Marco Estratégico OCT 22

MarcoEstratégico
Marco Estratégico
Sistema portuario de interés general
Marco Estratégico
Octubre de 2022
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Presentación
Vivimos tiempos de cambio acelerado, teñidos de incertidumbre, de los que estoy

convencida de que saldremos fortalecidos. Ante amenazas como el calentamiento
global, la escasez de recursos naturales, o una escalada de la conflictividad bélica, es
justamente cuando toca mirar más allá y sentar las bases del escenario económico y
social que queremos alcanzar a futuro. Tenemos capacidad y tecnología suficiente
para reconducir nuestras actuales pautas de crecimiento y orientarlas hacia objetivos
ambiciosos y a la vez realistas, de desarrollo sostenible. Falta superar inercias y aunar
voluntades. Esa reorientación será factible si se implica a toda la actividad económica
en su conjunto, muy especialmente a la vinculada a las redes de comercio, logística y
transporte.
Los puertos son enclaves estratégicos de primer orden en esas redes, y como tales
catalizadores de las políticas de desarrollo sostenible que estamos impulsando en la
actualidad. Máxime los puertos españoles, cuya privilegiada posición geoestratégica,
elevada capacidad infraestructural y contrastada competitividad, en un mercado glo-
bal tan abierto y exigente como el actual, hacen de España el primer país europeo en
materia de conectividad marítima con el resto del planeta de cara al transporte de
contenedores.
En números redondos, los puertos españoles representan el 1% del PIB nacional y

dan trabajo a 100.000 personas. Estas cifras representan el efecto directo de la acti-
vidad portuaria sobre la economía nacional. Los efectos indirectos o inducidos son
muy superiores, dada la enorme dependencia de la actividad económica para con los
puertos de interés general. De hecho, canalizan aproximadamente el 80% de nues-
tras importaciones y el 60% de las exportaciones. La economía española se apoya
pues en nuestras relaciones de mutua interdependencia, ya no solo con nuestros so-
cios de la Unión Europea, sino con el resto del planeta.
En ese contexto, no hay que olvidar, por supuesto, los retos que tenemos por delante
para continuar haciendo del sector portuario, una de las palancas de modernización
de nuestro país. La digitalización con vistas a la optimización de procesos logísticos
ligados a la producción y el consumo, la contribución a la sostenibilidad por medio de
una más que necesaria transición energética que haga frente a la emergencia climá-
tica, son dos retos de suma trascendencia. Pero también lo son el logro de una socie-
dad más justa y equitativa, con igualdad de oportunidades para todos. Son retos que
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se encuadran en dos dimensiones, la ambiental y la social, que en la estrategia por-

tuaria se ponen en pie de igualdad junto a la ya tradicional dimensión económica.
Es para mí una satisfacción contribuir, mediante la aprobación de este Marco Estra-

tégico del sistema portuario, a marcar un nuevo rumbo para los puertos de interés
general, en un contexto de intenso cambio como el actual. Un rumbo compartido del
que esperamos lograr para el año 2030 las máximas cotas de excelencia en la conse-
cución de puertos eficientes, conectados, inteligentes, sostenibles, seguros y trans-
parentes.
Raquel Sánchez Jiménez

Ministra de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana
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Prefacio
Hace ya tiempo que los puertos han superado un papel ya tradicional, aunque inelu-
dible, de refugio de buques y de transferencia de carga y pasajeros entre mar y tierra,
para pasar a ser nodos generadores de valor en las redes logísticas que hoy se des-
pliegan en todas las escalas geográficas, desde la local a la global. Esta modernización
atañe a dos elementos básicos que conforman cualquier oferta de transporte y, por
ende, la de los puertos, a saber: las infraestructuras y los servicios.
En materia de infraestructuras, la generación de capacidad del lado mar en los puer-

tos de interés general ha sido a lo largo del último cuarto de siglo, sencillamente ex-
traordinaria. En ese periodo, a la par que se duplicaba la demanda, hemos hecho lo
propio en términos de generación de dársenas de aguas abrigadas, de longitud de
muelles y de superficies para actividades de depósito y valor añadido. La intensidad
con que han ido creciendo los tráficos de mercancías y de viajeros por vía marítima,
así como también la tendencia al gigantismo de los buques, han podido ser atendidas
gracias a un esfuerzo inversor previo sin precedentes por parte de las Autoridades
Portuarias.
Sin embargo, el desarrollo del lado tierra, imprescindible para asegurar la plena com-
petitividad de la cadena de transporte ‘puerta a puerta’, no ha seguido el mismo
ritmo. Décadas atrás, se ha acusado un retraso en la mejora de la accesibilidad te-
rrestre a los puertos, sobre todo del modo ferroviario: Este retraso viene siendo re-
conducido en los últimos años sobre la base de una acción efectiva impulsada desde
ADIF y también desde el sistema portuario de interés general. Hoy día la inversión
pública en la red convencional de cara a potenciar el transporte ferroviario de mer-
cancías es ya una realidad. A tal efecto, estamos destinando recursos europeos con
cargo al mecanismo de recuperación y resiliencia, en el marco de la iniciativa ‘Mer-
cancías 30’, y también procedentes de las Autoridades Portuarias a través del Fondo
Financiero de accesibilidad terrestre portuaria. En la actualidad, más de la mitad de
las mercancías transportadas por ferrocarril se apoya en los puertos para conformar
cadenas marítimo-ferroviarias, no solo eficientes, sino sostenibles. Dada nuestra pro-
yección comercial con el resto del mundo, los flujos de carga marítimo-ferroviaria
deberán elevarse a futuro, hasta duplicarse en 2030, aprovechando justamente la
gran conectividad marítima que ya disfrutamos.
En materia de servicios, fruto de una amplia externalización de servicios portuarios y

comerciales iniciada al final del siglo pasado, tenemos en España comunidades por-
tuarias ricas, amplias, plurales y enlazadas a los mercados globales, europeos y na-
cionales del transporte, la logística y el comercio. Nuestros puertos cuentan hoy con
terminales altamente especializadas en su mayoría, dotadas de elevados niveles de
eficiencia y explotadas por operadores con expertise y capacidad inversora, de tal
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Marco Estratégico
modo que, hoy día, a la inversión pública promovida por las Autoridades Portuarias,
se le suma una inversión privada en los puertos de magnitud similar.
Pero en un mundo tan competitivo como el actual, ese buen desempeño público-
privado de nuestros puertos no será suficiente, si no reorientamos la mirada hacia
los nuevos desafíos que tenemos por delante.
A los planos de las infraestructuras y los servicios, hay que superponer con el mismo
rango de importancia, el de la infoestructura. Urge avanzar en la dotación de inteli-
gencia y fiabilidad a las plataformas digitales, actuales o emergentes, de modo que
se constituyan en una referencia para todos los operadores y agentes públicos y pri-
vados involucrados en las cadenas logísticas. Se trata de encontrar, de manera com-
partida, la solución óptima al mejor aprovechamiento posible de las infraestructuras,
material móvil y elementos de transporte, así como a la consecución de una plena
sincromodalidad. Nodos tan estratégicos como los puertos, concentradores de una
enorme cantidad de datos con capacidad predictiva, son una sólida base para este
tipo de desarrollos.
Junto a lo anterior, hemos de prestar especial atención a un cuarto plano de enorme

trascendencia desde un punto de vista estructural. Este plano es el de la corriente de
energía. Los puertos son enclaves ideales para el fomento del uso de electricidad con
base en energías renovables y también de combustibles alternativos neutros en car-
bono. Lo son porque combinan demanda de nueva energía limpia, que procede tanto
del área de influencia terrestre o ‘hinterland’, como de los navieros y armadores que
operan en el lado marítimo. Ello otorga masa crítica para viabilizar grandes proyectos
de inversión en este campo, ventaja que se torna crucial para el aseguramiento de la
sostenibilidad ambiental en todos los ámbitos, muy especialmente en el de la lucha
contra el calentamiento global.
Para afrontar estos desafíos, entroncados en la defensa del interés general, contamos
con un nuevo Marco Estratégico del sistema portuario. Se trata de una referencia a
seguir que combina con ambición y a la vez pragmatismo, una perspectiva económica
de los puertos-objetivo para el año 2030, con otra de corte socioambiental. Sus metas
se apoyan en un sistema portuario renovado, con Autoridades Portuarias proactivas,
capaces de liderar la oferta integral de los puertos que gestionan, con vistas no solo
a promover el mejor posicionamiento posible en sus respectivos mercados, sino a
lograr el alineamiento de las comunidades portuarias y de sus clientes directos y fi-
nales, hacia la consecución de una sociedad más próspera y sostenible.
Isabel Pardo de Vera Posada

Secretaria de Estado de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana
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Marco Estratégico
Introducción
El presente Marco Estratégico es fruto de un largo periodo de reflexión y de diálogo
con el sector portuario, iniciado en el otoño de 2018. Se arrancó este proceso creán-
dose un mecanismo de trabajo desde Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias,
que desembocó en la realización de dos seminarios con participación de sus presi-
dentes y directores. El primero de ellos, celebrado en Palma de Mallorca, en febrero
de 2019, se centró en el análisis de la información contenida en una serie de cuestio-
narios previamente cumplimentados por las Autoridades Portuarias. Durante el se-
gundo seminario, celebrado en Santander, en julio de 2020, se sometió a debate un
documento base propositivo.
Casi en paralelo a lo anterior, se llevó a cabo una campaña de encuestas a los princi-
pales agentes relacionados con el sector portuario, tanto prestadores de servicios en
los puertos como clientes directos y finales, cuyos resultados fueron presentados al
propio sector en septiembre de 2019 en la sede de Puertos del Estado. Posterior-
mente, en octubre de 2020, el documento que se desprendía del encuentro de orga-
nismos portuarios en Santander, y que ya había sido enriquecido con las aportaciones
derivadas de la citada campaña de encuestas, fue remitido al sector, a modo de se-
gunda consulta, de cara a hacerse eco de nuevas observaciones.
Durante el primer semestre del año 2021 tuvo lugar un proceso de presentación y
consultas a diversas instancias de la Administración General del Estado, en particular
a aquellas encuadradas en los Ministerios de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana;
de Transición Ecológica y Reto Demográfico; y de Hacienda y Función Pública. Se em-
pleó entonces una versión ya muy avanzada del Marco Estratégico, derivada de las
opiniones y valoraciones recogidas durante la etapa de diálogo antes descrita. Con
todo, hubo que esperar a la puesta en vigor, en enero del 2022, de la Ley de Presu-
puestos Generales del Estado, para poder avanzar en la tramitación de este instru-
mento. Con esta puesta en vigor se habilitaba a los organismos portuarios como en-
tes susceptibles de ser extendidas sus plantillas más allá de una tasa de reposición
del 100% de sus bajas, con base justamente en un instrumento de planificación como
es el propio Marco Estratégico, algo necesario para abrir las vías de superación de las
actuales limitaciones de recursos humanos del sistema. A partir de entonces se con-
sultó de forma preliminar al Ministerio de Hacienda y Función Pública, y también al
de Asuntos Económicos y Transformación Digital, tras lo cual se obtuvo, en julio de
2022 informe de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos. Finalmente, el Marco
Estratégico fue ratificado en septiembre de ese mismo año por el Consejo Rector de
Puertos del Estado y aprobado definitivamente en octubre de 2022 por el Ministerio
de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana.
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Marco Estratégico
Todo este prolongado proceso de comunicación y diálogo, planteado de modo

abierto y constructivo, dio lugar a un documento contrastado, multifacético, que ha
evolucionado en ese tiempo, hasta fructificar en una estrategia y un conjunto de me-
didas, que equilibran las prioridades puestas de relieve por los organismos portuarios
con las de la comunidad portuaria y sus clientes.
Recoge este Marco Estratégico un rumbo compartido hacia un escenario renovado

de los puertos de interés general a ser alcanzado en el año horizonte 2030. Un esce-
nario en el que, además de continuar detentando el mejor posicionamiento comer-
cial posible en las redes de transporte y logística, los puertos de interés general se
convierten en referencias para el despliegue de la transformación digital y energética,
en aras a la eficiencia, conectividad, seguridad y sostenibilidad del propio sector y por
ende del conjunto de la economía. Cabe concebir en ese escenario deseable un des-
pliegue de puertos inteligentes, hiperconectados y sincromodales, capaces de opti-
mizar la gestión de las corrientes de carga, de pasajeros, de elementos de transporte,
de datos, de energía y de todo tipo de recursos, en sus propios contextos económicos
y ambientales, por muy cambiantes que éstos sean. También se hace valer con ro-
tundidad en este documento, un reconocimiento social generalizado de los puertos,
como instrumentos al servicio de las personas, tanto las que habitan en las ciudades
adyacentes como las ubicadas en sus áreas de influencia. Para todo ello, se redunda
en este Marco Estratégico en un impulso efectivo desde el sistema portuario de inte-
rés general de la innovación en todas sus vertientes, la incremental y la disruptiva,
como principal palanca para su urgente transformación.
La travesía para alcanzar un escenario de tal naturaleza no podrá ser afrontada sin la
definición de indicadores medibles asociados a una serie de metas prefijadas. Se in-
cluye en este Marco Estratégico un conjunto de metas, tan ambiciosas como realis-
tas, a modo de expresión cuantitativa de un total de 56 objetivos generales de ges-
tión, encuadrados en 16 líneas estratégicas, 7 criterios de actuación y 3 dimensiones.
Ello con el fin de poder aplicar un dispositivo de seguimiento regular del avance pro-
gresivo en la consecución de las metas, a través de la medición sistemática de indica-
dores. Es obvio que, en tiempos de incertidumbre y complejidad, no es posible prever
con exactitud el contexto en que se van a desenvolver los puertos en el medio plazo.
Ello aconseja la adopción de un criterio de reaprendizaje sobre el conocimiento de
los valores que van adoptando los indicadores en cada momento; criterio que servirá
para poder plantear en 2025 una posible revisión de metas del Marco Estratégico.
Se estima que, con los recursos humanos adecuados, las metas fijadas en este docu-
mento son alcanzables con el actual modelo de gobernanza del sistema portuario de
interés general. El Marco Estratégico tiene por objeto definir qué puertos queremos
para el 2030 con independencia del tipo de organización que rija en cada momento.
No obstante, se estima aconsejable crear un foro de gobernanza portuaria,
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Marco Estratégico
constituido en el seno del propio sistema portuario, del que pueda emanar una pro-
puesta ampliamente consensuada de reforma portuaria, si con ello se aprecian más
fácilmente alcanzables las metas fijadas. En el propio documento se exhorta a apoyar
la gobernanza de los puertos en dos pilares claves. Por un lado, el refuerzo de las
Autoridades Portuarias como agentes públicos garantes del interés general y líderes
de la oferta integral del puerto. Se trataría de Autoridades Portuarias co-emprende-
doras y co-creadoras, en las dimensiones económica, ambiental y social, en coordi-
nación con el resto del sector público, y en alianza con el sector privado, tanto el que
está a cargo de los servicios portuarios y comerciales como el que abarca sus clientes
intermedios y finales. Por otro lado, bajo un contexto de competencia entre puertos,
o más concretamente entre terminales, avanzar hacia un marco de concertación in-
terportuario, mediante esquemas de cooperación y colaboración, que permita acu-
mular potencia y economía de escala suficientes como para asegurar las metas mar-
cadas en un mercado altamente globalizado donde concurren empresas multinacio-
nales muy concentradas.
Sobre estas premisas, el presente Marco Estratégico se constituye en una referencia

para las distintas figuras que componen la planificación de los puertos de interés ge-
neral. Tales figuras son los Planes Estratégicos, los Planes Directores de Infraestruc-
turas y los Planes de Empresa. Por su regularidad y su carácter operativo y presupues-
tario, será en el ámbito de los Planes de Empresa donde se comparta entre Puertos
del Estado y cada Autoridad Portuaria, la evaluación con frecuencia anual, de indica-
dores del presente Marco Estratégico; algo que ya se ha iniciado de hecho.
Conforme al marco legal que regula el sistema portuario de interés general, corres-
ponde al Marco Estratégico del sistema portuario, fijar las necesidades de sus recur-
sos humanos. Obedece este precepto a una lógica correlación entre los objetivos que
se persiguen y los recursos que se requieren para alcanzarlos. Es preciso dejar claro
que sin una sustancial renovación y reestructuración del capital humano de los orga-
nismos portuarios no será posible alcanzar las metas establecidas en el propio Marco
Estratégico. La profunda transformación de las actividades y procesos dígito-opera-
cionales, energético-ambientales y socio-estructurales, necesaria para hacer frente a
los desafíos que se presentan a medio plazo, obliga a reorientar con urgencia el ta-
lento y las capacidades de las personas que trabajan en el sector público portuario
para acomodarlas a nuevos perfiles avanzados. En este sentido, este nuevo Marco
Estratégico recoge una colección de acciones en materia de capital humano que re-
sultan ser vitales para la consecución de sus objetivos, muy particularmente, una ex-
tensión de las plantillas de los Organismos Portuarios, así como una reestructuración
de su personal excluido de convenio.
Quiero, por último, agradecer a todos los que han participado durante el proceso de
consultas y elaboración del Marco Estratégico; concretamente, a mis compañeros de
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Marco Estratégico
Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, a los agentes públicos y privados
vinculados directa o indirectamente a los puertos de interés general, y al resto de la
Administración General del Estado. La utilidad de este documento se desprende jus-
tamente de las valiosas aportaciones de todos estos agentes que, de alguna u otra
forma, con su esfuerzo y profesionalidad, demuestran cada día su firme compromiso
con este nuevo rumbo para los puertos de interés general de cara al año 2030.
Álvaro Rodríguez Dapena

Presidente de Puertos del Estado
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Marco Estratégico
Índice
Capítulo Página
1. Objetivo 1
2. Diagnóstico de situación 5
3. Hacia una revisión de la gobernanza portuaria 25
4. Modelos de desarrollo estratégico 39

5. Criterios de actuación, líneas estratégicas, objetivos generales de ges-
49
tión y metas
6. Despliegue y seguimiento 145
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Marco Estratégico
1. Objetivo
El objetivo principal del presente Marco Estratégico es definir qué puertos de interés general
se desean para un futuro próximo en un contexto de transformación profunda con signos de
ser disruptiva. Ello, en principio, con independencia del modelo legal o político-institucional de
organización que les rija. Se entra así en la esencia propia del puerto. Se entiende que cualquiera
que sea el tipo de gobernanza portuaria – en el panorama portuario internacional existe una
gran variedad, incluso dentro de cada país -, el dinamismo con que se suceden los acontecimien-
tos a escala global, suscita una serie de aspiraciones inexcusables para los puertos, que son co-
mún denominador en casi todo el mundo, y que tienen que ver con su naturaleza misma. El
Marco que aquí se expone entra a describir tales aspiraciones con la máxima objetividad posible,
desde un punto de vista técnico.
La legalidad vigente para los puertos posee justamente esta visión, pues al fijar las bases del
Marco Estratégico establece lo siguiente: “de acuerdo con la política económica y de transportes
del Gobierno, el Ministerio de Fomento aprobará el modelo de desarrollo estratégico, los criterios
de actuación, así como los objetivos generales de gestión técnicos, económicos, financieros y de
recursos humanos del conjunto del sistema portuario estatal. A tal fin, Puertos del Estado en
colaboración con las Autoridades Portuarias elaborará el Marco Estratégico del sistema portua-
rio de interés general, que será ratificado por el Consejo Rector y remitido al Ministro de Fomento
para su aprobación” (artículo 52.1. del Texto Refundido de Ley de Puertos del Estado y de la
Marina Mercante, TRLPEMM). Se vuelcan así en el texto legal los términos ‘modelo de desarrollo
estratégico’, ‘criterios de actuación’ y ‘objetivos generales de gestión’, los cuáles pasan a com-
poner la arquitectura conceptual del Marco Estratégico. Son términos que se corresponden con
distintos niveles de abstracción, a los que se añaden los de ‘líneas estratégicas’ y ‘metas’, para
terminar de construir el armazón metodológico, conforme a la secuencia que se muestra en la
figura. De esta manera, el Marco Estratégico que aquí se presenta pasa a contener dos grandes
bloques encadenados, referidos a la estrategia por un lado y a las medidas para actuaciones más
concretas, por otro.
ESQUEMA CONCEPTUAL DEL MARCO ESTRATÉGICO
Modelo de
desarrollo
estratégico
Criterios de
actuación
Líneas
Estratégicas
Estrategia
Objetivos generales
de gestión
Metas
Medidas
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Marco Estratégico
El presente Marco Estratégico tiene como ámbito de aplicación el actual sistema portuario de
interés general, configurado por 29 organismos portuarios, 28 Autoridades Portuarias y Puertos
del Estado, que administran y gestionan 46 puertos de interés general.
EL SISTEMA PORTUARIO DE INTERÉS GENERAL
El horizonte del presente Marco Estratégico se sitúa en el año 2030. Se considera que el curso
de las transformaciones a escala mundial, y en particular a nivel nacional, avanza lo suficiente-
mente rápido como para aconsejar no extender en el tiempo ni la estrategia ni las medidas a
aplicar en el sistema portuario. El anterior Marco Estratégico se mantuvo en vigor durante más
de 20 años, y si bien sus bases fueron de utilidad, hace tiempo que han sido superadas. Se hace
necesario reformular el rumbo de los puertos españoles para abordar cuestiones no solo tras-
cendentes sino urgentes, como la emergencia climática, la transformación digital o la irrupción
de la economía 4.0, siendo conscientes de la necesidad de mantener en todo momento una
elevada capacidad de adaptación ante los cambios inesperados a que nos abocará justamente
tales procesos u otros todavía desconocidos.
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Marco Estratégico
No obstante, buena parte de las metas que se establecen en el presente Marco Estratégico para
el año 2030, encajan en procesos de mejora recogidos en políticas sectoriales que tienen un
horizonte de más largo plazo. Así, por ejemplo, en lo referente a la sostenibilidad ambiental, la
contribución de los puertos a la reducción de la huella de carbono se alinea con el Pacto Verde
europeo, según el cual se pretende hacer de Europa el primer continente climáticamente neutro
en 2050, meta que se recoge, a su vez, en el artículo 16 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de
cambio climático y de transición energética.
SECUENCIACIÓN TEMPORAL. AÑO HORIZONTE
Lanzamiento Corto plazo Medio plazo Horizonte
Año 2021 Año 2022 Año 2025 Año 2030
Se aclara que el alcance y los contenidos del Marco Estratégico se diseñan en coherencia con la
‘Estrategia de movilidad segura, sostenible y conectada 2030’ promovida por el Ministerio de
Transporte, Movilidad y Agenda Urbana. También responden a los preceptos recogidos en el
marco legal portuario en vigor en el momento de su redacción, y en particular, en el Texto Re-
fundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y a las normas de alcance
sectorial-portuario enmarcadas en el acervo comunitario. Entre estas últimas, figuran las refe-
rentes a la Red Transeuropea de Transporte, las que atañen a las ayudas de Estado y a la pro-
tección portuaria, así como las relativas a la prestación de los servicios y régimen económico
recogidas en el Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de fe-
brero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios y se adop-
tan normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos. Asimismo, este Marco
Estratégico se sujeta a los preceptos del marco de Energía y Clima previsto a nivel nacional, en
particular a las previsiones contempladas en la Ley 7/2021 de cambio climático y transición ener-
gética.
Con todo, se plantea igualmente en el presente Marco Estratégico abrir un espacio al análisis
del modelo estructural y de gobernanza que rige en los puertos españoles, a fin de encontrar
una propuesta consensuada capaz de ser elevada en el momento en que resulte más oportuno
en un proyecto de reforma legal en España, bajo un estricto respeto al acervo comunitario. Se
configura ese espacio de análisis como un Foro de la Gobernanza Portuaria y deberá apoyarse
en una recogida de información completa acerca de la evolución de los modelos de gobernanza
aplicados en los puertos, en diferentes países del mundo, para desde esa perspectiva y la de la
propia idiosincrasia española, delinear el modelo más apropiado para los puertos de interés ge-
neral.
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Marco Estratégico
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Marco Estratégico
2. Diagnóstico de situación
Pasados ya más de 20 años desde la aprobación del último Marco Estratégico, los cambios ex-
perimentados, tanto en el seno del sector portuario español como en el contexto internacional
en su conjunto, aconsejan redactar un Marco nuevo. Se trata de un ejercicio de revisión estra-
tégica fruto de una obligada reacción a lo que viene sucediendo en el reciente pasado, aunque,
sobre todo, consecuencia de la necesidad de afrontar con éxito el escenario que se avecina a
corto y medio plazo para los puertos de interés general. Se prevé un futuro próximo tan cuajado
de transformaciones, que el ejercicio de marcar un rumbo para el sistema portuario, por muy
complejo que parezca, se vuelve un reto obligado. Pese a la incertidumbre que tiñe cualquier
mirada hacia delante en el tiempo, no cabe duda de que asistimos a un proceso acelerado de
renovación en todos los planos: el económico, el del entorno natural, e incluso el de naturaleza
social más profunda. Es algo que atañe a cada individuo y por extensión, al conjunto de la hu-
manidad, pues desde hace relativamente poco, por muchos movimientos aislacionistas o reafir-
madores de lo propio que surjan, estamos más entrelazados que nunca, al haberse globalizado
casi todo: el capital, el belicismo, la enfermedad, los medios, la cultura y hasta el propio pensa-
miento colectivo.
En esta senda de cambio planetario, los puertos continúan mostrándose como piezas articula-
doras clave de un cúmulo de relaciones de intercambio a escala internacional. Han sido y siguen
siendo puertas abiertas a todo tipo de corrientes de mercancías, de personas y también de ese
nuevo valor que hoy es el dato. Son fundamentales a la hora de abastecer a las poblaciones de
distintos territorios, y de asegurar que las empresas se aprovisionen y exporten sus productos.
También lo son para determinados ámbitos de la movilidad de las personas. Su poder de influen-
cia puede llegar a ser extraordinario, simplemente por el hecho de ser nodos imprescindibles de
las redes de transporte, logística y comercio en cualquier escala geográfica. Al formar parte con-
sustancial de estas redes, combinan dos finalidades que se entrelazan hasta convertirse en sen-
das caras de una misma moneda; por un lado, persiguen atraer prosperidad y calidad de vida
para todos los ciudadanos de su entorno más o menos próximo (‘umland´); por otro, tratan de
irradiarse lo más posible en dos sentidos: hacia el interior del territorio continental (‘hinterland’)
y más allá de mares y océanos (‘foreland’), con una señalada vocación aperturista, tendente a
no reconocer fronteras. Proyectarse al mundo desde un determinado núcleo costero confor-
mado en forma de ciudad portuaria, trae consigo justamente la oportunidad de devolver bie-
nestar a ese mismo ámbito local; y al revés, una actividad de naturaleza portuaria en sentido
amplio lleva aparejada la posibilidad de propagar riqueza a muy larga distancia y en todas direc-
ciones, algo que viene demostrándose desde el despertar de las primeras civilizaciones.
Perspectiva macroeconómica
Tras la segunda guerra mundial, el capital se ha movido de manera mucho más abierta, masiva
y rápida que en cualquier otra época conocida. Lo ha hecho además dirigiéndose a cualquier
rincón del planeta que le fuera favorable, sin importar la distancia. Las cadenas de valor tras-
cienden las tradicionales redes de alcance intrarregional y se propagan a través de nuevas redes
de alcance planetario. Apoyadas en estas cadenas, fluyen miles de millones de toneladas de
bienes al año. Y ello gracias a una reducción del coste del transporte, sobre todo del marítimo,
habida cuenta de las ventajas derivadas de la economía de escala ganada en las travesías trans-
oceánicas, especialmente tras la invención del contenedor a mediados de los 50 del siglo pasado,
y desde entonces, con la tendencia al gigantismo de los buques que lo transportan.
5
Marco Estratégico
A nivel macro, en cuestión de 50 años, la población mundial se ha multiplicado por dos, el pro-
ducto mundial (a precios constantes de mercado) lo ha hecho por 4,5, y las exportaciones de
mercancías (medidas en toneladas) por un valor próximo a 9. Es decir, cada uno de estos agre-
gados macroeconómicos ha crecido más del doble que el anterior, lo que evidencia de manera
sintética la enorme repercusión que ha tenido el avance de la globalización. El impulso definitivo
del comercio entre países ha venido de la mano de una eclosión de intercambios de productos
manufacturados sin precedentes. Desde 1970, el comercio de este tipo de bienes se ha multipli-
cado por 15, cifra muy superior a la de la materia prima agroalimentaria (4,5) y energético-in-
dustrial (3). Es precisamente este comercio masivo a nivel intercontinental de productos con un
cierto grado de elaboración, el que diferencia el periodo comercial contemporáneo de cualquier
otro vivido a lo largo de la historia de humanidad.
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN, PRODUCTO MUNDIAL Y EXPORTACIONES

EN EL MUNDO. Base 100 en 1970.
Unidades: Producto mundial a precios constantes de mercado y exportaciones de mercancías en volumen
FUENTES: Banco Mundial, FMI, OMC (2022).
1500
1300
1100
900 EXPORTACIONES
700
500 PRODUCTO MUNDIAL
300
POBLACIÓN
100
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
1500
1500
PRODUCTOS INTERMEDIOS O FINALES
1300
1300
1100
1100
900
900 EXPORTACIONES
700
700
MAT PRIMA AGROALIMENTARIA

500
500
300
300
MAT PRIMA ENERGÉTICO-INDUSTRIAL

100
100
1978
1988
2007
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1979
1980
1981
1982
1983
1984
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2017
2018
2019
2020
2021
6
Marco Estratégico
La sociedad española no ha sido ajena a este fenómeno global. Pese a que su población apenas
ha crecido un 40% en el último medio siglo, su economía ha ido más o menos pareja a la del
resto del mundo, hasta cuadruplicarse en el mismo periodo 1970-2019. El despegue económico
español se debió, entre otros factores, a su incorporación a diferentes mercados: el europeo, a
raíz de la firma del Tratado de Adhesión con la entonces CEE hecho efectivo en enero de 1986,
y reforzado en 2001 con la pertenencia a la Zona euro; y el global, al que se orientaron tanto las
grandes compañías con vocación multinacional, como numerosas empresas de pequeño y me-
diano tamaño, en paralelo con la irrupción de la digitalización. De hecho, en los últimos 50 años,
las exportaciones de mercancías españolas llegaron a multiplicarse por 11, contribuyendo así a
equilibrar la balanza exterior. A raíz de este despegue del comercio exterior, se produjo en Es-
paña un intensísimo repunte de los intercambios por carretera con el resto de los socios euro-
peos, el auge de los movimientos por vía marítima de mercancía general en contenedor con
alcance global, el recurso a la opción aérea para aquellos productos sometidos a una logística
exigente, aunque con una opción ferroviaria todavía lejos de su potencial.
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN, PRODUCTO INTERIOR BRUTO Y COMERCIO

EN ESPAÑA. Base 100 en 1970.
Unidades: PIB a precios constantes de mercado y comercio solo referido a mercancías en volumen
FUENTES: INE, DG Aduanas (2022).
1.500
1500
1.300
1300
1.100
1100 EXPORTACIONES
900
900
700
700
IMPORTACIONES
500
500
PRODUCTO INTERIOR BRUTO

300
300
POBLACIÓN
100
100
1977
2003
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
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2000
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2021
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
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1988
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1990
1991
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2021
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
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2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Pero la crisis financiera y económica del 2008/09 puso de relieve lo que pudiera catalogarse
como un cambio estructural larvado que opera en un plano más profundo al de las oscilaciones
coyunturales, quizá en respuesta a un estado progresivo de saturación de la propia socioecono-
mía en buena parte del planeta. Lo cierto es que en el periodo entre crisis que discurre desde
2013 hasta 2019, se experimentó un aparente estancamiento comercial en el mundo, que dio
lugar a una actividad de intercambio de mercancías proclive a desacoplarse de la propia produc-
ción económica mundial. Iba envuelto, eso sí, en un incierto panorama geopolítico, que está
comprometiendo las relaciones de confianza entre países, empresas y personas, relaciones sin
las cuales el comercio pierde su razón de ser. Ello hasta la llegada de la crisis provocada por la
pandemia del covid-19, seguida de un periodo inflacionista agravado por la invasión rusa en
Ucrania. Estas circunstancias han desestabilizado el concierto económico y social, al punto de
agudizarse todavía más una tendencia al ‘reagrupamiento’ por países de los centros de produc-
ción y las cadenas logísticas que de ahí se derivan.
7
Marco Estratégico
EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO MUNDIAL Y LAS EXPORTACIONES EN EL MUNDO

Tasas interanuales.
Unidades: Producto mundial a precios constantes de mercado y exportaciones de mercancías en toneladas
FUENTES: FMI, OMC (2022)
15,0
EXPORTACIONES
DE MERCANCÍAS (volumen)
10,0
5,0
0,0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
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2007
2008
2009
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2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
PRODUCTO INTERIOR BRUTO
-5,0
(a precios constantes de mercado)
Ralentización
-10,0 prolongada
del comercio
internacional
-15,0
Varias son las fuentes de incertidumbre en torno al futuro del comercio internacional, que obli-
gan a ser prudentes a la hora de predecir escenarios de tráficos para el sistema portuario espa-
ñol. Algunas de esas fuentes se convirtieron en hechos constatables a escala global, como son
la imposición de trabas arancelarias, el tortuoso proceso del Brexit, la guerra de divisas y los
diversos episodios localizados de conflictividad bélica. Ninguno de estos hechos ayudó precisa-
mente a desencallar la tendencia del periodo 2013-19 hacia una atonía comercial a nivel mun-
dial. Más bien todo lo contrario. A todo eso, se suma en España otra colección de síntomas no
muy esperanzadores, característicos de un país maduro y altamente ‘terciarizado’. Sobresalen
aquí la paulatina desindustrialización y una escasa renovación poblacional, circunstancias adver-
sas que van igualmente en contra de la actividad comercial para los años venideros.
No hay que olvidar tampoco las políticas de lucha contra la contaminación y el calentamiento
global. Siendo por descontado totalmente urgentes y necesarias, su puesta en marcha también
está haciendo que el tráfico de combustibles fósiles se reestructure. Es algo que ya ha empezado
a ocurrir con la entrada de carbón en España, en caída libre desde 2019, y lo previsible es que
alcance al petróleo y finalmente al gas, éste último todavía catalogado como de transición, en
línea con las metas de descarbonización que se van acordando en foros multilaterales. Se re-
cuerda a este respecto que, a finales de 2018, la Comisión Europea planteó la consecución de
una economía climáticamente neutra para 2050. Este objetivo se está materializando en 2030
con el desarrollo de un paquete conocido como ‘fit for 55’ que recoge varios Reglamentos con
aplicación directa al sector marítimo-portuario. Entre ellos, sobresalen los Reglamentos Fuel-
EU, AFIR (‘Alternative Fuel Infrastructures Regulation’) y el ETS (‘Emmission Trade System’). Son
Reglamentos cuyos objetivos están alineados con las metas del presente Marco Estratégico, si
bien el ETS, al aplicarse solo en puertos de la UE puede provocar fugas de carbono indeseadas a
base de un trasvase de tráfico de transbordo o tránsito marítimo de contenedores a puertos que
no son de la UE, hecho que se convierte en una amenaza para puertos españoles como los de
Algeciras, Valencia o Barcelona.
8
Marco Estratégico
En otro orden de cosas, la pro-

PAUTAS A FUTURO
gresiva implantación del comer-
cio electrónico de bienes conti-
Corto plazo Medio y largo plazo núa cambiando la logística de
aprovisionamiento y distribución
Brexit Cambios en el ‘mix’ energético a
para mercados finales. Se am-
Trabas arancelarias escala mundial: combustibles
Guerra de divisas fósiles a la baja. para en un desarrollo tecnoló-
Conflictividad bélica gico que está trayendo consigo la
Comercio electrónico: venta
directa a hogares con base en posibilidad de atender nuevas
plataformas digitales. exigencias por parte de la socie-
Relocalización de capital: dad, en cuanto a la com-
aproximación de centros de pra/venta por vía telemática de
producción a mercados actuales
y emergentes de consumo, todo tipo de productos, sobre la
sujetos a una logística tensa. base de una entrega rápida a do-
Reducción combustibles
fósiles (carbón…). Transformación hacia la micilio. Durante la pandemia de
economía 4.0: sistemas ciber- la covid-19 esta modalidad de
Descarbonización rápida. físicos con inteligencia aplicada
(optimización de surcos…).. comercio electrónico minorista a
ETS
la carta (‘e-commerce’), se tri-
Nuevas pautas de
Desindustrialización producción/consumo sostenible. plicó. Y todavía le queda mucho
Autoproducción/autoconsumo recorrido. El suministro a hoga-
Población con con base en economía circular.
crecimiento nulo y
res se acentuará a medida que
envejecida ‘Cisnes negros’. vaya calando la opción del tra-
bajo por cuenta de terceros no
presencial, demostrada como eficaz durante la etapa de confinamiento a que se vio sometida la
sociedad en medio de la citada pandemia.
La imparable transformación digital trae consigo un exhaustivo despliegue de sistemas ciber-
físicos dotados de inteligencia artificial, tendentes a optimizar el uso de capacidad en todos los
ámbitos, incluyendo el de las redes de transporte (infraestructuras, material móvil, unidades
intermodales…). Pero incluso, con el máximo aprovechamiento posible de estas redes, la logís-
tica se vuelve tan tensa que ya no vale con disponer de plataformas físicas de valor añadido o
de personalización del producto, ubicadas junto a los mercados intermedios o finales. Muchos
fabricantes se están replanteando relocalizar algunos de sus centros de fabricación masiva a
nuevos lugares más cercanos a tales mercados, para desde ahí servir de forma casi inmediata el
producto, también con la máxima personalización posible. Este tipo de vuelta a lo local, viene
además empujada por una reconsideración de los Estados no solo acerca de sus propias reservas
estratégicas, sino en lo que concierne al aseguramiento de su capacidad de producción para
evitar así el riesgo de desabastecimiento de productos considerados esenciales para la ciudada-
nía (y no solo los tradicionales de primera necesidad). La proximidad parece marcar al menos
durante un tiempo las decisiones en torno a la propia producción.
A mayores, en el marco de la economía 4.0, es posible imaginar una renovación integral de las
pautas de producción, en línea con un consumo más racional y ajustado a las necesidades bási-
cas de cada persona y, de paso, mucho más sostenible. Encajan aquí las opciones de autopro-
ducción en los centros productivos y hasta en los propios hogares con materiales reciclables,
destinadas a satisfacer así un autoconsumo también doméstico. Hay ya tecnología para ello. Son
múltiples los estamentos de la sociedad que dan prioridad a adoptar pautas más racionales de
consumo, alejadas de la masificación y renovación constante de bienes, propia de las economías
avanzadas y también, en cierta medida, de las emergentes. Se trata de sumar millones de
9
Marco Estratégico
contribuciones personales dirigidas a evitar un agotamiento generalizado de recursos y la acu-

mulación de todo tipo de residuos, sólidos, líquidos y gaseosos, incluyendo los que provocan el
calentamiento global. No es descartable, por último, a lo largo de estos tiempos de transición,
el afloramiento de nuevos ‘cisnes negros’ en forma de conflagraciones bélicas a mayor escala o
de nuevas pandemias, que alteren, coyuntural o incluso estructuralmente, la actividad comercial
en el conjunto del planeta.
La crisis sanitaria de la Covid-19 ha puesto de relieve la vulnerabilidad de la actual socioecono-
mía global ante amenazas como la de un virus con una inesperada capacidad de latencia y trans-
misión entre personas, y con efectos sobre la salud todavía por determinar a la fecha en que se
redacta este informe. La invasión rusa a Ucrania a principios del 2022, ha vuelto mostrar la vul-
nerabilidad de la geopolítica actual, hasta el punto de provocar acciones bélicas injustificables
que terminan por acelerar la inflación, tensionar el sector financiero y provocar finalmente una
vuelta a la recesión. Los daños ocasionados por estos acontecimientos han sido lo suficiente
hondos como para no solo dar lugar a un retroceso económico puntual, sino para abrir las puer-
tas a una crisis profunda de la que ha de desprenderse la transformación de gran alcance que
está por venir. Un choque coyuntural que podría acelerar una renovación estructural.
En el ámbito del transporte, el punto de inflexión de esa transformación de más calado podría
comenzar por una reversión del patrón de movilidad de personas y mercancías que ha venido
rigiendo hasta ahora, derivada de un vuelco en la organización del trabajo, de los procesos de
producción y consumo y de la propia logística asociada a todo ello. La tecnología digital y la
emergencia climática ya están empujando a ello.
Cabe imaginar, en suma, una cierta estabilización de la ingente actividad comercial a escala pla-
netaria, al menos tal y como ha venido desenvolviéndose hasta ahora, esto es, apoyada en enor-
mes trasiegos de manufacturas de todo tipo, llevadas entre continentes por grandes buques
portacontenedores. Superpuesta a esta hipotética ‘desaceleración’ global, puede que se abra
camino una intensificación de flujos intrarregionales, locales o capilares, tanto de materias pri-
mas como de mercancía general con distintos grados de elaboración, todas ellas insertas en una
distribución densa de corta distancia y rápida rotación, encajada además en la inexcusable eco-
nomía circular que todavía está por venir.
Los puertos españoles y sus tráficos. Dinámica coyuntural.
Con todas estas premisas, los flujos de mercancías en los puertos españoles podrían sufrir un
cambio en el comportamiento que vienen manifestando durante las últimas décadas, de orden
más profundo que el del frenazo momentáneo ocasionado por la crisis derivada de la Covid-19
y la invasión rusa a Ucrania. Sería un cambio cualitativo en coherencia con un obligado ejercicio
de revisión de algunos de los paradigmas de desarrollo que todavía rigen en múltiples ámbitos,
entre ellos, el de una pauta exclusiva de crecimiento cuantitativo expansivo e ilimitado. Esta
pauta desembocó, en efecto, en etapas precedentes de estabilidad económica, en una intensa
actividad comercial y, por ende, de tráficos portuarios. Sin embargo, lo que se vislumbra en el
sustrato que emerge durante las últimas interrupciones súbitas de ese crecimiento, es bien dis-
tinto, al menos en países relativamente desarrollados como España. Asoma tras cada crisis una
progresiva saturación o agotamiento derivado de un modus vivendi de producción y consumo
generalizado, que hace tiempo que se ha vuelto antinatural y también muy vulnerable ante ame-
nazas internas y externas, reconocibles y latentes. Sea por una decidida acción multilateral
desde instancias gubernamentales, sea desde las propias bases de la sociedad, es posible que se
reconduzcan, sin vuelta atrás, algunas de nuestras formas de producir y de consumir. Ello
10
Marco Estratégico
afectaría a la actividad económica nacional y muy particularmente a la manera en que se han

venido desenvolviendo los flujos de tráficos que pasan por los puertos.
En los últimos 50 años, pese a darse momentos puntuales de atonía o de retroceso coyuntural,
esos flujos de mercancías a través de los puertos españoles tendían, en efecto, a agrandarse.
Ejemplos de ello son los tiempos que precedieron a la dura crisis del 2008/09 con tasas inter-
anuales que llegaron al 7,5% hasta el punto de alcanzarse en 2007 los 500 millones de toneladas
al año; y también los posteriores a 2012, una vez restañadas las primeras heridas de aquella
grave sacudida financiera. Algunos años después del estallido en el eje noroccidental de la bur-
buja de los sectores de la construcción y financiero, los tráficos de los puertos españoles reco-
braron también brío, algo digno de resaltar pues fue por añadidura a contracorriente. Estando
el comercio global sumido ya en una inquietante atonía, la actividad comercial española siguió
en el periodo 2013-19 progresando con buena marcha, lo que, unido a una especial focalización
de operaciones de tránsito marítimo en puertos españoles, originó una sucesión de récords con-
secutivos de tráficos de mercancías hasta llegar a los 564 millones de toneladas en 2019.
A simple vista, a lo largo de las últimas décadas, la mercancía general se ha convertido en el
segmento estrella, determinante para el despunte de los tráficos portuarios en España, como
así lo fue en el resto del mundo, según se ha citado antes. Su expansión no ha hecho más que
seguir la estela internacional de masificación de intercambios de bienes, lo que le ha llevado a
sobrepasar en cantidad a los graneles sólidos, frenados parcialmente desde la caída del sector
de la construcción en 2008/09, y también a los graneles líquidos, sometidos a políticas de efi-
ciencia y de renovación energética y, por tanto, más contenidos en su marcha que el propio
desarrollo económico medido a través del PIB. Concretando cifras, en cuestión de medio siglo,
los movimientos en los puertos españoles de mercancía elaborada o semielaborada se han mul-
tiplicado por 13. No así el resto, que apenas alcanzó a triplicarse.
EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO PORTUARIO DE MERCANCÍAS (POR FORMA DE PRESENTACIÓN) EN ESPAÑA

Unidades: miles de toneladas al año
FUENTE: Puertos del Estado (2022).
Tráfico anual
(miles de toneladas)
600.000
500.000
RESTO
400.000
MERCANCÍA
GENERAL
300.000
GRANELES
200.000
SÓLIDOS
100.000 GRANELES
LÍQUIDOS
0
1985
1988
2016
2019
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1986
1987
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2017
2018
2020
2021
11
Marco Estratégico
Se recuerda que no todo este repunte de mercancía general se ha debido al buen ritmo de la
actividad de importación y exportación. Parte de su impulso se corresponde con operaciones de
tránsito marítimo de contenedores, las cuales representan algo más de la mitad del tráfico total
de estas unidades intermodales, cuota que se ha mantenido estable en los últimos 20 años. Es
más, durante el año 2020, pese a los efectos adversos de la pandemia de la covid-19, el tráfico
total de contenedores en régimen de tránsito marítimo no se redujo.
En efecto, los puertos españoles continúan desempeñando un papel relevante como lugares de
concentración (`hub´) de contenedores para su redistribución por vía marítima, al preservar una
posición privilegiada en relación con las grandes rutas transoceánicas, sobre todo, aquellos puer-
tos situados en la fachada Sur-Mediterránea. Estos tráficos confieren una conectividad marítima
de tal amplitud que, si el ‘hinterland’ es propicio, incita a atraer igualmente tráficos import-ex-
port. Solo un desplome brusco del comercio con Asia o la apertura continuada de la ruta sibe-
riana por deshielo de la banquisa ártica, podrían mermar esa ventaja geoestratégica. Pero son
circunstancias éstas de improbable materialización a corto plazo. Lo que sí ha caracterizado
siempre a estos tráficos de tránsito marítimo, es su enorme volatilidad a la hora de radicarse en
uno u otro puerto o terminal, pues se aprovechan de una situación de fortísima competencia,
ya no solo dentro de Europa, sino con los países emergentes en el Norte de África, empezando
por Marruecos. Se abre pues un dilema en relación con el futuro del tránsito marítimo de con-
tenedores en puertos españoles, que se añade a las fuentes globales de incertidumbre ya co-
mentadas antes.
La intensa captación de tráficos de contenedores en las últimas décadas ha afianzado a España
en el primer lugar del ranking de países europeos según este tipo de tráfico, por encima de Ale-
mania, Holanda y Bélgica y también de los países de nuestro entorno del Mediterráneo. Aun con
todo, se reitera la idea de que esta posición avanzada no debe hacer caer al sistema portuario
en un conformismo autocomplaciente, pues los mercados cambian muy rápidamente, lo que
exige ya no solo mantener al máximo la capacidad de adaptación a lo que pueda venir, sino
además mantener viva una aspiración a liderar los procesos de transformación que ya se están
detectando. De hecho, en lo que va de siglo XXI hay países europeos que han acelerado su mar-
cha, como Bélgica, Portugal o Grecia, y otros del entorno que han despegado con mucha fuerza,
como Marruecos.
A esta breve síntesis de la reciente tónica registrada por los tráficos portuarios, queda por apor-
tarle una referencia a los pasajeros. Se trata de un segmento que, desde el año 1995, ha venido
experimentando un crecimiento continuado muy apreciable, con una tasa interanual media del
4,3%, claramente superior incluso a la del tráfico de mercancías, que rondó en ese periodo el
3%. El sexenio 2013-19 fue especialmente acelerado para los flujos de pasajeros por los puertos,
al aumentar su volumen nada menos que un 30%, muy por encima del crecimiento del PIB. De-
trás de ese último remonte expansivo se encuentran, como palancas tractoras, la movilidad
interinsular en Canarias y Baleares, las conexiones del Estrecho, las que enlazan la Península con
las islas, Ceuta y Melilla y la demanda asociada al sector de los cruceros, con un auge sin prece-
dentes. Pero en el año 2020 la irrupción de la pandemia de la COVID-19 interrumpió súbita-
mente estos tráficos, provocando un retroceso anual superior al 60% nunca visto en tiempos
recientes. Especialmente relevante es la afección sobre el sector de los cruceros, obligados a un
rediseño profundo de su oferta.
12
Marco Estratégico
EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO PORTUARIO DE PASAJEROS (POR TIPO DE SERVICIO MARÍTIMO) EN ESPAÑA
Unidades: número de pasajeros al año
FUENTE: Puertos del Estado (2022).
Tráfico anual
(pasajeros)
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
CRUCEROS
20.000.000
15.000.000
RÉGIMEN DE
10.000.000 TRANSPORTE
5.000.000
0
1972
1979
1986
1993
2000
2007
2014
2021
1970
1971
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2015
2016
2017
2018
2019
2020
En definitiva, si se colocan bajo un mismo prisma los tráficos de mercancías y de pasajeros, es
posible reconocer ciertas pautas compartidas en su comportamiento a lo largo del tiempo. En
concreto, ambos tipos de tráfico acusan un primer periodo de crecimiento moderado entre 1970
y 1995, durante el cual crecen en menor medida que el PIB nacional. Pero, desde mediados de
los 90, tornan a avanzar a mayor velocidad, ya en paralelo con la actividad económica general,
hasta acelerarse pocos años antes de la irrupción de la crisis del 2008/09. El parón momentáneo
que ocasionó esta crisis se tradujo en un retroceso agudo de los tráficos, seguido de una pauta
titubeante, hasta que, a partir de 2013, vuelven a adoptar un apreciable dinamismo que ha du-
rado hasta 2019. En ese último año, el estancamiento comercial en el mundo que venía arras-
trándose años atrás, termina por calar en los tráficos de los puertos españoles, ralentizándolos
hasta la llegada inesperada de la crisis suscitada por la expansión de la enfermedad causada por
un coronavirus, bautizada como Covid-19, momento a partir del cual se registra otra vez un sú-
bito desplome. Tras finalizarse la vigencia del Estado de Alarma en junio de 2020, las sucesivas
escaladas fueron acompañadas de una gradual recuperación de los tráficos portuarios. En el
segmento de las mercancías, el sostenimiento de los tráficos de mercancía general entre 2020 y
2021 y la recuperación muy poco después de los graneles permitieron a mediados de 2022 igua-
lar el tráfico anual récord alcanzado en 2019. Por su parte, el agudo desplome del tráfico des-
plome ha ido seguido de una recuperación más lenta, no solo por las dificultades citadas ya de
los cruceros por hacerse de nuevo con la demanda, sino por el retraso hasta el año 2022 de la
operación Paso del Estrecho.
El periodo hasta el año 2030 se revela con la incertidumbre derivada de la conflictividad bélica
real y potencial y de unas pautas económicas recesivas poco halagüeñas. Con todo, salvando la
posibilidad de un conflicto a gran escala u otro tipo de adversidad planetaria, la mutua depen-
dencia económica de los países y las tendencias tecnológicas en el ámbito comercial y logístico
invita a plantear a la fecha un escenario alcista de los tráficos en los puertos españoles a medio
y largo plazo.
13
Marco Estratégico
EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO PORTUARIO DE MERCANCÍAS Y DE PASAJEROS EN ESPAÑA

EN COMPARACIÓN CON EL PIB. PERIODOS IDENTIFICABLES.
Base 100 en 1970 (Año 2022 provisional)
Unidades: PIB a precios constantes de mercado
FUENTES: INE, Puertos del Estado (2022).
Base 100 en 1970
600
TRÁFICO PORTUARIO
550 DE PASAJEROS
500
450
400
350
TRÁFICO PORTUARIO
300
DE MERCANCÍAS
250
200
Acele- Frenazo Frenazo rápido
150
ración largo y recuperación
100
1974
1988
2001
2015
1970
1971
1972
1973
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Crecimiento Periodo Nuevo
moderado expansivo repunte
Los puertos españoles y sus tráficos. Fenómenos de concentración y dispersión.

En todo el periodo descrito, cada puerto ha ido evolucionando de forma dispar en función de
múltiples circunstancias. Unos han ido a menos y otros a más, siguiendo una estela de sustitu-
ciones en el ranking nacional, con procesos oscilantes de concentración o dispersión. Estos pro-
cesos pueden ser imputables a decisiones de los poderes públicos, a dinámicas de expansión y
ordenación territorial de actividad socioeconómica en el entorno portuario, o pueden obedecer
a una lógica de competencia en régimen de mercado, en este caso en el seno de las redes de
transporte, logística o comercio a distintas escalas geográficas.
Fueron justamente las condiciones de competencia en los mercados los que llevaron desde me-
diados de los años 90 del siglo pasado, a un agrandamiento sustancial de las diferencias entre
puertos españoles, con un fenómeno claro de concentración de tráficos a favor de los puertos
mejor posicionados.
Hasta entonces, los indicadores de dispersión o concentración de los puertos españoles se ha-
bían mantenido estables, al menos sin que se produjeran despegues definitivos de aquellos que
se iban colocando en primer lugar. Hay que irse a periodos anteriores a la conformación deci-
monónica de las Juntas de puerto, para encontrar situaciones hegemónicas de unos puertos
sobre otros, claramente desequilibrantes, motivadas por otorgamientos de privilegios desde el
poder reinante. No así durante el siglo XX.
Los primeros tres puertos del ranking según tráfico total de mercancías copaban más del 50%
de los tráficos en el inicio del siglo XX; sin embargo, a mediados de ese siglo, ese porcentaje se
reducía al 40%; y desde 1970 hasta mediados de los 90, se quedó limitado a un 30%. Algo similar
se aprecia si se extiende esa misma aproximación a los 5 primeros puertos (66% en 1900; 56%
en 1950 y 45% entre 1970 y 2000). Existía pues concentración portuaria, pero se mantenía bajo
14
Marco Estratégico
una dinámica relativamente estable, y de hecho así lo atestiguan otros indicadores más sintéti-
cos referidos al tráfico total de mercancías, tales como el coeficiente de variación, situado por
debajo de la unidad, y el coeficiente de Gini, inferior a 0,5.
Hay que recordar que, en todo ese periodo, el tráfico portuario dominante es la materia prima
en forma de granel, sea en estado líquido o sólido. El posicionamiento de los puertos en relación
con ese tipo de tráfico dependía de la radicación en su entorno de centros fabriles para su trans-
formación o de instalaciones para su depósito o almacenamiento. Una vez implantados, se pro-
duce una situación de cuasi-cautividad o de alta dependencia de los tráficos con destino a las
citadas instalaciones, sobre todo si éstas son de naturaleza energético-industrial, circunstancia
que otorga una cierta estabilidad a determinados puertos. Con todo, tales tráficos no escapan
de cierta volatilidad impuesta por los mercados, sobre cuando predomina en ellos la especula-
ción sobre los precios. Son mercados que han experimentado además procesos de concentra-
ción muy relevantes, con afloramiento de multinacionales de una gran capacidad de influencia,
fruto de operar con una lógica global. Pese a ello, los vínculos entre tales multinacionales y los
puertos en los que se radican, han venido entrado en una dinámica de estabilización intergene-
racional con un notable apego al territorio.
Pero con el paso al siglo XXI, cambia el escenario portuario, y se produce una elevación de los
índices de concentración de las Autoridades Portuarias según su tráfico total de mercancías. Los
tres primeros puertos pasan de representar un 30% de ese tráfico total a principios de siglo XXI,
a copar casi el 50% en 2020. Se produce así un cambio, caracterizado primeramente por una
recolocación de puertos en el estrato superior y luego una segregación de los que ocupan los
tres primeros lugares, los cuáles tornan a aventajar claramente al siguiente bloque de puertos,
antaño en los primeros lugares, por mor de etapas precedentes de industrialización en puntos
del litoral español.
CONCENTRACIÓN DE AUTORIDADES PORTUARIAS SEGÚN TRÁFICO DE MERCANCÍAS DEL AÑO 2021

CURVA DE LORENZ. CV= coeficiente de variación; Gini: coeficiente de Gini
La razón principal de
este fenómeno de
1,0
MERCANCÍA
concentración se si-
0,9
GENERAL
TRANSITO
túa en la mercancía
0,8
CV = 2,9
Gini = 0,89
general y más concre-
0,7
MERCANCÍA tamente en el conte-
0,6 GENERAL
CV = 2,1 nedor. La integración
0,5 Gini = 0,76
TRÁFICO
TOTAL
desde finales del siglo
0,4
CV = 1,3 XX de estos puertos
0,3 Gini = 0,60
en una red emer-
0,2
gente de líneas trans-
0,1
oceánicas de conte-
0,0
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 nedores, para realizar
operaciones tanto de
import/export como de tránsito, provocó una alteración del panorama portuario español en
términos de reparto de tráficos de mercancías. Basta con ver los valores que adquieren los índi-
ces de concentración, referidos ahora a la mercancía general, para descubrir la influencia de este
segmento de tráfico sobre la jerarquización portuaria. Todavía mayor grado de concentración
acusan los puertos españoles cuando se centra la atención en el tráfico de mercancía general
que es objeto de tránsito marítimo. El 90% de este segmento de tráfico es atendido por solo 3
puertos.
15
Marco Estratégico
Así pues, en las últimas dos décadas, es la incorporación a una red de transporte de alcance
planetario en plena efervescencia la que provoca una alteración del posicionamiento relativo de
cada puerto. Detrás de esa incorporación está, sin duda, el despliegue de una serie de factores
propicios que tienen que ver con la competitividad en un contexto de mercado. Si desde un
punto de vista histórico, no hay duda de que el poder reinante o el sector público fue determi-
nante para fijar unas condiciones iniciales favorables a unos puertos en detrimento de otros, en
la actualidad lo que ha venido marcando la pauta del desarrollo individual han sido las fortalezas
de cada cual, ante una oportunidad de enorme trascendencia, como era el pasar a formar parte
de una red marítima de alcance mundial, asociada al fenómeno de la globalización.
Este fenómeno lleva aparejado un efecto espacial muy notable en todo el planeta. La enorme
basculación de capital productivo a favor de Asia, para localizar allí la fabricación masiva de bie-
nes destinados a la exportación, ha hecho bascular el centro de gravedad de los tráficos espa-
ñoles hacia la fachada marítima Sur-mediterránea peninsular.
Prueba de ello es que, en el último medio siglo, los puertos de esta fachada casi han sextuplicado
sus tráficos totales de mercancías, lo que representa una tasa media interanual del 3,5%. Este
ritmo de crecimiento supera en más del doble a los de las fachadas Norte-Noroeste y Extrape-
ninsular (con tasas situadas entre el 1% y el 1,5%). Parte de las amplias diferencias entre estas
fachadas se debe al repunte de la importación/exportación de contenedores y otra parte, tam-
bién sustancial, a la actividad de tránsito marítimo de esa misma unidad de transporte, muy
concentrada en los tres puertos principales de la fachada Sur-Mediterránea. De hecho, si se ex-
cluye el tránsito, esta última fachada muestra una evolución más contenida de su tráfico por-
tuario, casi cuadruplicándose en el último medio siglo, con una tasa media interanual equiva-
lente del 2,8%, aunque todavía nítidamente superior a las del resto de fachadas.
La deriva al Este también es propia del tráfico de pasajeros a través de los puertos, aunque por
razones distintas a las enunciadas para el tráfico de mercancías. Sobresale en este segmento de
los pasajeros, el fuerte repunte del tráfico interinsular de las Islas Baleares y el llamativo des-
pliegue en el Mediterráneo Occidental de los cruceros.
Por tanto, con todo lo dicho, no es de extrañar que sean los puertos de Bahía de Algeciras, Bar-
celona y Valencia los que, fruto de su intenso despegue, hayan provocado la apertura de una
brecha interna en el sistema portuario de interés general. Los tres puertos citados se sitúan
entre los 40 primeros del mundo en volumen anual de contenedores manejados, y entre los 30
del mundo, en lo tocante a su conectividad marítima, conforme a la metodología empleada por
UNCTAD. Tomando como base esta misma medida de conectividad, en Europa estos tres puer-
tos españoles están solo por detrás de Rotterdam, Amberes, Hamburgo y Bremen y reciente-
mente por El Pireo, y en la propia España, duplican al siguiente, que es el de Las Palmas, también
encajado en las redes globales del contenedor.
16
Marco Estratégico
TRÁFICO TOTAL DE MERCANCÍAS POR AUTORIDADES PORTUARIAS. AÑO 2021

EVOLUCIÓN DE SU CENTRO DE GRAVEDAD Y POR FACHADAS. PERIODO 1970-2021
Unidades: tráfico portuario en toneladas
FUENTE: Puertos del Estado
Fachada Norte-Noroeste
1970-2021: X 2,1. Tasa anual media: 1,5%
Fachada Sur-Mediterránea
Fachada Extra-Peninsular
Puertos
100 Mt
50 Mt
10 Mt
Se trata de un tipo de evolución portuaria de corte segregativo, que obedece, como se ha indi-
cado ya, a un proceso de selección ‘natural’ del mercado donde interviene una puesta a dispo-
sición de una serie de fortalezas desde la oferta portuaria y un interés por parte de los grandes
operadores por aprovechar esas mismas fortalezas.
Hay que destacar que, entre los factores de competitividad de los puertos españoles, además
de su privilegiada posición en relación con las grandes rutas marítimas transoceánicas, destacan
su capacidad infraestructural, una buena relación calidad/precio en la prestación de servicios y
un cúmulo de factores de competitividad, algunos de ellos emergentes, asociados a la fiabilidad,
la seguridad, la digitalización, la innovación y el respeto ambiental. Este tipo de factores, entron-
cados con las dimensiones ambiental y social de los puertos, se están convirtiendo en determi-
nantes ya no solo para asegurar la sostenibilidad y el bienestar de la ciudadanía a escala macro,
sino incluso en un contexto micro de mercado, al estar internalizados en los requerimientos que
impone cada una de las capas de la demanda portuaria, desde la intermedia hasta la final.
17
Marco Estratégico
Los puertos españoles y su situación económico-financiera.

Se recuerda que, en las últimas décadas, el sistema portuario ha exhibido una notable potencia
económico-financiera, visto en su conjunto. En particular, los recursos de los que han dispuesto,
año tras año, los Organismos Portuarios, empezaron en 1993 con 250 millones de euros y ya en
2006 superaban los 500 millones de euros, en números redondos. En otras palabras, llegaron a
representar, más o menos, la mitad de los ingresos recurrentes, lo que confería una tranquiliza-
dora solidez económica al sistema. En el máximo apogeo de actividad del periodo anterior a la
crisis del 2008/09, la rentabilidad sobre fondos propios rondó el 5%.
Esa potencia generadora de margen o de fondo de maniobra sentó las bases para poder afrontar
planes ambiciosos de desarrollo infraestructural. Había que atender una demanda que no de-
jaba de crecer, en términos tanto de cantidad de tráfico como de dimensiones de buques. Muy
poco después de crearse Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, se entró en una etapa
de desarrollismo, hasta el punto de que hubo que engrosar los orígenes de financiación con la
adquisición de créditos a largo plazo y también con subvenciones con cargo a fondos europeos,
allá donde fuera posible. Ambas fuentes adicionales de financiación contribuyeron con cuantías
acumuladas que terminaron siendo similares entre sí (4.000 millones de euros cada una, desde
1993 a 2021, que se añadían a un total de 12.500 millones de euros en concepto de recursos
generados en ese mismo periodo). El máximo endeudamiento del sistema se alcanzó en 2011.
En ese momento, la deuda a largo plazo acumulada por las Autoridades Portuarias, suscrita ma-
yoritariamente con entidades de crédito, aunque también contraída con el propio Puertos del
Estado con motivo de un par de actuaciones de rescate, superaba los 2.700 millones de euros,
lo que venía a representar el 35% de los fondos propios. Ante ello, se empezó a acudir a la venta
de activos en desuso portuario para cubrir necesidades puntuales.
Fueron orígenes que sirvieron, en suma, para cubrir unos planes de inversiones centrados en
poner a disposición de la nueva demanda que iba surgiendo, más y más capacidad infraestruc-
tural. En el periodo 1993-2021 ya citado, la inversión acumulada superó los 15.500 millones de
euros, con una parte principal de la misma muy concentrada en los años 1997-2008, fruto de la
necesidad de anticiparse al incesante crecimiento de los tráficos. Había que proceder lo antes
posible a la ejecución de grandes ampliaciones portuarias, con lo que, desde finales del siglo
pasado, fueron acelerándose las correspondientes obras, dando lugar a cierres de anualidades
que llegaron a tener un pico de más de 1.200 millones de euros en el año 2008.
Pero en ese mismo año sobrevino la crisis económico-financiera, a la que le sucedió una caída
súbita de los tráficos portuarios. Si en 2009 el PIB español retrocedía más del 3%, los tráficos
portuarios de mercancías lo hacían un 13%. Casi la mitad de las Autoridades Portuarias registra-
ron números rojos al presentar ese mismo año el resultado de su ejercicio, con lo que la renta-
bilidad sobre fondos propios del sistema se quedó en un exiguo 1,6%. El desplome de actividad
supuso la interrupción también de la pulsión inversora en infraestructuras a gran escala. Pese a
persistir algunos proyectos ambiciosos de expansión infraestructural, la realidad de lo que ya
estaba ocurriendo del lado de la demanda, provocó que se dejaran de lado tales proyectos, para,
en su lugar, abordar otro tipo de actuaciones. Se desembocó a partir de 2013 en ejecuciones
reales de obra portuaria por debajo incluso de los 400 millones de euros al año. A consecuencia
del súbito frenazo económico, la gestión económico-financiera del sistema portuario terminó
por cambiar de rumbo. El relajamiento del esfuerzo inversor y la contención del gasto, sirvieron
para concentrar la atención en reducir pasivo no corriente y en reorientar los esfuerzos inverso-
res hacia otras metas.
18
Marco Estratégico
EVOLUCIÓN DE ORÍGENES DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAÑOL. PERIODO 1993-2021

Unidades: euros / año
Euros/año FUENTES: Puertos del Estado (2022).
1.600.000.000
1.400.000.000
Venta de activos y otros
1.200.000.000
Endeudamiento
1.000.000.000
800.000.000
Subvenciones
600.000.000
400.000.000
Recursos generados
200.000.000
0
2000
2011
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Desde entonces, se ha venido amortizando la deuda a buen ritmo, al menos la contraída con las
entidades bancarias. El progresivo alivio financiero venía de la recuperación de la actividad y del
tráfico, hecha realidad a partir del año 2013. Los nuevos recursos que iban obteniendo las Au-
toridades Portuarias en esos años fueron destinándose preferentemente al desendeudamiento,
renunciándose así a la dinámica inversora característica de los tiempos previos al 2008/09. En
2020, el crédito total a largo plazo de las Autoridades Portuarias ya estaba situado en unos 1.800
millones de euros y su relación con los fondos propios, por debajo del 20%. Por su parte, la
tesorería llegó a superar en 2019 los 1.000 millones de euros, aunque sufriera luego un retroceso
imputable a la pandemia de la COVID y las circunstancias adversas posteriores. Fueron años que
sirvieron, pues, para sanear cuentas.
EVOLUCIÓN DE APLICACIONES DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAÑOL. PERIODO 1993-2021

Unidades: euros / año
Euros/año FUENTES: Puertos del Estado (2022).
1.600.000.000
1.400.000.000
Desendeudamiento
1.200.000.000
Compra activos
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
Inversión
200.000.000
0
2004
2016
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2021
19
Marco Estratégico
Pero cuidado. Esa situación económico-financiera tan favorable a priori en el conjunto del sis-
tema, esconde diferencias muy profundas entre Autoridades Portuarias. El desigual encamina-
miento de los nuevos tráficos que han ido apareciendo con los años, y las distintas formas de
afrontar el desarrollo infraestructural de unos y otros puertos, ha conducido a una disparidad
económico-financiera todavía mayor que la que se registra en términos de tráficos portuarios.
Una mirada hacia las distintas fachadas marítimas arroja una primera luz sobre esa disparidad.
Mientras que, según se ha visto, los tráficos agregados de la fachada Sur-Mediterránea fueron
creciendo a un ritmo sensiblemente superior que los de la fachada Norte-Noroeste, la genera-
ción de capacidad infraestructural se atuvo a una serie de criterios que terminaron por no res-
ponder a esas diferencias. Dicho de otro modo, salvo excepciones localizadas, a la par que, en la
fachada Sur-Mediterránea se detecta en la actualidad, por término medio, un alto grado de
aprovechamiento de la infraestructura portuaria realizada, incluso con episodios puntuales de
congestión – si bien con alguna situación excepcional de baja utilización -, en la fachada Norte-
Noroeste ocurre lo contrario, es decir, los nuevos elementos infraestructurales sufren una ocu-
pación más baja, sobre todo en los puertos de mayor dimensión, lo que da lugar a situaciones
de sobrecapacidad o de falta de rendimiento de sus muelles, que se prolongan en el tiempo.
Esta asimetría entre fachadas marítimas en términos de inversión ejecutada versus tráfico aten-
dido, ha dado lugar también a diferencias notables en lo referente a las condiciones económico-
financieras de sus puertos. Vista en su conjunto, los puertos de la fachada Norte-Noroeste pa-
recen acusar mayores dificultades financieras que los del resto de fachadas. Basta con ver el
ritmo con que amortizan su deuda. Mientras que el importe de su endeudamiento total se re-
duce al 2% anual, el de la fachada Sur-Mediterránea lo ha hecho al 10%. No así la expectativa de
nuevos tráficos y por consiguiente de recursos adicionales, que sigue estando a corto plazo a
favor de esta última fachada.
Subyace en esta apreciable asimetría entre fachadas la complicada situación financiera en que
se encuentran las Autoridades Portuarias de A Coruña y de Gijón. El desarrollo infraestructural
acometido no se ha correspondido finalmente ni con los orígenes de financiación ni con los trá-
ficos previstos en el momento inicial de lanzarse las respectivas operaciones de ampliación. El
resultado es que, al finalizarse las obras, tuvieron que acogerse en 2010 a un mecanismo de
asistencia financiera.
Esta última particularidad indica que no es suficiente con un análisis por fachadas, pues cada
una de ellas esconde Autoridades Portuarias con situaciones económico-financieras muy dife-
rentes, desde las más saneadas hasta las más endeudadas, algo que obliga a descender al detalle
de cada cual. De hecho, algunas de las Autoridades Portuarias de la fachada Norte, encajadas en
rías o bahías, no arrastran apenas endeudamiento, mientras que otras de la fachada Sur-Medi-
terránea albergan, por el contrario, situaciones de dificultad económico-financiera, fruto de in-
versiones que no han venido acompañadas de tráficos o de ingresos.
En todo caso, la prudencia ha de regir el futuro de la planificación de inversiones en infraestruc-
turas por parte de las Autoridades Portuarias, hasta el punto de aconsejarse aquí un reenfoque
del diseño de la oferta portuaria hacia un escenario claramente diferente, que sortee impulsos
desarrollistas no fundamentados en una demanda cierta, permita adquirir la suficiente resilien-
cia como para superar nuevas situaciones de crisis y se alinee además las nuevas transformacio-
nes de los procesos de producción y consumo que nos depara el futuro próximo.
En términos coyunturales, la crisis financiera del 2008/09, la pandemia de la Covid-19 y la casi
inmediata invasión rusa a Ucrania, unida a una fuerte inflación, vinieron a traer como enseñanza,
20
Marco Estratégico
otra vez, lo frágiles que resultan ser nuestras estructuras socioeconómicas. En esos años, el re-
troceso de los tráficos hizo desplegar una colección apreciable de Autoridades Portuarias con
números rojos, algunas de las cuáles continúan aquejadas de una delicada situación económico-
financiera. Mención especial merecen aquí los puertos de Ceuta y de Melilla, los cuales, además
de la sacudida de la pandemia, han visto interrumpidos los tráficos fronterizos de mercancías y
los flujos de pasajeros, principalmente los asociados a la operación paso del Estrecho. La vulne-
rabilidad de estos puertos obliga a una reconsideración aparte acerca de su propia financiación
amén de su gobernanza.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA TOTAL ACUMULADA POR LAS AUTORIDADES PORTUARIAS,

CLASIFICADA SEGÚN FACHADAS MARÍTIMAS. PERIODO 1993-2021
FUENTE: Puertos del Estado (2022)
2.500.000.000
Fachada
2.000.000.000 Extrapeninsular
1.500.000.000
Fachada Sur-
1.000.000.000 Mediterránea
500.000.000
Fachada Norte-
Noroeste
0
1993
2009
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En todo caso, son situaciones que abren todavía más las brechas entre los puertos de mayor
potencia económico-financiera, y aquellos otros con menos margen de maniobra.
A medio plazo, puede que no se vuelva a experimentar el vivo ritmo de crecimiento de los tráfi-
cos portuarios de periodos precedentes de bonanza, y se termine por acusar un golpe de timón
definitivo. Y no solo por los efectos de crisis puntuales imputables a factores exógenos concre-
tos. También por los hondos cambios estructurales que ya estaban gestándose, quizá catalizados
justamente por esas mismas crisis. Es razonable pensar que continúe retrocediendo el flujo de
combustibles fósiles, pero también cabe imaginar un cierto estancamiento a más largo plazo de
la mercancía general en contenedor movida a escala transoceánica. Por el contrario, se manten-
drá presumiblemente con una apreciable vitalidad el tráfico de productos apoyado en modali-
dades de transporte marítimo de corta distancia, y no solo entre puertos europeos. La intensifi-
cación de los intercambios de bienes entre Europa y el Norte de África merece mucha atención,
habida cuenta del creciente interés empresarial por esa producción o logística de proximidad ya
citada antes.
Es preciso, en consecuencia, repensar en el seno del sistema portuario, la manera de gestionar
los recursos provenientes de una actividad logística y comercial en previsible mutación. No solo
para atender en condiciones óptimas los nuevos flujos de tráficos que están por venir, sino para
contribuir a corregir desequilibrios internos y proporcionar el soporte necesario para un mundo
mejor para las generaciones venideras.
21
Marco Estratégico
Los clientes directos de los puertos. Fenómenos de concentración.

Si se echa una mirada desde los puertos hacia afuera, es posible apreciar un panorama de con-
centración empresarial en casi todos los sectores económicos que operan con una lógica global.
Industrias tan relacionadas con los tráficos portuarios como son la petrolera y la gasística, la
petroquímica, la producción de energía eléctrica, la comercialización de cereal, la siderurgia o la
industria cementera, han venido registrando un constante proceso de adquisiciones y fusiones
que ha derivado en un escaso número de multinacionales con una posición dominante en sus
respectivos mercados. Estas macroempresas movilizan grandes cantidades de materia prima
que es llevada a granel por vía marítima a centros de transformación junto a los puertos. La
selección de lugares donde ubicar esos centros energético-industriales de transformación ha
condicionado en gran medida el desarrollo portuario, al menos durante el siglo XX. Fueron los
conglomerados portuario-industriales los que determinaron una cierta jerarquía portuaria, du-
rante un tiempo, proporcionando estabilidad a las instalaciones portuarias directamente vincu-
ladas, por cuenta de un tráfico de graneles considerado como cautivo. Sin embargo, la cautividad
eterna no existe y se han venido dando casos, por diversos motivos, de cierres de factorías en el
entorno de puertos que han alterado sustancialmente el equilibrio económico-financiero de los
mismos. Estos cierres suceden por una pérdida de competitividad de la factoría en el mercado,
por una reestructuración industrial de mayor calado o por la aplicación de políticas de impulso
de la sostenibilidad a fin de enfrentar la emergencia climática. Un buen ejemplo de esto último
es la reciente reconversión de las centrales térmicas, con vistas a renunciar al carbón como
fuente primaria de energía, hecho que ha afectado a algunos puertos españoles estrechamente
ligados a estas instalaciones energético-industriales. La toma de decisiones con relación a estos
cierres se halla en manos de un número reducido de grandes compañías, hecho que convierte
la fortaleza de poseer tráficos catalogados como cautivos, en debilidad por sufrirse una situación
de alta dependencia de un número muy reducido de agentes económicos determinantes.
Pero la concentración más llamativa de las últimas décadas se ha producido en el ámbito de la

distribución a gran escala de mercancía general en contenedor. En paralelo a un proceso de
jerarquización portuaria, incitado por la localización de actividad en su entorno y por las fuerzas
del mercado, ha venido aflorando otro proceso similar de concentración, también de gran ca-
lado, en el resto de los eslabones de la cadena de transporte, muy particularmente del lado
marítimo. Este fenómeno de origen aparentemente externo al puerto está incluso en la génesis
de la propia concentración portuaria actual, pues conlleva una acusada jerarquización de rutas
o líneas marítimas, de manera que a las de carácter más troncal y de más largo recorrido, se les
van asignando los buques de mayor tamaño, resultado de una carrera por el gigantismo que
lleva décadas de crecimiento aparentemente indefinido. Por poner un dato, el número de ser-
vicios de transporte marítimo regular transoceánico ofrecidos por las navieras del segmento del
contenedor se va reduciendo en todo el mundo a un ritmo del 10% cada lustro, mientras que la
capacidad del buque medio asignado a esos servicios lo hace en el mismo periodo un 40%.
El sector naviero del contenedor continúa albergando llamativas operaciones de fusión o adqui-
sición, hasta el punto de que, entre solo 3 navieras se cubre hoy un 50% de la capacidad de la
flota mundial de portacontenedores, y entre 7 se abarca el 75% de esa misma capacidad. Estas
navieras se hallan además integradas en lo que actualmente tan solo son tres alianzas. Hace un
lustro, la cuota del mercado de los servicios de transporte marítimo regular de carácter pendular
entre continentes detentada por las alianzas era del 50%, y hoy se sitúa en el 80%. Es más, en
periodos de crisis como el actual, se detectan acuerdos entre navieras que van más allá de esas
mismas alianzas, orientados a actuar en bloque retirando oferta de buques del mercado
22
Marco Estratégico
marítimo de manera más o menos consensuada para entrar en un régimen de compra/venta

mutua de huecos de capacidad de los buques en operación. El sector naviero muestra así un
elevado grado de compactación ante circunstancias adversas que acentúa su posición domi-
nante en relación con los puertos.
INCERTIDUMBRES EN TORNO AL VÍNCULO AUTORIDAD PORTUARIA-OPERADORES
Lado tierra Puerto Lado mar

Operadores de Autoridad Portuaria Operadores de transporte
plataformas Asimetría de marítimo
intermodales y información Concentración de rutas:
logísticas. conexiones marítimas
Puesta a disposición de
oferta mediatizada por fuertemente jerarquizadas
Operadores de
la dominancia de Gigantismo de buques:
transporte
grandes operadores asignación de buques de gran
terrestre:
Necesidad de marcar porte a tramos troncales de la
flotistas,
estrategia socio- redes de líneas marítimas
empresas
ferroviarias ambiental y controlarla Concentración empresarial:
Escasa lógica operadores de transporte
Operadores multipuerto o marítimo crecientes y presentes
logístico- multilateral. en menor número.
terrestre Integración en grandes alianzas.
multicliente con Colaboración integral en bloque
base tecnológica a gran escala, en caso de crisis.
Operadores portuarios
Integración portuaria: toma de
Terminales tendentes a posición en terminales portuarias
la automatización no solo de tránsito, sino
Co-responsabilidad import/export.
socio-ambiental. Integración de la cadena: toma
de posición como operador de
transporte terrestre.
Integración hacia el cliente
final: Servicio logístico ‘puerta a
puerta’ al cargador o cliente final
Cabe señalar igualmente una propensión por parte de los navieros del contenedor por liderar
procesos de integración vertical, destinados a hacerse cargo del resto de los eslabones de la
cadena del transporte. Esta penetración en tierra comienza por las terminales portuarias. El
grado de avance en este terreno es tal que han dado la vuelta al ranking de operadores de ter-
minales globales. En concreto, el primer operador global de terminales portuarias, en tráfico de
contenedores manipulados, es ya un naviero. Un buen ejemplo de este fenómeno de toma de
control por parte de los navieros de las terminales portuarias lo tenemos en la propia España.
Era habitual y esperable que las navieras se hicieran cargo, bien directamente, bien por medio
de compañías específicas pertenecientes al mismo capital de origen, de las terminales ‘hubs’
mayoritariamente dedicadas a atender tránsito marítimo. Ejemplo de ello son las terminales del
puerto de Algeciras. Pero hasta hace algo más de una década, las terminales ‘gateway’ con trá-
fico apreciable o predominante de tipo import/export, como las de los puertos de Barcelona y
23
Marco Estratégico
Valencia, eran operadas por compañías especializadas en explotar terminales, sea cual sea su
origen. Pues bien, en los tres puertos citados solo queda una terminal explotada por un operador
con capital independiente de las navieras, lo que da una idea de la fuerte involucración de éstas
en el negocio portuario. A escala global, en cuestión de dos décadas, las navieras han pasado de
intervenir en un 20% del total de terminales portuarias en el mundo, a hacerlo en un 40%. De
hecho, la tendencia es a continuar hacia el interior del territorio. Hoy la mayor parte de navieras
prestan bajo algún tipo de modalidad de propiedad/gestión, servicios de transporte por carre-
tera y ferroviarios en distintos países, así como controlan igualmente terminales y plataformas
logísticas en el interior del territorio. El objetivo para este tipo de mega-operadores globales es,
pues, pasar del servicio ‘puerto a puerto’ al servicio ‘puerta a puerta’.
Fruto de esta expansión del sector naviero del contenedor hacia el interior del territorio, queda
evidenciada en el panorama logístico una posición dominante de éste, tanto sobre los operado-
res de terminal ‘independientes’, como sobre la propia Autoridad Portuaria. Consecuencia de
ello es una presión para que asuma un sobreesfuerzo en realización de inversión pública para
atender los mega-buques, una rebaja al máximo las tasas portuarias, e incluso la cesión de es-
pacios para la regulación o gobernanza del propio puerto. Se trata de un dominio ejercido desde
unas condiciones de mercado, aunque marcadas por una situación de concentración a escala
global, que se acentúa cuando alcanza a puertos de mediano y pequeño tamaño en los que solo
existe una sola terminal de contenedores en manos de un solo naviero o alianza, y también
cuando éste acapara cuotas sustanciales del mercado del transporte o la logística terrestre.
Desde el punto de vista de la Autoridad Portuaria, las circunstancias recién descritas pueden
llevar aparejadas ciertas trabas en el ejercicio de sus competencias y funciones que han de ser
necesariamente superadas. Entre tales trabas, cabe citar una asimetría en el manejo de infor-
mación que obliga a la Autoridad Portuaria a alcanzar acuerdos en posición de desventaja o
inferioridad de condiciones, algunos de los cuáles afectan a decisiones de movilización de capital
público con plazos muy prolongados en los que los retornos podrían no estar asegurados. A ello
se suma una posible dificultad para liderar estrategias comerciales o de desarrollo del conjunto
del puerto, sobre todo cuando no se logran conciliar del todo los intereses particulares de los
operadores con los objetivos de las propias Autoridades, los cuáles, por su propia naturaleza
pública, no solo se quedan en la dimensión económica, sino que deben adentrarse en las dimen-
siones ambiental y social.
Este particular contexto de mercado es uno de los factores más determinantes a la hora plantear
una reformulación de la gobernanza que envuelve a los puertos de interés general. Es preciso
recuperar un modelo de relación entre el sector público y el privado y un mecanismo de concer-
tación desde el lado de los Organismos Portuarios, que permita trabajar no solo en la consecu-
ción de un óptimo económico-financiero para los puertos, sino también con una finalidad clara
de contribución socioambiental.
24
Marco Estratégico
3. Hacia una revisión de la gobernanza portuaria

Los puertos nacen antes de la conformación de lo que hoy se conoce como Estados modernos.
Vienen de antiguos enclaves costeros convertidos en ciudades portuarias, cuyo desarrollo se fue
apoyando en las oportunidades que otorgaba la posibilidad de comerciar por vía marítima con
otros territorios. Estas ciudades del litoral evolucionaron sobre la base de una pujanza econó-
mico-mercantil que, de alguna manera, se preservaba en el tiempo, sujeta a la influencia más o
menos favorable que pudiera ejercerse desde el poder territorial reinante. La propia gestación
de los Estados-nación supuso en muchos lugares un determinado tratamiento centralizado a los
puertos ubicados en sus respectivos territorios, pero no llevó aparejada la eliminación de sus
ámbitos locales de poder de decisión. Al contrario, las diversas regulaciones fueron recono-
ciendo estatus propios de autogobierno en cada puerto. La inercia histórica de los puertos es tal
que, a diferencia de otros modos o nodos de transporte, su administración no ha sido plena-
mente absorbida por el aparato estatal, sino que ha perdurado sujeta a modelos de gobernanza
caracterizados por un apreciable grado de autonomía local.
En efecto, este tipo de modelo descentralizado de administración portuaria no tuvo su reflejo
en otros modos de transporte, probablemente por emerger éstos con los rasgos que le son pro-
pios en épocas más modernas, caracterizadas por un mayor grado de implantación de las es-
tructuras socio-institucionales del Estado.
Incluso el ferrocarril, surgido al amparo de una de las aplicaciones más emblemáticas de la pri-
mera Revolución industrial (la máquina de vapor, de la que también se benefició el barco), ter-
minó sometido durante los años 30 y 40 del siglo XX, a procesos de ‘nacionalización’. El hecho
de convertirse, desde mediados del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, en el modo de trans-
porte terrestre por excelencia para cubrir medias y largas distancias, tanto de cara al desplaza-
miento de personas como de mercancías, incitó a las autoridades a incorporarlo al haber pú-
blico. Coincidía justamente con una etapa de consolidación de los Estados como proveedores
de servicios públicos para la ciudadanía con cargo a una fiscalidad creciente, etapa que destacó
con especial claridad en Europa. Así, entre los años 30 y 40 del siglo XX se crearon monopolios
en el común de los países para atender desde instancias gubernamentales las necesidades de
transporte por ferrocarril de personas y de mercancías entre ciudades (SCNF en Francia, British
Railways en Inglaterra, Deutsche Bahn en Alemania, Ferrovie dello Statto en Italia y la RENFE en
España, entre otros). Este intervencionismo estatal sobre una consideración del ferrocarril hasta
los años 80 como ‘unidad camino-vehículo’ explica, por un lado, la existencia de una férrea go-
bernanza estatal sobre este modo de transporte y también, por otro, las dificultades que todavía
sigue sufriendo para adaptarse a los procesos sobrevenidos de liberalización y privatización.
La asunción desde instancias estatales del desarrollo de la carretera y del transporte aéreo era
de algún modo previsible, pues son modos que eclosionaron ya en el siglo XX con los Estados ya
plenamente configurados (entendiéndose la carretera en su versión actual, es decir, servida por
vehículos automotores en lugar de la tracción animal de origen secular). Con todo, el reparto
competencial del sector público sobre la carretera, caracterizada por su enorme capilaridad, se
fue acomodando según el alcance geográfico de su movilidad, desde la de carácter urbano-me-
tropolitana en manos de instancias locales, hasta la de larga distancia, asignada a los propios
ámbitos estatales o supraestatales. En el caso aeroportuario, pese a su naturaleza nodal, equi-
valente al portuario, no se suscitó por lo general un modelo de gobernanza local, al menos en
Europa, sino más bien una puesta en escena organizativa estatal. En cambio, su más moderna
25
Marco Estratégico
irrupción permitió una clara adaptabilidad a las corrientes reformistas de la segunda mitad del
siglo XX, tendentes a la privatización y liberalización, y se aprecian en varios países, procesos de
desincrustación de la Administración de los centros directivos aeroportuarios con creciente par-
ticipación privada tanto en la propiedad como también en los órganos de gobierno.
Tiempo
… s. XIX s. XX s. XXI
Conformación de las naciones Multilateralismo. Supranaciones
Revolución Estatalización. Privatización. Revolución digital

industrial Provisión de servicios públicos Liberalización Emergencia climática
Gobernanza +/- descentralizada

Marítimo-portuario
Amplia privatización + liberalización
Ferrocarril Gobernanza centralizada

Privatización + liberalización en proceso
Gobernanza territorializada según

Carretera alcance movilidad
Aéreo Gobernanza centralizada

En el plano de la prestación de los servicios de transporte, los modos de transporte marítimo y

aéreo muestran hoy un elevado grado de liberalización y privatización. Hace ya tiempo que las
compañías de bandera, detentoras de monopolios del transporte interior en cada país (navega-
ción de cabotaje o vuelos domésticos), han desaparecido y en muchos de ellos concurren distin-
tos operadores privados en régimen de competencia para atender la demanda de transporte.
Tampoco existen ya las conferencias de fletes por las que se imponía en algunos ámbitos comer-
ciales un oligopolio marítimo sobre el intercambio de mercancías entre dos o más países. Hoy
día se opera libremente en la mar, con la única sujeción a las convenciones o convenios interna-
cionales ligadas a la seguridad y el medioambiente (OMI) y las reglas que impone cada país en
sus aguas jurisdiccionales. En el modo marítimo incluso se va más allá y prevalece el ‘derecho
de paso inocente’ sobre la mar territorial de distintos Estados ribereños, conforme a la Conven-
ción de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982). En cualquier caso, la carretera no se
queda atrás en este tipo de procesos de privatización e introducción del libre mercado, en lo
que concierne a la prestación de servicios. Basta con prestar atención a cómo se desenvuelve
hoy el transporte de mercancías por carretera o el de personas, sobre todo si utilizan su propio
vehículo privado, en cuyo caso no deja de ser una autoprestación soportada por cada individuo
que lo detenta con cargo a su economía doméstica. Tener coche en propiedad fue justamente
uno de los iconos de lo que vino a llamarse Estado del bienestar.
Con todo, pese a su avanzado grado de autonomía, los puertos de los distintos puertos no esca-
pan de un control estatal que conviene tener presente a la hora de revisar su gobernanza. Para
ello, es preciso señalar dos perspectivas que son inevitables a la hora de ejercer el gobierno de
un puerto.
- La perspectiva marina, cuyos aires vienen impregnados de grandes dosis de liberalismo y
privatización. Los clientes directos portuarios desde el ámbito marino son operadores de
transporte o de otro tipo de actividad pesquera o náutico-deportiva, que defienden
26
Marco Estratégico
intereses particulares. Para afrontar el debido desarrollo y funcionamiento del puerto, su

autoridad competente debe entender cómo funciona la dinámica mercantil, con todos los
matices de corte empresarial que la caracterizan.
- La perspectiva terrestre, en el que se aúna el plano infraestructural asociado a las vías de
comunicación que confluyen en el puerto, abiertas al uso general, generalmente a cargo de
instancias públicas, y el plano de prestación de servicios donde, a cuenta de los procesos
de liberalización antes referidos, vuelve a aflorar un contexto de mercado en el que concu-
rren operadores privados con intereses particulares.
Desde el punto de vista de la gobernanza, ambas perspectivas implican de la autoridad compe-
tente sobre el puerto, una completa y acertada comprensión acerca de cómo el puerto articula
las cadenas de transporte, logística y comercio, al servicio del conjunto de la economía, al tiempo
que también requiere adoptar decididamente principios que van más allá de los mercados, de
corte socioambiental.
La complejidad de este requerimiento lleva aparejada la ausencia de solución definitiva a la pre-
gunta de si ha de prevalecer un gobierno local sobre el estatal, o viceversa, a la hora de admi-
nistrar un puerto; tampoco hay una única respuesta válida a la cuestión de si ha de cederse
ámbitos de gobernanza a colectivos o empresas que defienden intereses particulares. Depen-
derá de muchos factores, empezando por el arraigo político-institucional y sociocultural de cada
país, hasta el punto de poder afirmarse que, a igualdad de circunstancias económicas, particu-
larmente de los sectores del transporte, de la logística y del comercio, lo que puede funcionar
en un país o latitud determinada, no lo hará en otro país o latitud. Incluso en un mismo territorio,
los modelos de gobernanza de los puertos deberán igualmente ajustarse al estado en que se
encuentre el propio desarrollo de la sociedad en cada momento concreto.
En Europa, se detectan claras diferencias entre países en esta materia de la gobernanza portua-
ria, las cuáles se relacionan con diversas concepciones de organización del sector público y de
su encaje con las ‘fuerzas privadas’, emanadas de largas trayectorias evolutivas habidas en cada
franja territorial concreta.
Así, por ejemplo, en algunos países de la Europa central y del Norte, el juego secular de compe-
tencia y, a la vez, de asociacionismo asambleario, propio de la célebre Liga hanseática, se man-
tuvo firme incluso tras la creación de los Estados modernos. Bajo el predominio de las fuerzas
locales y en un contexto sumamente mercantilizado, al final cada puerto se ha buscado como
ha podido su acomodo en los mercados donde opera, eso sí, con la ayuda decidida de su ciudad.
Por poner un ejemplo, después de un sinfín de vaivenes político-comerciales, la ciudad de Lu-
beck, antaño poseedora del mayor puerto del Báltico en calidad de capital libre imperial, perdió
poder e influencia, empezó a decaer ya en el siglo XVII y hoy día cuenta con un puerto de tamaño
mediano, muy inferior en dimensión al de Hamburgo, que se hizo con el tráfico de un extenso e
industrializado ‘hinterland’. Ello ocurrió sin la influencia de un Estado detrás – aunque sí en este
caso del correspondiente Lander -. Es más, en la actualidad apenas se detecta intervención – si
acaso, tutela - desde la centralidad de estos países sobre el desarrollo portuario, ni tampoco
normas que supongan la ordenación o jerarquización de puertos, al menos por una vía imposi-
tiva, más allá de las que determinan los propios mercados. Todo lo más, afloran en ellos ciertos
mecanismos de financiación pública de elementos básicos de los puertos con cargo a la fiscalidad
general del país – algo que no es baladí – y también algunos intentos por incentivar desde el
poder central, la creación de plataformas de coordinación interportuaria a escala nacional, aun-
que sujetas a una lógica propositiva.
27
Marco Estratégico
Distinto escenario se encuentra en la Europa meridional, donde el Estado, según se fue estruc-
turando tal y como hoy lo conocemos, se ha ido haciendo con el control de los puertos más
relevantes, preseleccionados al efecto. Empuja a esa segregación de puertos el hecho de des-
plegarse a lo largo de las largas líneas de costa, un rosario de puertos muy diversos, según ta-
maño y especialización. Interesa desde la centralidad hacerse cargo de aquellos más relevantes,
a fin de ser etiquetados como de primer orden o de primera categoría, y adquirir así la condición
de ser estratégico, entendiéndose por tal aquél que sirve de palanca para el buen funciona-
miento de la economía nacional. Desde esta perspectiva, el estrato superior de puertos final-
mente elegidos pasa a ser adscrito, normalmente por vía legislativa, al Estado central.
desde Edad media desde Edad moderna desde 2ª mitad s XX
Municipio Región Estado Privado
PAISES HANSEÁTICOS
Alemania, Bélgica, Holanda, Dinamarca,
Suecia, Islandia, Noruega, Finlandia.
NUEVOS HANSEÁTICOS:
Estonia, Letonia, Lituania, Polonia
PAISES LATINOS
Italia, Francia, España, Portugal, Malta,
Grecia, Chipre.
NUEVOS LATINOS: Eslovenia, Croacia,
Rumania y Bulgaria.
PAISES ANGLOSAJONES
Reino Unido, Irlanda
Así Francia, Italia y Portugal poseen una categorización de puertos muy marcada que ha ido
además orientándose en los últimos años hacia la jerarquización o concentración. En Francia, la
Ley 2008/660 supuso la selección de 7 puertos principales denominados ‘grand port maritime’
gestionados por Autoridades Portuarias bajo control estatal, de entre sus 50 puertos comercia-
les. El resto permanecen bajo instancias departamentales o locales. Italia y Portugal mantienen
también desde hace tiempo una clasificación de puertos de interés nacional o internacional que,
recientemente han sido sometidos a una concentración en su gestión. En Italia, un Decreto Ley
de 2015, puesto en vigor en 2016, llevó a que los 54 puertos de mayor relevancia, antaño ges-
tionados por 24 Autoridades Portuarias, pasaran a manos de tan solo 15. En Portugal, también
se integró la gestión de sus puertos continentales con una reducción de 5 a 3 Autoridades Por-
tuarias. Y, claro está, la propia España no escapa a esta práctica de clasificar los puertos. De
hecho, arrastra una larga historia al respecto, con efectos innegables sobre la dinámica evolutiva
portuaria hasta llegar al actual sistema portuario de interés general, compuesto por 46 puertos
gestionados por 28 Autoridades Portuarias y Puertos del Estado.
La decisiva influencia de la autoridad reinante ha sido durante siglos, más que evidente en Es-
paña y solo hace falta rebuscar un poco en la Historia para encontrar ejemplos concretos muy
representativos. Sin ir más lejos, la ubicación en 1503, bajo el reinado de los Reyes Católicos, de
la Casa de Contratación de Indias y la flota correspondiente en la ciudad de Sevilla, reafirmó esta
plaza portuaria como centro neurálgico del Sur Peninsular. Así hasta que, en 1680, se obligó a
las flotas de Indias a descargar en Cádiz y, sobre todo, cuando en 1717, por decisión borbónica,
la propia Casa de Contratación se mudó a Cádiz, llevándose con ella un esplendor económico
que terminó de inundar toda la comarca gaditana, en detrimento de la hispalense. Un puerto
decaía a la vez que el otro se realzaba.
28
Marco Estratégico
Basta con acudir a este tipo de referencias de la Historia española para constatar que los episo-
dios de emergencia de ciudades portuarias de un apreciable calibre tales como las de Sevilla o
Cádiz, pueden derivarse de decisiones del poder reinante. Cierto es que posiblemente tales de-
cisiones se hayan visto incitadas a priori por las fuerzas locales preexistentes, sean económicas
o civiles, - ambas ciudades ya tenían el mérito o la fortuna de ser potencias marítimas – o por
problemas técnicos - a finales del siglo XVII ya afloraba un problema de restricción de capacidad
en el acceso por el Guadalquivir al puerto de Sevilla para los nuevos galeones de porte creciente
–, pero cabe pensar que el impulso definitivo del desarrollo de un puerto y el de su entorno, se
sitúa en el hecho de haber recibido un refrendo institucional desde instancias centrales.
Con todo, se recuerda que en el propio siglo XVIII se fue propiciando en España la liberalización
progresiva del comercio con América, con consecuencias determinantes sobre el desarrollo por-
tuario. Si un puerto era agraciado con la opción de participar en ese comercio, se hacía realidad
rápidamente su expansión, junto a la de su ciudad adyacente. Así ocurrió con la firma en 1765
de un Decreto de Libre Comercio ampliando a 9 puertos el monopolio con ciertos puertos de
América, o su extensión a 13 con la promulgación en 1778 del Reglamento de libre comercio.
Ambas disposiciones terminaron de consolidar el desarrollo de aquellos puertos favorecidos con
su designación para formar parte del monopolio de las Indias, aun cuando muchos ya hubieran
contraído méritos suficientes en etapas previas.
Entre mediados del siglo XVIII y mediados del siglo XIX, los tráficos de esos puertos se incremen-
taron sustancialmente al abur del florecimiento económico de sus respectivos entornos. Así, por
ejemplo, tras la creación de la Real compañía de comercio de Barcelona a Indias (1755-85) sur-
gen en esa ciudad las fábricas de Indianas y de textiles y crecen las exportaciones. En muchos
otros puertos aparecen también compañías destinadas al comercio que provocan un incre-
mento de los movimientos de mercancías coloniales en los puertos, aunque también, poco a
poco, con la ampliación de la lista, brota la competencia y a raíz de ella algunos puertos pierden
a favor de otros. Es el caso de la exportación de ciertos textiles como los lienzos desde Galicia,
que intensificaron los tráficos del puerto de A Coruña, y que, sin embargo, perdieron fuelle a
partir de 1778 por aparecer nuevos puertos en escena mejor posicionados.
Este tipo de efectos de potenciación de los puertos elegidos y a la vez, de competencia interna
creciente entre ellos, se refuerza cuando en 1851, por Real Decreto, se separan los puertos es-
pañoles según sean catalogados como de ‘interés general’, de ‘interés local’ y de ‘refugio’. Y
sobre todo en 1880, año en que, por medio de la primera Ley de Puertos, se mantiene esta
clasificación, pero ampliándose de 8 a 28 el número de puertos de ‘interés general’. Los privile-
gios que se ganaban por contar con el sello de ‘interés general’, hizo proliferar durante los años
siguientes las peticiones de las fuerzas locales por otorgar por Ley tal condición a nuevos puer-
tos, al punto de llegar en 1903 a la insólita cifra de 112, quedando así descafeinado el objetivo
inicial de prevalencia de aquellos de carácter más estratégico.
Pasada una buena colección de décadas, se reconoció por Ley en algunos puertos españoles la
capacidad de operar con ciertas condiciones de autonomía, lo que devino a partir de 1968 en 4
puertos autónomos: Huelva, Bilbao, Barcelona y Valencia. Y al llegar el año 1992, la Ley de Puer-
tos del Estado y la Marina Mercante reinterpretó la aplicación decimonónica del principio de
‘interés general’, incorporado en la Constitución española de 1978, para determinar un grupo
actual de 46 puertos con tal condición, a ser gestionados por lo que en la actualidad son 28
Autoridades Portuarias. Son justamente estos puertos los que conforman el actual sistema por-
tuario de interés general objeto de atención de cara al presente Marco Estratégico.
29
Marco Estratégico
Hay que recordar a este respecto que la propia Unión Europea se sumó también a esa trayectoria
FIGURA 2.13 RED TRANS-EUROPEA DE TRANSPORTE (RTE-T/TEN-T)
de pública jerarquización portuaria con vistas a adscribir a un nivel europeo un conjunto discreto
PUERTOS EUROPEOS DE LA RED BÁSICA (AÑO 2013).
y manejable de puertos de una
determinada dimensión. Se
utilizó como instrumento a tal
efecto la Red Transeuropea de
Transporte (RTE-T), incorpo-
rada en 1993 al Tratado de
Maastricht. Hubo una primera
revisión de esta Red en 2001
cuyo objeto fue seleccionar un
conjunto de puertos de ‘inte-
rés europeo’. Tras una disputa
entre las franjas septentrional
y meridional, la balanza se de-
cantó entonces por los intere-
ses de esta última franja y se
admitió un listado generoso de
puertos declarados como de
‘categoría A’ europea (aque-
llos que movían más de 1,5 mi-
llones de toneladas o 200.000
pasajeros al año). Pero con la
última revisión en vigor de la
propia Red Transeuropea,
aprobada en diciembre de 2013, se cambió el criterio, creándose dos redes superpuestas: la
básica (‘core`) y la global (‘comprehensive’). La primera elevó el corte a aquellos puertos que
movieran más del 1% del tráfico portuario total europeo, o bien de mercancía general o bien de
granel, a los que se sumaron también los que estuvieran integrados en una ciudad populosa.
Además, las reglas de juego del mecanismo financiero ‘Conectar Europa’ (CEF en versión in-
glesa), adscrito a la RTE-T y aprobado también en diciembre de 2013, introdujeron 9 corredores
que también terminaron por imponer un nuevo corte todavía más restrictivo. En España, lo an-
terior supuso que, de los 46 puertos de interés general, 13 pasaron a formar parte de la red
básica y 7 de ellos quedaron integrados en primera instancia a los corredores atlántico o medi-
terráneo (aunque posteriormente se amplió el alcance de los corredores). La mayor parte de
subvenciones del mecanismo CEF a alguna actuación portuaria en el periodo 2013-20, termina-
ron siendo otorgadas a puertos integrados en los citados corredores.
Caso aparte y muy distinto a lo dicho hasta ahora es la organización portuaria que alberga el
Reino Unido. La profunda privatización portuaria llevada a cabo en el año 1991, vino a eliminar
en este país en aquel entonces, casi de raíz, la presencia de las autoridades públicas en los cen-
tros de decisión en materia de planificación, desarrollo y gestión comercial de algunos de sus
principales puertos. Quedó en el litoral inglés un sistema descentralizado de administración por-
tuaria con la particularidad de constituirse la llamada Asociación de puertos británicos, que ac-
túa como un ‘lobby’ relativamente influyente, de manera que son las empresas las que marcan
las pautas evolutivas de la escena portuaria inglesa.
Otro territorio desprovisto de prácticas públicas centralizadas de clasificación de puertos, se en-

cuentra en los Estados Unidos. Los más de 900 puertos en servicio en este vasto país (marítimos,
30
Marco Estratégico
lacustres o fluviales) están administrados u operados por un Estado, un condado, un municipio,

una corporación privada, o una mezcla de agentes públicos o privados. Probablemente debido
al ordenamiento legal allí vigente, no existe política federal en materia comercial-portuaria, o
una planificación nacional del desarrollo portuario, ni tampoco, en consecuencia, ninguna pro-
puesta regulatoria alguna para acometer clasificación portuaria. El Gobierno federal, todo lo
más, está presente en los puertos para ejercer controles aduaneros y de seguridad o protección,
como financiador de actuaciones de interés nacional o para prestar servicios de asistencia téc-
nica. Destaca aquí la labor central de dragado de canales de navegación de puertos llevada a
cabo desde 1824 por la U.S. Army Corps of Engineers, con fondos federales recaudados con
cargo a la tasa denominada ‘harbour maintainance tax’ (HMT). Más allá de esto, el control pú-
blico es, en realidad, una tutela meramente local y las reglas de juego son de corte empresarial,
con lo que los puertos norteamericanos están sujetos a la ley de la oferta y la demanda, sin más,
tanto del puerto como su ciudad adyacente. Dicho de otro modo, la jerarquización portuaria
norteamericana viene determinada por la localización espacial de la actividad económica y por
la agresiva competencia entre puertos, impulsada tanto por el sector privado ligado a cada
puerto, como por las autoridades estatales y locales, firmes defensoras de los intereses del te-
rritorio sobre el que gobiernan.
Ahora bien, en todos estos países de corte más liberal, no deja de existir una notoria influencia
del poder central sobre sus puertos a través de planes o proyectos de lanzamiento de grandes
corredores terrestres de transporte, en los que los puertos del litoral pueden desempeñar un
importante papel. Aquellos puertos finalmente conectados a estos nuevos corredores vertebra-
dores de un amplio territorio, adquieren ventaja competitiva sobre los restantes, al beneficiarse
de una mejora sustancial de su accesibilidad terrestre. Es entonces cuando el poder capitalino o
federal, aun manteniéndose ajeno a los órganos de gobierno de los puertos, condiciona la diná-
mica portuaria, aunque sea por una vía indirecta.
También sucede al revés. Incluso en aquellos países donde se han venido aprobando regulacio-
nes que implicaban clasificaciones de puertos, no hay duda de que las fuerzas de mercado tam-
bién han influido, e influyen decisivamente. Sin ir más lejos, en la propia España, a veces no se
distingue bien cuál ha sido el factor catalizador definitivo para el despegue de un puerto, si un
fenómeno heredado de desarrollo natural del puerto y su ciudad en un contexto, o una decisión
de otorgamiento de algún reconocimiento o de desarrollo infraestructural desde el sector pú-
blico.
Lo que sí es un hecho reconocible es una influencia cada vez mayor del mercado asociado al
libre comercio, sobre todo, desde que, en los años 90 se cambia en España el modelo de gestión
conocido como puerto instrumento (‘tool port’) por otro de puerto propietario (`land lord’). Este
modelo conllevó una externalización de todos aquellos servicios que no supusieran un ejercicio
de autoridad, hasta el punto de privatizarse en 2003 la propia naturaleza de los servicios por-
tuarios y comerciales, en un marco igualmente de libre acceso a su prestación, a riesgo y ventura
del prestador, sujeto no obstante a una detallada regulación.
La irrupción de empresas privadas en los puertos haciéndose cargo de gran parte de las opera-
ciones, supuso la conformación en España de comunidades portuarias ricas, amplias, plurales y
muy enlazadas a los mercados globales, europeos y nacionales del transporte, la logística y el
comercio. Obedece ese proceso a una lógica natural de división del trabajo que conlleva la pre-
sencia de agentes especializados con elevada capacidad inversora, llevando al óptimo su desem-
peño. A medida que fue creciendo la masa crítica de actividad y tráficos, se avanzó igualmente
en la especialización de las terminales portuarias gestionadas en régimen de concesión por estos
31
Marco Estratégico
agentes privados, lo que ha supuesto un mejor aprovechamiento de la zona de servicio de los

puertos y también la elevación de los niveles de calidad/precio de cara a los clientes, algo propio
de mercados abiertos a la concurrencia de agentes privados, oferentes y demandantes.
Elementos Modelo
Autoridad Portuaria
del puerto ’land lord’
SUELO Y
LÁMINA DE AGUA
Aduanas
INFRAESTRUCTURA Inspecciones
Fuerzas y
Agentes de cuerpos
BÁSICA en frontera
de seguridad
seguros
Diques, dragados,
Representante
Red general del puerto Capitanía Marítma aduanero
muelles y atraques Estibadoras Suministros
y operadores avituallamiento. Recepción de Reparaciones
INFRAEST. EQUIPOS de terminal desechos de
Pantalanes, muelles, buques y residuos
de carga Transitarios
atraques, equipos de Amarradores operadores
manipulación de merc., Centros Bunkering logísticos
material móvil.naves, portuarios Consignatarios
Prácticos
de empleo de buques
silos, depósitos…,... Servicios
al buque Empresas de
remolque
SERV. GENERALES, Consignatarios
Servicios a la
de mercancías
mercancía
SERV. PORTUARIOS, y al pasajero
Servicios asociados
COMERCIALES a modos terrestres
(camión, tren...)
ACTIV. PORTUARIA.
Comunidad portuaria
Sector Público Sector Privado
Pero este proceso de externalización de servicios por parte de las Autoridades Portuarias, tam-
bién ha llevado aparejada una cesión de poder de decisión desde instancias públicas a privadas,
al menos en aquello que tiene que ver con los citados mercados, hecho que afecta decisiva-
mente al posicionamiento final que alcance el puerto en esos mismos mercados. Llegados a este
punto, es preciso hacerse eco del fenómeno ya referido en el diagnóstico precedente, de con-
centración empresarial que se registra en todos los sectores que operan con una lógica global,
y en especial, el sector naviero, descrito anteriormente. Se trata de un contexto en el que se
desenvuelven los puertos fuertemente influidos por intereses particulares, no siempre concilia-
ble con el objetivo general que cabe marcar para el conjunto del puerto, desde un punto de vista
socioeconómico.
En las actuales circunstancias, caracterizadas por el protagonismo de la empresa privada en el

desempeño de la actividad portuaria comercial, el régimen de abierta competencia interportua-
ria que tenemos en España juega un papel decisivo, como factor estimulador de iniciativas dife-
renciadoras e incentivadoras de mejora, aunque no siempre evoluciona en sentido favorable.
En efecto, el Marco Estratégico del año 1998 introdujo, entre los principios de funcionamiento
del sistema portuario, una leal competencia entre Autoridades Portuarias, que conviene some-
ter a análisis, transcurridas ya más de dos décadas desde entonces.
Hay que reconocer, por un lado, que la incorporación de la competencia entre Autoridades Por-
tuarias vino a consolidar una serie de estrategias y acciones comerciales por parte de cada una
de ellas, que se revelaron eficaces de cara a avanzar en la presencia de cada puerto en las redes
de comercio, logística y comercio. Este tipo de reenfoque de corte empresarial orientado hacia
32
Marco Estratégico
una proyección comercial del puerto, trajo consigo la captación hacia el sistema portuario espa-
ñol de una serie de actividades y tráficos que, en un contexto precedente, de naturaleza más
administrativista, posiblemente no se hubiera llevado a efecto. Se pasó de un tratamiento fun-
cionarial de los ‘usuarios’ del puerto, en calidad de ‘administrados’, a otro tratamiento más em-
pático de los agentes que concurren en los puertos, considerados como clientes, lo que obligó a
las Autoridades Portuarias a entender las claves del mercado.
El ejercicio de la competencia interportuaria se reforzó con la introducción del principio de au-
tosuficiencia económica de cada Autoridad Portuaria, pues incitó a recorrer un tránsito desde
una actitud pasiva anclada en la sujeción a una centralidad rectora del desarrollo portuario, ha-
cia otra actitud proactiva catalizada por el hecho de tener que acudir al mercado para atraer
actividad y tráficos con los que generar los recursos necesarios para poder afrontar ese desarro-
llo.
Influyó igualmente la consolidación del proceso ya citado de cesión de servicios en los puertos
a manos privadas. Se hizo valer así una capacidad de penetrar en los mercados cada vez mayor
al darse cabida a operadores que terminan por trasladar las condiciones de competencia desde
el plano de cada puerto, al plano de cada terminal.
Este despegue comercial de los puertos españoles tuvo lugar además en un contexto de intensa
globalización del comercio en lo que respecta a la mercancía general. Se aprovechó la oportuni-
dad de pasar a formar parte de redes emergentes de transporte de contenedores con alcance
planetario, así como otras redes de transporte marítimo intrarregional en curso de renovación.
Detrás de todo esto estaba obviamente no solo una sociedad con potencia consumidora, sino
un tejido productivo con capacidad exportadora, conformado no solo por las multinacionales
más conocidas, sino por un cúmulo de empresas pequeñas y medianas lanzadas a colocar sus
productos en el mercado global.
Tiempo
… 1993 2000
Juntas de Obras Autoridades Portuarias
Rasgos inerciales Palancas catalizadoras Aspectos a superar

Organización Centro- Auto- Autosuficiencia Externali- Vuelta Centro-
administrativista estatalismo nomía Rentabilidad zación de a controles localismo
de Criterios servicios administra- Endogamia
gestión empresariales tivistas
Actitud reactiva Actitud proactiva Diversificación a Competencia

ultranza a ultranza
Escasa empatía Conexión con
con el mercado el mercado Carrera Desequilibrio
‘infraestructural’ Vulnerabilidad
‘usuarios’ en Orientación a
calidad de cliente Falta de lógica
‘administrados’ multi-puerto
Sin embargo, durante los años 90 del siglo pasado y la primera década del presente siglo, el
ejercicio de la competencia entre puertos de distintas Autoridades Portuarias, fue basándose en
la generación de infraestructuras, y no tanto en la relación calidad/precio de los servicios, ni
tampoco en otros factores hoy ya inexcusables, como son los relacionados con la seguridad, la
contribución ambiental o la innovación. Y eso que, en virtud del principio de autosuficiencia
33
Marco Estratégico
suficiencia, al usuario o cliente del puerto se le termina repercutiendo las infraestructuras pú-
blicas, vía pago de tasas (modelo ‘user pays’). Pero el mercado se mostró capaz de absorber ese
traslado de costes de inversión, ante lo cual prevalecía una pulsión desarrollista que dio pie en
numerosas Autoridades Portuarias – no todas, ni mucho menos -, a una carrera por provisionar
infraestructura a toda costa, característica de una política de cariz eminentemente inversora.
Detrás de ese afán por generar infraestructura se esconde un progresivo paso en España del
centro-estatalismo de antaño, a un centro-localismo hoy imperante. Al igual que sucede en otros
sectores, hay un empeño de algunos puertos en crecer sin más, con independencia del grado de
avance o especialización de otros puertos situados en las vecinas villas o ciudades marineras, o
incluso actuando en contra de éstos, al ser vistos desde antiguo como antagónicos. Esta forma
aislacionista de abordar el desarrollo de cada uno de los puertos va teñida a veces de un tinte
emocional de defensa del territorio próximo, que lleva a aspirar para éste las más ambiciosas
metas, sin encaje en el conjunto.
Entre esas metas propias de esa etapa destaca la de la diversificación al máximo, con la vista
puesta en el mercado emergente del contenedor. Ello se tradujo en una serie de acciones inco-
nexas, encaminadas a poner en servicio terminales de contenedores en un apreciable número
de puertos, que no concuerda con el comportamiento manifestado por el propio mercado del
transporte transoceánico de contenedores, en manos de un número decreciente de ‘megaca-
rriers’ dedicados a concentrar al máximo servicios servidos por ‘megabuques’. En ocasiones, el
desarrollo infraestructural que se ha impuesto no ha respondido siquiera a esa estrategia diver-
sificadora, y se ha llevado a cabo sin apoyarse en una demanda constatable detrás. El resultado
es una serie de instalaciones portuarias con problemas de sobrecapacidad pasada ya una década
de su puesta en servicio, si bien acotadas en número; y consecuencia de ello, una situación de
mayor desequilibrio, vulnerabilidad y falta de resiliencia de las Autoridades Portuarias, vistas en
su conjunto.
Estas debilidades emanan de la pérdida de progresiva poder de influencia y decisión de quien
ejerce la representación pública en el propio puerto, ya no solo para hacer valer principios de
interés general en la dimensión económica, sino en lo que respecta a las dimensiones ambiental
y social, tan urgentes como importantes en la actualidad.
Sin perder un ápice las ventajas de un modelo de gobernanza de los puertos como el actual,
descentralizado y con fuerte presencia privada, la Autoridad Portuaria debe preservar las herra-
mientas necesarias para lograr no solo posicionar correctamente al puerto en su propio mercado
conforme a criterios objetivos de eficiencia, digitalización, conectividad e innovación, sino con-
vertir a éste en un elemento contribuidor efectivo a la sostenibilidad, seguridad y transparencia.
Detrás, por supuesto, ha de venir el respaldo del resto de la Administración concernida.
Para ello, cabe distinguir varias líneas de actuación que han de servir de guía para una revisión
del modelo de gobernanza portuaria:
- Dotar al sector público portuario de la potencia necesaria para desempeñar un papel re-
levante, no solo como órgano de control (regulador/supervisor), sino como agente co-crea-
dor y co-emprendedor, en alianza con el sector privado, con el fin de generar valor en las
dimensiones económica, ambiental y social. Debe favorecerse un clima de amplio enten-
dimiento entre los sectores público y privado, en torno al negocio portuario y su imbrica-
ción en un contexto socioeconómico general. Está claro que el sector público ha de preser-
var la administración de la zona de servicio, el desarrollo de la infraestructura abierta al uso
general, un ejercicio de autoridad prevalente, así como un liderazgo en la planificación
34
Marco Estratégico
estratégica del conjunto del puerto. También es patente que las operaciones de carácter
comercial han de continuar recayendo en las empresas especializadas de cara a preservar
la máxima eficiencia posible. Pero, lejos de actuar a espaldas el uno del otro, y respetando
la independencia de cada cual, es preciso desplegar un clima de complicidad o empatía
entre los sectores público y privado, de cara a compartir recursos y objetivos, así como
riesgos y rentabilidades. En esta línea es preciso señalar que no se podrá generar valor sin
asumir compromisos conjuntos para la innovación.
Ello supone para el sector público despojarse de la perspectiva de un puro control de índole
administrativo sometido a largas y complejas tramitaciones y ejercer una labor de dirección
estratégica con base en criterios técnicos de gestión. El control por parte de cada una de
las administraciones implicadas en los puertos ha de proporcionar valor en sí mismo. Ese
valor reside en el rigor técnico-pragmático aplicado, y a la vez, en la premura, e incluso en
la inmediatez con que se lleve a cabo. Sin ambas cualidades no hay valor. Ni la mercancía
ni el pasajero pueden esperar. Tampoco la actividad económica asociada a una inversión.
El paso a la Administración electrónica contribuye a mejorar el control en el sentido recién
indicado, pero con ser necesaria, no alcanza a ser suficiente. Se requiere de cada parte del
sector público implicado en los puertos, ampliar la visión a fin de comprender las funciones
del resto del sector público presente en los mismos, y a la vez, se entienda que todo ese
sector no tiene otra meta que estar al servicio de la economía y de la sociedad.
Desde esta óptica tendrá sentido eliminar o simplificar controles administrativos y exten-
der la autonomía de gestión de las Autoridades Portuarias, al menos en lo que respecta
al ámbito del funcionamiento ordinario del puerto o puertos a su cargo.
Sector Público Puerto Sector Privado
Clientes
Administrar
MITMA finales
Dar servicio Operadores

Puertos del de transporte
Estado y logística
Autoridad Co-emprendimiento Operadores
Portuaria Co-creación portuarios
Alianza público-privada para

GENERAR VALOR
- Establecer un marco de concertación interportuario. Sin perder de vista las condiciones de

competencia interportuaria que han de regir en el sistema, conviene revertir prácticas en
exceso individualistas, favorecidas por las circunstancias ya descritas en que se desenvuelve
el mercado, sobre todo cuando desembocan en un resultado neto de pérdida para el propio
sistema, sin contrapartida clara para el tejido productivo nacional. La propia existencia del
sistema portuario, algo que nos distingue del resto de Europa, da pie a las Autoridades Por-
tuarias a actuar de forma concertada. Sin embargo, la orientación de esta interrelación ha
estado marcada únicamente por un esquema de coordinación articulado a través de
35
Marco Estratégico
Puertos del Estado, como organismo encargado de garantizar la coherencia entre las actua-
ciones de las Autoridades Portuarias en todo aquello contemplado en el ordenamiento le-
gal propio. Sin abandonar ese esquema, conviene acudir a otras formas de interacción entre
Autoridades Portuarias, recogidas también en el ordenamiento legal general del sector pú-
blico, tales como la cooperación y la colaboración. Ambas son muy convenientes a efectos
de compartir uno o varios recursos u objetivos determinados. Ejemplos de recursos com-
partidos son la puesta en común de productos o servicios difícilmente escalables a nivel de
cada puerto o capaces de proporcionar buena economía de escala, tales como los de tipo
tecnológico, financiero o cobertura de riesgos. Ejemplos de objetivos a compartir podrían
ser los de tipo comercial o la contribución a cualquiera de los criterios de actuación que se
describen en el presente Marco Estratégico. Cualquiera de estas formas de interacción
puede implicar al conjunto del sistema o a alguna de sus partes, según criterios geográficos
o funcionales. Cabe imaginar la conformación, por ejemplo, de los Puertos del Estrecho o
de los Puertos del Noroeste, como cabe imaginar también un conglomerado de Autoridades
Portuarias con puertos especializados en un determinado sector o segmento económico
embarcadas en un trabajo de co-creación con vistas a lograr una meta común, como podría
ser, por ejemplo, una descarbonización plena de actividades o el paso a puertos inteligen-
tes. Se plantean, en principio, estas opciones de vinculación interportuaria desde un punto
de vista voluntarista, en un marco flexible, con una estructura reconocible durante el
tiempo que sea preciso. Pero también cabría, llegado el caso, avanzar hacia estructuras más
estables y regladas, acompañadas de una reforma organizativa entroncada directamente
en una revisión del modelo de gobernanza.
AUTORIDADES
PORTUARIAS Marco de competencia interportuaria
( LIBRE Y LEAL’)
Marco de concertación interportuaria

PUERTOS DEL (REGLADA O NO REGLADA)
ESTADO
COMUNICACIÓN
COORDINACIÓN
Presencial/Digital Objetivos COOPERACIÓN
Síncrona/Asíncrona comunes, Objetivos COLABORACIÓN
Unidireccional/ a cargo de comunes. Objetivos
bidireccional Puertos del Creación diferentes
Estado compartida. Procesos o
recursos
compartidos
Al hilo de lo dicho, interesa compatibilizar para las Autoridades Portuarias, dos tipos de objeti-
vos:
- impulsar un papel de la Autoridad Portuaria más cercano a los sectores económicos con-
currentes en el puerto, con amplio margen de maniobra en lo que respecta al funciona-
miento del puerto o puertos que administra, sin perjuicio de su sujeción a unas reglas de
juego más generales, propias del sistema portuario. Esa extensión del margen de manio-
bra implicaría un reconocimiento de áreas amplias de toma de decisión por parte de las
propias Autoridades Portuarias en lo que concierne al funcionamiento y explotación
36
Marco Estratégico
ordinario del puerto, de forma que pueda trabajar en sintonía con el sector privado tanto
presente como concurrente en ese mismo puerto.
- sin perder ese avance hacia una mayor autonomía de gestión, se ha de provocar la confor-
mación de espacios de comunicación mucho más abiertos y efectivos entre Autoridades
Portuarias, apoyados en la actual transformación digital, hasta el punto de conducir a un
marco de concertación interportuaria, que permita, de manera propositiva, encontrar si-
nergias, alcanzar metas más ambiciosas y hacer valer, a la larga y en su justa medida, la
representatividad de la ciudadanía en el ámbito portuario. El sector público es quien tiene
que marcar el rumbo en relación con la vertebración del territorio y la consecución de ob-
jetivos de orden superior, como son, sin ir más lejos, los de desarrollo sostenible lanzados
por Naciones Unidas. Ello exige reforzar las acciones de cooperación o de colaboración
entre Autoridades Portuarias en todos los terrenos, desde el comercial hasta el tecnoló-
gico, hasta el punto de tener que evaluarse, en casos concretos, la conveniencia de proce-
der a una mayor integración de puertos desde un punto de vista estructural.
Por su parte, cabría concebir un organismo como Puertos del Estado, encargado de tres funcio-
nes principales, ya conocidas, aunque sensiblemente mejoradas:
- un control sobre el funcionamiento y desarrollo del sistema portuario, sobre la base de una
cierta capacidad tanto regulatoria como supervisora. La puesta en práctica de ese control
ha de permitir constatar que el ejercicio de gestión de cada Autoridad Portuaria sobre su
entorno portuario local, se realice bajo el respeto de unas reglas comunes y se genere a la
vez valor para el conjunto del sistema.
Puertos del Estado - una coordinación proactiva no solo en el fuero

interno del sistema portuario, sino con el resto de
la Administración para asegurar el debido encaje
ágil y eficaz
o soporte técnico
de los puertos en la ordenación territorial y urba-

Coordinación
Coordinación
interna y externa
Apoyo
nística, así como en las redes de transporte, logís-

tica y comercio, con especial énfasis en los corre-
Control
Apoyo
Control
dores de transporte terrestre. También se precisa

ese tipo de coordinación a efectos de lograr que
los restantes controles que se realicen en los
puertos no mermen los objetivos de éstos en las
Autoridad Portuaria dimensiones económica, ambiental y social,
- un soporte o apoyo técnico y un respaldo insti-
tucional al desempeño de cada Autoridad Portuaria, basada en la acumulación de conoci-
miento y experiencia en todas las disciplinas relacionadas directamente con el ámbito por-
tuario.
Conviene además fluidificar las relaciones del sistema portuario con el MITMA a fin de asegurar
la debida coherencia entre los desarrollos infraestructurales del sistema de transporte de interés
general y los propios de los puertos, así como compatibilizar las regulaciones en materia de
prestación de servicios, iniciativas y proyectos de interés común. Se trata en suma de incardinar
el desarrollo portuario en la estrategia a escala nacional para una movilidad sostenible, segura,
y conectada.
Lo anterior sin perjuicio de la fijación de espacios propios de colaboración permanente entre
cada Autoridad Portuaria y las entidades locales implicadas, a efectos de poner en común y
37
Marco Estratégico
potenciar sinergias que emanen de la interacción entre cada puerto y la realidad específica ur-
bano-metropolitana que lo envuelve.
Hay que aclarar, por último, que no es fácil conciliar estas aproximaciones de manera que pueda
plantearse un modelo de gobernanza de los puertos plenamente ajustado a los intereses de
todos los agentes concernidos, sean públicos o privados. Ello aconseja la creación de un Foro de
la gobernanza portuaria cuya finalidad es generar una propuesta para la revisión del modelo en
vigor, sobre las bases descritas y conforme al alcance y contenidos de este Marco Estratégico.
Regulación Promoción Financiación

AUTORIDADES
El Foro de la gobernanza deberá
Tasas / Tarifas
PORTUARIAS
determinar el modelo de regula-
Dominio
público ción, promoción, financiación y
aplicación de ‘cargas portuarias’
más apropiado para el sistema
Infraes- PUERTOS DEL
ESTADO
tructuras portuario de interés general, de
cara a optimizar la puesta a dis-
posición tanto de la demanda
Servicios
como de la sociedad en su con-
junto, de los planos portuarios
relativos al dominio público, in-
fraestructuras y servicios. Ade-
más, dicho modelo deberá dar solución a las diferentes casuísticas internas del sistema portua-
rio, bajo el respeto a las condiciones de competencia allá donde puedan darse, aunque recono-
ciéndose situaciones diferenciales de corte estructural como son, por ejemplo, las de los terri-
torios extra-peninsulares.
Para ello, es recomendable acometer un profundo análisis comparativo con otros países en to-
das las materias mencionadas. Se trata de sistematizar un conocimiento que sirva como refe-
rencia para plantear una propuesta debidamente consensuada de modelo de gobernanza para
el sistema portuario de interés general, sabiendo que ningún modelo en concreto será plena-
mente trasladable al caso español, pero que existen aspectos concretos que sí podrán ser toma-
dos como referencia a seguir.
El modelo de organización, gobierno y administración de los puertos que finalmente se pro-
ponga ha de ser aquél que mejor se alinee con el modelo de desarrollo estratégico que a conti-
nuación se presenta.
38
Marco Estratégico
4. Modelo de desarrollo estratégico.
Las dimensiones portuarias

Cabe reconocer tres dimensiones para los puertos: la económica, íntimamente ligada a las acti-
vidades que realiza; la ambiental, representativa del entorno natural en el que se asienta; y la
social, que recoge tanto las personas como las instituciones en las que se enmarcan.
Modelo de desarrollo Dimensión económica

estratégico (dimensiones)
La dimensión económica aflora en el momento en que se pre-
tende abordar la cuestión de la finalidad directa de un puerto. Se
trata de encontrar la mejor respuesta posible a la pregunta: ¿para
qué sirve el puerto?
ECONÓMICA
(actividades) A modo de aproximación a esta cuestión, son ya conocidas por
muchos las generaciones portuarias que UNCTAD delineó en su
día para explicar distintas formas de concebir los puertos, más
allá de la raíz náutica primigenia orientada a servir de refugio a
embarcaciones. La primera generación de puertos se orienta a
servir de transferencia tierra-mar; la segunda a formar conglome-
AMBIENTAL
(entorno) rados portuario-industriales y la tercera a actuar como platafor-
mas logísticas para el comercio sobre la base de las tecnologías
de la información y las comunicaciones. Pues bien, es posible re-
conocer hoy una cuarta generación portuaria, en plena emergen-
SOCIAL cia de la economía 4.0, caracterizada por la inserción del puerto
(institucional) en redes de gestión de datos procedentes de millones de dispo-
sitivos sobre los que aplicar inteligencia artificial para enlazar pro-
cesos automatizables con criterios de optimización y fiabilidad.
Se trataría de aquellos puertos inteligentes y sincromodales inmersos en espacios ciber-físicos
hiperconectados. Hace tan solo unos años este tipo de aspiración se encuadraría en ciencia fic-
ción y, sin embargo, hoy comienza a ser una realidad. Los puertos se ofrecen no solo como una
oferta conjunta de infraestructuras y servicios, sino como plataformas digitales en las que esa
misma oferta figura ya virtualizada. La idea es ir más allá de dar cumplida respuesta a los deseos
de los clientes, para ayudarles a tomar sus propias decisiones, a través de una relación de con-
fianza que impulsa la asunción de nuevos compromisos. Para ello, habrá que dotarse de habili-
tadores digitales, de estándares interoperables y de inteligencia artificial. Sin este tipo de trans-
formación digital, no habrá probablemente futuro para muchos puertos.
La secuenciación de las generaciones citadas permite reconocer de manera nítida una terna de
funciones básicas de los puertos: la asociada directamente al transporte, que persigue atender
las necesidades de movilidad con vistas a facilitar la circulación rápida de flujos a bajo precio; la
que se entronca con la logística, que se superpone a la anterior, para ofrecer servicios de valor
añadido sobre el material móvil, o directamente sobre la mercancía o el pasajero, y la de la
integración en red, que combina las anteriores para asegurar desde los puertos, la debida inte-
gración en las cadenas de transporte y logística o directamente en la cadena de valor.
A efectos del presente Marco Estratégico, la finalidad de cada puerto es alcanzar la excelencia
en el desempeño de estas tres funciones. Para ello, se ha de actuar simultáneamente en tres
planos: el infraestructural, el de la prestación de servicios y el info-estructural. Un cuello de
39
Marco Estratégico
botella en uno cualquiera de estos planos supone una merma inmediata sobre la competitividad
integral de un puerto, y de paso sobre la de toda la cadena de valor apoyada en el mismo. Por
tanto, la estrategia del puerto debe atender los tres planos referidos con el mismo grado de
prioridad o relevancia. Tradicionalmente, la preocupación del gestor de las antiguas Juntas de
Obras de los puertos se centraba exclusivamente en la generación de suficiente capacidad infra-
estructural. Con la creación de las actuales Autoridades Portuarias, el énfasis se puso en la con-
secución de una alta relación calidad/precio para la prestación de servicios, desde un enfoque
más empresarial. Sin abandonar, ni mucho menos, estos dos aspectos esenciales de la competi-
tividad de un puerto, hoy se añade como necesidad económica ineludible, ofrecer la posibilidad
de concatenar servicios bajo el principio de la sincromodalidad requerida por los clientes, con
el soporte de plataformas digitales accesibles e interoperables.
Las generaciones portuarias Las funciones portuarias Los planos portuarios
1ª Generación (hasta 1960):

transferencia tierra-mar
Función asociada al transporte.
Flujo rápido a bajo coste Plano infraestructural
Intermodalidad Generación de capacidad
2ª Generación:
conglomerado portuario-
industrial
Función asociada a la logística. Plano de servicios
Generación de valor añadido Relación calidad/coste
3ª Generación (desde 1980): Gestión de stocks,
plataformas logísticas para el personalización
comercio y TIC
Plano infoestructural
Plataformas digitales
Función de integración en red. Inteligencia,
4ª Generación (actual): Conectividad, sincromodalidad
puertos inteligentes conectados Concentración e irradiación
a espacios ciber-físicos
en la economía 4.0
Excelencia en el desempeño
Todo ello exigirá la movilización de recursos por parte de las Autoridades Portuarias, los cuáles
habrán de apoyarse principalmente en los ingresos por recaudación por tasas, preservándose
así el principio de autosuficiencia económica. Bajo ese principio, el régimen económico-finan-
ciero debe asegurar la capacidad de actuación de las Autoridades Portuarias en el desempeño
de las funciones descritas, tanto si es en forma de gasto como de inversión, sin menoscabo de
tender hacia una reducción de la presión impositiva. Además, dicho régimen debe asegurar al
máximo posible unas condiciones de competencia igualitarias, y a la vez, dar solución a situacio-
nes concretas deficitarias de gran especificidad, sin que ello suponga el traslado de nuevas car-
gas a clientes directos (operadores de transporte marítimo y terrestre) y, por extensión, a clien-
tes finales y, en general, al contexto socioeconómico afectado. A favor de estas condiciones hay
que resaltar que el principio de autosuficiencia económica no cierra la puerta, ni mucho menos,
a la captación de otros orígenes de financiación, como son los apoyados en fondos europeos, y
por supuesto, a la entrada de capital privado aportado por los prestadores de servicios.
En relación justamente con la iniciativa privada, se recuerda que la progresiva conversión du-
rante la década de los 90, del modelo de gestión de los puertos españoles desde un esquema
conocido como ‘tool port’ de naturaleza pública a otro del tipo ‘land lord’, con un elevado grado
40
Marco Estratégico
de externalización y privatización, ha provocado la creación de comunidades portuarias carac-

terizadas por albergar un amplio y diverso número de empresas prestadoras de servicios. Ante
este tipo de puerto, muy común en otros muchos lugares del mundo, la Autoridad Portuaria ha
venido desempeñando un doble rol como administrador, planificador y promotor de infraes-
tructuras básicas, por un lado, y como regulador por otro. Este tipo de papel, muy arraigado en
el sector público, podría conllevar una actitud pasiva por parte de la Autoridad Portuaria, con
propensión a ejercer de ‘casero’ ante la presencia de agentes encargados directamente de eje-
cutar las operaciones portuarias a su riesgo y ventura.
A sabiendas de que esa posible conducta reactiva está ya superada con carácter general, se in-
siste en la necesidad de que la Autoridad Portuaria realice un ejercicio permanente de liderazgo
sobre el conjunto del puerto, así como de emprendimiento catalizador de ideas y proyectos
con retorno económico. Se
Autoridad Portuaria
trata de tomar el timón con
Administrador, planificador y promotor vistas a poner rumbo hacia la
Puesta a disposición del área portuaria. Desarrollo efectivo del puerto excelencia en el desempeño
integrado en las redes globales, europeas, nacionales y locales, de las funciones recién descri-
buscando una óptima asignación de recursos.
tas para el puerto, visto en su
Regulador conjunto, lo que conlleva ali-
Preservar principios de interés general y de mercado en el puerto near intereses particulares,
Prestar servicios generales, dar asistencia y ejercer el debido control.
aunque éstos puedan ser en
algún caso contrapuestos. Ello
Liderazgo obliga a esa misma Autoridad
Optimizar la puesta en valor suelo e infraestructuras básicas Portuaria a implicarse en la
Promover una relación calidad/coste óptima del conjunto del puerto.
Impulsar el desarrollo estratégico y dinamizar el negocio del puerto.
puesta a disposición de la
Coordinar con el resto de la Administración concurrente en el puerto oferta integral portuaria,
Dar formación, ser facilitador digital, promover la innovación y ofrecer tanto la infraestructural como
apoyo y asistencia técnica y comercial dentro y fuera del puerto.
la de los servicios, de cara a di-
namizar el negocio del
Gestión Gestión Gestión Gestión puerto. Le corresponde en
del área del tráfico del agente del dato consecuencia coordinarse con
el resto de la Administración
concurrente en el puerto, a fin de que, con el soporte debido, los pertinentes controles no alte-
ren la competitividad del puerto en los mercados del transporte, la logística y el comercio, sino
todo lo contrario, terminen por dar valor a la corriente de mercancías y de pasajeros. Igual-
mente, resulta vital entender el puerto como una palanca de impulso del crecimiento azul, pues
a su papel como nodo de las redes del transporte, logística y del comercio, se suma el contribuir
al desarrollo de una amplísima variedad de actividades económicas ligadas a la mar. Entre ellas,
se citan a modo de ejemplo, las actividades pesqueras y de acuicultura, las náutico-deportivas,
las de construcción o reparación naval, las que se entroncan con la interacción puerto-ciudad y
las relacionadas con el ocio y la cultura. Interesa en ese contexto, encargarse directamente de
dar formación, actuar como facilitador digital y promover la innovación. Además, la Autoridad
Portuaria habrá de encabezar la promoción comercial del puerto en todos los segmentos citados
de mercado, en complicidad con las empresas que prestan allí sus servicios, algo que se puede
poner en práctica sin perder por ello la objetividad, neutralidad y transparencia que se le exige
al sector público. Basta con marcarse objetivos de máxima eficiencia y conectividad sobre cua-
tros elementos básicos: el área portuaria, el tráfico al que da soporte, los agentes que a ella
41
Marco Estratégico
concurren y la cantidad ingente de datos generados o captados por el propio puerto, algunos de
ellos de carácter predictivo.
Dimensión ambiental.
La dimensión ambiental del puerto nace desde la intención de encontrar su mejor encaje posible
en el entorno donde se ubica, aunque cobra sentido cuando se toma conciencia de la necesidad
de actuar de forma contributiva en todas las escalas, desde la más próxima a la global. Cabe
distinguir cuatro ámbitos espaciales en los que proyectar la dimensión ambiental portuaria: los
entornos adyacentes costero-natural y urbano, la extensión a la cadena de transporte y logística
y la escala global.
Es bien conocido que los puertos se ubican en un medio costero natural especialmente vulne-
rable al desarrollo humano. Se recuerda que los 8.000 km de litoral español han sufrido ya una
alteración muy sustancial, fruto de una intensa antropización secular, con un 40% del mismo
urbanizado y casi todo el resto modificado. Queda una escasa porción de costa sin transformar,
bajo condiciones naturales preservadas con dificultad. A estos efectos, desde los años 90 se
viene identificando unos espacios protegidos dentro de la Red Natura 2.000 de ámbito marino,
que abarcan hoy día 4,5 millones de hectáreas (Mha) de Lugares de Importancia Comunitaria
(LIC), 0,7 Mha de Zonas Especiales de Conservación (ZEC) y casi 5 Mha de Zonas de Especial
Protección para Aves (ZEPA). No obstante, el cuidado por la biodiversidad no se circunscribe a
estas áreas protegidas concretas. Las franjas litorales tanto emergidas como sumergidas, poseen
hábitats cuya biodiversidad es preciso potenciar, o al menos conservar, muy particularmente en
relación con las especies amenazadas. El ecosistema marítimo-costero es especialmente vulne-
rable a las alteraciones de la dinámica del litoral, de la integridad de los fondos marinos y de las
condiciones hidrográficas, así como a la contaminación, basuras marinas y al ruido submarino,
descriptores que se recogen en las actuales Estrategias Marinas.
En este sentido, hay que recordar que, si bien son las infraestructuras de las cuencas hidrográfi-
cas las que desequilibran la estabilidad de las playas por reducción de aportes de material sedi-
mentario, los puertos han generado un efecto barrera constatable a la dinámica del litoral. Ade-
más, pese a que la actividad portuaria no resulta ser una parte sustancial de la afección humana
al medio costero (son las actividades de desarrollo urbano, agrícolas, industriales, turísticas, de
regulación hídrica y de la propia navegación en general, las que más inciden), ello no obsta para
que desde las Autoridades Portuarias se ponga el máximo empeño en minimizar impactos y con-
tribuir a un medio costero natural rico y diverso. Se pone especial énfasis en la vigilancia de la
calidad de las aguas portuarias y de sus fondos marinos a fin de establecer las medidas necesa-
rias, preventivas y, en su caso, de remediación, para contribuir a que se alcancen los objetivos
ambientales de los planes de vigilancia y gestión del entorno costero natural, máxime en áreas
que puedan afectar a Red Natura u a otras áreas sensibles o elementos de protección marina.
42
Marco Estratégico
MEDIO GLOBAL
A lo anterior se suma la necesidad de compatibi-
Saldo neutro emisiones lizar la actividad portuaria con el entorno urbano
gases efecto invernadero próximo. Muchas ciudades del litoral han nacido
al amparo de un puerto, hasta el punto de reque-
rir una convivencia que ha de partir de un control
estricto por parte de las Autoridades Portuarias
MEDIO URBANO MEDIO NATURAL de todo aquello con origen portuario que pueda
ADYACENTE COSTERO
Calidad del aire Calidad de las aguas afectar a la población circundante. El cuidado
Calidad del suelo LIC – Red Natura ambiental sobre las personas abarca la calidad
Control del ruido Biodiversidad.
Especies protegidas
del aire y la del suelo portuario, además del con-
y olores
trol del ruido y los olores. Se ha de ejercer en
ENTORNO LADO ENTORNO LADO coordinación con el resto de autoridades presen-
TERRESTRE MARÍTIMO
tes en los puertos y con los órganos ambientales
competentes. El control ha de ejercitarse sobre
RED LOGÍSTICA la base de una regulación clara que permita fijar
Reducción costes externos
modos concurrentes
mecanismos permanentes de supervisión y en su
caso, denuncia y sanción.
Trascendiendo el entorno local, la dimensión ambiental alcanza igualmente las redes de trans-
porte y logística, donde los puertos actúan como nodos muy activos. Canalizar hacia opciones
de transporte marítimo o ferroviario, flujos de mercancías que hoy circulan por carretera, con-
tribuye igualmente a la mejora ambiental con carácter general. Se reducen con ello, en particu-
lar, emisiones de gases de efecto invernadero y contaminantes, accidentes, ruido y congestión,
en línea con el principio de movilidad sostenible que inspira la política europea de transporte.
Esta contribución ambiental desde los puertos ha de ser visibilizada y potenciada. Pero con todo,
no basta con continuar provocando una redistribución modal hacia modos de transporte más
sostenibles. La carretera ha venido registrando avances significativos en eficiencia energética,
ruido y accidentabilidad – no así en congestión -, con lo que se ha de lograr igualmente que los
modos marítimo y ferroviario, concurrentes en los puertos, materialicen su propia contribución
ecológica. Además de medidas de penalización y regulatorias (como el límite del 0,5% de com-
puestos de azufre en combustibles marinos desde el 1 de enero de 2020), cabe aquí la aplicación
de eco-incentivos que premien el mérito ambiental, sobre la base de cubrir directamente el
ahorro de costes externos que vaya más allá del estricto cumplimiento de una norma. Por su
posición en las cadenas de transporte y logística, no es descartable impulsar este tipo de medi-
das desde los puertos. Del lado mar, hay navieros que están adaptando sus flotas de cara a in-
corporar algún sistema de mitigación de emisiones, emplear un combustible alternativo, aunque
sea de transición como el gas natural licuado (GNL), o consumir electricidad en muelles. Del lado
tierra, es preciso un impulso definitivo del ferrocarril, idealmente en las condiciones óptimas
que marcan los estándares europeos, las cuales incluyen también su electrificación, como modo
de transporte más ecológico. Incluso un buen desempeño logístico encaminado a una optimiza-
ción de rutas o el máximo aprovechamiento de elementos de transporte conlleva una ventaja
en términos ambientales.
El recorrido espacial termina en el ámbito global. La emergencia climática es hoy una realidad
medible, incluso en el ámbito costero. La anomalía térmica está alcanzando 1o C, lo que provoca
un aumento del nivel medio del mar en todas las latitudes, e inestabiliza el clima. En línea con
el Acuerdo de la COP-21 celebrada en París en 2015, de mantener el aumento de la temperatura
media del planeta por debajo de 1,5o C, las instituciones europeas han ido reforzando sus polí-
ticas para hacer frente a esta fenomenología adversa. En noviembre de 2018, la Comisión
43
Marco Estratégico
Europa presentó una estrategia (COM 2018 773) para una economía climáticamente neutra en
2050. Un año después se lanzó el Pacto Verde Europeo, coincidiendo con el COP-25 de Chile
celebrado en Madrid, que incluyó un paquete de medidas para liderar desde Europa la transición
‘justa’ hacia una economía limpia y descarbonizada. A la fecha, se está impulsando desde las
instituciones europeas el paquete ‘fit for 55’ que supone adelantar al 2030 un compromiso de
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Una parte sustancial de tales medidas
hacen referencia a la energía y el transporte, sectores responsables de la mayor parte de emi-
siones de gases de efecto invernadero, los cuáles se trasladan en España a través del proyecto
de Ley de cambio climático y transición energética. Al margen de las incertidumbres que generan
Reglamentos como el ETS, Los puertos deben convertirse en punta de lanza de estas estrate-
gias de mitigación rápida del calentamiento global, algo que implica a las Autoridades Portua-
rias, como al resto de agentes presentes en los puertos. En particular, se requieren infraestruc-
turas y servicios energéticamente eficientes diversificados, neutros en carbono, soportados
por energías alternativas o renovables y con medidas compensatorias de fijación de carbono.
Todo ello dentro del puerto y hacia su exterior, de ahí que se redunde en los oportunos meca-
nismos regulatorios y de eco-incentivos. La gestión de la energía en los puertos se vuelve, en
consecuencia, un campo crítico, al punto de aconsejarse dos líneas de trabajo en este campo:
avanzar en la eficiencia energética de toda la actividad portuaria, por un lado, y en su electrifi-
cación casi completa por otro. El recurso de la electricidad para las instalaciones y el material
móvil existente o concurrente en un puerto, incluso para los buques que así lo demanden, es
clave para alinearse con los objetivos de sostenibilidad ambiental. Ahora bien, debe apoyarse
en los estándares técnicos que la regulación del sector establezca al menos para toda Europa,
en una demanda de energía eléctrica potencial acreditable en cada caso, lo cual implica actuar
coordinadamente con los operadores interesados, y, por último, en un modelo de oferta exter-
nalizado apoyado en el ‘expertise’ que puedan proporcionar las empresas generadoras, distri-
buidoras y comercializadoras del sector eléctrico, acorde con el modelo ‘land lord’ que rige en
los puertos españoles.
Evaluación estratégica ambientalLa dimensión ambiental abarca el ciclo

Evaluación ambiental de proyectosvital completo del puerto: desde la
Informes (Estrategias marinas…) elaboración de planes y proyectos liga-
dos al desarrollo infraestructural, hasta
Desarrollo su funcionamiento, donde encaja lo di-
Planes de vigilancia
al cambio climático
Plan de adaptación
infraestructural cho hasta ahora. Desde la perspectiva

ambiental
PUERTO
del desarrollo, se requiere dictar de
manera consensuada entre los órganos
Funcionamiento sustantivos y ambientales, una meto-
dología de evaluación ambiental estra-
tégica y de proyectos que sea real-
Control de calidad ambiental mente eficaz, objetiva y certera a la
Prevención de afecciones al entorno
Eco-eficiencia hora de determinar las afecciones am-
Lucha contra el cambio climático bientales y las medidas necesarias para
la corrección o compensación, junto
con el plan de vigilancia ambiental correspondiente. Ello redundaría en procedimientos ágiles y
técnicamente sustentados. Por su parte, desde la dinámica del funcionamiento del puerto, hay
que recordar que existe en los puertos un servicio portuario con un objetivo directamente rela-
cionado con esta dimensión ambiental, como es la recogida de desechos y residuos de carga
procedentes de los buques (servicio MARPOL). Aun así, para las restantes actividades, hay que
44
Marco Estratégico
insistir en la importancia de que desde la Autoridad Portuaria se ejerza un control de calidad

ambiental, se prevengan afecciones sobre el entorno natural, se tomen medidas encaminadas a
asegurar la eco-eficiencia y se contribuya a luchar contra el cambio climático con una meta am-
biciosa de reducción de huella de carbono con una estrategia dirigida a un saldo neutro de emi-
siones de gases de efecto invernadero.
Desde el presente Marco Estratégico se propugna que las Autoridades Portuarias pasen de una
estrategia ambiental caracterizada por la reactividad a otra donde prime la proactividad. A la
tradicional postura dirigida al cumplimiento de la política y la regulación ambiental, se le añade
ahora un especial énfasis en una debida diligencia en materia ambiental, acreditable con algún
tipo de certificación específica avanzada como es la EMAS. Reconociéndose hoy acciones con-
cretas de defensa del entorno natural y urbano, es preciso diseñar desde cada Autoridad Por-
tuaria una estrategia ambiental completa donde primen objetivos relacionados con la eco-efi-
ciencia y la calidad ambiental.
Autoridad Portuaria La puesta en marcha de esta es-
trategia supone superar las tra-
Reactividad
Cumplimiento de la política y regulación ambiental.
dicionales acciones de traslado
Acciones concretas de defensa del entorno natural y urbano sin más de condiciones am-
Traslado de condiciones ambientales a la comunidad portuaria bientales a la comunidad por-
Contactos con órganos/agentes ambientales en clave de desconfianza
tuaria, para establecer espa-
cios de complicidad con los
Proactividad agentes que conforman dicha
Debida diligencia en materia ambiental. Certificación EMAS. comunidad de cara a la conse-
Estrategia ambiental completa. Eco-eficiencia y calidad ambiental.
Alineamiento de toda la comunidad portuaria. cución de objetivos ambienta-
Coordinación y consenso con órganos y agentes ambientales. les comunes, empezando por
Contribución activa a la lucha contra el cambio climático
la preserva ambiental del en-
torno inmediato y terminando
en una urgente acción frente a
Protección Eco-eficiencia Gestión de Saldo Enfrentar la
la emergencia climática.
del medio autoconsumo residuos. neutro emergencia
natural renovables Ec. circular emisiones climática
La dimensión ambiental de los
puertos supone dejar atrás
cualquier tipo de relación laxa, ambigua, de recelo o conflicto directo entre el sistema portuario
y los órganos ambientales, para pasar a otro tipo de relación de confianza mutua donde, sin
renunciar a las funciones que cada cual tiene encomendadas, se visibilice la estrategia ambiental
de los puertos y se creen lugares comunes de intercambio de información, proyectos y a la pos-
tre, acciones comunes de mejora de un entorno que nos incumbe a todos.
Dimensión socio-institucional
La base conceptual que alimenta la dimensión social portuaria brota con nitidez cuando se pre-
tende dar respuesta a la pregunta ¿de quién son los puertos?
El camino recorrido en España hacia un modelo ‘land lord’ con un elevado grado de privatización,
podría inducir a pensar que los puertos terminan pasando a manos de las compañías privadas
allí presentes. Máxime cuando se les otorgan por vía concesional un derecho de uso exclusivo
por un periodo que, a veces, supera el de una generación. También cabría imaginar como due-
ños de los puertos a aquellas compañías que concurren a ellos como clientes intermedios o fi-
nales, con gran dimensión y poder de influencia, fruto de los procesos de concentración de ca-
pital registrados a escala global, tanto en el sector naviero como en los sectores agroalimentario,
energético-industrial o de las manufacturas. Cabría también pensar, por el contrario, que,
45
Marco Estratégico
acorde con el modelo español de organización portuaria, un puerto es de la Autoridad Portuaria,

aunque ésta haya cedido espacios para usos particulares y tenga externalizada la prestación de
la mayor parte de los servicios hoy de naturaleza privada. Pero la Autoridad Portuaria no deja
de ser una parte del sector público, sujeto al poder ejecutivo, lo que, en democracia, desemboca
en una solución final a la cuestión planteada al inicio: un puerto es de todos.
El hecho de que el puerto sea de todos
TERRITORIO
implica una pertenencia a la ciudada-
CIUDAD nía en todas las escalas territoriales.
Un puerto ‘pertenece’ a la persona
SECTOR PÚBLICO que vive en la ciudad adyacente, de la
SUELO, LÁMINA DE AGUA misma forma que ‘pertenece’ a la per-
INFRAESTRUCTURA BÁSICA
SERVICIOS GENERALES sona que vive en el interior del territo-
TASAS rio, alejado del mismo. Concretando
un poco más, el puerto es de todos y
PUERTO
de cada uno por igual. Subyacen en

RESTO INFRAESTRUCTURAS, esta concepción público-igualitaria del
INSTALACIONES
EQUIPOS MÓVILES puerto a escala espacial, el hecho de
SERVICIOS PORTUARIOS
SERVICIOS COMERCIALES que, tanta dependencia puede tener
TARIFAS PRIVADAS de un puerto la persona física o jurí-
SECTOR PRIVADO dica situada próxima como la alejada
del mismo. Esa dependencia emana
del ejercicio del derecho a viajar, a co-
RED LOGÍSTICA merciar o a disfrutar del bien comer-
ciado, cuando se utiliza para ello la vía
marítima. Es más, la consideración en
España del dominio público portuario viene a refrendar esta visión de que el puerto es del con-
junto de las personas, en línea con esa concepción de ‘res publicae’ o ‘res comunes omnium’ del
derecho romano justinianeo, o de la posterior Partida de Alfonso X el sabio que rezaba así:
‘…como de los puertos, e de los ríos puede usar cada un ome” (3ª Partida; Ley 6, título XXVIII).
Merece la pena recordar también en este sentido la atribución de ‘interés general’ que otorga
la Constitución en su artículo 149.1 20a y la interpretación de este atributo que se realiza en el
artículo 4 del TRLPEMM.
La representatividad de la colectividad en el puerto recae, en primera instancia, sobre la figura
de la Autoridad Portuaria en la medida en que es el organismo público encargado de su gestión.
Con esta premisa, la Autoridad Portuaria ya viene ejerciendo desde hace años una función pú-
blica, reconocida a través de las competencias que tiene asignadas por Ley y de la prestación de
lo que se conocen como servicios generales. Esta función pública se ha apoyado en un ejercicio
permanente de autoridad en el área portuaria, sobre la base conductual de defensa de los in-
tereses del propio puerto, con una inercia administrativista a la hora de relacionarse con otras
Administraciones, lo que puede acarrear una multiplicación de controles procedimentales.
46
Marco Estratégico
Autoridad Portuaria Lo que se propugna en este Marco Estratégico es

reforzar el compromiso que la Autoridad Portua-
Función pública . ria tiene para con la sociedad, lo cual empieza por
Ejercicio estricto de autoridad en área portuaria
Defensa a ultranza de los intereses del puerto una clara preserva del interés general, en defensa
Relaciones institucionales en clave administrativa de toda la ciudadanía. Se trata de concebir el
Multiplicación de controles procedimentales
puerto para las personas, lo que da pleno sentido
a una acción de intensificación de la colaboración
Compromiso con la sociedad y cooperación interinstitucional en todas las esca-
Ejercicio de preserva del interés general las geográficas. Desde esta óptica, la transparencia
Defensa del ciudadano. El puerto para las personas
Colaboración/cooperación inter/institucional
y la ejemplaridad, como valores o principios recto-
Conducta ética ejemplar. res, pasan a un lugar preeminente. Se exhorta
Transparencia. Visibilidad. Comunicación.
desde esta óptica a la materialización en cada or-
ganismo portuario, de acompañar a la co-empren-
deduría socioeconómica de un código de conducta
Compromiso Compromiso Compromiso ética para su capital humano. También se vuelven
con la ciudad con el área con el planeta
adyacente de influencia (ODS) prioritarias acciones de visibilización y de comuni-
cación que permitan dar a conocer el puerto al ciu-
dadano para que éste lo haga suyo.
47
Marco Estratégico
48
Marco Estratégico
5. Criterios de actuación, líneas estratégicas, objetivos generales de ges-

tión y metas
El desarrollo de las dimensiones económica, ambiental y social de los puertos, descritas en el
apartado anterior, se despliega en el presente Marco Estratégico a través de los siete siguientes
criterios de actuación considerados preferentes: eficiencia, conectividad, digitalización, innova-
ción, sostenibilidad, seguridad y transparencia.
La selección de estos criterios de actuación emana de la campaña de encuestas a los agentes de
interés, realizada durante el año 2019, con motivo de los trabajos preparatorios para la redac-
ción del Marco Estratégico. Son equiparables a atributos, valores o principios rectores, citados
con frecuencia y considerados además como relevantes o prioritarios por las Autoridades Por-
tuarias y las asociaciones empresariales y sindicales consultadas.
La eficiencia es un criterio de actuación in-
Modelo de desarrollo
estratégico (dimensiones) Criterios de actuación eludible en la consecución de una oferta
portuaria competitiva en un contexto de
Eficiencia tanta exigencia como es el mercado del
transporte y la logística. Se asocia aquí al
ECONÓMICA Conectividad logro al menor coste posible, de objetivos
(actividades)
de excelencia en el desempeño de las fun-
Digitalización ciones del puerto en tales mercados. Re-
mite pues a una combinación de eficacia y
de productividad. También se encadena a
Innovación
la efectividad, entendida ésta como el
AMBIENTAL acierto en el establecimiento previo de ob-
(entorno)
Sostenibilidad jetivos o en la selección de acciones con-
cretas a ejecutar, muy recomendable, por
Seguridad ejemplo, cuando ha de tomarse una deci-
SOCIAL sión acerca de la ampliación de una infra-
(institucional) estructura o la incorporación de una tecno-
Transparencia logía a algún sistema o proceso relevante.
Sea como fuere, se recurre aquí de nuevo
a resaltar la aplicación del criterio de eficiencia a la hora de afrontar los objetivos generales de
gestión que se exponen en este Marco Estratégico. Su toma en consideración como criterio re-
levante resulta clave para asegurar el correcto empleo de los recursos portuarios.
La integración en red de un puerto se apoya directamente en el criterio de la conectividad. Este
otro criterio de actuación tiene que ver con la accesibilidad y la interoperabilidad. También cabe
ligarlo a la intermodalidad, la comodalidad y la sincromodalidad, términos conceptuales emplea-
dos en los Libros Blancos del Transporte de la Comisión Europea (años 1992, 2001 y 2011). Con
independencia del matiz que se quiera resaltar de la conectividad, ésta ha de aplicarse por igual
en los planos infraestructural, de servicios e info-estructural. Solo así es posible aspirar a que el
puerto se vuelva un nodo activo influyente en las redes de transporte y logística, capaz de cana-
lizar a su través, en condiciones óptimas, flujos relevantes de mercancías, viajeros e información.
Cuando se hace referencia a los planos infraestructural y de servicios, la conectividad puede
tener una doble lectura según la aproximación se haga desde el lado mar o desde el lado tierra.
Del lado mar solo cabe apoyarse en los servicios que concurren en el puerto y, de hecho, hoy
día es susceptible de ser medida con base en las líneas marítimas de alcance internacional que
acceden al puerto (España es hoy el primer país europeo en conectividad marítima por
49
Marco Estratégico
contenedor). Del lado tierra, sin embargo, la conectividad debe tener en cuenta tanto las infra-
estructuras como los servicios, y además encuadradas en los modos de transporte por carretera
y por ferrocarril. Se recuerda a este respecto que este último modo de transporte constituye
una asignatura pendiente para los puertos, hecho que merece atención especial. Aun así, para
evaluar la conectividad real o potencial de un puerto es preciso tener en cuenta todas y cada
una de las cadenas completas de transporte a las que da soporte, o se está en condiciones de
darlo. Hace referencia este criterio, en suma, al grado de inserción del puerto en las redes físicas
y digitales.
En línea con esto último, la digitalización pasa a ser otro criterio de actuación imprescindible
para un puerto. Ello obedece no solo a la imperiosa necesidad de culminar la implantación de la
administración electrónica en todo el sistema portuario. También se debe al desarrollo progre-
sivo en cada puerto, de plataformas digitales, idealmente interoperables, a modo de espacios
de concentración y procesado de datos al servicio de los agentes de la comunidad portuaria, y
desde ahí, a sus clientes intermedios y finales. En la medida en que se asuma los debidos están-
dares y se dote a esas plataformas de los necesarios habilitadores digitales, se podrá avanzar
hacia la consecución de puertos inteligentes, capaces de irradiar opciones de optimización al
resto de nodos y arcos de las cadenas en las que se apoya.
Detrás de la digitalización hay sin duda mucha innovación, pero ésta no solo se centra en los
procesos de transformación digital. Ha de estar latente en todos los campos de actividad en los
que se desenvuelve el puerto. Al aludirse a la innovación se pretende tomar en consideración
desde la investigación básica hasta la aportación creativa más avanzada o regenerativa, pasando
por el tradicional desarrollo tecnológico de corte más industrial (I+D+i). Interesa enfatizar dos
lecturas para este criterio de actuación: la innovación incremental y la disruptiva. La moderniza-
ción de los puertos no siempre ha de estar amparada en súbitas y aisladas renovaciones radica-
les o rupturistas, sino también en avances progresivos o superpuestos, logrados con el ejercicio
del día a día. Por supuesto, ello no está reñido con un salto transformador que lleve implícito un
profundo avance. Sea como fuere, en el presente Marco Estratégico la innovación es conside-
rada condición necesaria para asegurar el futuro de los puertos, en la medida en que sin ella no
será posible lograr implantar con éxito cualesquiera de los restantes criterios de actuación que
aquí se están exponiendo.
Otro de los criterios de actuación, de gran trascendencia en la actualidad, es el que se apoya en
el concepto de la sostenibilidad, entendida como la capacidad para lograr un funcionamiento o
un desarrollo tal que asegure las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de
futuras generaciones. Si bien este concepto abarca hasta cuatro ejes o ámbitos claramente de-
limitados – el social, el institucional, el económico y el ambiental -, a efectos del presente Marco
Estratégico, se redunda en el eje ambiental, por el carácter combinado de urgencia e importan-
cia que tiene, tanto local como a escala planetaria, y en el eje social, habida cuenta de la vocación
de servicio hacia las personas intrínseca a los puertos. El principio de sostenibilidad está ya pre-
sente en el marco legal que rige sobre los puertos, básicamente en forma de memorias descrip-
tivas de realizaciones, y también de objetivos centrados en el eje ambiental. Pero no basta con
ello. La sostenibilidad debe abandonar su condición de colateral o complementaria, a formar
parte consustancial de toda actividad portuaria.
No se entiende tampoco el puerto del futuro si no es bajo un estricto cumplimiento de unas
condiciones de seguridad. En este criterio de actuación se encuadra el concepto de seguridad
encaminada a prevenir o hacer frente a escenarios adversos fortuitos tales como un derrame,
un incendio o una inundación (‘safety’ en versión inglesa), y también el concepto de protección
50
Marco Estratégico
frente a amenazas antisociales, ilícitas o terroristas (‘security’, en versión inglesa). Un puerto

seguro es condición indispensable para poder funcionar adecuadamente. Como otros criterios
de actuación, la seguridad atañe a las infraestructuras, los servicios y la infoestructura. Tan im-
portante hoy día es diseñar infraestructuras para minimizar la probabilidad de ocurrencia de
fallos, como prevenir accidentes durante la realización de actividades en los puertos, o evitar
ciberataques a las plataformas digitales.
Por último, un pilar básico sobre el que asentar el futuro de los puertos españoles es la transpa-
rencia. Este atributo viene impuesto para el sector público a través de la Ley 9/2013 y forma
parte también del propio acervo comunitario. El sistema portuario, en tanto en cuanto está in-
tegrado en el sector público, debe satisfacer los derechos de acceso a la información por parte
del ciudadano. Una actitud de esta índole, abierta a la sociedad, coadyuva a un buen gobierno y
fortalece las propias instituciones. Pero la transparencia del puerto debe ir más allá de lo que
incumbe a una Autoridad Portuaria y alcanzar al conjunto de agentes de la comunidad portuaria,
ya sea entre sí como con sus clientes intermedios y finales, quienes deben encontrarse con in-
formación clara y veraz acerca de las condiciones en que se les van a prestar los servicios que
demanden. También es la propia comunidad portuaria en su conjunto la que ha de atender con
la diligencia precisa, las demandas de información de los ciudadanos, más allá de los periodos
de información pública asociados a iniciativas, proyectos o trámites concesionales concretos.
Todos los agentes que constituyen la comunidad portuaria deben ser proactivos en esta materia
y propender, mediante las oportunas acciones de comunicación y publicidad activa, a hacer vi-
sible todos los elementos que constituyen su oferta, pues a la larga resultará más provechoso
para todos.
Con base en estos criterios de actuación preferentes, se plantea un desarrollo en forma de 16
líneas estratégicas, conforme a una secuencia enlazada con el modelo de desarrollo estratégico
descrito en el anterior apartado.
Modelo de desarrollo
estratégico (dimensiones) Criterios de actuación Líneas estratégicas
Eficiencia Autoridades Portuarias económicamente sostenibles

Ordenación y gestión ágil, transparente y avanzada del dominio público
Infraestructuras orientadas a demanda, fiables, conectadas y sostenibles
ECONÓMICA Conectividad
Servicios competitivos y operaciones eficientes
(actividades)
Seguimiento y facilitación de la actividad portuaria
Digitalización Inspecciones y tramitaciones administrativas ágiles y eficaces
Administración portuaria digital. Puertos inteligentes y sincromodales
Puertos innovadores
Innovación
Puertos con proyección internacional
AMBIENTAL
Puertos ambientalmente sostenibles
(entorno)
Sostenibilidad Puertos eco-proactivos
Puertos comprometidos con su ciudad
Puertos seguros y protegidos
Seguridad
Ayudas a la navegación (AtoN) avanzadas y de calidad
SOCIAL
(institucional) Cultura ética corporativa
Transparencia Ampliación y mejora continua del capital humano
51
Marco Estratégico
El Marco Estratégico del sistema portuario se entronca directamente con una nutrida colección
de los objetivos de desarrollo sostenible acordados en el seno de Naciones Unidas el 25 de sep-
tiembre de 2015.
Líneas estratégicas
Autoridades Portuarias económicamente sostenibles
Ordenación y gestión ágil y avanzada del dominio público

Infraestructuras ori entadas a demanda, fiables, conectadas y s ostenibles
Servicios competitivos y operaciones eficientes
Seguimiento y facilitación de la actividad portuaria
Inspecciones y tramitaciones administrativas ágiles y eficaces
Admon. portuaria digital. Puertos inteligentes y sincromodales
Puertos innovadores
Puertos con proyección internacional

Puertos ambientalmente sostenibles
Puertos eco-proactivos
Puertos comprometidos con su ciudad
Puertos seguros y protegidos
Ayudas a la navegación (AtoN) avanzadas y de calidad
Cultura ética corporativa
Ampliación y mejora continua del capital humano
De cada línea estratégica se desgajan 56 objetivos generales de gestión, cuyos resultados se

materializan a través de metas cuantitativas concretas construidas sobre indicadores medibles.
Líneas estratégicas (16) Objetivos generales de gestión (56)

Fórmulas revisadas Presupuestación Tasas ajustadas a la FCI tasado y
Autoridades Portuarias económicamente sostenibles de financiación efectiva realidad portuaria alineado
Espacios portuarios Espacios portuarios al Espacios portuarios
Ordenación y gestión ágil y avanzada del dominio público con alto rendimiento servicio del interés general geo-digitalizados
Infraestructuras Infraestructuras Infraestructuras Infraestructuras Infraestructuras ambien-
Infraestructuras orientadas a demanda, fiables, conectadas y sostenibles orientadas a demanda funcionales y rentables fiables y resilientes conectadas talmente respetuosas
Servicios competitivos al Operaciones eficientes Ordenación de funciones
Servicios competitivos y operaciones eficientes servicio del interés general al servicio del interés gral. y procedimientos
Refuerzo del Seguimiento de las

Estadísticas Servicios océano-m.
Seguimiento y facilitación de la actividad portuaria Observatorio operaciones
avanzadas
Oficina de estudios
de alta precisión
Controles e inspecc. Trámites eficaces y Mayor interrelación
Inspecciones y tramitaciones administrativas ágiles y eficaces en frontera ágiles optimizados institucional
Administración Estandarización e
Admon. portuaria digital. Puertos inteligentes y sincromodales portuaria digital
Puerto digital
interoperabilidad
Puerto inteligente Puerto sincromodal
Impulso sistémico Organismos portuarios Innovación al servicio Premios a la

Puertos innovadores de la innovación co-creadores del crecimiento azul innovación
Refuerzo relaciones Potenciación marca Foro de puertos
Puertos con proyección internacional internacionales ‘Puertos de España’ iberoamericanos
Debida diligencia en Elevar la calidad Poner en valor la
Puertos ambientalmente sostenibles la gestión ambiental ambiental eco-eficiencia
Incentivar movilidad Contribuir a mitigar Contribuir a adapt.
Puertos eco-proactivos eco-sostenible el cambio climático al cambio climático
Puertos abiertos al Servicios portuario- Fomento de la RSC Dar a conocer el
Puertos comprometidos con su ciudad ciudadano munic. coordinados en el entorno puerto
Mejora de la seguridad Mejora de la Puertos
Puertos seguros y protegidos industrial y la circulac. protección portuaria ciberseguros
Modernizar equipos Reforzar la calidad y Acercar las AtoN
Ayudas a la navegación (AtoN) avanzadas y de calidad y procesos la transparencia al ciudadano
Código ético Cumplimiento
Cultura ética corporativa portuario corporativo
Ampliación y
Ser inclusivos e Mejorar formación y Promover comunic.
Ampliación y mejora continua del capital humano reestructuración del
impulsar la igualdad promoción y participación
capital humano
Se describen a continuación brevemente las bases que nutren cada una de las líneas estratégi-
cas y sus objetivos generales de gestión.
52
Marco Estratégico
Línea Estratégica 1: Autoridades Portuarias económicamente sostenibles
La línea de producción directa más intensiva en capital de una Autoridad Portuaria es la inver-
sión en infraestructuras. Pese a haberse reducido hasta un 60% desde los tiempos de la precrisis
del 2008/09, todavía continúa siendo relevante y coexiste con la inversión privada, con órdenes
de magnitud similares. Pero ambas corrientes de inversión, pública y privada, no se ejecutan en
los puertos simultáneamente. Comienza la Autoridad Portuaria adelantándose para, pasado un
tiempo, ponerse en marcha la inversión privada, conforme a un régimen concesional. Este tipo
de desacoplamiento temporal público-privado debe ser superado, al menos para proyectos de
gran envergadura, con mecanismos de copromoción apoyados en compromisos previos de
agentes privados o externos, adquiridos antes de que se aprueben tales proyectos, tras el opor-
tuno proceso de concurrencia. Tales compromisos habrán de asegurar la demanda y financia-
ción. Se trata de un objetivo de reducción de riesgos para la Autoridad Portuaria, que debe ir
unido a un esfuerzo por parte de ésta para sujetarse a una presupuestación rigurosa, lo más
cercana posible a la ejecución real posterior.
Con base en un imprescindible control del gasto y la inversión, cada Autoridad Portuaria ha de
procurar preservar su autosuficiencia económica con los ingresos a percibir. El grueso de estos
ingresos se apoya en un régimen de tasas que, por su propia naturaleza, acusa una cierta rigidez,
pese a estar dota-
das de una amplia
RÉGIMEN
DE TASAS
SISTEMA
PORTUARIO
CO-FINAN-
CIACIÓN
gama de coefi-
cientes y bonifica-
ciones. Se hace
REDISTRI-
BUCIÓN
preciso ganar en
CLIENTES PUERTO AGENTES FINANCIEROS flexibilidad para
AUTORIDAD
PORTUARIA Fondos públicos (FEDER…)
que, con una ade-
Clientes intermedios
cuada contabili-
CO-PROMOCIÓN
Clientes finales Banca ‘Senior’
Fondo de inversión
dad de costes, se
PRESTADORES DE
Socios ‘Equity’ ajusten mejor
SERVICIOS/
CONCESIONARIOS ciertas tasas a la
RÉGIMEN
TARIFARIO realidad econó-
mica de cada
puerto. Con esta premisa, interesa elevar la competitividad en precio con una reducción selec-
tiva de tasas, según la variación que vaya registrándose de la actividad (tráfico), bajo la condición
de que se mantenga la capacidad generadora de recursos de la Autoridad Portuaria, necesaria
para acometer la inversión pública que reclama el propio sector portuario y, a la vez, se acredite
que las reducciones que se apliquen se trasladen al cliente final. Es preciso además orientar
bonificaciones hacia supuestos equiparables a los contenidos del Marco Estratégico, de manera
que se refuercen incentivos a ciertas prácticas deseables como las de mejora ambiental. Todo
esto, podría exigir una modificación técnica de aspectos puntuales de la actual regulación.
Por último, resulta aconsejable abordar una revisión del Fondo de Compensación Interportuario.
Este instrumento de redistribución de recursos ha de enfocarse exclusivamente a compensar,
con criterios tasados, situaciones estructurales a corregir y circunstancias sobrevenidas, así
como financiar programas que generen un sustancial valor al sistema, como los de innovación,
sostenibilidad o seguridad. Para ello, se debe establecer un mecanismo de control al efecto.
53
Marco Estratégico
DEBILIDADES A SUPERAR MEJORAS A LOGRAR
Sectores público y privado desacoplados en Grandes proyectos de inversión aprobados

lo que se refiere a la promoción y financiación tras compromisos previos con privados
de grandes proyectos de inversión. que aseguren demanda y/o financiación.
Presupuestación marcada por la prevalencia Presupuestación realista con vistas a acertar

inversora a corto plazo con limitada en su ejecución a corto plazo y asegurar
supervisión ex post. capacidad inversora y viabilidad a largo plazo.
Tasas enmarcadas en una estructura común Tasas/precios públicos ajustados a la

con cierta rigidez de cara a recoger una singularidad de cada puerto, tendentes a
realidad portuaria dispersa, con escasa ser reducidas selectivamente y orientadas a
capacidad para incentivar objetivos de interés incentivar objetivos de interés general.
general.
Mecanismo de redistribución de recursos para
Mecanismo de redistribución de recursos para compensar, con criterios tasados,
compensar situaciones estructurales situaciones estructurales a corregir y
deficitarias de forma indefinida, así como circunstancias sobrevenidas, así como
financiar ciertas actuaciones en aquellos financiar programas que generen un
puertos con menor potencia económica. sustancial valor al sistema, como los de
innovación o sostenibilidad.
Esta línea estratégica comprende los siguientes objetivos generales de gestión:

- Objetivo general de gestión 1.1. Fórmulas revisadas de financiación público-privadas, que
aseguren compromisos de financiación y/o demanda previos al lanzamiento de grandes
proyectos de inversión.
- Objetivo general de gestión 1.2. Presupuestación efectiva: lograr un elevado cumplimiento
de los presupuestos de inversión y gasto.
- Objetivo general de gestión 1.3. Tasas ajustadas a la realidad portuaria, sujetas a una re-
ducción selectiva conforme a objetivos de interés general.
- Objetivo general de gestión 1.4. Fondo de compensación interportuario tasado y alineado
con la estrategia, preferentemente orientado a criterios solidarios de ayuda justificada o
de contribución a la innovación, contribución medioambiental o de seguridad.
OBJETIVOS GENERALES DE GESTIÓN
FÓRMULAS PRESUPUESTACIÓN TASAS AJUSTADAS FONDO DE

REVISADAS DE EFECTIVA A LA REALIDAD COMPENSACIÓN
FINANCIACIÓN PORTUARIA INTERPORTUARIO
PÚBLICO-PRIVADA TASADO Y ALINEADO
CON LA ESTRATEGIA
METAS CUANTITATIVAS MÁS DESTACABLES
INDICADOR META AÑO

GRANDES PROYECTOS DE INVERSIÓN DE LAS AAPP (> 50 M€)
SOBRE COMPROMISOS PREVIOS ACREDITADOS DE DEMANDA/FINANCIACIÓN EXTERNA
100% 2022
LÍMITE MÁXIMO DE DESVIACIÓN ENTRE PRESUPUESTOS Y EJECUCIÓN.

30% 2025
DE LOS GASTOS E INVERSIÓN, MEDIA DEL SISTEMA
APORTACIONES DEL FONDO DE COMPENSACIÓN INTERPORTUARIO PARA INNOVACIÓN, 50% 2025

SOSTENIBILIDAD Y SEGURIDAD CON RETORNO PARA EL SISTEMA
REDUCCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA VÍA TASAS, MEDIA DEL SISTEMA, 12% 2030
CON RESPECTO AL AÑO 2019
(sujeta a retornos acerca de criterios de actuación y traslado al cliente final y función de la evolución de los tráficos )
54
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 1.1: FÓRMULAS REVISADAS DE FINANCIACIÓN
ANTECEDENTE/NECESIDAD: del importe total de inversión en los puertos de interés general, aproxima-
damente la mitad es pública, realizada por las Autoridades Portuarias (AAPP), y la otra mitad es privada
(a cargo operadores portuarios). La inversión pública se centra en lo que vienen a denominarse infraes-
tructuras básicas, caracterizadas por estar abiertas al uso general (obras de abrigo, muelles, rellenos,
dragados), mientras que la privada se materializa con posterioridad a la anterior, en forma de instalacio-
nes fijas y equipos móviles asociados a la prestación de uno o varios servicios y, mayoritariamente, sobre
un derecho de uso exclusivo adquirido mediante una concesión demanial (muelles de uso particular,
equipos de manipulación y almacenamiento de mercancías, etc.). Esta forma de canalizarse ambos tipos
de inversión dificulta la adopción de fórmulas de colaboración público-privadas al uso, diseñadas sobre
la base de decisiones compartidas, pues la Autoridad Portuaria ha de anticiparse con un plan o proyecto
de ampliación de gran calado como pueda ser, por ejemplo, una nueva dársena, y esperar posteriormente
a la reacción del mercado para que puedan ponerse en valor las correspondientes terminales a ubicar en
el interior de dicha dársena. A fin de reducir los riesgos de las Autoridades Portuarias a la hora de afrontar
grandes desarrollos, se hace preciso tomar decisiones de ejecución de tales desarrollos después de cele-
brar un proceso de concurrencia abierta, objetiva, proporcional y no discriminatoria, que asegure com-
promisos de financiación de los agentes que puedan mostrar interés en el negocio del puerto, desde
futuros operadores hasta socios inversores de tipo ‘equity’ o similares (incluyendo la posible emisión de
empréstitos). Con un mecanismo de aseguramiento de la financiación privada, puesto en marcha de co-
mún acuerdo, se ganaría en racionalidad técnico-económica a la hora de tomar decisiones en torno al
binomio rentabilidad/riesgo asociado a grandes proyectos de inversión. No hay que olvidar, por último,
las ventajas que aportan los instrumentos de ayudas públicas, a fondo perdido o crediticias, a proyectos
con un objeto o componente subvencionable, sea cual sea el origen de tales ayudas, incluyendo, por
supuesto, las de presupuestación europea (ayudas estructurales, CEF, Next Generation, etc.).
ACCIONES Y RESULTADOS ESPERADOS:
- Mecanismo que asegure compromisos de inversión privada previo al lanzamiento de grandes inver-
siones públicas
- Sistema de información y acceso a instrumentos financieros existentes a fin de captar la máxima
ayuda posible
CALENDARIO Y METAS
META: 100% de proyectos de inversión de las AAPP de más de 50 M€
sobre compromisos de demanda/financiación privada o externa,
así como máxima ayuda externa posible
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de grandes proyectos de inversión de las AAPP (más de 50 M€) sujetos a compromisos
previos de demanda y/o financiación privada
- Número de AAPP/proyectos beneficiarios de ayudas externas, cuantía y efecto de tales ayudas.
55
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 1.2: PRESUPUESTACIÓN EFECTIVA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: una correcta presupuestación es consecuencia directa de una correcta pla-

nificación. Requiere un diseño equilibrado entre un criterio de prudencia asociado a disponer siempre de
margen de maniobra, y otro de emprendimiento dirigido a destinar los debidos recursos al avance que se
estimen necesarios conforme a la estrategia del puerto. Ello implica acertar en el ritmo de generación
esperable de recursos y de aplicación a futuro del gasto e inversión, sobre la base del conocimiento de la
evolución pasada de las ratios económicas, así como de las necesidades previsibles de mejora. La disci-
plina presupuestaria atañe a la eficiencia del gasto y al cumplimiento de la inversión. Si bien son inevita-
bles desviaciones del presupuesto de inversión, imputables a bajas sobre bases de licitación y también a
demoras por complicaciones durante los trámites administrativos y ambientales, o por litigios sobreveni-
dos, no lo es si tal desviación se queda por debajo del 50%, sabiéndose de antemano la posibilidad de
que se desencadenen algunas de esas dificultades. Es aconsejable evitar tanto escenarios laxos de inac-
ción completa buscando no incurrir en riesgo alguno, como aquellos otros excesivamente tensos a corto
plazo, con una programación acelerada de inversión o gasto, a ser cubierta con una expectativa volunta-
rista de ingresos, ventas, subvenciones o de nuevo endeudamiento, que arrastra a la postre una elevada
probabilidad de incumplimiento. Se recomienda una forma de presupuestar apoyada en supuestos prag-
máticos, en línea con los recursos generados que se prevean con realismo. Además, se ha de extender el
horizonte de análisis desde los actuales 5 años del Plan de Empresa a otro de mayor plazo cuando se
combinen fuertes pasivos con fondos de maniobra limitados, o surta un riesgo de pérdida real o potencial
de actividad, a fin de transparentarse la forma en que van a preservarse las debidas condiciones de sol-
vencia y liquidez. En definitiva, resulta esencial asumir compromisos de cumplimiento de los presupues-
tos, así como extender el horizonte temporal en aquellas situaciones con mayor riesgo económico-finan-
ciero, para adoptar, en cualquier caso, un mecanismo de supervisión posterior que permita aprender de
la experiencia real y aplicar las oportunas medidas correctoras, año a año.
- Gastos e inversiones sujetos a disciplina presupuestaria

- Presupuestación a largo plazo para aquellas Autoridades Portuarias con un cierto riesgo econó-
mico-financiero
CALENDARIO Y METAS
META: 30% de desviación
Fase 1: Definición de crite- en los presupuestos de inversión y gasto
rios para presupuestación en el conjunto del sistema portuario
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Presupuesto y ejecución real de los gastos e inversiones de cada organismo portuario.
56
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 1.3: TASAS AJUSTADAS A LA REALIDAD PORTUARIA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: las Autoridades Portuarias (AAPP) perciben unos ingresos por aplicación de
tasas cuyos importes, junto con los posibles recursos adicionales, les han de permitir cumplir con el prin-
cipio de autosuficiencia económica de cada una, así como lograr un objetivo de rentabilidad anual que,
para el conjunto del sistema, se fija en el 2,5%. Visto de otra manera, esos mismos ingresos han de res-
ponder al principio de equivalencia con los costes de puesta a disposición de suelo e infraestructuras,
actuales y futuras, y los de los servicios prestados de forma directa. También han de reflejar el valor del
bien de dominio público ocupado y la utilidad derivada del aprovechamiento de ese mismo dominio pú-
blico y de las infraestructuras puestas a disposición. Sujeto a estas premisas, el marco legal establece
unos términos para las tasas comunes a todo el sistema, aunque con la opción de fijar para cada puerto
unos valores específicos de coeficientes y bonificaciones, a ser acordados en el Plan de Empresa e incor-
porados a la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año posterior. Estos coeficientes y bonifica-
ciones ‘diferenciables’ puerto a puerto, y tráfico a tráfico, otorgan cierta flexibilidad para adaptarse a la
casuística concreta de cada uno de ellos, si bien están sometidos a unos límites legales, lo que, junto con
el resto de la regulación del régimen económico, lastran dicha flexibilidad y no terminan de asegurar la
autosuficiencia económica de algunas AAPP. Se hace preciso retomar una contabilidad analítica que per-
mita ajustar mejor ciertas tasas a la realidad económica de cada puerto y de cada tipo de tráfico. Conviene
además contribuir a la competitividad de los puertos en precio asumiendo un horizonte de tasas portua-
rias de ocupación, de actividad y de utilización más reducidas, bajo la condición de que tal reducción no
merme la capacidad inversora de la Autoridad Portuaria y se traslade al cliente final, lo que supone ase-
gurar el debido compromiso de los agentes encargados de su pago en un contexto de máxima transpa-
rencia. Es necesario además alinear los supuestos asociados a las bonificaciones de las tasas a los criterios
de actuación del presente Marco Estratégico, enfatizándose la contribución a la sostenibilidad ambiental
y a los procesos de digitalización del puerto, así como a determinados tráficos estratégicos como los de
vehículos y unidades rodadas de carga. Todo esto, podría exigir una modificación técnica de aspectos
puntuales de la actual regulación.
- Directrices de contabilidad analítica y de diseño de incentivos a ser aplicados a las tasas portuarias
- Modificación técnica de aspectos puntuales de la actual regulación en materia de tasas portuarias.
- Reducción selectiva de tasas portuarias de ocupación, de actividad y de utilización.
CALENDARIO Y METAS METAS: tasas ajustadas a la realidad económica de cada puerto

12% de reducción de la presión impositiva del sistema
Fase 1: Directrices de contabilidad portuario, con relación al año 2019,
Modificación legal técnico-puntual en función del tráfico que vaya registrándose
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado de avance en las directrices de contabilidad de costes y diseño de incentivos,
así como de modificación técnico-puntual del régimen económico.
- Indicadores de bonificaciones a las tasas portuarias según supuestos (ambiental, productividad…) y
según tipos de tráfico
- Indicadores de presión impositiva: ingresos anuales imputables a la aplicación de tasas del sistema
portuario, por unidad sintética representativa de la base impositiva. La meta del 12% se corregirá en
función de la evolución del tráfico.
Las directrices de contabilidad analítica de la fase 1, fijarán la forma de cálculo de los indicadores de pre-
sión impositiva, con base en variables de mercancías y de pasajeros, entre otras.
57
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 1.4: FONDO DE COMPENSACIÓN TASADO

Y ALINEADO CON LA ESTRATEGIA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el sistema portuario de interés general está dotado de un instrumento de
redistribución de recursos denominado Fondo de Compensación Interportuaria. Se conforma con una
parte del flujo de caja ajustado de las Autoridades Portuarias (AAPP) que oscila entre el 4% y el 12% y lo
que aporte Puertos del Estado. Pese a tener un carácter finalista, existe un capítulo susceptible de ser
cubierto por este Fondo de corte genérico, relativo a inversiones en infraestructuras, así como sus gastos
de reparación y mantenimiento. Esta opción abierta ha dado pie a una situación de petición continuada
de un número creciente de AAPP de recursos de este Fondo para financiar ciertas actuaciones en sus
puertos. Pese a alcanzarse con frecuencia acuerdos por unanimidad en relación con este tipo de aplica-
ciones, al no distorsionar de forma directa la competencia interportuaria, el Comité de Distribución del
Fondo requiere contar con un mecanismo de control sobre criterios tasados y un baremo transparente,
objetivo y proporcionado de redistribución de recursos (un buen ejemplo es el de las ayudas a la navega-
ción). Se ha de enfatizar la necesidad de compensar con este Fondo, situaciones de especial debilidad
motivadas por circunstancias sobrevenidas, a ser superadas con las oportunas acciones o planes de sa-
neamiento, así como aquellos programas de actuaciones que multipliquen su valor para todas las AAPP,
lanzadas mediante un esquema colaborativo desde el propio sistema, máxime si se desprenden de las
líneas estratégicas del presente Marco Estratégico. Ya está en marcha un 1% destinado a la iniciativa
‘Puertos 4.0’ que habrá que reforzar si así lo considera su Comité a la vista de los resultados obtenidos
con la primera convocatoria. También conviene prestar atención a la financiación con cargo a este Fondo
de la mejora de la seguridad o del medio ambiente, en especial, en lo relativo a la transición energética,
la descarbonización y la resiliencia frente a la emergencia climática.
- Mecanismo de control para la redistribución de recursos con cargo al Fondo de Compensación In-
terportuario del capítulo inversiones en infraestructuras portuarias y en señalización marítima, así
como sus gastos de reparación y mantenimiento.
- Revisión del alcance del Fondo, condicionada a la aprobación por parte de su Comité, para finan-
ciar actuaciones de innovación, seguridad y sostenibilidad medioambiental a escala de sistema.
CALENDARIO Y METAS META: 50% de las aportaciones del FCI

dirigidas a actuaciones de innovación,
Fase 1: Mecanismo de medioambientales y de seguridad.
control del FCI con retorno para el sistema
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicador de estado de la aplicación del control.

- % del Fondo de Compensación Interportuario destinado a actuaciones de innovación, medioam-
bientales y de seguridad, con valor para el sistema portuario. Resultados obtenidos.
58
Marco Estratégico
Línea Estratégica 2: Ordenación y gestión ágil y avanzada del dominio público
Al asentarse en un medio urbano-costero, el suelo portuario posee un gran valor, lo que obliga
a extremar la atención sobre su aprovechamiento. La Autoridad Portuaria debe optimizar el uso
de los terrenos y lámina de agua, hasta el punto de avanzar en una especialización espacial, con
áreas funcionalmente integradas entre sí. Alcanzar el máximo rendimiento posible empieza por
la primera línea de terminales y culmina con la segunda o tercera línea logístico-industrial y las
áreas destinadas a puerto-ciudad. También es útil en los puertos de mayor dimensión especiali-
zar dársenas completas o conjuntos de muelles agrupando graneles, contenedores, cruceros o
ro-pax. Esta administración eficiente del suelo requerirá afrontar procesos de reordenación de
los espacios portuarios, incluso aunque exijan revisión o rescate de concesiones. Todo esfuerzo
en esta dirección aporta un sustancial rédito económico y social a medio y largo plazo.
Por otro lado, el uso
AUTORIDAD PORTUARIA privativo del espa-
cio portuario re-
GEOREFERENCIACIÓN
ALTO RENDIMIENTO
CONCESIONES DEMANIALES
CONDICIONES
quiere ser alineado
AMBIENTALES
no solo con la estra-
DIGITAL
CONDICIONES
ECONÓMICAS, DE
EXPLOTACIÓN Y
PARTICULARES
tegia económica del
CONDICIONES
SOCIALES puerto, sino con las
PUERTO
exigencias que ema-
EMPRESAS CONCESIONARIAS nan de su dimen-
sión ambiental y so-
cial. A nivel econó-
mico, es deseable contar con estándares básicos consensuados acerca de las condiciones gene-
rales y particulares a establecer en los pliegos de las concesiones demaniales (plazos, tráficos
mínimos, etc.) en función del objeto, la inversión y la generación de negocio previsible. Los cam-
bios de estas condiciones a lo largo de la vida de una concesión deben responder a criterios
tasados que graviten sobre la defensa del interés general. En relación con las dimensiones am-
biental y social, son clave las condiciones de preserva de la sostenibilidad ambiental, cuya ur-
gencia aconseja ser incorporadas a una próxima revisión del Pliego de condiciones generales
para las concesiones y autorizaciones, o a unas recomendaciones que puedan emitirse al res-
pecto para todo el sistema, de común acuerdo entre todos los Organismos Portuarios. Es preciso
visibilizar en los instrumentos de gestión de la zona de servicio de los puertos, condiciones ex-
presadas con claridad y rigor que faciliten la entrada en cada puerto y el posterior desempeño
de aquellos agentes que muestren mayor grado de compromiso, no solo con relación a su óp-
timo posicionamiento en las redes de transporte, logística y comercio, sino con la debida contri-
bución a fines socioambientales, hoy día insoslayables.
Por último, a nivel más operativo, en línea con la transformación digital, se marca aquí como
objetivo contar con sistemas de información geográfica específicamente diseñados para dar so-
porte a la ordenación y gestión de los espacios portuarios.
59
Marco Estratégico
Zonas de servicio de los puertos con Puertos con alto grado de especialización,
presencia, aunque sea ocasional, de áreas o espacial, con áreas funcionalmente
concesiones con cierta obsolescencia, una integradas entre sí, de modo que se logra el
polivalencia compleja, débil vinculación a máximo rendimiento posible a su uso,
la transferencia tierra-mar, aisladas o poco empezando por la primera línea de terminales
encajadas entre sí, que impiden un óptimo y terminando con la segunda línea logística y
rendimiento de los espacios. las áreas destinadas a puerto-ciudad.
Condiciones en pliegos concesionales

Condiciones en pliegos concesionales
expresadas con cierta heterogeneidad
coherentes desde un punto de vista técnico-
(plazos, tasas de actividad…) y desprovistas
económico, con incorporación de requisitos de
a veces de la debida contribución a
contribución a prioridades socio-ambientales.
prioridades socio-ambientales.
Expedientes con documentación relativa a Formalización digital de los instrumentos de

instrumentos de ordenación y de gestión de ordenación y gestión de espacios portuarios,
espacios portuarios, en formato papel, sin en soportes estándar y susceptibles de fácil
posibilidad de tramitación o edición digital. manejo y rápida tramitación.

- Objetivo general de gestión 2.1. Espacios portuarios con alto rendimiento, sobre la base
de una progresiva especialización de áreas portuarias, apoyado en una monitorización.
- Objetivo general de gestión 2.2. Espacios portuarios al servicio del interés general. Incor-
poración a los instrumentos de ordenación y gestión de condiciones emanadas de la estra-
tegia económica, ambiental y social.
- Objetivo general de gestión 2.3. Espacios portuarios geodigitalizados, que facilite la gestión
y dote de mayor transparencia a instrumentos de ordenación, gestión, planes y proyectos.
ESPACIOS PORTUARIOS ESPACIOS PORTUARIOS AL ESPACIOS PORTUARIOS

CON ALTO SERVICIO DEL INTERÉS GEO-DIGITALIZADOS
RENDIMIENTO GENERAL
INDICADOR META AÑO
NUEVOS TÍTULOS DE OCUPACIÓN EN LÍNEA CON EL MARCO ESTRATÉGICO 100% 2025
AUMENTO DE LA SUPERFICIE CONCESIONADA CON RESPECTO A 2019 10% 2030
AUMENTO DEL RENDIMIENTO POR USO DE SUELO OPERATIVO DEL PUERTO CON RESP A 2019 20% 2030
PUERTOS CON UN SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA INTEROPERABLE Y COMPLETO 100% 2030
60
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 2.1: ESPACIOS PORTUARIOS CON ALTO RENDIMIENTO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el hecho de estar ubicado en un medio tan sensible como es el urbano-cos-

tero, hace del suelo portuario un elemento de gran valor, lo que conduce a su vez a extremar la atención
sobre su aprovechamiento. La Autoridad Portuaria debe optimizar el uso de los terrenos y lámina de agua,
conforme a los propios fines que tiene encomendado el puerto. Ello supone impulsar la especialización
de las áreas portuarias, según los tipos de tráfico a atender y la actividad de apoyo o control que requie-
ran. Es aconsejable disponer de terminales especializadas en primera línea, acordes con el uso comercial
que han de tener los muelles y atraques, y dejar en segunda y tercera línea la actividad logística o indus-
trial, encuadrada en un uso complementario. También es útil en los puertos de mayor dimensión espe-
cializar dársenas completas o conjuntos de muelles agrupando graneles, contenedores, cruceros o ro-
pax. Este planteamiento requerirá afrontar procesos de reordenación de los espacios portuarios, incluso
aunque ello exija revisión o rescate de las concesiones motivada por la reordenación de terminales. Son
procesos que deberán realizarse con transparencia, seguridad jurídica y participación de los agentes con-
cernidos. En cualquier caso, ante la posible aparición de nuevos tráficos interesa anteponer una mejor
utilización de las instalaciones portuarias a generar nueva capacidad. Todo esfuerzo en esta dirección
traerá consigo un sustancial rédito económico y también social, sobre todo a medio y largo plazo. En la
dimensión económica, cabe indicar que la tendencia a la asignación espacial de unidades homogéneas de
alto rendimiento, aporta claridad a la técnica de valoración de terrenos, lo que puede agilizar sus sucesi-
vas revisiones y adaptarlas mejor a la realidad de cada puerto (se recuerda que dicha valoración deter-
mina la base imponible de la tasa de ocupación, la cual, junto a la de actividad, supone más del 30% de lo
que recaudan las Autoridades Portuarias). Pero lo más interesante es justamente lograr que el espacio
portuario sea intensivo en uso y permita su perfecto acoplamiento con los tráficos actuales y potenciales.
En la dimensión social, hay que recordar la necesidad de abrir a la ciudad los espacios que hayan quedado
obsoletos junto a los cascos históricos, asunto que se aborda en otra línea estratégica.
- Monitorización del rendimiento de los espacios portuarios

- Revisión de los criterios de valoración de terrenos como base imponible de la tasa de ocupación
- Acciones destinadas a reordenación de espacios portuarios y/o captación de nuevos tráficos que
redunden en una mejora del citado rendimiento.
CALENDARIO Y METAS METAS: aumento de un 10% de la superficie concesionada

Fase 1: Monitorización del rendi- con respecto a 2019
miento de los espacios portuarios aumento de un 20% del rendimiento por el uso del
y revisión de criterios de valoración suelo operativo con respecto a 2019
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Superficie concesionada
- Indicadores de rendimiento: unidades de transporte (toneladas, TEUS, pax) por m 2 de superficie de
suelo operativo/año.
Se consensuará una definición de suelo operativo a partir de la determinación de los subsistemas de de-
pósito y almacenamiento de las terminales portuarias.
61
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 2.2: ESPACIOS PORTUARIOS AL SERVICIO DEL INTERÉS GENE-
RAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el uso privativo del espacio portuario para prestar servicios o realizar activi-
dades, requiere ser alineado no solo con la estrategia del puerto en su dimensión económica, sino con
los criterios de actuación que se enmarcan en las dimensiones ambiental y social que envuelven al propio
puerto. En el ámbito puramente económico, interesa contar con unos estándares básicos consensuados
acerca de las condiciones de explotación y particulares a establecer en los pliegos de las concesiones
demaniales (plazos, tráficos mínimos, etc.) en función del objeto, la inversión y la generación de negocio
previsible. En relación con las dimensiones ambiental y social, cabe también recoger condiciones de pre-
serva de la sostenibilidad ambiental, tales como las de contribuir a la transición energética, a una huella
de carbono neutra y a la resiliencia al cambio climático. A este respecto, se tendrá en cuenta factores
como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de diná-
mica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta los tramos de costa que
pudieran verse afectados. Son objetivos cuyo carácter de urgencia aconseja ser incorporados en forma
de requisitos, en una próxima revisión del Pliego de condiciones generales que el actual marco legal con-
templa para las concesiones y autorizaciones en los puertos. En este Pliego debe expresarse con claridad
todo lo que la Autoridad Portuaria ha de transmitir durante los procesos de información pública asociados
a las concesiones. También es posible volcar una ordenación de las condiciones de explotación y particu-
lares, así como de la contribución al interés general, en unas recomendaciones que puedan emitirse al
respecto para todo el sistema, de común acuerdo entre todos los Organismos Portuarios. Conviene con-
sensuar unos criterios tasados no solo de cara al otorgamiento de las concesiones, sino para las posibles
modificaciones que puedan ir planteándose a lo largo de su periodo de vigencia, en favor de la preserva
del interés general. Se hace preciso pues visibilizar en los instrumentos de gestión de la zona de servicio
de los puertos, condiciones expresadas con claridad y rigor que faciliten la entrada en cada puerto y el
posterior desempeño de aquellos agentes que muestren mayor grado de compromiso, no solo con su
óptimo posicionamiento en las redes de transporte, logística y comercio, sino con la debida contribución
que han de hacer a fines socioambientales, hoy día insoslayables.
- Revisión del Pliego de condiciones generales para concesiones y autorizaciones en puertos
- Recomendaciones para la puesta en valor del suelo portuario con efectos sobre las concesiones
portuarias
CALENDARIO Y METAS
META: 100% nuevos títulos de ocupación acordes
con el Marco Estratégico (según se definan en el
nuevo Pliego y/o Recomendaciones)
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de concesiones y autorizaciones que se acogen a las nuevas condiciones.
62
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 2.3: ESPACIOS PORTUARIOS GEO-DIGITALIZADOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los actuales mecanismos de ordenación y de gestión de los espacios portua-

rios requieren una modernización de sus bases documentales, que pasa, en primer lugar, por georrefe-
renciar en formato digital las zonas de servicio de los puertos y los usos en ellas contemplados (comercial,
complementario, náutico-deportivo y pesquero, así como de interacción puerto-ciudad), hoy día todavía
representados en soporte papel. Se trataría, en este primer paso, de transferir la información espacial de
que se dispone asociada a las Delimitaciones de Espacios y Usos Portuarios (DEUPs), a un Sistema de
Información Geográfica (SIG) interoperable, de forma tal que permita su fácil manejo tanto para los agen-
tes interesados en su consulta como para los responsables de su mantenimiento. Es más, la digitalización
de este tipo de instrumento, junto a la del Plan Especial, deberá permitir su sometimiento a procedimien-
tos administrativos digitales de ejecución rápida y eficaz. El SIG relativo a los DEUPs permite ser ampliado
con la información georeferenciable asociada a distintos elementos radicados en la zona de servicio de
los puertos, colocados en sucesivas capas según temáticas (terminales, redes viarias y ferroviarias, prin-
cipales concesiones, recintos aduaneros, instalaciones sujetas al código PBIP, instalaciones de sanea-
miento, etc.). El SIG del puerto ha de resolverse a través de un producto informático con un elevado grado
de estandarización de modo que salvaguarde la máxima compatibilidad con otros productos ya existen-
tes, de modo que puedan enlazarse los de cada Autoridad Portuaria con el de Puertos del Estado y todos
ellos ser compatibles con el de otros centros directivos o instituciones, entre ellos, los de la Dirección
General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar y el Instituto Geográfico Nacional.
- SIG de la zona de servicio de los puertos, con sus usos.

- SIG extendido a terminales, redes viarias y ferroviarias, principales concesiones, recintos aduane-
ros e instalaciones sujetas a PBIP
CALENDARIO Y METAS
1ª Fase: DEUPs digitales META: 100% puertos con SIG completo e interoperable
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos cubiertos con DEUP digital y con SIG completo.
63
Marco Estratégico
Línea Estratégica 3: Infraestructuras orientadas a demanda, fiables, conectadas y sostenibles
El sistema portuario ha experimentado un desarrollo de sus infraestructuras marcado por un

intenso crecimiento de la demanda, en términos de volumen de mercancías y pasajeros y tam-
bién en términos de gigantismo de los buques. No obstante, ha acusado a veces una cierta pro-
clividad a apoyarse en criterios voluntaristas, sin soporte detrás de demanda constatable, lo que
ha llevado a situaciones puntuales de sobrecapacidad del lado mar. Ante esto, el sistema por-
tuario debe dotarse de herramientas para asegurar una planificación efectiva de sus infraestruc-
turas, orientada a objetivos medibles de vinculación demanda-oferta y de rentabilidad, y sujeta
a compromisos privados de inversión y de aporte de actividad. Entre tales herramientas se apun-
tan aquellas destinadas a la estimación sistemática de la previsión de tráfico y de la capacidad
de terminales, además de la relativa al análisis de la funcionalidad y rentabilidad de proyectos,
cubierta con las sucesivas versiones de la herramienta conocida como MEIPOR, susceptible de
ser modernizada. La planificación de las infraestructuras portuarias requiere un análisis riguroso
y multidimensional de las posibles alternativas de desarrollo, incluyendo la correspondiente al
escenario sin la actuación de ampliación que se plantee. Junto a ello, se reconoce como carencia
más grave la precaria accesibilidad terrestre, sobre todo ferroviaria, aquejada además de una
preocupante falta de interoperabilidad. Urge trazar un plan riguroso para la consecución de
puertos plenamente conectados a las redes de transporte terrestre, con base en una demanda
cierta o creíble de transporte marítimo-ferroviario.
BASES PARA EL DESARROLLO Y LA

Por otro lado, culminada a lo largo de las últi-
ADMINISTRACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS mas décadas, la generación de diques de abrigo,
toca ahora desarrollar infraestructuras bajo el
CAPACIDAD FUNCIONALIDAD criterio de ocupación mínima posible del domi-
/EFECTIVIDAD
nio público-marítimo terrestre, centradas pre-
ferentemente en la ejecución de terminales en
DEMANDA RENTABILIDAD/ el interior de las dársenas con conexiones te-
ANÁLISIS/ EFICIENCIA
rrestres de elevado nivel de servicio y, sobre
PREVISIÓN/
AESTRUCTURA SUPERVISIÓN todo, conservar el legado infraestructural here-
BÁSICA
PRESERVA CONECTIVIDAD dado, no solo el más reciente, sino especial-
INTEROPERABILIDAD
MEDIOAMBIENTAL mente el más antiguo, dedicado en su mayor
parte, a dar soporte a los espacios hoy abiertos
AESTRUCTURA
MANTENIMIENTO FIABILIDAD/
a la ciudad. Ello exige dejar atrás una tradicional
STALACIONES
TERMINALES/
PREVENTIVO RESILIENCIA conservación superficial y reactiva de las infra-
ONCESIONES estructuras para abordar otro tipo de manteni-
miento de las mismas con mayor alcance, de
tipo preventivo, programado, sensorizado e inteligente, anticipativo a corto y largo plazo, al que
hay que añadir las acciones necesarias para asegurar la resiliencia y adaptación al cambio climá-
tico. Este último aspecto implica alinearse con la Estrategia de adaptación de la costa a los efec-
tos del cambio climático.
Se apunta, por último, la necesidad de reconvenir los largos y no siempre eficaces procesos de
evaluación ambiental de planes y de proyectos portuarios, mediante la adopción de una meto-
dología rigurosa, bien soportada técnicamente, y debidamente consensuada con el órgano am-
biental, que resuelva con acierto, en tiempo y forma, la obligada minimización de las afecciones
ambientales de las infraestructuras que vayan acometiéndose.
64
Marco Estratégico
Desarrollo de infraestructuras susceptible de Planificación efectiva y eficaz de

responder a criterios voluntaristas, a veces infraestructuras, orientada a objetivos medibles
sin soporte detrás de demanda cierta o de de vinculación demanda-oferta, funcionalidad y
inversión privada que aseguren su rentabilidad, y sujeta a compromisos privados
aprovechamiento y rentabilidad. de inversión y aprovechamiento.
Puertos faltos de conectividad terrestre y Puertos interoperables con buena

con un grave déficit de interoperabilidad conectividad a las redes de transporte
ferroviaria. terrestre, equiparada a la marítima.
Mantenimiento reactivo y escasamente Mantenimiento de infraestructuras

programado de infraestructuras, desprovistos preventivo, programado, sensorizado e
de sensorización o monitorización y sin plan inteligente, anticipativo a corto y largo plazo,
frente a los efectos del cambio climático. con plan de adaptación al cambio climático
Evaluación ambiental del desarrollo de Evaluación ambiental del desarrollo de

infraestructuras básicas sometida a infraestructuras básicas sometida a un
procesos excesivamente largos y poco proceso ágil que resuelva eficazmente la
eficaces, sin criterios técnicos tasados. afección ambiental con arreglo a una
metodología consensuada.

- Objetivo general de gestión 3.1. Infraestructuras orientadas a demanda con alto grado de
aprovechamiento, sobre la base de una planificación efectiva.
- Objetivo general de gestión 3.2. Infraestructuras funcionales y rentables, acorde con una
planificación eficaz.
- Objetivo general de gestión 3.3. Infraestructuras fiables y resilientes monitorizadas por un
avanzado sistema de mantenimiento preventivo
- Objetivo general de gestión 3.4. Infraestructuras conectadas e interoperables conforme a
una planificación integral
- Objetivo general de gestión 3.5. Infraestructuras respetuosas con el medioambiente sobre
la base de una planificación comprometida.
INFRAESTRUCTURAS INFRAESTRUCTURAS INFRAESTRUCTURAS INFRAESTRUCTURAS INFRAESTRUCTURAS

ORIENTADAS A FUNCIONALES Y FIABLES Y CONECTADAS E RESPETUOSAS CON
DEMANDA CON ALTO RENTABLES RESILIENTES INTEROPERABLES EL MEDIOAMBIENTE
GRADO DE
APROVECHAMIENTO

INDICADOR META AÑO
AUTORIDADES PORTUARIAS CON PLAN DE MANTENIMIENTO PREVENTIVO 100% 2022
DE INFRAESTRUCTURAS APROBADO Y EN PLENA APLICACIÓN
AUTORIDADES PORTUARIAS CON MARCO DE REFERENCIA PARA PREVISIÓN DE TRÁFICOS Y 100% 2025
MECANISMO DE SEGUIMIENTO DEL GRADO DE APROVECHAMIENTO DE LA CAPACIDAD
AUTORIDADES PORTUARIAS CON MECANISMO RENOVADO DE EVALUACIÓN DE RENTABILIDAD 100% 2025

O ANÁLISIS MULTICRITERIO PARA LA SELECCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN.
CUOTA FERROVIARIA EN LOS TRÁFICOS TERRESTRES PORTUARIOS CON RESPECTO A 2019 x2 2030
AUMENTO DEL RENDIMIENTO DEL USO DE INFRAESTRUCTURAS DEL PUERTO CON RESP. A 2019 20% 2030
AUTORIDADES PORTUARIAS CON NIVELES ÓPTIMOS DE INFRAESTRUCTURAS 100% 2030
AUTORIDADES PORTUARIAS CON MÍNIMA AFECCIÓN AMBIENTAL DE SUS INFRAESTRUCTURAS 100% 2030
65
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 3.1: INFRAESTRUCTURAS ORIENTADAS A DEMANDA

CON ALTO GRADO DE APROVECHAMIENTO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los Planes Directores de Infraestructuras (PDI) y los Planes de Inversiones

(PI) de los puertos, están orientados a la demanda en la medida en que parten de una proyección de
tráficos que, en el caso de los PI, se actualiza anualmente. Con todo, es preciso perfeccionar el mecanismo
de análisis y previsión de tales tráficos, a fin de conciliar las aproximaciones ‘macro’ y ‘micro’ de modo
que converjan hacia escenarios de referencia más ajustados a lo que luego la realidad muestra; ello por
supuesto, con todas las incertidumbres asociadas a un mercado que puede ser muy volátil. Interesa en
este sentido mejorar el marco de referencia para la previsión de tráficos acordado entre Autoridades
Portuarias y Puertos del Estado. A tal necesidad hay que añadir la creación de una herramienta a nivel
sistema que determine, también con regularidad anual, la capacidad de las infraestructuras portuarias,
en especial la de las terminales marítimas, de forma que ayude a sentar las bases para proyectar a futuro
esa misma capacidad. Este tipo de herramienta, contrastada con la correspondiente demanda, ayuda a
tener en cuenta el grado de aprovechamiento actual y previsible de las infraestructuras portuarias, du-
rante el proceso de revisión de los citados planes. Junto a ello, también conviene monitorizar el rendi-
miento por el uso de las infraestructuras, de modo que el nuevo tráfico que pueda irse captando se dirija
a la mejora de dicho rendimiento y no conlleve necesariamente un aumento de capacidad. Estos avances
han de apoyarse en una visión del desarrollo infraestructural que combine la programación de inversiones
públicas a cargo de las Autoridades Portuarias con la que realizan los inversores privados generalmente
en los espacios que tienen otorgados en régimen de concesión. A tal efecto, ha de incorporarse con más
precisión la inversión privada en los Planes de Empresa y desplegarse una dinámica de trabajo público-
privada en este campo.
- Marco de referencia perfeccionado para la previsión de tráficos con regularidad anual.

- Herramienta de estimación con regularidad anual, de la capacidad de los elementos que confor-
man la oferta infraestructural, con georreferenciación digital, una base de datos con las variables
necesarias para la estimación y un motor de cálculo sobre hipótesis deterministas y probabilistas.
- Monitorización del rendimiento por el uso de las infraestructuras.
- Acciones de captación de tráficos para la mejora del rendimiento por el uso de las infraestructuras
CALENDARIO Y METAS
META 1: 100% OOPP con marco de referencia perfeccionado META 2: 20% de aumento del rendimiento por el uso de
para la previsión de tráficos y su vinculación las infraestructuras con respecto a 2019
con la capacidad de las infraestructuras
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- % desviación entre tráfico real y previsto

- Capacidad de elementos infraestructurales y agregada al conjunto del puerto, de cara a los PDI y
PI. % de ocupación de los elementos portuarios
- Indicadores de rendimiento de las infraestructuras: unidades de tte. (tons, TEUS, pax) por metro de
muelle/año y por m2 de superficie de depósito/año.
Los indicadores de rendimiento se evaluarán conforme al reconocimiento previa de las terminales en

cada puerto.
66
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 3.2: INFRAESTRUCTURAS FUNCIONALES Y RENTABLES

FINANCIERA Y SOCIOECONÓMICAMENTE
ANTECEDENTE/NECESIDAD: en la actualidad, se hace preciso sistematizar el análisis de alternativas de

desarrollo infraestructural y la selección de la alternativa óptima. Este análisis se realiza en el ámbito del
Plan Director de Infraestructuras y, de forma parcial, con relación a ciertos proyectos de cierta enverga-
dura promovidos por las Autoridades Portuarias, pero no se emplea de cara a las revisiones anuales de
sus Planes de Inversiones, ni de manera completa para los citados proyectos. En ese proceso, donde cabe
emplear una técnica multicriterio, consensuada a nivel de sistema, ha de tenerse en cuenta, al menos, el
aprovechamiento y, en su caso, la generación de capacidad frente a la demanda prevista, la fiabilidad
estructural, la funcionalidad de la infraestructura, la afección ambiental y su rentabilidad financiera y
socioeconómica. En lo referente a la capacidad y la funcionalidad, además de profundizarse en unas re-
glas técnicas que permitan su medición, se hace hincapié en la necesidad de anteponer actuaciones que
eleven rendimientos por el uso de las infraestructuras, frente la generación de nueva capacidad, siempre
que ello sea posible. Se remarca aquí la relevancia que tiene la evaluación de rentabilidad de los proyec-
tos, cubierta por la herramienta MEIPOR durante más de dos décadas, siendo de obligada aplicación
desde 2016, cuando el importe de la inversión supere los 3 millones de euros o suponga más del 10% del
importe neto de la cifra de negocio. Pasados los años, se disfruta de experiencia suficiente como para
poder revisar los resultados de su aplicación en distintos casos, medir su utilidad real, perfeccionar sus
contenidos, y extender su aplicación a otras figuras de planificación o combinarla con la inversión privada.
Con todo, resulta de interés incorporar un mecanismo de análisis de alternativas de inversión a efectos
de seleccionar la alternativa óptima, en sucesivas fases representativas del proceso de toma de decisiones
en relación con el desarrollo infraestructural. Ello atañe a la elaboración de los planes de inversiones, por
un lado, a efectos de estimar la mejor programación posible, y a las alternativas a plantear de cada pro-
yecto relevante.
- Sistema de seguimiento de la aplicación de la herramienta de evaluación de rentabilidad a fin de

ser sometida a un reaprendizaje cíclico sobre resultados medidos en la práctica. Estudio de casos.
Revisión conforme a los resultados obtenidos.
- Reglas para determinar la funcionalidad de ciertas infraestructuras ante la demanda prevista.
- Mecanismo de análisis multicriterio de alternativas de inversión aplicado a la planificación.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: nueva revisión del MEIPOR META: Mecanismo de evaluación de rentabilidad

o análisis multicriterio de alternativas de inversión
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Valor actualizado neto y TIR financiero y socioeconómico observado y esperado de cada proyecto.
Parcial y final. Resultados ex ante y ex post
- Indicadores relacionados con aplicación de análisis multicriterio para selección de alternativas
67
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 3.3: INFRAESTRUCTURAS FIABLES Y RESILIENTES
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el diseño de las infraestructuras portuarias en España – y en otros países -

ha venido apoyándose en el conocido Programa de Recomendaciones de Obras Marítimas (ROM) promo-
vido por la antigua Dirección General de Puertos desde finales de los años 80 y liderado por Puertos del
Estado. Es una herramienta que incorporó una aproximación probabilística a la estimación del riesgo aso-
ciado a la ocurrencia de posibles modos de fallo o de parada operativa, estructurada según la relevancia
de tales fallos desde un punto de vista económico y socio-ambiental. Tras más de dos décadas de vigencia,
y sin perder su finalidad original, el Programa ROM requiere una revisión en lo que respecta a su alcance
y criterios de diseño, así como en lo que atañe a la forma en que ha de ser aplicado, de cara a ser enlazado
con recomendaciones de similar objeto y de alcance europeo e internacional. En cuanto a su alcance,
interesa continuar su compatibilización con otras herramientas como MEIPOR y con los programas de
conservación de las infraestructuras existentes. Se recuerda a este respecto que, tras la etapa pre-crisis
fuertemente inversora, toca ahora cuidar más y mejor las infraestructuras en uso. Si bien todas las Auto-
ridades Portuarias cuentan con una serie continuada de actuaciones de conservación de infraestructuras,
se hace preciso ordenarlas bajo el marco de unos Planes de mantenimiento preventivo. Estos Planes han
de contener un inventario de los elementos infraestructurales del puerto, un mecanismo de inspección y
en su caso, de auscultación de elementos no visibles, y la programación de las medidas a acometer acorde
con su urgencia/importancia, sean gasto o inversión. Las medidas a programar van desde las relacionadas
con las paliativas por efecto de las operaciones portuarias hasta las de renovación integral de infraestruc-
turas, pasando incluso por su adaptación a las consecuencias del calentamiento global, en función del
conocimiento predictivo de variables océano-meteorológicas asociadas a fenómenos imputables a dicho
calentamiento. Se incluye también las redes y equipos de suministro de energía y agua, así como de eva-
cuación y tratamiento de aguas residuales. Con el fin de elevar de rango la monitorización del estado de
las infraestructuras en los puertos, es preciso emplear un sistema avanzado de recogida de información
procedente de la sensorización de cada puerto que refleje el estado de las infraestructuras y pueda de-
terminar unos niveles de servicio categorizados sobre los que programar las medidas pertinentes.
- Planes de mantenimiento preventivo de infraestructuras con mecanismo de seguimiento presu-

puestario
- Revisión de la ROM -
- Sistema de monitorización del estado de las infraestructuras
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: Sistemas de sensorización. META 2: Infraestructuras con niveles
META 1: 100% AAPP con Pilotos. ROM de conservación óptimos de servicio.
planes de mantenimiento en vigor de infraestructuras Fase 2: Línea 0 de la ROM revisada
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicador cualitativo del nivel de servicio de las infraestructuras.
68
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 3.4: INFRAESTRUCTURAS CONECTADAS E INTEROPERABLES
ANTECEDENTE/NECESIDAD: ante la reiterada falta de inversión pública en materia de accesibilidad te-

rrestre a los puertos, en 2014 se creó el llamado Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria
(FFATP). Este Fondo, administrado por un Comité formado por los Presidentes de las 28 Autoridades Por-
tuarias y el de Puertos del Estado, ha permitido lanzar una serie de actuaciones de conexión directa a los
puertos y de mejora en la red general con efectos igualmente en los puertos, financiadas con recursos
portuarios. La mayoría de estas actuaciones corresponden al modo ferroviario y un buen número de ellas
vienen amparadas por un convenio entre los organismos portuarios concernidos y el ADIF. A estas actua-
ciones hay que añadir las que las Autoridades Portuarias realizan dentro de la zona de servicio de los
puertos, en el marco de sus respectivos Planes de inversiones y las actuaciones que impulsa directamente
el ADIF o el MITMA. Habida cuenta del constatado interés por parte de ciertos segmentos de demanda
de transporte por el uso de cadenas marítimo-ferroviarias (sectores agroalimentario y energético-indus-
trial, contenedores, automoción, etc.), y la potencialidad de algunos flujos emergentes como son los re-
lacionados con las autopistas ferroviarias, se hace necesario reforzar la inversión pública con cargo a la
fiscalidad general en corredores ferroviarios, siendo el FFATP un mecanismo complementario limitado a
actuaciones urgentes en su mayoría ya puestas en marcha. Tampoco se debe olvidar la mejora de la ac-
cesibilidad viaria a los puertos, la cual, junto a la ferroviaria, ha de encajar en las tramas urbanas circun-
dantes y dar continuidad a líneas de transporte marítimo de corta distancia. Por otro lado, desde hace
tiempo se vienen promoviendo plataformas nodales de interés portuario tales como puertos secos o ter-
minales ferroviarias, atendiendo a objetivos y proyectos muy dispersos, sin que exista una referencia clara
acerca de su priorización o del modelo a seguir para su promoción y financiación. El impulso de este tipo
de desarrollos nodales, que atañen a un ‘hinterland’ compartido por varios puertos, habrá de sujetarse a
una coordinación interadministrativa por parte de Puertos del Estado al menos en lo que se refiere a su
promoción y financiación. Con todo, sean nodales o lineales, todas estas actuaciones han de ser estruc-
turadas en un Plan o programa que permita una visión de conjunto y una referencia temporal acerca de
la demanda a ser atendida y los efectos que sobre ella tendrán las actuaciones de mejora, de forma que
pueda ser integrado con las restantes actuaciones de mejora de la red de transporte de mercancías pro-
movidas desde el MITMA.
- Programa actualizado de accesos terrestres a los puertos, basado en análisis oferta-demanda y

coste-beneficio e identificando orígenes de financiación
- Ejecución y puesta en servicio de actuaciones.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: programa actualizado con las META: duplicación de la cuota ferro-
actuaciones en ejecución viaria en los tráficos terrestres
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- % ejecución del programa

- Indicadores de demanda (cuota ferroviaria), de oferta (actuaciones del programa en servicio) y de
la vinculación entre ambas (nivel de servicio de las conexiones, accesibilidad terrestre)
69
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 3.5: INFRAESTRUCTURAS RESPETUOSAS

CON EL MEDIOAMBIENTE
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los puertos están sometidos a un doble tipo de evaluación ambiental: la es-
tratégica (aplicada a planes directores de infraestructuras y planes especiales en su caso) y la de proyec-
tos. Ambos tipos de evaluación cuentan con un ámbito de aplicación referido a una casuística determi-
nada por Ley, siendo obligados, además, cuando se interpreta que existe afección significativa a la Red
Natura 2000 u otras afecciones sobre especies y hábitats protegidos. Es más, el Plan de acción vigente en
relación con esta Red promueve el despliegue de una ‘Infraestructura verde’ a fin de mejorar la conecti-
vidad de las zonas Natura o de otros espacios marinos, lo cual atañe especialmente al medio costero. Por
otro lado, a raíz de la Directiva Marco del Agua, los puertos han de alinearse con los objetivos del Plan
Hidrológico que les afecte, y conforme a la Directiva de Estrategias Marinas, están sometidos a un informe
de compatibilidad. Todo ello viene aplicándose en ausencia de reglas concretas acerca de la forma en que
han de acometerse las evaluaciones o informes ambientales, más allá de las directrices relativas al mate-
rial procedente de los dragados o alguna otra de un carácter técnico muy específico. Actualmente, las
tramitaciones ambientales arrastran duplicidades, se demoran en exceso y devienen en algunos casos en
medidas correctoras o compensatorias, junto con planes de vigilancia ambiental, que llegan a inviabilizar
los proyectos, sin que quede clara su eficacia ambiental. Se hace preciso establecer una metodología
consensuada entre los órganos sustantivos y el órgano ambiental, que delimite claramente el ámbito
estratégico y el de proyecto, y derive en medidas realmente eficaces de preservación del medio ambiente
y proporcionadas en su aplicación, con arreglo a un catálogo predeterminado. Esta metodología debe
incorporar la evaluación ex ante no solo de los efectos durante el periodo de ejecución de obras sino
también durante el periodo en que la infraestructura está en uso, lo que implica anticipar con el máximo
rigor posible la operativa prevista y extender la casuística de efectos a los relacionados con la calidad del
aire, agua, suelos y ruido. De esta manera, durante la fase de redacción de los planes y proyectos se
deberá recoger los requisitos ambientales que se deriven de evaluaciones ambientales realizadas con-
forme dicha metodología. Además, el proceso de licitación para la ejecución de obras deberá igualmente
añadir condiciones o requisitos de sostenibilidad ambiental a exigir como criterios de selección o de va-
loración, acordes justamente con esa metodología (por ejemplo, en la adquisición de materiales). Es opor-
tuno, por último, adoptar un mecanismo de supervisión de los efectos realmente producidos por las in-
fraestructuras realizadas.
- metodología de evaluación ambiental de planes y proyectos portuarios, consensuada con los órga-
nos ambientales.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: Metodología finalizada META: 100% AAPP con mínima
afección ambiental de sus
infraestructuras
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de efecto, relacionados con los resultados de medidas catalogadas para la preserva del
medio ambiente
- Tiempo medio de tramitación de los procesos de evaluación ambiental de planes y proyectos.
70
Marco Estratégico
Línea Estratégica 4: Servicios competitivos y operaciones eficientes
El sistema portuario español cuenta con un diseño regulatorio para los servicios portuarios cons-
truido sobre un hipotético escenario de varios prestadores simultáneos en competencia, que,
en el caso de los servicios técnico-náuticos, de manipulación de mercancías y del pasaje, no se
suele dar en la práctica, al menos en un mismo espacio. Cierto es que existen otros servicios en
los que, por el contrario, se encuentran varios prestadores en competencia como son los de
MARPOL, ‘bunkering’ y numerosos servicios comerciales. Interesa en cualquier caso orientar la
aplicación de la actual regulación de forma tal que se cuente con los prestadores de servicio que,
en cada caso, ofrezcan una máxima relación calidad/precio a los clientes actuales y potenciales,
bajo una obligada cobertura universal, y, a la vez, se comprometan con un buen desempeño
socioambiental. Para ello, habrá que adoptar para cada servicio portuario un catálogo de indi-
cadores cuantitativos de calidad que, junto a la estimación de los precios medios aplicados, per-
mitan empujar a una mejora constatable de la relación calidad/precio ante los clientes. No obs-
tante, esta pretensión será estéril si no se supera la lentitud y complejidad de los procedimientos
administrativos al uso, para pasar a un flujo documental ágil, simplificado y eficaz. El objetivo es
disponer de todos los nuevos Pliegos de prescripciones de los servicios portuarios de todos los
puertos, ajustados a la normativa comunitaria, antes de 2025.
Pero no basta con asegurar cotas de excelencia
BASES PARA LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS en la prestación de cada uno de los servicios por-
Y EL CONTROL DE LAS OPERACIONES
tuarios. La Autoridad Portuaria ha de velar por
FUNCIONES
una apropiada sincronía de las operaciones que
se realizan en todo su puerto, de forma que se
OPERACIONES favorezca el paso de flujos sin interrupciones de
material móvil, mercancías y pasajeros. Tal ne-
SERVICIOS
cesidad conduce, de nuevo, a un estricto segui-
miento, en este caso, de los rendimientos y pro-
SERVICIOS
ENERALES ductividades de cada operación, y de su con-
CLIENTES
junto, a través de los debidos indicadores de
PERSONAS
desempeño. Se trata de mejorar la eficiencia in-
MEDIO FÍSICO tegral a la hora de poner a disposición la oferta
SERVICIOS
ORTUARIOS Y portuaria a terceros, lo que atañe no solo a los
DIMENSIÓN DIMENSIÓN DIMENSIÓN
OMERCIALES ECONÓMICA AMBIENTAL SOCIAL tráficos actuales sino a los nuevos que puedan
surgir. Frente a la captación de tráficos poten-
ciales, debe prevalecer el aprovechamiento de las infraestructuras existentes sobre la genera-
ción de nueva capacidad infraestructural, siempre que ello sea posible.
Los elementos regulatorios de consecución y control necesarios para alcanzar la excelencia en
la ejecución de las operaciones, vistas una a una y en su conjunto, se apoyan en el Reglamento
de Explotación y Policía y en las Ordenanzas portuarias. Es preciso aprobar de forma inmediata
el Reglamento y adaptar las Ordenanzas, a fin de que queden claramente definidas las funciones,
procesos y protocolos asociados al puerto, con vistas a velar por el posicionamiento óptimo del
puerto y, a la vez, por la preserva del interés general, a través del oportuno ejercicio de autori-
dad.
71
Marco Estratégico
Diseño regulatorio construido sobre un Regulación portuaria dirigida a contar con el

hipotético escenario de varios prestadores de prestador de servicio portuario que ofrezca
servicios portuarios, en competencia una máxima relación calidad/precio y se
simultánea sobre un mismo espacio, que no comprometa con un buen desempeño socio-
se suele dar en la práctica ambiental.
Procesos excesivamente lentos y complejos Procesos ágiles, simplificados y eficaces

para la regulación de los servicios portuarios. asociados a la regulación de servicios
Operaciones escasamente concatenadas Operaciones sometidas a un control de su

entre sí y carentes de vinculación con las desempeño, una a una y en su conjunto, a fin
infraestructuras y los servicios, sin supervisión de ir diseñando medidas de mejora para
de rendimientos y productividades. alcanzar metas prefijadas.
Falta de definición de funciones y Funciones y protocolos definidos de forma

protocolos concretos de los organismos clara y consensuada, con vistas a velar por
portuarios, de cara a facilitar el control sobre el posicionamiento óptimo del puerto y la
la prestación de servicios y la realización de preserva del interés general, incluyendo el
operaciones oportuno ejercicio de autoridad.

- Objetivo general de gestión 4.1. Servicios competitivos y al servicio del interés general,
conforme a una regulación alineada con la estrategia.
- Objetivo general de gestión 4.2. Operaciones eficientes y al servicio del interés general,
con el fin de elevar rendimientos y productividades.
- Objetivo general de gestión 4.3. Ordenación de funciones y procedimientos apoyada en el
nuevo Reglamento de Explotación y Policía y en las Ordenanzas actualizadas
SERVICIOS COMPETITIVOS OPERACIONES EFICIENTES ORDENACIÓN DE

Y AL SERVICIO DEL Y AL SERVICIO DEL FUNCIONES Y
INTERÉS GENERAL INTERÉS GENERAL PROCEDIMIENTOS
INDICADOR META AÑO

AUTORIDADES PORTUARIAS CON LA REGULACIÓN ACTUALIZADA 100% 2025
DE TODOS SUS SERVICIOS PORTUARIOS
AUTORIDADES PORTUARIAS CON ORDENANZAS ADAPTADAS AL NUEVO REGLAMENTO DE 100% 2025

EXPLOTACIÓN Y POLICÍA 59
ELEVACIÓN DE LA RELACIÓN CALIDAD/PRECIO MEDIA DEL SISTEMA PARA CADA SERVICIO 25% 2030
PORTUARIO, CON RESPECTO AL AÑO 2019
ELEVACIÓN DE LA EFICIENCIA MEDIA DEL SISTEMA PARA CADA TIPO DE TERMINAL Y 25% 2030
SUBSISTEMA, CON RESPECTO AL AÑO 2019
72
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 4.1: SERVICIOS COMPETITIVOS

Y AL SERVICIO DEL INTERÉS GENERAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: las Autoridades Portuarias (AAPP) han de velar por la prestación en sus puer-
tos, de unos servicios competitivos en términos de calidad y precio, así como contribuidores al interés
general. De esta forma, la dimensión económica, centrada en la competitividad del puerto en un contexto
de mercado, ha de verse complementada por una especial atención a las dimensiones social y ambiental,
apoyadas en los debidos compromisos con la seguridad y la calidad de vida de las personas del entorno y
la contribución a la sostenibilidad del planeta. Los servicios generales de las AAPP se orientan precisa-
mente a estos compromisos, pero no escapan tampoco a ellos los servicios portuarios y comerciales. Se
recuerda que entre los servicios generales urge por culminar la puesta a disposición del servicio de orde-
nación, coordinación y control del tráfico marítimo-portuario. En cualquier caso, el régimen de prestación
de servicios en los puertos debe aunar criterios de mercado y de interés general, conforme a lo dispuesto
en el Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de febrero de 2017. En
términos de mercado, se hace preciso determinar para cada servicio portuario unos indicadores cuanti-
tativos de calidad que, junto a una estimación de precios medios aplicados, permitan empujar a una me-
jora constatable de su prestación ante los clientes. Interesa a este respecto fijar en todos los Pliegos ni-
veles mínimos de productividad y reforzar incentivos a su mejora. Este impulso a la mejora puede apo-
yarse en la información suministrada por el observatorio permanente del mercado de servicios portua-
rios. También exige la realización de una contabilidad analítica que permita imputar costes a tarifas de
forma justa y equilibrada, a cada tipo de tráfico. Además, resulta también clave compartir con las empre-
sas prestadoras una estrategia contributiva en la dimensión socioambiental, que vaya desde lo local a lo
global y desde el corto al largo plazo. Con estos objetivos, se precisa un reenfoque regulatorio que parta
de dos premisas emanadas de la experiencia: la falta de competencia intraportuaria en algunos ámbitos
de prestación de servicios, y la urgencia por superar procesos de tramitación excesivamente largos y com-
plejos. Es perentorio culminar la regulación en esta materia con eficacia y rapidez, sobre todo en lo que
atañe a los servicios portuarios o los ferro-portuarios. Para ello es preciso desplegar un diálogo certero y
fluido entre organismos portuarios, el resto de administración y las entidades, asociaciones y organiza-
ciones que constituyen la comunidad portuaria, a fin de contar con la información suficiente para regular
los servicios con rigor y a la vez con pragmatismo.
- Elaboración de modelos facilitadores y Guías para una regulación rápida y eficaz de servicios
- Pliegos de prescripciones particulares en vigor para todos los servicios portuarios de los puertos
- Servicios competitivos y al servicio del interés general
CALENDARIO Y METAS META 1: 100% de los puertos con META 2: 25% de elevación de la relación cali-
nuevos pliegos aprobados dad/precio, media del sistema para cada ser-
de todos los servicios portuarios vicio con respecto al año 2019
miento de la aplicaci
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos y servicios portuarios con pliegos aprobados, alineados con la estrategia.
- Número de puertos en los que existe competencia interna
- Evolución de los precios medios por servicio portuario y puerto
- Indicadores cuantitativos de calidad y de buenas prácticas de cada servicio
73
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 4.2: OPERACIONES EFICIENTES

Y AL SERVICIO DEL INTERÉS GENERAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la relación calidad/coste que perciben los clientes acerca de los servicios que
utilizan en el puerto, como incluso la contribución a la mejora ambiental y la lucha contra el cambio cli-
mático, depende directamente de la eficiencia de cada una de las operaciones portuarias, y también de
la forma en que todas ellas se concatenan entre sí. En un contexto de mercado, los oferentes de servicios
en los puertos están abocados a elevar permanente el rendimiento asociado a las operaciones que reali-
zan, así como la productividad de los recursos que ponen a disposición. Ello implica por parte de estos
agentes, incorporar innovación en sus respectivos planos físico y digital para la mejora o renovación sis-
temática de equipamientos e instalaciones y ganar así en automatización y eficiencia, y también una
apuesta por avanzar en la cualificación de las personas al cargo de las operaciones. Este esfuerzo al ser-
vicio de los clientes finales por la vía de la optimización de las operaciones portuarias redunda además en
una mejora del desempeño ambiental del puerto y contribuye a paliar el cambio climático. La trascen-
dencia de las operaciones portuarias es tal que obliga a las Autoridades Portuarias (AAPP) a descender
desde el plano del liderazgo económico del puerto y de la preserva del interés general en sentido amplio,
para involucrarse directamente en la consecución de la debida mejora de la eficiencia de las operaciones
portuarias, haciendo uso de todos los instrumentos a su disposición, desde el diseño inicial de la infraes-
tructura básica, hasta el ejercicio de su función regulatoria y de control o mediante la prestación de los
servicios generales. Hay que recordar que las operaciones portuarias abarcan desde la asignación de fon-
deos y escalas de los buques, hasta la recepción y expedición por vía terrestre, pasando, por supuesto,
por las que se llevan a cabo en el interior del propio puerto. Interesa remarcar la necesidad de implantar
sistemas de minimización de tiempos de espera y estancia en los procesos asociados al buque, al igual
que resulta oportuno trabajar con la comunidad portuaria en la optimización del resto de operaciones,
con el fin de que, desde una visión integral, se logre una sincromodalidad que pueda irradiarse además
al resto de la cadena de transporte. Desde esta perspectiva, las AAPP habrían de recurrir al empleo de
indicadores de desempeño para a continuación fijar un catálogo de metas orientadas a su mejora. Estos
indicadores harán referencia, al menos, a rendimientos y productividades de los distintos espacios de
explotación del puerto (lado mar, lado tierra y su interfaz) y de los subsistemas de las terminales.

- Listado de indicadores escalables de eficiencia
- Catálogo de metas de mejora de la eficiencia y medidas para lograrlo
- Mecanismo de supervisión de avances
CALENDARIO Y METAS
META: 25% de elevación de la eficiencia me-
Fase 1: listado de indicadores Fase 2: Catálogo de metas de mejora dia del sistema para cada tipo de terminal y
y medidas para lograrlas subsistema con respecto al año 2019.
2021 2022 2025 2030

INDICADORES:
- Indicadores de desempeño (‘performance indicators’) escalables, relacionados con la eficiencia o la
productividad de los recursos asignados a los espacios de explotación del puerto (empezando por el
del lado mar asociado al tráfico de buques) y a cada subsistema de cada terminal (atraque, depósito,
entrega/recepción terrestre): UTIs o toneladas/hora/equipo de carga/descarga en muelle, tiempo
medio de estancia de buques, camiones o trenes, etc.
Los indicadores de rendimiento se evaluarán conforme al reconocimiento previa de los espacios de ex-
plotación y las terminales en cada puerto.
74
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 4.3: ORDENACIÓN DE FUNCIONES Y PROCEDIMIENTOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias tienen atribuida una serie
de competencias y funciones, que, junto a la prestación por parte de aquéllas de los denominados servi-
cios generales, deben ser concretadas reglamentariamente. Se precisa, en efecto, contar con una estruc-
tura de reglas para el sistema portuario que facilite el ejercicio de autoridad administrativa, necesario
para la consecución de los objetivos del propio sistema. Entre estos objetivos se traen a colación aquí los
relacionados con la elevación de la relación calidad/coste de los servicios y de la eficiencia de las opera-
ciones portuarias. Para facilitar el control de cumplimiento de estos objetivos, el marco legal contempla,
ya desde 1993, el Reglamento de Explotación y Policía. Ello sin perjuicio de la orientación de este mismo
Reglamento hacia la preserva del interés general. No obstante, pese a haber pasado más de dos décadas,
nunca se llegó a aprobar este instrumento, lo que ha dejado unas carencias regulatorias que es preciso
superar. Máxime cuando han ido poniéndose en vigor diversas regulaciones que han desembocado en
nuevas atribuciones para el sistema portuario, tales como las de gestión ferroviaria, seguridad operacio-
nal y protección o lucha contra la contaminación marina. Se precisa definir bien las funciones del personal
de los organismos portuarios, en particular, el adscrito al servicio de policía portuaria, no solo para aclarar
su papel en lo relativo a su colaboración en materia de seguridad y protección, sino justamente para velar
por la eficiencia de las operaciones tanto del lado mar como tierra. También han de quedar nítidos los
procedimientos a seguir para realizar los debidos controles y coadyuvar a la competitividad y la eficiencia.
El nuevo Reglamento de Explotación y Policía enmarca las Ordenanzas emitidas para cada puerto, orien-
tándolas oportunamente hacia los criterios de actuación del presente Marco Estratégico, por lo que será
preciso una adaptación de éstas una vez aprobado aquél.
- Elaboración y aprobación del Reglamento de Explotación y Policía.

- Adaptación de Ordenanzas Portuarias
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: Elaboración Reglamento META: 100% puertos con desarrollo y
adaptación de ordenanzas portuarias
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de Autoridades Portuarias con Ordenanzas adaptadas al nuevo Reglamento.
75
Marco Estratégico
Línea Estratégica nº 5: Seguimiento y facilitación de la actividad portuaria
Casi todos los agentes oferentes y demandantes de los puertos, aprecian el observatorio per-
manente del mercado de los servicios portuarios, como un instrumento útil para sus intereses,
incluso aunque encuentren todavía ciertas deficiencias a superar. Viene a visibilizar conoci-
miento acerca de la conformación de los costes de paso por el puerto de ciertos tipos de mer-
cancías y está ya ahondando en aspectos no monetarios como son los representativos de la
calidad de los servicios que se prestan. A futuro, sería oportuno conformar incluso un catálogo
de mejores prácticas concretas que incentive a la mejora. Pero, incluso al margen de esto último,
con la información manejada por el Observatorio, se está creando el caldo de cultivo para con-
solidar un espacio reconocible de mutuo entendimiento entre los agentes concernidos.
Aun así, el proceso de transformación digital al que están abocados los puertos, exige ir más allá
para generar un mecanismo de puesta en común de datos relativos a las operaciones portuarias,
que corrija asimetrías entre los organismos portuarios y las empresas operadoras o prestadoras
de servicios, así como entre éstas y el resto de agentes económicos y sociales. A nivel interno de
comunidad portuaria, lo anterior permite configurar plataformas digitales susceptibles de ser
dotadas de inteligencia, de las que todos los agentes puedan beneficiarse. En la medida en que
se puedan incorporar a esa plataforma datos de alta precisión con carácter predictivo, como los
de origen océano-meteorológico proporcionados por Puertos del Estado, se ampliará su alcance
y utilidad. A nivel externo,
el hecho de poder com-
SISTEMA
PORTUARIO
partir toda esa informa-
MEDIO
FÍSICO
RESTO DEL ción a gran escala con los
SECTOR
PÚBLICO restantes agentes, ade-
más de hacer progresar
OPERACIONES
PORTUARIAS criterios de sincromodali-
RESTO DE LA
AUTORIDAD SOCIEDAD dad, abre la vía para elevar
PORTUARIA todavía más las prestacio-
TRÁFICOS
nes de los servicios esta-
PUERTO
CLIENTES dísticos de los organismos
PRESTADORES DE portuarios. A mayores, se
DATO BRUTO SERVICIOS/
CONCESIONARIOS propone en este Marco
DATO PROCESADO
Estratégico, diseñar a es-
cala de sistema, una ofi-
cina de estudios avanzados con contenidos sectoriales, que sirva de apoyo a la toma de decisio-
nes acerca del desarrollo y funcionamiento portuario.
La finalidad de esta línea estratégica no es otra que hacer del puerto un lugar abierto a la infor-
mación, dotado de una combinación de inteligencia y de transparencia que alcance las más altas
cotas de valoración a los ojos de clientes y de la propia sociedad. Ello implica una labor proactiva
desde la Autoridad Portuaria de suministro de información avanzada a todos los agentes con-
cernidos, públicos y privados, especialmente en entornos locales a fin de dar a conocer la reali-
dad portuaria en las dimensiones económica, ambiental y social.
76
Marco Estratégico
Asimetría de información entre el sector Espacio compartido de información entre el

público y el sector privado. sector público y privado
Ausencia de un servicio de estudios Servicio de estudios avanzados que sirvan

avanzados de corte sectorial con interés de apoyo a la toma de decisiones acerca del
portuario. desarrollo y funcionamiento portuario.
Escasa información acerca de buenas Alta visibilidad de las buenas prácticas en

prácticas en materia de prestación de materia de prestación de servicios de modo
servicios, de cara a la consecución de que sirvan de estímulo a la mejora de la
condiciones óptimas de calidad/precio. relación calidad/precio.
Suministro de información actualizada a Suministro de información actualizada a

terceros de alta calidad, si bien con cierta terceros de alta calidad, integrada en una
fragmentación y no del todo adaptada a la plataforma relacional con ventanilla única,
operativa portuaria. vinculada a la operativa portuaria.
Falta de mecanismos para promover la Puerto transparente entre agentes internos,

transparencia interna y externa. ante los clientes y ante la sociedad.

- Objetivo general de gestión 5.1. Refuerzo del observatorio permanente del mercado de
los servicios portuarios, que dé conocimiento fiel del negocio portuario
- Objetivo general de gestión 5.2. Seguimiento de la actividad de los operadores portuarios,
que de conocimiento fiel de la operativa portuaria.
- Objetivo general de gestión 5.3. Sistema estadístico avanzado que dé conocimiento fiel del
progreso portuario
- Objetivo general de gestión 5.4. Oficina de estudios de interés portuario, que dé conoci-
miento fiel del entorno económico
- Objetivo general de gestión 5.5. Servicio océano-meteorológico de alta precisión que dé
conocimiento fiel del entorno físico.
REFUERZO DEL SEGUIMIENTO SISTEMA OFICINA DE SERVICIO

OBSERVATORIO DE LA ACTIVIDAD ESTADÍSTICO ESTUDIOS DE OCÉANO-
PERMANENTE DEL DE LOS AVANZADO INTERÉS METEOROLÓGICO
MERCADO DE LOS OPERADORES PORTUARIO DE ALTA
SERVICIOS PORTUARIOS PRECISIÓN
PORTUARIOS
INDICADOR META AÑO
ORGANISMOS PORTUARIOS CON SERVICIOS OCÉANO-METEOROLÓGICOS 100% 2030

DE ALTA PRECISIÓN COMPLETOS
ORGANISMOS PORTUARIOS CON UN MECANISMO DE SEGUIMIENTO REGULAR 100% 2030

DE LA ACTIVIDAD DE LOS OPERADORES PORTUARIOS
ORGANISMOS PORTUARIOS CON IMPLANTACIÓN COMPLETA 100% 2030

67
DE UN SERVICIO ESTADÍSTICO AVANZADO DE OFERTA Y DEMANDA
77
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 5.1: REFUERZO DEL OBSERVATORIO PERMA-

NENTE DEL MERCADO DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PORTUARIOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: si bien una gran parte de las asociaciones integradas en el Observatorio que
se cita reconocen su utilidad como instrumento favorecedor de la transparencia y las buenas prácticas,
no dejan de señalar ciertos aspectos de su alcance y contenidos a ser mejorados. Entre estos aspectos
destacan el objeto de los informes realizados - excesivamente focalizado en el coste según algunos - y el
efecto de los resultados de tales informes – escaso eco en la práctica, según otros -. Sin perjuicio del
interés que tiene contar con una estructura de costes o de precios de referencia, se hace preciso ahondar
en variables relacionadas con la calidad proporcionada o percibida, así como en el reconocimiento de
mejores prácticas observadas sin identificación explicita, que, por sus óptimas prestaciones, se visibilicen
como ejemplo a seguir y, en consecuencia, sirvan de acicate a la excelencia. El foro que sustenta este
Observatorio cuenta como núcleo principal con los prestadores de servicios portuarios, aunque no puede
prescindir del resto de agentes ligados a la actividad portuaria y muy especialmente los clientes de los
propios servicios portuarios. En el seno de ese foro, se debe compartir la información en positivo, pues
solo de una actitud contributiva por parte de todos los que lo integran, se desprende la proactividad
necesaria para adquirir compromisos de mejora. Resulta también conveniente extender el alcance de
este Observatorio a fin de recoger toda la casuística relacionada con la prestación de servicios portuarios,
bajo el respeto del marco legal referente a la protección de datos.
- Nuevos productos del Observatorio: indicadores de calidad y catálogo de mejores prácticas

- Compromisos de los prestadores de proporcionar anualmente información sobre los servicios pres-
tados, a través de la plataforma habilitada al efecto por Puertos del Estado.
- Compromisos entre sus miembros para adoptar medidas de mejora
CALENDARIO Y METAS
Fase 2: prestadores cumplimentando Fase 3: compromisos entre sus miembros
Fase 1: nuevos productos anualmente información sobre los para adoptar medidas de mejora
del Observatorio servicios prestados
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Precios de cada servicio (valores medios del sistema)
- Indicadores cuantitativos de calidad y de buenas prácticas de cada servicio, (valores medios del sis-
tema).
- Número de prestadores que facilitan anualmente información sobre los servicios que prestan a tra-
vés de la plataforma habilitada al efecto.
78
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 5.2: MECANISMO DE SEGUIMIENTO DE LA

ACTIVIDAD DE LOS OPERADORES PORTUARIOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: con la externalización de servicios experimentada en las últimas décadas –

conforme al modelo ‘land lord’ -, se ha ido transfiriendo conocimiento acerca del negocio portuario desde
el sector público al privado. La actual asimetría de información a favor del sector privado impide al sector
público contar con bases suficientes para supervisar el desempeño interno y externo del puerto, visto en
su conjunto. Por otro lado, existe una doble aproximación regulatoria a la gestión pública de la informa-
ción procedente de la actividad que realizan los operadores privados presentes en un puerto. Por un lado,
se les requiere una disposición abierta a los requisitos de información que les traslade el correspondiente
Organismo Portuario, pero, por otro lado, se les otorga el derecho a la protección de aquellos datos que
estén acogidos a supuestos de privacidad u otros. Sobre la base de un equilibrio entre ambas aproxima-
ciones, el sistema portuario se encuentra ante la necesidad de contar con un mecanismo avanzado de
recogida y tratamiento de información técnica acerca de las operaciones portuarias, con el que poder
medir la contribución de la comunidad portuaria a la estrategia que aquí se marca, encuadrada en las
dimensiones económica, social y ambiental (véase, por ejemplo, huella de carbono). Interesa establecer
ese mecanismo con un procedimiento y estructura de recogida de datos común para el sistema, aunque
obviamente flexible a la estrategia concreta de cada puerto. A nivel de éste, un foro adecuado para la
puesta en marcha y aplicación continua del mecanismo que se cita es el Consejo de Navegación y Puerto,
ello sin perjuicio de requerir un soporte estable en la propia Autoridad Portuaria.
- Diseño e implantación del mecanismo de seguimiento de la actividad de los operadores portuarios

- Reactivación de los Consejos de Navegación y Puerto
CALENDARIO Y METAS
META: 100% de los Organismos Portuarios
Fase 1: implantación para los opera-
con un mecanismo de seguimiento regular
dores más relevantes
de la actividad de los operadores portuarios
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos/operadores acogidos plenamente al mecanismo
79
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 5.3: SISTEMA ESTADÍSTICO AVANZADO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: las estadísticas que hoy día se ponen a disposición de forma abierta al pú-
blico en general acerca del tráfico portuario son una de las más completas y actualizadas de Europa a
escala de país. Se aportan los datos estadísticos con arreglo a una estructura común de sistema, con un
elevado grado de desagregación espacial, temporal y tipo de flujo, y son por ende ampliamente consul-
tadas. Nutren además las ministeriales y las europeas de ESPO y Eurostat. Pero esto no basta. Hoy se
tiende al suministro de información a la carta con un amplio despliegue visual, para el análisis o toma de
decisiones apoyados en la aplicación de inteligencia artificial sobre la base de integrar grandes cantidades
de datos (‘big data’) procedentes de dispositivos diversos (‘Internet de las cosas’). Es necesario pues me-
jorar la forma en que se proporciona la información y recurrir a las diversas fuentes estadísticas al uso
para asociarlas a bases de datos depuradas, relacionadas, protegidas y permanentemente actualizadas.
Para empezar a avanzar en materia de demanda directa de los puertos, se cuenta hoy con datos de tráfi-
cos construidos sobre facturación de tasas (Integra’), reporte de escalas (‘Dueport’) y trayectorias de bu-
ques (mediante ‘AIS’). Se está trabajando ya en la creación de plataformas digitales portuarias que han
de constituir una fuente exhaustiva muy importante de información directa. Se dispone por otro lado de
una base de datos aduanera, así como de estadísticas parciales de origen/destino de los distintos modos
de transporte terrestre. Por su parte, queda todavía recorrido en la identificación de los diversos elemen-
tos que constituyen la oferta portuaria, también susceptibles de ser incorporados al servicio de estadísti-
cas. La caracterización de la oferta recogería en primera instancia los espacios y elementos infraestructu-
rales del puerto, así como el material móvil presente, para desde ahí describir los servicios del puerto.
Pero no ha de quedarse ahí. Interesa ir más allá del límite portuario y mostrar redes de infraestructuras
viarias y ferroviarias del lado terrestre y los servicios que tanto en el lado terrestre como en el marítimo
se apoyan en el puerto, de forma que muestren a transitarios, operadores logísticos y cargadores todas
las opciones de encaminamiento de sus mercancías, y también a cualquier persona interesada todas las
opciones de desplazamiento de que dispone a través de ese mismo puerto, con estimación de las varia-
bles básicas (tiempos, precios, frecuencias…). Todo ello puede ser enlazado y puesto a disposición del
público a través de una plataforma específica de fácil acceso y uso, y con una provisión permanentemente
actualizada en tiempo cuasi-real.
- Servicio completo y avanzado de estadísticas de demanda y oferta portuaria

- Adaptación del sistema para su enlace con las plataformas digitales resultantes del proceso de digi-
talización de los puertos
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: herramienta de con- META: 100% de los Organismos Portuarios
sulta mejorada con implantación completa de un sistema es-
tadístico avanzado de oferta y demanda
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Nuevas prestaciones alcanzadas con el sistema estadístico

- Grado de satisfacción de los usuarios del servicio estadístico
80
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 5.4: OFICINA DE ESTUDIOS

DE INTERÉS PORTUARIO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la innegable relevancia del sistema portuario de interés general en las redes
de comercio, logística y transporte globales, lo hacen merecedor de un servicio de estudios, soportado
por una oficina específica, a ser coordinado por Puertos del Estado, con la participación directa de las
Autoridades Portuarias, y la colaboración de expertos del resto de la administración, del ámbito acadé-
mico, y del empresarial. Se trata de aportar valor con trabajos de investigación y de prospectiva acerca
de diversos ámbitos de la geoestrategia, la economía y la logística global y sectorial, la sostenibilidad,
seguridad e innovación, que puedan ejercer especial incidencia sobre los puertos españoles. Encajan aquí
los estudios de impacto socio-económico de los puertos, preferiblemente sometidos a una metodología
que permita que los resultados sean comparables. La oficina debe convertirse en un centro de ordenación
y generación de conocimiento de referencia nacional, para pasar desde ahí a enlazarse en red con oficinas
homólogas del resto de Europa, Iberoamérica y otros continentes. El objetivo es contar con una herra-
mienta tangible para la prospectiva, el análisis y el debate acerca de las cuestiones económicas y logísticas
de carácter macro que afectan a la dinámica portuaria en cada momento (‘think tank’). Entre los produc-
tos de la oficina, cabría destacar la emisión de publicaciones con los estudios que van realizándose, así
como un boletín o revista semestral o anual con artículos e información de interés
- Oficina de estudios de interés portuario
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: constitución de la oficina Fase final: implantación completa
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Productos que se van poniendo en marcha (estudios publicados; boletín).
81
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 5.4: SERVICIO OCÉANO-METEOROLÓGICO

DE ALTA PRECISIÓN
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los puertos españoles cuentan con uno de los servicios de análisis y predic-
ción de parámetros océano-meteorológicos más completos de Europa. El arranque de instalaciones se
sitúa en los años 80 con el despliegue de una red de boyas en aguas someras, continúa en los 90 con otro
conjunto de mareógrafos, boyas en aguas profundas, culminando en el presente siglo con radares de alta
frecuencia y otros dispositivos. En paralelo, fue desarrollándose un banco de datos oceanográfico y un
servicio operacional de análisis y previsión a 72 horas enlazado con el servicio meteorológico, que cubre
el oleaje, el nivel del mar, temperatura, salinidad y corrientes. El servicio alcanza la escala regional hasta
el punto de hacerse cargo de la franja Atlántica desde Irlanda a Canarias, en el marco del programa euro-
peo Copernicus, materializado en las aguas europeas por la compañía ‘Mercator Ocean International’
(MOI), de la que Puertos del Estado es socio. También cubre la escala costera y local hasta llegar a las
aguas interiores del puerto, de forma que pueda atender las necesidades concretas portuarias, de manera
personalizada. Este servicio prestado ad hoc puerto a puerto, se realiza a través del programa SAMOA,
con su segunda fase de implantación ya culminada. Con esta pauta evolutiva se ha pasado de dar soporte
al diseño y ejecución de infraestructura marítimo-portuaria a atender necesidades ligadas a la explotación
de los puertos. El siguiente paso es continuar con el citado programa a fin de integrarlo en la toma de
decisiones en torno a las operaciones portuarias bajo un esquema tendente a puerto inteligente e inte-
grado en MOI-España.
- Diseño e implantación de SAMOA 3

- Puertos dotados de servicios océano-meteorológicos completos acorde con sus necesidades.
CALENDARIO Y METAS META: 100% de Organismos

Portuarios con servicios
Fase 1: SAMOA 3 en marcha océano-meteorológicos de
alta precisión completos
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de servicios océano-meteorológicos de alta precisión cubiertos en puertos.
82
Marco Estratégico
Línea Estratégica 6: Inspecciones y tramitaciones administrativas ágiles y eficaces
Uno de los objetivos que se perseguían en el año 1992 con la conversión de las antiguas Juntas
de Puertos y Puertos Autónomos, a Autoridades Portuarias, era proporcionar a los puertos un
modelo de gestión empresarial, alejado de una concepción administrativista. Pues bien, este
objetivo no se ha logrado. El sistema portuario está hoy sometido a un cúmulo de controles y
procedimientos burocratizados, complejos y lentos, a veces sin la eficacia deseada. Así, por
ejemplo, los procesos de contratación suelen durar más que los trabajos objeto de esa contra-
tación, por muy complejos que éstos sean. La necesidad de acompasarse al ritmo del ‘mundo
real’ obliga a acudir a mecanismos simples, rápidos y eficaces. Ello atañe al ámbito interno del
sistema y al que implica a terceros.
Entre los controles practicados en los puertos sobresalen los servicios de inspección en frontera,
encomendados a varios Ministerios, dotados del correspondiente personal técnico funcionarial,
con diferente dependencia funcional y orgánica. Reconociéndose una elevada profesionalidad
de este personal, pese a la existencia de la Ventanilla única aduanera, en la actualidad se sufren
ciertos problemas de coordinación, asignación de personal e interpretación de la normativa que
han mermado la competitividad de algunos puertos.
EFICACIA, SIMPLIFICACIÓN, AGILIDAD Con carácter gene-
ral, numerosos
RESTO DE LA
ADMINISTRACIÓN controles son docu-
ESTATAL
mentales y se reali-
zan entre distintas
PRESTADORES DE
CLIENTES/
SERVICIOS/
AUTORIDAD PUERTOS partes de la Admi-
PERSONAS PORTUARIA DEL ESTADO
CONCESIONARIOS
nistración, acorde
con las reglas del
juego institucional
ADMINISTRACIÓN
LOCAL
ADMINISTRACIÓN
AUTONÓMICA
de pesos y contra-
pesos. Pero lejos de
derivar en cadenas
CONFIANZA, SUPERVISIÓN DIGITAL, administrativas de
ENSAMBLAJE INTER-ADMINISTRATIVO
valor creciente, se
tiende al bloqueo, sin que existan acciones correctivas al efecto.
Se vuelve urgente adoptar un nuevo marco mejorado de control sobre la actividad portuaria,
adoptado de común acuerdo con las administraciones implicadas, de forma tal que, asegurando
en todo momento la eficacia de los controles conforme a la normativa vigente, no altere el fun-
cionamiento ordinario del puerto en un contexto de mercado. Este marco mejorado deberá in-
corporar dispositivos de alerta ante cualquier incidencia, aprovechando la puesta en marcha de
la Administración electrónica, y, sobre todo, urge recuperar una comunicación fluida interinsti-
tucional, apoyada en la confianza y el mutuo entendimiento. Son muy recomendables acciones
de comunicación con el resto del sector público, a fin de que se sienta concernido con los puer-
tos, tales como la constitución de mesas y grupos interadministrativos de trabajo, de cara a la
aplicación de la estrategia portuaria y consecución de objetivos compartidos.
83
Marco Estratégico
Controles y procedimientos Controles y procedimientos

administrativos burocratizados, complejos administrativos simples, rápidos y
y lentos, a veces sin la eficacia perseguida. eficaces.
Servicios de inspección en frontera con Servicios de inspección en frontera

escasa coordinación y asignación de plenamente coordinados y ajustados a la
personal al margen de la actividad del puerto. dinámica portuaria y del comercio.
Procedimientos administrativos estancos, sin Comunicación fluida interinstitucional,

transmisión de información entre las apoyada en la confianza y el mutuo
unidades tramitadoras. entendimiento.
Falta de mecanismos correctivos capaces Supervisión digital automática de

de reconducir incidencias durante las incidencias durante los procedimientos,
tramitaciones administrativas con alertas y acciones de remediación.
Sector público concurrente en el puerto Mesas y grupos inter-administrativos de

escasamente concernido con la estrategia trabajo, de cara a la aplicación de la
portuaria. estrategia portuaria y consecución de
objetivos compartidos.

- Objetivo general de gestión 6.1. Controles e inspecciones en frontera ágiles, eficaces y ali-
neados con el funcionamiento del mercado.
- Objetivo general de gestión 6.2. Trámites eficaces y optimizados, conforme a criterios de
transparencia, fluidez y confianza entre agentes concernidos con el sistema portuario.
- Objetivo general de gestión 6.3. Mayor interrelación institucional entre los organismos
portuarios y el resto de la Administración general del Estado
CONTROLES E TRÁMITES EFICACES Y MAYOR INTERRELACIÓN

INSPECCIONES EN FRONTERA OPTIMIZADOS INSTITUCIONAL
ÁGILES
INDICADOR META AÑO
PUERTOS CON MECANISMO PERFECCIONADO PARA EL EJERCICIO 100% 2025

DE LOS SERVICIOS DE CONTROL EN FRONTERA
DEMORA MÁXIMA ADMISIBLE EN TODOS LOS PUERTOS PARA CUALQUIER SERVICIO DE 48 h 2025
CONTROL EN FRONTERA, CON CARÁCTER GENERAL (Y PARA MERCANCÍA RO-RO) (6 h)
TRAMITACIONES ADMINISTRATIVAS, INTERNAS Y EXTERNAS AL SISTEMA, 100% 2030

SIN ALERTAS POR FALTA DE AGILIDAD 77
O EFICACIA
ORGANISMOS PORTUARIOS PLENAMENTE INTEGRADOS EN DINÁMICAS 100% 2030

DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL77ESTADO
84
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 6.1: CONTROLES E INSPECCIONES

EN FRONTERA ÁGILES
ANTECEDENTE/NECESIDAD: en los puertos concurren una serie de servicios de inspección en frontera

ejercidos sobre las mercancías que pasan por ellos, ligados a su despacho aduanero. Así, se realizan ins-
pecciones documentales o físicas, a productos destinados al consumo humano (de origen animal, vegetal
u otros) a cargo de Sanidad Exterior, a productos para otro tipo de consumo (también con distintos orí-
genes) a cargo de Sanidad Animal y Vegetal, y a todo tipo de productos de cara a su calidad comercial y
seguridad industrial a cargo del Servicio Oficial de Inspección, Vigilancia y Regulación de las Exportaciones
(SOIVRE). Desde los años 90, los puertos vienen asumiendo la financiación y ejecución de las instalaciones
fronterizas, según tipos y orígenes de productos, debidamente homologadas para el desempeño de tales
inspecciones, hoy día denominados Puntos de Control en Frontera y Recintos Aduaneros Habilitados. Los
distintos servicios de inspección se hallan encomendados a diversos Ministerios, los cuales cuentan con
el correspondiente personal técnico funcionarial, con diferente dependencia funcional y orgánica. Reco-
nociéndose por lo general una elevada profesionalidad de este personal, en la actualidad se sufren ciertos
problemas de coordinación, asignación de personal e interpretación de la normativa que han mermado
la competitividad de algunos puertos, hasta el punto de haberse desviado tráficos por causas imputables
a este tipo de problemas. Se vuelve urgente adoptar un nuevo mecanismo construido sobre una serie de
medidas de mejora, adoptadas de común acuerdo con las administraciones implicadas, que sirvan para
avanzar en esta materia, de manera que, asegurando la eficacia de estos servicios conforme a la norma-
tiva vigente, se alineen con el funcionamiento ordinario del puerto en un contexto de mercado. Se pro-
pone perfeccionar el mecanismo actual de manera que se logre un posicionamiento único y ágil de las
mercancías, con criterios de actuación estructurales (organización más coordinada en cada punto y entre
puntos, con criterios armonizados…), coyunturales (horarios ajustados, reuniones periódicas de todas las
autoridades concernidas…) y operativos (horarios flexibles, simplificación administrativa, criterios de eva-
luación del desempeño…).
- Mecanismo perfeccionado y consensuado de ejercicio de los controles e inspecciones en frontera

- Sistema de medición de tiempos de inspección
CALENDARIO Y METAS
META 1: 100% puertos con meca- META 2: 100% de puertos sin demoras sobre
nismo perfeccionado controles programados y en ningún caso supe-
para controles en frontera rior a 48 horas, o a 4 horas (2,5 horas de me-
dia) cuando se trate de mercancía ro-ro.
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Tiempos de inspección en frontera en cada puerto
85
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 6.2: TRÁMITES EFICACES Y OPTIMIZADOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: son muy numerosas las tramitaciones que se realizan en el sistema portua-
rio, muchas de ellas de carácter interno, entre las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado, y otras
muchas también de carácter externo, con otros agentes del sector público. Entre estas últimas, y a modo
de ejemplo, se pueden citar las que implican a distintos órganos o centros directivos del propio Ministerio,
y también las que atañen a otros Departamentos Ministeriales tales como Hacienda, Interior o el actual
MITERD, al cargo de la preserva ambiental y costera. Algunas de estas tramitaciones se demoran en ex-
ceso sin causa alguna y, aunque el silencio administrativo sea positivo, provocan un efecto adverso sobre
la realidad socioeconómica, como, por ejemplo, la pérdida de un proyecto relevante de inversión, o lo
que es peor, la paralización de una actividad una vez ejecutada dicha inversión, sin suficiente argumento
detrás que compense ese efecto dañino. Se hace preciso trasladar a todos los agentes implicados en la
cadena procedimental el doble carácter de urgencia e importancia que tienen las tramitaciones adminis-
trativas relacionadas con los puertos, llevándolo al terreno de lo tangible con algún mecanismo de control
de la mejora continua en este campo como puede ser el de PDCA – SDCA, que combina el contraste de
avances planeados con su estandarización. Interesa que de ese tipo de mecanismo se derive un sistema
de alarmas eficaz que visibilice las demoras en exceso, a fin de poder actuar convenientemente para
subsanarlas. Reconociéndose el valor que tienen las distintas perspectivas públicas en torno a un asunto
portuario, se debe exhortar a la mutua comprensión y confianza entre agentes, a simplificar procesos
aprovechando las ventajas de la Administración digital, al deber de cada cuál de actuar con la debida
diligencia, a dotar con los debidos recursos humanos a los asuntos que conciernen a los puertos, así como
a una rigurosa argumentación centrada en el objeto mismo del trámite, o en su caso, abrir las vías para
proceder a depurar responsabilidades.
- Establecer un sistema electrónico pautado para el control, seguimiento y alertas de seguimiento de

tramitaciones administrativas, apoyado en la administración digital.
CALENDARIO Y METAS
META: 100% de tramitaciones sin aler-
tas por falta de agilidad o eficacia
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Nº de alertas por demoras en exceso en las tramitaciones administrativas
- Tiempos medios de trámites administrativos
86
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 6.3: MAYOR INTERRELACIÓN INSTITUCIONAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la creación en 1992 de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias,

trajo consigo para los puertos la autosuficiencia económica y una amplia autonomía de gestión. Se abrió
además la puerta a la empresa privada para que pudiera prestar servicios en ellos y poco después, en
1997, se incorporaron las Comunidades Autónomas a los órganos de gobierno de las propias Autoridades
Portuarias. A raíz de este marco de funcionamiento, descentralizado y privatizado, el sistema portuario
ha ido perdiendo ciertos vínculos funcionales con el resto de la Administración General del Estado (AGE).
Solo se aprecia la presencia clara de ésta cuando se trata de actividades de control y supervisión y no para
otras tareas más colaborativas de promoción conjunta de iniciativas o proyectos de interés compartido.
Ello incluye al propio Ministerio, tanto en sus niveles altos, como, sobre todo, en los ámbitos de actividad
ordinaria desplegada desde sus centros directivos, hasta el punto de extenderse entre ellos un preocu-
pante desconocimiento acerca del sector portuario, con la consiguiente desafección que ello provoca. Los
puertos son considerados en algunos focos del sector público como algo externo o periférico que se arre-
glan por sí solos. Ante ello, conviene provocar una mayor interrelación institucional del sistema portuario
con el resto del AGE, sabiendo que los puertos son piezas vitales para el transporte, la logística y el co-
mercio. Una forma de plasmar esta visión sería mediante foros o grupos de trabajo multidisciplinares de
carácter permanente, centrados en áreas técnicas concretas, con la participación directa en ellos tanto
de Puertos del Estado como de las Autoridades Portuarias. Otra forma más sólida es constituir una ‘mesa
de puertos’ en un ámbito ministerial dirigida a coordinar todo aquello ligado a actividades o servicios,
desde la perspectiva de la movilidad.
- Foros de trabajo permanente a diferentes niveles de la Administración General del Estado con par-
ticipación portuaria.
CALENDARIO Y METAS
META: 100% organismos portuarios
Fase 1: Consolidación
con vínculos funcionales en el ámbito
de los foros
de la Administración General del Estado
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de foros de trabajo con participación activa portuaria.
- Resultados del trabajo de tales foros: informes, aplicaciones…
87
Marco Estratégico
Línea Estratégica 7: Administración portuaria digital. Puertos inteligentes y sincromodales
La Administración digital ha llegado para quedarse. Y las Autoridades Portuarias no son una ex-
cepción. La tradicional oficina apoyada en expedientes en formato papel fluyendo al compás de
procedimientos administrativos con inevitable atención presencial, da paso a otra sin papeles y
parte del trabajo en remoto, cultura digital para la organización, y acceso abierto, seguro y ágil
de fuentes documentales a ciudadanos y empresas. Este tipo de conversión dio sus primeros
pasos en el ámbito portuario con el DUEPORT, que integra por vía electrónica las formalidades
electrónicas asociadas a las escalas de los buques. Aun así, sin olvidar una fase previa de simpli-
ficación de procedimientos administrativos, es preciso avanzar hacia una provisión de servicios
públicos personalizados de muy alto valor a empresas y ciudadanos, vía plataformas digitales
intraadministrativas (‘A2A’) y de cara al exterior (‘A2B’ y ‘A2C’).
En el plano del negocio portuario, existen puertos – no muchos - dotados ya de un ‘Port Com-
munity System’ (PCS), que canaliza por vía digital procedimientos operacionales y de contrata-
ción entre operadores y, por tanto, orientado al flujo de transmisión de información. Sin perder
la utilidad de los PCS para resolver las relaciones ‘B2B’ y ‘B2C’, se ha de tender a plataformas
digitales enfocadas a la gestión y reaprovechamiento del dato, sobre todo si éste es fiable, pre-
dictivo y de alta precisión, desde procesos internos de automatización y sensorización con vistas
a virtualizar todo el puerto, y desde dispositivos externos, con el despliegue de la infoestructura
necesaria (fibra óptica, 5G …) y la colaboración de todos los operadores internos y externos.
ADMINISTRACIÓN PLATAFORMA INTER- INTELIGENCIA SINCROMODALIDAD

DIGITAL DIGITAL OPERABILIDAD PaaS MaaS
Flujo Dato
Oficina sin papeles Irradiación a la
Automatización Estandarización Habilitadores cadena logística
Sensorización Virtualización Hiperconexión
Para ello, hay que superar la actual fragmentación digital a partir del empleo de estándares que
aseguren la interoperabilidad de las diferentes plataformas digitales. Esto atañe al sistema por-
tuario, a la comunidad portuaria, y al resto de agentes implicados. Abierta la opción para la plena
interconexión digital, el camino hacia el puerto inteligente se recorre incorporando habilitado-
res digitales, tales como motores de búsqueda y filtrado de datos de dispositivos conectados en
red (‘Internet de las cosas’ o ‘IoT’ en versión inglesa), los que proporcionan fiabilidad a las
transacciones, tipo ‘blockchain’ (‘Registro de las cosas’ o ‘LoT’) y los sistemas expertos de mo-
delización y reaprendizaje. La inteligencia portuaria al servicio de su cliente directo (‘puerto
como servicio’ o ‘PaaS’) se apoya ahora una reformulación de la gobernanza en cuestión de au-
tomatización de material móvil (equipos de manipulación y acarreo de mercancías, vehículos de
transporte terrestre, embarcaciones…) y gestión del dato. El último paso sería extender el sis-
tema ciber-físico propio del puerto inteligente a las cadenas de transporte y logística, para ad-
quirir la condición de sincromodal. Con ello se contribuye a la creación de redes inteligentes de
sistemas ciber-físicos, con un gobierno federativo que busca atender la movilidad (‘movilidad
como servicio’ o ‘MaaS’), de forma tal que no solo se satisfagan los deseos del cliente final, sino
que se le ayude a tomar la mejor decisión en cada momento.
88
Marco Estratégico
Oficinas apoyadas en expedientes en formato Administración portuaria digital plena, con

papel que se transfieren por vía física, oficinas sin papeles y teletrabajo, cultura
conforme a procedimientos administrativos digital para la organización, y acceso abierto,
tediosos con atención presencial. seguro y ágil para ciudadanos y empresas.
Organismo portuario impulsor de un ‘Port Organismo portuario que actúa como

Community System’ (PCS) canalizador por vía facilitador digital, de cara a la extensión del
electrónica de procedimientos y, por tanto, PCS hacia una plataforma digital enfocada a
orientado al flujo de información. la gestión y el reaprovechamiento del dato.
Puerto con servicios digitales fragmentados Puerto con automatización y sensorización

sin capacidad para que la comunidad portuaria suficiente como para ser virtualizado, así
comparta inteligencia de cara a los clientes como dotado de los habilitadores digitales
. necesarios para ofrecer inteligencia.
Escasa interconexión digital del puerto con Puerto sincromodal, interoperable con otros
otros elementos de las cadenas o redes modos y nodos de la red logística, al punto de
logísticas. contribuir a cadenas competitivas.

- Objetivo general de gestión 7.1. Administración portuaria electrónica, con los procesos ad-
ministrativos digitalizados (‘A2A’ - ‘A2B’ - ‘A2C’).
- Objetivo general de gestión 7.2. Puerto digital, con los procesos de la comunidad portuaria
digitalizados (‘B2B’ - ‘B2C’), a través de una plataforma digital apoyada en el dato.
- Objetivo general de gestión 7.3. Estandarización e interoperabilidad en el sist portuario
- Objetivo general de gestión 7.4. Puerto inteligente, en forma de sistema ciber-físico dotado
de habilitadores digitales e hiperconectado. Puerto como servicio (`PaaS`)
- Objetivo general de gestión 7.5. Puerto sincromodal, conectado digitalmente a las redes
logísticas. Movilidad como servicio (‘MaaS’).
ADMINISTRACIÓN PUERTO ESTANDARIZACIÓN E PUERTO PUERTO

PORTUARIA DIGITAL INTEROPERABILIDAD INTELIGENTE SINCROMODAL
ELECTRÓNICA
INDICADOR META AÑO
ORGANISMOS PORTUARIOS EJERCIENDO COMO ADMINISTRACIÓN AVANZADA E INTEGRAL 100% 2025

(OFICINA SIN PAPELES)
AUTORIDADES PORTUARIAS CON PLATAFORMAS DIGITALES COMPLETAS E 100% 2025

INTEROPERABLES
PUERTOS INTELIGENTES >7 2030

85
(SISTEMAS CIBER-FÍSICOS CON INCORPORACIÓN DE HABILITADORES DIGITALES)
PUERTOS SINCROMODALES >4 2030

85
(INTERCONECTADO CON EL RESTO DE SISTEMAS CIBER-FÍSICOS DE LAS CADENAS DE TTE)
89
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 7.1: ADMINISTRACIÓN PORTUARIA ELECTRÓNICA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la puesta en vigor de las Leyes 39 y 40/2015, relativas al procedimiento ad-

ministrativo común y régimen jurídico del sector público, supuso un paso importante para la incorpora-
ción de la Administración pública a la corriente actual de transformación digital, tanto en su funciona-
miento interno, como externo ante otros agentes, empresas y ciudadanos. Este marco legal viene reco-
gido en un Plan de transformación digital de la Administración General del Estado, el cual conlleva para
cada organismo portuario, constituir y gestionar por vía electrónica la sede, la identidad y firma, la repre-
sentación y registro, los expedientes, fondos documentales y archivos, así como las comunicaciones y
notificaciones de carácter formal con otros agentes. Sobre un oportuno trabajo previo de simplificación
administrativa, interesa muy particularmente someter los procesos que se realizan tanto en el seno del
sistema portuario, como con el resto del sector público, así como empresas y ciudadanos, a los cauces o
canales electrónicos que vayan estableciéndose – algunos de los cuáles se encuentran ya en el Portal de
la Administración electrónica -, para desde ahí dotar a la gestión administrativa portuaria – a veces sujeta
a una pesada carga burocrática -, de mayor rapidez, interoperabilidad, transparencia, seguridad y soste-
nibilidad. Un buen ejemplo de este tipo de digitalización para el conjunto de puertos es el sistema DUE-
PORT, que integra a través de un proceso electrónico las formalidades administrativas asociadas a las
escalas de los buques mercantes en los puertos. El desarrollo regulatorio acerca de la documentación
electrónica del transporte de mercancías (eFTI, EUTDM), y los procesos digitales de la ventanilla marítima
única europea (EMSWe) y de la ventanilla única aduanera (ECSWe y EUCDM), son referencias a tener en
cuenta en esta línea de digitalización de procesos del ámbito marítimo-portuario. Es preciso integrar len-
guajes y procedimientos operacionales digitales con el ámbito aduanero y también con el de las inspec-
ciones en frontera. El paso a una administración portuaria digital requiere un plan de transformación
digital específico con sus objetivos e indicadores, así como la dotación de inversión y gasto en equipos,
aplicaciones, comunicaciones y, sobre todo, en cambio cultural. Representa la palanca para dar el salto a
una Administración apoyada en oficinas sin papeles y teletrabajo, con mayor capacidad para proveer ser-
vicios públicos personalizados de muy alto valor a cada empresa y ciudadano, a través de plataformas
digitales intraadministrativas (‘A2A’) y de cara al exterior (‘A2B’ y ‘A2C’).
- Planes de transformación digital de los puertos

- Administración portuaria electrónica por materias (económica, personal, compras y ventas…) avan-
zada e integral (oficina sin papeles)
CALENDARIO Y METAS
META: 100% organismos portuarios ejerciendo como
administración digital avanzada e integral
(sin papeles)
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado acerca de la administración digital de cada Autoridad Portuaria por materias
90
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 7.2: PUERTO DIGITAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: algunas Autoridades Portuarias han logrado desarrollar para sus puertos lo
que viene a conocerse como ‘Port Community System’ o ‘PCS’, cuya finalidad principal es proporcionar
una info-estructura común a las relaciones comerciales entre agentes de la comunidad portuaria – inclu-
yendo las propias Autoridades Portuarias - y entre éstos y sus clientes directos. Los ‘PCS’ recogen la fun-
ción de administración portuaria electrónica, al dar soporte a las formalidades requeridas por parte de la
Autoridad Portuaria a los operadores concurrentes en el puerto. Pero, además, los agentes tienen la op-
ción de conocerse entre sí, cruzarse vínculos de confianza, adquirir compromisos contractuales, supervi-
sar las actividades o servicios y realizar los pagos correspondientes, entre otras prestaciones. Se trata
pues de un paso útil hacia la digitalización que facilita las relaciones ‘B2B’ y ‘B2C’. Con todo, los PCS han
de evolucionar hacia plataformas digitales con soluciones tecnológicas modulares, escalables y compar-
tibles entre múltiples agentes, que permitan integrar y aflorar todos los datos procedentes de los siste-
mas ciber-físicos que puedan desarrollarse en el puerto. Ello supone conectar entre sí los dispositivos
existentes de medida y almacenamiento de datos acerca de las operaciones portuarias y del entorno que
las rodea, de forma que, su puesta a disposición facilite la toma de decisiones en tiempo real de los agen-
tes concernidos, sean agentes públicos, oferentes de servicios o sus demandantes. La automatización de
procesos asociados al material móvil (equipos de manipulación de mercancías, vehículos de transporte
terrestre, embarcaciones…) contribuye a la optimización de las operaciones y facilita esa toma de deci-
siones en un espacio compartido de mando y control. Concurren estos agentes a entornos digitales com-
partidos que adquieren potencia cuando se abre la posibilidad de progresar hacia la virtualización del
puerto o su gemelo digital, apoyado en simulaciones cada vez más próximas al mundo real y tendentes a
marcar el rumbo hacia un óptimo común.
- Puertos de interés general dotados con plataformas digitales completas, facilitadoras del flujo y
gestora del dato, con virtualización del puerto.
CALENDARIO Y METAS
META: 100% Autoridades Portuarias
con plataformas digitales completas
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos con plataformas digitales completas
91
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 7.3: ESTANDARIZACIÓN E INTEROPERABILIDAD
ANTECEDENTE/NECESIDAD: para alcanzar una apropiada conectividad entre la plataforma digital del
puerto y el amplísimo abanico de dispositivos y redes de transmisión y almacenamiento de datos, es
preciso asimilar una estandarización que asegure la debida interoperabilidad. Interesa dotarse de unos
estándares de mensajería o intercambio de datos, de terminología y de documentos, que permitan que
los propios datos guarden consistencia, sean entendibles por todos los sistemas y proporcionen utilidad
a los agentes que los comparten. Ello atañe a los interfaces de programación de aplicaciones (API o ‘Ap-
plication Programming Interface’), sobre todo los empleados en el sector logístico. La estandarización de
las APIs permite concentrar y simplificar los intercambios de datos, con la rapidez, sincronización o bi-
direccionalidad que sean precisas, lo que resulta de especial interés para los puertos. Con todo, es acon-
sejable abordar para el conjunto del sistema portuario una estandarización de la semántica o modelo de
datos. Se trataría de reconocer modelos de datos comunes, incorporables a un repositorio de uso abierto,
de forma que, mediante su publicación se facilite la interoperabilidad. Con ello, se está en disposición de
que la información transmitida pueda ser interpretada de forma automática por cualquier aplicación.
- Estándares del sistema portuario orientados a asegurar la interoperabilidad
CALENDARIO Y METAS
META: 100% Autoridades Portuarias aco-
gidas a estándares de interoperabilidad
para el sistema portuario

2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado de elaboración de los estándares
- Indicadores de uso de tales estándares en los puertos
92
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 7.4: PUERTO INTELIGENTE
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la optimización del funcionamiento de sistemas ciber-físicos de cara a los

clientes finales, sobre la base del manejo de grandes cantidades de datos, logra su plenitud cuando se
incorporan a tales sistemas habilitadores virtuales hoy en pleno desarrollo. Entre tales habilitadores des-
tacan los vinculados al ‘Internet de las cosas’ (‘IoT’ en versión inglesa) apoyado en motores de búsqueda
y filtrado de la información contenida en múltiples dispositivos, incluyendo aquéllos que sirven para sen-
sorizar y virtualizar el propio puerto, y los vinculados al ‘registro de las cosas’ (‘LoT’ en versión inglesa)
mediante tecnologías como ‘blockchain’, así como todo lo que emana de la inteligencia artificial como
son los sistemas expertos de modelización y reaprendizaje hoy instalados en las propias máquinas. Su
empleo permite que los propios sistemas ciber-físicos tomen decisiones acerca de las propias operaciones
en tiempo real, o dicho en otras palabras, dan lugar al concepto de puerto inteligente, capaz de ofrecer
un servicio completo al cliente (‘puerto como servicio’ o ‘PaaS’ en versión inglesa). Este profundo cambio
del funcionamiento del puerto hacia un servicio inteligente (‘smart’) lleva aparejado una reformulación
de la gobernanza en lo que respecta a sus operaciones automatizables y a la gestión del dato, pues se
basa en una cesión de la capacidad de decisión en tiempo real de los operadores a tales sistemas, lo que,
por otro lado, no será posible sin un entorno colaborativo donde se aseguren la transparencia, confianza
y seguridad.
- Sistemas ciber-físicos con incorporación de habilitadores digitales (puerto inteligente) en un grupo

destacado de puertos.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: 3 puertos próximos al concepto
META: Más de 7 puertos inteligentes
de puerto inteligente
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos próximos al concepto de puerto inteligente
93
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 7.4: PUERTO SINCROMODAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: amparándose en su naturaleza de nodo para el enlace tierra-mar, el poten-

cial irradiador del puerto hacia la cadena o la red logística en su conjunto, es enorme. La inteligencia de
un puerto cobra sentido cuando se consigue que la optimización de operaciones y servicios intraportua-
rios, se extienda al resto de nodos y modos de la cadena/red logística, o expresado con otras palabras,
cuando el puerto adquiere condición de sincromodal. Un ejemplo de proyección multimodal de un pro-
ceso de digitalización es el proyecto SIMPLE impulsado por el MITMA. Desde un punto de vista tecnoló-
gico, la integración en la cadena o red permite aprovechar mejor los habilitadores digitales al uso, tales
como los de registro distribuido tipo ‘blockchain’. En ese escenario de redes inteligentes, se provoca la
colaboración de los operadores presentes en ellas para enlazar los distintos sistemas ciber-físicos, a base
de plataformas digitales federativas, de manera que, no solo se atiendan los requisitos del cliente final,
sea cargador o pasajero, simplificándole o ahorrándole, por ejemplo, repetir los mismos trámites admi-
nistrativos en distintos puertos, sino que se pueda compartir experiencias con él y ayudarle así a tomar
sus propias decisiones. Con la interconexión digital con otros puertos y elementos de la red logística, el
puerto contribuye entonces a una movilidad como servicio (‘MaaS’, en versión inglesa) y pasa a estar en
condiciones de ejercer un papel de puerto sincromodal integrado en la economía 4.0’
- Grupo avanzado de puertos catalogables como ‘sincromodales’.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: pruebas piloto. META: Más de 4 puertos sincromodales
Puerto sincromodal
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos sincromodales
94
Marco Estratégico
Línea Estratégica 8: Puertos innovadores
La revolución tecnológica que se está experimentando hoy es tan rápida y de tanto calado que
obliga a un esfuerzo permanente de anticipación. Merced a su influencia sobre las redes logísti-
cas y el territorio, los puertos han de intensificar ese esfuerzo. Les va en ello no solo su propio
futuro, sino el de toda la actividad productiva. El trabajo colaborativo aquí es esencial pues de
él se desprende la sinergia necesaria para hacerse eco de los grandes avances de la economía
4.0. Ejemplo actual de ese tipo de trabajo es el Fondo ‘Puertos 4.0’, puesto en común a través
del Fondo de Compensación Interportuario, que busca llevar el tejido emergente de emprende-
dores a todos los puertos para inocular en ellos sus avances.
No vale ya con las acciones reactivas de los últimos años ante necesidades coyunturales o con-
vocatorias concretas de programas externos de cofinanciación. Toca ahora asumir una elevada
proactividad hacia la innovación con base en una estrategia propia, sustentada en la capacidad
de estímulo e irradiación del puerto. Ello implica para los Organismos Portuarios reforzar la co-
laboración con la comunidad portuaria y con los clientes finales, a los que hay que dar los espa-
cios de co-creación necesarios para la incubación y aceleración de ideas y proyectos. El caldo de
cultivo en estos espacios no tendrá capacidad germinadora sin la oportuna conectividad con
redes sectoriales y tecnológicas y con los espacios de emergencia innovadora, lo que implica
actuar como líderes o impulsores de programas compartidos en el sistema portuario con agen-
tes empresariales, tecnológicos, universitarios y financieros.
SISTEMA
PORTUARIO CO-CREACIÓN
CADENAS DE VALOR AGENTES DE INTERÉS

ÁREAS DE INFLUENCIA APOYO
Hinterland, Foreland, Umland AGENTE INNOVADOR
Emprendedor (‘start up’)
REDES DE FLUJOS FÍSICOS PUERTO
Transporte, Logística AUTORIDAD AGENTE NO LUCRATIVO
ATRACCIÓN
IRRADIACIÓN
Comercio PORTUARIA Agente público promotor de

políticas de innovación
REDES DE
ESTÍMULO Centro universitario
TRANSFORMACIÓN FÍSICA.
Plataforma de investigación
Materia prima
Prod. Semielaborado y final
EMPRESAS
AGENTE FINANCIERO
REDES DIGITALES. PRESTADORAS
Banca ‘Senior’
Plataformas digitales DE SERVICIOS
Fondo de inversión
Inteligencia. Sincromodalidad Socios ‘Equity’
La innovación en los puertos debe superar su encapsulamiento y convertirse en una cultura a

todos los niveles, para así ponerse en valor no solo iniciativas disruptivas aisladas y llamativas,
sino la innovación incremental de las personas en su día a día. Ello supone contar con una es-
tructura ad hoc y una asignación estable de recursos, propios y captados del exterior, así como
programas continuados de capacitación y comunicación al personal en materia de innovación
con publicación regular de avances.
95
Marco Estratégico
Acciones reactivas ante necesidades Proactividad con base en una estrategia

coyunturales o convocatorias concretas de propia, sustentada en la capacidad de
programas externos de cofinanciación estímulo innovador del puerto.
Conectividad débil con la comunidad Programas compartidos en el sistema,

portuaria y con redes sectoriales y dirigidos a la comunidad portuaria y
tecnológicas y con los espacios de conectados a redes de I+D+i empresariales,
emergencia innovadora. tecnológicas y universitarias.
Innovación centrada en un área o en un Equilibrio entre innovación disruptiva e

objetivo sectorial muy singulares, incremental. Incorporación a la cultura de
encapsulada dentro de la organización trabajo de toda la organización
Organización interna con estructura y Organización alineada hacia la innovación con

recursos limitados de cara a coordinar estructura ad hoc y asignación estable de
acciones de impulso de la innovación. recursos, propios y captados del exterior.
Personal de los organismos portuarios con Programas continuados de capacitación y

escasa formación especializada, sin comunicación al personal en materia de
estímulos hacia la innovación. innovación. Publicación regular de avances.

- Objetivo general de gestión 8.1. Puertos innovadores, con base en un mecanismo sistémico
de incubación y aceleración de proyectos innovadores (`Puertos 4.0`).
- Objetivo general de gestión 8.2. Organismos portuarios co-creadores, enfocados a promo-
ver la innovación en sus áreas de influencia.
- Objetivo general de gestión 8.3. Innovación al servicio del crecimiento azul, enfocada a los
sectores ligados a la mar.
- Objetivo general de gestión 8.4. Premios a la innovación, que estimulen la creatividad, la
audacia y excelencia en el ámbito portuario.
IMPULSO SISTÉMICO DE ORGANISMOS INNOVACIÓN AL PREMIOS A LA

LA INNOVACIÓN PORTUARIOS CO- SERVICIO DEL INNOVACIÓN
CREADORES CRECIMIENTO AZUL
INDICADOR META AÑO
ORGANISMOS PORTUARIOS CON ESTRATEGIA DE INNOVACIÓN APROBADA 100% 2025

ORGANISMOS PORTUARIOS CON COMITÉS MULTIDISCIPLINARES DE INNOVACIÓN EN MARCHA 100% 2025
ORGANISMOS PORTUARIOS CON ALGÚN PROYECTO INNOVADOR EN SERVICIO, CON IMPACTO 100% 2030
REAL, IMPULSADO JUNTAMENTE CON LA COMUNIDAD PORTUARIA
PROYECTOS INNOVADORES EN SERVICIO CON IMPACTO MEDIBLE, SUBVENCIÓN DEL FONDO >5 2030
‘PUERTOS 4.0’ Y PRESENCIA DE MÁS DE UNA AUTORIDAD PORTUARIA
AUTORIDADES PORTUARIAS CON ESTRATEGIAS Y PROYECTOS DE INNOVACIÓN AL SERVICIO 100% 2030

DEL CRECIMIENTO AZUL, APROBADAS Y OPERATIVAS
96
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 8.1: IMPULSO SISTÉMICO DE LA INNOVACIÓN
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la dinámica global que envuelve a los puertos los convierte en palancas trac-
toras de las grandes transformaciones tecnológicas que hoy ya se están experimentando; en particular,
la de la revolución de la economía 4.0. Esta fortaleza viene siendo aprovechada por algunas Autoridades
Portuarias (AAPP) para lanzar ciertas iniciativas de innovación en sus respectivos ámbitos. También se
aprecia un impulso a escala de sistema portuario, dirigido a promover la I+D+i en ese mismo contexto de
la economía 4.0, sobre la base de un diagnóstico de situación y unos ejes de actuación, centrados en la
eficiencia logística, seguridad y protección, sostenibilidad y digitalización. Al hilo de esto, en 2018, se creó
un Fondo de capital denominado ‘Puertos 4.0’, destinado a subvencionar ideas y proyectos innovadores
que emanen del acercamiento a los puertos del tejido emergente de emprendedores y ‘start ups’ pre-
sente en sus entornos respectivos. El Fondo ‘Puertos 4.0’ se dotó de un presupuesto de entre 20 y 25
millones de euros, con origen en el Fondo de Compensación Interportuario, para un periodo de 4 años.
Fue una acción concertada a nivel de sistema portuario, pues se amparó en una decisión adoptada por
unanimidad por los 29 Presidentes de los Organismos Portuarios, en calidad de miembros del comité que
gestiona ese Fondo. Se trata de un primer paso hacia la modernización de los puertos de interés general
desde una perspectiva de red federativa y, por tanto, bajo el criterio de aprovechamiento de las sinergias
derivadas de ese tipo de impulso colaborativo. El Fondo ‘Puertos 4.0’ inició su andadura a raíz de un
contrato de servicios para la constitución de una oficina incubadora y aceleradora de proyectos con un
amplio número de sedes permanentes distribuidas en el territorio nacional. Este objetivo consiste en
reforzar el impulso innovador desde el propio sistema, aprovechando el instrumento ya creado, junto a
una oficina de apoyo con potencia suficiente como para asegurar que las principales verticales de la eco-
nomía 4.0 sean incorporadas a la estrategia y gestión portuaria, con la opción de extender su presupuesto
en función de los resultados de las primeras convocatorias,
- Fondo de capital ‘Puertos 4.0’ reforzado con oficina de apoyo consolidada, en función de los resul-
tados de las primeras convocatorias.
CALENDARIO Y METAS Fase 2: Más de 5 proyectos innovadores METAS: más de 5 proyectos innovadores en servi-
aprobados con subvención del Fondo cio con impacto medible, subvención del Fondo
Fase 1: Fondo ‘Puer- ‘Puertos 4.0’ y presencia de más de una AP ‘Puertos 4.0’ y presencia de más de una AP
tos 4.0’ renovado 50% de AAPP presentes en tales proyectos 100% de AAPP presentes en proyectos aprobados.
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de ideas y proyectos aprobados con subvención del Fondo ‘Puertos 4.0’. Identificación de
aquellos con más de 1 AP
- Número de proyectos en servicio, con impacto real medible, y subvención del Fondo ‘Puertos 4.0’.
Identificación de aquellos con más de 1 AP
- Número de AAPP presentes en algún proyecto aprobado y en servicio con impacto real medible.
97
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 8.2: ORGANISMOS PORTUARIOS CO-CREADORES
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los Organismos Portuarios (OOPP) afrontan los retos de la innovación con
disparidad de recursos, e iniciativas que no siempre surten el efecto esperado. Ante ello, se plantea ci-
mentar la estrategia innovadora de cada OP, sobre una base sólida y eficaz que trascienda una actitud
reactiva ante programas externos de cofinanciación y aumente las probabilidades de lograr un impacto
duradero sobre la realidad portuaria. Para empezar, es recomendable contar con un diseño básico de
dicha estrategia, alineada con el presente Marco Estratégico y a la vez ajustada a las singularidades pro-
pias, que sirva como referencia a seguir para toda la organización, y también como base para fundamen-
tar una asignación sistemática de recursos (gasto e inversión) a esta materia. Estos recursos, propios o
externos, han de soportar no solo acciones singulares de innovación, que, por su ambición o carácter
disruptivo, hagan de punta de lanza para trascender fronteras, sino todos aquellos avances representati-
vos de una imprescindible innovación incremental. Para ello, es prioritario insertar en la estructura del
OP un nivel competencial reconocible (al menos una persona dedicada en exclusividad), con rango, capa-
cidad y poder de interlocución suficientes como para actuar de forma transversal, preferiblemente a tra-
vés del oportuno Comité multidisciplinar de innovación, sea en los ámbitos internos de la propia organi-
zación, sea ante los agentes con interés en el puerto. Tal Comité, debidamente formalizado, contribuirá
a incubar y acelerar ideas y proyectos, estimular avances concretos y supervisar en positivo resultados o
retornos, bajo un esquema de diálogo colaborativo que incite al reaprendizaje. Nada de lo anterior es
posible sin la implicación directa de los órganos de gobierno y de gestión del OP, desde los que habrá de
emanar la estrategia innovadora, las directrices para el avance continuo y un apoyo permanente. Se trata
en definitiva de inocular la innovación en el seno del OP hasta formar parte consustancial de la cultura de
trabajo, pues es la manera más eficaz para irradiar el ambiente de co-creación idóneo para innovar con-
juntamente con los agentes del entorno.
- Estrategia y mecanismo interno de presupuestación de proyectos de I+D+i y supervisión de resulta-

dos
- Constitución de un nivel competencial reconocible en materia de innovación, así como de comités
multidisciplinares de innovación de cada OP
- Acciones lanzadas conjuntamente por el OP y otros agentes del entorno que reflejen la capacidad
innovadora del puerto.
CALENDARIO Y METAS
META 1: 100% OOPP META 2: 100% OOPP con Comi- META 3: 100% OOPP con algún proyecto innova-
con estrategia de in- tés multi-disciplinares de inno- dor en servicio, con impacto real, impulsado junta-
novación aprobada vación implantado mente con la comunidad portuaria
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de Organismos Portuarios con estrategia, mecanismo interno de presupuestación, nivel

competencial y Comités de innovación implantados
- Número de ideas y proyectos de I+D+i en servicio, con impacto real, impulsados juntamente con la
comunidad portuaria, por cada Organismo Portuario.
- Presupuesto de gasto e inversión asignado a actividades de I+D+i. Captación de recursos externos,
por cada Organismo Portuario.
98
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 8.3: INNOVACIÓN AL SERVICIO

DEL CRECIMIENTO AZUL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la Unión Europea define la ‘Economía azul’ (‘Blue economy’) como aquella
“que reconoce la importancia de los mares y los océanos como motores de la economía por su gran po-
tencial para la innovación y el crecimiento”. Se trata de una estrategia a largo plazo que engloba activida-
des tan diversas como la acuicultura, el turismo costero, la biotecnología marina, la generación de energía
renovable marina (principalmente eólica) y la explotación minera de los fondos marinos, entre otras.
Conforme al último informe económico disponible (editado en 2019), la Comisión Europea estima que
dichas actividades suponen el 1,7% del PIB de la Unión Europea y da trabajo directo a 4 millones de per-
sonas. Señala, así mismo, que el mantenimiento y crecimiento de este tipo de economía, encuadrado en
el conceto de ‘Crecimiento azul’ (‘Blue growth’) solo puede lograrse mediante procesos de innovación que
vuelvan dichas actividades más eficientes y sostenibles. De hecho, las iniciativas innovadoras ligadas al
crecimiento azul tendrán una especial consideración dentro del programa marco de innovación ‘Hori-
zonte Europa’ que sustituirá al ‘Horizonte 2020’. Siendo España la segunda economía azul de Europa, los
puertos de interés general adquieren especial peso como catalizadores de actuaciones de innovación al
servicio del crecimiento azul. Corresponde a las Autoridades Portuarias (AAPP) tutelar e incentivar estra-
tegias y proyectos innovadores que sirvan de acicate para dinamizar la economía local del entorno de los
puertos en este contexto de crecimiento azul. También resulta conveniente integrarse en redes emer-
gentes encuadradas en el crecimiento azul, como es la red de puertos azules en Europa o las construidas
sobre asociaciones o ‘clusters’ marítimos nacionales. Conviene igualmente impulsar actividades formati-
vas en cada uno de los segmentos de la economía azul a fin de promocionar el empleo cualificado en este
ámbito. Todo ello proporcionará nuevas líneas de negocio a los puertos, surgidas de los profundos cam-
bios que ya se experimentándose en torno a un ámbito tan trascendental como es el marítimo.
- Desarrollo de estrategias y proyectos de innovación orientados al “Crecimiento Azul” promovidos

por las AAPP, y el sector económico e industrial local.
- Alianzas con sectores clave de la economía azul orientados a fijar un catálogo de medidas para la
innovación en tales sectores
CALENDARIO Y METAS
METAS: 100% de AAPP con estrategias y proyectos de innovación al servicio
del crecimiento azul aprobadas y operativas
100% AAPP con algún acuerdo con sectores clave de la economía azul.
.
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de Autoridades Portuarias con estrategias y proyectos de innovación al servicio del creci-
miento azul aprobadas y operativas
- Número de acuerdos con sectores clave de la economía azul.
99
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 8.4: PREMIOS A LA INNOVACIÓN
ANTECEDENTE/NECESIDAD: además de una estrategia de incentivos a la innovación apoyada en la asig-

nación directa de recursos públicos, ya sean internos del propio sistema como externos al mismo, existen
otros mecanismos de estímulo que también pueden llegar a ser eficaces. Entre ellos, resulta de interés la
concesión de premios a los mejores proyectos de innovación, testados o puestos en práctica con éxito en
un periodo determinado, por parte de promotores o emprendedores, públicos o privados, ligados al ám-
bito portuario. Se trataría de lanzar desde el propio sistema portuario, con cierta regularidad, convocato-
rias con el fin de premiar a aquellos agentes que hayan logrado un avance sustancial en uno o varios
puertos, a raíz de la puesta en marcha de algún proyecto con clara componente innovadora. Cabe encua-
drar estos premios en alguna convocatoria promovida desde alguna institución o foro de alcance más
amplio que el portuario, o centrada en los propios retos tecnológicos del sector portuario. En cualquier
caso, los premios, clasificables en varias categorías, han de adquirir el debido prestigio y se otorgarían
con base en la valoración que realice un jurado designado ad hoc, mediante un acto oficial celebrado al
efecto. Con este tipo de reconocimiento público se incita a la creación audaz y a la excelencia en un ám-
bito de profunda transformación tecnológica como es el portuario.
- Proceso de concesión de premios ya implantado, con una cierta regularidad.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: Primera convocatoria Fase 2: dinámica consolidada regular de

concesión de premios
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de premios concedidos por categorías.
100
Marco Estratégico
Línea Estratégica 9: Puertos con proyección internacional
La creación en 1992 de las Autoridades Portuarias y de Puertos del Estado, fue un revulsivo para
la promoción comercial y presencia institucional de los puertos españoles en el mundo. Se trata
de preservar la mejor posición posible de los puertos en las redes de transporte y logística y
también de contribuir en una escala interinstitucional, tanto bilateral como multilateral europea
y global, a fijar las bases para una política y regulación en materia portuaria acorde con los in-
tereses nacionales.
RELACIONES En el plano de las

CON LA UE
relaciones interna-
cionales, si bien se
ha logrado recien-
temente ocupar la
Presidencia de las
asociaciones más
influyentes en ma-
teria portuaria
FORO PROMOCIÓN (IAPH, PIANC, IALA,
IBEROAMERICANO EXTERIOR Y
DE PUERTOS COOPERACIÓN ESPO), el grado de
intervención en los
planos más técnicos
es susceptible de ser reforzado. Se requiere una estrategia clara soportada por una estructura
sólida, con la que ejercer con regularidad las tareas de cooperación bilateral con países vecinos
e influencia real sobre las instituciones europeas. No hay que olvidar que el espacio europeo es
el primer nivel sobre el que establecer un espacio de mutuo entendimiento y colaboración en
materia portuaria, habida cuenta de la adhesión española a la Unión Europea y las intensas re-
laciones comerciales con los ´socios’ europeos y la relevancia de Europa en el contexto del co-
mercio y del transporte marítimo internacional
Por su parte, en el plano de la promoción exterior, la acción comercial individualizada de la Au-
toridad Portuaria debe apoyarse en un trabajo de campo reglado con misiones específicas en
aquellos segmentos del mercado necesitados de consolidación o con potencialidad real de cap-
tación, completadas con una supervisión eficaz de resultados. Junto a ello, no conviene olvidar
las ventajas de proyectarse al exterior de forma conjunta, ya sea desde una fachada o región
marítima determinada, ya sea desde el sistema portuario. Justamente bajo una última perspec-
tiva nacional, Puertos del Estado viene coordinando la participación de los puertos en ferias y
congresos de alcance internacional, sobre la base de facilitar su visibilidad en los mercados, me-
diante la imagen de marca ‘Puertos de España’ (‘Ports of Spain’). Aun así, reconociéndose las
ventajas de acudir de esta manera al extranjero, conviene evaluar de forma cíclica el grado de
reconocimiento de esta marca, de la misma forma que los resultados reales alcanzados con cada
una de las actividades de proyección exterior.
Por último, se plantea en el presente Marco Estratégico la constitución de un Foro permanente
de puertos iberoamericanos, a fin de poner en valor el puente transatlántico entre Latinoamé-
rica y Europa apoyado en España. Dicho Foro requiere ser dotado con una estructura estable de
recursos a efectos de asegurar una fructífera cooperación técnico-institucional en materia por-
tuaria.
101
Marco Estratégico
Presencia ocasional y fragmentada ante las Presencia regular y cohesionada ante las
instituciones europeas, sin estrategia clara de instituciones europeas de cara a favorecer los
influencia en materia de política portuaria. intereses de los puertos españoles.
Relaciones con países vecinos en materia Estructura estable de relaciones con

portuaria apoyadas en proyectos concretos, países vecinos con un plan de trabajo
sin una estructura estable. concreto en materias de interés.
Promoción exterior de cada Autoridad Promoción exterior de cada Autoridad

Portuaria, apoyada por Puertos del Estado en Portuaria sobre una sistemática reglada
ferias del sector de alcance internacional, con supervisión de resultados y materias
desprovista a veces de trabajo de campo diversificadas, con apoyo de Puertos del
reglado o supervisión de resultados. Estado bajo la marca ‘Puertos de España’
Colaboración con Iberoamérica a través de un Estructura permanente para la cooperación

mecanismo regular de formación, sin técnico-institucional con Iberoamérica en
actividad estable de cooperación. materia portuaria, que sirva de puente a
Europa.

- Objetivo general de gestión 9.1. Refuerzo de las relaciones internacionales de carácter in-
ternacional, para ganar capacidad de influencia externa en la UE y foros multilaterales
- Objetivo general de gestión 9.2. Potenciación de la marca ‘Puertos de España’ a fin de con-
solidar una presencia activa en los mercados internacionales.
- Objetivo general de gestión 9.3. Creación de foro permanente de puertos iberoamerica-
nos, con el fin de servir de puente entre Latinoamérica y Europa.
REFUERZO DE LAS POTENCIACIÓN CREACIÓN DE UN

RELACIONES DE LA MARCA FORO PERMANENTE
INTERNACIONALES ‘PUERTOS DE ESPAÑA’ DE PUERTOS
DE CARÁCTER (‘PORTS OF SPAIN’) IBEROAMERICANOS
INSTITUCIONAL
INDICADOR META AÑO
GRADO DE RECONOCIMIENTO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Alto 2025

DE LA MARCA ‘PUERTOS DE ESPAÑA’
ORGANISMOS PORTUARIOS CON PARTICIPACIÓN ACTIVA, REGULAR Y CON EFECTOS MEDIBLES, 100% 2030
EN ACTIVIDADES INTERNACIONALES DE CARÁCTER INSTITUCIONAL
ORGANISMOS PORTUARIOS CON PROYECCIÓN INTERNACIONAL REGLADA 100% 2030

Y CON EFECTOS MEDIBLES EN EL ÁMBITO COMERCIAL
102
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 9.1: REFUERZO DE LAS RELACIONES INTERNA-

CIONALES DE CARÁCTER INTERINSTITUCIONAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el marco legal actual atribuye a Puertos del Estado la función de ostentar la
representación de la Administración General del Estado en materia portuaria y de señalización marítima,
cuando no sea asumida desde un ámbito ministerial. También asigna a las Autoridades Portuarias una
función de promoción comercial que implica también su participación específica en foros europeos e in-
ternacionales. Estas atribuciones conllevan extender e intensificar la presencia actual de los puertos es-
pañoles en foros multilaterales tales como IAPH, IALA, PIANC. También implica una labor de coordinación
y de punto focal ante las instituciones europeas y las asociaciones portuarias como ESPO, o en sociedades
que prestan servicios de alcance multilateral como MOI (Mercator Ocean International), al objeto de in-
tervenir en el diseño a escala europea de políticas sectoriales portuarias, procesos regulatorios y proyec-
tos de alcance supranacional. Un ámbito de especial relevancia son las acciones de revisión y lanzamiento
de proyectos asociados a la Red Transeuropea de Transporte, las cuáles revisten especial relevancia por
cuanto convergen en una forma determinada de estructuración del espacio europeo en materia de trans-
porte. En cualquier caso, interesa intensificar todavía más la participación en foros o comités internacio-
nales, y la presentación o publicación de ponencias. Conviene además reforzar las relaciones bilaterales
en materia portuaria de España con otros países, empezando por los países vecinos de la Unión Europea.
También conviene fijar un marco estable de mutua colaboración con regiones de interés, como el
Norte/Oeste de África o Latinoamérica. El intercambio de experiencias y la coparticipación en proyectos
de interés común, incita al fortalecimiento de posiciones de mutuo entendimiento, útiles para armar es-
trategias conjuntas. Todo ello debe ser soportado por equipos de los organismos portuarios, alineados
con una estrategia específica de presencia internacional proactiva que fortalezca la defensa de los intere-
ses nacionales a escala de sistema, así como de cada Autoridad Portuaria en particular, e incluso permita
liderar propuestas concretas.
- Elaboración e implantación de una estrategia para reforzar la presencia internacional de los puer-
tos, en especial con los países vecinos.
- Sistema portuario español con alta capacidad de influencia internacional
CALENDARIO Y METAS
META: 100% OOPP con participación activa y regular y con efectos medibles
en actividades de ámbito internacional de carácter institucional
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de foros en los que se interviene activamente (con pruebas documentadas) con resultados
obtenidos.
103
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 9.2: POTENCIACIÓN DE LA MARCA

‘PUERTOS DE ESPAÑA’ (‘PORTS OF SPAIN’)
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la comercialización de cada puerto en un contexto internacional es impres-

cindible para asegurar su mejor posicionamiento posible en los mercados de referencia. De hecho, es hoy
día una labor consolidada de cada Autoridad Portuaria, si bien no siempre responde a una sistemática
reglada. La acción comercial individualizada debe apoyarse en un trabajo de campo reglado con misiones
específicas en aquellos segmentos del mercado necesitados de consolidación o con potencialidad real de
captación, completadas con una supervisión eficaz de resultados. Junto a ello, no conviene olvidar las
ventajas de proyectarse al exterior de forma conjunta, ya sea desde una fachada o región marítima de-
terminada, ya sea desde el sistema portuario. La perspectiva española proporciona una clara referencia
geográfica en países terceros, a la par que la puesta en escena como sistema otorga una economía de
escala muy valiosa a la hora de afrontar la promoción exterior. En este sentido, Puertos del Estado viene
coordinando la participación de los puertos en ferias y congresos de alcance internacional, sobre la base
de facilitar su visibilidad en los mercados bajo la imagen de marca ‘Puertos de España’ (‘Ports of Spain’).
Sin abandonar sectores de interés típicamente portuarios como son los del transporte, la logística y el
comercio, el camino a seguir debe apoyarse en una diversificación hacia la presencia firme y efectiva de
los puertos en otros espacios económicos específicos como el turismo, la sostenibilidad o la innovación
en materia portuaria. La colaboración con ICEX o Turespaña se revela aquí de utilidad. A nivel geográfico,
aparte del propio ámbito interno europeo, interesa consolidarse en los mercados asiático, iberoameri-
cano y africano. Con todo, sea cual sea el sector u territorio donde se actúe, conviene extraer el máximo
rédito posible a la participación en ferias y congresos, reevaluándose de forma cíclica los resultados reales
alcanzados en cada una, algo que se logra con la ejecución de encuestas de satisfacción e indicadores de
compromisos comerciales adquiridos.
- Puertos con proyección comercial apoyada en una sistemática reglada de estudio de mercado con
evaluación de resultados.
- Acción concertada de promoción exterior bajo la marca ‘Puertos de España’ con medición de resul-
tados
CALENDARIO Y METAS
META 2: 100% OOPP con proyección internacional re-
META 1: grado de reconocimiento alto en el ámbito
glada y con efectos medibles en el ámbito comercial
internacional para la marca ‘Puertos de España’
Marca ‘Puertos de España’ reconocida por los clientes
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Encuestas de reconocimiento y satisfacción. Resultados comerciales concretos.
104
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 9.3: CREACIÓN DE UN FORO PERMANENTE

DE PUERTOS IBEROAMERICANOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: España juega un papel muy importante, junto con Portugal, en la creación
de espacios de entendimiento y colaboración mutuos con los países de Iberoamérica, en los marcos ins-
titucional, técnico y comercial. Fruto de los intensos vínculos históricos entre países de habla hispano-
lusa, son, hoy por hoy, las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno que vienen cele-
brándose desde principios de los años 90 con el soporte una Secretaría permanente (hoy SEGIB). A con-
secuencia de este soporte interinstitucional, resulta oportuno retomar la idea de un foro permanente de
puertos Iberoamericanos que sirva de referencia para el intercambio de experiencias en el sector y la
puesta en marcha de estrategias y proyectos de interés común. Puertos del Estado puede ser el orga-
nismo que lidere la creación de este foro. Este foro podría acoger las acciones formativas que con carácter
regular ya se vienen realizando como los cursos para técnicos y gestores de puertos que se imparten en
colaboración con la Comisión Interportuaria de la Organización de Estados Americanos. Con todo, se plan-
tea ir más allá, y conformar una red de intercambios estable que dé lugar a misiones de intercambio de
experiencias que deriven en acciones conjuntas de interés común.
- Una mayor integración de los puertos iberoamericanos en proyectos de interés común.

- Creación de un foro (en su caso, en el marco de las SEGIB) y elaboración de un catálogo de accio-
nes con un calendario.
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: preparación Fase 2: creación de una
Fase final: Foro permanente consolidado
de protocolos oficina permanente
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de países/puertos adscritos.
105
Marco Estratégico
Línea Estratégica 10: Puertos ambientalmente sostenibles
Hace tiempo que el respeto por el medioambiente dejó de ser una obligación añadida, para
pasar a formar parte sustancial de la estrategia portuaria. Ser ‘puerto verde’ y ‘puerto limpio’ es
equivalente a ser ‘puerto eficiente’ y también a ser ‘puerto competitivo’, pues se alinea con el
código ‘verde’ de
ECO-EFICIENCIA
clientes portuarios y
ECONOMÍA
CIRCULAR de la sociedad en ge-
DEBIDA
DILIGENCIA
neral. La doble condi-
AMBIENTAL
ción de urgencia e im-
AUTORIDAD
portancia de lo am-
PORTUARIA
biental obliga a la Au-
AMBIENTAL
DILIGENCIA
REGULACIÓN REDUCCIÓN DE
AMBIENTAL
DILIGENCIA
toridad Portuaria a
DEBIDA
DEBIDA
CONSUMOS ESTÍMULO EMISIONES/VERTIDOS

EFICIENTES COLABORACIÓN
CONTAMINANTES
(AGUA, ENERGÍA…)
EMPRESAS
(TIERRA, MAR, AIRE acreditar debida dili-
RUIDO, OLORES)
PRESTADORAS DE
SERVICIOS/
gencia en la preserva
CONCESIONARIOS
ambiental de los ele-
DEBIDA
DILIGENCIA
mentos portuarios a
AMBIENTAL
PUERTO
su cargo y, además, a
INTEGRACIÓN ENTORNO URBANO
BIODIVERSIDAD
exhortar a la comuni-
dad portuaria a que
CALIDAD AMBIENTAL haga lo propio, con-
forme a un ejercicio de
responsabilidad compartida sobre el conjunto del puerto y el medio costero. La Autoridad Por-
tuaria debe en este sentido, dejar a un lado una actitud laxa o reactiva, sustentada por la consi-
deración de no ser órgano ambiental, para prestarse justamente a colaborar con este mismo
órgano, y promover las oportunas certificaciones, emitir normas de buenas prácticas, regular,
mantener el control y ser contributiva. En lugar de aflorar la preocupación ambiental con oca-
sión de acciones aisladas y de remediación a posteriori, habrá de diseñar una estrategia preven-
tiva con metas concretas de contribución a la mejora ambiental, permanente, medible y com-
partida.
Los focos de atención ambiental de la Autoridad Portuaria ya no son aquellos derivados de los
aspectos más urgentes según exigencias coyunturales, normativas o sociales de cada momento.
El objetivo general de ser ‘puerto verde’ atañe al ciclo completo de actividad portuaria, desde el
diseño y ejecución de las infraestructuras portuarias, hasta la explotación de estas, pasando por
la optimización de los consumos de agua y energía, la aplicación del principio de economía cir-
cular dirigido a la recogida y gestión de residuos (como la del servicio MARPOL para buques), y
la adecuada integración física y funcional de los puertos en su entorno natural y urbano, me-
diante el control de los impactos sobre la calidad del aire, el agua, el suelo y paisaje sonoro
(aéreo y submarino). Con todo, debe establecerse un requisito de máxima exigencia de calidad
ambiental en todos los medios en los que se sitúa un puerto - marino, terrestre, aéreo y ecosis-
témico – así como también de máxima ecoeficiencia posible.
La relevancia de la cuestión ambiental obliga a los Organismos Portuarios a contar con una or-
ganización enfocada hacia la mejora ambiental con estructura ad hoc y recursos estables.
106
Marco Estratégico
Consideración de lo ambiental como una formalidad Consideración de lo ambiental como un factor de

sobrevenida o exigencia a cumplir, generadora de competitividad que atenúa riesgos, da reputación,
costes. y se alinea con la estrategia de los clientes.
Encuadramiento al margen o laxo, apoyado en el Debida diligencia: colaborar con el órgano
hecho de no ser órgano ambiental o responsable ambiental, promover certificaciones, emitir normas
directo, con el control estrictamente necesario. de buenas prácticas, regular y mantener el control.
Posición reactiva, con una perspectiva del corto Estrategia preventiva con metas concretas de
plazo, centrada en acciones aisladas y unilaterales contribución a la mejora ambiental, permanente,
ex post de remediación. medible y compartida.
Orientación parcial, a determinados aspectos más Objetivo de ‘puerto verde’ integral, con un nivel
urgentes según exigencias coyunturales, normativas óptimo de calidad ambiental y de eco-eficiencia,
o sociales que incluye la economía circular en su gestión
Falta de integración del puerto en el entorno Puerto integrado en su entorno natural, que
desde el punto de vista del desarrollo y contribuye al mantenimiento de la biodiversidad
funcionamiento del puerto
Organización con estructura y recursos limitados Organización alineada hacia la mejora ambiental
para promover la mejora ambiental. con estructura ad hoc y recursos estables.

- Objetivo general de gestión 10.1. Debida diligencia en la gestión ambiental, enmarcada en
una estrategia específica y la consecución de las debidas certificaciones
- Objetivo general de gestión 10.2. Elevar la calidad ambiental a fin de coadyuvar a la calidad
del agua, aire y suelo portuarios, por medio de la prevención continua y la respuesta eficaz,
bajo una caracterización del entorno natural del puerto y se integra la preservación de la
biodiversidad en la planificación, desarrollo y explotación del puerto.
- Objetivo general de gestión 10.3. Poner en valor la eco-eficiencia, para minimizar consu-
mos de agua y energía, optimizar el uso del espacio, y avanzar en la economía circular de la
actividad portuaria.
DEBIDA DILIGENCIA EN ELEVAR LA PONER EN

LA GESTIÓN CALIDAD VALOR LA ECO-
AMBIENTAL AMBIENTAL EFICIENCIA
INDICADOR META AÑO

AUTORIDADES PORTUARIAS Y PRINCIPALES OPERADORES PORTUARIOS CON ISO 14001 100% 2030
AUTORIDADES PORTUARIAS CERTIFICADAS CON EMAS 50% 2030
AUTORIDADES PORTUARIAS CON CUMPLIMIENTO ACREDITADO DEBIDA DILIGENCIA AMBIENTAL 100% 2030
NÚMERO DE NO CONFORMIDADES O SUPERACIÓN DE UMBRALES CERO 2030
DE CALIDAD DEL AIRE, AGUA Y SUELO
RESIDUOS GENERADOS CON RECOGIDA SEPARADA 100% 2030

REDUCCIÓN DE CONSUMOS DE AGUA Y ENERGÍA, CON RESPECTO A 2019 30% 2030
PUERTOS QUE HAN CARACTERIZADO SU ENTORNO NATURAL
Y LO INTEGRAN EN LA PLANIFICACIÓN, DESARROLLO Y EXPLOTACIÓN PORTUARIA
100% 2030
107
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 10.1: DEBIDA DILIGENCIA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la Autoridad Portuaria ha de implicarse plenamente en el respeto por el me-

dioambiente, no solo en lo que atañe a sus propias funciones sino en lo que corresponde al conjunto de
agentes de la comunidad portuaria. De ello depende incluso hoy su propia competitividad ante operado-
res o cargadores, así como su labor de preserva del interés general ante la sociedad en general. De hecho,
es un asunto de primer orden para la política nacional, de fuerte sensibilización pública e incluso interna-
lizado ya en la estrategia o rutina de multitud empresas e individuos. Con estas premisas, la materia am-
biental se convierte en parte troncal de la estrategia portuaria, lo que implica de paso su integración
efectiva en las herramientas de gestión de la Autoridad Portuaria. Ésta debe demostrar debida diligencia
en la preserva ambiental de los elementos portuarios a su cargo y además, debe exhortar a las empresas
de la comunidad portuaria a que hagan lo propio, conforme a un ejercicio de responsabilidad compartida
sobre el conjunto del puerto. Consensuar una estrategia de sostenibilidad ambiental a escala de sistema
portuario, tiene la ventaja de multiplicar los beneficios de esa debida diligencia, pues podrá alinearse
mejor con los compromisos que, en un plano multilateral, se están adquiriendo con respecto a cuestiones
clave para el futuro del planeta, como son los de hacer frente a la emergencia climática o la preserva de
la biodiversidad y de la salud humana. Dicha estrategia implica actuar conforme a una estructura común
de líneas de actuación ambiental, con objetivos, metas e indicadores bien definidos, coherentes con los
acuerdos, planes o normativas medioambientales internacionales, europeos, nacionales y de CCAA. Hay
ya un soporte muy útil dado por las memorias de sostenibilidad y los objetivos de sostenibilidad ambien-
tal, incluidos en los Planes de Empresa. También es útil acogerse a sistemas de gestión ambiental (SGA)
debidamente certificados (ISO 14001 o EMAS), tanto Autoridades Portuarias (AAPP) como operadores
portuarios, si bien sobre la base de superar su mero trámite formal, para acreditar fehacientemente la
debida diligencia de cada cual en materia ambiental.
- Estrategia de sostenibilidad medioambiental, alineada con compromisos y planes de alcance inter-

nacional, nacional y de Comunidades Autónomas
- Definición de indicadores de debida diligencia para todos los vectores asociados a la sostenibilidad
medioambiental y cumplimiento completo de los mismos.
- Certificación de SGA ISO 14001, o EMAS, en todas las AAPP que cubran toda la gestión ambiental
- Certificación de SGA ISO 14001, o EMAS, en todas las empresas de la comunidad portuaria
CALENDARIO Y METAS
Fase 2: 100% AAPP con ISO 14001 METAS: 50% AAPP certificadas con EMAS
Fase 1: estrategia de 70% operadores principales 100% operadores portuarios principales con ISO 14001
sostenibilidad ambiental con ISO 14001 100% AAPP con cumplimiento acreditado de debida di-
ligencia
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos con certificación ISO 14001 con alcance completo o EMAS
- % licencias y concesiones de manipulación de mercancías, pesqueras, náutico deportivas o de cons-
trucción naval, certificadas conforme ISO 14001
- Nivel de respuesta medido a través de indicadores de debida diligencia.
108
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 10.2: ELEVAR LA CALIDAD AMBIENTAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: en un contexto de creciente sensibilización pública y exigencia normativa,

en materia de calidad ambiental, resulta esencial articular estrategias de prevención y control de los im-
pactos ambientales sobre el entorno inmediato y próximo, ligados tanto al desarrollo como a la operativa
portuaria. A tal efecto, es oportuna la emisión de recomendaciones de ‘buenas prácticas y mejores téc-
nicas’ de carácter portuario-sectorial en materia ambiental, con alcance en el sistema portuario y parti-
cularizadas a cada puerto. La Autoridad Portuaria debe tener caracterizada la vulnerabilidad de su en-
torno natural, ante la erosión costera en zonas litorales colindantes, el riesgo de contaminación accidental
o la introducción de especies alóctonas a través de las aguas de lastre, y también la social, asociada al
entorno urbano próximo, para desde ahí fijar una mecánica de medición del estado de la calidad del aire,
del agua y del suelo portuarios, así como la del ruido, que le permita dar una respuesta ambiental efectiva
sobre aquellas operaciones portuarias que puedan incumplir normativa de parámetros ambientales (su-
peración de umbrales admisibles). La finalidad que se persigue aquí es contribuir a cuidar la biodiversidad
y elevar el nivel de salud y bienestar de la población próxima, bajo el principio ‘working with Nature’. Para
ello, el hecho de no ser órgano ambiental no impide a la Autoridad Portuaria desplegar una pauta proac-
tiva en defensa de la sostenibilidad del propio medio circundante, mediante la inclusión de condiciones
explícitas sobre los esquemas de planificación y operación, así como sobre los equipos e instalaciones de
los operadores. Tales condiciones se incluirán en figuras de planificación (planes directores de infraes-
tructuras, de empresa y de inversiones), en títulos de prestación de servicio (licencias, autorizaciones) o
de ocupación del dominio público (concesiones, autorizaciones demaniales) y en ordenanzas portuarias.
Son condiciones que irán dirigidas a prevenir y minimizar los impactos ambientales de cada actividad, en
un marco de máxima colaboración posible con las autoridades municipales y de la Comunidad Autónoma.
Este tipo de intervención anticipativa y regulatoria, sobre una base técnica rigurosa, hace que la debida
diligencia en materia ambiental pueda ser realmente eficaz.
- Caracterización del entorno natural y monitorización de parámetros ambientales.

- Normas o guías de buenas prácticas, o mejores técnicas para los distintos tipos de actividad y vec-
tores ambientales (aire, agua, suelo…)
- Condiciones ambientales en figuras de planificación, títulos de prestación de servicio y de ocupa-
ción del dominio público y en ordenanzas.
- 100% puertos con calidad del aire, agua y suelo bajo control y con un nivel óptimo.
- 100% de puertos que han caracterizado su entorno natural e integran dicha información en la pla-
nificación, desarrollo y explotación portuaria.
METAS: calidad del aire, agua y suelo con

CALENDARIO Y METAS cero no conformidades
Fase 1: puertos con calidad del aire,
cero superación de umbrales
agua y suelo bajo control
100% de puertos plenamente integrados
en su entorno natural
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado para los vectores ambientales basados en evaluación de cumplimiento nor-
mativo de parámetros ambientales.
- Indicadores de estado y percepción basados en número de quejas o reclamaciones por motivo me-
dioambiental y en las acciones adoptadas para su prevención y corrección
- Indicadores de estado y respuesta acerca de caracterización del entorno natural y su preservación.
109
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 10.3: LOGRAR PUERTOS ECO-EFICIENTES
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el consumo de energía y de agua, el vertido de aguas residuales, la gestión

de residuos y la del material dragado, son partidas de cuantioso gasto para las Autoridades Portuarias
(AAPP), que afectan a la huella ecológica. Una fuente de ahorro fundamental es la optimización de las
operaciones portuarias, aspecto recogido en el objetivo 4.2. Además de ello, tres principios básicos han
de regir el desempeño: la austeridad, la autosuficiencia y el reciclado. La aplicación de estos principios
precisa, en primer lugar, ejercer un total control, preferiblemente en tiempo real, de los consumos de
energía y de agua, así como de los caudales de vertido, de los volúmenes residuos y de material dragado
generados, recogidos y tratados. En el campo de la energía, urge minimizar los consumos en alumbrado
exterior con luminarias de bajo consumo y regulación inteligente; así mismo, los edificios e instalaciones
(lonjas, estaciones marítimas, etc.), tanto existentes como proyectadas, deberán adaptarse a las especi-
ficaciones de “edificios de consumo casi nulo”, mejorando sus envolventes y su climatización (con siste-
mas geotérmicos o hidrotérmicos); esta condición, junto al resto, debería extenderse a todo el puerto
mediante esquemas de incentivo y regulatorios, en colaboración con los operadores portuarios. Por su
parte, es preciso ampliar la cobertura de las redes de recogida de aguas residuales y de escorrentías, de
forma que puedan recibir un correcto tratamiento, a fin de evitar la contaminación de los sedimentos del
fondo marino susceptibles de ser material dragado. Además, se sugiere mejorar la trazabilidad de los
residuos generados en el puerto, sobre esquemas de gestión que incentiven su separación y valorización,
y a la vez, desincentiven su posible abandono. El servicio MARPOL constituye una clara referencia de
contribución a un principio de economía circular que conviene extender a toda actividad portuaria, en
línea con la Estrategia Española de Economía Circular. Por último, a fin de reducir costes de operación y
riesgos para las AAPP, e incrementar la calidad y eficiencia de los servicios, se recomienda que la distri-
bución y comercialización de agua y energía sea desarrollada por empresas especializadas y regulada en
sus respectivos sectores, y que las tareas de recogida y valorización de residuos sean realizadas bajo el
formato de servicios comerciales debidamente reglados.

- Control en tiempo real de consumos de agua y electricidad, y del nivel de vertidos.
- Optimización del consumo de agua y energía.
- Amplia cobertura de redes separativas de recogida de aguas residuales y pluviales, con tratamiento
descontaminante, incluyendo proyectos de reciclado y reutilización del agua de lluvia y proceso.
- Trazabilidad plena de los residuos recogidos y generados en el puerto, con elevados ratios de sepa-
ración y valorización.
- Electrificación, gestión de agua dulce, agua residual y residuos cubierta por empresas de distribu-
ción y comercialización.
CALENDARIO Y METAS
Fase
Fase 1: 100%
1: 100% de de puntos
puntos de de consumo
consumo y dey de METAS: 100% de residuos generados con recogida separada
vertido, controlados 30% de reducción de consumos de agua y energía con resp. a 2019
vertido, controlados
2021 2022 2025 2030

INDICADORES:
- % de consumos controlados de agua y electricidad.
- % agua autoreciclada (procedente de lluvia o procesos)
- % de cobertura de las redes de aguas residuales y de escorrentías
- % de residuos generados con recogida separada e integrados en procesos de valorización.
- % de la zona de servicio donde la distribución y comercialización de energía la realizan empresas de
mercado. Ídem para el resto de las actividades.
- Número de edificios e instalaciones de consumo casi nulo
110
Marco Estratégico
Línea Estratégica 11: Puertos eco-proactivos
La dimensión ambiental en la que se desenvuelve un puerto no solo se circunscribe a su fuero

interno. Un puerto debe contribuir a la consecución de las metas ambientales de los modos de
transporte que en él concurren y también las relativas a todas las escalas geográficas, incluyendo
la global. Hay que admitir que, en esta línea, como en otras muchas, el trabajo concertado a
escala del sistema portuario resulta más eficaz. La estrategia ambiental del puerto habrá de in-
corporar esta perspectiva hacia el exterior, incardinándose en otras estrategias como la marí-
tima o la del transporte, así como las relativas al cambio climático y transición energética.
Durante décadas, la política europea de transporte ha apostado por un reequilibrio del sector a
favor del ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y las vías navegables, con menores
costes unitarios externos, que la carretera. Pero la diferencia de costes externos entre modos
se ha ido atenuando, hasta el punto de que hoy, el deber de reducir costes externos atañe en
realidad a todos ellos. Dado que una componente sustancial de estos costes es imputable a
afecciones ambientales, es preciso sumar todos los modos a la excelencia en su desempeño
‘verde’ o ecológico. Sin perjuicio de la imposición de restricciones por vía regulatoria, (por ejem-
plo, el límite del 0,5% de SOx para los combustibles marinos a partir de enero del 2020), se plan-
tea un programa de eco-incentivos que premien el mérito ambiental por parte de los operadores
que acceden a los puertos, ya sea del lado mar como del lado tierra.
El programa de eco-in-
MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO.
centivos conlleva una
DESCARBONIZACIÓN
reducción de gases de
INCENTIVAR SERVICIOS DE TRANSPORTE
OBSERVATORIO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
efecto invernadero,
FERROCARRIL, AUTOPISTAS DEL MAR,
CONTRIBUCIÓN
QUE PREMIEN EL MÉRITO AMBIENTAL
ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO.
AMBIENTAL
con lo que se trata de
CARRETERA ECOLÓGICA
PLANES DE ADAPTACIÓN
una acción encuadra-

CONTRIBUCIÓN
CONTRIBUCIÓN
ble en la lucha contra el

AMBIENTAL
SISTEMA
AMBIENTAL
PORTUARIO
calentamiento global.
Pero no es la única a
ESTÍMULO
desplegar desde los
puertos. En línea con el
AUTORIDAD
PORTUARIA
‘Pacto verde’ (saldo
neutro total de emisio-
EMPRESAS
PRESTADORAS nes de gases de efecto
DE SERVICIOS
PUERTO
invernadero en 2050) y
el paquete ‘fit for 55,
impulsado por las instituciones europeas, las Autoridades Portuarias han de contribuir a paliar
la emergencia climática, liderando proyectos ambiciosos o disruptivos, asegurando la complici-
dad de toda la comunidad portuaria y fijando una meta medible de reducción de huella de car-
bono, basados en la electrificación y penetración de combustibles alternativos, como los de tran-
sición (GNL) o los emergentes (Hidrogeno, etc.) en el conjunto de la actividad portuaria, con una
clara apuesta por proyectos de generación renovable y autoconsumo, apoyados por iniciativas
de captación de carbono y de su fijación en ecosistemas litorales y costeros. Por otro lado, ha-
bida cuenta de que los efectos del cambio climático ya se están dejando notar, máxime en un
medio tan vulnerable como el costero, cada Autoridad Portuaria debe contar su plan de adap-
tación al cambio climático, sobre la base de un observatorio creado ad hoc a escala de sistema
portuario, aprovechando el sistema en servicio de análisis y predicción océano-meteorológico.
111
Marco Estratégico
Escaso esfuerzo de incentivación para la Programa de eco-incentivos desde los

mejora ambiental de los operadores de puertos españoles dirigido a los operadores
transporte concurrentes en el puerto de transporte o a la demanda de éstos, con
(marítimos, viarios y ferroviarios). base en un objetivo medible de reducción de
costes externos.
Contribución reactiva a la lucha contra el Contribución proactiva a la lucha contra el

cambio climático, limitada a cumplir la cambio climático, liderando proyectos de
regulación o la política general en la materia, autoconsumo con energías renovables e
con acciones aisladas y sin estrategia implantación de combustibles alternativos de
concreta. huella de carbono neutra, asegurando la
complicidad de toda la comunidad portuaria
y con meta medible de reducción de huella de
carbono.
Ausencia de iniciativas para adaptarse a
Autoridad Portuaria con plan de adaptación
los efectos del cambio climático.
al cambio climático, sobre la base de un
observatorio creado ad hoc a escala de
sistema portuario, aprovechando el sistema
de análisis y predicción océano-meteorológico

- Objetivo general de gestión 11.1. Incentivar una movilidad ecosostenible, por medio de
sistemas de ecoincentivos que premien el mérito ambiental en los servicios de transporte.
- Objetivo general de gestión 11.2. Contribuir a la mitigación del cambio climático con el
compromiso de toda la comunidad portuaria en torno al objetivo de descarbonización, me-
diante un claro impulso a proyectos de autoconsumo con energías renovables y suministro
de combustibles alternativos con huella de carbono neutra a todos los sistemas de trans-
porte que confluyen y operan en el puerto.
- Objetivo general de gestión 11.3. Contribuir a la adaptación del cambio climático, asegu-
rando la resiliencia de las infraestructuras portuarias.
INCENTIVAR UNA CONTRIBUIR A LA CONTRIBUIR A LA

MOVILIDAD ECO- MITIGACIÓN DEL ADAPTACIÓN AL
SOSTENIBLE CAMBIO CLIMÁTICO CAMBIO CLIMÁTICO
INDICADOR META AÑO
AUTORIDADES PORTUARIAS CON CONCURRENCIA DE BUQUES, CAMIONES Y TRENES 100% 2030

CON EXCELENCIA ACREDITADA EN SU DESEMPEÑO AMBIENTAL
REDUCCIÓN DE COSTES EXTERNOS UNITARIOS DEL TTE CONCURRENTE EN PUERTO 50% 2030
CON RESPECTO A 2019
% DE ENERGÍA CONSUMIDA EN EL PUERTO PROCEDENTE DE AUTOGENERACIÓN RENOVABLE O 50% 2030
DE COMBUSTIBLES ALTERNATIVOS NEUTROS EN CARBONO
REDUCCIÓN DE LA HUELLA DE CO2 DE LAS AUTORIDADES PORTUARIAS, CON RESP A 2019 70% 2030
REDUCCIÓN DE LA HUELLA DE CO2 DE LOS PUERTOS, CON RESPECTO A 2019 50% 2030
PUERTOS ADAPTADOS AL CAMBIO CLIMÁTICO (CON PLAN EN EJECUCIÓN) 100% 2030
112
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 11.1: INCENTIVAR UNA MOVILIDAD ECO-SOSTENIBLE
ANTECEDENTE/NECESIDAD: en aras del principio de movilidad sostenible, la política común de transporte

de la Unión Europea (reflejada en los Libros Blancos de Transporte de los años 1992, 2001, 2011), ha
venido defendiendo un reequilibrio del sector a favor de modos como el ferrocarril, el transporte marí-
timo de corta distancia y las vías navegables, capaces de ofrecer por unidad de transporte, no solo me-
nores ‘costes internos’ que la carretera, sino también menores ‘costes externos’ (derivados de emisiones
de gases contaminantes y de efecto invernadero, ruido, accidentes y congestión). No obstante, esta dife-
rencia de costes externos en contra de la carretera se ha ido atenuando por mor de las mejoras de la
seguridad y eficiencia de la combustión de los motores que propulsan los vehículos pesados, hasta el
punto de que hoy, el deber de reducir costes externos atañe en realidad a todos y cada uno de los modos
de transporte (marítimo, ferrocarril y carretera). Dado que una componente muy importante de estos
costes, tiene que ver con afecciones sobre el medio físico y humano, es preciso provocar que todos los
modos se sumen a la excelencia en su desempeño ‘verde’ o ecológico. Una manera para impulsar ese
buen desempeño ambiental es imponer restricciones por vía regulatoria, tal y como, por ejemplo, el límite
del 0,5% de SOx acordado por la OMI para los combustibles marinos a partir de enero del 2020. Pero
existen también vías incentivadoras apoyadas en ayudas a la consecución de un mérito ambiental, a ser
otorgadas por aquellas administraciones con recursos disponibles como son, por ejemplo, las Autoridades
Portuarias y Puertos del Estado. Estas ayudas pueden ir complementadas por otras con cargo al meca-
nismo CEF (‘Conectar Europa’) adscrito a la Red Transeuropea de Transporte, u otros fondos públicos. Se
trata de irradiar desde los puertos hacia el resto de la cadena de transporte, acciones contundentes de
mejora ambiental, de corte tecnológico o a raíz de un buen desempeño logístico, por parte de los opera-
dores que acceden a ellos, ya sea del lado mar como del lado tierra.
- Contribución del sistema portuario a la reducción de costes externos en el sistema común de trans-
porte a través de la promoción de esquemas de eco-incentivo que estimulen la consecución de
méritos socio-ambientales por parte de los operadores que concurren en los puertos.
CALENDARIO Y METAS METAS: 100% AAPP con concurrencia de buques, trenes y camiones
con excelencia acreditada en su desempeño ambiental.
Fase 1: puesta en marcha de un 50% de reducción de costes externos unitarios del transporte
mecanismo de eco-incentivos concurrente en los puertos con respecto a 2019
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado de situación acerca de la puesta en marcha de los eco-incentivos.

- Reducción de costes externos imputables a la movilidad teniendo en cuenta volumen y recorrido
(tonxkm, viajxkm)
113
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 11.2: CONTRIBUIR A LA MITIGACIÓN

DEL CAMBIO CLIMÁTICO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: en línea con el Acuerdo de la COP-21 celebrada en París en 2015, de mantener el

aumento de la temperatura media del planeta por debajo de 1,5º C, las instituciones europeas han ido reforzando
sus políticas para hacer frente a lo que es, sin duda, una emergencia climática. En 2018, la Comisión Europa presentó
una estrategia (COM 2018 773) para una economía climáticamente neutra en 2050. Un año después se lanzó el Pacto
Verde Europeo, coincidiendo con el COP-25 de Chile celebrado en Madrid, que incluyó un paquete de medidas para
liderar desde Europa la transición ‘justa’ hacia una economía limpia y descarbonizada. Por último, el paquete ‘fit for
55’ adelanta a 2030 los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). En España, el
artículo 16 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y de transición energética, incorpora un capítulo
específico para el transporte marítimo y los puertos. Una parte sustancial de tales medidas hacen referencia a la
energía y el transporte, sectores responsables de buena parte de emisiones de gases de efecto invernadero. Los
puertos deben convertirse en punta de lanza de estas estrategias de mitigación rápida del calentamiento global, algo
que implica por igual a las Autoridades Portuarias (AAPP) y los operadores portuarios. En particular, se requieren
infraestructuras, operaciones y servicios energéticamente diversificados, neutros en carbono, soportados por ener-
gías renovables y con medidas compensatorias de fijación de carbono, a lo cual se articularán incentivos vía refuerzo
de las bonificaciones a las tasas. Además, con la mirada puesta hacia fuera, el puerto debe liderar la vertebración de
cadenas de transporte que minimicen las emisiones de GEI, para lo cual habrá de contar con medidas estándar de
huella de carbono que permitan certificar una logística ‘verde’, junto con los oportunos mecanismos regulatorios y
de eco-incentivos que inciten a la reducción de dicha huella. Ello atañe desde el suministro de energías alternativas
a los buques (GNL, OPS, H2, NH3, otros), conforme a los acuerdos de la Organización Marítima Internacional y el
acervo comunitario, hasta la promoción del transporte ferroviario y marítimo de corta distancia (con estándares ‘ver-
des’ acreditados), pasando por un tráfico de camiones de bajas emisiones.

- Generación de energía renovable en edificios e instalaciones de AAPP y operadores.
- Compra de energía con certificación de renovable en todos los puertos.
- Proyectos de descarbonización, coparticipados por AAPP, operadores portuarios y empresas espe-
cializadas en generación eléctrica.
- Proyectos de fijación de CO2 en ecosistemas litorales y marinos que compensen emisiones.
- Requisitos de balance neutro en carbono a nuevas concesiones o autorizaciones, a operadores y a
empresas contratadas por las AAPP
- Consolidación de instalaciones y servicios de suministro de energías alternativas a buques (GNL,
OPS, H2, NH3, otros)
- Movilidad atendida por modos de transporte con baja huella de carbono
CALENDARIO Y METAS METAS: 70% de reducción de la huella de CO2 de las AAPP

50% de reducción de la huella de CO2 de los puertos
Fase 1: 50% de reducción de la huella de CO2 de las AAPP
con respecto a 2019
30% de reducción de la huella de CO2 de los puertos
50% de la energía consumida en puerto con origen en autogenera-
con respecto a 2019
ción renovable o combustibles alternat. neutros en carbono
Unidades portuarias energéticamente autosuficientes
100% puertos con amplia electrificación según demanda.
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Huella de CO2 de los puertos en nivel I, II, y III. Radios de acción: Autoridad Portuaria, puerto y cadena
- % de la energía suministrada a buques de carácter alternativo (GNL, OPS, H2, NH3, otros)
- Indicador de debida diligencia de gestión de la huella de carbono del puerto.
- Número de puertos con amplia electrificación de sus instalaciones, según demanda.
- % de la energía consumida por las AAPP procedente de autogeneración renovable
- % de la energía consumida en los puertos procedentes de autogeneración renovable
114
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 11.3: CONTRIBUIR A LA ADAPTACIÓN

AL CAMBIO CLIMÁTICO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: en 2013 se acordó en la UE una ‘Estrategia de adaptación al cambio climá-

tico’, que instaba a los Estados Miembros a adoptar medidas exhaustivas para asegurar la resiliencia de
las infraestructuras ante los efectos del calentamiento global. Este mandato se traduce en España en el
denominado ‘Plan nacional de adaptación al cambio climático. 2021-2030’. El medio costero es muy sen-
sible ante estos efectos, y, por ende, los puertos, cuyo diseño responde a variables asociadas a acciones
climáticas, con medias y extremales que ya están cambiando. Se trata de medir, evaluar y actuar para
garantizar la operatividad de los elementos físicos que componen los puertos y también para anticiparse
o reaccionar con eficacia ante disrupciones del servicio por los citados efectos. Ello implica extender el
diseño de nuevas infraestructuras, así como el mantenimiento preventivo de todas ellas, a nuevos esce-
narios adversos por calentamiento global, tales como la elevación del nivel medio del mar o el recrudeci-
miento de los temporales marinos. Incluso es oportuno ir más allá y anticipar los cambios que pueda sufrir
la demanda de los puertos a causa de la posible reconfiguración de rutas marinas, de la logística y el
comercio exterior, inducida por el deshielo de la banquisa ártica u otra disrupción natural a escala global.
A tal efecto, hay que partir por medir los efectos de fenómenos océano-meteorológicos imputables al
cambio climático, a fin de diagnosticar la vulnerabilidad de las infraestructuras ante su desencadena-
miento y programar, en consecuencia, las acciones a ejecutar. Por su doble carácter de urgencia e impor-
tancia, Puertos del Estado debe avanzar en un Observatorio portuario del cambio climático que caracte-
rice sus efectos y las Autoridades Portuarias han de velar por la adaptación de los puertos a tales fenó-
menos, actuando conforme a un Plan que establezca las medidas a adoptar de motu propio sobre los
elementos a su cargo, exhortando a hacer lo propio a la comunidad portuaria
- Plan de adaptación al cambio climático del sistema portuario, y de cada Autoridad Portuaria en
particular:
- Estudio prospectivo de los efectos del cambio climático sobre la demanda y oferta portuaria
- Evaluación de la vulnerabilidad de las infraestructuras y operaciones portuarias ante fenóme-
nos climáticos adversos medidos. Definición de umbrales.
- Información de alta resolución océano-meteorológica ante escenarios de cambio climático mar-
cados por los sucesivos informes del IPCC.
- Diseño de las acciones a acometer y su inclusión en los instrumentos de planificación y de ges-
tión.
- Observatorio portuario del cambio climático
CALENDARIO Y METAS
Fase 1: 100% AAPP con planes de adaptación METAS: 100% de puertos adaptados
Observatorio portuario del cambio climático al cambio climático
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos con Planes de adaptación al cambio climático aprobados y en marcha.

- Número de puertos con las vulnerabilidades detectadas y caracterizadas
- Indicadores de programación de acciones y presupuestación de recursos, así como de logros alcan-
zados como consecuencia de los citados Planes.
115
Marco Estratégico
Línea Estratégica 12: Puertos comprometidos con su ciudad
En muchos núcleos del litoral, no se sabe qué fue antes, si el puerto o la ciudad. El caso es que
ambos han ido creciendo durante siglos a base de una retroalimentación socioeconómica, sin
que, por el contrario, exista una compatibilidad plena a la hora de convivir en un mismo espacio.
De cara a resolver los asuntos que vinculan al puerto con su ciudad, se aboga por la creación de
un foro permanente puerto-ciudad, destinado a atender la ordenación espacial del distrito ur-
bano-portuario, los servicios para una funcionalidad común y las acciones de apoyo social. Ade-
más, resulta muy recomendable acompañar al trabajo de ese foro, de acciones de comunicación
y publicidad activa, impulsadas por la Autoridad Portuaria, que permitan visibilizar la contribu-
ción de la actividad portuaria sobre su entorno socioeconómico, con vistas a que el ciudadano
termine haciendo suyo el puerto.
Desde un punto de vista físico,
Foro permanente en España se han lanzado ope-
PUERTO-CIUDAD
raciones urbanísticas de gran
interés para promover la inte-
gración puerto-ciudad. La idea
AUTORIDAD AUTORIDADES
LOCALES
es abrir al ciudadano espacios
PORTUARIA
con fuerte centralidad urbana
capaces de permitir la coexis-
tencia de distintos usos. Pero
las soluciones encontradas
PERSONAS
para la ordenación espacial re-
velan una apreciable heteroge-
ESPACIOS, REDES, INSTALACIONES, SERVICIOS COMUNES neidad. A este respecto, se
echan de menos unas reglas de
PUERTO CIUDAD
juego claras para una correcta
regeneración urbano-portua-
ria, en función de las circunstancias particulares de cada ciudad y de cada puerto. Interesa ma-
terializar con éxito planes y proyectos de integración puerto-ciudad con criterios de excelencia
sobre la estética, funcionalidad y viabilidad.
Se observan, por otro lado, situaciones de descoordinación en relación con el amplio abanico de
redes e instalaciones municipales que atraviesan cada puerto, hasta el punto de no tener a veces
solución de continuidad. Es precisa la integración plena de este tipo de infraestructura, a fin de
asegurar la funcionalidad de los servicios, la movilidad y la transformación digital.
En el marco de la responsabilidad social corporativa, las Autoridades Portuarias suelen destinar
ayudas para cubrir necesidades socio-culturales concretas de gran valor. Conviene someter al
mecanismo de otorgamiento de ayudas en el ámbito urbano a un ordenamiento específico so-
bre la base de un acuerdo o convenio suscrito con las oportunas autoridades locales, de forma
que funcione conforme a unas reglas de juego transparentes, objetivas y proporcionadas.
116
Marco Estratégico
Heterogeneidad en relación con los criterios Regeneración urbano-portuaria a través de

para la apertura a la ciudad de espacios planes y proyectos con criterios de
portuarios. Frentes marítimos urbano- excelencia en lo relativo a la estética,
portuarios todavía faltos por ordenar. funcionalidad y viabilidad
Redes e instalaciones municipales y Integración plena de redes e instalaciones
portuarias a veces sin solución de municipales y del puerto asegurando la
continuidad. Servicios compartidos entre el funcionalidad de los servicios, la movilidad y
puerto y la ciudad no siempre coordinados, la transformación digital
Ayudas sociales en ocasiones sin estructura Ejercicio reglado de responsabilidad

ni procedimiento. social corporativa con la ciudad.
Relaciones institucionales entre la Autoridad Foro permanente puerto-ciudad destinado

Portuaria y las Autoridades locales, sin a atender la ordenación del distrito urbano-
permanencia en el tiempo y a veces en portuario, los servicios para una funcionalidad
situación de conflicto. común y las acciones de apoyo social.
Iniciativas para dar a conocer el puerto Plan de visibilización de la actividad

aisladas o desprovistas de un soporte portuaria con vistas a que el ciudadano haga
estable o plan de comunicación. suyo el puerto.

- Objetivo general de gestión 12.1. Puertos abiertos al ciudadano, por medio de ordenacio-
nes del frente marítimo portuario y la recuperación de patrimonio histórico-artístico
- Objetivo general de gestión 12.2. Servicios portuario-municipales coordinados de modo
que se logre una imbricación funcional de las instalaciones y redes urbanas, así como se
comparta una plataforma digital puerto-ciudad
- Objetivo general de gestión 12.3. Fomento de la responsabilidad social corporativa en el
entorno, diseñada sobre un acuerdo reglado de asignación de recursos
- Objetivo general de gestión 12.4. Dar a conocer el puerto, con el objetivo de que el ciuda-
dano lo haga suyo
PUERTOS ABIERTOS SERVICIOS PORTUARIO- FOMENTO DE LA DAR A CONOCER

AL CIUDADANO MUNICIPALES RESPONSABILIDAD EL PUERTO
COORDINADOS SOCIAL CORPORATIVA
EN EL ENTORNO
INDICADOR META AÑO
AUTORIDADES PORTUARIAS CON FOROS TÉCNICOS PERMANENTES 100% 2025

PUERTO-CIUDAD CONSTITUIDOS Y EN MARCHA
AUTORIDADES PORTUARIAS CON MECANISMO REGLADO 100% 2025

Y EN MARCHA, DE APOYO AL ENTORNO
VALORACIÓN MEDIA GENERAL DE LOS PUERTOS POR PARTE DE LOS CIUDADANOS Alta 2025
NUEVOS PROYECTOS SIGNIFICATIVOS DE REGENERACIÓN PUERTO-CIUDAD EN SERVICIO 5 2030

PUERTOS CON PLATAFORMAS DIGITALES COMPARTIDAS PUERTO-CIUDAD 10 2030
117
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 12.1: PUERTOS ABIERTOS AL CIUDADANO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: son numerosos los puertos españoles en los que sus instalaciones más anti-
guas, radicadas en áreas de fuerte centralidad urbana, se van abriendo al ciudadano a medida que van
rediseñándose de cara a albergar usos compartidos con la actividad portuaria, conforme a algún tipo de
proyecto de regeneración urbanístico-portuaria. Es frecuente además que tales áreas permanezcan in-
sertas en dominio público portuario, con el ‘uso vinculado a la interacción puerto-ciudad’ que el marco
legal portuario contempla. Son áreas que conservan la calificación de ‘sistema general portuario’, si bien
quedan ordenadas a través de un plan especial integrado en los planes generales de ordenación urbanís-
tica. Es posible también desafectar del dominio público portuario este tipo de áreas y proceder, ya como
bien patrimonial, a su alquiler, venta o transmisión a la administración competente. En cualquier caso,
las operaciones de apertura al ciudadano de espacios portuarios tienen vital importancia no solo para el
desarrollo fisonómico de las ciudades del litoral, sino para la propia calidad de vida de sus habitantes. Es
preciso pues que cada Autoridad Portuaria articule una línea de acción específica para la puesta en valor
de su distrito urbano-portuario, con mejores prácticas compartidas a escala de sistema. El objetivo con-
siste en abrir un cauce de comunicación permanente con las autoridades locales para promover planes o
proyectos de regeneración urbano-portuario con criterios de excelencia, de modo que sean referentes
de las propias ciudades, máxime si con ello se recupera además patrimonio de valor histórico-artístico o
cultural, presente en el área portuaria. Ello implica además participar en asociaciones internacionales
tales como RETE o AIVP.
- Foro técnico permanente entre la AP y la autoridad local para el impulso de proyectos de interac-
ción puerto-ciudad.
- Nuevos planes o proyectos de regeneración puerto-ciudad que combinen desde la excelencia, es-
tética, funcionalidad y viabilidad
CALENDARIO Y METAS
META 1: 100% AAPP con foros técnicos permanentes META 2: 5 nuevos proyectos significativos de
puerto-ciudad constituidos y en marcha regeneración puerto-ciudad en marcha
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de foros puerto-ciudad constituidos para la mejora urbanística. Reuniones con compromi-
sos adquiridos en firme. Actas de las reuniones.
- Listado de planes y proyectos de regeneración puerto-ciudad significativos puestos en marcha con
su estado de situación.
118
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 12.2: SERVICIOS PORTUARIO-MUNICIPALES COORDINADOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los puertos dan cabida a una buena colección de instalaciones y redes de
titularidad municipal, que tienen que ver con la dinámica de funcionamiento de una ciudad, como son las
relacionadas con el abastecimiento de agua y energía, el saneamiento y canalización de aguas residuales,
la gestión de residuos generados por la actividad portuaria así como el aprovechamiento para rellenos
portuarios de residuos procedentes de la construcción, las instalaciones y servicios de aparcamiento, las
de bomberos o de protección civil en zonas comunes, etc. También albergan los puertos tramos o incluso
redes internas viarias y ferroviarias que, o bien contribuyen a dar soporte a la propia movilidad urbano-
metropolitana, o han de compatibilizarse con ella. Son muy amplios y diversos los campos de actividad
compartida con el entorno urbano, los cuáles exigen estrechar las líneas de colaboración directa entre las
administraciones portuaria y local. Las Autoridades Portuarias han de apoyarse en un comité permanente
de trabajo que se reúna con regularidad con la ciudad adyacente, sobre la base de una hoja de ruta con-
creta para la mejora continua de servicios comunes. El puerto y la ciudad han de ir de la mano en la
dotación de equipamientos e instalaciones que requieren continuidad a lo largo del frente costero, así
como en la prestación eficaz de los correspondientes servicios portuario-municipales. Es más, tales dota-
ciones y servicios deben gestionarse a través de una infoestructura debidamente conectada de manera
que la inexcusable transformación digital del puerto y la ciudad discurra a través de una senda común de
gestión inteligente de datos.
- Foro técnico permanente entre la AP y la autoridad local para coordinar dotaciones y servicios por-
tuario-municipales (ver objetivo general de gestión 12.1)
- Plataformas digitales compartidas puerto-ciudad
CALENDARIO Y METAS
META: 10 puertos con plataformas digitales
puerto-ciudad constituidas
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de puertos con plataformas digitales constituidas
119
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 12.3: FOMENTO DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL

CORPORATIVA EN EL ENTORNO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: las ayudas o subvenciones que las Autoridades Portuarias (AAPP) otorgan a
actividades o proyectos impulsados en los entornos urbanos o comarcales, tienen en ocasiones, mucho
arraigo histórico. Responden a necesidades socioculturales concretas de gran valor dentro de un ejercicio
de responsabilidad social corporativa que las propias AAPP tienen también que asumir. No siendo de
carácter estructural, sino discrecional y finalista, conviene someter el mecanismo de otorgamiento de
ayudas o subvenciones a un ordenamiento específico sobre la base de un acuerdo o convenio suscrito
con las oportunas autoridades locales, de forma que funcione conforme a unas reglas de juego transpa-
rentes, objetivas y proporcionadas. Para ello, es recomendable articular desde cada Autoridad Portuaria
un comité que evalúe propuestas, proponga los otorgamientos de ayudas y supervise los resultados al-
canzados. Conviene que dicho comité cuente con la debida representatividad no solo en relación con las
administraciones locales y comarcales, sino con los principales grupos de interés del entorno portuario.
También resulta aconsejable que dicho mecanismo pase a depender de un órgano de gobierno de la pro-
pia Autoridad Portuaria como es su Consejo de Administración, de forma que éste no solo adquiera el
debido conocimiento, sino que sea quien apruebe el presupuesto y la selección de actividades o proyec-
tos objeto de subvención.
- Convenios puerto-ciudad/comarca para acciones de responsabilidad social corporativa
CALENDARIO Y METAS
META: 100% AAPP con mecanismo reglado y en
marcha de apoyo al entorno
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de acuerdos o convenios suscritos. Constitución de los comités. Actas de reuniones con
compromisos adquiridos en firme.
- Relación de actividades y proyectos subvencionados. Resultados alcanzados.
120
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 12.4: DAR A CONOCER EL PUERTO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: es recurrente encontrar entre personas residentes en ciudades del litoral,

un elevado grado de desconocimiento acerca del puerto que tienen próximo. Es como si ciudad y puerto
evolucionaran en micromundos disjuntos. Y, sin embargo, la realidad es que el origen de muchas ciudades
se sitúa en un núcleo portuario primigenio, y su actual desenvolvimiento económico se apoya, a su vez,
en las oportunidades que le brinda el hecho de poder contar con un canal marítimo abierto al mundo. El
puerto es motor de desarrollo, polo logístico y fuente de calidad de vida para los que viven en su área de
influencia y así debe ser reconocido por los ciudadanos. Es preciso pues recuperar para la ciudad un es-
trecho vínculo de convivencia con el puerto, incluso afectivo si se quiere, de forma que el ciudadano lo
haga suyo. Para ello, el puerto deberá darse a conocer permanentemente, mediante campañas de difu-
sión lanzadas por la Autoridad Portuaria en colaboración con la comunidad portuaria y los operadores
concurrentes en ellos (armadores, etc.), y apoyadas en todos los medios posibles. Han de intensificarse
además acciones de interrelación, tales como visitas de escolares, o eventos (ciclos de conferencias, jor-
nadas…) que vayan más allá de los ámbitos propios del transporte, la logística y el comercio, y se adentren
en la inagotable riqueza histórico-cultural compartida entre el puerto y la ciudad. Esa riqueza podría ser
expuesta en museos marítimo-portuarios promovidos por las propias Autoridades Portuarias. Los estu-
dios de impacto económico también son muy útiles para constatar la relevancia del puerto para su en-
torno o la dependencia económica con respecto al mismo, hasta el punto de ir más allá de mero ejercicio
de reafirmación portuaria, para provocar una toma de conciencia por parte de la ciudadanía acerca de la
valía real y objetiva de su puerto.
- Puerto bien reconocido y valorado por el ciudadano, según resultados de campañas de encuestas.
- Realización de estudios de impacto socioeconómico y acciones de comunicación
CALENDARIO Y METAS
META: Alta valoración media general de los
puertos por parte de los ciudadanos
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Resultados de campañas de difusión local del puerto.

- Resultados de campañas de reconocimiento y valoración del puerto entre los ciudadanos
- Resultados de impacto económico (número de empleos y Valor Añadido Bruto imputables al puerto)
121
Marco Estratégico
Línea Estratégica 13: Puertos seguros y protegidos
La seguridad de un puerto es clave a la hora de diseñar su estrategia a futuro, tanto de cara a su

desarrollo como a su funcionamiento. Incorpora dos vertientes indiscutibles: la seguridad indus-
trial (`safety`) destinada a hacer frente a accidentes fortuitos, y la protección (‘security’) orien-
tada a minimizar riesgos ante amenazas antisociales, ilícitas o terroristas. Caso aparte es la se-
guridad de la circulación viaria y ferroviaria que cuenta con un tratamiento diferenciado. Se
aclara de antemano que, como en otras materias, en cuestión de seguridad, los puertos no son
‘islas administrativas’ sino que concurren en ellos las Administraciones competentes, con lo que
el papel que desempeñan los Organismos Portuarios es el de una colaboración activa que con-
tribuya a minimizar riesgos, colaboración que puede ser formalizada por medio de la suscripción
de los oportunos protocolos.
La seguridad industrial viene siendo cubierta en los puertos por los Planes de autoprotección
(antiguos Planes de Emergencia Interior) y de cara a la contaminación marina por los Planes
interiores marítimos. Son Planes que acusan una clara dispersión de contenidos y sufren además
tramitaciones largas y dispersas. Ante ello, se recomienda consensuar con la Administración
competente una estructura homogénea y un mecanismo eficaz y ágil para su aprobación. Con
todo, el tratamiento de la seguridad no debe apoyarse solo en documentación formal. Es preciso
contar medios propios y ajenos, debidamente inventariados, ante toda emergencia, un plan for-
mativo y la realización regular de simulacros.
En cuanto a la protección,
PRAGMATISMO
se disponen en el sistema
portuario de 450 instala-
EMERGENCIAS FORTUITAS
SEGURIDAD
PREVENCIÓN/
ciones portuarias sujetas
INDUSTRIAL MERCANCÍAS PELIGROSAS
(“SAFETY”)
REMEDIACIÓN al código PBIP (‘ISPS’, en
CONTAMINACIÓN MARINA versión inglesa) y 70 puer-
SEGURIDAD DE PREVENCIÓN/
tos, tanto estatales como
LA MOVILIDAD CIRCULACIÓN VIARIA Y FERROVIARIA
REMEDIACIÓN
de Comunidades Autóno-
mas, con sus respectivos
ACCIONES ANTISOCIALES/ILÍCITAS
PROTECCIÓN PREVENCIÓN/ planes de protección apro-
(“SECURITY”) REMEDIACIÓN
CIBERATAQUES
bados y sujetos a revisión
cíclica, algunos de los cuá-
COHERENCIA les han de compatibilizarse
con los correspondientes a
las infraestructuras críticas. Se requiere una renovación de los contenidos de estos Planes a fin
de ser dotados con una evaluación realista de riesgos y medidas de actuación claras y consen-
suadas. Además, han de ser enmarcados en un modelo de protección marítima, un programa
nacional, una herramienta Secureport renovada y un sistema nacional de inspecciones implan-
tado y en funcionamiento. Se insiste en la necesidad de procesos rápidos y de reaprendizaje en
las fases de diseño, implantación e inspección.
Un aspecto de gran relevancia dentro del ámbito de la protección es la ciberseguridad. Su abor-
daje ha de resolverse a escala de sistema portuario mediante un plan nacional y una oficina de
atención permanente, que monitorice nivel de ciberseguridad a través de indicadores que com-
binen vulnerabilidad, conformidad y fiabilidad de cada sistema informático.
122
Marco Estratégico
Planes de autoprotección y Planes Planes de autoprotección y Planes

interiores marítimos, con estructuras y interiores marítimos, con estructura
contenidos desiguales y tramitaciones homogénea y consensuada con la
largas y dispersas. Administración competente. Tramitación ágil.
Seguridad industrial apoyada solo en Seguridad industrial apoyada en un
documentación formal, con un reflejo o inventariado de medios propios y ajenos
contraste acotado en la práctica real. ante toda emergencia, un plan formativo y la
realización regular de simulacros.
Planes de protección portuaria pendientes Planes de protección portuaria con
de ser renovados de cara a mejorar su evaluación realista de riesgos y medidas de
aplicabilidad práctica. actuación claras y consensuadas.
Protección portuaria desprovista de Protección portuaria sujeta a un modelo de
enmarque nacional en términos de protección marítima, un programa nacional,
estrategia, soporte digital y supervisión una herramienta Secureport renovada y un
sistema nacional de inspecciones implantado.
Ciberseguridad cubierta con medidas Ciberseguridad cubierta con un plan nacional
aisladas. y una oficina de atención permanente.

- Objetivo general de gestión 13.1. Mejora de la seguridad industrial, con el fin de compartir
criterios que permitan actualizar los planes de autoprotección
- Objetivo general de gestión 13.2. Mejora de la protección portuaria de modo que se logre
un marco nacional de protección marítima compatibilizado con las infraestructuras críticas,
que permita actualizar los planes de protección de puerto y su sometimiento a un sistema
nacional de inspecciones.
- Objetivo general de gestión 13.3. Puertos ciberseguros, acordes con un plan nacional con
un servicio de atención permanente preventivo y correctivo.
MEJORA DE LA MEJORA DE LA PUERTOS

SEGURIDAD PROTECCIÓN CIBERSEGUROS
INDUSTRIAL PORTUARIA
INDICADOR META AÑO
PUERTOS CON PLANES DE AUTOPROTECCIÓN Y PLANES INTERIORES MARÍTIMOS 100% 2030

ACTUALIZADOS Y SISTEMAS DE SEGURIDAD FERROVIARIA APROBADOS
INSPECCIONES EN MATERIA DE PROTECCIÓN PORTUARIA 100% 2030

CON DISCONFORMIDADES MENORES
NIVEL DE CIBERSEGURIDAD Alto 2030

ACREDITADO EN TODOS LOS ORGANISMOS PORTUARIOS
123
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 13.1: MEJORA DE LA SEGURIDAD INDUSTRIAL
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los Planes de Autoprotección (PAU) de los puertos requieren una revisión de
contenidos que permita su actualización a la casuística específica de los puertos en materia de seguridad
industrial (`port safety`). Interesa así avanzar en unos criterios técnicos que establezcan la estructura de
contenidos concretos de los citados planes, orientados a los puertos, de forma que recoja una evaluación
realista de escenarios de riesgo y la definición de los correspondientes protocolos y medidas de preven-
ción, respuesta y remediación ante cada emergencia potencial. También conviene insistir para cada
puerto, en un inventariado de medios propios y ajenos disponibles ante toda situación de emergencia, el
diseño y puesta en marcha de las actividades formativas necesarias para el personal implicado y la reali-
zación de los oportunos simulacros. No hay que olvidar en este sentido que el marco legal vigente en
materia portuaria prevé una serie de obligaciones de servicio público portuario, entre las que figura la
cooperación en labores de salvamento, extinción de incendios y lucha contra la contaminación, así como
en la prevención y control de emergencias, lo que atañe a los prestadores de servicios en los puertos. El
perfeccionamiento, tanto de los contenidos de los PAU, como de la forma en que han de aplicarse una
vez aprobados, requiere un trabajo estrecho con la Administración Marítima e igualmente con la Direc-
ción General de Protección Civil del Ministerio del Interior. Mención especial requiere el control de las
mercancías peligrosas en puerto y la lucha contra la contaminación marina. La regulación en esta última
materia obliga a las Autoridades Portuarias (AAPP) a disponer de un Plan Interior Marítimo (PIM) apro-
bado, el cual envuelve el de cada una de las instalaciones susceptibles de provocar algún tipo de conta-
minación marina. No hay que olvidar tampoco en otro plano, la seguridad de la circulación interna del
material móvil terrestre, que en el caso de la ferroviaria habrá de ser coordinada con la Agencia Estatal
de Seguridad ferroviaria.
- Criterios técnicos comunes para la redacción de los planes de autoprotección, de cara a su renova-
ción.
- Regulación y protocolos asociados a mercancías peligrosas perfeccionados.
- Criterios técnicos comunes para la revisión de los PIM
- Criterios técnicos comunes de seguridad de la circulación viaria y ferroviaria. Sistemas de seguridad
ferroviaria.
CALENDARIO Y METAS: Fase 1: Nueva regulación mercancías peligrosas META: 100% puertos con PAU y
Criterios técnicos para la seguridad PIM actualizado y sistemas de se-
de la circulación viaria y ferroviaria guridad ferroviaria aprobados
Criterios para la elaboración de los PAU y los PIM
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de Autoridades Portuarias con PAU actualizado, sistemas de seguridad ferroviaria aproba-
dos y PIM revisados
- Indicadores de desempeño acerca de simulacros y de las respuestas reales ante emergencias docu-
mentadas.
- Indicadores de estado de la revisión regulatoria en torno a las mercancías peligrosas
124
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 13.2: MEJORA DE LA PROTECCIÓN PORTUARIA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la protección portuaria (‘port security’), orientada a hacer frente a amenazas

antisociales, ilícitas o terroristas, tomó relevancia tras los atentados en 2001 a las torres gemelas de
Nueva York. Su incorporación al Convenio SOLAS de la OMI, al acervo comunitario y a la normativa nacio-
nal, supuso la identificación en España de unas 450 instalaciones portuarias sujetas al código PBIP (‘ISPS’,
en versión inglesa) y 70 puertos que cuentan hoy con su plan de protección. Así y todo, todavía es preciso
avanzar en esta materia. Para empezar, resulta prioritario revisar el modelo a escala nacional de protec-
ción marítima referido al ámbito portuario y aprobar el correspondiente programa, lo cual implicaría una
modificación a su vez del RD 1617/2007. Estas prioridades habrían de ser liderada por la Secretaría Ge-
neral de Transporte y Movilidad del MITMA, en colaboración con la Administración Marítima y Ministerio
del Interior. También conviene renovar la plataforma ‘secureport’ a fin de que sus funcionalidades sean
plenamente aprovechadas en el seno del sistema portuario y también por el resto de las administraciones
concernidas. Por otro lado, debe consolidarse la implantación de un sistema nacional de inspecciones con
un alcance e intensidad que permita completar las que realiza la Comisión Europea. Es oportuno culminar
la integración entre los planes de protección y los asociados a infraestructuras críticas, conforme al tra-
bajo que los puertos considerados como tales realizan con el CNPIC (Centro Nacional de Protección de las
Infraestructuras Críticas). Además de las amenazas a las infraestructuras, es preciso recordar que la pro-
tección portuaria también atañe a las amenazas derivadas del tráfico ilícito de estupefacientes y la infil-
tración de organizaciones criminales. En relación con esta materia, se precisan igualmente instrumentos
que asegure la debida coordinación entre el sistema portuario y las Administraciones competentes.
- Modelo revisado de protección marítima en el ámbito portuario y Programa nacional de protec-

ción marítima
- Secureport: plataforma de gestión de la protección portuaria. Evaluaciones y planes de protección.
- Sistema nacional de inspecciones
CALENDARIO Y METAS:
Fase 1: consolidación Fase 2: culminar Fase 3: Modelo revisado Fase 4: Nueva META: 100% inspecciones en ma-
interna sistema nacio- la integración y Programa nacional versión teria de protección portuaria con
nal de inspecciones PPE/PPP de protección marítima de ‘Secureport’ disconformidades menores
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Estado de avance de redacción y tramitación del nuevo modelo y del Programa nacional de protec-
ción marítima
- Estado de avance de Secureport. Pruebas previas. Listado de usuarios conectados.
- Número de puertos inspeccionados. Resultados alcanzados.
125
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 13.3: PUERTOS CIBERSEGUROS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: los ataques cibernéticos son hoy una amenaza incuestionable que es preciso
afrontar con los debidos recursos, dado que sus consecuencias pueden ser devastadoras. Prueba de ello
son los episodios sufridos en los últimos años en el propio sector marítimo portuario, como los de la
Maersk o la Autoridad Portuaria de Barcelona. Junto a ello, las redes informáticas y de comunicaciones
pueden acusar una serie de fallos ocasionados por sus propios usuarios o equipos, que también es preciso
tener en cuenta. Para prevenir, y en su caso mitigar, los efectos de distintos tipos de vulnerabilidad de las
redes y plataformas digitales de los puertos, el sistema portuario en su conjunto se ha de dotar de un
plan nacional de ciberseguridad y de las herramientas más adecuadas. El trabajo con alcance de sistema
es en este campo muy útil pues permite aprovechar al máximo los recursos que puedan ponerse a dispo-
sición. Por tanto, recae en Puertos del Estado coordinar la redacción de dicho Plan de ciberseguridad de
los puertos, así como articular un servicio de atención permanente, que dé respuesta preventiva y tam-
bién remediativa, frente a los escenarios de riesgo cibernético potenciales o reales. Para ello resulta acon-
sejable establecer un mecanismo de monitorización del nivel de ciberseguridad de los sistemas informá-
ticos de los Organismos Portuarios, para lo cual, habrá que consensuar los indicadores a emplear a efectos
de ordenar la información necesaria y fijar un sistema de acreditación que de fiabilidad a la evaluación
alcanzada.
- Plan nacional de ciberseguridad de los puertos

- Centro de atención permanente a los puertos
- Mecanismo de monitorización del nivel de ciberseguridad
CALENDARIO Y METAS:
Fase 1: Plan y oficina de atención META: Alto nivel de ciber-
permanente en funcionamiento seguridad acreditado en
de protección marítima todos los OOPP
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Estado de avance de redacción y tramitación del Plan nacional de ciberseguridad de los puertos
- Número de casos atendidos por la oficina de atención permanente. Descripción de las medidas
adoptadas y resultados logrados
- Indicadores de nivel de ciberseguridad que combinen vulnerabilidad, conformidad y fiabilidad.
126
Marco Estratégico
Línea Estratégica 14: Ayudas a la navegación (AtoN) avanzadas y de calidad
Aunque las ayudas a la navegación suelen recaer en la Administración marítima, civil o militar,
en España se atribuyen, por razones históricas y económicas, a la Administración portuaria. De
los más de 4.000 dispositivos acústicos, visuales, electrónicos o radioeléctricos de que se com-
pone el servicio, casi 2.000 son directamente del sistema portuario y de éstos, alrededor de 200
son faros o luces destacadas. Es una competencia clara del sistema portuario, con lo que ha de
dársele el mismo grado de relevancia que otras competencias, lo que supone prestarle la debida
atención con una dotación proporcionada de recursos y tecnología, pese al elevado grado de
automatización en su funcionamiento.
Las elevadas prestaciones del servicio pueden resentirse si no se renuevan aquellos dispositivos
próximos a su obsolescencia, conforme a modernos estándares comunes y sujetos a un pro-
grama de control de calidad en remoto dotado de inteligencia, que permita optimizar su man-
tenimiento con economía de escala. El control de calidad debe ser abierto y transparente, y estar
dotado de un mecanismo de medida de la percepción emanada desde el público objetivo de las
ayudas a la navegación – prestadores y navegantes –. La meta es lograr de este público objetivo
una valoración óptima acerca de la excelencia y transparencia en la prestación del servicio.
SERVICIO DE ALTA CALIDAD

LITORAL
(8.000 km) RENOVACIÓN ESTANDARIZACIÓN
Dispositivos de DE EQUIPOS
AYUDAS MANTENIMIENTO CONTROL REMOTO+

DE EQUIPOS ACCIÓN PRESENCIAL
a la
SISTEMA FAROS ABIERTOS AL CIUDADANO
PORTUARIO NAVEGACIÓN
USOS COMPLE-
‘FAROS DE ESPAÑA’
MENTARIOS
No hay duda del atractivo que ejercen los faros sobre una parte sustancial de la ciudadanía, ya
sea por su legado histórico, el entorno natural que los rodea, o la imagen romántica que des-
prende. Ante lo cual, interesa desplegar en ellos usos complementarios de carácter cultural, so-
cial, científico o turístico en faros, de cara a acercarlos a las personas y colectivos interesados.
Caben en ellos visitas abiertas, eventos, restauración, exposiciones, avistamiento de aves o de
fauna marina, interpretación técnico-histórica e incluso el alojamiento turístico. A estos efectos,
se recuerda que ya existe una imagen de marca ‘Faros de España’, ubicada en el sitio WEB
‘www.lighthousesofspain.es’. Dados los largos procedimientos concesionales, con múltiples ins-
tancias implicadas, resulta precisa una simplificación administrativa que reduzca tiempos, sin
perder la eficacia de los controles. Los usos complementarios, sean cuales sean, permiten viabi-
lizar el mantenimiento de unas instalaciones que destacan por su singularidad, e incluso por su
reconocido valor patrimonial de carácter histórico.
127
Marco Estratégico
Escasa atención prestada a las ayudas a la Consideración de las ayudas a la

navegación, en términos relativos con navegación como una competencia
respecto a otras áreas. Falta de renovación equiparable al resto, con la consiguiente
de recursos y actuaciones aisladas. dotación de recursos para ello.
Apreciable número de dispositivos de ayuda a Dispositivos renovados conforme a

la navegación próximos a la obsolescencia, modernos estándares comunes y sujetos a
a veces sin sujetarse a nuevos estándares o un programa de control de calidad remoto
desprovistos de control de calidad remoto dotado de inteligencia, que permita optimizar
automatizado. su mantenimiento con economía de escala.
Servicio sujeto a un mínimo control de Servicio sujeto a un control de calidad

calidad, carente de un mecanismo de medida abierto y transparente, dotado de un
de calidad percibida por sus usuarios mecanismo de medida de calidad percibida.
Programa de usos complementarios en Despliegue de usos complementarios en

faros en fase de desarrollo, sometido a faros de cara a acercarlos a las personas y
procesos administrativos lentos y complejos, colectivos interesados, incluyendo el
sobre todo para alojamiento turístico alojamiento turístico.

- Objetivo general de gestión 14.1. Modernizar los equipos y procesos, apoyándose en es-
tándares técnicos actualizados y un plan formativo.
- Objetivo general de gestión 14.2. Reforzar la calidad y la transparencia del diseño con el
compromiso de los agentes prestadores, con base en el seguimiento de los niveles de ser-
vicio e incentivos para su mejora.
- Objetivo general de gestión 14.3. Acercar las ayudas a la navegación al ciudadano, sobre
la base del fomento de sus usos complementarios (`Faros de España`).
MODERNIZAR LOS REFORZAR LA CALIDAD Y LA ACERCAR LAS AYUDAS A LA

EQUIPOS Y PROCESOS TRANSPARENCIA DEL SERVICIO NAVEGACIÓN AL CIUDADANO
INDICADOR META AÑO
PUERTOS CON EQUIPOS RENOVADOS 100% 2030

Y PROCESO REFORZADO DE MANTENIMIENTO Y CONTROL
VALORACIÓN ÓPTIMA ACERCA DE LA EXCELENCIA 100% 2030

Y TRANSPARENCIA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO
FAROS CON USOS COMPLEMENTARIOS 30% 2030

FAROS CON USOS HOTELEROS > 10 2030
128
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 14.1: MODERNIZAR LOS EQUIPOS Y PROCESOS
ANTECEDENTE/NECESIDAD: a nivel internacional, el ámbito de las Ayudas a la Navegación (AtoN) está

cubierto por lo que dispone la Organización Marítima Internacional (OMI) a través del Convenio SOLAS,
Capítulo V (seguridad de la navegación) reglas 12 y 13; así como la Asociación Internacional de Ayudas a
la Navegación Marítima y Autoridades de Faros (IALA). En virtud de los acuerdos alcanzados en estas
organizaciones, se disponen de estándares técnicos a escala global, acerca de la distinta casuística de
dispositivos de señalización marítima (acústicos, visuales, electrónicos o radioeléctricos), así como de los
servicios de ordenación y control del tráfico marítimo de buques (VTS/VTM). Con todo, y pese a sus ele-
vados niveles de servicio, los 205 faros y luces destacadas de las 1.939 ayudas a la navegación bajo res-
ponsabilidad de las Autoridades Portuarias, de un total de 4.122 ayudas desplegadas a lo largo de los casi
8.000 km. de costa española, requieren una labor de modernización, tanto de aquellos equipos más o
menos próximos a la obsolescencia en la siguiente década, como de los propios procesos de selección,
incluyendo el control de calidad, mantenimiento, supervisión e inspección de todos los equipos que pue-
dan estar en uso. La ineludible automatización del funcionamiento de tales equipos, junto con la digitali-
zación de su propio control remoto, todavía pendiente de ser completado, no merma, sin embargo, la
necesidad de contar con capital humano debidamente cualificado y plenamente dedicado a un servicio
de señalización marítima con creciente componente tecnológica. Este personal tendrá que enfrentarse a
nuevas demandas del servicio, que van desde la puesta a disposición a los navegantes de una plataforma
electrónica que integre información de distintos orígenes o dispositivos, georreferenciada y en tiempo
real, (DGPS/Galileo, AIS…), hasta la asistencia a buques autónomos no tripulados en el futuro, o apoyada
en inteligencia artificial. Se trata de personal técnico de las Autoridades Portuarias, así como de empresas
especializadas y agentes terceros, que requerirá un programa formativo, a ser organizado desde el propio
sistema portuario, en materias tecnológicamente muy avanzadas, con contenidos todavía por ordenar e
incluso por generar.
- Plan integral de renovación, modernización, mantenimiento y control del sistema de ayudas a la

navegación, con los siguientes elementos:
- Guías de estándares técnicos de equipos y procesos
- Programa de renovación de equipos ya obsoletos y de procesos de mantenimiento y control.
- Acciones formativas sobre el personal
- Plataforma electrónica ‘AtoN’ con información integrada, conectada e inteligente
CALENDARIO Y METAS:
META: 100% puertos con equipos re-
Fase 1: redacción de guías y del Plan integral novados y proceso reforzado de man-
Acciones formativas tenimiento y control
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado: % equipos renovados con respecto a 2019, % equipos cubiertos por control
remoto, procesos modernizados
- Número de acciones formativas y resultados de participación - % avance de la plataforma
129
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 14.2: REFORZAR LA CALIDAD Y TRANSPARENCIA

DEL SERVICIO DE SEÑALIZACIÓN MARÍTIMA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el servicio de señalización marítima que se presta con las Ayudas a la Nave-
gación (‘AtoN’) requiere un compromiso de excelencia por parte de todos los agentes concernidos. Ello
implica a Puertos del Estado, las Autoridades Portuarias y al resto de agentes públicos y privados promo-
tores de alguna instalación costera que, por sus características, requiere ser balizada. También implica al
Instituto Hidrográfico de la Marina, a Sasemar y a todos aquellos agentes que participan en los procesos
de balizamiento, empezando por los que forman parte de la Comisión de Faros. Ese compromiso de ex-
celencia en la prestación del citado servicio conlleva, por un lado, compartir una plataforma electrónica
compartida donde poder ubicar los procesos actuales de determinación de la procedencia o no del bali-
zamiento y de fijación, en su caso, de su ubicación y características técnicas, así como los de aprobación
de proyectos de balizamiento, inclusión en las cartas náuticas e inspección del funcionamiento de los
equipos instalados. Por otro lado, interesa extender el certificado de calidad, debidamente acreditado, a
los procesos asociados al conjunto de AtoN del litoral español, de forma que pueda transparentarse a
todos los agentes ya referidos, la consecución real de los objetivos marcados y los niveles de calidad del
servicio. No hay que olvidar como prioridad del servicio una orientación clara hacia el cliente, es decir,
hacia el navegante, lo que implica encontrar la vía para recoger su percepción acerca de la idoneidad y
prestaciones del servicio. No basta con recabar la opinión de las principales Asociaciones afectadas du-
rante las deliberaciones de la Comisión de Faros, en los estadios previos del proceso de balizamiento. Es
necesario asegurar la eficacia del servicio contrastando las decisiones previas con la realidad observada
por los clientes del servicio. A tal efecto, cabe desde acometer la ejecución ocasional de amplias campa-
ñas de encuestas hasta abrir la posibilidad de un buzón de sugerencias, por ejemplo, a través de la plata-
forma digital citadas antes.
- Certificado de calidad sobre mecanismo de seguimiento de objetivos medibles a través de indica-

dores. Publicación de resultados del seguimiento.
- Plataforma común donde se transparenten los procesos asociados a la prestación del servicio de
señalización marítima.
- Sistema de recogida de las opiniones de los clientes del servicio.
CALENDARIO Y METAS:
Fase 1: Certificado de calidad extendido. META: valoración óptima acerca de
Plataforma común con información de procesos formativas la excelencia y transparencia en la
prestación del servicio
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de calidad asociados a la certificación

- Indicadores del estado de avance de la plataforma digital
- Indicadores de opinión de calidad del servicio
130
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 14.3: ACERCAR LAS AYUDAS A LA NAVEGACIÓN

AL CIUDADANO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el poder atractor de los faros sobre la población viene ya de lejos y es cre-
ciente. Es fácil detectar hoy en las redes sociales, asociaciones o grupos que muestran abiertamente su
interés por el legado histórico de los faros, por el entorno natural que los rodea, o simplemente por su
imagen romántica de aislamiento de la urbe. Ya se cuenta en la actualidad con un ‘Día Mundial de las
Ayudas a la Navegación Marítima’, que es preciso difundir con especial intensidad entre la ciudadanía.
También destacan las actividades o usos desplegados en los faros, complementarios al principal vinculado
a la señalización marítima. Tales actividades suelen revestir un carácter cultural, social, científico o turís-
tico. Sobresalen entre ellas las visitas abiertas al público, la celebración de eventos, la restauración, las
exposiciones, las de avistamiento de aves o de fauna marina, las de servir como centros de interpretación
y, recientemente, las de alojamiento turístico. Ninguna de estas actividades es sustitutiva del servicio
principal de señalización, hasta el punto de ser viable solo si es plenamente compatible con dicho servicio.
Aun así, la creciente demanda por realizar actividades complementarias en faros, ha incitado a la creación
de la imagen de marca ‘Faros de España’, ubicada en el sitio WEB ‘www.lighthousesofspain.es’, dirigida a
acercar los faros a la ciudadanía, sobre todo para ofrecer usos residenciales de tipo turístico. El empleo
de los faros para alojamiento turístico está sujeto a una regulación que procede del año 2003 en que se
contempla el levantamiento de la prohibición del uso residencial en ellos por acuerdo de Consejo de Mi-
nistros o del Ministro, según los casos. La puesta a disposición de oferta a tal fin, se resuelve por vía
concesional debiendo recabarse informes u obtenerse autorizaciones, de la Administración de costas y
de la urbanística. A este respecto conviene promover una simplificación administrativa que reduzca tiem-
pos y evite así la posible huida de la iniciativa privada. Es importante continuar impulsando este tipo de
actividades complementarias, aprovechando los pasos dados, pues permiten viabilizar el mantenimiento
de unas instalaciones que destacan por su singularidad, hasta el punto de poseer varias de ellas un reco-
nocido valor patrimonial de carácter histórico.
- Despliegue de usos complementarios en faros que no sean solo torre.

- Red de faros con alojamiento turístico encuadrados en la iniciativa ‘Faros de España’. Sistema de
promoción y reservas ad hoc.
CALENDARIO Y METAS: META: Red de ‘Faros de España’

30% de faros con usos complementarios
>10 faros con alojamiento turístico en servicio
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Número de faros con actividades complementarias. Indicadores de alcance y tipo de actividad

- Número de faros con alojamiento turístico. Indicadores de alcance
- Indicadores de estado de avance de sistema de promoción y reservas
131
Marco Estratégico
Línea Estratégica 15: Cultura ética corporativa
La ética no solo atañe a los individuos, sino a las organizaciones privadas y públicas, o, dicho de
otra forma, concierne a personas físicas y jurídicas, por lo que tanto Puertos del Estado como
las Autoridades Portuarias, han de tomarla en consideración en tanto organismos públicos que
son. La necesidad aflora en España con la Ley Orgánica 5/2010 y la Sentencia 154/2016 del Tri-
bunal Supremo, que, al incorporar a la normativa nacional la responsabilidad penal de las per-
sonas jurídicas e interpretar sus efectos, vienen a promover una cultura ética corporativa para
todas las organizaciones españolas. De hecho, la mayoría de las empresas de más de 5.000 em-
pleados ya cuentan con algún mecanismo de control de la conducta ética de todos sus niveles
jerárquicos, al menos en relación con el cumplimiento normativo, con el fin de dar cuenta a los
accionistas.
CÓDIGO COMITÉ Y
CONSEJO DE CÓDIGO DE PLAN DE DESARROLLO
PLATAFORMA
ADMINISTRACIÓN ÉTICO CONDUCTA DEL ‘COMPLIANCE’
DE ÉTICA
PRESIDENTE
MEDIDAS
PREVENCIÓN
DIRECTOR
OBLIGACIONES
‘COMPLIANCE’
PERSONAL
PARA
INVENTARIO DE ALERTAS
EXCLUIDO DE
RIESGOS DE /SANCIONES
CONVENIO INCUMPLIMIENTO
PERSONAL
INCLUIDO DE COMUNICACIÓN/
CONVENIO FORMACIÓN AL
PERSONAL
NORMATIVA
VIGENTE
Se plantea en el presente Marco Estratégico la aprobación de un Código Ético y un Código de

Conducta, sobre la base de un contenido compartido en el sistema portuario, aunque adaptable
a la realidad de cada puerto. En él tendrían cabida, entre otras materias, la preserva de los de-
rechos humanos, el respeto a las personas, conductas no discriminatorias relativas a la contra-
tación de personas, obras o servicios, gestión de recursos, prácticas anticorrupción, lealtad a la
empresa, integridad, confidencialidad y la responsabilidad en las relaciones tanto con el resto
de la Administración como con terceros. La adopción de una estructura común al sistema por-
tuario exigiría una labor de consenso con todos los Organismos Portuarios. Por otro lado, la su-
pervisión de su aplicación en cada Organismo Portuario correspondería a un Comité específico
(Comité de ética), a lo cual habría que habilitar una plataforma digital al efecto.
A mayores, se plantea la posibilidad de que aquellas Autoridades Portuarias interesadas se do-

ten de un modelo de Cumplimiento Corporativo (‘Corporate Compliance’), que controle el cum-
plimiento de la normativa vigente y en particular de las reglas incorporadas en el Código Ético.
Con este tipo de modelo se contribuye a evitar o paliar los efectos de alguna infracción legal, así
como a impulsar una conducta ética en el seno de todos los organismos portuarios. El núcleo
básico del modelo se alimenta de un inventario de riesgos ante posibles incumplimientos, una
colección de medidas para mitigar tales riesgos, el diseño de alertas y sanciones en su caso y un
programa de comunicación, asesoramiento y formación al personal portuario.
132
Marco Estratégico
Esta línea estratégica consta de los siguientes objetivos generales de gestión:

- Objetivo general de gestión 15.1. Código ético y código de conducta, por el cual se pro-
mueve una cultura ética corporativa en todo el sistema portuario que lleve a un comporta-
miento justo, responsable, solidario y respetuoso.
- Objetivo general de gestión 15.2. Cumplimiento (`compliance’) corporativo conforme a es-
tándares técnicos normalizados, programas formativos y una supervisión y control.
CÓDIGO ÉTICO CUMPLIMIENTO (´COMPLIANCE´)

Y CÓDIGO DE CONDUCTA CORPORATIVO
INDICADOR META AÑO
ORGANISMOS PORTUARIOS CON CÓDIGO ÉTICO Y CÓDIGO DE CONDUCTA APROBADOS 100% 2025
ORGANISMOS PORTUARIOS CON CULTURA ÉTICA CONSOLIDADA 100% 2030

ORGANISMOS PORTUARIOS CON CUMPLIMIENTO CORPORATIVO 5 2030
EN PLENO FUNCIONAMIENTO
133
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 15.1: CÓDIGO ÉTICO Y CÓDIGO DE CONDUCTA
ANTECEDENTE/NECESIDAD: la incorporación al sistema portuario de una estructura reglada para impul-

sar una cultura ética en su seno no solo sirve para prevenir imputaciones delictivas, en este caso, de un
organismo portuario. Además, favorece un comportamiento justo, responsable, solidario y respetuoso
de los órganos de gobierno y también de todo su capital humano, que va más allá del cumplimiento es-
tricto de la normativa vigente, lo que redunda en una mejora del desempeño de las competencias y fun-
ciones que tiene ese mismo organismo encomendadas. Atañe a todos los estamentos de cada Organismo
Portuario, desde su Consejo y Presidente al personal incluido o no en convenio, pasando por el Director
en cada caso. El paso inicial es fijar un Código ético con unos contenidos comunes para el sistema portua-
rio que desarrolle de forma consensuada los valores del presente Marco Estratégico - los cuáles llevan
implícito un ejercicio de responsabilidad social corporativa -, y sirva también de referencia para provocar
un ‘buen gobierno’ de cada organismo portuario. El siguiente paso es un Código de conducta que abor-
dará, entre otros, la preserva de los derechos humanos, el respeto a las personas, conductas no discrimi-
natorias relativas a la contratación de personas, obras o servicios, gestión de recursos, prácticas antico-
rrupción, lealtad a la empresa, integridad, confidencialidad y la responsabilidad en las relaciones tanto
con el resto de la Administración como con terceros. Este tipo de Códigos permitiría posteriormente aco-
gerse a un modelo de ‘cumplimiento’ (‘compliance’) tanto legal como de los valores asumidos. Los Códi-
gos ético y de conducta deberán ser aprobado por el órgano de gobierno que corresponda de cada Orga-
nismo Portuario. Implica la creación por un lado de una Comisión específica que evalúe su aplicación y
proponga los oportunos cambios, y por otro de una plataforma de ética corporativa también específica
por el que los grupos de interés puedan comunicar sus dudas o sugerencias.
- Código ético y Código de conducta

- Comisión de ética corporativa
- Plataforma de ética corporativa
CALENDARIO Y METAS:
META 1: 100% OOPP con código ético y có-
META 2: 100% OOPP con
digo de conducta aprobados. Comisión de
cultura ética consolidada
ética y plataforma de ética en marcha
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado de redacción del Código ético y del Código de conducta

- Indicadores de valoración de su eficacia con base en los trabajos de la Comisión y en la información
proporcionada por la Plataforma.
134
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 15.2: CUMPLIMIENTO (`COMPLIANCE’)

CORPORATIVO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: se plantea en el presente Marco Estratégico la posibilidad de avanzar en la

dotación de un modelo de detección de riesgos, así como de prevención, control y respuesta, ante posi-
bles incumplimientos de obligaciones tanto legales como derivadas de la adopción voluntaria del Código
ético y del Código de conducta. Este modelo encaja en lo que se conoce como Cumplimiento Corporativo
(‘Corporate Compliance’) y contribuye a evitar o paliar los efectos de alguna infracción legal, así como
supone un impulso del comportamiento ético a seguir por los organismos portuarios. Caso de acogerse a
esta iniciativa, es recomendable volcar ese modelo de cumplimiento corporativo en un documento a
modo de Plan de desarrollo, que identifique, clasifique y describa los riesgos de incurrir en incumplimien-
tos, establezca las directrices y protocolos para evitar tales incumplimientos, diseñe las alertas y sancio-
nes por asumir riesgos innecesarios y programe las acciones de comunicación y asesoramiento o forma-
ción al personal portuario. Sería un documento que, una vez sometido a un estándar y aprobado por el
oportuno órgano de gobierno, puede ser útil como prueba eximente o atenuante de culpa ante algún
delito imputado al organismo. A nivel internacional se dispone del ISO 19600 (‘Compliance Management
System’) que podría servir de referencia para certificarse en esta materia. La versión española es la Norma
UNE 19601 aunque esté acotada al cumplimiento penal. En el ámbito portuario español, Puertos del Es-
tado tiene asignada la función de control interno sobre “la seguridad de los activos, la fiabilidad de la
información financiera y el cumplimiento de las leyes y normas aplicables” (artículo 40.4 TRLPEMM). Este
tipo de función, ejercida a través de unos Planes de control específicos, permite dar un cierto soporte a
aquellos Organismos Portuarios interesados en la adopción de un modelo de cumplimiento corporativo.
Cabe aplicar este tipo de modelo de manera más colaborativa entre tales Organismos Portuarios, bajo la
supervisión de una Comisión de ética corporativa compartida. Igualmente es de aplicación la Plataforma
propuesta en relación con los Códigos.
Al menos 5 Organismos Portuarios (OOPP) con:

- Documento de ‘Cumplimiento corporativo’
- Certificado ISO 19600
- Cumplimiento corporativo operativo en pleno funcionamiento
CALENDARIO Y METAS: META: 5 OOPP con cumplimiento corpo-

rativo operativo en pleno funcionamiento
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado de redacción del Documento de ‘Cumplimiento corporativo’

- Indicadores de valoración de su eficacia con base en los trabajos de la Comisión
- Indicadores de estado de la certificación ISO 19600
135
Marco Estratégico
Línea Estratégica 16: Ampliación y mejora continua del capital humano
El capital humano es el elemento más importante de cualquier organización y en particular de

los Organismos Portuarios. Sin su correcto dimensionamiento y cualificación no podrán alcan-
zarse las metas volcadas en el presente Marco Estratégico. Se recuerda a tal efecto que, según
el marco legal, “la estructura de personal de los organismos públicos portuarios responderá a los
criterios de actuación, a los objetivos generales de gestión, y a las necesidades de recursos hu-
manos del conjunto del sistema portuario fijados en el Marco Estratégico¨ (art. 49.1, TRLPEMM).
Las necesidades más urgentes en materia de capital humano son ampliar y, a la vez, recualificar
el personal de los Organismos Portuarios, a fin de recuperar el terreno perdido y prepararse
para el futuro. Desde 1998, las plantillas se redujeron un 6%, mientras que la actividad portuaria
se duplicó y, a mayores, recayeron sobre los puertos nuevas competencias en materias de segu-
ridad, ambiental o ferroviaria. Para superar esta situación de insuficiencia laboral, se plantea
elevar durante un quinquenio un 21% los efectivos con respecto a los del año 2019. Este au-
mento asegura el sostenimiento de una productividad por encima de los 200.000 € de ingresos
totales del sistema por trabajador, prácticamente el doble de la registrada en 1998.
Por su parte, la revolución tecnológica que se está ya experimentando obliga a una permanente
recualificación del personal, hecho debe ir precedido de una redefinición de las estructuras y
niveles competenciales de los Organismos Portuarios. Esta medida afecta a todo el personal,
excluido o no de convenio y vendría acompañada de la consolidación plena de un Aula o Univer-
sidad Corporativa, capaz de atender las necesidades formativas que vayan surgiendo en cada
momento y de un mecanismo de contratación y promoción baremado a escala de sistema, de
cara a facilitar la carrera profesional.
Por otro lado, han de articularse objetivos de renovación, inclusividad e igualdad en el ámbito
laboral portuario. Por otro lado, han de articularse objetivos de renovación, inclusividad e igual-
dad en el ámbito laboral portuario. Ello implica promocionar el empleo de personas jóvenes –
dado que la edad media es hoy superior a los 50 años- , la participación femenina –todavía por
debajo del 30% en niveles gerenciales o ciertos segmentos de actividad –y la de las personas con
discapacidad- para lo cual es imprescindible reforzar la igualdad real y efectiva en el trabajo y
consolidar una política de gestión de recursos humanos que valore adecuadamente el trabajo
de todas las personas trabajadoras y que promueva la inclusión laboral. Por último, resulta vital
implantar un Plan de comunicación interna y externa favorecedor de la integración y el trabajo
en equipo en cada organismo y en el sistema.
136
Marco Estratégico
Plantillas muy escasas de personal para Plantillas ampliadas con dimensión

desempeñar las funciones originales por suficiente como para hacer frente a la
aumento de actividad y las nuevas funciones actividad y ejercer funciones acumuladas y
surgidas con los años previstas a futuro
Plantillas con elevada edad media, Plantillas equilibradas en edad, género y
desigualdad de género y poco inclusivas. potencialidad.
Capital humano a veces desprovisto de Capital humano con acceso a un Aula o
opciones de formación interna de cara a su Universidad Corporativa capaz de atender
recualificación ante las profundas las necesidades formativas que van surgiendo
transformaciones sectoriales. en cada momento.
Estructura de personal anticuada sujeta a Estructura de personal renovada sujeta a
procedimientos heterogéneos de contratación un mecanismo de contratación y promoción
y promoción del personal, que dificultan las baremado a escala de sistema, de cara a
opciones para una carrera profesional. facilitar la carrera profesional.
Dinámica de trabajo tendente a la formación Plan de comunicación interna y externa
de nichos aislados, superados con favorecedor de la integración y el trabajo en
acciones puntuales de transversalidad. equipo en cada organismo y en el sistema

- Objetivo general de gestión 16.1. Ampliar y reestructurar el capital humano, para recupe-
rar el potencial perdido y pasar a una renovación posterior con criterios tasados.
- Objetivo general de gestión 16.2. Ser inclusivos e impulsar la igualdad con base en una
promoción de la igualdad de género y políticas activas para discapacitados.
- Objetivo general de gestión 16.3. Mejorar la formación y promoción, conforme a un aula
corporativa interna y criterios tasados de capacitación y desempeño para la promoción.
- Objetivo general de gestión 16.4. Promover la comunicación y participación, sustentado
en un plan de comunicación interna apoyado en redes digitales que fomente la participa-
ción y el compromiso.
AMPLIACIÓN Y SER INCLUSIVOS E MEJORAR LA PROMOVER LA

REESTRUCTURACIÓN IMPULSAR LA FORMACIÓN COMUNICACIÓN
DEL CAPITAL IGUALDAD Y PROMOCIÓN Y PARTICIPACIÓN
HUMANO

INDICADOR META AÑO
ORGANISMOS PORTUARIOS CON ESTRUCTURAS DE PLANTILLAS RENOVADAS 100% 2022
AMPLIACIÓN PLANTILLAS SISTEMA PORTUARIO CON RESPECTO AL AÑO 2019 20% 2025
ORGANISMOS PORTUARIOS CON ACCESO A UN AULA CORPOR. PARA FORMACIÓN AVANZADA 100% 2025
ORGANISMOS PORTUARIOS CON PLANTILLAS AJUSTADAS A LAS NECESIDADES QUE IMPONE 100% 2025
EL PRESENTE MARCO ESTRATÉGICO Y EN LÍNEA CON LA MEJORA DE LA PRODUCTIVIDAD
VALORACIÓN ACERCA DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN INTERNA Y PARTICIPACIÓN Alta 2025
REDUCCIÓN DE LA EDAD MEDIA DEL SISTEMA PORTUARIO CON RESPECTO AL AÑO 2019 10 años 2030
PARIDAD POR GÉNERO DEL SISTEMA PORTUARIO EQUILIBRADA EN TODOS LOS NIVELES 40%-60% 2030
PERSONAL CON DISCAPACIDAD EN EL SISTEMA PORTUARIO > 4% 2030
137
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 16.1: AMPLIACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN DEL CA-

PITAL HUMANO
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el sistema portuario acusa una grave carencia de personal en términos cuan-
titativos. Mientras su actividad ha crecido con claridad (el tráfico se duplicó entre 1998 y 2019) y se han
asumido además nuevas competencias por puesta en vigor de normativa sectorial diversa (en materia de
seguridad, ambiental, ferroviaria,…), la realidad laboral es que, tras la irrupción de la crisis económico-
financiera de 2008/09, las sucesivas ofertas de empleo público para adquirir efectivos de carácter fijo,
han supuesto una disminución de la plantilla media del sistema (del 6% en el mismo periodo). Puede que
esta política de contención lleve aparejada una ganancia de productividad laboral con base en una de-
mostración de entrega, esfuerzo y compromiso en tiempos difíciles, pero su sostenimiento en el tiempo
ha llevado a un enquistamiento de un clima de estrés, agotamiento e insostenibilidad, que lastra lo que
podría ser una puesta a disposición de oferta portuaria en condiciones de excelencia, e impide además la
aplicación del modelo de desarrollo estratégico que se plantea aquí. No es posible poner en práctica las
líneas estratégicas del Marco Estratégico sin empezar por ampliar de forma urgente la plantilla media del
sistema. Se requiere a corto/medio plazo incrementar un 20% la plantilla actual, que, a la vista de las
bajas previstas, apoyándose en la consideración de los organismos portuarios como sector estratégico,
en la estabilización del empleo y en asignación de efectivos adicionales en las ofertas públicas de empleo.
Esta necesidad de recursos humanos responde a un óptimo económico-financiero del sistema portuario.
Además, se fija para 2022 un cambio del ‘marco de actuación’ vigente que conlleva una reestructuración
de las estructuras de personal de fuera de convenio, en línea con la citada extensión de plantillas y acorde
con lo expresado en un apéndice dedicado al capital humano que acompaña al presente Marco Estraté-
gico.
- Reestructuración de plantillas de fuera de convenio.

- Ampliación de la plantilla total del sistema portuario que conlleve un incremento neto del 20% en
2025.
CALENDARIO Y METAS:
META 2: 20% aumento plantilla
con respecto a 2019
META 1: 100% OOPP con estructuras de con-
venio ajustadas al presente Marco Estratégico.
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Avance hacia nueva estructura de fuera de convenio

- Número de efectivos al año en el sistema portuario y en cada organismo portuario
138
Marco Estratégico

PITAL HUMANO
Línea Estratégica 16: Ampliación y mejora continua del capital humano (continuación)
EXTENSIÓN DE PLANTILLAS:
Las medidas adoptar para la extensión de plantillas son las siguientes:
- Consideración de los organismos portuarios como sector prioritario, a efectos de la aplicación en cada año
en curso de una tasa de reposición del 120% de las bajas registradas en el año anterior.
- Incorporación de efectivos con relación laboral fija como consecuencia de la estabilización del empleo tem-
poral autorizada en 2022.
- De cara a la oferta de empleo público, a lo anterior se añaden 170 efectivos en 2023 y 170 efectivos en
2024, a fin de asegurar la consecución de un óptimo económico-financiero para el sistema portuario.
- Renovación de las estructuras del personal excluido de convenio a través de una modificación del ‘marco
de actuación’ vigente desde el año 2.000 con ligeras modificaciones.
La consideración de los organismos portuarios como sector prioritario requiere su incorporación como tal en las
sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
Por su parte, la estabilización del empleo temporal supondría la incorporación de 350 efectivos a partir del año 2022,
fruto de la aplicación de la Ley 20/2021 y RD 408/2022 y del RD-ley 32/2021 en su Disposición Adicional Cuarta,
condicionada a las autorizaciones pertinentes.
Los efectivos adicionales de 170 en cada uno de los años 2023 y 2024 se deprenden de la Disposición trigésima sexta
de la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año 2022 o de la que corresponda en futuras Leyes de Presupues-
tos Generales del Estado.
Por último, la reestructuración de la plantilla fuera de convenio de los organismos portuarios queda pendiente de la
preceptiva autorización por los órganos de la administración competente (CECIR).
EXTENSIÓN DE PLANTILLAS:
139
Marco Estratégico

PITAL HUMANO
Línea Estratégica 16: Ampliación y mejora continua del capital humano (continuación)
NUEVAS ESTRUCTURAS DEL PERSONAL DE FUERA DE CONVENIO
DESCRIPCIÓN Y REGLAS DE CAMBIO DE GRUPO:
Las cifras consignadas para cada categoría en los grupos II, III y IV son valores medios del grupo correspondiente.
Además, a efectos de objetivar al máximo la adscripción de las correspondientes Autoridades Portuarias a los grupos II, III y IV, se
establecen las siguientes reglas de cambio de grupo:
- Si una Autoridad Portuaria de los grupos III y IV registrara durante un periodo de tres años consecutivos, volúmenes
anuales de tráfico total de mercancías superiores al 50% del volumen registrado en 2019 y además el promedio de
tráficos registrados durante ese periodo fuera superior al doble del promedio de tráficos del grupo en el que se encuadra
en ese mismo periodo, pasará a formar parte del grupo inmediatamente superior correspondiente, a partir del año si-
guiente del periodo citado.
- Si una Autoridad Portuaria de los grupos II y III registrara durante un periodo de tres años consecutivos, volúmenes
anuales de tráfico total de mercancías inferiores al 50% del volumen registrado en 2019 y además el promedio de tráficos
registrados durante ese periodo fuera inferior al 25% del promedio de tráficos del grupo en el que se encuadra en ese
mismo periodo, pasará a formar parte del grupo inmediatamente inferior correspondiente, a partir del año siguiente del
periodo citado.
140
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 16.2: SER INCLUSIVOS E IMPULSAR LA IGUALDAD
ANTECEDENTE/NECESIDAD: el sistema portuario debe pasar a ser un referente de inclusividad en rela-

ción con el capital humano:
- Renovación generacional. La edad media del personal del sistema portuario supera los 50 años, con
una cuota casi irrelevante de menos de 30 años. Además, no es fácil lograr el oportuno solape del
personal de reciente incorporación con el de mayor experiencia próximo a su jubilación, lo que im-
pide transferir el conocimiento acumulado por éste a aquél. Se hace preciso provocar el rejuveneci-
miento de las plantillas aprovechando las ampliaciones de personal necesarias a corto plazo con un
mecanismo que permita dicho solape.
- Igualdad de género. Pese a haberse experimentado leves avances en el sistema portuario, la pre-
sencia de la mujer en las plantillas de los Organismos Portuarios todavía sufre una participación muy
baja, ya sea para ocupar puestos directivos o de alta responsabilidad, o en ciertos segmentos de
actividad como la ejecución de obras y servicios de vigilancia y policía. Toda acción efectiva – y no
meramente testimonial -, por lograr la debida equiparación entre hombres y mujeres debe ser con-
siderada prioritaria. Se considera como tal equiparación cuando ningún sexo tiene una proporción
inferior al 40% ni superior al 60%.
- Políticas activas de empleo de personas con discapacidad. Se ha de apostar por la inserción laboral
de colectivos sujetos a cualquier tipo de discapacidad (motriz, intelectual, sensorial, etc.). Tal inser-
ción implica poner en valor la potencialidad de cada persona, más allá de su discapacidad concreta,
lo que probablemente llevará a superar los porcentajes mínimos de contratación legalmente esta-
blecidos en cada convocatoria concreta con atención caso a caso.
- Incremento de la contratación de personas jóvenes a efectos de que se produzca una reducción

progresiva, año tras año, de la edad media hasta equipararse con la media nacional, lo que supone
una reducción de 10 años con respecto a 2019.
- Elevación progresiva, año tras año, de la participación femenina, con tendencia a una paridad equi-
librada (40%-60%).
- Elevación progresiva, año tras año, del personal con discapacidad, hasta llegar a superar el 4%
CALENDARIO Y METAS:
METAS: 10 años de reducción de la edad media del sistema
Paridad de género equilibrada en todos los niveles
4% de personal con discapacidad
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Edad media de la plantilla total de los organismos portuarios

- Porcentaje de participación de personal femenino
- Porcentaje de personal con discapacidad
141
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 16.3: MEJORAR LA FORMACIÓN Y PROMOCIÓN
ANTECEDENTE/NECESIDAD: al igual que lo sucedido en el mercado laboral nacional, el capital humano

del sistema portuario ha venido sufriendo un serio deterioro en lo que atañe a su poder adquisitivo, a sus
condiciones laborales y a las propias posibilidades de promoción profesional. La firma y aprobación en
junio de 2019 del II Convenio colectivo de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias supuso un
avance en esta materia, pero quedan todavía por materializarse, entre otros aspectos, los relativos a la
formación y promoción de todo el personal trabajador del sistema, tanto sujetos a convenio como no.
Ello implica con carácter previo, una urgente modernización de las nuevas estructuras de niveles jerár-
quicos y competenciales para todos los organismos portuarios, a fin de ser adaptadas al modelo de desa-
rrollo estratégico, criterios de actuación y líneas estratégicas que se incluyen en el presente Marco Estra-
tégico. También supone crear un ‘Aula corporativa’ desde el seno del propio sistema, en colaboración con
Universidades y centros de enseñanza, que se encargue de impartir formación reglada ajustada a las ci-
tadas estructuras, e instruya acerca de competencias técnicas y genéricas equiparadas en importancia.
Interesa generar un mecanismo apoyado en las tecnologías de la información y comunicaciones, que
ponga a disposición una formación continua orientada a la carrera profesional dentro de cada organismo
y en el conjunto del sistema, abierta a todo tipo de personal y proyectable fuera del propio sistema.
Máxime en un periodo de intensa transformación tecnológica como el que se está experimentando. Por
último, resulta de interés promover una formación profesional dual en el ámbito portuario, que conlleve
no solo la adquisición de un título oficial homologado, sino la obtención de certificados de profesionalidad
desde un ámbito empresarial logístico-portuario. Con todo, la capacitación es condición necesaria pero
no suficiente para la promoción profesional de cada persona, debiéndose acreditar además un buen
desempeño laboral. Se hace preciso pues asegurar una correcta aplicación de los criterios de mérito, ca-
pacidad e igualdad a la hora de realizarse promociones internas en el sistema portuario.
- Redefinición de las estructuras y niveles competenciales tanto de dentro como de fuera de conve-
nio
- Aula corporativa del propio sistema para formación continua, abierta y exportable.
CALENDARIO Y METAS:
META 1: 100% OOPP con plantillas ajustadas a las necesidades META 2: 100% OOPP con acceso directo a un
que impone el presente Marco Estratégico Aula corporativa con formación avanzada
y en línea con la mejora de la productividad
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado acerca de la redefinición de las nuevas estructuras y niveles competenciales

- Indicadores de estado acerca de la constitución del Aula corporativa. Número de cursos, asistencia
y resultados.
142
Marco Estratégico
OBJETIVO GENERAL DE GESTIÓN 16.4: PROMOVER LA COMUNICACIÓN

Y LA PARTICIPACIÓN
ANTECEDENTE/NECESIDAD: se cuenta hoy en el sistema portuario con ciertas pautas estructuradas de

comunicación interna tanto entre sus organismos como a nivel interno de cada organismo, las cuáles
ayudan a transferir conocimiento con el que enriquecer el ámbito laboral, si bien con ciertos sesgos a
corregir. Ejemplos de esas pautas de comunicación entre organismos son las reuniones de los Planes de
Empresa y del Fondo de Compensación Interportuario, así como los encuentros regulares para abordar
materias específicas como la jurídica, económico-financiera, de recursos humanos, de proyectos y obras,
de explotación, corporativas y de comunicación, e incluso los de los propios Directores. Por su parte, a
nivel de cada organismo, aparte del mecanismo de representatividad sindical recogido en el convenio
laboral, se encuentran foros ocasionales más o menos participativos, en forma de comités sectoriales o
específicos como los de seguridad y salud o de responsabilidad social corporativa, además de otras vías
de atención al trabajador como son los buzones de sugerencias. La casuística es mucho más heterogénea
cuando se pone el foco sobre la comunicación externa, es decir, aquella que se resuelve con el resto de
la Administración y con el sector privado ya sea comunidad portuaria como clientes finales. En cualquier
caso, como ocurre en otras organizaciones, se detecta en el sistema portuario, una tendencia a la forma-
ción de unidades de trabajo aisladas de las demás, sin apenas comunicación transversal, lo que impide
una correcta asignación de recursos con la que generar sinergias. Para revertir esta tendencia, se plantea
un Plan de Comunicación que permita, al menos, que el trabajador conozca las decisiones del equipo
directivo, así como los resultados del trabajo del resto de la organización, conforme a los criterios de
actuación del presente Marco Estratégico, en especial, el de la transparencia. Pero, además, resulta pre-
ciso potenciar la cultura del trabajo en equipo, con herramientas concretas que favorezcan un desem-
peño en el trabajo, digno, inclusivo y alineado con la estrategia, que potencie un sentimiento identitario
y de pertenencia, y avance en la democratización de la toma de decisiones – por ejemplo, un ‘cuadro de
mando integral’ estructurado conforme al presente Marco Estratégico -.
- Plan de Comunicación
- Herramientas para favorecer el trabajo en equipo
CALENDARIO Y METAS:
Fase 1: Plan de comunicación META: Valoración alta del personal
Fase 2: Herramientas para fa- acerca de los sistemas de comunica-
vorecer el trabajo en equipo ción interna y participación
2021 2022 2025 2030
INDICADORES:
- Indicadores de estado de avance del Plan de Comunicación y de las herramientas para favorecer el
trabajo en equipo
- Resultados de consultas regulares de valoración a los trabajadores
143
Marco Estratégico
144
Marco Estratégico
6. Despliegue y seguimiento
Por su alcance y contenidos, el Marco Estratégico se configura a priori como una guía para la
planificación de los puertos de interés general. En consecuencia, a partir de su aprobación, pasa
a ser la referencia a tener en cuenta, de cara a la elaboración de las figuras de planificación hoy
tipificadas en el sistema portuario. Se aclara que estas figuras son las siguientes:
- Planes Estratégicos destinados a establecer el modelo de desarrollo y la posición estra-
tégica de la Autoridad Portuaria, de carácter potestativo, a ser aprobado por la propia
Autoridad Portuaria
- Planes Directores de Infraestructuras, cuyo objetivo es definir la configuración física del
puerto al menos a 10 años vista, de carácter mandatorio solo si se plantea ampliar sig-
nificativamente sus límites físicos exteriores del lado marítimo, a ser aprobados o ratifi-
cados por la Autoridad Portuaria y Puertos del Estado (salvo en el caso de un puerto
nuevo, en cuyo caso lo aprueba el Ministerio de Fomento)
- Planes de Empresa, que recoge la planificación operativa del puerto a 5 años vista, de
carácter mandatorio y regularidad anual, a ser aprobados o ratificados por mutuo
acuerdo por la Autoridad Portuaria y Puertos del Estado.
MARCO ESTRATÉGICO
PLANES ESTRATÉGICOS
Modelo de Estrategia
desarrollo
estratégico
Criterios de
actuación PLANES DIRECTORES DE
INFRAESTRUCTURAS
Líneas
Estratégicas
Medidas Objetivos
generales de
gestión PLANES DE EMPRESA
Metas
El alineamiento de los nuevos Planes Estratégicos, Directores y de Empresa que vayan aprobán-
dose con el modelo de desarrollo contemplado en el presente el Marco Estratégico, marcará el
nuevo rumbo al que orientar el desarrollo portuario durante la próxima década.
Pero hay que indicar que el Marco Estratégico no solo se queda en una figura de referencia para
los instrumentos de planificación citados. Según se desprende de sus contenidos, se trata de una
llamada a un cambio profundo en el propio sustrato de los puertos que implica también a su
modus operandi, lo que le lleva a adentrarse también en los instrumentos que rigen el propio
funcionamiento de los puertos. Por tanto, de la aplicación del Marco Estratégico se espera igual-
mente una revisión de instrumentos regulatorios y de gestión que afectan transversalmente a
la dinámica portuaria, bajo un respeto absoluto a la autonomía de gestión de las Autoridades
Portuarias, gestoras de realidades portuarias muy diversas.
145
Marco Estratégico
Esa estrategia transformadora sobre un conjunto multi-puerto rico y heterogéneo, lleva apare-
jado un despliegue abierto en tres ejes de actuación a lanzar en paralelo, de los cuales se esperan
logros en plazos distintos:
- A corto plazo, se constituirá un Foro de la Gobernanza cuyo objetivo es emitir una pro-
puesta de reforma del modelo de organización, financiación y gestión de los puertos, a
ser elevada para su tramitación regulatoria en el momento en que resulte oportuno.
- A medio plazo, deberá haberse finalizado una ampliación y renovación de las plantillas
de las Autoridades Portuarias, sin la cual no será posible culminar con éxito las metas
del presente Marco Estratégico
- A medio y largo plazo, en función de la meta correspondiente, se plantea culminar un
proceso de transformación de calado en todos los órdenes portuarios, de forma tal que
se eleven al nivel de excelencia los criterios de actuación previstos en este propio Marco
Estratégico, es decir, la eficiencia, la conectividad, la digitalización, la innovación, la sos-
tenibilidad ambiental, la seguridad y la transparencia de los puertos de interés general.
Lanzamiento Corto plazo Medio plazo Horizonte
Año 2021 Año 2022 Año 2025 Año 2030
PROPUESTA MODELO DE
GOBERNANZA
AMPLIACIÓN Y RENOVACIÓN DE
LOS RECURSOS HUMANOS
PUERTOS EFICIENTES, CONECTADOS, INTELIGENTES,

INNOVADORES, VERDES, SEGUROS Y TRANSPARENTES
Dado que los Planes de Empresa han de contener los objetivos de gestión concretos de cada
Autoridad Portuaria, y su aprobación se realiza con regularidad anual, se convierten en un ins-
trumento útil para provocar un abordaje rápido del Marco Estratégico y medir durante su grado
de implantación en los puertos de interés general.
Aun así, corresponde a Puertos del Estado el seguimiento del cumplimiento de objetivos gene-
rales de gestión y metas definidas en el presente Marco Estratégico, para lo cual activará el
oportuno mecanismo.
Se trataría de un seguimiento que, para la mayor parte de los objetivos generales de gestión,
habría que llevar a cabo de forma particularizada para cada Autoridad Portuaria para, posterior-
mente, realizar la correspondiente agregación al conjunto del sistema portuario.
146
Marco Estratégico
A efectos de poder medir ese seguimiento con la debida objetividad se emplearán los indicado-
res definidos en el presente Marco Estratégico. De esta manera se recurre a un método cuanti-
tativo de evaluación, consistente en comparar el valor medido de cada indicador en un mo-
mento dado con la correspondiente meta asociada. Si el momento de evaluación no coincide
con el del año horizonte en que se sitúa la meta se tendrá el grado de avance, mientras que, si
el momento de evaluación coincide con dicho año horizonte, se tendrá el grado de cumpli-
miento. Ello no impide acompañar la evaluación con un análisis cualitativo de los avances o cum-
plimientos logrados, muy útil para ilustrar las circunstancias endógenas y exógenas al puerto,
que inciden en los trabajos necesarios para el logro del objetivo de gestión en cuestión.
Año horizonte
de la meta
AUTORIDADES
PORTUARIAS
Momento
de evaluación
META
GRADO DE
PUERTOS DEL
Nivel AVANCE
ESTADO Sistema
INDICADOR
Nivel
Autoridad INDICADOR
Portuaria
Año horizonte
de la meta
AUTORIDADES
PORTUARIAS
Momento
de evaluación
META
GRADO DE
PUERTOS DEL
Nivel CUMPLIMIENTO
ESTADO Sistema
INDICADOR
Nivel
Autoridad
INDICADOR
Portuaria
El mecanismo de seguimiento del Marco Estratégico a llevar a cabo por Puertos del Estado con-
llevará una publicación cada año de un informe de seguimiento de los objetivos generales de
gestión.
Habida cuenta de que ciertos indicadores deben ser definidos con exactitud y testados para co-
rrecta interpretación, el mecanismo de seguimiento tendrá un periodo de maduración hasta el
año 2023.
147
Marco Estratégico
Es oportuno remarcar el hecho de que el presente Marco Estratégico responde a un compromiso

conjunto de todas las Autoridades Portuarias y de Puertos del Estado para con la comunidad
portuaria, los clientes directos y finales de los puertos y el conjunto de la economía y la sociedad.
Por tanto, la finalidad del mecanismo de seguimiento que aquí se describe, no es otro que el
reaprendizaje dentro de un proceso compartido de mejora continua, a fin de asegurar que se
avanza hacia el modelo de desarrollo apuntado de forma que se alcanzan todos los objetivos
generales de gestión.
A tal efecto, y teniendo en cuenta la especial aceleración de los cambios que está registrando
una sociedad tan globalizada como la actual, muchos de ellos inesperados, se establece el año
2025 como una referencia a medio plazo en la que proceder a una evaluación intermedia del
grado de implantación del presente Marco Estratégico, de la cual cabe proceder a una revisión
de las medidas que en él se contemplan.
148

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4. Modelos de desarrollo estratégico 39

ESQUEMA CONCEPTUAL DEL MARCO ESTRATÉGICO

EL SISTEMA PORTUARIO DE INTERÉS GENERAL

SECUENCIACIÓN TEMPORAL. AÑO HORIZONTE

Lanzamiento Corto plazo Medio plazo Horizonte

Año 2021 Año 2022 Año 2025 Año 2030

EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN, PRODUCTO MUNDIAL Y EXPORTACIONES

500 PRODUCTO MUNDIAL

MAT PRIMA AGROALIMENTARIA

MAT PRIMA ENERGÉTICO-INDUSTRIAL

EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN, PRODUCTO INTERIOR BRUTO Y COMERCIO

PRODUCTO INTERIOR BRUTO

EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO MUNDIAL Y LAS EXPORTACIONES EN EL MUNDO

En otro orden de cosas, la pro-

contribuciones personales dirigidas a evitar un agotamiento generalizado de recursos y la acu-

afectaría a la actividad económica nacional y muy particularmente a la manera en que se han

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