuente de presupuestar es a través del análisis
costo beneficio. Cada proyecto gubernamental debe poderse traducir en un conjunto de
beneficios (sociales, económicos, políticos, etc.) y un conjunto de costos necesarios para
financiarlo. Generalmente, las agencias subestiman los costos y sobrestiman los beneficios,
pero en cualquier caso se puede obtener una proporción costo-beneficio que sirva para la
comparación de varios proyectos a la vez, con objeto de hacer una jerarquización. El problema
aquí puede ser el de la visión o composición integral del presupuesto y las dificultades de
jerarquizar el conjunto.
Presupuesto base cero Es un sistema de jerarquización de las operaciones gubernamentales.
Esta técnica busca analizar demandas presupuestales sin el compromiso explícito de sostener
niveles pasados de financiamiento. En este sistema los programas y actividades se organizan
y presupuestan en un plan detallado que se centra en revisiones, evaluaciones, y análisis de
todas las operaciones propuestas. Los programas y actividades son analizados en términos de
los niveles crecientes de éxito en el desempeño y financiamiento, a partir de cero, y luego
evaluados y ordenados según una escala de prioridades. El objetivo es determinar el nivel en
el cual cada actividad o programa debe llevarse a cabo. El supuesto fundamental de este
sistema es que es posible asignar recursos presupuestales a través de un sistema de
jerarquización de programas y alternativas. En este modelo se encuentran sobre todo problemas
de tipo técnico: los criterios para una evaluación que permita ser verdaderamente comparativa,
así como la objetividad para realizar la jerarquización del conjunto de los programas. Con el
presupuesto de base cero, una agencia (generalmente central) tendría que evaluar si el
programa se justifica, si justifica sus objetivos y misiones originales, y si no hay un programa
alternativo que pudiera alcanzar esos objetivos en condiciones más eficientes y con mayores
beneficios.
Presupuesto incremental Supone incrementos más o menos justificados al nivel de
financiamiento del año anterior. Supone que el programa en cuestión debe mantenerse sin
cambios notables en la política aplicada. Las agencias hacen sus estimaciones presupuestales
(tomando en cuenta la inflación, las necesidades nuevas, etc.) y mandan hacia arriba sus
solicitudes. Esta técnica supone el cálculo presupuestal tomando como base el presupuesto del
año anterior, y a partir de éste se estima un incremento porcentual para el año siguiente. Dentro
de este esquema se destinan asignaciones inerciales cada período fiscal, donde la posibilidad
de incorporar nuevos programas es prácticamente nula.
Presupuesto tradicional o presupuesto por objetos específicos de gasto surgió a finales del
siglo XIX y principios del XX y estaba enfocado al control efectivo de las cuentas
Objetos específicos de gasto presupuestales y en menor medida a la eficiencia. Uno de los
rasgos principales del presupuesto tradicional es que eran especificados los techos de las
partidas en el proceso de asignación presupuestaria y aseguraba que las agencias no gastaran
por encima de lo asignado. Este presupuesto no brindaba información acerca del objeto del
gasto, o sobre la eficiencia y efectividad de los programas, más bien se enfocaba a un control
fuerte ex ante del gasto, más que en los resultados que ejercían las instituciones del sector
público.
Presupuesto por desempeño Se basa en períodos de largo plazo donde se evalúa el
desempeño de cada dependencia del gobierno y los recursos se destinan a partir de la relación
entre las actividades que cada agencia realiza y los costos para producirlas. El criterio principal
en la asignación y evaluación de recursos es la eficiencia con que cada dependencia ejerce el
gasto, dejando de lado la evaluación sobre los resultados del gasto público.
Presupuesto por programas Surgió a principios de los años sesenta y se enfocaba en la
planeación de los recursos públicos y vinculaba el costo de los programas con sus resultados,
estableciendo objetivos generales y específicos y los pasos para conseguir tales objetivos. Esta
técnica estaba orientada no sólo a las acciones inmediatas del gobierno, sino también a las
metas de largo plazo, establecidas en programas globales o sectoriales de desarrollo.
 CONCLUSIONES
En el proceso de presupuestación, es necesario coordinar los planes de desarrollo económico y
social con los presupuestos gubernamentales, por lo que es importante adoptar un sistema uniforme
de clasificaciones, que permita que sean de utilidad tanto para la planificación como para la
presupuestación. Las cuentas presupuestarias deben presentarse de una manera que faciliten y
ayuden a la formulación, ejecución y contabilización de los programas. Es necesario, por lo tanto,
partir de criterios básicos para el análisis presupuestario, de ahí que se derive un sistema
de clasificaciones presupuestarias con el fin de exponer los antecedentes de los ingresos y gastos y
facilitar el manejo de información con fines específicos. Las clasificaciones presupuestarias se
vinculan entre sí brindando información importante para el análisis y estudio de la política del
gobierno y de los programas, por lo que a través de ellas pueden formarse matrices entrecruzadas
tales como: económica-funcional; funcional administrativa, económica-administrativa, económica-
por objeto del gasto.
El papel fundamental de la planificación, el de lograr un equilibrio dinámico y mutuamente
enriquecedor entre la visión de conjunto y de largo plazo, y el aquí y ahora en que siempre opera la
acción política. Esta actividad de síntesis es indispensable para coordinar los distintos niveles del
gobierno, las distintas políticas, las distintas instituciones y los distintos programas de gobierno desde
una visión estratégica.
El presupuesto debe ser, además, una adecuada herramienta de gobierno, para lo cual el proceso
presupuestario debe satisfacer dos condiciones fundamentales: la de generar incentivos para la
acción individual y colectiva, y la de producir resultados. En esta búsqueda de resultados son vitales
tanto los instrumentos y procesos de evaluación como la capacidad de generar, a partir de ellos,
sistemas de incentivos eficaces para promover la búsqueda de la eficiencia social en la asignación
de los recursos públicos.
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Profesores/as Investigadores de la Escuela Superior de Tlahuelilpan – Licenciatura en Administración