La Proporcionalidad de Las Sanciones Administrativas

15/9/23, 20:17 La proporcionalidad de las sanciones administrativas
Artículos
La proporcionalidad de las sanciones
administrativas
The Proportionality of Administrative Sanctions1
JACQUES PETIT [email protected]

Université de Rennes 1, France
La proporcionalidad de las sanciones administrativas

Revista Digital de Derecho Administrativo, núm. 22, pp. 367-397, 2019
Universidad Externado de Colombia
Recepción: 10 Noviembre 2019

Recibido del documento revisado: 22 Enero 2019
Aprobación: 22 Abril 2019
DOI: 10.18601/21452946.n22.14
RESUMEN:
El presente artículo aborda las sanciones administrativas en el derecho administrativo en general,
haciendo particular énfasis en el principio de proporcionalidad y su influencia en la práctica de
potestades sancionatorias de autoridades administrativas. A partir de un estudio teleológico de las
finalidades de la imposición de sanciones administrativas, a lo largo del escrito se observan las
razones por las cuales en cada caso en concreto deben analizarse los fines perseguidos con la
imposición de una sanción. A partir del examen de la jurisprudencia del Consejo Constitucional y
Consejo de Estado francés, además de jurisprudencia de la CEDH, la presente investigación busca
evidenciar algunos criterios de determinación de la proporcionalidad que deberán ser tenidos en
cuenta por el legislador al momento de preverlas en las disposiciones normativas, por la autoridad
administrativa cuando impondrá la sanción en concreto y, de igual forma, por el juez en el escenario
de control del acto administrativo mediante el cual se impone una sanción.
Palabras clave:
sanciones administrativas, proporcionalidad, poder sancionatorio, Administración pública,
control judicial.
ABSTRACT:
This paper analyzes administrative sanctions in general Administrative Law, with particular regard to
the proportionality principle and its role in how administrative authorities exercise sanctioning
powers. Through a teleological study of administrative sanctions, this research aims to reveal the
importance of determining the purposes that, in each single case, the corrective measure is sought to
attain. By examining specific rules of proportionality in the case law of the French Constitutional
Council and the Council of State, along with the jurisprudence of the CEDH, it intends to fuel the
debate on the criteria to be incorporated by lawmakers, applied by administrative authorities, and
considered by judges during judicial review.
Keywords:
Administrative Sanctions, Proportionality, Sanctioning Powers, Public Administration, Judicial
Review.
Con el objetivo de estudiar la proporcionalidad de las sanciones administrativas, deberemos

hacer algunas precisiones, ya que resulta necesario indicar qué es lo que entendemos por
sanción administrativa y por qué esta noción puede ser entendida en diferentes sentidos.
Cuestión que en un orden lógico se desdobla: debe definir tanto el componente de sanción,
como el componente administrativo.
https://www.redalyc.org/journal/5038/503860786014/html/ 1/19
La noción de sanción será entendida en el presente trabajo en sentido estricto, como
designación de una medida represiva, es decir, una medida que menoscaba la situación
material o moral de un individuo, con el objetivo de reprimir una falta cometida por este. En
otras palabras, se trata de una falta a una obligación. De esta definición se desprende que la
sanción es una medida que define a la vez su contenido (el menoscabo a una situación), su
fundamento de hecho o su condición legal (la falta), y su objetivo o finalidad (castigar al autor
de la falta y no, en particular, reparar el perjuicio que ella hubiese podido causar). Así, es
importante resaltar que la finalidad punitiva es el objetivo directo de la sanción, pero esta
última persigue, necesariamente, una finalidad más amplia: proteger los intereses públicos
que constituyen el fundamento de las obligaciones desconocidas. Por ejemplo, las sanciones
aplicadas a las empresas culpables de prácticas restrictivas de la competencia pretenden
reprimir estos comportamientos, al igual que asegurar el buen funcionamiento del mercado.
Por otro lado, el carácter administrativo de la sanción puede ser comprendido de manera
amplia. En el sentido más estricto, entendemos por sanciones administrativas aquellas
emitidas por una autoridad administrativa y desprovistas de un carácter disciplinario, lo cual
hemos denominado algunas veces sanciones administrativas generales. El carácter general y
no disciplinario de la medida significa que es un poder de naturaleza penal, que fue confiado
a una autoridad administrativa cuando este había sido atribuido normalmente al juez. En el
derecho francés, las sanciones que la respectiva autoridad de derecho de la competencia
pueda imponer a cualquier empresa autora de una práctica restrictiva de la competencia son,
por ejemplo, de este tipo. En un sentido amplio, englobamos en la noción de sanción
administrativa a todas las sanciones impuestas por una autoridad administrativa, sin
distinguir entre las sanciones disciplinarias y las no disciplinarias. Finalmente, en un sentido
aún más amplío (frecuentemente adaptado por la doctrina francesa), comprendemos la
noción no solamente como las sanciones pronunciadas por una autoridad administrativa,
sino también aquellas impuestas por las jurisdicciones administrativas (por ejemplo, por las
jurisdicciones disciplinarias competentes para imponer sanciones sobre algunos funcionarios
o miembros de algunas profesiones) porque todas estas sanciones pertenecen al derecho
administrativo (y no al derecho penal). No analizaremos aquí el poder represivo de la
administración propiamente dicho,- además, el tema de la proporcionalidad interesa de igual
manera a las sanciones disciplinarias como a las no disciplinarias. En consecuencia, es la
segunda concepción la que será tenida en cuenta para el desarrollo de este trabajo.
La segunda precisión se refiere a la noción de proporcionalidad, la cual es frecuentemente

comprendida como una exigencia para que la severidad de la sanción sea adaptada a la
gravedad de la infracción. Esta definición presenta un defecto: ella hace creer que la
proporcionalidad impone solamente una relación de adecuación entre dos de los elementos
de la sanción: su contenido y su condición legal. Un análisis un poco más preciso conduce a
afirmar que la proporcionalidad supone la existencia de una relación entre los tres elementos
constitutivos de la noción de sanción, elementos que son indisociables, ya que el contenido
de la sanción debe estar ajustado a la falta de tal manera que aquella -la sanción- alcance sus
objetivos (directos e indirectos)1. Esta concepción tiene una consecuencia importante, pues
implica que, para apreciar la proporcionalidad de una sanción, no solamente debe analizarse
la gravedad de la falta sino también los objetivos de la sanción, y así considerar la importancia
de los intereses que pretende proteger cada sanción en concreto. Así, como lo veremos a lo
largo de este trabajo, esta última posición es la acogida por el derecho positivo francés, que
confirma este punto de vista.
Resulta útil para complementar esta definición escudriñar cuál es la razón de ser de la
exigencia del principio de proporcionalidad. Sin duda, su fundamento es esencialmente
liberal, en el sentido político del término, es decir que ella pretende racionalizar y limitar el
poder punitivo de la Administración. En efecto, puede considerarse como una prerrogativa
del poder público que permite afectar o menoscabar las situaciones individuales,
particularmente derechos. La Administración detenta este poder (como todas sus otras
prerrogativas) porque de alguna manera resulta necesaria para la protección del interés
público, como, por ejemplo, para regular el mercado necesita poder sancionar las prácticas
anticompetitivas. Esta necesidad es el fundamento de su poder de sanción y, por
consecuencia, su límite, ya que sanciona en ejercicio de las funciones que le fueron atribuidas
exclusivamente en aquellos casos donde lo considere necesario. Por lo tanto, una sanción
desproporcional no podría ser admitida, precisamente porque supera lo que es necesario y
se encuentra, por lo mismo, privada de fundamento. Una tercera precisión tiene que ver con
el punto de vista de la proporcionalidad, que será más adelante examinada. Esta cuestión
será tratada a partir del derecho francés, el cual intenta dar un alcance más general para este
propósito. Cada uno de estos puntos exige ciertas precisiones.
En materia de sanciones administrativas, estudiar el punto de vista exclusivamente francés

no es posible, ya que, en este campo, el derecho de la Convención Europea de Derechos
Humanos (Convención EDH) y, en menor escala, el derecho de la Unión Europea ejerce una
influencia considerable sobre los derechos nacionales de los Estados europeos. En cierta
medida, se trata de un movimiento de unificación del derecho aplicable a nivel europeo,
mientras que a nivel de los Estados miembros históricamente las tradiciones jurídicas
nacionales, en materia de sanciones administrativas, presentan serias diferencias aún
existentes. En consecuencia, la importancia de esta unificación puede entenderse como un
fortalecimiento de las garantías sustanciales y procesales en cabeza de los individuos, como
resultado de una transposición de los principios clásicos del derecho penal y su
procedimiento a las sanciones administrativas. Un procedimiento de "penalización" del
régimen de sanciones administrativas está en acción, pues las cortes constitucionales
contribuyen a este proceso y, en Francia, es particularmente el caso de la jurisprudencia del
Consejo Constitucional (Conseil Constitutionnel).
De tal forma, esta "penalización" plantea dos grandes cuestiones: la primera, frente a la
especificidad del régimen de la sanción administrativa: ¿está destinado este a desaparecer o
solamente a atenuarse? Al tener en cuenta la transposición en materia administrativa de los
principios del derecho penal, ¿podrían alterarse las sanciones administrativas como resultado
de su adaptación a las particularidades que pueden presentar las sanciones penales? La
segunda cuestión se refiere a la unidad del régimen de la sanción administrativa: ¿la
penalización influye en un mismo grado en todas las sanciones administrativas? o ¿conviene
considerar su influencia dependiendo de la sanción administrativa que se trate? De manera
correlativa, ¿hasta qué punto la influencia del derecho penal provoca una homogenización del
régimen de la sanción administrativa? Estos interrogantes se encuentran evidentemente
relacionados, puesto que la penalización no es la misma en todos los casos que nos
encontremos frente a una sanción administrativa, precisamente por su relación con las
sanciones de carácter penal son notables.
Con el objetivo de dar un alcance mucho más general, el derecho francés será analizado a
partir de algunas cuestiones generales que plantean la exigencia de la proporcionalidad, es
decir, cuestiones que se plantean para el derecho administrativo en general. Por tanto,
debería resultar fácil comparar las respuestas que el derecho francés aporta a estos
cuestionamientos o interrogantes que se realizan de igual forma otros ordenamientos. Esto
nos conducirá a determinar cuáles son los cuestionamientos generales.
La primera está relacionada con la idea de "penalización" del régimen de las sanciones
administrativas. La exigencia de la proporcionalidad de la pena es uno de los fundamentos
del derecho penal moderno, construida en Europa a partir del final del siglo XVIII bajo la
influencia de las ideas de Beccaria2. Esta exigencia fue concebida como corolario del principio
de legalidad de los delitos y de las penas: la ley penal debe definir con precisión las
infracciones y sanciones de tal forma que estas sean proporcionales a aquellas. De
conformidad a una evolución general, lo que era en su origen una idea para orientar la acción
del legislador, se convirtió en un principio del derecho positivo impuesto a este último, ya que
está consagrado en una convención internacional (por ejemplo, el artículo 49-3 de la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea3) y por la Constitución. De esta manera, en
Francia, el Consejo Constitucional interpretó la disposición del artículo 8 de la Declaración de
los Derechos de Hombre y del Ciudadano de 1789 (que hace parte del derecho constitucional
francés actual), según la cual "la ley solamente debe establecer las penas estricta y
evidentemente necesarias", como lo exige el principio de proporcionalidad de las sanciones
penales4. Esta interpretación está evidentemente fundamentada sobre la idea anteriormente
expresada, según la cual lo que es desproporcional no es necesario. Esto conduce a una
primera cuestión que abarca la existencia de un mismo principio de proporcionalidad de las
sanciones administrativas: de conformidad con el ejemplo del derecho penal, ¿el derecho
administrativo sancionatorio consagra un principio de proporcionalidad? La respuesta actual
del derecho francés (al igual que el derecho administrativo de otras latitudes) es positiva.
Dado que existe el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas, dos

otros interrogantes se plantean respecto a su implementación. En efecto, este debe ser
respetado en las dos etapas del procedimiento sancionatorio: en principio, la etapa del
establecimiento de la sanción y, después, la etapa de la imposición de la sanción establecida.
En otras palabras, el principio de proporcionalidad significa, en primer lugar, que la autoridad
pública competente para establecer sanciones administrativas (legislador o autoridad en
ejercicio de un poder reglamentario) debe prever sanciones proporcionales. Este principio
significa que la autoridad administrativa competente para imponer las sanciones establecidas
por la ley o el reglamento debe imponer una sanción proporcional a la falta o infracción
efectivamente cometida. Esta distinción es importante por dos razones: la primera es que la
cuestión de la proporcionalidad no plantea la manera en todos los casos. Podríamos
encontrarnos ante un primer caso, donde esta cuestión se plantea de manera abstracta: se
trata de saber si la pena prevista por una regla de derecho para una categoría de infracciones
es proporcionada. Por otro lado, podríamos también encontrarnos en el caso donde la
cuestión de la proporcionalidad se plantea de manera concreta: una sanción impuesta por
una decisión individual contra alguna persona es proporcional a la falta efectivamente
cometida por esta.
En segundo lugar, las relaciones entre la proporcionalidad abstracta y la proporcionalidad

concreta presentan ciertas oposiciones. En concreto, sus lugares respectivos aparecen
inversamente proporcionales: entre más sea fijada de manera precisa por la regla
sancionadora la proporcionalidad, menos tendrá esta autoridad un margen de maniobra o
apreciación para adaptar la sanción a cada caso en concreto. Por tanto, si la sanción
simplemente se fija en niveles concretos, dicho margen será mucho más amplio. La evolución
de la proporcionalidad en materia penal lo demuestra, pues la sacralización del principio de
legalidad condujo a estimar que correspondía exclusivamente a la ley determinar las penas
aplicables sin dejar ningún margen de apreciación al juez. Este sistema de penas fijas fue
defendido por Beccaria5 y adoptado por el Código Penal francés de 1791. Sin embargo, el
desarrollo de las teorías penales basadas en la personalidad del delincuente condujo a
desear individualizar el tratamiento de estas, lo que supuso abrir las facultades del juez para
permitirle adaptar la sanción a cada caso en concreto. Como lo veremos, esta tensión entre la
proporcionalidad abstracta y la proporcionalidad concreta existe de igual forma para la
imposición de una sanción administrativa.
Este estudio comprenderá entonces tres puntos:
La existencia de un principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas.
La proporcionalidad abstracta de la sanción administrativa prevista.
La proporcionalidad concreta de la sanción administrativa impuesta.
1. LA EXISTENCIA DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LAS SANCIONES

ADMINISTRATIVAS
Siguiendo la metodología mencionada (análisis de las respuestas del derecho francés a

interrogantes generales), conviene comenzar por algunas observaciones, a decir verdad,
sumarias, sobre las diferentes maneras en las cuales el derecho positivo puede afirmar (o,
por otra parte, negarse a afirmar) un principio de proporcionalidad de las sanciones
administrativas.
Así, podemos considerar sobre este punto una primera alternativa. O bien el derecho
positivo plantea un principio general de proporcionalidad de la acción administrativa, que es
aplicado a las sanciones administrativas como a las otras decisiones administrativas, como es
el caso, por ejemplo, del derecho de la Unión Europea6, o bien, en la ausencia de un principio
general de proporcionalidad, es posible afirmar la existencia de un principio de
proporcionalidad específico de la acción administrativa sancionadora porque, en este campo,
tal principio parecía particularmente necesario para la protección de derechos individuales.
Una segunda alternativa -desde un punto de vista formal- radica en presentar el principio
de proporcionalidad de las sanciones administrativas podrán ser presentadas de tres formas:
a) en principio, puede encontrarse explícitamente consagrado en un texto, b) contrario a la
anterior opción, ante la ausencia de una disposición normativa, es posible que el juez
consagre la exigencia de un principio jurisprudencial de proporcionalidad (particularmente
inspirado en el derecho penal), y c) finalmente, encontramos una tesis intermediaria, un texto
que no lo menciona explícitamente y que puede ser interpretado por el juez como principio
de proporcionalidad de las sanciones administrativas (interpretación que será generalmente
motivada por la preocupación de fortalecer o reforzar las garantías ofrecidas a los
administrados frente al poder sancionador de la Administración).
La realización de una u otra de estas posibilidades en uno u otro derecho depende de dos
factores: la observancia de características generales del derecho administrativo y la tradición
jurídica nacional en materia de sanción administrativa.
Así las cosas, podemos, a partir de este marco general, reflexionar sobre el caso concreto
del derecho administrativo francés. Sus rasgos esenciales pueden ser resumidos de la
siguiente manera: se trata de un derecho elaborado por la jurisprudencia del Consejo de
Estado (en absoluto por el legislador) con la preocupación primordial del buen
funcionamiento de la Administración y no la protección de derechos individuales. Bajo esta
misma lógica, la tradición francesa de la actuación administrativa puede resumirse en que en
su antiguo origen y desarrollo estuvieron rodeados de reticencia, incluso de hostilidad,
surgiendo así de manera puramente empírica, sin esfuerzo de sistematización (cuestión
particular del derecho francés, que lo diferencia enormemente del derecho alemán).
Lo anterior explica el estado del principio de proporcionalidad de las sanciones en el
derecho francés. Durante largo tiempo, tal principio no existió al no ser considerado por el
legislador. Lo anterior se explica, además, por el carácter jurisprudencial del derecho
administrativo francés, pues especialmente en las decisiones del Consejo de Estado no era
posible concebir la idea de plantear un principio a nivel jurisprudencial. Debido a esta
ausencia tradicional de un principio de proporcionalidad (1.1), el derecho administrativo
sancionador era mucho menos protector que el derecho penal. Para remediar esta
lamentable situación, la jurisprudencia del Consejo Constitucional y la Corte Europea de
Derechos Humanos (Corte EDH) hicieron que recientemente se planteara el principio de
proporcionalidad de las sanciones (1.2).
1.1. L a ausencia tradicional del principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del C onsejo

de E stado
En materia de sanciones administrativas, el Consejo de Estado encontró la forma de

subsanar las lagunas de los textos normativos con el fin de volver en principio jurisprudencial
una garantía procedente del derecho penal. Para lograr este cometido, llevó los derechos de
defensa -ya consagrados previamente en el derecho penal- a la categoría de principios
generales del derecho, los cuales debían ser observados por la Administración antes de
imponer cualquier sanción7. Sin embargo, la proporcionalidad no recibió el mismo
tratamiento.
Para comprender el por qué no logró darse el mismo tratamiento a este principio, primero
deberemos precisar cómo este problema de la consagración jurisprudencial del principio de
proporcionalidad se planteó ante este máximo tribunal en Francia.
Tradicionalmente, el derecho administrativo francés consideraba que el principio del

derecho penal de la legalidad de las infracciones no se aplicaba en materia administrativa, y
particularmente, en materia disciplinaria. Generalmente, en efecto, los textos sancionadores
no elaboraban una lista exhaustiva de infracciones, estos se limitaban a indicar, básicamente,
que toda falta a los intereses, por agentes públicos o miembros de algunas profesiones
especialmente, de los deberes que perseguían sus funciones constituía una falta meritoria de
la imposición de una sanción. En consecuencia, las disposiciones legales no establecían la
correlación entre tal infracción y una sanción, estas establecían solamente una escala
exhaustiva y limitada de sanciones, donde la autoridad administrativa tendría que escoger y
decidir cuál sanción sería la más idónea, lo cual dejaba un poder discrecional a la
Administración. En estas condiciones, tal planteamiento fue estudiado por el Consejo de
Estado con el siguiente cuestionamiento: ¿es conveniente dejar la proporcionalidad de la
sanción de una infracción a la libre apreciación de la Administración, o debe imponerse, en
caso de silencio de la norma, un principio de proporcionalidad inspirado en el derecho penal?
Como era de esperarse, el Consejo de Estado optó por la primera solución8. Los fallos que
adoptaron esta posición decidieron, básicamente, que el juez no es competente para apreciar
la proporcionalidad de la sanción9. Esta motivación, como Dellis lo previó10, muestra la razón
profunda por la cual el Consejo de Estado se negó a consagrar el principio de
proporcionalidad de las sanciones administrativas (y, además, un principio general de
proporcionalidad para el conjunto de la acción administrativa). No fue la pertinencia de este
principio la razón para que su decisión fuese impugnada posteriormente, sino, por el
contrario, el hecho que, conllevada su consagración, ya que conduciría al juez a ir más allá del
control de la acción administrativa o, en otras palabras, correría el riesgo de llevarlo "a
sustituir completamente la autoridad administrativa que efectúa un juicio o control de
oportunidad"11.
En consecuencia, esta posición explica el por qué durante muchos años no existiese un
principio jurisprudencial de proporcionalidad de la sanción administrativa, ya que hubo
reticencia para introducir alguna exigencia de proporcionalidad en materia sancionatoria. En
efecto, sin poner en tela de juicio la existencia del poder discrecional de la Administración en
materia de proporcionalidad, es posible invalidar las sanciones excesivamente
desproporcionales.
Lo anterior, fundado sobre la idea que aun así la administración detente un poder
discrecional, no deberá cometer un error manifiesto de apreciación. Ahora bien, aunque esta
idea haya aparecido en la jurisprudencia administrativa francesa a partir de la década de
1960, el Consejo de Estado no comenzó a aplicarlo en materia de sanciones sino a partir de
1978[12]. De este control del error manifiesto de apreciación se pasó, de manera progresiva, a
un pleno control de la proporcionalidad de las sanciones, como lo veremos más adelante.
Esta evolución está precisamente relacionada con la consagración de un principio de
proporcionalidad por la jurisprudencia constitucional francesa y la jurisprudencia europea de
la Corte EDH.
1.2. U na afirmación reciente de la existencia del principio de proporcionalidad
Esta afirmación es una de las manifestaciones de la influencia del derecho penal sobre el
régimen de la sanción administrativa. Esta "penalización" ya la mencionamos anteriormente,
sin embargo, resulta necesario precisar la idea que la rige. Normalmente, en un Estado
liberal, fundado sobre la separación de poderes, la función sancionadora incumbe al juez
penal. Lo anterior, sin perjuicio de que sea posible admitir la existencia de sanciones
administrativas con la condición de que ellas estén rodeadas de las garantías similares a
aquellas que son impuestas en el marco de un proceso penal. Esta lógica conduce a que el
juez interprete estas disposiciones -concebidas por el derecho penal- para la imposición de
sanciones administrativas. Lo anterior, como resultado de la interpretación dada
directamente por el Consejo Constitucional y, de manera menos directa, por la de la Corte
EDH en su jurisprudencia.
1.2.1. L a jurisprudencia del C onsejo C onstitucional
En el derecho constitucional francés, los principios fundamentales del derecho penal se

encuentran consagrados en el artículo 8 de la Declaración de 1789, como es el caso del
principio de necesidad y proporcionalidad de las penas. Sin embargo, después de una
decisión fundamental n.° 82-255 DC del 30 de diciembre de 1982[13], el Consejo
Constitucional expresó que los principios planteados por el artículo 8 "no se refieren
exclusivamente a las penas aplicadas por los jueces" sino por el contrario, se extienden a
todas las sanciones "que tienen el carácter de castigo" y, particularmente a aquellas que son
impuestas por autoridades administrativas. Lo anterior es cierto, particularmente,
por los principios de necesidad y de proporcionalidad de las penas14. Es importante señalar

que esta interpretación extensiva concierne a todas las medidas administrativas
sancionadoras, incluyendo aquellas que ostentan una naturaleza disciplinaria. Tal poder
sancionador no se encuentra limitado exclusivamente a los casos donde el legislador atribuye
un poder de naturaleza penal a una autoridad administrativa, lo que hubiese podido
concebirse. Esta jurisprudencia encuentra una confirmación en las decisiones que admiten la
constitucionalidad de disposiciones normativas que habilitan la imposición de sanciones
administrativas. En efecto, el Consejo Constitucional reconoció explícitamente que el
legislador puede, sin desconocer la Constitución (en particular el principio de la separación de
poderes), conferir un poder punitivo a una autoridad administrativa con la condición de que
dicho poder se ejerza con el respecto de los principios fundamentales del derecho penal y,
particularmente, el principio de la proporcionalidad15.
La formulación del artículo 8 de la Declaración de 1789, según la cual es "la ley" la única que
establece penas estricta y evidentemente necesarias, nos conduce a preguntarnos si el
principio de proporcionalidad se dirige exclusivamente al legislador y, por consiguiente, solo
le interesa la proporcionalidad abstracta o le interesa de igual forma a las autoridades
sancionadoras. La afirmación de esto último llevaría a que, teniendo en consideración este
principio, las autoridades administrativas deberán imponer solamente medidas
sancionatorias que sean concretamente proporcionales. En este orden de ideas, al observar
la jurisprudencia tanto del Consejo Constitucional como del Consejo de Estado es la segunda
solución la que podría ser considerada como correcta.
Ciertamente, el principio constitucional de proporcionalidad se impone -en principio- al

legislador, así como también a aquellas autoridades que ostentan un poder reglamentario,
cuando estas últimas sean competentes para establecer e imponer sanciones. De hecho,
numerosas disposiciones normativas en el derecho positivo dan muestra de ello.
En primer lugar, este principio es interpretado por el Consejo Constitucional como la

autoridad encargada de pronunciarse sobre las sanciones que han sido impuestas. Así, en la
medida en que el cumulo de sanciones administrativas y penales es posible, el principio de la
proporcionalidad implica que el monto global de las sanciones impuestas no sobrepase el
límite máximo de las mismas16. Asimismo, después de la decisión del 25 de noviembre de
2011[17], el Consejo Constitucional señaló que "el principio de proporcionalidad de las penas
implica que el tiempo transcurrido entre la infracción y la condena puede ser tomado en
cuenta para efectos de determinar la sanción" y que "compete a la autoridad disciplinaria
competente procurar la aplicación y observancia" de la ley,- así, en estas condiciones, las
disposiciones no resultan contrarias al artículo 8 de la Declaración de 1789". En segundo
lugar, cuando el Consejo de Estado, como juez de la legalidad de las sanciones impuestas por
la Administración, controla la proporcionalidad, lo hace algunas veces refiriéndose de manera
explícita a esta como principio constitucional18.
Así, una vez expuestas estas dos posibles interpretaciones dadas en la jurisprudencia de
esta corporación, debe señalarse que es esta última (la proporcionalidad concreta) la que
interesa a la Corte EDH.
1.2.2. L a jurisprudencia de la C orte EDH
En el derecho de la Convención EDH, la exigencia de proporcionalidad de las sanciones

administrativas es introducida por medio del derecho al debido proceso proclamado por el
artículo 6 (el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos contiene
disposiciones idénticas), el cual fue interpretado por al Corte EDH. En primer lugar, la Corte
EDH realiza una interpretación autónoma y extensiva de la noción de acusaciones en materia
penal e impugnaciones sobre derechos y obligaciones civiles en el sentido del artículo 6. Esto
conllevó a que la mayoría de decisiones administrativas fueran consideradas como
consecutivas de una acusación penal o como decisiones relativas a derechos y obligaciones
civiles para la aplicación del derecho al debido proceso. Sin embargo, este último no resulta
un obstáculo para que estas sanciones sean impuestas por una autoridad administrativa que
no constituye un tribunal que satisfaga las exigencias del artículo 6. De hecho, en este caso,
resulta necesario que la sanción sea susceptible de un recurso ante un tribunal. Este último
debe estar dotado de jurisdicción y competencia, que le permita ocuparse de todos los
fundamentos de hecho y de derecho pertinentes para resolver la controversia19.
En el mismo sentido, el juez se encontrará obligado a respetar las exigencias del artículo 6
de la Convención EDH y dedicarse a realizar un control profundo y riguroso de la situación
estudia, y particularmente verificar la proporcionalidad de la sanción impuesta a los hechos
imputados. De hecho, para las sanciones que, en resumen, son "penales" o "civiles" en el
sentido del artículo 6 de la Convención EDH, este texto impone no de manera directa el
principio de proporcionalidad, sino la existencia de un control jurisdiccional de este. Sin
embargo, imponer que el juez conozca de un recurso contra una sanción en control de la
proporcionalidad implica estrictamente que esta última es una condición de legalidad de la
sanción. Por lo tanto, implícita y necesariamente, el derecho al debido proceso, tal como lo ha
interpretado la Corte EDH, conduce a hacer de la proporcionalidad una norma que impone a
la autoridad al momento de imponer una sanción. Lo anterior demuestra que el derecho al
debido proceso hace referencia, al menos en lo esencial20, a la proporcionalidad concreta de
la sanción efectivamente impuesta por la Administración, ya que el juez deberá controlarla.
Es así como, entonces, se reconoce actualmente que el derecho francés rompe con la
posición tradicional del Consejo de Estado, que consagra el principio de proporcionalidad de
las sanciones administrativas. Lo anterior, comprende en principio la obligación de establecer
sanciones proporcionales, que es a lo que debe buscarse.
2. LA PROPORCIONALIDAD ABSTRACTA DE LA SANCIÓN PREVISTA
El principio de proporcionalidad, como ha sido planteado en la Constitución o en la

convención citada, impone que toda disposición normativa debe observar tal principio
cuando tengan por objeto establecer sanciones administrativas. Esta disposición puede ser
proferida por el legislador o por una autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades
reglamentarias, según las normas jurídicas de la repartición y atribución de competencias
normativas. En Francia, por ejemplo, el principio de competencia del legislador admite
numerosas excepciones.
La regulación de la institución de las sanciones administrativas y el principio de

proporcionalidad es susceptible, de manera general, de dos tipos de estudio. En principio, es
posible examinar cómo el legislador, o quien detenta la potestad reglamentaria, ejecuta el
principio de proporcionalidad, cuáles son los criterios que deben ser tomados en cuenta para
fijar las penas que le parezcan adaptadas o idóneas y así determinar cómo y cuál es el
razonamiento en este escenario. Se trata entonces, en otros términos, de analizar la política
legislativa (o reglamentaria) de la proporcionalidad. Sin embargo, no existe ciertamente, en
esta materia, una política jurídica global sobre el conjunto de las sanciones administrativas,
esto debido a su extrema diversidad. Por consiguiente, este tipo de estudios es imposible que
se limite a una sola categoría de sanciones. Es por esto que estudiaremos cómo fue
concebida la proporcionalidad de las sanciones destinadas a asegurar la regulación del
mercado financiero y, particularmente, si los instrumentos de análisis económico del derecho
fueron utilizados para el cumplimiento de este fin.
Un segundo tipo de estudio consistiría en determinar el alcance de la obligación de

establecer solamente sanciones proporcionales en el ámbito de actuación del legislador o el
poder reglamentario. En otras palabras, se trata de medir el grado de coacción que el
principio de proporcionalidad tiene en el ejercicio de competencias normativas en materia
sancionatoria. De manera general, todo depende de la manera en que el juez competente
hace respetar el principio de proporcionalidad, y también de cómo interpreta y aplica este
último. La determinación del juez depende de la naturaleza de la norma sancionatoria objeto
de control y las reglas nacionales de distribución de competencias jurisdiccionales. En Francia,
es el Consejo Constitucional el único órgano competente para controlar la constitucionalidad
de la ley y, por ende, quien puede asegurar el respeto del principio constitucional de
proporcionalidad. El control de legalidad de los actos reglamentarios que establecen
sanciones, de conformidad con el mismo principio, lo realiza el juez administrativo. En la
medida en que en principio es la ley la que se encuentra habilitada para establecer las
sanciones, nos guiaremos y haremos referencia a la jurisprudencia del Consejo
Constitucional, y bajo el entendido que la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto a
los reglamentos que contienen disposiciones sancionadoras es ligeramente similar.
De manera general, el control que la jurisdicción constitucional puede lograr ejercer sobre
el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas plantea tres cuestiones. En
primer lugar, es evidente que el control jurisdiccional de la proporcionalidad es susceptible de
ser inducido. Por tanto, la primera cuestión trata sobre el alcance y magnitud del control que
el juez constitucional ejerce en materia de proporcionalidad de las sanciones administrativas.
Tratándose del Consejo Constitucional francés, su alcance es restringido (2.1). La segunda
cuestión está ligada al hecho de que el control ejercido sobre el principio de proporcionalidad
de las sanciones está condicionado por la manera mediante la cual la ley determina las
infracciones administrativas y las penas que les serían aplicables. En este ámbito, el
contenido de la ley sancionatoria depende de la naturaleza de las sanciones y de la
interpretación dada al principio de legalidad de las infracciones administrativas. Al respecto,
resulta algo dudoso que la interpretación particularmente flexibilice lo indicado por la
jurisprudencia del Consejo Constitucional, lo que contribuye a reducir el alcance del principio
de proporcionalidad (2.2). Con la tercera cuestión se trata de saber en qué medida el juez
constitucional debe precisar los criterios en función de los cuales la proporcionalidad es
controlada. Sobre este punto, la jurisprudencia del Consejo Constitucional ha sido reiterada,
lo cual permite una orientación cada vez mayor del poder legislativo (2.3).
2.1. E l control jurisdiccional restringe la obligación de establecer sanciones proporcionales
Según la jurisprudencia reiterada, Consejo Constitucional ejerce un control restringido, de

conformidad con la ley, del respeto del principio constitucional de proporcionalidad de las
sanciones (sea que se traten de sanciones penales o administrativas). Por tal motivo, como
juez se limitará a "asegurarse de la ausencia de desproporcionalidad manifiesta entre la
infracción y la pena aplicable"21. Por consiguiente, puede decirse que, a la luz de la
jurisprudencia, la obligación constitucional que influye efectivamente sobre el legislador es
aquella de no establecer sanciones que sean manifiestamente desproporcionales.
La justificación que da el juez constitucional resulta breve. Este utiliza la fórmula que, de
manera general, está destinada a justificar el ejercicio de un control restringido, y según la
Constitución "no confiere al Consejo Constitucional un poder general de apreciación y de
decisión de la misma naturaleza que lo tiene el Congreso, pero le otorga una competencia
para pronunciarse sobre la conformidad a la Constitución de las leyes remitidas a su
control"22. Aplica lo anterior en el caso de considerar su necesidad y, por tanto, la
proporcionalidad de las penas relacionadas con las infracciones "responde normalmente al
poder de apreciación del legislador"23.
Esta motivación, para ser concisa, no es del todo clara. A los ojos del Consejo
Constitucional, la proporcionalidad de las sanciones es una cuestión de política sancionatoria,
para lo cual es necesario que el Parlamento conserve una gran libertad de apreciación, lo que
parece razonable. En la determinación de los comportamientos en los cuales la represión es
necesaria, como la apreciación de su gravedad y la elección de las penas previstas, todos
estos elementos dependerán de los intereses o de los valores sociales que se espera proteger
con los medios sancionatorios. Tales decisiones de orden político son responsabilidad del
parlamento, ya que es la autoridad competente para hacerlas, bajo la reserva de no
introducir disposiciones irracionales. Se trata precisamente de dispositivos que el control de
la desproporcionalidad manifiesta permite censurar, como lo veremos más adelante.
Por tanto, no resulta inútil añadir que el Consejo de Estado no ejerce un control restringido
de la proporcionalidad de las sanciones administrativas previstas en actos reglamentarios24.
Este conjunto de perspectivas entre el Consejo Constitucional y el Consejo de Estado se
constata también en cuanto a la interpretación flexible frente al principio de legalidad de las
infracciones.
2.2. P roporcionalidad de las sanciones y legalidad de las infracciones
Una estrecha relación que une la concepción del principio de legalidad de las infracciones y
el alcance del principio de proporcionalidad puede ser caracterizado de la siguiente manera:
la exigencia de proporcionalidad abstracta es a la vez menos rigurosa y más difícil de
controlar por el juez respecto a sanciones administrativas con relación a las sanciones
penales porque el principio de legalidad de las infracciones es concebido de manera más
flexible en materia administrativa que en materia penal.
En este último escenario, de manera esquemática, como lo vimos, en virtud de los

principios de legalidad y de proporcionalidad, la ley, por regla general, deberá definir
precisamente cada infracción y la(s) sanción(es) que le serían aplicables. Esto facilita
evidentemente el control del juez constitucional sobre la proporcionalidad porque existe, en
la regla sometida a su examen, una correlación entre tal conducta incriminada y la sanción
correspondiente.
Tal configuración legal se encuentra algunas veces en materia de sanciones administrativas.

Es el caso particular en el ámbito de las sanciones fiscales en el derecho francés. En este
ámbito, las disposiciones legislativas establecen frecuentemente que tal tipo de
comportamiento ilícito del contribuyente corresponde a una penalidad. Por ejemplo, según el
artículo 1729 del Código General de Impuestos (CGI), las inexactitudes o las omisiones
detectadas en una declaración o un acto (indican algunos elementos que pueden ser
utilizados para efectos de la base imponible o la liquidación del impuesto -por ejemplo,
declaración de ingresos-) cometidas de manera deliberada, da lugar a la aplicación de un
incremento del 40% del impuesto debido.
Sin embargo, no es común que se aplique de manera mucho más estricta el principio de
legalidad, y que en el ámbito de infracciones administrativas esta no sea controlada de igual
forma. Ciertamente, este principio es actualmente reconocido y aplicable en la imposición de
sanciones administrativas, contrario a la posición tradicional del derecho administrativo
francés. Lo anterior implica, de manera particular, que sea mucho más flexible. En efecto, con
relación a la aplicación fuera del derecho penal y particularmente en materia administrativa y
disciplinaria, tanto el Consejo de Estado como el Consejo Constitucional estiman que la
exigencia de una definición de las faltas sancionadas se encuentra satisfecha dado que los
textos aplicables hacen referencia a las obligaciones en cabeza de los individuos que se
encuentran vinculados en razón de una actividad o profesión o de la institución a la cual
pertenecen25. Así, incluir el principio de legalidad es perfectamente compatible con la manera
en la cual el derecho disciplinario define clásicamente las faltas y las penas. Es decir, que todo
incumplimiento a las obligaciones es una falta.
A lo anterior debe agregarse que en el desarrollo de este principio se establece una lista
enunciativa de las sanciones, puesto que no opera de manera exacta una correlación entre
una infracción y una sanción correspondiente. Ahora bien, en este tipo de casos, el control de
la observancia del principio de proporcionalidad, al estadio de la sanción de la pena
establecida por la ley, es difícilmente aplicable en la práctica. En efecto, este control supone la
posibilidad de relación exacta entre la falta y la sanción correspondiente, lo que, por
hipótesis, es imposible en materia administrativa. Tal relación solamente se materializará en
el momento donde una sanción sea efectivamente impuesta en razón de la comisión de una
falta. Así las cosas, solo sería posible realizar un control de proporcionalidad concreto.
Por consiguiente, dado que el Consejo Constitucional afirma que, en el mismo caso
considerado, se verifica que el legislador haya actuado de conformidad con el principio de
proporcionalidad, asegurándose de "la ausencia de inadecuación manifiesta entre las penas
disciplinarias impuestas y las obligaciones a las cuales tienden a castigar o sancionar el
desconocimiento o la ignorancia"26. Sin embargo, en realidad, en las decisiones donde se ha
efectuado este supuesto control, se limita a afirmar que el principio de proporcionalidad no
es desconocido sin demostrar propiamente la desproporcionalidad; es decir, se trata de un
control aparente.
Desde luego, entre las dos hipótesis mencionadas (correlación precisa entre tal infracción y
tal sanción/ausencia total de correlación) hay toda suerte de situaciones intermedias, donde
las disposiciones normativas de carácter sancionatorio son menos precisas, lo que deja
libertad de decisión a las autoridades administrativas sancionatorias. Por ejemplo, la ley
puede establecer una lista de infracciones, definidas por referencias a las obligaciones que
afectan intereses, y por cada infracción establecer una escala de sanciones o instituir una
pena en la cual el límite máximo es fijado27. La configuración de disposiciones sancionatorias
es en realidad muy diversa, lo cual facilita el control por el juez constitucional. Evidentemente,
esta gran diversidad posibilita plantear criterios de apreciación de la proporcionalidad que se
aplica a todas las sanciones.
2.3. L a determinación de criterios de proporcionalidad
Este último punto es seguramente el más delicado, ya que, en efecto, resulta mucho más
difícil sintetizar la jurisprudencia constitucional por diversas razones. Ninguna decisión en
principio ha determinado cuáles son los criterios que el juez debe tener en cuenta en la
apreciación de la proporcionalidad. Algunas de estas decisiones que afirman la ausencia de
desproporcionalidad manifiesta no son verdaderamente motivadas y el juez se limita a decir
que en vista de la gravedad o de la naturaleza de la infracción, la sanción es o no
manifiestamente desproporcional 28. Conforme a la (perjudicial) tradición francesa, la
motivación, cuando se da, debe ser concisa,- así como también ha conocido de diversos
casos, lo cual se aplica por la gran diversidad de disposiciones normativas de carácter
sancionatorio existentes que el juez está llamado a aplicar.
De conformidad con lo anterior, es posible aproximarse a dos lineamientos generales en la

jurisprudencia de Consejo Constitucional. A título principal, en el ejercicio del control de la
proporcionalidad de las sanciones, este último verifica que el legislador haya establecido una
relación entre tres elementos de la sanción instituida: su naturaleza y su gravedad, la
naturaleza y la gravedad de la infracción reprimida, y el objetivo de la sanción, es decir, el
interés social que está destinado a proteger (2.3.1). Sin embargo, algunas decisiones -
particularmente sanciones administrativas- pueden estar fundadas en otros criterios y
elementos para el establecimiento e imposición de la sanción (2.3.2).
2.3.1. L a exigencia de una relación racional entre la sanción , la infracción y la finalidad de la

represión
Esta exigencia es base de diversos elementos de la jurisprudencia constitucional.
En primer lugar, cuando se motivan (verdaderamente) las decisiones, el Consejo

Constitucional menciona los objetivos que busca y persigue la sanción establecida por la ley,
es decir, los intereses sociales que tienen por objeto proteger. Por ejemplo, a propósito del
poder sancionatorio de la autoridad de competencia, señala la ley que "al establecer una
sanción pecuniaria destinada a reprimir las prácticas anticompetitivas implementadas por las
empresas, el legislador persiguió el objetivo de preservación del orden público económico"29.
Asimismo, de manera casi reiterada, las decisiones que establecen la proporcionalidad en las
sanciones fiscales indican que "el legislador persiguió el objetivo del valor constitucional de
lucha contra el fraude y la evasión fiscal"30.
En segundo lugar, la gravedad de la infracción se aprecia con relación al objetivo

perseguido por la sanción: la infracción es mucho más seria cuando afecta un interés público
importante. De forma más precisa, algunas decisiones aparecen cuando el juez debe
considerar la importancia de la obligación en donde el desconocimiento es reprochado con
relación al interés protegido. Esto es claro en materia fiscal, ya que aquí el juez jerarquiza las
obligaciones en cabeza del contribuyente, de conformidad con la importancia de su rol en la
imposición o recaudación del impuesto y de su importancia por la lucha contra el fraude y la
evasión fiscal31.
En tercer lugar, la naturaleza y la gravedad de la sanción son apreciadas en función no

solamente de la gravedad de la infracción, sino también del objetivo perseguido, es decir, del
interés protegido. Este método conoce diversas manifestaciones. Algunas veces, el juez indica
explícitamente que el objetivo buscado tiene implicaciones sobre la severidad de la sanción.
Por ejemplo, en la decisión anteriormente citada relativa a las sanciones pecuniarias de
prácticas anticompetitivas, indica que la finalidad de la preservación del orden público
económico "implica que la estimación de las sanciones fijadas por la ley debe ser lo
suficientemente disuasiva para cumplir con la función de prevención de las infracciones
atribuidas a la punición"32. En efecto, estas prácticas pueden ser el hecho de que grandes
empresas procuren ganancias muy importantes, por lo que solo las sanciones elevadas
podrán ser sanciones disuasivas. En el mismo orden de ideas, para justificar la severidad de
algunas sanciones fiscales, el juez insiste sobre la dificultad que presenta, para la
Administración fiscal, la materialización del objetivo buscado por la sanción33.
En cuarto lugar, en el marco del control de proporcionalidad, el juez se centra a verificar

que exista un vínculo entre la naturaleza de la sanción y la naturaleza de la infracción. Por
ejemplo, él censuró las multas fiscales porque el criterio de cálculo de la suma máxima no
tenía relación con la naturaleza de la infracción34. En contrate, la sanción de la limitación del
expendio de bebidas alcohólicas sin cumplir las exigencias legales, tiene una relación directa
con esta infracción35.
Un último elemento merece ser mencionado por su relación con una de las dificultades que
presenta el control de proporcionalidad en sentido abstracto. Esta hipótesis se refiere no a
una sanción que fue efectivamente impuesta, sino a una sanción que será impuesta. Esto
conduce al juez a tener en cuenta los efectos potenciales de la sanción en la apreciación de su
gravedad y, por ende, de su proporcionalidad. Por ejemplo, cuando una sanción es
susceptible de su aplicación repetitiva, el juez deberá tener en cuenta esta circunstancia. Así,
en el escenario de imponer una multa por la no presentación de facturas, que de hecho se
aplica por cada factura no presentada, deberá ser impuesta de manera repetitiva sin que la
suma total de sanciones desborde el límite máximo de las mismas, ya que "podría en un
número de casos dar lugar a la aplicación de sanciones" manifiestamente desproporcionales,
desconociendo así el principio de proporcionalidad36.
2.3.2. L a consideración de otros elementos para algunas decisiones administrativas
Sin pretender ser exhaustivos, daremos aquí dos ejemplos con relación a las sanciones
fiscales y las sanciones impuestas por autoridades independientes de una misión de
regulación económica.
Algunas decisiones muestran que el legislador puede tener en consideración el daño

susceptible de ser causado por la infracción. Por ejemplo, la fijación del quantum de las
sanciones fiscales puede determinarse por la infracción sobre los impuestos a pagar por el
contribuyente y por el perjuicio causado al Tesoro público37. Del mismo modo, el Consejo
Constitucional estimó que
la represión de las infracciones que llegasen a menoscabar la protección a los

inversionistas o el buen funcionamiento del mercado, con multa cuyo monto máximo
puede ser de hasta cien millones de euros, no constituye una pena manifiestamente
desproporcional, no solamente por "la naturaleza de las infracciones sancionadas",
sino también al considerar otros factores como, por ejemplo, los "riesgos de
perturbación de los mercados financieros y de las pérdidas que pueden sufrirse por
los inversionistas"38.
En la determinación de la sanción, el legislador puede igualmente tomar en consideración

el beneficio que el autor de la infracción pudo haber obtenido de ella. Por ejemplo, en
materia de regulación económica, puede tratarse de la ganancia obtenida de la realización de
una práctica ilícita en el mercado39. En conclusión, podemos afirmar que el Consejo
Constitucional deja al legislador un margen de apreciación en la determinación del régimen
sancionatorio, ya que su finalidad se centra en censurar disposiciones irracionales. Las
censuras son, sin embargo, relativamente diversas en materia fiscal, ámbito en el cual el
legislador, en realidad, la Administración fiscal, tienen voluntariamente "la main très lourde".
3. LA PROPORCIONALIDAD CONCRETA DE LA SANCIÓN IMPUESTA
El principio de proporcionalidad da a toda autoridad administrativa investida por la ley (o el

reglamento) un poder para imponer solamente sanciones proporcionales a infracciones
cometidas por el infractor. El principio impone a las decisiones administrativas individuales
que se pronuncian frente a una sanción y su respecto es controlado por el juez administrativo
cuando conoce de un recurso contra dicha decisión.
Como está regulada la aplicación de las sanciones administrativas, el principio de

proporcionalidad es susceptible, de manera general, de dos tipos de estudio que ya
mencionamos anteriormente. Como las disposiciones represivas dejan al órgano
administrativo competente cierta libertad en la decisión de la sanción, es concebible
examinar cómo hace uso de esta libertad, es decir, analizar su política represiva. Sin embargo,
este tipo de investigación se llevará a cabo a propósito del poder represivo de una u otra
autoridad, y no solamente sectorial. Si atribuimos a las cuestiones generales relativas a la
proporcionalidad, es otro tema que deberemos abordar, sobre el alcance de la obligación de
la autoridad sancionatoria de escoger una sanción adaptada a la infracción cometida. Ahora
bien, es cierto que este alcance dependerá de la manera en la cual el juez administrativo
interpreta y aplica el principio de proporcionalidad. A este respecto, una distinción se realiza
desde el inicio.
En efecto, a primera vista, para que la cuestión de la proporcionalidad de la sanción

escogida por la Administración sea aplicable, el texto sancionatorio deberá otorgar a la
autoridad administrativa competente una facultad de decisión entre al menos dos sanciones.
Es así como, por ejemplo, ante la existencia de tal comportamiento facultativo la ley prevé
que la Administración pueda imponer una pena pecuniaria donde se imponga solamente el
monto máximo. Esto implica evidentemente que, dentro del límite máximo, es el órgano
sancionatorio quien decide la sanción que le parezca más idónea. En este caso, el juez
administrativo podrá conocer de un recurso contra la decisión sancionatoria (si el medio ha
sido previsto) y así verificar que esta no desconoce el principio de proporcionalidad. Por el
contrario, si el texto sancionatorio no deja ninguna facultad de decisión a la autoridad
administrativa, la cuestión de saber si aquello utilizó su poder sancionador respetando el
principio de proporcionalidad, no puede, a priori plantearse. Tal es el caso cuando el
legislador establece un régimen de penas fijas. Bajo este régimen, la ley dispone
sustancialmente que a tal infracción corresponde tal sanción, la cual no es susceptible de
ninguna variación. El artículo 1729 del CGI, ya mencionado, da un ejemplo en caso de
insuficiencia de la declaración de la base gravable que ha sido cometida deliberadamente, la
cual conlleva a un aumento en un 40% de los montos debidos. En este tipo de casos, es
necesario de todos modos saber si la sanción implementada por el texto y, que la
Administración puede imponer, es desproporcionada o no. Hay lugar, en efecto, a una
cuestión de proporcionalidad abstracta y no a una cuestión de proporcionalidad concreta. De
hecho, en el caso estudiado, una cuestión de proporcionalidad concreta puede plantearse en
condiciones diferentes de aquellas del caso precedente porque supone que el juez acepte
descartar la ley que sirve de fundamento para la única sanción prevista.
Estos dos casos los examinaremos a continuación:
3.1. PRIMER CASO: LA LEY DEJA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA LINA FACULTAD

DE DECISIÓN DE LA SANCIÓN
Se trata de determinar el alcance de la obligación para la autoridad administrativa de

determinar una sanción proporcionada, tal como resulta de la jurisprudencia administrativa.
Tres cuestiones pueden plantearse, dos de los cuales han sido objeto de estudio en Francia y
son bastante fáciles en su tratamiento: ¿cuál es el alcance del control del juez sobre el respeto
por la autoridad administrativa del principio de proporcionalidad?, y ¿cuál es el alcance de los
poderes del juez cuando estima que una sanción es ilegal porque es desproporcionada? Una
tercera cuestión, que ha sido pasada por alto, corresponde a los criterios en función de los
cuales la proporcionalidad de la sanción es controlada por el juez administrativo y debe
entonces ser determinada por la autoridad administrativa.
3.1.1. E l alcance del control jurisdiccional de la proporcionalidad de la sanción

administrativa
Sobre este punto, el derecho administrativo francés conoció una evolución muy clara con
relación a las sanciones administrativas y la extensión del control. Inicialmente, el juez
administrativo no ejercía ningún control sobre la proporcionalidad de la sanción,
particularmente en materia sancionadora disciplinaria de los agentes públicos. En 1978[40]
sucedió un reconocimiento dentro del error manifiesto de apreciación, que sería luego
explícitamente calificado a partir de 2006 como control de "desproporcionalidad
manifiesta"41. Este control fue enseguida generalizado al conjunto de sanciones. Sin
embargo, la primera etapa había sido superada desde el inicio de la década de 1990[42]. El
Consejo de Estado había establecido un pleno control de proporcionalidad para el conjunto
se sanciones administrativas. Las dos soluciones más recientes en este asunto merecen ser
mencionadas. En 2013, el Consejo de Estado abandonó la jurisprudencia Lebon y decidió
ejercer pleno control de proporcionalidad sobre las sanciones disciplinarias establecidas43.
El significado general de esta evolución es claro. La preocupación de dejar a la

Administración un gran margen de maniobra en la decisión de la sanción adoptada era
inicialmente preponderante, pero progresivamente fue contrarrestada por aquella de
asegurar una mejor garantía a las personas destinatarias de la sanción. Este cambio estuvo
en gran medida ligado a la influencia de la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos
Humanos, como lo vimos para las sanciones administrativas que son penales o civiles en el
sentido del artículo 6 de la Convención EDH (que es prácticamente el caso de todas). Esta
jurisprudencia consagra el derecho al debido proceso, el cual supone la existencia de un
pleno control de proporcionalidad.
Es importante no exagerar el alcance de la unificación en la extensión del control.

Evidentemente, el principio es aquel de pleno control de proporcionalidad por el conjunto de
sanciones, cualquiera que sea. Sin embargo, en realidad, el control es más o menos estricto
en función de dos parámetros (que se superponen considerablemente): la naturaleza de la
sanción, porque el control sigue siendo más flexible en materia disciplinaria que en otras
materias, y el hecho de que el texto confiera un poder de sanción, lo que deja gran libertad
de apreciación a la autoridad competente, particularmente precisando o no los criterios que
ella toma en cuenta para la determinación de la sanción adicionales al texto vinculante y el
control es forzado.
3.1.2. E l alcance de los poderes del juez administrativo en caso de sanción desproporcional
Esta segunda cuestión se presenta de la siguiente manera: cuando se considera que una
sanción es ilegal porque es desproporcional, ¿el juez puede solamente anularla y enviar al
interesado ante la Administración para que decida nuevamente?, o ¿tiene el poder de
modificar o reformar la sanción, es decir, pronunciarse en lugar de la Administración e
imponer la sanción más adecuada? En el derecho administrativo francés, esta cuestión
corresponde preguntarse cuál es el recurso que puede ser ejercido contra una medida
sancionadora: el recurso por exceso de poder o el recurso contencioso. En el primer caso, el
juez solamente podrá anular, y en el segundo, podrá reformar, ya que el rol del juez
contencioso administrativo es esencialmente reconstruir o (re)hacer la decisión de la
administración.
De manera esquemática, las dos soluciones tienen ventajas e inconvenientes. El recurso

por exceso de poder evita que el juez sustituya a la Administración para tomar la sanción
adaptada, pero existe el riesgo de no poner fin a la vía contenciosa: si una segunda sanción es
tomada después de la anulación de la primera, ella podrá ser llevada de nuevo ante el juez. El
juez contencioso sustituye a la Administración, pronunciando la sanción conveniente, y pone
fin al procedimiento sancionatorio.
Sobre este asunto, el derecho francés recientemente evolucionó. Tradicionalmente, en

principio, las sanciones administrativas, como todas las decisiones administrativas, son
susceptibles del recurso por exceso de poder, salvo que disposición en contrario instituya un
recurso contencioso administrativo (lo que era clásicamente el caso en materia de sanciones
fiscales). Esta situación evolucionó a partir de la mitad de la década de 1980 en dos etapas. A
partir de esta época, el legislador, cuando instituía sanciones administrativas (particularmente
en provecho de autoridades administrativas independientes), tomó el hábito de abrir contra
ellas un recurso contencioso administrativo. Esta política legislativa estaba destinada a evitar
toda censura de la Corte EDH. La jurisprudencia de esta última relativa al derecho al debido
proceso fue interpretada como una imposición a la vez de un control de proporcionalidad,
que no existía en esta época en el contencioso por exceso de poder (estábamos en el estadio
de censura de las solas desproporciones manifiestas), sino también un poder de reforma
(aunque este último punto se presta para discusión). En un primer tiempo, esta política
legislativa no convenció al Consejo de Estado de cambiar de posición: su fallo Le Cun44
reafirma que, salvo ley en contrario, el recurso cabe contra las sanciones administrativas,
marcando una primera etapa hacia el pleno control de proporcionalidad. Sin embargo, en un
segundo tiempo, el Consejo de Estado abandonó parcialmente esta jurisprudencia en su
decisión Société Atom45. Esta última estable como principio que el recurso que cabe contra
"las sanciones tomadas por la Administración contra los administrados" es un recurso
contencioso administrativo. Esta formula no engloba todas las sanciones administrativas.
Grosso modo, este corresponde a las sanciones administrativas no disciplinarias. Las
sanciones disciplinarias continúan abordando el recurso contencioso de exceso de poder,
cuando sean tomadas contra los agentes públicos o relacionados con usuarios de servicios
públicos. En materia disciplinaria, en efecto, el juez no estima como deseable sustituir a la
Administración en la apreciación de la sanción proporcionada.
3.1.3. L os criterios de la proporcionalidad de la sanción impuesta
Esta cuestión, poco estudiada en Francia, resulta bastante compleja por dos razones.
La primera es que, en materia de proporcionalidad concreta, los criterios son definidos sea
por los textos, sea por la jurisprudencia administrativa. Algunas veces los textos enmarcan la
libertad de apreciación que dejan a la autoridad administrativa sancionatoria, precisando, de
manera limitativa o indicativa (en este último, el enunciado de criterios está precedido del
adverbio "particularmente"), los criterios que pueden tomarse en consideración en la decisión
de la sanción. Es particular el caso de las disposiciones relativas a los poderes de sanción de
autoridades administrativas encargadas de la función de regulación económica. Por ejemplo,
en lo que concierte a la Autoridad de Mercados Financieros (AMF), la ley (artículo L. 464-2 del
Código de Comercio) fija el límite máximo de las sanciones pecuniarias que ella está
habilitada a imponer y añade que estas sanciones deber ser proporcionales "dependiendo de
la gravedad de los hechos reprochados, la importancia del daño causado a la económica, la
situación del organismo o de la empresa sancionada o del grupo a que la empresa pertenece
y la eventual reiteración de prácticas prohibidas". En la ausencia de texto, es el juez
administrativo quien es llevado a precisar los criterios en función de los cuales la
proporcionalidad debe ser apreciada tanto como por la Administración.
Ahora bien, la segunda razón anunciada es que se trata de una jurisprudencia que no es
fácil de sintetizar por las mismas razones que fueron indicadas a propósito de la
jurisprudencia del Consejo constitucional: no existe decisión de principio,- la motivación,
algunas veces inexistente, es siempre lacónica,- y hay variaciones de un caso al otro. Sin
embargo, dos lineamientos generales pueden ser extraídos de los textos y la jurisprudencia.
En primer lugar, el principio seguro es que la proporcionalidad debe apreciarse, ante todo, en
función de la gravedad de la infracción administrativa. Partiendo de allí, los textos y sobre
todo la jurisprudencia precisaron los criterios en función de los cuales esta gravedad debe ser
evaluada (3.1.3.1). En segundo lugar, el derecho positivo admite que la autoridad
administrativa, en la determinación de la sanción impuesta, tome en consideración otros
criterios adicionales a aquel de la gravedad de la infracción (3.1.3.2).
3.1.3.1. L os criterios de apreciación de la gravedad de la infracción
Aquí dos puntos ameritan ser mencionados.
En primer lugar, la gravedad de la infracción es apreciada en relación con el objetivo de la

represión, es decir, del interés público que esta protege. Esto conduce a que el juez considere
la importancia de la obligación desconocida en relación con este interés. Por ejemplo, en el
fallo Société COPAGEF46, el Consejo de Estado juzga que una
falta a la obligación de notificación de una operación de concentración realizada [a la

Autoridad de Competencia], cualquiera que sea la importancia de los efectos
anticompetitivos de esta operación sobre uno o los mercados pertinentes, es una falta
grave, dado que obstaculiza el control de las operaciones de concentración que
incumben a esta autoridad.
Es importante añadir que debe tenerse en cuenta el interés público protegido dando un
buen ejemplo. Según la jurisprudencia, el juez, en la apreciación de la gravedad de las faltas,
tiene en cuenta el rango jerárquico del destinatario y la naturaleza de sus funciones. Así, un
funcionario de un grado superior, que tiene beneficios y responsabilidades, y sobre el cual
pesa un deber de ejemplo, podrá ser sancionado más severamente que un subalterno por los
mismos hechos47. Esta misma referencia con el ejemplo puede igualmente concernir la
naturaleza de las funciones, ciertas funciones tienen ventajas que otras ejercidas de manera
irreprochable. Es el caso, por ejemplo, de la Policía48 o de los jueces49. Algunas veces una
misma relación se hace entre la naturaleza de las funciones y la naturaleza de la falta o
infracción50. Incluso, la jurisprudencia no lo dice de manera explícita, pero debe tomarse en
cuenta estos datos ya que están relacionados con la finalidad del castigo o sanción
disciplinaria de los agentes públicos, para así garantizar la ejecución de las obligaciones que
les son impuestas en vista de asegurar el buen cumplimiento de la administración en sus
funciones.
En segundo lugar, al tratarse igualmente de la proporcionalidad en sentido concreto, el juez

tiene en cuenta las características de la infracción cometida en sí misma. En este sentido, son,
por ejemplo, tomados en consideración el carácter intencional de la falta51, el carácter
reincidente de la misma52 o el hecho de que el interesado hubiera sido ya sancionado
anteriormente por hechos idénticos53. Sobre este último punto, debe resaltarse que ninguna
regla específica relativa a la reincidencia fue prevista por la ley en materia de sanciones
administrativas -al contrario de lo que sucede en derecho penal-, esta posibilidad fue el
resultado de la jurisprudencia, así como enmarcado por ella. Sin embargo, algunos textos
relativos a los poderes de sanción de autoridades administrativas independientes se
preocuparon por esta cuestión y previeron una escala específica de sanciones en el caso de
reincidencia, para ofrecer ventajas y beneficios de previsibilidad a los actores del sector y de
credibilidad a la acción de estas autoridades54.
3.1.3.2. L os otros criterios sobre la gravedad de la infracción
Tres puntos pueden ser abordados.
En primer lugar, considerar el interés público, que es garantizado por la represión, conduce
a admitir que la proporcionalidad de la sanción puede ser apreciada en función de otros
elementos distintos a la gravedad de la infracción. El fallo Sociétés Groupe Canal Plus et
Vivendi Universal es un buen ejemplo55. Se trata de un caso en el que la Autoridad de
Competencia impone unas sanciones a unas empresas por incumplir los compromisos que
ellas habían realizado con la finalidad de limitar los efectos que una fusión podría tener en
contra de la competencia en el mercado. Sobre estas sanciones, el Consejo de Estado señala
que "además de su alcance punitivo, su objetivo es preservar el orden público económico, de
modo que deben ser proporcionales a la gravedad de las infracciones probadas y a las
exigencias de mantenimiento o de restablecimiento de un nivel de competencia suficiente en
los respectivos mercados".
De modo que el daño causado por la infracción es un elemento para considerar en la

elección de la sanción, que la mayoría de las veces está señalado en las disposiciones
legislativas. En efecto, no es habitual que el juez administrativo, en su control de legalidad,
tome en cuenta el perjuicio causado por una decisión administrativa. Y bien, este criterio es
utilizado muy frecuentemente en casos que son de naturaleza económica. Muchos textos
imponen a la autoridad dotada de poder sancionatorio que determine la sanción a imponer
por el daño causado con la infracción. Claramente este es el caso de la Autoridad de
Competencia, por cuanto sus sanciones pecuniarias deben ser "proporcionales a la gravedad
de los hechos reprochados, a la importancia del daño causado en la economía, a la situación
del organismo o de la empresa sancionada o del grupo al que la empresa pertenece y a la
eventual reiteración de prácticas prohibidas"56. Lo mismo respecto a las sanciones
pecuniarias de la Autoridad de Regulación de Comunicaciones Electrónicas y de Correos
Postales (ARCEP): el artículo L. 5-3 del Código de Correo Postal y de Comunicaciones
Electrónicas indica que, en efecto, la ARCEP puede imponer "una sanción pecuniaria cuyo
monto sea proporcional a la gravedad de la infracción, a la situación del implicado, a la
amplitud del daño y a los beneficios que se obtengan con ella". La aplicación de tales
disposiciones no es fácil, bien sea porque el daño es difícil de identificar (respecto a un daño
causado a la economía, por ejemplo, el juez tiene pocos elementos para apreciar las
consecuencias que una práctica anticompetitiva puede tener en el mercado, él solamente
puede basarse en proyecciones, estimaciones e hipótesis), bien sea porque la víctima del
daño no está presente en dicha instancia para poder exponer su situación. Por analogía con
estos textos, el Consejo de Estado consideró las consecuencias de la infracción cometida por
una sociedad sancionada por la Autoridad Financiera sobre sus clientes57.
Por lo demás, en virtud de estos textos o de la jurisprudencia, la proporcionalidad de la

sanción es a veces apreciada en función de datos relativos al autor de la infracción que no
tienen relación con la gravedad de esta. Por ejemplo, la situación financiera del interesado
podría justificar una moderación o severidad en el monto de la sanción pecuniaria. El Consejo
de Estado juzgó como legal la sanción impuesta por la comisión de sanciones AMF de 200.000
euros en el caso de una persona natural, señalando que "la comisión pudo tener en cuenta,
para determinar el monto de la sanción pecuniaria, la situación financiera de MB"58. En otro
caso, en cambio, se consideró que la sanción impuesta no ocasionara "dificultades financieras
graves para la sociedad sancionada"59.
3.2. S egundo caso : la ley no permite la facultad de decisión a la autoridad administrativa

sancionatoria
Aquí se expondrá a grandes rasgos esta cuestión compleja60, como un problema que está
relacionado con las sanciones fiscales, por lo menos en el derecho francés. Como se ha dicho
anteriormente, en efecto, para los casos de derecho tributario frecuentemente la ley
establece un régimen de penas fijas que privan a la autoridad sancionatoria toda facultad de
elegir la pena aplicable. En este régimen, en efecto, la ley dispone que a tal infracción le
corresponde una sola sanción, cuya naturaleza y amplitud está determinada por ella, sin
ninguna posibilidad de variación. Cuando esta infracción está probada, la autoridad
administrativa que tiene que aplicar la ley puede imponer únicamente tal sanción, sin que
pueda adaptarla a circunstancias específicas del caso ni, obvio, aminorar la sanción prescrita
por la ley cuando debido a las circunstancias ella pareciera excesiva.
Si bien es este el respeto de la ley que ordena a la Administración, ¿qué sucede con el juez
fiscal que conoce de un recurso contencioso contra la sanción impuesta? Dos respuestas son
posibles. Podemos, en principio, considerar que el juez contencioso administrativo podrá
(re)hacer la decisión de la Administración, la cual se ubica en la misma situación jurídica que
esta, o que, por el contrario, el juez deberá acatar estrictamente lo previsto en la ley
sancionatoria. Así, sea que el juez estime que la infracción estaba bien constituida, él podrá
mantener la sanción impuesta por la Administración, o sea que él considere la infracción no
debía ser impuesta, el juez anulara la sanción. No existe una solución intermedia consistente
en reducir el monto de la sanción a un nivel que el juez estimaría idóneo o adaptado a la
gravedad de la falta cometida por el contribuyente. Como lo vimos, esta primera solución se
basa en el respeto de la ley por el juez. No obstante, este respeto solo se impone en la
medida que la ley no sea juzgada como inconstitucional (por el Consejo Constitucional, en el
caso francés) o convencional (el control de convencionalidad es realizado en Francia por el
juez ordinario, administrativo o judicial). De esto se deriva una segunda respuesta a la
cuestión planteada, la cual consiste a decir en sustancia que la ley que impida al juez de
proporcionar la sanción en el caso que se encuentre sometido al principio constitucional y
convencional de proporcionalidad, dado que este exige una proporcionalidad en sentido
concreto. En esta medida, debe ser descartada y el juez debe reconocer el poder de modular
la sanción en función de las circunstancias de la especie y, entonces, imponer eventualmente
una sanción inferior a aquella establecida por la ley.
Esta argumentación fue presentada al Consejo Constitucional sobre el terreno del principio
constitucional de proporcionalidad, la cual fue rechazada61. De igual forma, tal posición fue
sostenida ante el Consejo de Estado y la Corte EDH, con el fundamento de la exigencia de
proporcionalidad que se desprende del artículo 6-1 de la Convención EDH, la cual fue
también re-chazada62. El razonamiento es en sustancia el siguiente: a partir del momento en

el cual la sanción prevista por la ley no parece desproporcionada y en el que el juez ejerce
pleno control sobre la calificación del comportamiento del contribuyente (es decir, sobre la
existencia de la infracción), esto es suficiente para que el principio de proporcionalidad sea
satisfecho. La Corte EDH justifica su posición por otras dos consideraciones: las sanciones
fiscales son distintas a las sanciones penales propiamente dichas, una exigencia de eficacia
de la represión fiscal que se impone para preservar los intereses del Estado.
Esta posición puede ser no del todo convincente, ya que es notorio que no es seguida por el
juez ordinario, quien es el competente en Francia sobre las controversias fiscales. La Corte de
Casación estima que, en efecto, una ley que impide al juez modular las penalidades o penas
fiscales es incompatible con el artículo 6-1 de la Convención EDH y no debe ser aplicada63.
Esta cuestión de modulación conduce a una breve conclusión:
Es evidente que en el derecho administrativo francés la exigencia de proporcionalidad es

considerablemente consolidada bajo la influencia de la jurisprudencia constitucional y de
aquella de la Corte EDH. Desde este punto de vista, el derecho administrativo sancionatorio
ventajosamente se parece al derecho penal, sin que se identifique con el. Esta consolidación
es inevitablemente una fuente de perturbación porque modifica los equilibrios anteriores: el
equilibrio entre la eficacia de la sanción y la protección de derechos individuales, y el
equilibrio entre los poderes de los jueces (constitucional y administrativo), por una parte, y el
legislador y la autoridad administrativa de la otra.
BIBLIOGRAFÍA
Beccaria, Cesare. Tratado de los delitos y de las penas [1764], nueva traducción francesa,
Paris: Cujas, introducción de Marc Ancel y Georges Levasseur, 1966.
Braibant, Guy. "El principio de proporcionalidad", en Mélanges Marcel Waline, t. II, París:
LGDJ, 1974.
De Moor-Van Vugt, Adrienne. "Administrative sanctions in EU law", en Administrative

sanctions in the European Union, Cambridge: Intersentia, Oswald Jansen (dir.), 2013.
Dellis, Georges. Droit pénal et droit administratif. L influence des principes du droit pénal
sur le droit administratif répressif, París: LGDJ , prefacio de Yves Gaudemet, 1997.
Froger, Charles. "La sanction fiscale dans les jurisprudences constitutionnelle et

européenne", Revue du Droit Public, n.° 4, 2013.
Notas
1 En este sentido, a propósito del principio de proporcionalidad en general, véase Guy

Braibant, "El principio de proporcionalidad", Mélanges Marcel Waline, t. ii, París: LGDJ,
1974, p. 397 y ss, en especial, p. 398.
2 Se trata evidentemente de su famosa obra, Cesare Beccaria, Tratado de los delitos y de
las penas [1764], nueva traducción francesa, París: Cujas, introducción de Marc Ancel y
Georges Levasseur, 1966.
3 Este texto dispone que "la intensidad de las penas no debe ser desproporcionado con
relación a la infracción".
4 El punto de partida de esta jurisprudencia se encuentra en la decisión n.° 127 DC del 19 y
20 de enero de 1981, "Seguridad y Libertad" Rec. Cons. Const., p. 15, AJDA 1981, p. 278,
note Gournay, Gaz. Pal. 1981, 13-14 de febrero, note Perier-Daville, JCp 1981 .II. 19701,
note Franck, RDp 1981, p. 661, note Philip, Rev. Adm. 1981, p. 266, note de Villiers.
5 Cesare Beccaria, óp. cit., cap. 20.
6 Véase Adrienne de Moor-Van Vugt, "Administrative sanctions in EU law", en
Administrative sanctions in the European Union, Cambridge: Intersentia, Oswald Jansen
(dir.), 2013, pp. 607 y ss., en especial, pp. 635-637.
7 CE, sect. 5 de mayo de 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. CE, p. 133, RDp 1944, p.
256, concl. Chenot.
8 Sobre ese asunto, véase Georges Dellis, Droit pénal et droit administratif. Linfluence des
principes du droit pénal sur le droit administratif répressif, París: LGDJ, prefacio de Yves
Gaudemet, 1997, n° 355 y ss.
9 Por ejemplo, CE, 16 de julio de 1947, Bensmain Ghalem, Rec. CE, p. 319: "no compete al
Consejo de Estado pronunciarse si juez contencioso puede apreciar si la importancia de la
sanción impuesta por la autoridad administrativa tiene relación con los hechos que la
causaron".
10 Georges Dellis, óp. cit., n.° 357.
11 Ibíd., p. 257.
12 CE, sect. 9 de junio de 1978, Lebon, Rec. CE, p. 245, AJDA 1978, p. 573, concl. Genevois.
13 Rec. Cons. Const. p. 88, RDP 1983, p. 133, note Favoreu, Rev. adm. 1983, note de Villiers.
14 Cons. const. déc. n.° 87-237 DC du 30 de diciembre de 1987, Rec., p. 63, RFDA 1988, p.
350, note Genevois, RDP 1989, p. 399, note Favoreu, Rev. adm. 1988, p. 136, note Lambert.
15 Véase not. Cons. const., déc. 89-248 DC du 17 de enero de 1989, Rec., Cons. Const., p.
18, RDp 1989, p. 399, note Favoreu, RFDA 1989, p. 215, note Genevois, Rev. adm. 1989, p.
223, note Autin.
16 Jurisprudencia constante desde la decisión n.° 89-260 DC del 28 de julio de 1989, Rec.
Cons. Const., p. 71, RFDA 1989, p. 671, note Genevois.
17 Decisión n.° 2011-199 QPC, Rec. Cons. Const., p. 555, AJDA 2012, p. 578, note Lombard,
Constitutions, 2012, p. 337, note Le Bot.
18 Por ejemplo, CE 28 de Septiembre de 2017, n.° 1 409770, société Altice Luxembourg et
la société SFR Group.
19 CEDH, 10 de febrero de 1983, Albert et Le Compte c. Belgique n° 7229/75 y 7496/76,
série A n.° 58, 22 de noviembre de 1995 Bryan c. Royaume Uni, n.° 19178/91, série A n.°
335-A.
20 Veremos que, en efecto, en la jurisprudencia relativa a las penas fijadas, la Corte EDH,
en el control del respecto u observancia del artículo 6, toma en consideración el hecho que
la sanción prevista por la ley, no es desproporcionada y se interesa entonces en la
proporcionalidad abstracta.
21 Véase, por ejemplo, la decisión n.° 2018-736 QPC del 5 de octubre de 2018, JORF del 6
de octubre de 2018.
22 Por ejemplo, decisión n.° 2018-710 QPC del 1° de junio de 2018, JORF, del 2 de junio de
2018.
23 Véase decisión n.° 2018-710 QPC del 1° de junio de 2018.
24 Véase Consejo de Estado francés, 8 de julio de 2016, n.° 389745, Federación de
Promotores Inmobiliarios.
25 Véase Consejo de Estado, 7 de julio de 2004, Ministerio del Interior c. Benkerrou, Rec.
C.E., p. 297, conncl. Gyuomar, AJDA, 2004, p. 1695
26 Decisión n.° 2011-199 QPC del 25 de noviembre de 2011, préc. n.° 2014-385 QPC del 28
de marzo de 2014, Rec, Cons. Const., p. 225.
27 Por ejemplo, es el caso en el derecho francés para las sanciones de la Autoridad de
Mercados financieros (artículo L. 621-15 del Código Financiero).
28 Véase decisión n.° 2018-710 QPC del 1.° de junio de 2018, préc. §20.
29 Decisión n.° 2015-489 QPC del 14 de octubre de 2015, Rec. Cons. Const., p. 518, §14.
30 Decisión n.° 2017-636 QPC del 9 de junio de 2017, §14.
31 Véase, por ejemplo, decisión n.° 2016-618 QPC del 16 de marzo de 2017.
32 Decisión n.° 2015-489 QPC del 14 de octubre de 2015, préc.
33 Por ejemplo, decisión n.° 2016-618 QPC del 16 de marzo de 2017. La multa global que
sanciona la ausencia o inexactitud de la información dada a la Administración fiscal con
relación a los bienes retenidos por ser manifiestamente desproporcionales a la gravedad
de los hechos que se esperan castigar o reprimir por el legislador "tiene en cuenta las
dificultades propias de la identificación de la detención de activos, en Francia o en el
extranjero a través de un fideicomiso".
34 Decisión n.° 2013-679 DC del 4 de diciembre de 2013, Rec. Cons. Const., p. 1060: "límite
máximo de la multa que reprime la denegación de acceso a la administración a copiar
ciertos documentos sometidos al derecho de comunicación, calculado el porcentaje de la
cifra de negocios".
35 Decisión n.° 2015-493 QPC del 16 de octubre de 2015, Rec. Cons. Const., p. 540.
36 Decisión n.° 97-395 DC del 30 de diciembre de 1997, Rec. Cons. Const., p. 333.
37 Decisión n.° 2016-743 DC del 29 de diciembre 2016, JORF del 30 de diciembre de 2016:
"Al reprimir la falta de presentación o de disponibilidad de elementos necesarios a la
realización de tratamientos informáticos en el marco de una verificación de contabilidad de
una multa de 5.000 euros o en el caso de rectificación y si el monto es más elevado, un
incremento del 10% de los derechos, el legislador no estableció una multa fiscal
manifiestamente desproporcional en relación a las faltas y sus consecuencias sobre los
impuestos a pagar por el contribuyente".
38 Decisión 2017-634 QPC del 2 de junio de 2017, JORF del 4 de junio de 2017.
39 Decisión 2017-634 QPC del 2 de junio de 2017, préc.
40 CE sect. del 9 de junio de 1978, Lebon, préc.
41 CE sect. del 1.° de febrero de 2006, M. Touzard, Rec. CE, p. 38.
42 CE, ass. del 1° de marzo de 1991, Le Cun, Rec. CE, p. 70, AJDA 1991, chron. Shwartz et C.
Maugüé, RFDA 1991, p. 613, concl. M. de Saint-Pulgent.
43 CE, del 1° de junio de 2015, n.° 380449, AJDA 2015, p. 1596, concl. Bretonneau.
44 CE, ass., 1° de marzo de 1991, préc.
45 CE ass. 16 de febrero de 2009, AJDA 2009, p. 583, chron. Lieber et Botteghi, RFDA 2009,
p. 259, concl. Legras.
46 CE 15 de abril de 2016, n.° 375658.
47 CAA Bordeaux, 18 de octubre de 2007, M. X c. Commune de Niort, n.° 05BX01005: "en
relación con el rango jerárquico de MX, y la gravedad de sus hechos, además de la
reincidencia en la que incurrió la Commune de Niort, no cometió error manifiesto de
apreciación resolviendo su revocación".
48 CE Sect. 1.° de febrero de 2006 Touzard, n.° 271676. La decisión constata la calidad de
comisario de policía asistente del interesado, y utiliza la expresión "obligaciones de
ontológicas de dignidad y ejemplaridad".
49 Cfr. CE del 7 de abril de 2006 M. Rodríguez, n.° 257624, et CE 27 de mayo de 2009 M.
Hontang, n.° 310493 mencionan que la dignidad y la delicadeza deben mostrar los jueces.
50 CE del 26 de enero de 2000, La Poste, n.° 187182, Rec. CE p. 22: no hay error manifiesto
en haber revocado a un agente postal culpable de destrucción y desviaciones repetidas de
paquetes postales, "en relación a la naturaleza de su misión en la agencia postal y las
obligaciones que incumben a sus agentes en lo que concierne a la inviolabilidad de la
correspondencia".
51 Por ejemplo, CE del 15 de abril de 2016, Société COPAGEF, n.° 375658, préc.
52 Por ejemplo, CE del 6 de enero de 2006 société Lebanese Communication Group, n.°
279596, Rec. CE p. 1: "En razón de las faltas repetidas del canal "Al Manar" a sus
obligaciones legales y convencionales y la incapacidad probada del servicio a cumplir sus
compromisos, la sanción de la terminación unilateral de la convención firmada el 19 de
noviembre de 2004 por el Consejo Superior Audiovisual no resulta excesiva".
53 Es lo que se desprende de la lectura de la decisión CE del 20 de febrero de 2008, M.A., n.
° 272431, en la cual el Consejo de Estado constata que "la misma falta había sido revisada
durante un procedimiento disciplinario anterior que había conducido a una primera
sanción", para estimar que "los hechos observados presentaron, en razón de su gravedad,
por alguno de ellos, su carácter habitual, el carácter de las faltas al honor profesional e
integridad", antes de fijar la sanción a un nivel superior a aquel que había sido impuesta
anteriormente por la autoridad administrativa.
54 Por ejemplo, el límite máximo de estas sanciones pecuniarias de la Autoridad de
Regulación de las Comunicaciones Electrónicas y de Correos son más los casos que se
presentan de reincidencia, pasando del 5% de la cifra de negocios HT del último ejercicio
cerrado o 150.000 euros, al 10% de la cifra de negocios HT o 375.000 euros (artículo L. 5-3
del Código de Correos Postales y Comunicaciones Electrónicas).
55 CE, ass., del 21 de diciembre de 2012, AJDA 2013, p. 215, chron. Domino et Bretonneau.
56 Artículo L 464-2 del Código de Comercio.
57 CE del 2 de noviembre de 2005 M. Y., n.° 270825: "se tiene en cuenta la gravedad de las
faltas cometidas, particularmente de las consecuencias que se derivaron para sus clientes,
la sanción impuesta no fue considerada con un carácter excesivo".
58 CE del 18 de febrero de 2011, M. Beslay, n.° 321056. En el mismo sentido: Voir
également CE del 29 de marzo de 2010, M. Piard et M. Boyer, n.° 323354: "la commission
des sanctions peut, dans la sanction quelle prononce effectivement à Tencontre d'un
prestataire, tenir compte de la situation financière et comptable de celui-ci".
59 CE del 30 de diciembre de 2010, Sociéte Ferrigestion, n.° 318737, en cuanto a una
sanción de 15.000 euros impuesta por la autoridad de mercados financieros.
60 Para más detalles, véase Charles Froger, "La sanction fiscale dans les jurisprudences
constitutionnelle et européenne", Revue du Droit Public, n.° 4, 201 3, pp. 929 y ss.
61 Decisión n.° 2011-103 qpc, n.° 2011-104 QPC, n.° 2011-105/106 QPC, Constitutions,
2011, n.° 3, p. 378, note Barilari, DF, 2011, n.° 27, comm. 416, note Le Subra et Le Tacon,
RFDC, 2011, n.° 87, p. 635, note Oliva.
62 CE avis, del 8 de julio de 1998, Fattell, Rec. CE, tables p. 849, RJF, 8-9/98, comm. 970,
concl. Arrighi de Casanova,- Proc., 1999, n.° 1, comm. 22, note Pierre.,- Cour EDH, del 7 de
junio de 2012, Ségame c/ France, req. n.° 4837/06, DF, 2012, n.° 29, comm. 387, note
Ayrault, RJF, 8-9/12, comm. 888, note Bokdam-Tognetti, jcp G, 2012, 922, note Milano.
63 Cass. com., del 29 de abril de 1997, Ferreira, Bull. civ., IV, n.° 110, JCP G, ii, 1997, 22935,
note Sudre, RTDH, 1998, n.° 33, p. 171, note Louis, LPA, del 1.° de diciembre de 1997, n.°
144, p. 6, note Tixier.
Para citar el artículo: Petit, Jacques, "La proporcionalidad de las sanciones administrativas",
Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.° 22,
2019, pp. 367-397. DOI: https://doi.org/10.18601/21452946.n22.14
Notas de autor
1 Traducción de Irit Milkes S. Abogada de la Universidad Externado de Colombia. Docente

investigadora del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado
de Colombia, Bogotá, Colombia. Correo-e: [email protected]. Enlace ORCID:
https://orcid.org/0000-0003-3802-481x. [email protected]
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La Proporcionalidad de Las Sanciones Administrativas

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15/9/23, 20:17 La proporcionalidad de las sanciones administrativas

The Proportionality of Administrative Sanctions1

JACQUES PETIT [email protected]

La proporcionalidad de las sanciones administrativas

Recepción: 10 Noviembre 2019

Con el objetivo de estudiar la proporcionalidad de las sanciones administrativas, deberemos

La segunda precisión se refiere a la noción de proporcionalidad, la cual es frecuentemente

En materia de sanciones administrativas, estudiar el punto de vista exclusivamente francés

Dado que existe el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas, dos

En segundo lugar, las relaciones entre la proporcionalidad abstracta y la proporcionalidad

Este estudio comprenderá entonces tres puntos:

La existencia de un principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas.

La proporcionalidad abstracta de la sanción administrativa prevista.

La proporcionalidad concreta de la sanción administrativa impuesta.

1. LA EXISTENCIA DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LAS SANCIONES

Siguiendo la metodología mencionada (análisis de las respuestas del derecho francés a

1.1. L a ausencia tradicional del principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del C onsejo

En materia de sanciones administrativas, el Consejo de Estado encontró la forma de

Tradicionalmente, el derecho administrativo francés consideraba que el principio del

1.2.1. L a jurisprudencia del C onsejo C onstitucional

En el derecho constitucional francés, los principios fundamentales del derecho penal se

por los principios de necesidad y de proporcionalidad de las penas14. Es importante señalar

Ciertamente, el principio constitucional de proporcionalidad se impone -en principio- al

En primer lugar, este principio es interpretado por el Consejo Constitucional como la

1.2.2. L a jurisprudencia de la C orte EDH

En el derecho de la Convención EDH, la exigencia de proporcionalidad de las sanciones

2. LA PROPORCIONALIDAD ABSTRACTA DE LA SANCIÓN PREVISTA

El principio de proporcionalidad, como ha sido planteado en la Constitución o en la

La regulación de la institución de las sanciones administrativas y el principio de

Un segundo tipo de estudio consistiría en determinar el alcance de la obligación de

2.1. E l control jurisdiccional restringe la obligación de establecer sanciones proporcionales

Según la jurisprudencia reiterada, Consejo Constitucional ejerce un control restringido, de

2.2. P roporcionalidad de las sanciones y legalidad de las infracciones

En este último escenario, de manera esquemática, como lo vimos, en virtud de los

Tal configuración legal se encuentra algunas veces en materia de sanciones administrativas.

2.3. L a determinación de criterios de proporcionalidad

De conformidad con lo anterior, es posible aproximarse a dos lineamientos generales en la

2.3.1. L a exigencia de una relación racional entre la sanción , la infracción y la finalidad de la

Esta exigencia es base de diversos elementos de la jurisprudencia constitucional.

En primer lugar, cuando se motivan (verdaderamente) las decisiones, el Consejo

En segundo lugar, la gravedad de la infracción se aprecia con relación al objetivo

En tercer lugar, la naturaleza y la gravedad de la sanción son apreciadas en función no

En cuarto lugar, en el marco del control de proporcionalidad, el juez se centra a verificar

2.3.2. L a consideración de otros elementos para algunas decisiones administrativas

Algunas decisiones muestran que el legislador puede tener en consideración el daño

la represión de las infracciones que llegasen a menoscabar la protección a los

En la determinación de la sanción, el legislador puede igualmente tomar en consideración

3. LA PROPORCIONALIDAD CONCRETA DE LA SANCIÓN IMPUESTA

El principio de proporcionalidad da a toda autoridad administrativa investida por la ley (o el

Como está regulada la aplicación de las sanciones administrativas, el principio de

En efecto, a primera vista, para que la cuestión de la proporcionalidad de la sanción

Estos dos casos los examinaremos a continuación:

3.1. PRIMER CASO: LA LEY DEJA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA LINA FACULTAD

Se trata de determinar el alcance de la obligación para la autoridad administrativa de

3.1.1. E l alcance del control jurisdiccional de la proporcionalidad de la sanción

El significado general de esta evolución es claro. La preocupación de dejar a la

Es importante no exagerar el alcance de la unificación en la extensión del control.

De manera esquemática, las dos soluciones tienen ventajas e inconvenientes. El recurso

Sobre este asunto, el derecho francés recientemente evolucionó. Tradicionalmente, en