Caracterización de la regulación de la FCC

Characterisation of the Regulation of the FCC

Juan Carlos Miguel *

Recibido el 21 de noviembre de 2006, aprobado el 14 de septiembre de 2007

Resumen

La Ley de 1996 (Telecommunications Act) establece la necesidad de revi-

sión bianual de las normas y marca un nuevo período en la regulación de la
radio y de la televisión norteamericanas. El presente texto busca caracterizar
la labor de la FCC en la regulación de la industria de la radio y de la televisión
norteamericanas, desde la Ley de 1996 y especialmente, desde la revisión de
2002, que fue paralizada por los Tribunales, en el caso Prometheus. En con-
creto, se estudia la definición de diversidad que subyace en la intervención de
la FCC, así como la labor de los tribunales y la creciente influencia de la socie-
dad civil.
Palabras clave: Regulación. F.C.C. Diversidad. EE.UU.

Abstract

The Telecommunications Act, passed in 1996, establishes the necessity to

look over, each two years, the rules and marks a new period of radio and bro-
adcasting regulation in the USA. This paper tries to characterise the work of
FCC in the USA radio and broadcasting industry, since that law, and specially,
since the revision of 2002, which was stopped by the Courts, in the
Prometheus case. This paper studies the definition of diversity underlying in
the FCC intervention, and also in the work of the courts and the increasing
influence of the civil society.

Key words: Regulation. FCC. Diversity. USA.

* Profesor de la UPV-EHU, Universidad del País Vasco.

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1. Introducción
La Federal Communications Comission (FCC) regula la radiodifusión con
el mandato de buscar el interés público1, la conveniencia y la necesidad. Para
ello, ha regulado la propiedad horizontal, –dentro de cada localidad y a nivel
nacional–, la propiedad cruzada y la integración vertical en los networks,
mediante reglas que ya desaparecieron (Fin-syn y PTAR). En el cable, las ver-
ticales y horizontales están ahora en suspenso. Sólo excepcionalmente ha
regulado los contenidos –protección de la infancia, Fairness Doctrine2, etc.–.

Desde el principio, la diversidad ha sido uno de los objetivos centrales de

la FCC. Esta ha estado más presente en las actuaciones relativas a la Fairness
Doctrine, y en relación a las minorías (Blumenthal y Goodenough, 1998: 126-
127).

La Ley de 1996 (Telecommunications Act) marca un nuevo período en la

regulación de la radio y de la televisión norteamericanas. Hasta esta ley, se
presuponía que las normas propuestas por la FCC eran correctas. A partir de
esta fecha se establece la necesidad de revisión bianual de las normas e
incumbe a la FCC demostrar que lo son. Estas revisiones dan lugar a que los
Tribunales recojan las argumentaciones de los demandantes –en general gru-
pos de comunicación– y que paralicen las nuevas reglas o demanden mayor
justificación mediante la presentación de evidencias. Esta peculiaridad de la
regulación norteamericana es un mecanismo perverso, en tanto en cuanto los
Tribunales únicamente demandan cambios, ya que ellos mismos no aportan
argumentaciones nuevas y colocan a la FCC en una continua búsqueda de evi-
dencias y de argumentos empíricos, para satisfacer las demandas de los tribu-
nales.

En la revisión 2002, uno de los grandes cambios fue la propuesta de un

índice de diversidad, que iba a constituir la base para aprobar o denegar la
propiedad cruzada de radio, TV y prensa. El propósito de este índice era
medir el grado de diversidad en los mercados locales a partir de la disponibi-
lidad de soportes (Shultz, 2005: 8). En esta preocupación por la construcción
del índice de diversidad, la FCC obvia algo tan fundamental como es la defi-

1. En 1943, en National Broadcasting Co. v. United States, la Corte Suprema definió el

interés público como el interés del público en un mayor y más efectivo uso de la radio.
Posteriormente, desde 1953 la FCC define el interés público, caso por caso.
2. Desde el principio de la FCC hasta su eliminación en el 1987 requería a quienes accedían
a una licencia de radio o de televisión que “presentaran asuntos controvertidos de pública
importancia, preséntadolos de una manera honesta, igualitaria y equilibrada”.

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nición de diversidad y de pluralismo. A pesar de que es un término de uso

común, resulta desconcertante que aún hoy siga sin tener un estatuto defini-
torio. Ni los académicos, ni los políticos, ni la jurisprudencia han sido capa-
ces de establecer definiciones de diversidad y de pluralismo que puedan
hacerse operativas, como por ejemplo construyendo un índice que la mida. En
otros ámbitos, como en la construcción del índice de Desarrollo Humano,
podría buscarse inspiración.
Tras esta presentación, el resto del presente texto busca caracterizar la
labor de la FCC en la regulación de la industria de la radio y de la televisión
norteamericanas, desde la monitorización aprobada por la Ley de 1996 y
especialmente, desde la tercera revisión de 2002, que fue paralizada por los
Tribunales, en el caso Prometheus (Prometheus Radio Project, 2004). En con-
creto, se estudia la definición de diversidad que subyace en la intervención de
la FCC, así como la labor de los tribunales y la creciente influencia de la
sociedad civil, características que ayudan a entender uno de los mecanismos
de regulación de la radio y de la televisión con más historia, como es el caso
de la FCC.

2. Ejes sobre los que se mueve la FCC

2.1. La FCC define la diversidad de manera indirecta

En el Report and Order and Notice of Propose Rulemaking, de 2003
(FCC, 2003), la FCC basa sus reglas en tres principios: diversidad, localismo
y competencia. No define la diversidad, pero sí hace un inventario de tipos:
de puntos de vista, de programación, de soportes, de fuentes y la diversidad
relativa a minorías y a las mujeres. El localismo puede ser caracterizado como
un componente de la diversidad, ya que se refiere a los contenidos locales, es
decir aquellos que tiene relación con una determinada sociedad. Incluso, en
muchos documentos, se justifica la diversidad de la misma manera que el
localismo3. De esta forma, cabe considerar que dos son los ejes sobre los que
discurre la política de la FCC: diversidad (que incluye el localismo) y la com-
petencia.
La diversidad de puntos de vista hace referencia a la existencia de medios
que reflejan una variedad de perspectivas, lo cual, según la FCC, se consigue,

3. Los mismos argumentos se emplean cuando se analiza la propiedad cruzada de prensa y

televisión. Ver Report and Order and Notice of Proponed Rulemaking, FCC 03-127, FCC,
junio de 2003. Disponible en http://www.fcc.gov/ownership/studios.html.

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 Tabla 1: Tipos de diversidad que considera la FCC.
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De puntos de vista De programas De soportes De fuentes Minorías

Se refiere a Noticias y asuntos Tipos de programas La existencia en un Disponibilidad de Provisión de mayo-
públicos y formatos mercado de múlti- contenidos de una res oportunidades
ples firmas de pro- variedad de produc- para entrar en la
pietarios indepen- tores industria de los
dientes medios a las minoría
y a las mujeres
Se alcanza Regulación de la pro- A través de la com- Las reglas de propie- Regulaciones tipo Políticas de
mediante piedad de radio y petencia dad de la radio y de PTAR y Fin-Syn promoción del
televisión: la televisión: rules acceso a la
Horizontal Horizontal propiedad de estos
colectivos
Vertical Vertical
Cruzada Cruzada
Antes: Fairness
Doctrine
Cadena de Cuantos más soportes La competitividad A mayor diversidad Los productores Un propietario que
razonamiento mayor probabilidad implica responder en la propiedad en independientes pertenezca a una
de puntos de vista mejor a las una industria, menor pueden contribuir a minoría es más
diferentes preferencias de los probabilidad de que que existan más proclive a ofrecer
consumidores. una persona o grupo diversidad de contenidos de interés
pueda tener una gran programas para esa minoría.
incidencia en la
opinión pública
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Fuente: Elaoración propia.
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en parte, a través de la regulación de la propiedad de las televisiones. La FCC

considera que los puntos de vista se reflejan fundamentalmente en la progra-
mación de noticias y de asuntos públicos (public affairs), si bien no niega que
los programas de entretenimiento contribuyan a la diversidad de puntos de
vista.
Aunque no existen evidencias, la FCC considera que un mayor número de
propietarios tenderá a generar un mayor número de puntos de vista, que en el
caso de que hubiera un número menor. En su filosofía, asume que la diversi-
dad marginal es decreciente, por lo que la FCC busca restringir la propiedad
en un punto, lo cual le plantea problemas en los Tribunales, ya que la diver-
sidad marginal no es medible, por lo que resulta difícil justificar un determi-
nado límite (por ejemplo, en el número de televisiones que una misma perso-
na puede tener) y no otro.
La diversidad de programas se refiere a la variedad de formatos de pro-
gramas y de contenidos. En televisión, la diversidad incluye dramas, come-
dias de situación, reality shows, noticias, así como programación especializa-
da –gastronomía, música, salud, etc–. En radio hace referencia a todos los
tipos de música, deportes y noticias.
La diversidad de programas y de puntos de vista se promueven de manera
diferente. Mientras que para alcanzar la diversidad de puntos de vista se busca
el mayor número de soportes y de propietarios, la diversidad de programas,
se alcanza mejor a través del fomento de la competencia, con lo que se busca
marginalizar la regulación gubernamental (FCC, 2003: 12). La explicación se
basa en que si las empresas compiten, estas van a intentar responder a las pre-
ferencias de los consumidores, lo cual requiere que las empresas ofrezcan
diferentes programas.
La relación entre las características del mercado y la programación ha pre-
ocupado desde siempre a la FCC. En 2002, la FCC encargó una serie de tra-
bajos que tratasen diferentes aspectos económicos y sociales en relación a la
propiedad, buscando evidencias que respaldasen las reglas que la FCC busca-
ba implementar. Los resultados no permitían establecer relación alguna, como
lo muestran los resultados. Sobre la existencia de una relación entre propiedad
y puntos de vista, uno de los estudios concluía que “de la propiedad común de
un diario y de una televisión no resultaba predecible el comportamiento en la
cobertura de las noticias” (FCC, 2003: p. 10). Por otro lado, Napoli (Napoli,
2001) no encuentra ninguna relación entre los ingresos de las estaciones y la
programación de informaciones, y sí una relación directa entre propiedad local
y provisión de programación de asuntos públicos (Info, 2004: 114).

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Spavins (Spavins, 2002), encontraba que las estaciones de televisión que

a la vez poseían diarios generalmente ofrecían más noticias locales y asuntos
públicos que las estaciones que no compartían propiedad con diarios.
También parece que existe una relación entre las estaciones propiedad de las
networks y una mayor cantidad de noticias, de forma que las afiliadas difun-
dían menos noticias que las que eran propiedad de las networks. Finalmente,
también parece influir en la cantidad de noticias el tamaño de mercado: las
estaciones de TV en los mercados más grandes tienden a ofrecer más progra-
mación de noticias que en los mercados pequeños.
El Project for Excellence in Journalism (Project for Excellence in
Journalism, 2003), realizó un estudio durante cinco años y llegó a la conclu-
sión de que las estaciones de televisión que poseían un diario ofrecían mayor
calidad de informaciones y que las estaciones de televisión que pertenecían a
grandes grupos ofrecían más calidad de noticias que las pequeñas, en un
determinado horario, mientras que las pequeñas estaciones de televisión ofre-
cían más calidad en un horario más tardío. También las estaciones afiliadas
ofrecían más calidad que las que eran propiedad de las networks.
La diversidad de soportes no es un objetivo en sí, sino que es el medio que,
para la FCC, garantiza la diversidad de programas y de puntos de vista. Es por
tanto la manera indirecta de alcanzar las dos clases de diversidad anterior-
mente citadas y con ello obvia entrar directamente a regular los contenidos de
los programas, lo cual atentaría contra la Primera Enmienda. Es decir, si la
regulación de la propiedad afecta en última instancia a los contenidos, enton-
ces esta violaría la neutralidad que busca la Primera Enmienda.
La diversidad de fuentes se refiere a la disponibilidad de distintos produc-
tores de contenido. Las PTAR (Prime Time Access Rule) y las Financial
Interest and Syndication (Fin Syn Rules) limitaron desde los 70s hasta 1995
la integración vertical entre productores de programas y networks de televi-
sión. Fueron creadas para limitar el número de horas de programación que las
networks podían suministrar a las estaciones afiliadas durante las horas de
máxima audiencia, en la creencia de que las estaciones locales programarían
contenidos de productores independientes. Sí que se creó un cierto número de
estos, pero no se incrementó ni la calidad ni la diversidad de los contenidos,
por lo que, los tribunales, en 1992 estipularon que las normas no estaban jus-
tificadas.
Algunos investigadores son muy críticos con estas normas y señalan que
tuvieron incluso el efecto contrario. M. Einstein hace una crítica radical de las
leyes porque la diversidad de programas disminuyó tras la aprobación de las

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PTAR y de las Fin-Syn, mientras que se incrementó en los años posteriores a

su desaparición (Compaine, 2005:8).

Hoy son varios lo grupos de la sociedad civil que reclaman la reaparición

de este tipo de normas, ya que consideran que mientras que en 1993, las tres
grandes networks producían el 32% de su programación (68% era producción
independiente), en el 2002, era del 76% (24% producción independiente).

La promoción de la propiedad de minorías y de mujeres ha constituido un

objetivo de la FCC desde 1960, en que la FCC y los Tribunales comenzaron
a incluir la propiedad de las minorías en el concepto de diversidad. Durante
los 60 comienza a considerarse la propiedad de las minorías como resultado
de la presión de los militantes por los derechos civiles de la época, que veían
unos medios dominados por las personas blancas y que ofrecían una visión
acorde con este dominio.

Es en los 70, cuando por vez primera se relaciona propiedad de las mino-
rías y diversidad de contenidos (Hortwitz, 2004: 29). En 1978, la FCC consi-
deraba que los puntos de vista de las minorías continuaban siendo inadecua-
damente presentados en la radio y en la televisión y creó la Política sobre pro-
piedad de las minorías de medios de difusión que consta de diferentes meca-
nismos: lottery preferences, comparative hearing preferentes y la tax certifi-
cate program, que concedían incentivos a los propietarios de las radios y de
las televisiones existentes a la hora de acceder a las licencias o cuando ven-
dieran estas a minorías. Contaba también con la distress sale program, que
permitía la venta a minorías, en el caso de una revocación de licencia, por un
valor del 75% o menos.

En la actualidad, debido a la presión ejercida por los grupos de comunica-

ción, se comienza a considerar el abandono de las políticas a favor de las
minorías y se argumenta que no existe evidencia entre la propiedad por per-
sonas de las minorías y la diversidad de puntos de vista. En esta etapa, la FCC
busca evidencias sobre la relación entre propiedad de las radios y televisiones
propiedad de minorías y el contenido.

Los resultados de los estudios proveen datos sobre la anterior relación, de

manera marginal. Mason (Mason y otros, 2001) cita dos estudios –uno relati-
vo a estaciones de radio de afroamericanos y otro relativo a radios en lengua
española– los cuales no encuentran relación alguna entre este tipo de propie-
dad y una diferente programación. Cita también otros tres en los que las esta-
ciones propiedad de minorías tienden a ofrecer más noticias que pueden inte-
resar a las minorías y que evitan los estereotipos relativos a las minorías. En

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otro estudio, del propio Mason, encuentra una relación curiosa: existe una
correlación directa entre propiedad de las minorías y contenidos, en radio,
pero no en televisión (Einstein, 2004: 36).
Más optimista es Horwitz (Hortwitz, 2004), quien cita varios estudios de
los 80 y de los 90, entre los que destacan los de Dubin y Spitzer, para quienes
los propietarios de radios de minorías tienen una mayor tendencia que los pro-
pietarios blancos a programar de manera distinta, si bien esta manera distinta
sólo se refiere a los formatos. Además estos cambios tienen lugar cuando se
dan ciertas condiciones: que las minorías sean importantes en porcentaje, que
existan grandes estaciones de radio y que no existan estaciones específica-
mente dirigidas a estas minorías.
Habrá que esperar a los resultados de los cambios que la FCC prevea hacer
en la presente revisión de las reglas de 2006. Sean cuales sean los resultados,
sería deseable que aumentasen las cifras tan reducidas de la propiedad de
medios por las minorías, ya que en conjunto suponen el 33% de la población
norteamericana, pero sólo tienen la propiedad de medios el 3,26% de las tele-
visiones (Wilson, 1999: 9).

2.2. Tribunales y evidencias

La labor de la FCC no puede entenderse sin considerar el papel del
Congreso y de los Tribunales. El Congreso puede actuar, siempre que consi-
dere que una determinada regla debe ser cambiada. Los jueces no pueden cam-
biar las leyes, pero sí pueden hacer que sean devueltas, para que la FCC las
reconsidere o para que las justifique mejor. Su misión es la de observar si las
reglas propuestas son arbitrarias o caprichosas, que es cuando “la agencia [la
FCC] se ha apoyado en factores que el Congreso consideraba que no debían
ser tenidos en cuenta, que haya fallado a la hora de considerar un aspecto
importante del problema, que ofrezca una explicación de sus decisiones que
vaya en contra de las evidencias o que la regla sea tan poco plausible que no
pueda ser interpretada como un punto de vista diferente o como el resultado
del propio saber hacer de la agencia” (Prometheus Radio Project, 2004:133).
La FCC debe demostrar que tanto la retención de las leyes, la retirada o la
modificación de las reglas son necesarias para el interés público. En esto ha
habido un cambio porque la jurisprudencia hoy interpreta la necesidad en sen-
tido laxo, de forma que necesario para el interés público significa que conti-
núa sirviendo al interés público, es decir que es conveniente y no que es indis-
pensable para el interés público. Esta interpretación semántica le concede más
poderes a la FCC.

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La monitorización necesaria desde 1996 reconoce de hecho la dinamicidad

que caracteriza a los mercados mediáticos. Además, esta monitorización
supone un gran cambio en la filosofía que subyace en las actuaciones de la
FCC, ya que la revisión se coloca en el corto plazo, mientras que hasta 1996,
la labor de la FCC ha sido más de prospección y de anticipación al futuro.
Estas revisiones hacen que la FCC sea más frágil (más fácil de atacar) porque
los Tribunales tienen múltiples ocasiones de poder atacar los razonamientos
de la FCC.
La revisión, tal y como se prescribe tiene un carácter desregulatorio, ya
que coloca el acento en la modificación o en la retirada de las normas, mien-
tras que hasta 1996, las reglas se mantenían a menos que hubiera razones para
cambiarla (Prometheus Radio Project, 2004:138).
La FCC debe justificar los cambios que propone de manera eficiente; efi-
ciencia que reclama evidencia empírica, que no siempre está disponible.
Resulta difícil encontrar estudios que muestren a las claras la relación de una
variable con otra, porque no tiene porqué existir una relación lineal entre
menor número de propietarios y una reducción de la diversidad. La razón es
que el contexto y la estructura en la que los soportes operan, pueden resultar
más importantes que el número de soportes o que la propia organización de
estos. M. Einstein establece que la diversidad en los medios depende del con-
texto y de la estructura y afirma que es “la dependencia de la publicidad para
su soporte financiero quien le lleva a una diversidad limitada” (Einstein,
2004: 4).
La multiplicidad de factores que afecta a los medios, hace que no puedan
realizarse análisis lineales. Así, el nacimiento del cuarto network –Fox– tuvo
lugar cuando se dieron múltiples circunstancias: además de factores tecnoló-
gicos (existencia de satélites para realizar transmisiones) y económicos
–reducciones en los costes de los equipos–, resultó fundamental la elimina-
ción de las reglas PTAR y Fin Syn que permitieron que la Fox –con amplia
presencia en la producción– creara el nuevo network Fox TV. En este caso, las
reglas preexistentes consideraban que la unión de productores y de difusores
disminuía la diversidad, pero esta disminución se compensó, al menos en
parte, con el nacimiento de una nueva network.
Aparentemente, muchos de los problemas de la FCC se solucionarían con
la provisión de evidencias empíricas. Sin embargo, como señala Craufurd, al
referirse a las informaciones empíricas: “el acceso a este tipo de informacio-
nes no elimina el riesgo de error. Los jueces, lo mismo que los políticos, al
moverse dentro del mundo de las estadísticas, de las tendencias de los merca-

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dos y de la evolución tecnológica, pueden escoger caminos equivocados. La

tentación en estas circunstancias puede muy bien ser la de limitarse a propo-
ner objetivos generales, para después que sea el legislador o el organismo
regulador quien promueva estos objetivos mediante reglas concretas”
(Craufurd, 1997: 238).
Todo ello significa que, aún cuando pudieran existir evidencias, al ser
estas interpretables, parece que la FCC va a tener que enfrentarse a los
Tribunales de justicia durante largo tiempo.

2.3. Movimientos civiles y grupos de comunicación

Durante los 60 hubo una gran presión para que la FCC hiciera accesible
los medios a las minorías, lo que suponía un incremento de la diversidad.
Hoy, desde 2003, existe un gran movimiento contra la reforma de la FCC,
apoyado ampliamente por la sociedad civil norteamericana.
La revisión bianual de 2002 implica cambios estructurales de gran calado,
equiparables a los de la Telecommunications Act de 1996, y fue más contes-
tada que esta. Algunas asociaciones plantearon batalla legal para paralizar la
reforma. Destacan la Consumers Union, Center for Digital Democracy y
Fairness and Accurary in Reporting. Hoy, en la revisión de 2006, destaca la
coalición Stop Big Media, cuyo nombre resulta suficientemente explícito.
La revisión de 2002, se concretó en una propuesta por la FCC de junio de
2003, que significaba un cambio, sin precedentes, con tintes claros de desre-
gulación: especialmente el incremento del tope nacional al que podía llegar
una televisión (45%), y la relajación de las normas de televisión local, que
permitía hasta tres televisiones en los mayores mercados, junto a la nueva
norma de propiedad cruzada que permitía la propiedad cruzada en los merca-
dos con tres o más televisiones (97,7% de las áreas) (Campbell, 2006: 467).
Los ataques a la FCC venían de los dos frentes. Por un lado, la sociedad
civil argumentaba que la FCC había ido demasiado lejos, mientras que para
los grupos de comunicación las nuevas reglas se habían quedado cortas. En
total hubo nueve demandas, que al final fueron consolidadas en el Tercer
Circuito, bajo el nombre de Prometheus Radio Project v. FCC. Los Tribunales
señalaron que la FCC había errado a la hora de justificar los límites de pro-
piedad cruzada y los límites de propiedad de la televisión local, así como en
la decisión de retener la norma establecida por el Congreso relativa a los lími-
tes numéricos de las estaciones de radio. La decisión de los Tribunales dejó
en suspenso las leyes hasta la nueva revisión, que es precisamente la que está
ahora, en 2006, teniendo lugar.

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Caracterización de la regulación de la FCC 129

Tucho (Tucho, 2006: 305 y ss.) ofrece una taxonomización de este movi-
miento y distingue varios tipos de grupos. Desde organizaciones que tienen
como objetivo ofrecer informaciones a otros movimientos, a grupos que tie-
nen por objetivo el seguimiento de los medios de comunicación, como
Fairness and Accuracy in Reporting o Media Channel, pasando por grupos
militantes que buscan la formación y educación a los medios –Action
Coalition for Media Education–, el estudio de los procesos de elaboración de
las políticas de comunicación –Global Action Project–, medios de informa-
ción alternativos –OneWorld TV– y otros, entre los que destaca la Consumer
Federation of America. Otros más alejados, pero que han sido influyentes ha
sido el Center for Public Integrity, que ha realizado estudios sobre la labor de
lobby de los grupos de comunicación sobre el Congreso, de la Cámara de
representantes y de la propia FCC.
El comportamiento de la FCC muestra que tiende a alinearse con los inte-
reses de la industria, lo cual se conoce con el nombre de captura regulacio-
nal, término definido por Horwitz para dar cuenta del hecho de que las agen-
cias de regulación “ favorezcan sistemáticamente los intereses privados de las
partes reguladas y que sistemáticamente ignoren los intereses del público”
(Flew, 2006: 289). Esta captura se demuestra también en el tipo de estudios
que se encargan, llegando incluso a desviar y silenciar algunos de estos estu-
dios, en el caso de que los resultados no vayan en la línea buscada o contra-
digan alguna de las medidas que la FCC proponga. Así, en primavera de 2006,
se denunció la existencia de dos estudios sobre propiedad de los medios, que
nunca vieron la luz pública. Uno, de ellos establecía que la concentración en
grandes grupos afectaría negativamente a las noticias producidas localmente
(Puzzanghera, 2006).
En la revisión de 2002, llamó la atención la poca cobertura mediática de la
propuesta de la FCC, y eso a pesar de que el comisario de la FCC Jonathan
Adelstein consideraba la decisión como “el más extenso y destructivo barri-
do de las reglas de protección del consumidor en la historia de la radio y de
la televisión norteamericanas” (Beckerman, 2002: 15). Los dos comisarios
demócratas –Adelstein y Copps– criticaron que, a pesar del volumen de
comentarios hechos por el público, en su mayoría en contra de las reglas,
hubiera habido únicamente una sola audición pública, y cinco reuniones con
los grupos defensores de los consumidores (Hickey, 2003: 5). Contrasta con
las 71 veces que los más grandes grupos de comunicación se habían reunido
con los miembros de la FCC, a puerta cerrada antes de que la FCC hiciera
pública su propuesta (Noll y Price, 1998: 485). El Comisario demócrata
Copps organizó audiciones no oficiales a lo largo del país, en colaboración
con grupos como el Sindicato de Escritores.

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2.4. Es mejor no regular

Noam ha analizado la concentración en la industria de los medios y de las
telecomunicaciones, mediante el cálculo del índice Herfindahl-Hischmann,
desde 1983, hasta el 2005.

Tras distinguir entre medios regulados y no regulados, establece que la

concentración dentro de los medios regulados ha estado por debajo del valor
HHI de 1000 (baja concentración) hasta 1996, fecha a partir de la cual dicho
valor no ha parado de incrementarse hasta sobrepasar el valor de 1600
(medianamente concentrado) en el 2004.

Tabla 2: Valor de HHI corregido en distintas industrias. 1984-2004

1984 1992 1996 2000 2004

Medios regulados (a) 900 700 720 1400 1600

Medios no regulados (a) 525 600 700 900 900

Internet 3500 1550 1570 2100

Todos los medios4, nivel local 6000 5920 6000 5700 5100

(a) Es a nivel nacional

Nota: Los valores son aproximados, pues están confeccionados a partir de varios gráfi-
cos. Los gráficos proceden de E. Noam, “Deregulation and Market Concentration: An
Analysys of Post 1996 Consolidations”, Federal Communications Law Journal, vol
58, n. 3, pp. 544-555 y 548.

Según Noam, la concentración en las industrias no reguladas a nivel nacio-

nal es, por tanto, moderada y muestra un ligero repunte a partir de 1996. Este
incremento es la consecuencia natural del aumento de competencia que supu-
so la Ley de 1996. La eliminación de los límites de propiedad en la radio y la
elevación de los de las televisiones potenció la entrada y creó incentivos para
que las empresas se fusionaran, de cara a alcanzar una cierta cuota de merca-
do (Noam, 2006:548). Es decir lo que hizo la Ley de 1996 fue aumentar la
competencia y en consecuencia aumentó la concentración, en la búsqueda de
posiciones de poder, por lo que no cabe interpretar la competencia y la con-
solidación movimientos separados.

4. Incluye TV por cable, diarios locales, revistas, estaciones de radio y de televisión.

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Sin embargo, la concentración en Internet es importante y más aún, los

medios de comunicación a nivel local. Es este nivel el que debe considerarse
realmente la concentración, ya que es el nivel más relacionado con el consu-
midor. A pesar de que los valores son de una gran concentración, Noam sólo
los considera superficialmente.
Por otro lado, Compaine (Compaine y Gomery, 2000), compara el índice
Herfindahl-Hirschman entre 1986 y 1997 y llega a la conclusión de que la
concentración es inexistente, ya que cita la cifra de 268, muy por debajo de
los 1800 en que se considera que una industria empieza a estar concentrada.
Este índice tan bajo es debido a que los mercados se han expandido, porque
han crecido en cifra de negocios, pero también porque se incluyen todos los
productos sustitutivos. Al considerar más productos, los índices disminuyen.
Si se utiliza el índice de las cuatro primeras empresas y se consideran más
productos como sustitutivos, el numerador va a ser más reducido.
R. H. Weinstein (Weinstein, 2004) coincide con Noam, al afirmar que los
mercados no regulados proveen incentivos económicos para que los propieta-
rios de diversos soportes ofrezcan una mayor diversidad de contenidos.
Incluso, piensa que la competencia atomizada entre empresas puede signifi-
car una variedad reducida. De aquí que la regulación a través de la limitación
de la propiedad pueda significar un descenso de la variedad, con lo que se
coloca cerca del pensamiento de Steiner y sus seguidores, que defienden que
una situación de monopolio podría implicar una mayor diversidad que en
competencia. Justo lo contrario de lo que pretende la FCC.
Los partidarios de la desregulación –como Noam– son los que más estu-
dios empíricos realizan. Si las industrias no reguladas están menos concentra-
das, entonces el corolario es que es mejor no regular la industria, por lo que
la conclusión final sería que la FCC debería olvidarse de las restricciones
estructurales y dejar que sean las autoridades de la competencia quienes regu-
len el mercado de los medios, y por tanto, indirectamente, el de las ideas.

3. Conclusiones
El desarrollo de sistemas alternativos de oferta de contenidos audiovisua-
les –VOD, TiVo, cable, satélite, hertz, Internet– es visto como sustitutivo por
autores como Compaine, Weinstein o Noam.
Cabe señalar que el uso que hacen tanto Noam como Compaine de los
índices de concentración son interesados, ya que consideran fundamental-
mente la concentración a nivel nacional y consideran diferentes productos

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132 Juan Carlos MIGUEL

como sustitutivos. Al haber muchos productos sustitutivos, los índices de con-

centración se reducen. Por otro lado, al considerar industrias culturales a nivel
nacional, los índices de concentración también bajan, por lo que cabe hablar
de un uso interesado de los índices, ya que al ser bajos no se justifica la nece-
sidad de una regulación.

Ante lo nuevo, la FCC piensa que lo mejor es no intervenir y esperar a que

se desarrolle. Un buen resumen del pensamiento que defiende la no interven-
ción en relación a los nuevos mercados, como por ejemplo Internet y la banda
ancha la daba William E. Kennard, presidente de la FCC, en unas declaracio-
nes en Wall Street Journal: “Lo que necesitamos recordar ahora es que nadie
puede prever estas innovaciones [se refiere a la radio por Internet]. No pode-
mos regular los problemas que deben aún materializarse en un mercado que
debe aún desarrollarse” (Wall Street Journal, 1999).

Hace treinta años, también había nuevas tecnologías que se establecían,

entre grandes dificultades y con lentitud, como era el caso del cable, de las
videocasetes y del satélite y algunos reclamaban que la FCC dejara de utili-
zar como instrumento de regulación la renovación de licencias a las radios y
a las televisiones estableciendo el modelo de la prensa escrita. En cierto modo
hoy se asiste a una reinterpretación de esta petición cuando se afirma la sus-
titutividad de todos los soportes o cuando los Tribunales piden a la FCC que
aporte evidencia empírica. Al menos el propósito es el mismo: no regular los
contenidos, ni directa, ni indirectamente.

En la actualidad, La FCC se encuentra con tres principales obstáculos, que

debe aprender a gestionar: los Tribunales, la presión de la sociedad civil y
los lobbies de los regulados. En el caso de los Tribunales, debe proveer evi-
dencias empíricas, a veces difíciles de conseguir. Los Tribunales, en general,
aceptan las reglas propuestas por la FCC –como en el caso de Prometheus–
pero reclamaban mayor justificación de porqué se colocaban determinados
límites y no otros. Esto significa que la FCC debe en primer lugar justificar
una determinada regla –o su anulación–, y en el caso de justificar la regla,
queda la parte más difícil que es la de establecer los límites.

Como señala Horwitz (Hortwitz, 2004: 46), “entre desregulación y senten-

cias de los Tribunales es la economía del mercado quien reina suprema en
Norteamérica”. Los mercados pueden traer diversidad, la diversidad que sig-
nifique satisfacer a todos los segmentos que podamos considerar en nuestras
sociedades.

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Respecto a la presión social, debido a que la FCC promueve la diversidad,

debe contar con la sociedad civil a la hora de establecer las normas y reglas
que vaya a adoptar, retener o modificar, ya que son instrumentos fundamen-
tales para la democracia. La FCC debe liberarse de la captura regulatoria,
que supone un sesgo que tiene en cuenta únicamente a los grupos de comuni-
cación. En todo caso, debe compensarse la labor legítima de lobby que reali-
zan los grupos de comunicación con la instauración de mecanismos de comu-
nicación con la sociedad civil.
La diversidad, el pluralismo al igual que otros hiperconceptos5 como el
servicio público son difíciles de definir y por tanto de medir, y a pesar de la
existencia de un consenso general sobre la necesidad de promocionar el plu-
ralismo en los medios de comunicación, no existe ni en USA ni en Europa una
definición sobre su significado (Schultz, 2005).
Obviar la definición de diversidad plantea problemas, que los Tribunales
pueden utilizar para no aceptar las normas propuestas por la FCC. Y, definir-
la de manera indirecta (diversidad de propietarios como sinónimo de diversi-
dad) tampoco resulta aceptable porque no solamente falta literatura económi-
ca que apoye esta relación sino que también debe profundizarse y buscarse
nuevas definiciones de diversidad, sobre todo en una época en la que existen
grandes diferencias, con respecto a la época del comienzo de las regulaciones
en EE.UU. En este sentido, los grupos de comunicación norteamericanos, en
enero de 2005, los networks y los propietarios de diarios –Tribune Co., Fox,
Viacom Inc. y NBC Universal–, utilizando el argumento de la abundancia,
urgieron a la Corte Suprema para que revisara y anulara la decisión del
Tribunal de Apelación del Tercer Circuito de Filadelfia (Radio Prometheus)
que había paralizado el plan de relajación de las normas de propiedad de los
medios que la FCC había propuesto en junio de 2003. La razón fundamental
que daban era que los desarrollos tecnológicos y de competencia han hecho
que las reglas de propiedad cruzada (Barnes, 2005: A4), y en general todas las
reglas (TelevisionWeek, 2005) sean obsoletas.
Podríamos decir que para garantizar una mayor diversidad, más que la
forma de regular, de la existencia o no de un organismo independiente de
regulación y más que de normas estructurales ex ante o ex post, lo que se

5. Con éste término se quiere dar cuenta de conceptos que son considerados como valores en
sí, que están en la base de muchas políticas y de muchas agencias de regulación (por ejemplo
europeas). Debido a que se establece su definición caso por caso, o país por país, la definición
es muy difícil de establecer con carácter universal. Los mejores ejemplos son diversidad, ser-
vicio público o pluralismo.

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necesita es la búsqueda de diferentes modos de financiación, ya que mientras

que sea la publicidad el mecanismo de financiación de medios como la radio
o la televisión, la programación va a responder fundamentalmente a intereses
de los anunciantes. Además, el hecho de que no exista una televisión pública
potente en EE.UU. implica que esta no puede jugar el papel de líder en inno-
vación, en temáticas, en objetividad, etc.
Hoy, la FCC vuelve a proponer la modificación de las reglas, que ya pro-
puso en 2003. Cualesquiera que sea el resultado de esta nueva revisión de las
reglas, junto con los argumentos y evidencias que aporten va a suponer una
nueva etapa en la regulación de los medios norteamericanos, especialmente
en radio y televisión. Ante este tipo de editoriales, sólo queda decir que ojalá
se pudiera garantizar la diversidad de la manera más simple que es la de la
regulación de la competencia. Pero, incluso esta no es tan fácil de efectuarla
y también en ella actúan la política, porque sobre todo las grandes operacio-
nes son el resultado de complicadas negociaciones, en las que influye desde
la cercanía hacia el partido dominante, hasta la cantidad y calidad de los lob-
bies. La economía tampoco es una ciencia exacta.
Lo que suceda, es decir lo que proponga la FCC y lo que establezcan des-
pués los Tribunales de apelación (ya que previsiblemente serán constados por
los regulados o por la sociedad civil) constituirá una nueva etapa en la estra-
tegia de actuación de la FCC. Parte del resultado dependerá de la exquisitez
con que se lleve el proceso (audiciones públicas) y de la calidad y del rigor
de las argumentaciones.

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Caracterización de la regulación de la FCC 135

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