Unidad 3

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO UNTREF VIRTUAL
INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

NUEVA GERENCIA PÚBLICA
Unidad 3
Encuadre Conceptual y Políticas Sectoriales
Nos encontramos con Norberto Zeller, sociólogo investigador. Director de Investigaciones del INAP, Titular de
Política y Planificación en la Facultad de Ciencias Sociales en la Universidad de Lomas de Zamora y Titular de la
materia Sociología de las Políticas Laborales y Psicología Social en la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.
La idea es poder multiplicar esta entrevista a alumnos presenciales y virtuales y empezar con un recorrido de lo
que nosotros denominamos Introducción a Análisis de las Políticas Públicas. En ese marco hay grandes
conceptos a recorrer: el concepto del Estado, burocracia, nuevas formas de gestión y la participación de los
ciudadanos en el campo de lo público, en el campo del Estado.
Les dejo un resumen de las ideas y los conceptos que desarrollamos:
En primer lugar hay que aclarar que el Estado es una estructura de poder que se conformó a lo largo del
desarrollo de la sociedad capitalista. En ese sentido, es una institución moderna que tiene una complejidad muy
importante, que tiene que ver con el tema del poder, de la fuerza, del orden jurídico y de las distintas formas de
intervención del Estado en la vida privada y en la sociedad civil. A partir de ahí surgen distintos modelos a lo
largo de las distintas etapas históricas y distintas concepciones filosóficas, políticas, sociológicas, económicas,
acerca de cuál debe ser el rol del Estado y su formas de intervención en la sociedad civil y en la vida íntima de
las personas.
Por otro lado, desde nuestra perspectiva, ubicados en el hemisferio sur, en un país llamado Argentina, dentro
del ámbito del Mercosur, también tendríamos que tener cuidado con trasladar automáticamente este tipo de
categorías que se han trabajado en los países centrales a nuestra realidad. Nosotros hemos sufrido procesos
parecidos y a la vez distintos de lo que han sufrido los países centrales en su desarrollo capitalista y estatal. En
este sentido, hay muchas corrientes que van desde la función moral del Estado que planteaba Durkheim hasta
las teorías que plantean el fin del Estado. En nuestro caso, deberíamos hacer un esfuerzo adicional para
repensar estas teorías de Estado, de Administración, de lo que debe ser el empleo público, de lo que deben ser
las políticas públicas en una economía periférica respecto a la economía mundial.
¿Cuáles serían las acciones del Estado? Uno podría pensar: promueven, garantizan, regulan,
fiscalizan, relacionan. Para vos ¿qué otras acciones más conlleva el Estado?
Las intervenciones del Estado dependen de las concepciones filosóficas, políticas y económicas que están detrás
de ese tipo de intervenciones. Primero es conveniente aclarar qué tipo de concepciones acerca del hombre, del
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| Nueva Gerencia Pública
Estado y de la sociedad existen detrás de cada forma de intervención del Estado. En los años '90, con los
antecedentes que surgen a partir de la dictadura militar, hubo una forma de intervención que se caracterizó por
fomentar la regulación a partir del mercado y en retirar al Estado de las distintas formas de intervención en la
vida económica y social en nuestro país. De ahí el tema de las privatizaciones, de la desregulación, de la
retirada de la intervención del Estado en el mercado, de la desregulación en las políticas laborales, las
privatizaciones respecto a las instituciones de la seguridad social, como fueron las AFJP o las ART. Y esto habla
de una determinada concepción. De un individuo autorresponsable. Que es responsable de lo que le pasa. Si es
exitoso en materia del empleo que desempeña, o si es un desocupado. En este sentido, no hay cuestiones
estructurales importantes para analizar, sino que es el individuo y su complemento, la empresa moderna; son
los actores fundamentales de esa sociedad.
La otra concepción que entró en crisis tiene que ver con los lazos de seguridad por los cuales la política pública
tiende a establecer un equilibrio entre lo que es el capital y el trabajo. Y de ahí han surgido distintas
instituciones como la Seguridad Social o el Derecho Laboral o las políticas sociales universales y otras
instituciones de carácter económico en donde el Estado interviene las distintas esferas de la sociedad y de la
vida individual para garantizar un lazo solidario de eso social-civil y un orden basado en este equilibrio, que
trata de minimizar el conflicto y las desigualdades sociales. Pero en este caso, lo que está detrás, es la
existencia de una sociedad democrática en donde el individuo es portador de derechos económicos, sociales,
además de los políticos.
Se tiende a pensar, cuando uno habla del Estado, del Poder Ejecutivo. Y a la vez el Estado
convoca a pensar otros poderes que no se tienen en cuenta en el ejercicio de la forma
práctica de pensar el Estado.
Así es. En nuestro caso, por razones históricas, está muy desdibujado el poder Legislativo, que es la fuente de la
soberanía popular, desde la tradición del Estado moderno. De ahí la importancia de las estadísticas para
determinar la cantidad de habitantes y la cantidad de diputados o representantes del pueblo que debe haber; en
ese sentido, el Poder Legislativo ha tenido un papel bastante pobre como fuente de regulación o de generación
de nuevas políticas públicas. Ha sido un debate limitado a las iniciativas del Poder Ejecutivo. A partir de la
reforma constitucional del '94 hubo una limitación, en cierto sentido, del Poder Legislativo; pero a su vez, la
creación de nuevos órganos como el de la Auditoría General del Poder de la Nación, que debe auditar las
cuentas del Poder Ejecutivo, no tiene todavía un cumplimiento de sus objetivos originales logrados ya que
muchos debates no llegan ni siquiera al recinto del Congreso y menos a la opinión pública. Muchos de los
estudios que sí se pueden consultar y son realmente relevantes e interesantes acerca de la devolución del gasto
y las políticas públicas no son motivo de debate. Así como otras cuestiones como el gasto ejecutado; también,
en ese sentido, el Congreso muestra un desempeño muy pobre. Y la otra cuestión es la del Poder Judicial en la
cual sí se avanza en una reforma que todavía está a medio camino, a mi criterio, con la creación del Consejo de
la Magistratura que debe seleccionar a los jueces y fiscales y que a su vez debe establecer juicio político en los
casos de denuncias. Hubo algunos avances importantes, pero también es una institución nueva que aún debería
jugar un papel más importante en la renovación de lo que es el Poder Judicial. Pero en los últimos años vemos
que por cuestiones de demanda social el Poder Judicial ha crecido mucho en la cantidad de funcionarios y en
especial en el Ministerio Público que comprende a los fiscales y a los defensores públicos.
Y creo que también hay un avance en el rol de la Corte Suprema de Justicia que antes, a partir de los golpes de
Estado, estuvo muy desdibujado en la Argentina. Creo que están estableciendo jurisprudencia en varias
materias que muestran una independencia respecto de los otros poderes, como es el caso, por ejemplo, de la
actualización de haberes de los jubilados y pensionados y otras acordadas respecto a los riesgos de trabajo y
demás, que están sentando una jurisprudencia muy importante respecto a los límites y alcances de las políticas
públicas.

Está bien pensada la escala del Estado porque en términos está la escala Nacional, Provincial y de
Gobierno Local. Y otras instancias intermedias entre lo nacional y lo provincial, en el ámbito
regional, no funcionan por ahora más allá de temáticas específicas. Porque la mayoría de los
alumnos que tenemos en el campo virtual tramitan su vida en distintas provincias y la impronta de
los gobiernos provinciales en la vida cotidiana a veces es mucho más fuerte que la impronta del
orden nacional.
Sí. Y esto, de alguna manera, fue así durante la etapa colonial de la Argentina. Pero en la etapa moderna,
especialmente después de la Constitución de 1853 y con la Generación de 1880, hubo un cambio radical por el
cual el Estado Nacional se constituyó en la institución más importante del país y fue conformada en términos
muy autoritarios y muy centrales que implicaron la pérdida de la importancia de los gobiernos provinciales y
mucho más de los gobiernos locales. Pensemos que se eliminaron los cabildos, que eran las instancias locales
municipales más importantes en donde, si bien participaban los vecinos que eran propietarios, era una instancia
de participación relevante para la época y tenían, a diferencia de los municipios actuales, una serie de
competencias muy importantes. De hecho, el Poder Ejecutivo Nacional se imponía sobre el resto de los
gobernadores que en realidad jurídicamente deberían ser preexistentes al Estado Nacional con la famosa figura
de la intervención que recién se elimina en 1994 con la Reforma Constitucional en donde esta intervención del
Estado Nacional a los gobiernos provinciales está limitada a muy pocas figuras y debe tener una aprobación del
Congreso.
Y otro gran debate que está pendiente, de 1988 al menos, es el problema de los recursos y los gastos entre
estas instancias. El Centralismo pasa por esa instancia. El Estado Nacional recauda los impuestos más
importantes y los distribuye de acuerdo a ciertos criterios. Esos criterios están pendientes de debate porque la
Reforma del ’94 también plantea que se debe dictar una nueva ley de coparticipación federal, pero la
complejidad del tema hace que transcurridos casi 20 años ese debate no se haya dado. Entonces, la autonomía
fiscal de las provincias es muy limitada y sus presupuestos dependen, fundamentalmente, de la distribución que
haga el Estado Nacional por la coparticipación y por fondos adicionales que le permitan implementar algunas
políticas.
¿Y de los estados locales?
Respecto a los estados locales ocurre lo mismo en una instancia respecto a los estados provinciales con la
complejidad de que hay una organización político-jurídica muy distinta porque hay distintos tipos de municipio.
Algunos estiman que hay alrededor de 2800. Otros que son más porque la organización característica de los
municipios varía mucho de acuerdo a la organización que se plantea en la provincia. Hay distintas jerarquías
entre los municipios y hay provincias que tienen un número muy grande de municipios, como el caso de la
provincia de Córdoba que tiene más de 400. Hay provincias que tienen un número mucho más reducido.
Entonces, esto plantea una heterogeneidad y una complejidad en el problema muy amplio. Pero no hay una
tradición como puede ser en Europa o en algunos sectores de Estados Unidos donde el municipio es una
instancia importantísima en la vida política de las personas.
¿Cómo podríamos definir, para quienes apenas se acercan al tramo de análisis de la política pública,
lo que es una política pública?
Una política pública es una forma de intervención del Estado en el ámbito de la sociedad civil y de sus
integrantes, en primera instancia. Una política puede ser la intervención, en un aspecto, o también puede ser
dada por la No intervención. Muchas veces cuando el Estado no interviene en un problema social está definiendo
una política. También el otro problema es que muchas de las políticas que nosotros podemos analizar a través
de las normativas tienen objetivos que en una ley pueden ser muy claros. Pero también hay objetivos que no
están explícitos en la normativa y en ese sentido es interesante, o importante, tratar de analizarlos. Porque

muchas veces la gran complejidad que tienen las políticas es en cuanto a sus resultados y a sus impactos. Pero
los impactos tienen un carácter cualitativo y muchas veces no son claros de analizar.
Por ejemplo, la enseñanza del sistema universitario nacional. Si nos guiáramos por criterios de
eficiencia y eficacia respecto a la cantidad de alumnos y a la cantidad de egresados podríamos
cuestionar resultados de la política. Pero los impactos desde el punto de vista del
mejoramiento del nivel educativo de la sociedad respecto a las actividades de esas
universidades y demás, son mucho más importantes, tienen impacto a lo largo del tiempo,
pero a su vez son muy difíciles de cuantificar y medir. En el accionar de una empresa esto no
es así. El accionar de una empresa implica una medición muy clara de los resultados.
Cuando empezaste a enunciar que las políticas públicas tienen un ejercicio específico de concepción, primero del
Estado, ante su aplicación, pero también tienen un momento de planificación, de construcción, primero en la
agenda pública de esa temática, de planificación, de implementación y de evaluación para poder después ser
reformuladas.
¿Todas las políticas públicas tienen este ejercicio?
Como esquema del ciclo de las políticas públicas podríamos decir que sí. Pero también habría que ver de qué tipo
de política pública estamos hablando y, por consiguiente, de las características respecto al grado de intervención
del Estado. Por ejemplo, las políticas económicas neoliberales que asignan al Estado el rol de implementar una
política económica que desregule todas las formas institucionales de control del Estado. Y en ese sentido el
mercado tiene un rol central porque es el funcionamiento del mercado el que va a planificar el crecimiento
económico. Y en ese sentido, la política se limita a desregular todas las formas que puedan existir para el
desarrollo del mercado. Todas las formas institucionales o las trabas de funcionamiento institucional que
impidan un mejor funcionamiento del mercado. Si planteamos la perspectiva de un modelo neodesarrollista,
como diría Bresser Pereira, o de mayor intervención y competencia del Estado, este ciclo de planificación que
surge a partir de un debate parlamentario y que va a estar plasmado en una normativa y que requiere, además,
de una burocracia que sea capaz de implementar esos objetivos, va a requerir posteriormente de una evaluación
que lleve a reformular el tema.
Ahí aparece algo que es como invisible pero que está muy presente que es la imputación presupuestaria de la
política pública. Algunos definen que la política pública tiene rango de valor según el rango presupuestario que
tiene.
¿Es así realmente en el ámbito del Estado?
Depende del carácter de la política pública si tiene un valor más simbólico que material y del alcance que tenga.
Por ejemplo, la ley acerca del matrimonio igualitario. En realidad, si uno lo ve cualitativamente es una cuestión
poco relevante, pero del punto de vista simbólico es muy importante. En el caso del presupuesto es la
herramienta de planificación del Estado más importante. El presupuesto no sólo define de dónde se sacan los
recursos, quién los paga y los gastos que están definiendo quién se beneficia de esos gastos y en qué medida.
Esto se puede ver con muchos indicadores, por ejemplo, en la Argentina es interesante analizar la distribución
geográfica del gasto del Estado nacional en donde la Capital Federal se beneficia con aproximadamente un 30%
del gasto en materia de salarios y demás que benefician al distrito. Y después está la cuestión de los gastos
plurianuales que están planteando una política de inversión en el sector público de mediano plazo. Todo eso
aparece en el presupuesto nacional y en general el debate en el Parlamento creo que es un proceso
relativamente nuevo y esto también se origina en la reforma del ’94 cuando se sanciona la ley de Administración
Presupuestaria y Financiera del Estado que da lugar a la actual normativa que plantea una nueva organización
del presupuesto donde aparecen, no solamente los gastos, sino los productos que cada organismo debe generar

a partir de esa asignación presupuestaria. Es una medición un poco más concreta dentro de esa complejidad de
la que habíamos hablado en un intento de incorporar estos criterios de eficacia, es decir, logro de objetivos en la
política estatal.
Por otro lado, estaba entonces, el Estado, las políticas públicas y el vínculo que se construye entre quienes
cumplen la función dentro del Estado: los empleados y el ciudadano. En eso aparecen modalidades de la
construcción vincular y hasta métodos, metodológica. Y en esa secuencia aparecen la burocracia, por un lado,
pero también el otro tema que queríamos plantear que es las nuevas formas de gestión, que podrán ser Gestión
de Resultados, Gestión por Impacto, por Evaluación o por Satisfacción Específica de los Ciudadanos.
Yo creo que este es un problema que debe ser debatido y que de alguna manera tiene que ver con la influencia
del neoinstitucionalismo en América Latina donde toda esta nueva forma que se debate en los países centrales
de intervención del Estado buscan que el Estado sea más eficaz, sea más eficiente en el uso de sus recursos y
de alguna manera logre un mayor acercamiento al ciudadano. Esto es así en países donde el Estado de
bienestar se ha desarrollado mucho y ha entrado en crisis, como diría Offem, de eficacia y eficiencia. Pero creo
que no es nuestro caso. En nuestro caso el Estado Nacional ha tenido una organización poco democrática a lo
largo del tiempo, muy centralista respecto a la organización de los distintos niveles del Estado y muy vinculado
a un determinado sector social hasta el Peronismo. El Peronismo rompe esa lógica y en ese sentido lo que falta
en la Argentina, a mi criterio, es lo que planteaba Hegel respecto a lo que es la burocracia del Estado. Decía que
los funcionarios son la clase universal porque defienden el interés general, mientras que en la sociedad civil
defienden los intereses particulares. Entonces, en este sentido, la burocracia debe estar alejada de los intereses
particulares existentes en la sociedad civil que son legales y legítimos. Pero el Estado no puede estar vinculado a
favor de unos intereses y en contra de otros en sentido hegeliano. En ese sentido se plantea un tema muy
importante para la Argentina, que es la autonomía de la burocracia respecto del sector privado. En donde hemos
visto que en varias etapas históricas el sector privado ha capturado al Estado Nacional y ha generado políticas a
su favor o en otros ministerios u organismos han sido capturados por sectores que deben ser controlados y
regulados, como fue el caso de los Entes Reguladores durante los años ’90, que eran financiados por las
empresas que deberían controlar. Así como se debe reconstruir una burocracia autónoma, se debe reconstruir
un funcionariado que tenga esta impronta de servicio público. Servicio civil en términos hegelianos, donde el
interés universal es el central y no es afectado por los intereses particulares, lo cual permite una planificación en
la gestión de largo plazo por parte del Estado y que sea inclusivo en el conjunto de la sociedad civil en términos
de Hegel.
¿Cuáles serían las variables para poder analizar una política pública o una organización del campo
del Estado? Por ejemplo: mecanismo de organización del conflicto, mecanismo de transparencia de
información. ¿Qué otras variables habría que tener en cuenta?
Primero, analizar desde el punto de vista del ciclo. La formulación, los objetivos explícitos, implícitos, el contexto,
el tema de la negociación: cuáles son los actores y la negociación que dan lugar a ese tipo de formulación. El
tema de los recursos o el gasto presupuestario asignado y después el tema que me preocupa especialmente, el
de los resultados y los impactos. Creo que en ese sentido, el tema de los impactos, como lo definía Höfler, es de
muy alta complejidad y que es interesante avanzar en ese punto de vista. Por ejemplo: ¿cuál ha sido el objetivo
de implementar en la Argentina la educación primaria obligatoria y laica? Y, sin embargo, el impacto que ha
tenido. Muchos plantean que esta política contribuyó a que la Argentina en las perspectivas del mercado se
incorporara rápidamente a los procesos de modernización mundial.
Eso desde el punto de vista del producto es muy difícil de plantear y de cuantificar. Y en ese sentido creo que es
un tema de debate pendiente y donde debe haber un esfuerzo de desarrollo metodológico.
Puntualizás cuatro temas para analizar. La concepción, por un lado.
La concepción donde aparece también lo político y la institucionalidad democrática de una sociedad.

El proceso de la misma, los resultados y el impacto. Serían esos cuatro ejes.
Sí, los resultados y el impacto podrían ser el tercer eje.
Y por último está lo que nosotros empezamos a visualizar que es la construcción de soberanía de decisión en las
políticas públicas como una demanda de la ciudadanía y que para nosotros aparece en lo que se denomina
presupuesto participativo o en otras políticas públicas donde hay mayor intervención de los ciudadanos.
¿Qué aparece para vos como distinto, como desafío diferente para el Estado ?
En nuestro caso es fundamental avanzar en la democratización de todas las estructuras del Estado y de las
instituciones sociales. Creo que todas estas transformaciones tecnológicas en la gestión del Estado que
contribuyen a una mayor participación social son muy importantes. Pero hay toda una estructura burocrática
que tiene rasgos autoritarios que ha sido una limitante muy importante en la participación ciudadana de la toma
de decisiones. Hay todavía cierta concepción jerárquica acerca de quién toma las decisiones y quién implementa
las medidas y cómo se implementa. Podemos ver los tradicionales planes de vivienda donde la participación
social es muy escasa o en otro tipo de políticas. La dificultad en avanzar con estos criterios de mayor
participación de la sociedad civil en la toma de decisiones. Si no es así, muchas de estas implementaciones
tecnológicas, desde el punto de vista organizacional, terminan siendo meramente formales.
Norberto, una es agradecerte. Dos, para ir cerrando, pedirte quizás una definición tuya general que quieras
hacer como cierre. A mí siempre me impactó esa palabra con respecto a la autenticidad del campo de la ciencia,
el lugar donde nos tenemos que posicionar. Y no ser siempre desde el campo de la ciencia ser políticamente
correcto sino decir aquellas cuestiones de los atributos, de las cosas, de las reglas, de las relaciones, que
siempre empieza a aparecer, y se vuelve a reiterar y no logra una solución en el campo de lo público. Ahí
tenemos como una ética de posición desde la ciencia. Es poder describir desde lo pragmático, pero también
coayudar a que esa crítica tenga alguna proposición para poder darle una orientación a ese sendero. Tus últimas
palabras…
Estoy totalmente de acuerdo con ese criterio, por eso planteaba que uno debe repensar las categorías que
vienen de los países centrales, que muchas de ellas son muy valiosas y ayudan a construir un análisis crítico,
pero uno debe pararse desde la realidad en la que está situado, que esa es la gran dificultad que tiene el
cientista social. Ubicarse en su contexto y pensar desde su contexto. Y no ser pensado por las corrientes de
pensamiento en forma automático. De alguna manera, en el caso del Estado hemos vivido distintas etapas
donde vienen corrientes de pensamiento desde los países centrales y han sido implementadas en la Argentina
sin ningún tipo de adaptación importante y así han sido los resultados.

Políticas Sectoriales
Los invito a transitar por 3 políticas sectoriales. Les pedí para su descripción a tres especialistas de cada política
sectorial una síntesis de los conceptos fundamentales de las políticas sectorial de educación, cultural y de
desarrollo social.
Los dejo con las especialistas:

Políticas Culturales
Autora: Silvana Abumsamra
Las ciencias políticas constituyen una rama de las ciencias sociales. Se ocupan de estudiar el
poder público y promover la participación ciudadana, distribuyendo el poder para garantizar el
bien común de toda la sociedad y responder a las demandas de cada uno de sus integrantes.
Las políticas culturales son aquellas acciones que se realizan desde diversos organismos y tienen como finalidad
abordar las necesidades y aspiraciones culturales de la sociedad. En tanto política abarcan todo el espectro
social, es decir, la comunidad en su totalidad es la destinataria de los alcances de estas políticas.
Muchas veces cuando hablamos de políticas culturales hacemos referencia únicamente al campo artístico. Sin
embargo las manifestaciones artísticas y los sujetos involucrados en las mismas, no son los únicos que
constituyen y representan los alcances de las políticas culturales, sino que todos los miembros de una
comunidad.
Según García Canclini (1987), las políticas culturales son un “conjunto de intervenciones realizadas por el
estado, las instituciones civiles y los grupos comunitarios organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico,
satisfacer las necesidades culturales y obtener consenso para un tipo de orden y trasformación
social”.
Desde una perspectiva histórica, se puede decir que las políticas culturales del siglo XX han contribuido y
acompañado a la construcción de las bases para establecer una integración y homogeinización de los
inmigrantes llegados al país. Más tarde, las políticas culturales estaban vinculadas a la democratización de la
política y con el desarrollo de los derechos culturales. En los últimos años y debido a los cambios políticos,
económicos y sociales, las políticas culturales se centraron en la integración y cohesión social.
Según Rebón (2010), los gobiernos locales determinan los objetivos de estas políticas según el
siguiente criterio de clasificación:
Objetivos Sociales:
Inclusión social
Distribución social
Reducción de la desigualdad
Estos objetivos se centran en promover la participación, la solidaridad, el desarrollo y fortalecimiento del tejido
social. Además instan a emprender acciones que favorezcan a la inclusión de los barrios y sectores vulnerados;
y orientan la distribución de los recursos culturales.
Objetivos Políticos:
Democratización
Integración social
Reducción del conflicto social
Los objetivos políticos tienen la finalidad de generar procesos de participación ciudadana, dinamizar el desarrollo
cultural, consolidar la democracia y fortalecer al municipio. Reducir los conflictos sociales a través de la
intervención territorial para facilitar el desarrollo de la oferta cultural.
Objetivos Económicos:

Producción – Emprendimientos
Inclusión – Empleo
Promoción de Turismo
Los objetivos económicos promueven la producción local a partir del acompañamiento y/o apoyo de las industrias
culturales. Instan al desarrollo de actividades de capacitación y formación que promueven la inserción laboral.
Así como también aportan a la consolidación de acciones relacionadas a la industria turística.
Las políticas culturales están insertas en la política pública. En los últimos años los gobiernos locales han
adquirido un papel preponderante respecto a la implementación y diseño de estas últimas. Por tal motivo, se
comenzaron a desarrollar y diseñar diferentes intervenciones en el campo de las políticas culturales. Dada la
globalización económica, las crisis y las tendencias a la integración regional, los municipios asumieron nuevos
compromisos y responsabilidades en el campo de la cultura. En consecuencia han creado nuevas áreas,
programas, acciones y diseño de políticas culturales. La definición e implementación de estas políticas por parte
de los gobiernos locales, resulta indispensable para promover la integración social.
Según Said, ninguna cultura es pura u homogénea, sino más bien las define como híbridas.
Entonces, a la hora de pensar en el diseño de este tipo de políticas, es necesario tener en cuenta la
multiplicidad de las instituciones, la complejidad de los territorios y la heterogeneidad de los
destinatarios.
Las políticas públicas construyen un destinatario, por ejemplo, en el campo educativo son los “alumnos”, en el
social los “beneficiarios”. En el campo de las políticas culturales a los destinatarios se los denomina “asistentes”.
Asimismo en la gestión de los gobiernos locales, aparecen otros términos como por ejemplo “visitantes”,
“espectadores”, “participantes”. Todas estas denominaciones hacen referencia a un ciudadano pasivo que solo
asiste cuando es invitado por el gobierno e invisibilizado cuando no hay convocatoria alguna.
Como mencionamos en un principio, las políticas culturales son intervenciones llevadas a cabo por diferentes
organismos que tienen como finalidad satisfacer las necesidades y aspiraciones culturales de una sociedad.
Cuentan con objetivos sociales, políticos y económicos que favorecen a la participación, integración y cohesión
social. Además en los últimos años los gobiernos locales han asumido importantes compromisos y
responsabilidades en materia de políticas culturales. Sin embargo, las acciones realizadas por los municipios se
centran la mayoría de las veces en ofrecer diferentes servicios vinculados con la formación artística (talleres,
escuelas, institutos) y con la producción de eventos y espectáculos (recitales, festivales, obras de teatro). De
esta manera se confunden los espectáculos y eventos con las políticas culturales, reduciendo así el concepto de
esta política. La institucionalidad de las políticas públicas, en este caso las culturales, dependerá del grado de
legitimidad, legalidad y poder que cuenten. A partir de esta premisa, existen diferentes componentes de la
institucionalidad de las políticas culturales que pueden aplicarse a los municipios (Tasat: 2009)
1. Creación de Secretaría de Cultura que agrupe a las instituciones y acciones culturales dispersas en
diferentes áreas del municipio.
2. Incorporación de la noción de cultura vinculada con el desarrollo humano y con la integración de la
sociedad, correspondiendo con el período de democratización de la política.
3. Introducción a la perspectiva de derechos culturales amparados en la constitución en el ámbito municipal.
A partir de estos componentes se identifican las diferentes dimensiones y variables de institucionalidad de las
políticas culturales. Por lo tanto para comprender la institucionalidad del área de cultura dentro del municipio, se
estudiarán seis dimensiones constituidas por distintas variables. (Rebón: 2010)
1. La dimensión de Estructura Orgánica y Trayectoria del Área de Cultura, la cual está compuesta por
variables tales como las misiones y funciones del área de cultura, patrimonio, artes y espectáculos,
formación y enseñanza, organismos y dependencias, diferenciación con el área de educación, creación del
área e hitos en la jerarquización.

2. La Normativa, que contiene ordenanzas municipales, reglas formales e informales.
3. La dimensión correspondiente a las Actividades y Dispositivos Institucionales está compuesta por la oferta
cultural del municipio.
4. Los recursos, conformados por variables financieras, personales, perfiles técnicos, estructura edilicia y
equipamiento.
5. Herramientas de Gestión: lo constituyen el plan estratégico municipal, la planificación del área, los
procedimientos administrativos, instancias de evaluación, sistemas de información, medios de
comunicación y promoción.
6. La última dimensión corresponde a la Relación con otros sectores: sector público, organizaciones de la
sociedad civil, organizaciones religiosas, federadas y el sector privado.
La intervención estatal de los gobiernos locales en el campo de la cultura ha logrado tener entidad propia,
diferenciándose de otras políticas sectoriales a las que habitualmente se encontraba subordinada. Sin embargo,
en términos de institucionalidad, las políticas culturales no cuentan con el mismo grado de consolidación
alcanzado, por ejemplo, por educación, salud o acción social. El sistema político de los gobiernos locales
establece un límite en la gestión del campo cultural, precarizando el lazo laboral de los artistas, talleristas y
empleados y condicionando la planificación a las líneas presupuestarias.
A partir de este análisis, tal vez debamos preguntarnos ¿Qué lugar ocupa la cultura en nuestra
sociedad? ¿Qué valor político le damos?
Como mencionamos en un principio las políticas culturales están insertas en las políticas públicas, por tal motivo
sus destinatarios representan la totalidad de la sociedad. La acción cultural permite alterar la vida cotidiana de
los ciudadanos, pero siempre y cuando se conozca el territorio, los destinatarios y se piense en acciones que
involucren a una sociedad en su conjunto. Todos los integrantes de una sociedad tienen derecho a la cultura.
El valor que le demos a la cultura dependerá el tipo de política que pensemos.
Actividades propuestas
1. La siguiente actividad consiste en trabajar con un determinado Municipio (puede ser el que uno habita, o
bien algún otro que se pretenda investigar).
A partir del análisis de las políticas culturales del Municipio elegido, enunciar y describir los objetivos que se
proponen. Indagar sobre los alcances e institucionalidad de las acciones y definir si las mismas impactan en toda
la sociedad. Realizar un revelamiento de los destinatarios e identificar la intervención y compromiso de los
gobiernos locales en el conocimiento y consolidación de los mismos.

Políticas sectoriales: Educación
Autora: Lic. Guillermina Salse
En las últimas dos décadas, nuestro país ha instrumentado dos reformas orgánicas de su sistema
educativo. La primera ley de reforma data del año 1993 (Ley Federal de Educación 24.195) y
supuso una modificación completa de su estructura académica y de las definiciones curriculares
para todos los niveles y ciclos de enseñanza sobre la base de la ratificación de una organización
institucional descentralizada del gobierno y gestión del sistema educativo nacional.
Como consecuencia de esta reforma, iniciada tras la sanción de la Ley de Transferencia de los Servicios
Educativos (24.049) y de la Ley Federal de Educación antes mencionada, nuestro país adquirió un sistema
educativo particularmente diversificado: las diferencias entre las jurisdicciones se evidenciaron tiempo después
en la existencia de tantos sistemas educativos como jurisdicciones existen en la Argentina.
En la reforma argentina de la década del noventa, luego de diez años de la implementación de la Ley Federal de
Educación y con procesos de planeamiento férreamente conducidos desde el nivel nacional, el resultado
paradójico fue que nuestro país adquirió un sistema fabulosamente diversificado (Terigi, 2007)(1).
A partir del año 2003 comienza una reestructuración del sistema educativo nacional, que intenta revertir las
consecuencias de la reforma pasada tanto en sus aspectos normativos como en términos políticos.
En esta nueva etapa, se forjó una redefinición del planeamiento educativo, concebido, desde entonces, como
acción estratégica del Estado Nacional para orientar, monitorear y potenciar las políticas educativas
implementadas en todos los niveles y modalidades del sistema educativo, como así también para mejorar su
articulación con el conjunto de actores que integran el campo educativo y con otras actores de la sociedad,
vinculados a la economía, al empleo, a la innovación tecnológica, a la investigación y a la producción científica o
a la recuperación del valor de la cultura en sus distintas manifestaciones.
Marco normativo y político
Desde 2003, con amplio consenso en el Congreso Nacional, se sancionaron un conjunto de leyes educativas que
brindan el marco normativo y político de las políticas educativas:
Marco normativo 2003-2015
Ley de Garantía del Salario Docente y los 180 días de clase (25864). 08/01/2004
Fija un ciclo lectivo con un piso de 180 días efectivos de clase y establece que el Gobierno Nacional
asistirá a las jurisdicciones que no puedan cumplir con el salario docente.
Ley de Fondo Nacional de Incentivo Docente (25919). 31/08/2004
Se cancela la deuda con los docentes en concepto de Incentivo Docente.
Ley de Educación Técnico-Profesional (26058). 08/09/2005
Se recupera el título de técnico y el fortalecimiento de la formación técnico-profesional en todo el país.
Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (26061).
21/10/2005
El Estado garantiza a todos los niños, niñas y adolescentes el pleno acceso, la gratuidad y la prioridad en
la atención. Reconoce también, la calidad de los sujetos activos de derecho y habilita el ejercicio de
ciudadanía.
Ley de Financiamiento Educativo (26075). 09/01/2006

Establece una suba escalonada del presupuesto para la educación, ciencia y tecnología desde el 4% del
PBI en 2006, al 6% en 2010.
Ley de Educación Sexual Integral (26150). 23/10/2006
Todos los alumnos tienen derecho a recibir información pertinente y precisa sobre educación sexual
integral, en todos los establecimientos educativos del país.
Ley de Educación Nacional (26206). 27/12/2006
Otorga al Estado Nacional la responsabilidad indelegable de proveer educación y fijar la política educativa.
Establece la obligatoriedad de la enseñanza desde la sala de 5 años hasta el último año de la Secundaria.
Ley Nº 26.586 (08/12/2009)
Crea el Programa Nacional de Educación y Prevención sobre las Adicciones y el Consumo Indebido de
Drogas en el ámbito del Ministerio de Educación
Ley Nº 27.045 (03/12/2014)
Cambió el artículo 16 de la ley de educación nacional, que establecía la obligatoriedad escolar desde los
cinco años y modificó los artículos 18 y 19, al establecer el nivel inicial como una unidad pedagógica
desde los 45 días a los 5 años, siendo obligatorios los dos últimos.
Estas leyes, y en particular la Ley de Educación Nacional (LEN) y la Ley de Financiamiento Educativo (LFE),
ordenan los objetivos prioritarios del destino del financiamiento educativo, amplían la obligatoriedad escolar,
unifican el sistema educativo nacional y son altamente prescriptivas.
En sus aspectos principales la LEN sostiene que la educación y el conocimiento son un bien público y
un derecho personal y social, garantizados por el Estado (art 2). Por otra parte, el Estado garantiza
el financiamiento del Sistema Educativo Nacional: el presupuesto consolidado del Estado nacional,
las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado exclusivamente a educación, no
debe ser inferior al (6%) del Producto Interno Bruto (PIB) (art 9).
Si bien es el Estado Nacional el que fija la política educativa y controla su cumplimiento, lo hace con la finalidad
de consolidar la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales, tal como lo establece el
Art. 5 de la LEN. Novick de Senén Gonzalez (2008)(2) considera que la idea de una ley “nacional” proporciona
un sentido de integración social y busca reforzar el sentido de nacionalidad.
Ya sea a nivel político y/o técnico, los modos de intervención planificados sobre los desafíos educativos de esta
etapa educativa iniciada en el 2003 son una construcción federal: la acción coordinada entre los equipos
nacionales y provinciales expresan un acuerdo común para cumplir con las disposiciones de la LEN.
Es responsabilidad del Estado garantizar el ejercicio del derecho constitucional de enseñar y

aprender (son responsables de las acciones educativas el Estado Nacional, las Provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, (Art. 6).
Funciones, competencias y responsabilidades
De acuerdo a lo establecido en la LEN, el Ministerio Nacional y las provincias tienen competencias y

responsabilidades diferenciadas:
El Ministerio de Educación de la Nación tiene la responsabilidad de fijar políticas y estrategias educativas;

asegurar el cumplimiento de la LEN, a través de la planificación, ejecución, supervisión y evaluación de políticas,
programas y resultados educativos; contribuir con asistencia técnica y financiera a las Provincias y CABA para
asegurar el funcionamiento del sistema educativo.
Complementariamente, los Ministerios de Educación provinciales deben asegurar el derecho a la educación en su

ámbito territorial; planificar, organizar, administrar y financiar el sistema educativo en su jurisdicción; aplicar las
resoluciones del Consejo Federal de educación para resguardar la unidad del Sistema Educativo Nacional;
expedir títulos y certificaciones de estudios.
Procesos institucionales en el marco federal
Desde 2003 las medidas de política educativa que tienen impacto nacional se toman en consenso en
el marco del Consejo Federal de Educación (CFE), cuyas resoluciones son de cumplimiento
obligatorio. De acuerdo a la LEN N° 26.206, el CFE es un organismo interjurisdiccional, de carácter
permanente, que se constituye en ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política
educativa nacional, asegurando la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional.
Está presidido por el Ministro de Educación e integrado por las autoridades responsables de la conducción
educativa de cada jurisdicción y tres (3) representantes del Consejo de Universidades. Por otra parte, el CFE
cuenta con el apoyo de los siguientes Consejos Consultivos, cuyas opiniones y propuestas son de carácter
público: a) El Consejo de Políticas Educativas, b) El Consejo Económico y Social y c) El Consejo de Actualización
Curricular.
Complementariamente a esta institución, otras instancias de acuerdo se dan en las reuniones federales de
Subsecretarios de Educación, en los encuentros de los responsables de la Red Federal de Información, los
máximos responsables de la educación superior no universitaria en el marco del Instituto Nacional de Formación
Docente (INFOD), entre otros.
El sistema educativo argentino
La obligatoriedad escolar en todo el país se extiende desde la edad de cuatro (4) años hasta la
finalización del nivel de la Educación Secundaria.
La estructura del Sistema Educativo Nacional comprende cuatro (4) niveles —la Educación Inicial, la Educación
Primaria, la Educación Secundaria y la Educación Superior, y ocho (8) modalidades.
Las modalidades son aquellas opciones organizativas y/o curriculares de la educación común, dentro de uno o
más niveles educativos, que procuran dar respuesta a requerimientos específicos de formación y atender
particularidades de carácter permanente o temporal, personales y/o contextuales, con el propósito de garantizar
la igualdad en el derecho a la educación y cumplir con las exigencias legales, técnicas y pedagógicas de los
diferentes niveles educativos. Son modalidades: la Educación Técnico Profesional, la Educación Artística, la
Educación Especial, la Educación Permanente de Jóvenes y Adultos, la Educación Rural, la Educación
Intercultural Bilingüe, la Educación en Contextos de Privación de Libertad y la Educación Domiciliaria y
Hospitalaria.
La Educación Superior, que no es obligatoria, comprende: a) Universidades e Institutos Universitarios, estatales

o privados autorizados, en concordancia con la denominación establecida en la Ley Nº 24.521 y b) Institutos de
Educación Superior de jurisdicción nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de gestión
estatal o privada. Estos últimos incluyen a los institutos de formación docente y a los de formación de técnicos
superiores.

Información y evaluación educativa
La principal fuente de información estadística sobre el sistema educativo nacional se basa en el

Relevamiento Anual (RA), operativo censal de corte anual basado en las escuelas, que reúne, al 30
de abril de cada año, la información consolidada y homologada a nivel nacional sobre las principales
variables del sistema educativo, ya que se ajusta a un glosario, criterios metodológicos y
procedimientos comunes.
Ese relevamiento posibilita elaborar un conjunto de indicadores educativos donde los más usuales son los de
eficiencia interna, que incluye, por ejemplo, la Tasa de Promoción Efectiva, Tasa de Repitencia, Tasa de
Abandono Interanual, Porcentaje de Sobreedad, Tasa de Escolarización.
Por otra parte, existen varias instancias evaluativas que miden el nivel de desempeño de los alumnos. El
Ministerio de Educación de la Nación, junto a las provincias, tiene a cargo la realización de los Operativos
Nacionales de Evaluación (ONE). El ONE tiene como objetivo dar cuenta del desempeño de los alumnos en las
asignaturas más importantes (lengua, matemática, ciencias sociales y ciencias naturales) en distintas etapas de
su trayectoria educativa. Los Estudios Nacionales de Evaluación se realizan desde el año 1993. La periodicidad
con la que se lleva a cabo es cada 3 años y habitualmente tiene carácter muestral, aunque se realiza una toma
censal de finalización de secundaria.
A partir de 2016, con el cambio de gobierno, los ONE se modificaron denominándose operativo APRENDER y se
implementa con un periodicidad anual.
La Argentina también participa de Estudios Internacionales de Evaluación, desde el año 1997. Estos estudios son
organizados por la LLECE-UNESCO (ej: TERCE 2013) y por la OCDE (ej: PISA 2015).
Las políticas, los temas y los destinatarios
Las políticas educativas pueden caracterizarse como aquellas que priorizan la inclusión y, por
ende, la de expansión y aumento de las tasas de matrícula; o bien las que procuran mejorar
la calidad y la eficiencia. Sin embargo, la LEN sostiene ambos enfoques, aunque –en un
debate aún vigente dentro de la política educativa- “no es posible hablar de calidad si no
están todos los niños y jóvenes dentro del sistema educativo”.
Los destinatarios de las políticas educativas son los alumnos (políticas de aprendizaje; políticas curriculares,
políticas socioeducativas), los docentes (políticas de enseñanza, de formación docente, de carrera docente,
políticas salariales), las escuelas (políticas de gestión y organización institucional; políticas de mejoramiento de
la infraestructura escolar), el sistema educativo (políticas de reforma educativa).
Luego de la sanción de la LEN, se desarrollaron políticas que promueven el derecho a la educación. Así, nuevos
temas aparecen en los contenidos de enseñanza y en los diseños curriculares: la educación sexual integral,
ciudadanía, educación y memoria, prevención sobre las adicciones y el consumo indebido de drogas, convivencia
escolar, entre otros múltiples temas.
Gran parte de las líneas de acción y de las políticas emprendidas en el período 2003-2015 propenden a la
inclusión y permanencia de nuevos grupos poblacionales y nuevas culturas juveniles en el sistema educativo. Se
desarrollaron políticas que ayudan a sostener la escolaridad mediante otras instancias y estrategias como los
Centros de Actividades Juveniles (CAJ), Planes de mejora para escuelas secundarias, Conectar Igualdad, la
distribución de libros de texto y de literatura, entre otras líneas de acción.

El cambio de gobierno: un giro en las políticas educativas
El cambio de gobierno en diciembre de 2015 ha modificado sustantivamente el enfoque de las políticas. En el

documento Compromiso por la Educación que presentó en 2015 el presidente Macri, se establecieron un
conjunto de Pilares de la agenda educativa. Algunos de ellos ya estaban socialmente acordados y tienen rango
de ley como el 2. Sostener la inversión en Educación establecida en el 6% del PBI (LEN, art 9); otro focaliza en
mérito y en la exigencia, sugiriendo que los sectores populares se esfuerzan poco ( 4. Todos los niños y niñas
deben egresar del nivel primario contando con los conocimientos indispensables para poder acceder a la escuela
secundaria. Garantizar la continuidad de los estudios sin renunciar a la exigencia educativa, atendiendo en
especial a los sectores sociales más vulnerables).
Se prioriza la evaluación con una mirada más focalizada en que el problema es de los estudiantes (que no
estudian) y en mejorar “los rendimientos” en los exámenes internacionales que en mejorar los diseños
pedagógicos de aprendizaje y enseñanza (7. Promover procesos de evaluaciones anuales en primaria y
secundaria para obtener diagnósticos precisos que nos permitan mejorar el aprendizaje de los estudiantes).
Se centra en una educación basada en el mérito y esfuerzo personal a la vez que sostienen que la tarea docente
no es atractiva o no es elegida por los mejores estudiantes (9. Incentivar a los mejores estudiantes de la
escuela secundaria para que encuentren atractiva la elección por la docencia).
El cambio ya se puso en marcha… ¿mejorará ello el sistema educativo argentino?
2. De acuerdo a la Ley de Educación Nacional (26.206):

a. ¿Cuántos niveles educativos hay? Detallar cuáles son.
b. ¿Cuántas modalidades educativas existen? Indicarlas.
3. Entre los indicadores más importantes del sistema educativo se encuentra la “tasa de escolarización”.
a. ¿Qué mide este indicador?
4. De acuerdo a la Ley de Educación Nacional (26.206):
a. ¿Cuál es el % del PBI (Producto Interno Bruto) que debería ser destinado a exclusivamente a
Educación?
(1) TERIGI, Flavia (2007). Cuatro Concepciones Sobre el Planeamiento educativo en la Reforma Educativa Argentina de los
Noventa. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 15. Accesible en Internet: http://epaa.asu.edu/epaa/
(2) NOVICK DE SENÉN GONZÁLEZ, S. Política, leyes y educación: entre la regulación y los desafíos de la macro y la
micropolítica. En: Perazza, R. (Comp.). Pensar lo público: notas sobre la educación y el Estado. Buenos Aires: Aique, 2008.
p. 81-118.

Las Políticas Sociales en la Argentina del siglo XXI
Autora: Marcela Rebon
Los procesos políticos, sociales y económicos ocurridos en Argentina durante las últimas décadas
han redundado en la conformación de un conjunto de intervenciones públicas en materia de política
social que aparece signado por la complejidad y la ineficacia. Transitando la segunda década del
siglo XXI, el cumplimento de los objetivos de las políticas destinadas a mejorar las condiciones de
vida de la población pobre se presentan como una asignatura pendiente para los gobiernos que
asumieron luego de la apertura de la democracia en 1983.
La pretensión de conformar un sistema de protección social ha llevado a estos gobiernos a emprender un proceso
que lleva alrededor de 4 décadas y aún se encuentra en estado de transformación y construcción.
El inicio de esta transformación se remite a la crisis del Estado de Bienestar que comenzó a perfilarse entrados
los años 70 cuando el Modelo Protector de Política Social -que consistía en brindar cobertura al conjunto de la
población en materia de seguros sociales, instituciones laborales y provisión de servicios sociales- fue
reemplazado por un nuevo modelo de intervención social.
El alejamiento del Estado de Bienestar fue impulsado por cambios operados en las condiciones económicas y en
las tendencias demográficas. El lento crecimiento económico que siguió a la crisis del petróleo y el proceso de
desindustrialización que afectaron a la mayoría de los países, por un lado, y el envejecimiento de la estructura
poblacional sumado a la baja natalidad que ocasionó un desequilibrio entre la población contribuyente y pasiva
por el otro, impidieron el cumplimiento de los compromisos contraídos bajo el acuerdo conformado en el Estado
benefactor (Esping-Anderesen: 1996).
El pacto social dejó de ser exitoso cuando el modelo de crecimiento sufrió un fuerte choque a mediados de los
´70. Esta crisis implicó un cambio en la estrategia económica del capitalismo: se implementaron innovaciones
tecnológicas que afectaron la demanda de empleo y se inició un proceso de apertura económica hacia el
mercado externo que aumentó la necesidad de bajar los costos productivos para garantizar la competitividad en
el mercado internacional.
El incremento de los costos de producción, la inflación y la recesión hicieron que el pleno empleo -que era uno
de los factores centrales en el que se sustentaba el modelo de producción de políticas universales y por lo tanto
la base estructural de ese pacto entre sindicatos, Estado y empleadores- pierda vigencia y surjan nuevos riesgos
como la inestabilidad laboral, la precariedad (Cortés y Marshall:1999).
Junto al desmantelamiento del Estado protector la situación social comenzó a deteriorase y surgieron nuevos
grupos de riesgo como la clase trabajadora empobrecida o nuevos pobres. Coincidiendo con el aumento de la
pobreza y el desempleo se precipitaron las transformaciones más radicales del modelo de intervención social,
como la flexibilización de la regulación del trabajo, la privatización de la previsión social y la pérdida de calidad
de los servicios básicos como la salud y la educación.
Con el final del modelo de producción orientado al mercado interno basado en el pleno empleo se ha
transformado la lógica de intervención social del Estado. La estructuración de la política social en torno al
trabajador asalariado ha perdido fuerza y la estructura de beneficios sociales universales atraviesa una crisis de
financiamiento que se observa en la calidad y en la cobertura de la misma.
Asimismo, en el marco de las medidas adoptadas a partir del Consenso de Washington, se pusieron en marcha
una serie de programas focalizados con el objetivo de paliar la situación de pobreza que aumentaba en forma

alarmante a medida que se consolidaba un modelo de estado neoliberal y que se sucedían una serie de crisis
económicas que afectaron a los países de la región.
El cambio de modelo de intervención social –junto al deterioro de las condiciones de vida de la

población- fue cristalizado en nuevas instituciones y estructuras burocráticas, la rejerarquización de
otras ya existentes, la adopción de nuevas prioridades, la puesta en marcha de una multiplicidad de
acciones y programas destinados a la población y las consiguientes disputas por espacios de poder
y recursos disponibles para su implementación.
Enfoques de las Políticas Sociales
En un escenario signado por el deterioro de las condiciones de vida de la población surgieron diferentes
enfoques o marcos conceptuales impulsados en la mayoría de los casos por organismos de cooperación
internacional y que son tomados, adaptados y redefinidos por los gobiernos para dar sustento del diseño de las
estrategias para reducir la pobreza.
a. Enfoque de Desarrollo Humano (PNUD)
El enfoque de Desarrollo Humano promovido por el PNUD desde la década del ´80 señala las diferencias entre
crecimiento económico y desarrollo social. Sostiene que el primero no garantiza el desarrollo humano, es decir
que las personas puedan desarrollar plenamente sus posibilidades tanto productivas como sociales.
El Desarrollo Humano implica garantías en cuanto a la salud y las perspectivas de vida pero también acceso al
conocimiento y recursos materiales y participación en la vida de la comunidad. Las bases conceptuales de este
enfoque descansan en las nociones de ampliación de las opciones de las personas y mejora de las capacidades
humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o ser en la vida) y las libertades, para que las
personas puedan vivir una vida larga y saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y
participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas desarrolladas por el premio
nobel Amartya Sen.
Las dimensiones que actualmente cobran importancia para este enfoque son las siguientes:
el progreso social: mayor acceso a la educación, mejores servicios de nutrición y salud;

la economía: la importancia del crecimiento económico como medio para reducir las desigualdades y
mejorar los niveles de desarrollo humano;
la eficiencia en términos de uso y disponibilidad de los recursos. El desarrollo humano propicia el
crecimiento y la productividad, siempre y cuando este crecimiento beneficie de manera directa a las
personas pobres, las mujeres y otros grupos marginados;
la igualdad en cuanto al crecimiento económico y otros parámetros del desarrollo humano;
la participación y la libertad, en especial mediante el empoderamiento, la gobernabilidad democrática, la
igualdad de géneros, los derechos civiles y políticos y la libertad cultural, particularmente en los grupos
marginales definidos por parámetros tales como urbanos/rurales, sexo, edad, religión, origen étnico,
parámetros físicos y mentales, etc.;
la sostenibilidad para las generaciones futuras, en términos ecológicos, económicos y sociales;
la seguridad humana: la seguridad ante amenazas crónicas de la vida cotidiana tales como el hambre y las
discontinuidades repentinas como la desocupación, la hambruna, los conflictos, etc.(3)
b. Enfoque de Protección Social

El enfoque de Protección Social presenta diversos alcances. Las nociones en torno al mismo
van desde su asociación directa con la política social en general incluyendo todas las acciones
con impacto en el bienestar de las personas, pasando por su interpretación como la política de
seguridad social vinculándola con los sociedad del trabajo o bien con los esfuerzos orientados
a la reducción de la pobreza a través de la función estatal de asistencia y la promoción.
Una conceptualización de la Protección Social muy difundida se encuentra en sintonía con el Modelo de Manejo
Social del Riesgo(4) dado que conceptualiza a los pobres como una población altamente vulnerable que no
cuenta con recursos y mecanismos de aseguramiento personal y familiar originados en la pertenencia al
mercado de trabajo y en redes sociales o bien porque son obtenidos en el ámbito privado o público a través de
los servicios que presta el Estado. Bajo esta mirada la protección social es entendida como el conjunto de
intervenciones públicas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza y a
ofrecer mecanismos para el manejo de los riesgos de diverso origen. (Serrano: 2005)
Otra perspectiva de la Protección Social se encuentra ligada al modelo protector organizado en torno al mercado
de trabajo y al sistema de seguridad social contributiva. Aquí el énfasis se coloca en el reconocimiento de las
contingencias propias de la sociedad del trabajo, como la vejez, la enfermedad y el desempleo. Considerando
que el mercado de trabajo actual, como consecuencia de los períodos de recesión y de las nuevas necesidades
de la estructura productiva de la región la situación actual del mercado de trabajo, se caracteriza por altos
nieves de inestabilidad e informalidad el alcance de esta perspectiva termina siendo demasiado acotado. (ver
Filgueira F. y Repetto F.).
Por último la visión más amplia de Protección Social se basa en el enfoque de derechos ciudadanos y
en el establecimiento de umbrales mínimos garantizados por el estado y sustentados en un nuevo
contrato social post sociedad del trabajo.
En esta visión, impulsada por organismos como CEPAL y Naciones Unidas, la protección social se constituye
como un derecho fundamental de las personas a tener acceso a bienes y servicios que ofrezcan alivio a
padecimientos puntuales como el desempleo pero también a cuestiones más amplias como la exclusión social.
En este sentido la Protección Social implica un acuerdo político donde la sociedad establece las bases para
construir y regular la convivencia determinando los derechos de la ciudadanía pero también cómo se garantizan
efectivamente, incluye cuestiones vinculadas con el financiamiento y la asignación de funciones a actores
públicos y privados involucrados en su desarrollo. (Repetto: 2009).
Principales Programas Sociales
La crisis que afectó a Argentina como resultado de las políticas neoliberales descriptas anteriormente y que
tuvieron su máxima manifestación entre el 2001 y 2002, significaron la necesidad de revisar los paradigmas
tradicionales con que había operado la política social, y un esfuerzo significativo por parte del Estado Nacional,
los gobiernos locales, provinciales y los actores sociales, para poner en marcha dispositivos que permitieran la
inclusión social de amplios sectores de la sociedad. (Clemente, A.: 2005)
En este contexto, el gobierno provisional surgido en el 2002 tras la renuncia del Presidente de la
Nación configuró una política social de emergencia tendiente a atender las situaciones sociales más
urgentes así como también a contribuir con la reducción de los altos niveles de conflicto social que
presentaba este escenario.
La misma se orientó a la entrega de ayudas económicas para jefes y jefas de hogar desocupados, la realización
de prestaciones alimentarias bajo distintas modalidades (bolsones de alimentos, financiamiento de comedores
comunitarios y entrega de bonos para canjear por alimentos en comercios adheridos) y entrega de

medicamentos en forma gratuita a las personas de bajos recursos que se atienden en hospitales y otros centros
asistenciales del subsistema público.(5)
En la base de estas innovaciones se encontraron en una primera etapa los denominados Programas de
Transferencias de Ingreso Condicionados (PTC), como el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el
Programa Familias para la Inclusión Social. Ambos programas con financiamiento internacional originariamente y
alcanzaron en el periodo de crisis y en la post crisis una masividad inédita en los programas sociales nacionales.
Asimismo, la salida de la crisis significó la adopción de un nuevo modelo de desarrollo centrado en la

reindustrialización de la economía, en la intervención del Estado en la regulación económica y en la distribución
de bienes y servicios al conjunto de la población. (Cao, 2014; García Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013).
La reindustrialización fue acompañada de políticas de creación de empleo y fortalecimiento del mercado internos
a través de diferentes estrategias para mejorar los ingresos de la población, así como también del control de un
tipo de cambio competitivo. A esto se sumó la recuperación y creación por parte del Estado de empresas de
producción de bienes y servicios (agua, petróleo, línea aérea, ferrocarriles, satélites) y el retorno al sistema de
reparto estatal para el acceso a la jubilación. (IPAP, 2015).
Este nuevo modelo de Estado demandó mayores capacidades para la implementación de políticas
públicas inclusivas y nuevas perspectivas en el seno de la administración pública tales como la
perspectiva de derechos humanos y el desafío de transversalizar la perspectiva de género en las
distintas instancias de la gestión pública.
En este escenario, en materia de protección social se destaca la implementación a fines del 2009 de la
Asignación Universal por Hijo (en adelante AUH), marcando un importante hito en la política social de Argentina.
Esta transferencia monetaria en concepto de asignación familiar destinada a hijos de trabajadores informales y
desocupados logró saldar un debate académico pero también en los ámbitos de la gestión, respecto de avanzar
hacia pisos de protección social que garanticen condiciones básicas o umbrales de ciudadanía.(6)
La AUH generalizó un derecho preexistente que solo alcanzaba a los trabajadores registrados. Con la AUH se
incorporaron al Sistema de Asignaciones Familiares los hijos de los desocupados, trabajadores informales o
trabajadores de casas particulares. (Kliksberg y Novacovsky, 2015)
Por otra parte, entre otras políticas sociales vinculadas a mejorar los ingresos de las familias como
consecuencia de la pérdida de empleos, la informalidad y precarización del mercado de trabajo se
elaboraron estrategias de apoyo a la regulación, formalización y financiamiento a la economía
solidaria con una importante participación de los Municipios y Gobiernos Subnacionales así como
de actores sociales locales, que dieran respuesta a las demandas de empleo e ingresos de la
población (Roffler E. y Rebon, M:2006).
Este tipo de programas y dispositivos han estado vinculados tanto con las políticas activas de empleo como a
nuevas formas de apoyo a experiencias asociativas de economía social(7) (cooperativas de trabajo, ferias
francas, asociaciones de productores pequeños para la comercialización, microfinanzas, etc.).
Respecto de la formalización y otorgamiento de mayor protección a los emprendedores, en Argentina se

desarrolló el Registro Nacional de Efectores de la Economía Social y el Desarrollo Local en el ámbito del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El Registro Nacional de Efectores es el encargado de gestionar el
monotributo social, una categoría tributaria para aquellas personas que estén realizando actividades económicas
de producción, servicios o comercialización, y vean dificultada su inserción en la economía formal por
encontrarse en situación de vulnerabilidad social.

El monotributo social ha sido creado como instrumento para facilitar y promover, a partir de la
posibilidad de emitir factura oficial, la inclusión social, el desarrollo de las actividades
productivas y la incorporación al trabajo registrado de sujetos vulnerables desde el punto de
vista socioeconómico.
En el caso de Argentina como parte de la estrategia de apoyo a la economía social y a los sectores vulnerables se
aprobó la Ley Nacional 26.117 de Microcrédito en el año 2006 que destina financiamiento a la promoción y
financiamiento de las microfinanzas como forma de desarrollo productivo.
Estrategias para la implementación de las políticas sociales
Si bien diferentes matices sobresalen en relación a la adopción de nuevas estrategias en materias de políticas
sociales, es posible identificar los principales ejes que caracterizan a las mismas.
a. La familia como sujeto de intervención
Las políticas de reducción de la pobreza características de la década del 90 habían desarrollado una alta
especialización en grupos etarios o problemáticas específicas perdiendo de vista la pertenencia al núcleo
familiar.
En la última década la tendencia es concebir el abordaje de la política social a partir del grupo familiar, significa
reconocer que no hay individuos afectados por los condicionantes de la pobreza, sino que es el grupo familiar el
que sufre las consecuencias de una situación social desfavorable.
En este sentido, las estrategias para la reducción de la pobreza pretenden tomar a la familia como la
principal unidad receptora de las prestaciones y acciones destinadas a producir un impacto en el
mejoramiento de la situación social. En segundo lugar, la familia, en tanto espacio social básico
para la socialización e inclusión del individuo se constituye, junto a la escuela y al mercado de
trabajo, como ámbito fundamental para promover la inclusión social.
b. Implementación de respuestas integrales
El bajo impacto de las prestaciones específicas y las intervenciones aisladas dieron cuenta de la necesidad de
otorgarle integralidad a los recursos dirigidos a la atención de la población pobre.
La fragmentación de múltiples programas escasamente coordinados produjeron dispersión de

recursos, duplicidad de estructuras y dificultaron el acceso a los servicios sociales de los sectores
excluidos.
Por ello, un aspecto central de la estrategia propuesta propone trascender la sectorialidad y fragmentación de los
programas adoptando intervenciones que consideren en conjunto al ciclo de vida de los beneficiarios, a los
condicionantes de la pobreza y la familia como sujeto de intervención.
Esto implica una interacción entre los distintos beneficios y actores de los programas sociales. En la
práctica, se insertan a los programas de ingresos ya consolidados, como ejes de estrategias
integrales promoviendo el acceso a prestaciones, herramientas e instituciones vinculadas con el
desarrollo de capacidades, inserción educativa, prevención y cuidado de la salud, mejoramiento de
la empleabilidad, entre otros.

c. Desarrollo de capacidades y promoción del capital social
El enfoque de intervención que toma los conceptos relativos al desarrollo de capacidades y a la

promoción del capital social amplía la definición de carencia material que caracteriza a las
poblaciones en situación de pobreza e incorporan las limitaciones en torno a la libertad de
elección, a la práctica de la ciudadanía y a la igualdad de oportunidades.
En este marco la política social adquiere una perspectiva diferente a la de asistencia y se plantea estrategias
para expandir capacidades individuales, favorecer el desarrollo de la autonomía familiar y promover la
conformación y consolidación de lazos comunitarios.
El desarrollo de capacidades relacionadas con la superación de la pobreza se refiere a la capacidad de autonomía

y de independencia, es decir con la posibilidad de decidir, actuar y planificar la vida de la familia y de cada uno
de sus miembros. Estas cuestiones superan las cuestiones de acceso material e introducen nociones relativas a
la autoestima, el crecimiento personal por un lado y al ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes por el
otro.
En cuanto al capital social, es entendido como el conjunto de relaciones sociales asociativas y de cooperación
basadas en la confianza y la reciprocidad que permiten a las personas ampliar su campo de oportunidades
porque obtienen activos y beneficios al participar asociativamente.(8)
Este tipo de estrategias combinan dispositivos de asistencia y promoción de capital social. En el diseño se
incorporan componentes que en su implementación favorecen el desarrollo de capacidades -principalmente las
vinculadas con la empleabilidad, la inclusión en el sistema educativo y el uso eficiente de los recursos
familiares
- y el fortalecimiento del capital social apoyando con recursos, espacios y actividades comunitarias.
d. Corresponsabilidad de las familias
La corresponsabilidad busca accionar el compromiso de las familias en el proceso de

recomposición de la situación social. Los enfoques principales que desarrollan la cuestión de la
corresponsabilidad se basan en la aplicación de incentivos y en abordaje psicosocial.
El enfoque basado en incentivos económicos, sociales y morales pone el énfasis en el ingreso monetario para
incitar, mover e impulsar a las familias a recorrer el camino de salida de la pobreza. Los programas basados en
la transferencia de ingresos a las familias buscan que las familias se comporten de determinada manera, por
ejemplo que manden a los niños a la escuela, que cumplan con los controles de salud o que los desocupados
participen en actividades socioproductivas o se capaciten.
El enfoque psicosocial reconoce a la familia como una instituciones que condiciona el desarrollo integral de sus
miembros por un lado y que las familias pobres no cuentan con redes sociales y comunitarias para la contención
e integración. Basándose en estos fundamentos busca modificar el funcionamiento de la unidad familiar
promoviendo actitudes y comportamientos tendientes a mejorar las condiciones de vida. (Cohen y Franco:
2006)
Para ambos enfoques los mecanismos básicos que implementan los países para promover un rol activo de las
familias de los programas para reducir la pobreza coinciden en aplicación de condicionalidades y
contraprestaciones para las familias o titulares de las transferencias de ingreso. Las condicionalidades están
definidas por la inserción en la escuela de los miembros en edad escolar, el cumplimiento del cuidado de la salud
(vacunas, control de embarazo), participación en actividades de comunitarias y capacitaciones sobre cuidado
familiar. Las contraprestaciones relacionadas con los programas de inserción laboral apuntan a la realización de

actividades socioproductivas y la capacitación para la empleabilidad. En ambos casos, los titulares de los
beneficios firman un documento donde se comprometen a cumplir con lo establecido como corresponsabilidad
por los diferentes programas.
Estos mecanismos también cumplen con otros objetivos, por ejemplo, para identificar vulnerabilidad
extrema ante el no cumplimiento de las condicionalidades o bien para aplicar sanciones que pueden
llegar hasta la suspensión del beneficio monetario.
Conclusiones
En síntesis, las últimas décadas ha mostrado un avance significativo en materia de políticas

sociales a partir de un cambio de paradigma respecto de los objetivos de la protección social,
de sus intervenciones y prestaciones, garantizando derechos de ciudadanía a la población y
en particular a quienes se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad, producto de
las trayectorias individuales, familiares y de los modelos de desarrollo excluyentes que
operaron en Argentina en décadas pasadas.
Los avances ocurridos en la protección social han sido significativos si bien persisten aún una serie de desafíos
vinculados a la integralidad de los programas sociales - históricamente fragmentados- a fin de abordar las
distintas necesidades que surgen en el ciclo de vida de las personas así como los condicionantes de la pobreza
(y en particular las situaciones de pobreza persistente).
Estas transformaciones – en clave de su cristalización institucional- implicaron un aumento significativo del

financiamiento de estas políticas a lo largo de la década, la reconfiguración de la institucionalidad(9) de las
políticas sociales- tanto nacional como provincial y locales- , la profesionalización y ampliación de los equipos
técnicos principalmente a nivel nacional y en menor medida de las áreas sociales de provincias y municipios y un
mayor despliegue territorial.
1. Realizar un mapa conceptual que integre y vincule los principales conceptos desarrollados en la Unidad Las
Políticas Sociales en la Argentina.
2. Elegir una política o programa social que incorpore alguno/s de los elementos destacados de las
principales características y/o estrategias desarrollados en la Unidad Las Políticas Sociales en la
Argentina.
(3) El Modelo de Manejo de Riesgos promovido por organismo como el BID y el BM sostienen que la pobreza implica una
mayor vulnerabilidad, la población que se encuentra en esta situación no cuenta con recursos y condiciones para enfrentar
situaciones de crisis. Este modelo introduce 3 funciones de la política social: prevención, mitigación y enfrentamiento. Así,
los sistemas de protección social deben incluir acciones para aliviar y/o revertir riesgos del presente pero también para
prevenir riegos futuros. Teniendo en cuanta esta lógica los sistemas para la reducción de la pobreza deben promover la
inversión en el capital humano fomentando el acceso a servicios básicos como la salud y la educación. Así los instrumentos
para el manejo del riesgo protegen la subsistencia básica y al mismo tiempo promueven la disposición a asumir riesgos.
(Villatoro: 2005, Serrano: 2005 y Repetto: 2009).
(4) Bajo estos conceptos el PNUD elaboró el Índice de Desarrollo Humano que puede consultarse en el siguiente link

http://www.ar.undp.org/.
(5) Las prestaciones mencionadas se canalizaron a través de los Programas “Jefes y Jefas de Hogar desocupados” del
Ministerio de Trabajo, “Emergencia Alimentaria” del Ministerio de Desarrollo Social y del “Remediar” del Ministerio de
Salud.
(6) Durante la presente década, se han realizado diversas contribuciones teóricas que impulsan la revisión de los patrones
de focalización utilizados en el diseño de los programas sociales y avanzan en la construcción de un marco conceptual
asociado al universalismo básico y la protección social. Entre los trabajos que se destacan se puede ver: CEPAL (2006)
Filgueira, Fernando (2007); Repetto, Fabián (2008).
(7) La Economía Social puede ser entendida como un sistema de relaciones económicas y sociales que posibilitan, en un
marco de solidaridad y de reciprocidad, la conformación de diversas formas de organización para la producción económica
y comunitaria, tales como el autoempleo, los emprendimientos familiares, las cooperativas y las asociaciones de
producción para el autoconsumo, así como los canales alternativos de comercialización.
(8) Esta definición de capital social, que corresponde a Claudia Serrano de CEPAL amplia los conceptos de capital social del
Banco Mundial y del BID que en sus definiciones de capital social ponen el énfasis en la capacidad organizativa de lo
pobres, en la promoción, redes y asociaciones y su participación en los programas de desarrollo y en las dimensiones
éticas y culturales como la confianza, la asociatividad, la conciencia cívica, los valores y la cultura.
(9) Refiere a las reglas formales e informales, roles que asumen las instituciones y actores en la implementación de las
políticas sociales así como los recursos institucionales, materiales, humanos, simbólicos y financieros que se despliegan
para su implementación.

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO UNTREF VIRTUAL

INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Encuadre Conceptual y Políticas Sectoriales

Les dejo un resumen de las ideas y los conceptos que desarrollamos:

| Introducción a las Políticas Públicas. 1/25

| Introducción a las Políticas Públicas. 2/25

¿Y de los estados locales?

| Introducción a las Políticas Públicas. 3/25

¿Todas las políticas públicas tienen este ejercicio?

¿Es así realmente en el ámbito del Estado?

| Introducción a las Políticas Públicas. 4/25

Puntualizás cuatro temas para analizar. La concepción, por un lado.

La concepción donde aparece también lo político y la institucionalidad democrática de una sociedad.

| Introducción a las Políticas Públicas. 5/25

El proceso de la misma, los resultados y el impacto. Serían esos cuatro ejes.

Sí, los resultados y el impacto podrían ser el tercer eje.

| Introducción a las Políticas Públicas. 6/25

Los dejo con las especialistas:

| Introducción a las Políticas Públicas. 7/25

Autora: Silvana Abumsamra

| Introducción a las Políticas Públicas. 8/25

área e hitos en la jerarquización.

El valor que le demos a la cultura dependerá el tipo de política que pensemos.

| Introducción a las Políticas Públicas. 10/25

Políticas sectoriales: Educación

Autora: Lic. Guillermina Salse

Marco normativo y político

Marco normativo 2003-2015

| Introducción a las Políticas Públicas. 11/25

Es responsabilidad del Estado garantizar el ejercicio del derecho constitucional de enseñar y

Funciones, competencias y responsabilidades

De acuerdo a lo establecido en la LEN, el Ministerio Nacional y las provincias tienen competencias y

El Ministerio de Educación de la Nación tiene la responsabilidad de fijar políticas y estrategias educativas;

Complementariamente, los Ministerios de Educación provinciales deben asegurar el derecho a la educación en su

| Introducción a las Políticas Públicas. 12/25

Procesos institucionales en el marco federal

El sistema educativo argentino

La Educación Superior, que no es obligatoria, comprende: a) Universidades e Institutos Universitarios, estatales

| Introducción a las Políticas Públicas. 13/25

Información y evaluación educativa

La principal fuente de información estadística sobre el sistema educativo nacional se basa en el

Las políticas, los temas y los destinatarios

| Introducción a las Políticas Públicas. 14/25

El cambio de gobierno: un giro en las políticas educativas

El cambio de gobierno en diciembre de 2015 ha modificado sustantivamente el enfoque de las políticas. En el

El cambio ya se puso en marcha… ¿mejorará ello el sistema educativo argentino?

2. De acuerdo a la Ley de Educación Nacional (26.206):

| Introducción a las Políticas Públicas. 15/25

Las Políticas Sociales en la Argentina del siglo XXI

Autora: Marcela Rebon

| Introducción a las Políticas Públicas. 16/25

El cambio de modelo de intervención social –junto al deterioro de las condiciones de vida de la

Enfoques de las Políticas Sociales

a. Enfoque de Desarrollo Humano (PNUD)

el progreso social: mayor acceso a la educación, mejores servicios de nutrición y salud;

b. Enfoque de Protección Social

| Introducción a las Políticas Públicas. 17/25

Principales Programas Sociales

| Introducción a las Políticas Públicas. 18/25

Asimismo, la salida de la crisis significó la adopción de un nuevo modelo de desarrollo centrado en la